CONTROL DE LO PBLICO

PROGRAMA DE TECNOLOGA EN GESTIN PBLICA

FINANCIERA

LUIS ALEJANDRO GUTIERREZ SERRANO

OCTAVIO BARBOSA CARDONA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA

Director
HONORIO MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO

Subdirector acadmico
CARLOS ROBERTO CUBIDES OLARTE

Decano de pregrado
JAIME ANTONIO QUICENO GUERRERO

Coordinador Nacional de A.P.T

JOSE PLACIDO SILVA RUIZ

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA

LUIS ALEJANDRO GUTIERREZ SERRANO
OCTAVIO BARBOSA CARDONA
Bogot D.C., Noviembre de 2008

NDICE

TTULO DEL MDULO: EL CONTROL DE LO PBLICO

i.

INTRODUCCIN

1. CONTENIDO: MARCO CONCEPTUAL DEL CONTROL PBLICO

1.1.

TEMAS:
1.1.1. OBJETIVOS DEL CURSO
1.1.2. RELACIN DEL CURSO CONTROL DE LO
PBLICO CON LOS PROGRAMAS Y DEMS
ASIGNATURAS
1.1.3. IMPORTANCIA DEL CONTROL DE LO PBLICO
1.1.4. COMPETENCIAS QUE SE ESPERA
DESARROLLAR

1.2.

PROTOCOLOS:

1.3.

LECTURAS Y CONTROL DE LECTURAS

1.4.

EJERCICIOS

1.5.

LAS EVALUACIONES

1.6.

MTODO DE ENSEANZA / APRENDIZAJE

2. LA TEORA DEL CONTROL

i. INTRODUCCIN
2.1.

OBJETIVOS

2.2.

IDEAS CLAVE

2.3.

MAPA CONCEPTUAL

2.4.

LA CONSTITUCIN UN SISTEMA DE CONTROLES

2.5.

LOS FUNDAMENTOS DEL CONTROL

2.6.

EL CONTROL SOBRE LA HACIENDA PBLICA

2.7.

EL CONTROL DE LA LEGALIDAD

2.7.1. La Jurisdiccin Constitucional

2.7.2. La Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo
2.7.3. La Justicia Ordinaria
2.7.3.1.

Jurisdicciones especiales
3

2.7.4. JUSTICIA PENAL MILITAR

2.7.5. LA JUSTICIA CANNICA
2.7.6. ACCIONES LEGALES QUE PRETENDEN AGILIZAR LA APLICACIN
DEL DERECHO
2.7.6.1.

La accin de tutela

2.7.6.2.

La accin de cumplimiento

2.8.

EL CONTROL POLTICO

2.9.

EL CONTROL DEL MINISTERIO PBLICO

2.10. EL CONTROL ADMINISTRATIVO

2.10.1.

El sistema de control interno

2.11. EL CONTROL FISCAL

2.12. LA VIGILANCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS
2.13. AUTOEVALUACIN ( -VER ANEXO 9.1.)

3. LA RESPONSABILIDAD

i.

INTRODUCCIN

3.1.

OBJETIVOS

3.2.

IDEAS CLAVE

3.3.

MAPA CONCEPTUAL

3.4.

ESTRATEGIA METODOLGICA

3.5.

LA OBLIGACIN DE DAR CUENTAS

3.6.

RESPONSABILIDAD POLTICA

3.7.

RESPONSABILIDAD PENAL

3.7.1. Ejercicio de aprendizaje / investigacin

3.8.

RESPONSABILIDAD CIVIL

3.9.

RESPONSABILIDAD FISCAL

3.9.1. Ejercicio para recapacitar

3.10. RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA
3.11. RESPONSABILIDAD TICA
3.12. LA JURISDICCIN COACTIVA
3.13. ESTUDIO DE CASO ( - EN EL ANEXO 9.2)

4. ORGANISMOS Y DISPOSITIVOS DE CONTROL EN COLOMBIA

i.

INTRODUCCIN

4.1.

OBJETIVOS

4.2.

IDEAS CLAVE

4.3.

ESTRATEGIA METODOLGICA

4.4.

DE LOS ORGANISMOS DE CONTROL

4.4.1. Organismos de control independientes

4.4.2. Organismos de control adscritos
4.4.3. Agencias reguladoras
4.4.4. Dispositivos de control
4.5.

EJERCICIO DE APRENDIZAJE ( ANEXO 9.3)

5. EL CONTROL SOCIAL DE LA GESTION PBLICA

i.

INTRODUCCIN

5.1.
5.2.
5.3.
5.4.
5.5.
5.6.
5.7.
5.7.1.
5.7.2.

OBJETIVOS
IDEAS CLAVE
ESTRATEGIA METODOLOGICA
EL CONTROL POLTICO
EL CONTROL SOCIAL
FORMAS DE CONTROL SOCIAL
CONCEPCIONES TRADICIONALES DEL CONTROL SOCIAL
Modelo burocrtico
Modelo de Mercado

5.8.

PARTICIPACIN EN EL CONTROL

5.9.

COMITS DE DESARROLLO SOCIAL DE LOS SERVICIOS PBLICOS

DOMICILIARIOS

5.10. RENDICIN DE CUENTAS

5.11. CUESTIONARIO DE PROFUNDIZACIN ( - VER ANEXO 9.4)

6. CONTROL INTERNO

i.

INTRODUCCIN

6.1.

OBJETIVOS

6.2.

IDEAS CLAVE

6.3.

ESTRATEGIA DE APRENDIZAJE

6.4.

EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO

6.4.1. La funcin administrativa y el Control Interno

6.4.2. La responsabilidad asegurada
6.4.3. El paradigma gerencial del manejo estatal
6.4.3.1.

Unidad de gestin / econmica

6.4.3.2.

Funciones administrativas y el ciclo administrativo a travs del control

interno

6.5.

EL CONTROL COMO FUNDAMENTO DEL SISTEMA DE

MEJORAMIENTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA, SEGN LA
CONSTITUCIN POLTICA

6.6.

EL CAMBIO EN LA CULTURA IMPULSADO POR LA LEY

6.7.

LA IMPORTANCIA DE LA LEY 87 EN LA ADMINISTRACIN PBLICA

6.8.

EL MODELO ESTNDAR DE CONTROL INTERNO, MECI,

SUBSISTEMAS, COMPONENTES Y ELEMENTOS

6.9.

LA UNIDAD DE CONTROL INTERNO

6.10. INFORMES DEL REA DE CONTROL INTERNO.

6.11. EJERCICIO DE EVALUACIN DEL APRENDIZAJE, CUESTIONARIO
DE CONTROL ( - ANEXO 9.5)

7. LOS INDICADORES

i.

INTRODUCCIN

7.1.

OBJETIVOS

7.2.

IDEAS CLAVE

7.3.

ESTRATEGIA DE APRENDIZAJE

7.4.

INDICADORES DE GESTIN

7.5.

LA CONSTRUCCIN DE INDICADORES

7.6.

LA VARIABLE

7.7.

CARACTERSTICAS DE LOS INDICADORES

7.8.

TIPOS DE INDICADORES
6

7.9.

LOS ESTNDARES

7.10. ESTRUCTURA BSICA DE UN INDICADOR

7.11. CLASIFICACIN DE LOS INDICADORES
7.12. INDICADORES DE GESTIN EN LA EMPRESA PBLICA
7.13. TALLER DE INDICADORES DE GESTIN ( - ANEXOS 9.6 Y 9.6.1.)

8. BIBLIOGRAFA

9. ANEXOS

9.1.

ANEXO 1. AUTOEVALUACION: TEORIA DEL CONTROL

9.2.

ANEXO 2. ESTUDIO DE CASO: RESPONSABILIDAD

9.3.

ANEXO 3. EJERCICIOS DE APRENDIZAJE: ORGANISMOS Y

DISPOSITIVOS DE CONTROL EN COLOMBIA

9.4.

ANEXO 4. CONTROL SOCIAL: CUESTIONARIO

9.5.

ANEXO 5. CUESTIONARIO DE CONTROL

9.6.

ANEXO 6. TALLER DE INDICADORES DE GESTIN O RESULTADOS

DE LOS NCLEOS TEMTICOS Y

PROBLEMTICOS

Economa
Pblica
TECNOLOGA
GESTIN
PBLICA
FINANCIERA

Formacin
Humanstica
y cuantitativa

Estado
Y
Poder

Organizaciones
Pblicas y
Gestin

El plan de estudios del Programa de Tecnologa en Gestin Pblica Financiera,

TGPF, modalidad a Distancia, est estructurado en cuatro ncleos temticos y
en contenidos complementarios. -Los contenidos nucleares son aquellos
mbitos del saber de la Gestin Pblica Financiera en los cuales debe poseer
capacidad de problematizacin efectiva.-
Es decir, son los contenidos bsicos en los que un Tecnlogo en Gestin
Pblica Financiera debe formarse para ser competente y as atender todos los
requerimientos personales y profesionales que exige su desempeo. Esto
tambin exige la organizacin bsica de la comunidad acadmica de la ESAP,
integrada por investigadores, docentes, egresados y estudiantes que se
integran en torno a la investigacin, la docencia y la proyeccin social, en un
campo del saber de la gestin pblica ambiental.1
EL TRABAJO DEL TUTOR
El tutor tendr libertad de ctedra en cuanto a su posicin terica o ideolgica
frente a los contenidos del mdulo, pero el desarrollo de los contenidos de los
mdulos son de obligatorio cumplimiento por parte de los tutores. Los Tutores
podrn complementar los mdulos con lecturas adicionales, pero lo obligatorio
para el estudiante frente a la evaluacin del aprendizaje son los contenidos de
1

Tomado de la propuesta de acuerdo Por medio del cual se crean y organizan los Ncleos
Acadmicos de la ESAP. Por El Consejo Acadmico Nacional de la ESAP.

los mdulos; es decir, la evaluacin del aprendizaje deber contemplar

nicamente los contenidos de los mdulos. As mismo, la evaluacin del Tutor
deber disearse para dar cuenta del cubrimiento de los contenidos del
mdulo.
El Tutor debe disear, planear y programar con suficiente anticipacin las
actividades de aprendizaje y los contenidos a desarrollar en cada sesin de
tutora (incluyendo la primera), y disear las actividades para todas las
sesiones (una sesin es de cuatro horas tutoriales). Tambin debe disear las
estrategias de evaluacin del trabajo estudiante que le permita hacer
seguimiento del proceso de autoaprendizaje del estudiante. Los mdulos
(asignaturas) de TGPF son de dos crditos (16 horas de tutora grupal
presencial por crdito para un total de 32 horas), tres crditos (48 horas de
tutora grupal presencial) y de 4 crditos (64 horas de tutora grupal presencial,
distribuidas as:

No.
Crditos

2
3
4

MDULO DE CONTROL DE LO PBLICO

Horas por
Total
crdito
No. de
Horas por
horas
sesiones
sesin
Tutora
Grupal
16
32
8
4
16
48
12
4
16
64
16
4

(2 crditos)
No.
mnimo de
encuentros
tutoriales*
2
3
4

No. max.
sesiones
por
encuentro
8
12
16

* El nmero de encuentros se programara de acuerdo con las distancias y costos de transporte de la Sede Territorial al
CETAP, por ejemplo para los casos de los CETAP de Leticia, San Andrs, Mit, Puerto Inrida y Puerto Carreo, se
podrn programar un mnimo de dos encuentros para un mdulo de 2 Crditos (16 horas por encuentro), tres
encuentros para un mdulo de 3 crditos y cuatro encuentros para un mdulo de 4 crditos.
Encuentro: nmero de veces que se desplaza un Tutor a un CETAP para desarrollar un mdulo.
Sesin: nmero de horas por cada actividad tutorial, por ejemplo: 8-12 a.m., 2-6 p.m., 6-10 p.m.

ONTROL DE LO
PBLICO

10

TTULO DEL MDULO: EL CONTROL DE LO PBLICO

i. INTRODUCCIN: El desarrollo y aplicacin del control de lo pblico, reviste

para el Estado singular importancia, basado en sus objetivos y alcance, antes
que en sus mecnicas instrumentalizadoras, de suerte tal que el control est
relacionado con el ejercicio del poder, de los actos del gobierno, de la actividad
y gestin estatal.

En los Estado modernos, la rbita del control se establece en el espacio global

de las actividades del Estado, la poltica pblica y el plan de desarrollo, de
modo que su ejercicio es innato a la tarea de gobernar y la evaluacin est en
el metaespacio de la gestin global.

Para los administradores y gestores pblicos, el control es el instrumento de

retroalimentacin del plan, los objetivos y metas, los procesos y las actividades
y por tanto est circunscrito al meso espacio u rbita interna del ente
econmico, organismo o institucin estatal.

El curso sobre el control de lo pblico permite al estudiante precisar los

conceptos, teora y aplicacin prctica del control en sus modalidades de
control interno, control de gestin y resultados, control de la poltica pblica y la
gestin global, y por lo tanto relacionarlo con todas las actividades de
planeacin, direccin, ejecucin y evaluacin de la actividad pblica y de
gobierno.

1.0 CONTENIDO: MARCO CONCEPTUAL DEL CONTROL DE LO PBLICO

El Control, se observa como la funcin administrativa que cumple con la tarea

de corregir los resultados por medio de decisiones de ajuste a la gestin, en
procura de la satisfaccin de todos quienes intervienen en ella. Tambin
11

interviene en la reorganizacin y estructuracin del ambiente interno, con el

propsito de que la empresa mejore sus resultados en trminos de eficacia y
eficiencia.

La organizacin vista desde su concepcin integral se relaciona con el

ambiente externo, tanto para satisfacer las necesidades de los demandantes,
como para obtener, recursos, servicios y entregar resultados, luego de integrar
recursos y decisiones, enfocadas a satisfacer una serie de objetivos de
diversos calibres.

La administracin se aplica a empresas, y se entiende a la empresa, como un

conjunto organizado de personas que buscan en conjunto alcanzar propsitos y
objetivos pre - establecidos.

Una empresa puede tener muy diversos objetivos, y se puede organizar bajo
esquemas muy concentrados o dispersos. Es el ejemplo de grandes
organizaciones multinacionales, trasnacionales, o corporaciones globales, a
las que se refiere Luciano Tomasini2, las iglesias, los gobiernos y sistemas de
comercio electrnico que superan las fronteras de los Estado. En los sistemas
concentrados, las organizaciones son vistas como pequeos ncleos,
dedicados a mercados restringidos a determinados usuarios, comunidades o
grupos objetivo de menores dimensiones.

En el caso de los gobiernos, no slo se observa al control, como parte del

proceso administrativo y la descripcin del trabajo del administrador alrededor
de la toma de decisiones y del ejercicio de las funciones de planeacin,
organizacin, integracin de personal, direccin y control; sino como la funcin
de evaluacin necesaria para garantizar la tica en el sector pblico.

Estas funciones administrativas se realizan por los organismos e instituciones

pblicas de los diversos ordenes y niveles, y reflejan la capacidad de regular la
gestin estatal

bajo diferentes instrumentos, cuya finalidad encaja en la

El escenario internacional y el desarrollo de Amrica Latina Programa Rial de la Comisin

Econmica Para Amrica Latina CEPAL..

12

adecuada administracin de los recursos y bienes estatales, para la finalidad

que le es innata: el servicio publico. ste se presta para la proteccin del
inters general y la atencin de las demandas de la misma sociedad, segn
sea su nivel, grado de representacin y participacin y Estado de desarrollo
social, econmico, cultural, ambiental, espacial, tecnolgico y cientfico.

La vigilancia y el control entonces adems de ser instrumento de gestin y de

direccin empresarial, cumple en lo oficial al constituirse en medio de
participacin y de dacin de cuentas y en mecanismo de control constitucional
y legal, mediante un ejercicio independiente y profesional, bajo distintos
enfoques, que encajan desde la prevencin hasta la reprensin, bajo diversas
formas e instituciones encargadas de demandar la responsabilidad, no slo de
los organismos estatales, sino de sus agentes, al tener competencias para
reprender y exigir la responsabilidad con efectos variados desde disciplinarios
hasta penales, compartiendo simultneamente los efectos civiles, polticos,
administrativos y ticos, as como la jurisdiccin coactiva.

El control se convierte en el principal instrumento de gestin, no slo porque

permite ajustar las decisiones y la disposicin de recursos hacia el resultado,
sino porque es el instrumento para demandar el ejercicio del poder, con
responsabilidad.

En la figura No. 1 que refleja el mapa conceptual, se observa al control en sus

dos esferas, la externa y la interna a la unidad u organizacin. El objetivo es
facilitar al organismo su continuo ajuste que le permita la supervivencia. El
organismo necesita capacidad de aprendizaje y de reaccin.

El control es la funcin administrativa, que le permite a la organizacin

enfrentar el cambio y facilita el ajuste de planes, estructura, tecnologa y
recursos. En el ambiente externo, en la actividad de la entidad estatal, surge el
control como mecanismo de direccin de las decisiones de poltica pblica,
interventora, regulacin, proveedura, inspeccin, vigilancia y aun en las
esferas del control social, a travs de la contradiccin y la misma competencia
de lo privado frente a las actividades estatales. La informacin es requisito
13

indispensable para el ejercicio del control, de modo que la informacin es

sinnimo de control, ya que no puede existir un control que no deba corroborar
la informacin, la veracidad de la misma y de sus fuentes, como no puede
castigarse o reprimirse sino a travs de los mecanismos establecidos
legalmente, cuando una conducta se aparte de las normas.

AMBIENTE EXTERNO:
ACTORES
PROMOTORES

ORGANIZACIN:

PROVEEDORES

FINES, PROPOSITOS Y
OBJETIVOS (SUPERVIVENCIA)

CLIENTES USUARIOS

AMBIENTE INTERNO:
ESTRUCTURA, TECNOLOGIA,
RECURSOS, RRHH

REGULADORES

Control
Informacin

INTERVENTORES

ADMINISTRACION:
PLANEACION,
ORGANIZACION
DIRECCION

COMPETENCIA

CONTROL

CONTRADICTORES

La informacin y el control fluyen en doble via y son el eje de las

mutuas relaciones entre las partes, al interior y exterior de la unidad

Figura No. 1 Mapa conceptual del control pblico

1.1.

TEMAS:

1.1.1. Objetivos del Curso:

El ejercicio de funciones pblicas demanda de amplios conocimientos

especializados, en todos los campos de la actividad tecnolgica y profesional,
de modo que el ejercicio del servicio pblico, exige el conocimiento de las
organizaciones pblicas y su gestin, la economa de lo pblico, conocimientos
14

especializados en el desempeo financiero, contable, y conocimientos

generales sobre la aplicacin de las matemticas y las ciencias humanistas en
el ejercicio pblico.

Este ejercicio se lleva a cabo, mediante instrumentos de manejo del Estado, y

del poder, de tal suerte, que el estudiante en formacin para el ejercicio
pblico, requiere conocer y distinguir los mecanismos de que se vale el Estado
y los instrumentos para ejercer el poder y el control del mismo.

En consecuencia, este curso del control de lo pblico, no slo brinda formacin

y conocimientos sobre la teora del control, la responsabilidad, los organismos y
dispositivos de control en Colombia, el control social de la gestin Pblica, el
control interno y el empleo de indicadores de gestin, sino que permite
adems:

Entregar normatividad actualizada sobre el ejercicio del control en sus

diferentes campos de aplicacin

Formar el estudiante de los programas de la ESAP sobre las

consecuencias del ejercicio de funciones pblicas y los diversos tipos de
responsabilidad.

Brindar conocimientos sobre los organismos y dispositivos de control.

Brindar

bibliografa

facilitar

al

estudiante

la

investigacin

profundizacin a travs de casos de estudio y ejercicios que acompaan

cada tema.

Facilitar al estudiante el conocimiento del sistema de control interno, y

de las funciones del rea de control interno

Entregar bibliografa y facilitar a los estudiantes la aplicacin del control,

a travs de indicadores de eficiencia, eficacia e impacto, y otros tiles
para la gestin estatal.

1.1.2. Relacin

del

curso

de

control

de

lo

pblico,

con

los

programas y las dems asignaturas

15

Este curso sobre el control de lo pblico, se lleva a cabo en los programas de

tecnologa en gestin pblica financiera y gestin pblica contable de la
Escuela Superior de Administracin Pblica, ESAP.

El curso se lleva a cabo en el quinto semestre y el estudiante ya posee un

amplio bagaje de conocimientos y experiencias formativas, que le han
permitido contextualizar el ejercicio de la actividad pblica.

El curso de control de lo pblico se concreta sobre el ejercicio del poder y su

consecuencia: la responsabilidad, de manera que el estudiante conocer
acerca de la teora del control, los organismos y dispositivos de control, las
consecuencias de la responsabilidad, el ejercicio del control social, el control
interno, y el empleo de los indicadores de gestin.

Adquiere un conjunto de conocimientos, habilidades y destrezas que le facilitan

el ejercicio profesional y la conceptualizacin del control de lo pblico, dentro
de las esferas interna y externa de las organizaciones del Estado.

1.1.2. Importancia del control de lo pblico:

El control es instrumento de toma de decisiones y mejora continua en la

organizacin, de modo que todo estudiante que desee desempearse o
conocer el funcionamiento del aparato estatal y sus organizaciones, de los
niveles nacional, departamental o municipal, deben conocer de la aplicacin y
consecuencias del control.

En el ejercicio de las actividades del Estado intervienen muchas instituciones,

organismos y personas, con intereses todos distintos y en ocasiones contrarios.

El ejercicio del control, como mecanismo de prevencin y de deteccin de

conductas y situaciones que afecten negativamente el funcionamiento del
Estado, demanda la existencia de sistemas de vigilancia y control, como el
control fiscal, el control del ministerio pblico y el control interno, que deben de
16

conocerse por todos quienes laboren para el Estado y sus reparticiones

geogrficas. As mismo, deben ser de conocimiento pblico los instrumentos de
que se valen las diferentes organizaciones y la misma administracin para
cumplir adecuadamente sus fines y objetivos, dentro de parmetros de
eficiencia y productividad.

Para el tecnlogo financiero y contable, es indispensable conocer el medio en

el cual desempea sus funciones y reconocer el papel que juega la informacin
y la contabilidad en el control estatal. Igualmente debe relacionarse con el
ejercicio del control interno, la contabilidad pblica y el control fiscal
principalmente. Este conocimiento, le facilita el ejercicio de funciones, al
servicio de la administracin pblica.

1.1.4. Competencias que se espera desarrollar en el curso:

El estudiante que emprenda este curso debe desarrollar la capacidad de

estudiar y tomar apuntes de sus lecturas, desarrollar adems competencias
analticas y en su trabajo autnomo abordar el proceso de creacin de
conocimiento.

Debe considerar que el aprendizaje requiere mayor capacidad de dedicacin.

Para ello debe tomar apuntes de los aspectos en que tenga dudas y luego a
partir de esos apuntes resolverlas, en las ocasiones en que se hagan sesiones
presenciales.

El tutor estimular el trabajo en equipo, el debate constructivo y la creacin

colectiva a travs de la lluvia de ideas que se convierten en una oportunidad
para enriquecer el conocimiento con el registro de diferentes posturas.

Para ello se entrega en los anexos, una serie de ejercicios, para cada unidad
de estudios. Estos requieren de la orientacin y gua del tutor para relacionar la
participacin de todos los asistentes al curso con su calificacin y desempeo
grupal e individual.
17

1.2.

PROTOCOLOS: Son las condiciones mnimas, para garantizar el

aprendizaje y evaluacin de competencias. Se refieren a las lecturas, el
control de las lecturas, los ejercicios, las evaluaciones y la participacin
en clase.

1.3.

LECTURAS, Y CONTROL DE LECTURAS: El curso se compone de un

set de lecturas, con sus fuentes bibliogrficas. El estudiante debe
realizar las lecturas antes de la sesin presencial, tomar apuntes, anotar
las dudas que le surjan de las lecturas y resolverlas ya sea a travs de
consulta dirigida al profesor por medio de correos electrnicos o foros
abiertos por el tutor en Internet,.

Es conveniente recomendar que siempre se enven las preguntas por

escrito al correo electrnico del tutor, previo a la sesin presencial, con
ello se buscar darle una mejor y ms amplia respuesta al interrogante o
interrogantes planteados por el estudiante.

1.4.

EJERCICIOS. Al final de cada tema de estudio se entrega un

cuestionario de auto aprendizaje y algunos ejercicios que guan el
estudio y que permiten al estudiante relacionar el tema de estudio con su
aplicacin prctica.

1.5.

LAS EVALUACIONES: El tutor optar por calificar la participacin del

estudiante segn sea:

Su respuesta a los ejercicios y talleres que se colocan al final de cada

tema de estudio de este mdulo de control de lo pblico

La participacin en clase

El trabajo en equipo

La participacin en foros y el chat programado a travs del Internet

La respuesta individual y grupal a los ejercicios, antes de la sesin

presencial y talleres en clase.

18

1.6. MTODO DE ENSEANZA / APRENDIZAJE:

El tutor del curso tiene

flexibilidad para emplear diversas tcnicas y mtodos de enseanza, tales

como ctedra magistral, presentaciones, ejemplos, simulaciones, talleres, o
dinmicas de grupos y puede considerar trabajar alrededor de las respuestas
de los cuestionarios que se adjuntan en los anexos, luego, en la sesin
presencial.

2. LA TEORA DEL CONTROL3:

i. INTRODUCCION

El control constituye en uno de los ms preciados instrumentos de la democracia

moderna.
Bien sostiene el Dr. Younes4 que se puede sustentar una compleja teora de
control sobre los fines y funciones del Estado, basado en la existencia de
mltiples mecanismos de control, que an obrando individualmente logran en su
conjunto construir un hontanar de potestades de los administrados para ver
garantizados sus derechos y la responsabilidad del servicio pblico.

Tambin expone que el control puede ponerse en marcha por mltiples razones
y como consecuencia del mismo y de sus alcances, se configurarn diversos
tipos de responsabilidad, los cuales tienen efectos diferentes, dentro de los
campos poltico, penal, civil, fiscal, y disciplinario.5

Por Luis Alejandro Gutirrez Serrano, tema de estudio en clase

YOUNES Moreno Diego "Nuevo Rgimen del Control Fiscal, Editorial Dik,
Medelln, 1995, Captulo I.
5

A los que se aade la responsabilidad tica.

19

Estos controles tienen su sustento en el Estado de derecho y la democracia, ya

que si el electorado le confa a sus agentes (Congreso y Gobierno) atribuciones y
recursos, tambin puede poner en marcha controles para prevenir y an castigar
cuando quiera que se presente una inadecuada gestin o detrimento

del

patrimonio del Estado.

El funcionamiento de los controles y de las instituciones que lo representan y

ejecutan, configura un amplio sistema de control estatal, al servicio del inters
pblico: En

su conjunto permite garantizar la buena marcha de la actividad

estatal, lo que finalmente redunda en beneficio de la democracia, de los

administrados y es el sustento de la teora de control.

2.1. OBJETIVOS:
El estudiante a travs de la lectura, la investigacin y la participacin conoce el
funcionamiento del control estatal, sus fundamentos y las consecuencias de la
responsabilidad.

Ser capaz de referenciar los diferentes tipos de control estatal, dado que el
curso trata sobre el control sobre la hacienda pblica, el control de la legalidad, el
control poltico, el control del ministerio pblico, el control administrativo, el
sistema de control interno, el control fiscal y la vigilancia de las superintendencias.

El estudiante cuenta con ejercicios de auto evaluacin que le permiten reafirmar

sus conocimientos.
El estudiante deber hacer las lecturas, contestar el cuestionario de auto
evaluacin y reflexionar acerca de las maneras como el control est
presente en su actividad.

2.2 IDEAS CLAVE:

20

El conocimiento de la teora de control del aparato estatal es importante

porque el estudiante referencia el ejercicio de la democracia, del poder y
del control, con sus elementos jurdicos, polticos, sociales y culturales,
que permiten el ejercicio de la participacin y el control de los recursos
pblicos.

El dominio de los instrumentos de control de la legalidad, la hacienda

pblica, el control poltico, el control del ministerio pblico, el control
administrativo, el sistema de control interno, el control fiscal y la vigilancia
de las superintendencias en la gestin estatal es un importante activo para
el estudiante porque entiende que su ejercicio est ligado a la capacidad
para gestionar resultados, informacin, apoyo y recursos de las entidades
estatales, as que cuenta con un buen nmero de oportunidades, si se
prepara para observar con cuidado y aprovecharlas.

2.3. MAPA CONCEPTUAL:

Teora del Control

Democracia
Facultades:
Jurdicas
Financieras
Polticas
Administrativas Controles
Internos
Econmicas
Ecolgicas
Sociales
Culturales
Tecnolgicas

21

2.4. LA CONSTITUCIN ES UN SISTEMA DE CONTROLES.

La Constitucin Poltica de Colombia, es un sistema de control sustentado en el

Estado de derecho.

Nuestro pas es una repblica unitaria, democrtica y

participativa. La Constitucin reconoce que el pueblo es soberano, y establece la

participacin del pueblo en la conformacin, manejo y control del Estado.

El Estado colombiano, adopt el rgimen presidencialista, y se configur como un

Estado democrtico. Su finalidad es la garanta de los derechos de los asociados,
y la promocin del mejoramiento de las condiciones de vida de su poblacin.

Son caractersticas del Estado de derecho la participacin del pueblo en los actos
de sus agentes, as como la separacin de las responsabilidades y las
atribuciones que le competen a cada una de las tres Ramas del Poder Pblico,
fijando lmites al ejercicio del poder en cada una de ellas.

Esa distribucin de competencias, en la cual le corresponde a la Rama

Legislativa expedir las Leyes, al Gobierno ejecutarlas y a la Rama Judicial ejercer
la justicia, constituye un elaborado sistema de control poltico y social que tiene
como base a la democracia.

Bien es cierto que no puede existir control sin democracia, ni democracia sin
control, ya que si los ciudadanos intervienen activamente en la conformacin del
gobierno y eleccin de sus agentes, al entregarles potestades, pueden tambin
exigirles resultados.

No es posible pensar que el control sea efectivo en un rgimen dictatorial o

autocrtico, en el cual quien ostenta el poder concentra la actividad legislativa y
administrativa. Por buena que sea sta, nunca lograr el consenso, por no estar
fundamentada en la igualdad y la libertad, que son los principios ms importantes
de nuestra organizacin jurdica democrtica.

22

Recuerde: No puede existir democracia sin control, ni

control sin democracia. Lo ms peligroso para un pueblo
sera que sus mandatarios llegasen a convertirse en
dictadores dspotas y autoritarios.

La Constitucin, como norma general orientadora, no slo establece la

organizacin social y jurdica que enmarca nuestras relaciones en comunidad,
sino que tambin le asigna a los organismos pblicos, diferentes funciones y
responsabilidades, a la vez que seala los mecanismos para asegurar que las
normas y las funciones delegadas sean cumplidas y ejecutadas dentro del orden
jurdico y econmico del Estado.

En nuestro Estado democrtico, las elecciones, los partidos polticos, la libertad

de opinin y la prensa libre, son los fundamentos del Estado de derecho y de la
vida en comunidad.

Sin estos ingredientes, se violara la libertad y la igualdad, fundamentos de la

democracia participativa de Colombia.

2.5 LOS FUNDAMENTOS DEL CONTROL:

Una de las razones para estructurar y poner en funcionamiento el control en la

administracin pblica, es el sentir general de que quien ostenta el poder puede
llegar a abusar de l. Por esta razn, es necesario colocar lmites a las
atribuciones del gobernante.

El poder tiene su origen en el pueblo, el poder tiene su origen en la voluntad de

los gobernados, constituidos en nacin, por lo que todo poder es recibido o
derivado, y por lo tanto, ejercido en representacin de aquella, siendo el

23

representante responsable ante los representados, trtese de un simple mandato

representativo, o de mandato imperativo6.

Esto explica el porqu las Leyes rigen tanto para el gobierno, como para los
administrados; por lo tanto, existe igualdad frente a la Ley tanto para el
administrador, como para los administrados, colocndolos en igualdad de
condiciones, sin que prime ningn tipo de beneficio sobre alguno de los
dos.

No es conveniente que quien hace las Leyes las ejecute, ni que el cuerpo del
pueblo (el legislativo) separe su atencin de las miras generales, para fijarlas en
objetivos particulares.7 Es por sta razn que en el Estado de derecho, el poder
se encuentra repartido en las distintas Ramas u rganos y las competencias de
dichos rganos se determinan en la Constitucin y en las Leyes, que prevn
tambin instituciones especializadas en la contencin del ejercicio del poder;
estas son los denominados rganos de control o Ramas del Control.

Otra razn, es que el control hace parte del ciclo administrativo y que es aceptado
junto con la Planeacin, la Direccin, la Organizacin y la Integracin de personal,
como funcin administrativa, parte del ciclo y proceso administrativos, sobre los
cuales se fundamenta la teora administrativa, propia de la administracin de
empresas.

El control busca que los fines u objetivos se cumplan y es instrumento que genera
la informacin que retroalimenta la decisin y por tanto el ajuste de recursos,
tcnicas e instrumentos para lograr los fines.

2.6 EL CONTROL SOBRE LA HACIENDA PBLICA

Schica Luis Carlos Exposicin y glosa del Constitucionalismo moderno, Bogot, Ed. Temis,
1976.
7
Russeau. El Contrato Social,

24

La Fiscalizacin del Presupuesto tiene su origen en la capacidad impositiva que

se predica del Estado en ejercicio de su soberana y que se ejerce por medio de
los rganos constitucionales dotados de poder tributario.

En Colombia, el Congreso es el rgano que representa el poder popular, y tiene

entre otras la funcin de establecer los tributos, fijar las contribuciones y
establecer los gastos de la administracin. De igual manera, las Asambleas
Departamentales

los

Concejos

municipales

tienen

esa

atribucin

constitucional.8

El Control surge entonces, como la necesidad de vigilar desde la recaudacin

hasta el uso e inversin de los recursos pblicos. El manejo que el gobierno le d
a la designacin y encomienda de administrar bien los recursos y con cautela.

El Control Econmico y sobre la Hacienda tiene varios ingredientes, y est a

cargo del Congreso y de los rganos9 con poder legislativo.

El Congreso, asamblea o concejo municipal aprueba el respectivo Plan de

Desarrollo, y le provee de recursos para su ejecucin por medio de la expedicin
de las apropiaciones anuales de Presupuesto. Tambin faculta al ejecutivo para
obtener emprstitos, enajenar empresas y en general obtener y emplear los
recursos.

As lo seala la Constitucin Poltica, que en su artculo 338 establece: En tiempo de paz, solamente el Congreso, las

Asambleas departamentales y los Concejos distritales y municipales podrn imponer contribuciones fiscales o parafiscales.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables,
y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen las tarifas o
tasas, y contribuciones y que las recauden de los contribuyentes, como recuperacin de los costos de los servicios que les
presten o participacin en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el mtodo para definir tales costos y
beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

La Leyes, las ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos
durante un perodo determinado, no pueden aplicarse, sino a partir del perodo que comience despus de iniciar la vigencia
de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.
9

Las Corporaciones Administrativas: Concejos municipales y Asambleas departamentales.

25

Como parte de los controles que tiene instituidos el legislativo, en el nivel nacional
para garantizar que el ejecutivo ejerza adecuadamente las funciones
encomendadas, se cuenta con que el Congreso, recibe los informes de gestin
(Memorias) y aquellos que sobre las finanzas pblicas le provee anualmente el
Gobierno. Tambin estudia la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro que
le rinde la Contralora General de la Repblica y el Balance General de la Nacin
que prepara el Contador General de la Nacin, debidamente auditado por el
Contralor General de la Repblica.

Con estos instrumentos, el Congreso orienta la poltica pblica, ajusta los planes
econmicos que le son preparados por el Gobierno y ejerce el control sobre el
manejo de la economa y las finanzas, procurando un balance entre el desarrollo
general de la economa, los gastos presupuestales, los programas de gobierno y
la tributacin.

2.7 EL CONTROL DE LA LEGALIDAD.

Tiene por objeto garantizar el principio de legalidad y por lo tanto, que la actividad
del Estado se someta a un ordenamiento Jurdico.

Principio de Legalidad:

Es la sujecin de la actividad del Estado a un orden jurdico previamente

establecido y rigurosamente jerarquizado, por un conjunto de normas jurdicas de
diferente valor10

Este ordenamiento jurdico, que orienta y al cual se somete toda la gestin

administrativa tiene dos caractersticas fundamentales: Que sea previamente
establecido y que est rigurosamente jerarquizado, es decir constituido por un
conjunto de normas de diverso valor, de tal manera que las normas de menor

10

Younes, Op cit.

26

valor jurdico respeten siempre a las de mayor jerarqua. Este orden jurdico
constituye el hontanar de las potestades legales de la administracin.11

En Colombia, por tratarse de un Estado de derecho y en relacin con la

aplicacin de este principio de legalidad, se acostumbra a decir en trminos
coloquiales, que Dura es la Ley, pero es la Ley, o que El
desconocimiento de la Ley no es excusa para su incumplimiento.

Si se analiza el alcance de las dos afirmaciones anteriores, encontramos que el

primer refrn indica el sometimiento al orden jurdico, lo cual est por encima de
cualquier interpretacin. Y con relacin al segundo refrn, se conoce que la Ley
seala con precisin lo que se permite o se reprime, y los mecanismos para
sancionar las conductas cuando se aparten de lo establecido en la Ley. De tal
manera que las conductas sancionables se tipifican en la norma legal, y sta es
la que define lo que se considera un hecho punible o una contravencin.

Si una conducta no se ha definido previamente como punible, por la Ley, no

puede el Estado reprimirla, ni aplicar sancin alguna.

De igual manera, se indica que las normas legales no son retroactivas y que
solamente producen efectos jurdicos a partir de su expedicin.

La jerarqua de las Normas Jurdicas:

El principio de legalidad tiene que ver con la jerarqua de las normas, ya que ellas
deben respetar y someterse a ese ordenamiento propio de la organizacin
republicana y a la naturaleza de la gestin por parte de cada uno de los rdenes
de la administracin.

11

Younes Moreno Diego, Nuevo Rgimen del Control Fiscal, Editorial Dik , Medelln, 1995,
pgina 13.

27

Una clasificacin de las Normas Jurdicas, es por su orden de importancia o

preponderancia y jerarqua.

En orden de importancia, las normas jurdicas en Colombia, siguen el siguiente

orden:
1. La Constitucin Poltica de Colombia.12
2. Las Leyes
2a. Las Leyes Estatutarias: Los artculos 152

y 153 de la Carta magna se

refieren a stas as: Artculo 152: mediante las Leyes estatutarias, el Congreso
de la Repblica regular las siguientes materias:

a. Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y

recursos para su proteccin
b. Administracin de Justicia
c. Organizacin y rgimen de los partidos y movimientos polticos; Estatuto de la
oposicin y funciones electorales;
d. Instituciones y mecanismos de participacin ciudadana
e. Estado de Excepcin Guerra, Conmocin, Emergencia econmica, social y/o
ecolgica.

Seala el artculo 153 de la Carta Poltica que La aprobacin, modificacin, o

derogacin de las Leyes estatutarias exigir la mayora absoluta de los miembros
del Congreso y deber efectuarse dentro de una slo legislatura. Dicho trmite
comprender la revisin previa por parte de la Corte Constitucional, de la
exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podr intervenir para defenderla
o impugnarla.

2.b. La Leyes Orgnicas: Despus de las Leyes estatutarias, se encuentran las

Leyes orgnicas. El artculo 151 de la Constitucin Poltica, se refiere a las Leyes
orgnicas: El Congreso expedir Leyes orgnicas a las cuales estar sujeto el
1.

12

Los tratados internacionales ratificados por el Senado pueden diferir de los textos constitucionales. Ej. Extradicin

de nacionales.

28

ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecern los

reglamentos del Congreso y de cada una de las Cmaras, las normas sobre
preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto de rentas y Ley del
apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignacin de
competencias normativas a las entidades territoriales. Las Leyes orgnicas
requerirn, para su aprobacin, la mayora absoluta de los votos de los miembros
de una y otra cmara.

2c. Las Leyes Ordinarias: Son las dems Leyes no citadas en los numerales 2a y
2b anteriores.

2d. Las resoluciones que en materia de rendicin de cuentas y uniformizacin de

los sistemas contables dicten el Contralor General de la Repblica y el Contador
General de la Nacin, respectivamente y stas, en cuanto nazcan de una
atribucin de dicho funcionario, sealada por la Constitucin Poltica. Artculos
267, 268 y 269 de la Constitucin referente a la vigilancia de la gestin fiscal y el
artculo 354 de la Carta magna, que se refiere al Contador General de la Nacin y
sus funciones de carcter normativo, de origen constitucional

3. Los Decretos, resoluciones ejecutivas y dems actos del Presidente de la

Repblica en este orden:
3 a. Los Decretos Constitucionales expedidos por el Presidente de la Repblica13
(equivalen a una Ley material)
3b. Los Decretos expedidos en Estado de Excepcin (Conmocin Interior,
Emergencia Econmica y Guerra Exterior)
3c. Los Decretos Leyes (con base en atribuciones)
3d. Los Decretos ordinarios

4. Las Ordenanzas de las Asambleas Departamentales

5. Los Decretos de los Gobernadores

13

Artculo transitorio 20 de la Constitucin Poltica

29

6. Actos de las dems autoridades departamentales segn su jerarqua.

7. Los Acuerdos de los Concejos Municipales

8. Los Decretos de los Alcaldes municipales

9. Las Resoluciones, (salvo las que dicten el Contralor General de la Repblica y

el Contador General de la Nacin para el examen de las cuentas y la
consolidacin contable respectivamente, que se asemejan a Leyes por tener
su origen en la voluntad popular expresada en los artculos de la Carta
Poltica, relativos a las funciones de estos funcionarios, y la manera de
ejercerlas)

10. Las instrucciones, directivas, memorandos e instrucciones impartidas por el

Presidente de la Repblica.

11. Otras instrucciones impartidas por las autoridades, en el marco del ejercicio
de sus funciones constitucionales y legales.

Para asegurar el Principio de Legalidad, el Estado colombiano cuenta con la

Jurisdiccin Constitucional, la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo, la
Justicia Ordinaria, las Jurisdicciones Especiales y la Justicia Penal Militar.

Algunos autores se refieren tambin a la Justicia Cannica, la cual es un

instrumento de justicia especializado del catolicismo. Veamos a cada una de
ellas:

2.7.1. La Jurisdiccin Constitucional:

Son todos los instrumentos que pone en juego el esquema jurdico propio de
nuestro rgimen Constitucional para defender la integridad y supremaca de la
Constitucin Poltica.

30

Estos instrumentos pueden activarse por diferentes fuentes y bajo diferentes

circunstancias y corresponde a la Corte Constitucional y por excepcin al Consejo
de Estado la guarda de la integridad de la Constitucin Poltica.

La Constitucin de 1991 instituy a la Corte Constitucional, como el organismo a

cuyo cargo est el pronunciamiento definitivo y la custodia de los preceptos
constitucionales, cuando quiera que alguna14 norma sea

demandada o

impugnada, o se requiera la proteccin de los derechos constitucionales

fundamentales.

Tambin interviene el Gobierno en el control de conveniencia e inexequibilidad de

las Leyes. Al momento de sancionar una Ley, el Presidente de la Repblica
puede objetarla por inconveniente o por inconstitucional. Inconveniente, cuando
se trate por ejemplo de una Ley que imponga nuevas erogaciones al Gobierno,
pero ste no tenga prevista la forma de financiar las apropiaciones; e
inconstitucional, cuando quiera que contradiga los principios y articulado de la
Carta Poltica.

En el segundo caso, el proyecto de Ley controvertido deber someterse al

estudio de la Corte Constitucional.

La Corte Constitucional puede poner en juego su atribucin, ya sea por demanda

o de oficio. Examina los decretos dictados por el gobierno en ejercicio de las
atribuciones de que tratan los artculos 212 (Estado de guerra exterior); 213
(Conmocin Interior) y 215 (Estado de emergencia econmica). Por va de
accin: Todas las Leyes, los Decretos Leyes (Facultades extraordinarias), los
decretos especiales (autorizacin para celebrar contratos, enajenar bienes y
negociar emprstitos), los decretos de planificacin, expedidos con base en las
facultades que otorga el artculo 341 de la Carta al Presidente de la Repblica, los
actos reformatorios de la Constitucin, Referendos sobre las Leyes, o los
Plebiscitos.

14

La Corte Constitucional comparte con el Consejo de Estado la funcin de vigilancia de

constitucionalidad, y su funcin es de oficio, en la Corte; o por demanda, segn sea el carcter
de la norma impugnada.

31

Establece nuestra Carta Poltica en sus artculos 165 a 169 el procedimiento para
trmite de objeciones de cualquier proyecto de Ley. En l interviene la Corte
Constitucional, en la defensa de constitucionalidad y su decisin deber producir
efectos jurdicos.

Repasemos las atribuciones que nuestra Constitucin establece para la Corte

Constitucional:

Artculo 239: La Corte Constitucional tendr el nmero impar de miembros que

determine la Ley. En su integracin, se atender el criterio de designacin de
Magistrados pertenecientes a diversas especialidades del Derecho

Los magistrados de la Corte Constitucional sern elegidos por el Senado de la

Repblica para perodos individuales de ocho aos, de sendas ternas que le
presenten el Presidente de la Repblica, La Corte Suprema de Justicia y el
Consejo de Estado.

Los Magistrados de la Corte Constitucional no podrn ser reelegidos.

Artculo 240: No podrn ser elegidos magistrados de la Corte Constitucional

quienes durante el ao anterior a la eleccin se hayan desempeado como
Ministros del Despacho, o Magistrados de la Corte Suprema de Justicia o del
Consejo de Estado.

Artculo 241. A la Corte Constitucional se le confa la guarda de la integridad y

supremaca de la Constitucin, en los estrictos y precisos trminos de este
artculo. Con tal fin, cumplir las siguientes funciones:

1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los

ciudadanos contra actos reformatorios de la Constitucin, cualquiera que sea
su origen, slo por vicios de procedimiento en su formacin.
2. Decidir,

con

anterioridad

al

pronunciamiento

popular,

sobre

la

constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una Asamblea

32

Constituyente para reformar la Constitucin, slo por vicios de procedimiento

en su formacin
3. Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre las Leyes y de las
consultas populares y plebiscitos de orden nacional. Esto ltimo slo por
vicios de procedimiento en su convocatoria y realizacin.
4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra las Leyes, tanto por su contenido material como por vicios
de procedimiento en su formacin.
5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra los decretos con fuerza de Ley dictados por el gobierno
con fundamento en los artculos 150 numeral 10 (facultades extraordinarias) y
341 de la Constitucin (Plan Nacional de Inversiones), por su contenido
material o por vicios de procedimiento en su formacin.
6. Decidir sobre las excusas de que trata el artculo 137 de la Constitucin.
7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos
que dicte el Gobierno con fundamento en los artculos 212, 213 y 215 de la
Constitucin
8. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de Ley
que hayan sido objetados por el Gobierno, como inconstitucionales, y de los
proyectos de Leyes estatutarias, tanto por su contenido material, como por
vicios de procedimiento en su formacin.
9. Revisar, en la forma que determine la Ley, las decisiones judiciales
relacionadas con la accin de tutela de los derechos constitucionales.
10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y
de las Leyes que los aprueben, con tal fin, el gobierno los remitir a la Corte,
dentro de los seis das siguientes a la sancin de la Ley. Cualquier ciudadano
podr intervenir o defender su constitucionalidad. Si la Corte los declara
constitucionales, el Gobierno, podr efectuar el canje de notas; en caso
contrario no sern ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado
multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el
Presidente de la Repblica slo podr manifestar el consentimiento
formulando la correspondiente reserva.
11. Darse su propio reglamento

33

PARAGRAFO: Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables

en la formacin del acto sujeto a su control, ordenar devolverlo a la autoridad
que lo profiri para que, de ser posible, enmiende el defecto observado.
Subsanado el vicio, proceder a decidir sobre la exequibilidad del acto.

En los dems casos, en que una norma sea demandada por inconstitucionalidad,
cuya competencia no sea de la Corte Constitucional, interviene el Contencioso
administrativo.

2.7.2. La Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo:

En Colombia, la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo corresponde al

Consejo de Estado y los Tribunales y jueces de lo Contencioso Administrativo.
Sus funciones se orientan a tres tareas fundamentales: Juzgar los actos del
Gobierno, asesorar al Gobierno y resolver conflictos de competencias y los
relacionados con la contratacin administrativa.

Las atribuciones que establece la Carta Magna para el Consejo de Estado, le

imputan tambin participar en la formulacin de ternas ante el Senado para la
escogencia de los magistrados de la Corte Constitucional, eleccin de tres
miembros para el Consejo Superior de la Judicatura, as como presentar uno de
los miembros de la terna para la eleccin del Contralor General de la Repblica, y
para escoger el Procurador General de la Nacin. Tambin le corresponde la
escogencia de reemplazo en el caso de ausencia absoluta o temporal del
Contralor General de la Repblica y decretar la prdida de investidura de los
congresistas, por las causales previstas en la Constitucin.

En cuanto a la primera funcin, la de realizar juicios a los actos de la

administracin, stos se someten a lo establecido por el decreto 01 de 198415,
el decreto 2403 de 1989 y sus reformas. Estos juicios se pronuncian a travs de
sentencias o fallos.

15

Denominado como : Cdigo Contencioso Administrativo

34

Esta funcin se cumple mediante las acciones contencioso administrativas:

Accin de nulidad, accin restablecimiento del derecho, accin de reparacin

directa, accin contenciosa contractual y accin de definicin de competencias.

Para acceder al contencioso es preciso que se pase primero por la Va

Gubernativa, mediante los recursos que el Cdigo Contencioso Administrativo
tiene sealados

La segunda funcin: Asesorar al Gobierno: La cumple cuando produce

conceptos, los cuales no necesariamente son de obligatorio cumplimiento en
todos los casos, ya que el Contencioso puede solicitar reserva, sobre el contenido
o efectos del concepto. Para que el Gobierno pueda consultar al Consejo de
Estado, es preciso, que se formule la consulta, a travs del ministro, o del director
del departamento administrativo correspondiente al cual est adscrita o vinculada
la entidad.

Este concepto se tramitar posteriormente por intermedio de la

Secretara Jurdica de la Presidencia de la Repblica.

Una vez expedido el concepto, ste no obliga, incluso, puede el Consejo de

Estado conceptuar y solicitar la reserva sobre el concepto expedido. No obstante
se estar formando un acervo importante de jurisprudencia y doctrina que
apoyar el desarrollo del control de legalidad.

Las acciones contencioso administrativas:

Accin de Nulidad: Denominada as por el artculo 14 del Decreto 2304 de

1989, (anterior 84 del Cdigo Contencioso Administrativo) Mediante esta accin
los demandantes persiguen que el acto administrativo desaparezca del mbito
jurdico.

Esta institucin consagra el inters de la legalidad y por ello puede ejercerse por
cualquier persona y en cualquier tiempo. Tiende

a reparar el principio de

legalidad, menoscabado por la erosin del orden jurdico.

35

Accin de Restablecimiento del Derecho: La persona cuyo derecho ha sido

violado puede ejercer esta accin contencioso administrativa para anular el acto y
se restablezca el derecho conculcado, desconocido o menoscabado. (Art. 15
Decreto 2304 de 1989).

Otras Acciones:

Accin de Reparacin Directa: (Art. 16 Decreto 2304 de 1989): La persona

interesada podr demandar directamente la reparacin del dao, cuando la causa
de la peticin sea un hecho, una omisin, una operacin administrativa o la
ocupacin temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos pblicos.

Accin Contenciosa Contractual: Cualquiera de las partes en un contrato de

derecho privado de la administracin que contenga clusula de caducidad, o en
los contratos administrativos o interadministrativos, puede pedir pronunciamiento
sobre su existencia o validez, que se decrete su revisin o se declare su
incumplimiento y la responsabilidad derivada de l. El Ministerio Pblico y quien
demuestre inters directo, pueden pedir la nulidad absoluta del contrato.
Los actos separables del contrato son controlables por medio de las otras
acciones previstas en el cdigo. (Art. 17 Decreto 2304 de 1989.

Accin de Definicin de Competencias Administrativas: Esta accin se

invoca para definir cul es la autoridad a la que compete conocer de un mismo
punto o cuestin.

Accin de Repeticin: Reglamentada por la Ley 678 de 2001 Accin de

repeticin o llamamiento en garanta con fines de repeticin. Pretende que el
Estado recupere los bienes o haberes perdidos por la omisin dolosa y culposa
de agente pblico.

Por medio de esta Ley se reglamenta la determinacin de responsabilidad

patrimonial de los agentes del Estado a travs del ejercicio de la accin de
repeticin o de llamamiento en garanta con fines de repeticin.

36

2.7.3. La Justicia Ordinaria: La Corte Constitucional, la Corte Suprema de

Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscala
General de la Nacin, los Tribunales y los Jueces administran Justicia. Tambin
lo hace la justicia penal militar. El Congreso ejercer determinadas funciones
judiciales.

Excepcionalmente la Ley podr atribuir funcin jurisdiccional en materias precisas

a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les ser permitido
adelantar la instruccin de sumarios ni juzgar delitos.

Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la funcin de

administrar justicia en la condicin de conciliadores o en la de rbitros habilitados
por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los trminos que
determine la Ley.

2.7.3.1. Jurisdicciones Especiales: Las autoridades de los pueblos indgenas

podrn ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su mbito territorial, de
conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean
contrarios a la Constitucin y a las Leyes de la Repblica. La Ley establecer las
formas de coordinacin de esta jurisdiccin especial con el sistema judicial
nacional.

La Ley podr crear jueces de paz encargados de resolver en equidad conflictos

individuales y comunitarios. Tambin podr ordenar que se elijan por votacin
popular.

nicamente las condenas proferidas en sentencias judiciales en forma definitiva

tienen la calidad de antecedentes penales y contravencionales en todos los
rdenes legales.

2.7.4. La Justicia Penal Militar: Establecida en el mbito jurdico para juzgar

comportamientos en contra de la institucin castrense, de la dignidad y del deber
patritico cuando se trate de miembros de la fuerza pblica. Dentro de los delitos
que juzga estn la desercin a filas, la traicin a la patria, etc.
37

2.7.5. La Justicia Cannica: Es la realizada por la Iglesia Catlica a travs de

los mecanismos establecidos dentro de su jerarqua para resolver asuntos de su
competencia.

2.7.6. Acciones legales que pretenden agilizar la aplicacin del derecho:

La Constitucin Poltica, establece un nuevo mbito de derechos y a la vez busca

la proteccin directa y aplicacin de los derechos, para lo cual defini la Accin de
Tutela y la Accin de cumplimiento como mecanismos que buscan la oportunidad
y aplicacin de los derechos y las normas legales.

2.7.6.1. La Accin de Tutela: Establecida por la reforma Constitucional de 1991,

en el Artculo 86 de la Constitucin Poltica: Toda persona tendr accin de tutela
para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por si misma o por quin acte a su nombre,
la proteccin inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que stos resulten vulnerados o amenazados por la accin o la omisin de
cualquier autoridad pblica.

La proteccin consistir en una orden para que aquel respecto de quien solicita la
tutela, acte o se abstenga de hacerlo. El fallo, que ser de inmediato
cumplimiento, podr impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, ste lo
remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisin.

Esta accin slo proceder cuando el afectado no disponga de otro medio para
defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable.

En ningn caso podrn transcurrir ms de diez das entre la solicitud de tutela y

su resolucin.

La Ley establecer los casos en los que la accin de tutela procede contra
particulares encargados de la prestacin de un servicio pblico o cuya conducta
38

afecte grave y directamente el inters colectivo, o respecto de quienes el

solicitante se hallen en Estado de subordinacin o indefensin.

2.7.6.2. La Accin de Cumplimiento: Consagrada en el artculo 87 de la

Constitucin Poltica: Toda persona podr acudir ante la autoridad judicial para
hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de
prosperar la accin, la sentencia ordenar a la autoridad renuente a cumplir el
deber omitido. El ejercicio del derecho es posteriormente reglamentado,
mediante la Ley 393 de 1997.

2. 8 EL CONTROL POLTICO: El Control Poltico puede tener dos orgenes: El

control legislativo, (partidos, personas que ocupan cargos de eleccin) o el control
de la opinin.

Como ejemplos de la primera vertiente, la del control de origen legislativo, se

tienen establecidos en el mbito jurdico colombiano la mocin de censura16, las
citaciones a dar declaraciones17, la prdida de la investidura, los juicios del
Senado de la Repblica y hasta el control de la gestin fiscal, como instrumentos
del control poltico.

Varios artculos de la Constitucin se encargan de afianzar este control

legislativo.

El derecho del ciudadano a participar en la conformacin, ejercicio y control del

poder poltico consagrado en el artculo 40 de la Carta Poltica, garantiza la
representacin y la participacin democrtica en el ejercicio de las libertades y
derechos civiles y sociales, es la base de la democracia colombiana. De l se
desprende el ejercicio de las funciones por parte de los rganos de eleccin
popular y es la garanta del Estado de Derecho.

16

Artculo 135 numeral 8 y 9de la Constitucin poltica

Artculo 137 de la carta poltica Cualquier comisin permanente podr emplazar a toda
persona natural o jurdica, para que en sesin especial rinda declaraciones orales o escritas,
que podrn exigirse bajo juramento, sobre hechos relacionados directamente con las
indagaciones que la comisin adelante.
17

39

Los partidos polticos que no participan en el gobierno, ejercen libremente la

funcin crtica frente a ste y les es dado desarrollar y plantear alternativas.

Al igual, el Congreso de la Repblica reforma la Constitucin hace las Leyes y

ejerce el control poltico sobre el gobierno y la administracin (artculo 114 de la
Constitucin Poltica).

La eleccin del Contralor General de la Repblica, por parte del Congreso refleja
esa relacin de control que ejerce el legislativo sobre el ejecutivo. Vase figura 1 .

Legislativo

Ejecutivo

Contralor

Figura 1: Relaciones y obligaciones recprocas

El Congreso confiere atribuciones al ejecutivo, por medio de la aprobacin del

plan de desarrollo, las Leyes de apropiaciones y las instrucciones armonizadas
en las Leyes.

El Ejecutivo informa sobre el Estado de la economa, las finanzas, el Estado de

avance de los planes de gobierno, y brinda a las Comisiones del Congreso la
informacin que stas le soliciten.

El Contralor recibe la confianza del Congreso para la fiscalizacin del gobierno. El

Contralor exige informacin a la administracin y realiza la vigilancia de la gestin
40

fiscal encomendada sobre el ejecutivo, esta potestad la ejerce a travs de la

auditora, el examen de la cuenta y el control de resultados. El Contralor se obliga
a informarle al Congreso, con la debida oportunidad, para ejercer los cambios
necesarios sobre la poltica pblica y sobre la legislacin. De esta manera se
representa la relacin existente entre el Legislativo, el Ejecutivo y el papel de las
Contraloras de origen legislativo18.

El Congreso de la Repblica recibe los informes que anualmente le rinden el

Presidente, los ministros y directores de departamentos administrativos, tambin
recibe a travs de la Comisin Legal de Cuentas de la Cmara de
Representantes, el informe del Contralor General de la Repblica sobre la
contabilidad de la ejecucin presupuestal, y el dictamen sobre el balance general
de la Nacin que le ha presentado a su consideracin tambin el Contador
General de la Nacin, funcionario de la Rama Ejecutiva.

Ante acusacin de la Cmara de Representantes, el Senado de la Repblica

puede tambin realizar juicios contra el Presidente de la Repblica, los
magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte
Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal
General de la Nacin, aunque hubiesen cesado en el ejercicio de sus cargos. En
ste caso, conocer por hechos u omisiones ocurridos en el desempeo de los
mismos.

En los juicios que se siguen en el Senado se observan las siguientes

reglas:

1.

El acusado queda de hecho suspendido de su empleo, siempre que una

acusacin sea pblicamente admitida.

2.

Si la acusacin se refiere a delitos cometidos en ejercicio de funciones, o

indignidad por mala conducta, el Senado no podr imponer otra pena que
la destitucin del empleo, o la privacin temporal o prdida absoluta de los
derechos polticos; pero al reo se le seguir juicio criminal ante la Corte
Suprema de Justicia, si los hechos lo constituyen responsable de
infraccin que merezca otra pena.

18

De manera similar, ejerce el Procurador General sus funciones, por delegacin, al ser
designado por una de las Cmaras del Congreso: El Senado de la Repblica.

41

3.

Si la acusacin se refiere a delitos comunes, el Senado se limitar a

declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa y, en caso afirmativo,
pondr al acusado a disposicin de la Corte Suprema.

4.

El Senado podr acometer la instruccin de los procesos a una diputacin

en su seno, reservndose el juicio y la sentencia definitiva, que ser
pronunciada en sesin pblica, por los dos tercios, al menos de los votos
de los Senadores presentes.

No obstante todos los anteriores mecanismos descritos, muchos autores

sostienen que, en el rgimen presidencialista, el ejercicio del control poltico por
parte de la Rama Legislativa es ineficaz, toda vez que el legislativo convive con el
gobierno, da recomendaciones para empleos, aprovecha las reparticiones
presupuestales y a su vez el ejecutivo disfruta de los privilegios de la posicin
mayoritaria de partido, por cuanto suele suceder que el Presidente representa al
grupo mayoritario que est en el poder tanto en el Gobierno, como en el
Congreso.

Es cierto que el Congreso no se rene todo el ao, que los congresistas no son
juristas, y menos especialistas en ejercer como jueces, aplicando el derecho
administrativo disciplinario; que las consecuencias del control poltico de origen
legislativo, no son suficientes para provocar por si mismas, crisis que conlleven a
la renuncia de un partido de gobierno, la dimisin de un alto funcionario, o el
ejercicio de funciones sancionatorias. Por lo tanto, se puede prever insuficiente
fuerza de este mecanismo constitucional, no obstante su buena intencin de
juicio y cautela poltica.

En cuanto al control de opinin, los mecanismos son mucho ms amplios y de

efectos inmediatos: La libertad de opinin y la prensa libre son garanta de la
democracia.

En Colombia la libertad de opinin es un derecho fundamental

(artculo 20 de la Constitucin Poltica); en l se garantiza a toda persona la

libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir
informacin veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicacin.

42

Los medios son libres y tienen responsabilidad social. Se garantiza el derecho a

la rectificacin en condiciones de equidad. No habr censura.

Los medios de comunicacin, la prensa, radio, televisin, los juicios que emite el
ciudadano de la calle, el derecho de asociacin, los sindicatos y la huelga, la
presin de los gremios, las manifestaciones populares, son ejemplo de estos
mecanismos de control poltico, que sin duda alguna ejercen una presin inmensa
sobre los actos del gobierno y las autoridades.

Adicionalmente, la legislacin colombiana garantiza el acceso a la informacin y

las decisiones de las autoridades. Como ejemplo de ese derecho a la
informacin, la Constitucin consagr, como otro derecho fundamental el derecho
de peticin, que reza en el artculo 23 de la carta poltica: Toda persona tiene
derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de
inters general o particular y a obtener pronta resolucin. El legislador podr
reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar derechos
fundamentales. Tambin el artculo 74 de la Constitucin lo cobija Todas las
personas tienen derecho a acceder a los documentos pblicos salvo los casos
que establezca la Ley. El secreto profesional es inviolable.

Ya desde la expedicin de la Ley 57 de 1985, se tena previsto que las entidades

deben facilitar e incentivar la divulgacin de sus actos oficiales y decisiones
trascendentales. Esta Ley obligaba a publicar los contratos y los actos oficiales en
las respectivas gacetas y boletines de las entidades pblicas.
Con la expedicin de la Ley 80 de 199319, se exigira la publicidad de los actos
de contratacin pblicos, con sto se consagra el principio de transparencia para
todas las etapas de la contratacin oficial.

Ms adelante la Ley 190 de 1995, mejor denominada como el Estatuto

Anticorrupcin ordena el control social de las entidades estatales. Establece la
obligacin de la publicacin de todas las etapas de los contratos oficiales. Seala

19

Modificada por la Ley 1159 de 2007

43

que la contratacin directa debe ser publicada en las carteleras de las oficinas de
compras y los contratos con formalidades plenas en el extracto nico de
contratacin administrativa a que se refiere el Decreto 1477 de 1995.

El Estatuto Anticorrupcin tambin seala que en todas las entidades debe existir
una oficina de atencin al pblico y que se mantendrn unos buzones de
sugerencias quejas y reclamos y una lnea telefnica gratuita, para atender a los
usuarios y sus sugerencias y / o reclamos.

Las oficinas de control interno deben velar porque se solucionen los problemas
presentados y se informe a la Comisin Nacional para la moralizacin.

La Ley 241 de 1995 estableci las auditoras de guerra y los mecanismos para
develar el secreto bancario, toda vez que es posible para el Estado investigar y
estudiar con base en la informacin de los registros de las entidades financieras,
los manejos de dineros del presupuesto pblico que fuesen a parar en manos de
grupos al margen de la Ley.

Como mecanismos de control poltico, la accin de cumplimiento tambin

garantiza el cumplimiento de las normas y actos administrativos. La accin de
cumplimiento fue reglamentada por la Ley 393 de 1997.

La Ley 563 de 2000 regul el ejercicio de las veeduras ciudadanas. La sociedad,

representada en sus agentes demanda esa informacin y es por esta razn que
se orden que se construyan archivos, y se mantengan mediante tcnicas de
archivo en las entidades pblicas, esto a partir de la Ley 594 que trata del Archivo
General de la Nacin y de los archivos en las entidades pblicas.

Este deber del Estado de informar, se fortalece al ordenarse a las entidades

pblicas, la orientacin acerca de sus tramites a travs de la web, segn lo
prescrito por la Ley 962 de 2005.

2.9 EL CONTROL DEL MINISTERIO PBLICO.

44

Dentro de las instituciones pblicas colombianas es importante la presencia del

denominado Ministerio Pblico. El Ministerio Pblico es ejercido por el
Procurador General de la Nacin, el Defensor del Pueblo, los procuradores
delegados y los agentes del Ministerio Pblico ante las autoridades
jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los dems funcionarios
que determine la Ley.

Compete al Ministerio Pblico la guarda y promocin de los derechos humanos,

la proteccin del inters pblico y la vigilancia de la conducta oficial de quienes
desempean funciones pblicas.

Las funciones del Ministerio Pblico fueron sealadas por el artculo 277 de la
Constitucin y comprenden:

Vigilar el cumplimiento de las Leyes, las decisiones judiciales y los actos

administrativos.

Proteger los derechos humanos con auxilio del Defensor del Pueblo.

Defender los intereses de la sociedad.

Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente.

Velar por el ejercicio diligente de las funciones administrativas.

Ejercer vigilancia de la conducta oficial, inclusive de quienes desempeen

cargos de eleccin.

Ser autoridad disciplinaria, Intervenir en procesos y ante autoridades

judiciales o administrativas en defensa del orden jurdico, del patrimonio
pblico, o de los derechos y garantas fundamentales.

Rendir anualmente informe de su gestin al Congreso.

Exigir informacin que sea necesaria a los funcionarios pblicos y a los

particulares.

Ejercer las dems funciones que determine la Ley.

Ejercer atribuciones de polica judicial e interponer las acciones que

considere necesarias.

El Ministerio Pblico es autoridad disciplinaria, y juzga los actos de los

funcionarios pblicos, incluso aquellos de eleccin popular.
45

2.10. EL CONTROL ADMINISTRATIVO:

En su concepcin integral el Control Administrativo es de naturaleza interno, de

la administracin.

El Control Administrativo en la Rama Ejecutiva, por ser de naturaleza interna,

comporta tres manifestaciones distintas: El control de ejecucin presupuestal, a
cargo del Ministerio de Hacienda a travs de la Direccin General de
Presupuesto, la Direccin del Tesoro Nacional , el Confis y la Direccin de Crdito
Pblico, actuando cada uno en lo de sus competencias.

Otra manifestacin es el Control de Tutela, ejercido por los organismos

superiores de la administracin, sobre las entidades que les sean adscritas o
vinculadas, participando en la conformacin de las juntas directivas, e
imponiendo la poltica y directrices a que deben de someterse los rganos de
cada sector administrativo.

Por ltimo, el Control Jerrquico que representa la potestad que tienen los
superiores para dictar rdenes, recibir informes, imponer sanciones y hasta
revocar o derogar los actos administrativos dictados por los subalternos, todo
ello de conformidad con las normas legales vigentes. La Ley 734 de 2002 o
Cdigo nico Disciplinario seala aquellos deberes y prohibiciones propios de
quienes ejercen funciones administrativas, as como las sanciones aplicables
en cada caso.

En todo caso se entiende que el Ministerio Pblico ejerce la potestad

disciplinaria de manera prevalente sobre el nominador.

2.10.1. El Sistema de Control Interno:

Todos los organismos de todas las ramas, rdenes y niveles, deben tener un
sistema de control interno, cuyos objetivos, caractersticas y organizacin
obedecen a lo prescrito por la Constitucin Poltica en sus artculos 209 y 269,
reglamentados por la Ley, en diversas disposiciones, en especial la Ley 87 de
46

1993, establecida y reafirmada mediante diversos decretos y disposiciones,

como las Leyes 42, 80 y 87 de1993, la Ley 136 de 1994, Ley 190 de 1995, Ley
294 de 1996, Ley 489 de 1998, Leyes 617, 715 y 734 del 2002; Decretos 1826
de 1994, 280 de 1996, 2145 de 1999, 1537 de 2001, 2539 de 2000, 1599 de
2005, 2621 de 2006; Directivas presidenciales 2 del 1994, 1 del 1997, 04 del
2000, 10 del 2002 ; Circulares del Consejo Asesor 2, 3,4, 5, 6 de 2005, 2,3,4 y
5 de 2006 y 1000-02-07 del 2007

2.11. EL CONTROL FISCAL

EL Control Fiscal es una funcin pblica que realiza la Contralora. El Control

Fiscal se puede contratar con empresas privadas colombianas, previo el visto
bueno del Consejo de Estado. El control a cargo de las Contraloras que lo
ejercen de manera autnoma e independiente, es posterior y selectivo, de
acuerdo con la Constitucin y la Ley y se ejecuta dentro de sus propias
jurisdicciones. El ejercicio del control fiscal financiero, de gestin y resultados,
est fundado en la economa, la eficacia, equidad y valoracin de costos
ambientales.

La Contralora General de la Repblica puede excepcionalmente realizar

vigilancia sobre la gestin de entidades territoriales. Es una entidad tcnica, con
autonoma administrativa y presupuestal.

El Congreso en pleno nombra al Contralor de una terna en razn de a uno por

parte de la Corte Constitucional, la Corte suprema de Justicia y el Consejo de
Estado. Se prohbe la reeleccin.

El ejercicio del Control Fiscal se funda en lo establecido para las Contraloras por
la Ley 42 de 1993.

El Contralor General de la Repblica tiene el fuero de establecer el sistema de

vigilancia, rendicin y examen de cuentas que deben de seguir las Contraloras
departamentales y municipales, en sus jurisdicciones.
47

Las contraloras ejercen su vigilancia a travs de diversos mecanismos, como

llevar registros de la deuda pblica, la contabilidad de la ejecucin presupuestal
y la auditoria al balance general de la Nacin preparado por el Contador
General de la Nacin, funcionario de la Rama Ejecutiva. En su control a las
entidades y personas sujetas de vigilancia, practica la auditora, el examen de
la cuenta, el anlisis del excedente pblico, el control de gestin y resultados,
cuya finalidad es garantizar el correcto manejo de los caudales y recursos
pblicos. El juicio fiscal de responsabilidades y la publicacin de los
responsables fiscales, es exigida obligatoriamente al inicio de un contrato, o
para tomar posesin de un cargo en el Estado, de manera que se inhabilita a
quienes tengan deudas con el Estado por juicios de responsabilidad fiscal.

2.12. LA VIGILANCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS:

Es una responsabilidad directa de las funciones del Estado. Se establece para

proteger a la ciudadana de la actividad de los particulares, cuando quiera que
stas sean de tal naturaleza que puedan afectar al Estado, la economa, y a los
mismos ciudadanos. La proteccin se lleva a cabo a travs de expedicin de
normas y regulacin, control y vigilancia.

Son diversas las superintendencias establecidas en Colombia. Sobresalen la

Superintendencia de Servicios Pblicos, la Superintendencia de Notariado y
Registro, la Superintendencia Financiera de Colombia, la Superintendencia de
la Economa Solidaria, la Superintendencia de Sociedades, la Superintendencia
de Seguridad y Vigilancia, la Superintendencia de Puertos, la Superintendencia
Nacional de Servicios de Salud, etc.

2.13. AUTOEVALUACIN.

El estudiante debe diligenciar el cuestionario de auto evaluacin y llevarlo

diligenciado a la sesin presencial (anexo 9.1). Tambin debe tomar apuntes,
hacer las lecturas de los textos de la Constitucin Poltica y formular por escrito

48

las preguntas sobre las dudas que le surjan de la lectura y ejercicios,

envindoselas con antelacin al tutor del curso.

49

3.0 LA RESPONSABILIDAD

I INTRODUCCIN:

El control pblico tiene como consecuencias la exigencia de la responsabilidad,

como requisito para el ejercicio de la funcin administrativa. Bien es cierto que
la responsabilidad se refleja en la capacidad de gestin de resultados, con el
apropiado empleo de recursos, y que los recursos con que funciona el Estado
casi siempre parecen insuficientes ante las mltiples necesidades que surgen
de

las

problemticas

econmicas,

sociales,

culturales,

ambientales,

tecnolgicas, que atiende el Estado.

Esta responsabilidad bien est consagrada en mltiples textos constitucionales

y legales. Con origen constitucional se enumeran las referencias a la
responsabilidad de los artculos 6, 90, 91, 92, y especialmente el 209 de la
Constitucin

Nacional,

en

su

regulacin

del

ejercicio

de

la

funcin

administrativa.

Las Leyes se refieren a la exigencia de la responsabilidad, con la

reglamentacin del ejercicio de la revocatoria del mandato; el control
constitucional, contencioso y legal: del control fiscal; el control interno; el control
penal y poltico; el derecho de peticin, la accin de tutela, el reglamento
disciplinario y la accin disciplinaria; el ejercicio de las veeduras cvicas; de la
preparacin, ejecucin y evaluacin del plan de desarrollo; de las normas
relativas al presupuesto, a la contabilidad, al ejercicio del control de tutela por
parte de los organismos superiores de la administracin; y en fin de todas las
formas del ejercicio del control a que se refiere este curso sobre Control de lo
Pblico.

3.1.

OBJETIVOS:

50

El estudiante conocer las causas y consecuencias de la responsabilidad por el

ejercicio de funciones pblicas, en las diferentes rbitas en que se aplica

El estudiante reconocer que confluyen diferentes tipos de responsabilidades

sobre la actividad administrativa, as como las consecuencias de cada tipo de
responsabilidad.

Podr distinguir las caractersticas de cada tipo especfico de responsabilidad.

El estudiante reconocer los delitos contra la administracin pblica.

El participante conocer de las conductas que conllevan al ejercicio de la

responsabilidad y sus consecuencias en los campos penal, civil, fiscal, poltico,
administrativo, tico, disciplinario y la aplicacin de la jurisdiccin coactiva.

El estudiante investigar sobre el significado y aplicacin de penas relacionadas

con los delitos contra la administracin pblica.

3.2.

IDEAS CLAVE:

Si se acta frente a la administracin pblica, pueden surgir diversos tipos de

responsabilidad, derivados de las conductas, o por omisin o extralimitacin.

La responsabilidad consiste en hacerse garante y en consecuencia asumir las

consecuencias de los actos u omisiones acaecidos.

La responsabilidad opera tanto para el particular, como para el servidor o

contratista del Estado y surge como consecuencia del imperio del Estado
organizado como Estado de Derecho.

En una democracia constitucional o Estado de Derecho, el servidor o contratista

que utilice recursos20 para el cumplimiento de la responsabilidad estatal, debe
20

Los fondos o bienes pblicos, son denominados recursos fiscales o del tesoro y hacienda
pblicos respectivamente.

51

ser consciente de su compromiso con la comunidad, como respuesta a la

confianza depositada por los representados en el mandatario.

3.3.

MAPA CONCEPTUAL:

Usuarios

Mapa conceptual de la responsabilidad

Servidores

Administracin
Pblica
y

Bienes y
Servicios

Bienes y
Servicios

Contratstas

Pblico
Responsabilidad

Responsabilidad

3.4.

ESTRATEGIA

METODOLGICA:

El

estudiante

debe

leer

cuidadosamente el material que se le entrega. Debe revisar las citas de

pie de pgina y bibliografa afn. Realiza los ejercicios y talleres
relacionados en los numerales 3.7.1, 3.9.1 y 3.13. y enviar por Internet
al correo del tutor las respuestas, antes de la sesin presencial. El tutor
podr desarrollar nuevos ejercicios y dinmicas.

3.5.

LA OBLIGACIN DE DAR CUENTAS:

Denominada como Accountability en lengua inglesa, o ResponDabilidad por

algunos autores, la responsabilidad de dar cuenta, es la obligacin que tiene
todo aquel que disponga de bienes o fondos pblicos para con la comunidad y
el Estado, y que le significa una responsabilidad tica, legal y financiera.

52

Esa responsabilidad tica, legal y financiera, no debe confundirse con el

cumplimiento formal de los requisitos que enmarcan la gestin del servidor
pblico, sino que va ms all. No se trata de recalcarle a los servidores que
deben ejecutar y administrar recursos de acuerdo con la Ley (y las normas que
tratan del Presupuesto, la Contratacin oficial y la Contabilidad), sino que le d
un adecuado empleo a los recursos estatales que son escasos, para satisfacer
las necesidades ms sentidas de la comunidad al menor costo (Eficacia,
Economa y Eficiencia).

Como ejemplo de lo anterior, es posible encontrar

muchas circunstancias, en las cuales los servidores dispongan del presupuesto

pblico con arreglo a la Ley, ejecuten los contratos con el lleno de requisitos
formales necesarios para la contratacin administrativa y contabilicen
adecuadamente su ejecucin, lo que por supuesto dar lugar a la presentacin
de informes debidamente sustentados. Sin embargo los bienes que se
adquieren no aportan ningn beneficio a la entidad, pueden no necesitarse o no
tengan relacin alguna con las actividades que se debieran desarrollar por parte
de la entidad y sus funcionarios. Esos dineros pudiesen haberse empleado para
dar solucin a otras necesidades ms sentidas, en cuyo caso produciran
mejores resultados y satisfacciones a las crecientes dificultades a que se
enfrenta la comunidad.

Un ejemplo lamentable sobre la discusin del papel de los recursos pblicos, es

el debate que dio lugar a la remocin de la Mesa Directiva de la Cmara de
Representantes, luego de publicarse la ejecucin de

millonarios contratos

innecesarios de remodelaciones y aseo, que daran lugar a cuestionar la

conducta de los miembros de la Rama Legislativa, y el manejo que el Gobierno
le dio a recursos del Fondo Interministerial21. Lamentable, porque el pueblo
sumido en el atraso y la pauperizacin soporta el proceso democrtico y
electoral y su mandato se ve burlado con la desmedida avaricia de sus
representantes elegidos.

21

Ao 1997

53

Cita el Dr. Jaime Lopera 22 que el Banco Mundial ha definido la Respondabilidad

Accountability u Obligacin de dar cuentas como: Todo acto o accin debe
ser transparente, sujeto a la Ley, a sus reglamentos y al juicio prudente; de
tales actos o acciones porque los actores son responsables de sus propias
acciones- estn sujetos a revisiones o auditoras imparciales, independientes y
profesionales y los resultados son disponibles a todos los interesados. Y
concluye el Dr. Lopera Los ciudadanos estamos atados a comportamientos
responsables cuando vivimos en comunidad. Arrojar basuras a la calle,
transgredir las normas del trnsito, hacer fiestas ruidosas en ambientes
comunales, eludir el pago de impuestos, no responder por los recursos
financieros ajenos, en otras palabras, no comprometernos ante el vecino, ante
el empleador, ante el gobierno y ante el pueblo, son conductas que deforman la
convivencia de las naciones.

Al respecto de esta cita del Dr. Lopera, Mr. Edward Rowe, cuando era el
Subauditor General de Canad, sostena que no era posible continuar
traduciendo Accountability como responsabilidad de rendir cuentas, porque aun
cuando la rendicin de cuentas fuese el instrumento revelador de los resultados,
son las acciones mismas las que expondran las razones de oportunidad,
conveniencia y austeridad en la utilizacin de los recursos pblicos, las que
finalmente seran evaluadas por una comunidad. Y conclua que al igual que la
mujer del Csar, el servidor pblico no solamente debe ser casto y honesto,
sino que tambin as debe parecerle a todos.

La responsabilidad se puede clasificar en poltica, penal, civil, fiscal, disciplinaria

y tica.

3.6.

RESPONSABILIDAD POLTICA:

Va mucho ms all de las consecuencias de la Mocin de censura y de las

citaciones y juicios que hacen los rganos legislativos o la prdida de la

22

Articulo sobre ResponDabilidad publicado en el Diario Portafolio del 10 de abril de

2000.Pgina 7.

54

investidura.

Incluye tambin la vigilancia ciudadana y las consecuencias de

enfrentar a la opinin pblica y a los medios de comunicacin.

Como consecuencia de la responsabilidad poltica, los representantes del pueblo

gozan de la confianza de ste, o la pierden, lo que conlleva a situaciones como la
revocatoria del mandato, las manifestaciones populares en su contra y el cambio
de opinin en las urnas.

3.7.

RESPONSABILIDAD PENAL:

La responsabilidad penal se da cuando quiera que algn actor infrinja las

conductas que regulan la vida en comunidad, y con sus conductas transgrede el
orden jurdico. Su sancin es penal, es decir, con la privacin de la libertad y en
algunos casos agravada con el pago de multas o caucin. La calificacin de la
falta y determinacin de la sancin son tareas del juez penal, quien finalmente
determina qu delito se cometi.

La sancin penal surge de la necesidad de hacer valer la importancia de la

administracin pblica, de tal manera que los funcionarios representen
dignamente el encargo, y que los particulares le deban el respeto que merece la
administracin, para lo cual el rgimen penal colombiano contempla sanciones
por la comisin de delitos como la falsedad en documento pblico, delitos contra
la existencia y seguridad del Estado, delitos contra el rgimen constitucional y
contra la administracin pblica. Estn tipificados como delitos contra la
administracin pblica los siguientes:

Peculados por apropiacin, por uso, por error ajeno, por aplicacin oficial
diferente, culposo, por extensin y destino indebido de recursos para metales
preciosos; concusin; cohecho propio, impropio y por dar u ofrecer; celebracin
indebida de contratos, inters ilcito en la celebracin de contratos, contrato sin
cumplimiento de requisitos legales; trfico de influencias; enriquecimiento ilcito;
prevaricato por accin, por omisin, o asesoramiento ilegal; abuso de autoridad
por acto arbitrario o injusto, por omisin de denuncia, revelacin de secreto,
utilizacin de asunto sometido a reserva, abandono de cargo, asesoramiento y
55

otras actividades ilegales, intervencin en poltica, empleo ilegal de la fuerza

pblica, omisin de apoyo; usurpacin y abuso de funciones pblicas, simulacin
de investidura o cargo y delitos contra empleados oficiales como la violencia
contra servidor pblico y perturbacin de actos oficiales.

3.7.1. EJERCICIO DE APRENDIZAJE / INVESTIGACIN

El estudiante deber investigar y preparar un informe escrito acerca de:

definicin de peculado

tipos de peculado

definicin de concusin

definicin de cohecho

diferencias entre concusin y cohecho

3.8.

RESPONSABILIDAD CIVIL:

En el caso de este tipo especfico de responsabilidad, el sujeto tiene que

enfrentarse a la responsabilidad pecuniaria por el dao causado. Para establecer
la responsabilidad pecuniaria, se juzga el impacto del dao causado, pero no se
tiene en cuenta si hubo mala intencin, o deseo de causar el mal, conocido como
dolo, que es sinnimo de mala fe, ya que si ste bien pudo haber existido, las
consecuencias de la responsabilidad se surten con resarcir el dao causado y
sus consecuencias y efectos, pero no se imputa responsabilidad social o penal al
responsable por no considerar su efecto, no obstante pudiese existir relacin con
actos de mala fe, inters en causar dao y perjuicios por parte del actor, lo que
sera tambin punible por la Ley penal.

Con la Ley 678 de 2001, el Estado reglament la accin de repeticin o

llamamiento en garanta con fines de repeticin.

3.9.

RESPONSABILIDAD FISCAL:

56

El sujeto se hace responsable fiscalmente en caso de detrimento, prdida o dao

del patrimonio pblico, causado por omisin o accin dolosa, en todo caso sobre
los fondos o bienes oficiales. La responsabilidad fiscal se determina, por las
contraloras, en su respectiva jurisdiccin, y como consecuencia, se lleva a cabo
un juicio fiscal de responsabilidades. Es un juicio de carcter especial, dirigido a
determinar si el sujeto es responsable por la prdida o detrimento del patrimonio
pblico. Las Contraloras pueden imponer sanciones y multas, ejercen la funcin
de polica judicial y la jurisdiccin coactiva, instrumentos que le proporcionan sin
duda amplias facultades de vigilancia y control.

3.9.1. Ejercicio para recapacitar: Escriba en un papel, su anlisis del

siguiente caso:

Suponga usted es un investigador de la Contralora departamental, en

visita a un municipio de su jurisdiccin y que encuentra que el
contador de este municipio, en el portafolio de inversiones cita cuentas
por cobrar : $ 100.000.000 reclamacin por a DMG en intervencin. Que
determinaciones tomara dentro la visita de vigilancia fiscal?

Como consecuencia de las responsabilidades elevadas, los contralores

territoriales, envan la relacin de personas responsables fiscalmente a la
Contralora General de la Repblica, y con el acopio de todos los nombres se
actualiza y publica el Boletn de responsables fiscales.

La Ley establece que quienes den posesin a personas incluidas en el Boletn de

Responsables Fiscales, se hacen responsables a las sanciones por desacato, y
que adems el nombramiento ser nulo y no surtir efecto alguno. El mecanismo
de consulta sobre responsabilidad fiscal esta siendo empleado tambin
para la contratacin oficial.

Desde el ao 2000 la responsabilidad fiscal se deduce segn lo establecido en la

Ley 610 emitida en ese mismo ao.

57

3.10. RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA:

Resultante del incumplimiento de los deberes y obligaciones del servidor pblico,

o por incurrir en inhabilidades e incompatibilidades o en actos de mala conducta o
indignidad, de acuerdo con las disposiciones pertinentes, la Constitucin Poltica
de Colombia, la Ley 734 de 2002 y dems normas vigentes.23 La responsabilidad
disciplinaria la deduce la autoridad nominadora. Se impone mediante un acto
administrativo, que tambin puede ser recurrido y discutido.

El Ministerio Pblico, en cabeza de la Procuradura General de la Nacin, para lo

nacional y departamental, y el Personero en la rbita municipal, tienen funciones
de vigilancia disciplinaria, para lo cual cuentan con la potestad preferente sobre
los procesos disciplinarios, por tratarse de autoridad disciplinaria.

3.11. RESPONSABILIDAD TICA:

Impuesta por los tribunales de tica como los de tica mdica, el Consejo
Superior de la Judicatura, la Junta Central de Contadores y las profesiones que
tengan organizacin colegiada, etc. Esta responsabilidad social impuesta por los
rganos que rigen la actividad profesional impide el ejercicio de la misma a la
persona que resulte cuestionada por faltas a la tica.

3.12. LA JURISDICCIN COACTIVA:

La jurisdiccin coactiva constituye la potestad con que cuenta el Estado, a travs

de las organizaciones dotadas de ese poder discrecional, para determinar una
suma a cargo de una persona natural o jurdica y de hacerla efectiva, mediante
diversos procedimientos. Al aplicar la jurisdiccin coactiva, la administracin acta
de manera directa, sin tener que acudir a un juez, como sera lo normal, para un
particular, ante circunstancias similares.

23

Corregida por el decreto 224 de 2002

58

El procedimiento previsto para ejecutar el cobro de deudas fiscales a travs de la

jurisdiccin coactiva es el establecido por los artculos 562 a 568 del Cdigo Civil,
en concordancia con los preceptos del Cdigo Contencioso Administrativo.

Es el ejemplo tpico, el de la Administracin Tributaria, que cuenta con la

posibilidad no slo de determinar el valor adeudado por una persona, mediante
aforos o estudios contables y establecer el valor de la deuda en una liquidacin
oficial, sino tambin cobrrselo a travs de diversos mecanismos. Tambin es el
caso de las sanciones o multas que pueden imponer las autoridades que cuentan
con dicha facultad en su labor de vigilancia y control, tal como las
superintendencias y las contraloras, en ejercicio de funciones de supervisin y
vigilancia.

Para que un ttulo ejecutivo amerite el trmite por el sistema de jurisdiccin

coactiva, debe estar dentro de los casos expresa y taxativamente contemplados
en el artculo 68 del C.C.A. o dentro de alguna norma especial que permita tal
forma de ejecucin, excepcional y privilegiada. Bien dice el Consejo de Estado
Lo ordinario, normal y regular es que el acreedor persiga el pago del deudor
moroso creando una relacin procesal comn mediante una demanda dirigida al
juez, independientemente de las partes en conflicto, que ha de terminar con el
pago o con sentencia sobre excepciones. A varias entidades de derecho pblico
se les ha reconocido el privilegio, excepcional, por ser privilegio, de perseguir a
travs de sus propios dependientes el cobro coactivo de aquellas deudas a su
favor, o sea que en algunos casos y por motivos muy restringidos de inters
pblico, la Ley permite que sea el propio acreedor el que ejecute a su deudor.

3.13. ESTUDIO DE CASO.

El estudiante debe leer el caso que se presenta en el anexo 9.2. y traer una
sntesis de sus conclusiones para ser debatidas en grupo, durante la sesin
presencial. El tutor recoger las respuestas y podr distribuirlas a otros
participantes en el curso y / o calificarlas.

59

4.0 ORGANISMOS Y DISPOSITIVOS DE CONTROL EN COLOMBIA

I. Introduccin
La conjuncin de fenmenos contemporneos como la modernizacin del
Estado, la privatizacin, la descentralizacin y la bsqueda de eficacia, eficiencia
y equidad en la gestin, as como la emergencia de nuevos problemas en la
esfera de lo pblico, tales como la bsqueda de la gobernabilidad, la creacin
de una nueva cultura poltica y el reclamo ciudadano de transparencia en el
manejo de los bienes pblicos, son elementos del paradigma de la racionalidad
estatal en boga.
La explicacin de la crisis fiscal recurrente, el comportamiento del gasto pblico
y la creciente percepcin de un manejo poco previsivo y corrupto de los
recursos del erario, ha reivindicado la importancia de una cultura del plan,
como criterio de orientacin y priorizacin del gasto; de una cultura del
proyecto, como criterio de la viabilidad de la inversin; de una cultura

del

presupuesto como instrumento de programacin y racionalizacin del gasto, en

el contexto de una cultura del control como criterio de eficiencia del servicio
pblico, en trminos del control fiscal, del control interno y de gestin y del
expediente de control poltico y del control ciudadano.
En resumen, podramos plantear que hay diversas clases de control a la
gestin pblica estatal, dependiendo de quin lo ejerza, del asunto sobre el
cual recaiga y de cundo se haga. Segn quin lo ejerza, es institucional o
ciudadano: es institucional el que ejecutan los organismos oficiales de control o
los que tienen funciones de control, como la Contralora General de la
Repblica, la Procuradura General de la Nacin y las superintendencias; y es
ciudadano si lo ejercen los miembros de la comunidad, bien sea en grupos,
como las veeduras u otras organizaciones o sea individualmente.
El hecho es que la promocin de una cultura del control en la gestin pblica,
se ha puesto al orden del da, desde distintas perspectivas, ms all de los
convencionales como el fiscal y el disciplinario, incluyendo modalidades y

60

sistemas como el control de procedimientos, de eficiencia del gasto, de

evaluacin de la equidad, del seguimiento de los procesos de modernizacin y
descentralizacin, de la veedura ciudadana como ejercicio de la democracia y,
al lado de todas ellas, el autocontrol y la auto evaluacin del servidor pblico y
la elaboracin de indicadores del desempeo en las organizaciones del Estado.
No obstante el despliegue visto de teoras, instituciones, sistemas e
instrumentos de control, la cultura promovida a su alrededor, tiene una
estructura bifronte, pues en la medida en que formalmente se le reconoce y
anima, en la misma medida se le desestimula mediante expedientes de
privatizacin del Estado que, bien, desmantela a las organizaciones pblicas y
endosa su funcin a organizaciones privadas, por fuera de control efectivo
distinto del inters de sus dueos, o bien, abandona las actividades propias
para dar paso a la figura de la concesin, tambin por fuera de control real.
4.1.

Objetivos:

El estudiante que tome este curso conocer acerca de los organismos y

dispositivos de control. Entender la dinmica y funciones de los organismos
independientes y los adscritos, y el campo de actuacin de unos y otros.
Entender que adems de los diferentes organismos hay dispositivos de
control que sobrepasan el concepto de la organizacin y que su operacin sirve
para el funcionamiento y control de las actividades estatales y de los
particulares que prestan servicios pblicos o de inters general. Estos son
garantes de la funcin administrativa, de la tica, del imperio del plan de
desarrollo, de la evaluacin de la gestin y resultados y en parte sostn de la
tranquilidad ciudadana.
El tecnlogo, o tecnloga en gestin financiera y contable pblica, requiere del
entendimiento del mundo en que se mueve la gestin y el funcionamiento del
Estado: De la estrecha relacin entre el ejercicio del poder y la oposicin, el
cuestionamiento y la observacin, de la necesidad de un marco jurdico que
garantice que los actos de gobierno se sujeten a la Ley y facultades recibidas.

61

Este entendimiento, as como de la importancia que desempea la

administracin financiera y contable dentro de las responsabilidades de la
gerencia, es fundamental para formar personas orientadas al servicio pblico.

4.2.

IDEAS CLAVE: Los organismos y dispositivos de control pueden

clasificarse

en

cuatro

categoras:

Independientes,

adscritos,

agencias

reguladoras y dispositivos de control.

4.3.

ESTRATEGIA METODOLGICA: lecturas, apuntes de las lecturas y

solucin al cuestionario de aplicacin prctica del anexo 9.4

4.4.

LOS ORGANISMOS DE CONTROL

Pueden ser clasificados para efectos de anlisis, en cuatro categoras:

independientes, adscritos, agencias reguladoras y dispositivos de control.
4.4.1. Organismos de control independientes.
Dentro de esta clasificacin caben los siguientes:
La Auditora General de la Repblica: es un rgano independiente con
autonoma jurdica, administrativa y presupuestal, que ejerce la vigilancia de la
gestin fiscal de la Contralora General de la Repblica, y por mandato de la Ley
ejerce tambin el control sobre las contraloras departamentales, distritales y
municipales. El Auditor General de la Repblica es elegido por el Consejo de
Estado para un perodo de dos aos, de terna enviada por la Corte Suprema de
Justicia.

La Contralora General de la Repblica: tiene a su cargo la vigilancia de la

gestin fiscal y el control de resultados de la administracin. Es una entidad de
carcter tcnico con autonoma administrativa y presupuestal. El Contralor
General de la Repblica es elegido por el Congreso en pleno en el primer mes
de sus sesiones para un perodo igual al Presidente de la Repblica, de una

62

terna integrada por candidatos presentados a razn de uno por la Corte

Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
El ejercicio de la vigilancia fiscal, puede recurrir a diversos sistemas de control,
con enfoques y metodologas precisos, adecuados a la naturaleza de la entidad
sometida a control, confirindole ms rigor a los anlisis. Para el efecto, la Ley
42 de 1.993 estableci los siguientes sistemas de control:
El control de legalidad, que es la comprobacin que se hace de las
operaciones financieras, administrativas, econmicas y de otra ndole de una
entidad, para establecer que se hayan realizado conforme a las normas que le
son aplicables.
El control financiero, que es el examen que se realiza con base en las normas
de auditora de aceptacin general, para establecer si los estados financieros de
una entidad reflejan razonablemente el resultado de sus operaciones y los
cambios en su situacin financiera, comprobando que en la elaboracin de los
mismos y en las transacciones y las operaciones que los originaron, se
observaron y cumplieron las normas prescritas por las autoridades competentes
y los principios de contabilidad universalmente aceptados o prescritos por el
Contador General de la Nacin.
El control de resultados, que es el examen que se realiza para establecer en
qu medida los sujetos de la vigilancia logran los objetivos y cumplen los planes,
programas y proyectos adoptados por la administracin, en un perodo
determinado.
La valoracin de costos ambientales, que cuantifica el impacto por el uso o
deterioro de los recursos naturales y del medio ambiente y evala la gestin de
proteccin, conservacin, uso y explotacin de los mismos.
El control de gestin, que es el examen de la eficiencia y de la eficacia de las
entidades en el manejo de los recursos pblicos, determinado mediante la
evaluacin de sus procesos administrativos, la utilizacin de indicadores de
rentabilidad pblica y desempeo y la identificacin de la distribucin del
excedente que estas producen, as como los beneficiarios de su actividad.

63

La revisin de cuentas, que es el estudio especializado de los documentos

que soportan legal, tcnica, financiera y contablemente las operaciones
realizadas por los responsables del erario durante un perodo determinado, con
miras a establecer la economa, la eficacia, la eficiencia y la equidad de sus
actuaciones.
La evaluacin del control interno, que es el anlisis de los sistemas de control
de las entidades sujetas a la vigilancia, con el fin de determinar la calidad de los
mismos, el nivel de confianza que se les puede otorgar y si son eficaces y
eficientes en el cumplimiento de sus objetivos.
Sirvindose del soporte de estos siete sistemas, el control fiscal se aplica en los
dos niveles de la actividad estatal, el macro, o sea el que se refiere al control
sobre el manejo de las finanzas del Estado y el micro, que es el control sobre la
administracin de los recursos de las entidades del Estado.
En el examen macro, tienen en cuenta las variaciones y trayectoria de las
finanzas del Estado y el cumplimiento de los objetivos de la poltica econmica,
utilizando como instrumentos de evaluacin el Plan de Desarrollo y el
Presupuesto Nacional.
La vigilancia en el nivel micro, se ejerce sobre la actividad especfica de las
personas y entidades que manejen recursos pblicos, a partir de sus Planes de
Gestin o Indicativos.
Se subraya tambin, en la nueva versin del Control Fiscal la jurisdiccin
coactiva de la Contralora, que le permite participar, dentro de los
procesos que se inicien contra los funcionarios incursos en violaciones de
los Estatutos fiscales y en el detrimento del patrimonio pblico.
El Control Fiscal se ejerce, en el mbito territorial, por las contraloras
departamentales, distritales y municipales, atendiendo la previsin del artculo
272 de la Constitucin.
En consecuencia, todas las contraloras tienen competencia para ejercer la
vigilancia de la gestin fiscal, restringida de manera expresa a su mbito

64

territorial y al origen o fuente de los recursos. Sin embargo, el constituyente en

el inciso tercero, parte final del artculo 267, estableci una excepcin a esta
suerte de autonoma del control territorial, estipulando que en casos
excepcionales, previstos por la Ley, la Contralora (General) podr ejercer
control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial.
Este mandato constitucional fue desarrollado por el artculo 26 de la Ley 42 de
1993, que dice La Contralora General de la Repblica podr ejercer control
posterior, en forma excepcional, sobre las cuentas de cualquier entidad
territorial, sin perjuicio del control que les corresponde a las contraloras
departamentales, y municipales, en los siguientes casos:
a) A solicitud del gobierno departamental, distrital o municipal, de cualquier
comisin permanente del Congreso de la Repblica o de la mitad ms uno de
los miembros de las corporaciones pblicas territoriales.
b) A solicitud de la ciudadana, a travs de los mecanismos de participacin que
establece la Ley.
A su vez, la Ley 610 de 2000, por medio de la cual se estableci el trmite de
los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contraloras,
seal en su artculo 63 que la Contralora General de la Repblica tiene
competencia prevalente para adelantar hasta su culminacin los procesos de
responsabilidad fiscal que se originen como consecuencia del ejercicio de la
facultad excepcional de control establecida en el artculo 267 de la Constitucin
Poltica.
Con base en lo anterior y de acuerdo con la jurisprudencia, debe entenderse
entonces que cuando se habla de control prevalente, en el caso del control
fiscal, se hace referencia a una competencia de carcter excepcional que posee
la Contralora General de la Repblica para ejercer vigilancia sobre la gestin
fiscal de los recursos propios de las entidades territoriales, desplazando con
ello, la competencia existente en cabeza de la respectiva Contralora,
excluyendo con ello la competencia territorial, para ocupar de esta manera su
lugar.

65

El carcter de excepcional fija unas claras limitaciones, es decir obedece

solamente a los casos sealados en la norma. Se explica esta excepcionalidad,
seala la Corte Constitucional en su jurisprudencia, porque se trata de una
funcin que ordinariamente corresponde a organismos distintos de la
Contralora General, tales como son las contraloras departamentales y
municipales.
De otra parte, para hablar de control concurrente, es necesario remitirse, en
primer trmino, a los principios constitucionales consagrados en el artculo 288,
el cual seala que Las competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales sern ejercidas conforme a los principios de coordinacin,
concurrencia y subsidiaridad en los trminos que establezca la Ley.
En segundo lugar, debe precisarse que el trmino concurrir tiene como
significado; juntarse en un mismo lugar o tiempo, coincidir en alguien o en algo y
contribuir con una cantidad para determinado fin.
En sntesis, se entiende por control concurrente aquel que puede ser
ejercido de manera simultnea por entidades que poseen competencias
iguales o distintas, sobre un asunto de inters comn, el cual debe ser
ejercido de manera armnica y coordinada por las partes intervinientes.

En este sentido, la Corte Constitucional seal en su sentencia C-403/99, que,

la autonoma de las entidades territoriales no es ilimitada, en el sentido que
tanto su formulacin como prctica deben enmarcarse dentro del contexto de
Estado Unitario y, en consecuencia, se deben acompasar con el ejercicio de las
competencias propias de los dems rganos y autoridades del Estado ()
Entonces, se observa que existe un control concurrente del nivel nacional, con
el nivel regional y local () siendo el resultado de la necesaria coordinacin
que debe existir entre los diferentes niveles de la administracin () la
articulacin de los intereses nacionales y de los de las entidades territoriales
pueden dar lugar a la coexistencia de competencias paralelas, que sern
ejercidas independientemente en sus propios campos, o a un sistema de
competencias compartidas, que se ejercern de manera armnica.
66

En este sentido, debe tenerse en cuenta la actividad de control; disciplinario,

fiscal, judicial o de

investigacin, que desarrollan las diferentes entidades

pblicas.
Es por ello, que cuando se habla de los controles; preferente o prevalente y
concurrente, los mismos deben analizarse dentro del mbito de competencia
funcional y territorial de estas entidades. Slo bajo este marco pueden ser
entendidos y explicados tales conceptos.
La Corte Constitucional: se le confa la guarda de la integridad y supremaca
de la Constitucin.

Le corresponde decidir sobre las demandas

de

inconstitucionalidad. Se encuentra integrada por nueve magistrados elegidos

por el Senado de la Repblica, de ternas presentadas por el Presidente de la
Repblica, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, para perodos
individuales de ocho aos, no pudiendo ser reelegidos.
La Fiscala General de la Nacin: forma parte de la rama judicial y tiene
autonoma administrativa y presupuestal. Le corresponde (de oficio o mediante
denuncia o querella) investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores
ante los juzgados y tribunales competentes. Se exceptan los delitos cometidos
por miembros de la Fuerza Pblica en servicio activo y en relacin con el mismo
servicio. El Fiscal General de la Nacin es elegido para un perodo de cuatro
aos por la Corte Suprema de Justicia, de terna enviada por el Presidente de la
Repblica y no puede ser reelegido.
El Ministerio Pblico: es ejercido por la Procuradura General de la Nacin, por
la Defensora del Pueblo, por las procuraduras delegadas y los agentes del
Ministerio Pblico, ante las autoridades jurisdiccionales, y por los personeras
municipales y los dems funcionarios que determine la Ley. Le corresponde la
guarda y promocin de los derechos humanos, la proteccin del inters pblico
y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempean funciones pblicas.
La Procuradura General de la Nacin: es el mximo organismo del Ministerio
Pblico. Tiene autonoma administrativa, financiera y presupuestal. Entre otras
funciones le corresponde formular las polticas generales y criterios de
intervencin del Ministerio Pblico en materia de control disciplinario, vigilancia
67

superior con fines preventivos, actuacin ante las autoridades administrativas y

judiciales y centros de conciliacin, as como promocin, proteccin y defensa
de los derechos humanos. El Procurador General de la Nacin ejerce la
suprema direccin y es elegido por el Senado de la Repblica, para un perodo
de cuatro aos, de terna integrada por candidatos del Presidente de la
Repblica, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
La Defensora del Pueblo: le corresponde conocer, denunciar y atender las
situaciones de violacin a los derechos humanos; exigir respeto, proteccin y
realizacin de los mismos; implementar el uso de mecanismos legales de
proteccin de los derechos humanos; e intervenir en los conflictos que se
susciten entre los particulares y el Estado (a travs de sus agentes) por
acciones u omisiones de ste ltimo que lleguen a afectar indebidamente el
ejercicio de los derechos y las libertades del individuo a fin de que cese la
violacin, se repare el dao y se prevengan vulneraciones futuras. El Defensor
del Pueblo es elegido por la Cmara de Representantes para un perodo de
cuatro aos, de terna elaborada por el Presidente de la Repblica.

4.4.2.

Organismos adscritos

Se trata fundamentalmente de las Superintendencias, organismos adscritos a

los ministerios, cuya

labor en una economa de mercado tiene una gran

importancia en la defensa de quienes carecen de capacidad para enfrentarse a

las maniobras o prcticas monoplicas de los productores. Tambin, cuando las
opciones son pocas para escoger quin presta un servicio especfico. Para
atender estas situaciones las superintendencias se encargan de la labor de
regulacin estatal,

indispensable en campos como la salud y los servicios

pblicos, as como en lo que respecta a publicidad engaosa o a la

manipulacin de precios para sacar a los competidores del mercado.

Superintendencia Financiera de Colombia: Supervisa el sistema financiero

colombiano con el fin de preservar su estabilidad, seguridad y confianza, as

68

como, promover, organizar y desarrollar el mercado de valores colombiano y la

proteccin de los inversionistas, ahorradores y asegurados.
En esta tarea de vigilar el sistema financiero, tambin debera involucrarse el
Banco de la Repblica. La idea es que el Banco tenga instrumentos para
controlar la operacin y estabilidad de las instituciones, observando su solvencia
para actuar a tiempo en casos de crisis, pues no podemos olvidar las duras
lecciones de las crisis: la clave de la estabilidad financiera yace en la capacidad
de anticipacin que tenga la autoridad monetaria. Slo reaccionar no sirve de
nada"24.
Superintendencia de Industria y Comercio: Es un organismo de carcter
tcnico, cuya actividad est orientada a fortalecer los procesos de desarrollo
empresarial y los niveles de satisfaccin del consumidor. Depende del Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo. Le corresponde vigilar el cumplimiento de las
normas que garanticen la libertad de competencia en los mercados; conceder
los derechos de uso de los signos distintivos y las nuevas creaciones; promover
la transferencia de informacin tecnolgica; vigilar el cumplimiento de las
normas que enmarcan la defensa de los derechos de los consumidores; as
como fomentar el mejoramiento de la calidad de bienes y servicios
Superintendencia Nacional de Salud: Es un organismo de carcter tcnico
con personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio independiente.
Se encuentra adscrito al Ministerio de la Proteccin Social y es la dependencia
encargada de la inspeccin, vigilancia y control del sistema general de
seguridad social en salud.
Superintendencia de Puertos y Transporte: Es un organismo de carcter
administrativo y tcnico, adscrito al Ministerio de Transporte, que goza de
autonoma administrativa y financiera. Ejerce las funciones de inspeccin,
control y vigilancia en materia de puertos, trnsito y transporte, as como su

24

En CGR.com.2008.

69

infraestructura.

Adems, la Ley No. 142 del 11 de julio de 1994 establece el rgimen de los
servicios pblicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energa
elctrica, distribucin de gas combustible, telefona pblica bsica conmutada y
la telefona local mvil en el sector rural. Esta Ley crea como unidades
especiales, con independencia administrativa, tcnica y patrimonial, los
organismos de regulacin siguientes:
Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios: es un organismo de
carcter tcnico adscrito al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, al cual
le est asignada la delegacin de la funcin presidencial de inspeccin, control
y vigilancia de las entidades que prestan los servicios pblicos domiciliarios.

Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico: se

encuentra adscrita al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Entre sus
funciones se encuentra establecer (por va general) en qu eventos es
necesario que la realizacin de obras, instalaciones y operacin de equipos
destinados a la prestacin de servicios de acueducto, alcantarillado y aseo se
sometan a normas tcnicas; as como adoptar las medidas necesarias para
que se apliquen las normas tcnicas sobre calidad de agua potable que
establezca

el

Ministerio

de

Salud.

Comisin de Regulacin de Telecomunicaciones: tiene entre sus funciones

reglamentar las licencias para el establecimiento de operadores de servicios de
telefona bsica de larga distancia nacional e internacional, as como sealar
las frmulas de tarifas que se deben cobrar por la concesin. Est adscrita al
Ministerio de Comunicaciones.
Comisin de Regulacin de Energa y Gas: es una unidad administrativa
especial del Ministerio de Minas y Energa. El servicio pblico domiciliario de
energa elctrica es el transporte de sta desde las redes regionales de
transmisin hasta el domicilio del usuario final, incluida su conexin y medicin.
70

Las

actividades

complementarias

de

generacin,

comercializacin,

transformacin, interconexin y transmisin tambin son objeto de control. Esta

Comisin regula los monopolios en la prestacin de los servicios pblicos
cuando la competencia no sea de hecho posible; y en los dems casos
promueve la competencia entre quienes prestan estos servicios.

4.4.3.
Aqu

Agencias reguladoras
se

listan

organismos

reguladores

encargados

del

seguimiento,

fiscalizacin y control de los contratos de concesin de servicios pblicos a

empresas privadas. Las competencias primordiales atribuidas a estos
organismos de regulacin son el efectivo control del cumplimiento de las
obligaciones asumidas por los prestadores privados de servicios pblicos, ante
el Estado y la comunidad; la proteccin de los derechos de los usuarios; as
como evitar las prcticas monoplicas en los mercados especficos. Los entes
reguladores en funcionamiento son los siguientes:
Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH): es una entidad adscrita al
Ministerio de Minas y Energa, con personera jurdica, patrimonio propio,
autonoma administrativa y financiera. Entre sus funciones se encuentran las
siguientes: evaluar el potencial hidrocarburfero del pas; disear, promover,
negociar, celebrar, hacer seguimiento y administrar los nuevos contratos de
exploracin de hidrocarburos de propiedad de la nacin; y convenir en los
contratos de exploracin y explotacin los trminos y condiciones de sujecin
segn los cuales las compaas contratistas (como parte de su responsabilidad
social) deben adelantar programas en beneficio de las comunidades ubicadas
en las reas de influencia de los correspondientes contratos.
Comisin Nacional de Televisin: es un organismo de derecho pblico con
personera jurdica, autonoma administrativa, patrimonial y tcnica, adscrito al
Ministerio de Comunicaciones. Le corresponde, entre otras funciones,
reglamentar el otorgamiento de los contratos para la programacin y
explotacin de espacios, de derechos de emisin, produccin, y los contratos y
licencias para acceder al servicio de televisin; asignar las frecuencias a los
71

operadores del servicio y regular el plan de uso de las mismas, as como fijar
los derechos, tasas y tarifas por concepto de adjudicacin y explotacin de las
concesiones del servicio de televisin; as como clasificar y regular las distintas
modalidades del servicio, teniendo en cuenta las condiciones de operacin y
explotacin establecidas, las condiciones tcnicas en lo referente a la
utilizacin del espectro electromagntico, franjas de la programacin y
contenido de stas.
Instituto Nacional de Concesiones (INCO): se encuentra adscrito al
Ministerio de Transporte. Asume la gestin de la estructuracin, planeacin,
contratacin, ejecucin y administracin de los contratos de concesin de
infraestructura del transporte. Le corresponde definir los peajes, tasas, tarifas,
contribuciones de valorizacin y otras modalidades de financiacin para la
construccin de las obras. Se encarga de coordinar la participacin de los
inversionistas privados en los planes y proyectos de desarrollo vial, de puertos
martimos, areos o fluviales, as como ferroviarios entregados a travs del
sistema de concesin.
4.4.4. Los dispositivos de Control

Igualmente, bajo los auspicios modernizantes de los sistemas de Control,

desde la Constitucin de 1.991, pueden listarse tres dispositivos clave de
control sobre la gestin pblica:
La Unidad de Control del

Departamento Nacional de Planeacin: Por

mandato constitucional (artculo 343) tiene a su cargo "el diseo y la

organizacin de los sistemas de evaluacin de gestin y resultados de la
administracin pblica, tanto en lo relacionado con polticas como con
proyectos de inversin."

El desarrollo de este canon, ha dado lugar a la creacin del Sistema Nacional

de Evaluacin de Resultados de la Gestin Pblica SINERGIA, como elemento
fundamental del compromiso del Estado de modernizar su gestin.

72

Son tres los criterios centrales, sobre los cuales se construye Sinergia: 25

El primero se concentra en la razn de ser de la evaluacin para qu

se evala? Para generar informacin que permita retroalimentar la toma
de decisiones hacia el mejoramiento constante de la gestin.

El segundo tiene que ver con el criterio normativo que gua las
evaluaciones del sistema cmo se define una buena gestin? La
respuesta

se

desprende

de

la

Constitucin

que

subraya

la

responsabilidad del Estado frente a la sociedad civil en trminos de

cumplimiento de objetivos que contribuyan a la creacin de nuevas
oportunidades de desarrollo econmico, social y ambiental para la
poblacin. As que, una buena gestin se define, principalmente, en
trminos del logro de resultados del Plan de Desarrollo.

El tercer criterio quines evalan? aparece como un corolario del

primero. La articulacin de la evaluacin con las acciones del gobierno y
la planeacin, de la que depende la integridad de la gestin y su
orientacin a resultados, se logra ms adecuadamente cuando los
responsables de la evaluacin son los mismos actores que adelantan las
acciones. De ah que en Sinergia la evaluacin sea concebida,
principalmente, como autoevaluacin. Supone una mayor autonoma en
los procesos gerenciales.

La evaluacin es entendida aqu como un momento integral e inseparable de

la gestin pblica orientada a resultados, Sinergia ms que un sistema de
evaluacin constituye el sistema de gestin del Plan Nacional de Desarrollo26

Para el logro de estos propsitos se conforman Unidades de Gestin que, para

cada programa y subprograma, aseguran la coordinacin entre las entidades y
la participacin ciudadana, analizan y hacen recomendaciones sobre la
capacidad institucional y la autonoma de cada una de ellas, velan por una
25
26

Escobar.1.996; 14

Ibid; 16

73

adecuada asignacin presupuestal; definen los parmetros de evaluacin;

evalan peridicamente el cumplimento de las metas establecidas en los
documentos CONPES y sus desarrollos posteriores y gestionan los correctivos
necesarios para el cumplimiento de los objetivos propuestos en ellos.
Es decir, se plantea un modelo de evaluacin, coherente con la nocin de
control permanente, autoevaluacin y verificacin de los logros en referencia
con el Plan.
Es decir, se plantea un modelo de Evaluacin, coherente con la nocin
de Control Permanente, autoevaluacin y verificacin de los logros en
referencia con el Plan.

El Estatuto Anticorrupcin: Expedido como la Ley 190 de junio de 1.995,

est orientado a preservar el principio de la moralidad en la Administracin
Pblica y a erradicar la corrupcin administrativa creando "un rgimen de
empleados pblicos que combina la publicidad sobre las condiciones de
idoneidad que los asisten y sobre su situacin patrimonial con la implantacin
de un sistema de incentivos destinado a recompensar a los buenos
servidores.27

Esta orientado a mejorar la transparencia de la gestin pblica y a facilitar

distintas formas de veedura cvica sobre la ejecucin del gasto oficial.

Una de las herramientas para la veedura cvica es el Diario nico de la

Contratacin Pblica (un apndice del Diario Oficial) que ofrece los datos
necesarios para que se pueda llevar a cabo el control social sobre la
contratacin del gobierno mediante anlisis comparativos.28

27

Estatuto Anticorrupcin. 1.995; 4

28

(Martnez. 1.998; 9D)

74

El Estatuto crea tambin, el Sistema nico de Informacin de Personal en el

Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, con las siguientes tareas:

Elaborar los formatos de hoja de vida nica para las personas que
aspiren a cargos o empleos pblicos o a celebrar un contrato de
prestacin de servicios con la administracin, as como los formatos de
actualizacin de datos para nuevas solicitudes de ingreso a la
administracin pblica y de calificacin de los empleados del sector,

Acopiar y sistematizar la informacin contenida en las hojas de vida y en

los formatos nicos de calificacin,

Actualizar la informacin de acuerdo con los datos que peridicamente

lleguen a su conocimiento y

Suministrar la informacin a su alcance cuando sea requerida por una

entidad pblica.

Como plusproducto de este sistema, se construye y organiza una informacin

bsica, antes inexistente en Colombia, por medio de la cual podr conocerse
con buen grado de exactitud, el tamao de las plantas administrativas, tanto del
personal profesional como del de apoyo, en las diferentes reas de las
instituciones estatales.
El Cdigo nico Disciplinario: Promulgado bajo la Ley 200 de 1.995, con el
objetivo principal de garantizar el cumplimiento de los fines y funciones del
Estado, viabilizando el establecimiento de la responsabilidad de los servidores
segn los principios rectores de la actividad de la administracin pblica, los
derechos y garantas de los gobernados y los deberes y obligaciones del
servidor pblico para el Estado y la Comunidad. Posteriormente reformado y
actualizado con la Ley 734 de 2002.

A partir de la vigencia del Cdigo nico se supera la multiplicidad de regmenes

disciplinarios que conduce al ejercicio ineficiente e inequitativo del juzgamiento
de la conducta de los servidores pblicos, anarquiza la funcin de control y
dificulta el cumplimiento de las obligaciones a cargo de las entidades pblicas.

75

La Ley que lo crea establece obligaciones y fundamentos doctrinarios, de la

siguiente forma:

Puntualiza aquellas conductas que implican la diligencia, el compromiso,

la motivacin y la eficiencia que el servidor debe tener siempre como
pautas obligatorias en el cumplimiento de su gestin para lograr los
propsitos de la entidad y los fines del Estado.

Deduce la responsabilidad disciplinaria del incumplimiento de los

deberes, de la comisin de una conducta prohibida, de la omisin o
extralimitacin en el ejercicio de funciones, de la incursin en
incompatibilidades e inhabilidades y del conflicto de intereses.

No slo constituye un medio preventivo, sino tambin de garanta para la

buena marcha y eficiencia de la funcin pblica.

Supera la tradicional formalidad ritual para avanzar hacia un juzgamiento

garantizador de derechos, pero sin que pueda servir de medio para
posibilitar la impunidad mediante personalsimos mecanismos que
tradicionalmente han incrementado las nulidades.

Actualiza el rgimen de sanciones y flexibiliza la regulacin sobre las

inhabilidades de los servidores pblicos.

Concibe una nueva reglamentacin sobre el derecho a la impugnacin

de los actos procesales y disciplinarios, y desarrolla una nocin de
vigilancia como funcin propia de la Procuradura, al igual que agiliza el
sistema de notificaciones.

4.5. EJERCICIO DE APRENDIZAJE: Organismos y dispositivos de

Control en Colombia ( Resolver ejercicios del anexo 9.3)

76

Instrucciones:

El estudiante debe contextualizar en el ejercicio de la funcin administrativa, la

respuesta a los interrogantes que se le plantean. Debe resolver todas las
preguntas por escrito y enviar las respuestas al cuestionario al tutor del curso,
por Internet, antes de la sesin presencial, de manera que l o ella, puedan
orientar la sesin presencial a la respuesta de los interrogantes y dudas que se
expresen a lo largo del ejercicio de auto aprendizaje.

77

5.

EL CONTROL SOCIAL DE LA GESTIN PBLICA

I. INTRODUCCIN

El tema del Control Social cada da contempla una rbita ms amplia de

intervencin, de la mano de la descentralizacin poltica, dada la importancia
de la organizacin y el papel que sta puede cumplir, bien sea como dispositivo
para que las comunidades resuelvan problemas de manera colectiva, lo mismo
que como mecanismo para la comunicacin y negociacin con otros actores, o
como espacio para el fortalecimiento de las comunidades locales y de control y
auditora de la implementacin de la Poltica Pblica.

En efecto, la participacin ciudadana, adems de probar su importancia

en el desarrollo social, se ha ido redefiniendo en la prctica de distintas
maneras, atendiendo a la dimensin de su protagonismo, que ha
avanzando hacia lo que es la participacin comunitaria, la participacin
de las organizaciones sociales y la participacin de los movimientos
sociales.

Se ha visto en la participacin un mecanismo directo de acceso del ciudadano

a la implementacin del control de la gestin pblica, que puede superar la
burocratizacin de los sistemas convencionales de control fiscal, interno y de
gestin-, que unida a las tradicionales formas de clientelismo regional y a la
corrupcin en diferentes esferas gubernamentales, ha generado una pobre
credibilidad de la ciudadana en relacin con las polticas y sus mecanismos de
implementacin. El hecho es que, pese a todo, el sistema de clientelas y la
tecnocracia an prevalecen sobre la oferta formal y legal de participacin as
como sobre las decisiones, la planeacin, los presupuestos locales y las
empresas sociales del Estado.
Adicionalmente, en lo que corresponde a los ciudadanos, en el proceso de
participacin se evidencia una baja cohesin social, que puede explicarse por
la escasez de liderazgo o el precario rol que cumplen algunas organizaciones y

78

lderes comunitarios que no representan intereses generales, lo que nos les

permite responder a las verdaderas necesidades sociales de la comunidad.

5.1.

OBJETIVOS:

Este material le facilita al estudiante reconocer el origen y fuentes del control

poltico, as como las formas de participacin en los asuntos de gobierno y
Estado que dan origen al control social.
El estudiante conocer de las concepciones tradicionales del control social, as
como de los modelos burocrticos y de mercado.
Podr reconocer de qu manera funciona la participacin en el control, sobre
los comits de desarrollo social de los servicios pblicos domiciliarios y la
rendicin de cuentas.
El estudiante comprueba su grado de aprendizaje con un cuestionario de
profundizacin (anexo 9.4.), que le permitir cotejar lo aprehendido e investigar
las respuestas del mismo.

5.2.

IDEAS CLAVE.

La Descentralizacin poltica es un escenario para la participacin ciudadana.

El control social es una expresin del protagonismo directo de ciudadano, sin la
mediacin burocrtica, promueve y fortalece el control poltico y deviene en
incidencia poltica.
Convencionalmente, se han admitido como espacios del control social, tanto el
Poltico como el Social propiamente dicho, por su estrecha relacin con la
manifestacin ciudadana por su mayor participacin e incidencia poltica en las
decisiones

gubernamentales,

ms

contemporneo

tono

con

la

transformacin poltica auspiciada por la puesta en marcha del proceso de

descentralizacin.

79

5.3.

ESTRATEGIA METODOLGICA:

El tutor hace control de lectura en la sesin presencial. Los estudiantes deben

tomar apuntes, revisar de qu manera el control social se ejerce dentro de la
rbita de la administracin en el contexto de las Juntas de Accin Comunal, los
municipios, la gobernacin o la Nacin, segn sea su acercamiento con la
administracin.
El tutor orienta la participacin y el debate en el grupo, acerca de los medios de
comunicacin, la importancia de la publicidad en los estereotipos de la vida
moderna. Toma los apuntes de los estudiantes y resuelve sus dudas en la
sesin presencial.

5.4. EL CONTROL POLTICO

El trmino "control poltico" se utiliza aqu en un sentido restringido. Se usa

para designar el tipo de control que normalmente deben ejercer los cuerpos
polticos que dentro de sus funciones, tienen la de vigilar la marcha de la
administracin. Para el caso de las empresas pblicas de servicios, estos
cuerpos estn representados fundamentalmente por el Congreso, las
asambleas y los concejos, segn ellas pertenezcan al orden nacional,
departamental o municipal.
A pesar de que este tipo de control podra llegar a ser muy importante, en la
prctica no lo es. Varias razones explican esta situacin. De un lado, la
diferencia de informacin entre la administracin de las empresas y los
miembros de los cuerpos polticos es muy grande, por lo cual la desventaja de
stos frente a aqulla es difcil de superar en cualquier circunstancia. Del otro,
ante la ausencia de informacin sistemtica, dirigida especficamente al control
de gestin (como la que podra suministrar un buen tablero de control) hace
que los "debates" se realicen sin ninguna metodologa orientadora, por lo cual
casi nunca se puede llegar a conclusiones concretas. Finalmente, lo anterior,
unido a los intereses propios de la clase poltica, determina que en el debate se
80

mezclen muchos elementos, algunos efectivamente referidos al control de

gestin, pero otros dirigidos al logro de resultados de tipo poltico, que en s
mismos pueden distorsionar el espritu y por tanto la efectividad de este tipo de
control.
Todo control ciudadano sobre la gestin pblica estatal tiene un sentido poltico
y uno tcnico, que se derivan directamente de sus propios elementos.
Tiene un sentido poltico cuando intenta equilibrar el poder en las relaciones
entre el Estado y los particulares. En efecto, la poltica es la interaccin de los
ciudadanos que, por tener intereses enfrentados, luchan por acceder al poder
pblico o influir en l. El control ciudadano a la gestin pblica estatal es una
forma de participacin que busca influir en el poder pblico.
Tambin tiene un sentido tcnico obvio: lograr que el Estado alcance ms y
mejores resultados. En esa medida, el sentido poltico y el tcnico se
complementan y marcan un rumbo integral al control ciudadano a la gestin
pblica estatal, al cual debe ceirse su prctica: equilibrar relaciones para
mejorar la gestin. Ninguna veedura o grupo de control podr lograr que el
Estado cambie la gestin que desarrolla sin entrar en relacin con l.
5.5. EL CONTROL SOCIAL.
En su dimensin poltica, el Control aparece como un instrumento para el
ejercicio democrtico de la participacin, en la medida en que facilita el acceso
de la comunidad a una fiscalizacin ms efectiva de la gestin pblica, hasta
ahora considerada asunto de exclusiva responsabilidad de una lite de
expertos, a su vez exonerada de todo control.
Es decir, se crea un espacio para democratizar la democracia, por el
protagonismo de la sociedad civil en las tareas de control del gasto pblico, que
es necesario implementar, sistematizando y proponiendo nuevas alternativas e
instrumentos para la participacin ciudadana en el control de la gestin pblica,
como freno al desmedido auge de la corrupcin.
El Control, en la prctica va sincronizndose con las demandas del proceso de
Descentralizacin, urgido antes que de delegacin de funciones y de
81

transferencia de recursos, de un revestimiento de capacidad de decisin a sus

agentes, de una ampliacin de cobertura de las acciones del Estado, de unos
mtodos de seguimiento y evaluacin del desempeo y, por sobre todo, de
unas responsabilidades gerenciales de nuevo cuo, en una poca signada por
la obligacin de los servidores pblicos de dar cuenta de lo actuado, ante la
sociedad civil.
Por su lado, la descentralizacin demanda nuevos mtodos y estilos de control,
que estn ms preocupados por la gestin y la cercana con la comunidad,
mediante redes operantes de veeduras cvicas.
Especial consideracin en este desarrollo, tiene el significado tico del Control,
ligado al establecimiento de un confiable sistema de mritos en la funcin
pblica, a la elaboracin de indicadores para la evaluacin del desempeo y al
desarrollo de una poltica anticorrupcin que merezca el reconocimiento de los
ciudadanos, como se espera de la contenida en el texto de la Ley 190 de 1995.
As que, la funcin de Control, se redefine por estar estrechamente unida a la
naturaleza de un gobierno democrtico, impensable sin un rgimen de
garantas y de veedura ciudadanas, capaces de poner freno a la tendencia al
autoritarismo y a la preeminencia de los rganos centrales de poder.
Estas circunstancias, hacen que el tema del Control haya venido
reclutando una mayor audiencia, suscitando creciente preocupacin en
todos los niveles de la Administracin Pblica, enriqueciendo su
conceptualizacin y metodologas de aplicacin, no slo por la dimensin
poltica

que

involucra,

sino

por

el

impacto

econmico

de

su

manifestacin y el significado tico de su implementacin.29

Tambin es posible una mayor participacin real en la medida en que los

miembros de la comunidad, a travs de sus acciones ejercen poder en todos
los procesos de la vida institucional:

29

Barbosa. 2001; 16

82

a) en la toma de decisiones en diferentes niveles, tanto en la poltica general de

la institucin, como en la determinacin de las metas, estrategias y alternativas
especficas de accin;
b) en la implementacin de las decisiones y,
c) en la evaluacin permanente del funcionariado institucional. 30

5.6.

FORMAS DE CONTROL SOCIAL

Se define como formas de control ciudadano al conjunto de acciones a las cuales las
personas pueden acudir en funcin de intereses pblicos, para interactuar con la
administracin

pblica

controlarla.

Incluye

el

conjunto

de

instrumentos

fundamentales e instrumentos jurdicos existentes, las formas no institucionalizadas

de control basadas en el dilogo y la comunicacin permanente y medidas
administrativas, programas o acciones de participacin que deben ser promovidas
desde la administracin pblica para garantizar el ejercicio de este derecho.
La ciudadana puede, en cualquier momento, en condiciones de autonoma controlar
antes (formacin de polticas y toma de decisiones), durante (monitoreo y reaccin
sobre acciones y decisiones) y despus (resultados) todos los procedimientos de la
gestin pblica, salvo los asuntos sujetos a reserva, que la Ley deje fuera de su
alcance, como la gestin que emplea recursos privados que no pueden distinguirse
de los pblicos y la parte puramente privada de la actividad de las entidades que
prestan servicios pblicos.
Al llegar a este punto, encontramos que por varias razones, es de suma importancia
comprender lo que es la participacin y lo que no es:
Para evaluar si las actividades y estrategias seleccionadas realmente contribuirn a
que las personas comprendan mejor sus problemas y las causas, buscando
soluciones y defendiendo sus derechos.
Para determinar si las respuestas del Estado o de los entes econmicos que su
incidencia poltica logre, realmente ayudarn a abrir los procesos polticos y
30

Sirvent. 2000; 245

83

econmicos para los ciudadanos.

Al efecto, hay que concentrarse en la movilizacin y la concesin de poder: respaldar
el establecimiento de un equilibrio de poder apropiado entre los ciudadanos y las
instituciones gubernamentales. Para lograrlo, los ciudadanos invariablemente
requieren un conocimiento del entorno poltico/econmico, aspiraciones compartidas
en cuanto a cambio, destrezas para resolver problemas complejos y tomar decisiones
colectiva y eficazmente, y la disposicin para expresar sus intereses y exigir rendicin
de cuentas a los funcionarios pblicos.
Lograr otorgar poder a la ciudadana y alcanzar un verdadero desarrollo se logra slo
mediante la participacin de los ciudadanos en las decisiones sobre la asignacin de
recursos y la determinacin de prioridades. En la conjuncin de estas dos tendencias
radica la influencia que ejerce la incidencia poltica.
Una incidencia poltica efectiva puede lograr su propsito de influir sobre la toma de
decisiones con respecto a polticas y la implementacin de las mismas de las formas
siguientes:
Educando a los lderes, a los encargados de establecer polticas y a otros que
elaboran polticas o las ponen en prctica;
Ejerciendo influencia sobre las polticas, Leyes y presupuestos existentes o
reformando stos, o elaborando nuevos proyectos o programas; y
Creando estructuras relativas a la toma de decisiones, que sean ms participativas,
ms transparentes y sobre las cuales se exija rendicin de cuentas.
5.7.

CONCEPCIONES TRADICIONALES DEL CONTROL SOCIAL

5.7.1. Modelo Burocrtico: Este modelo asume que la responsabilidad de la

Administracin slo puede ser exigible por la ciudadana a travs de los
representantes electos y que se hace posible a travs de un sistema de comandos y
controles jerrquicos, que presupone la separacin de la poltica de la administracin

31

Cunill. 2000; 283

84

y la primaca de aquella sobre sta.31

Supuestos:
La Administracin Pblica est separada de la formulacin de las polticas y su
actuacin descansa en la neutralidad.
El aparato burocrtico siempre encontrar y adoptar la forma ms eficiente de
implementar cualquier poltica.
El pblico no necesita preocuparse por la Administracin Pblica, mas s de las
polticas pblicas y, si no estn de acuerdo con las que han sido definidas por un
gobierno ellos tienen un medio directo de corregir la situacin con las elecciones
de los gobernantes.
Limitaciones:

Las

elecciones

son

un

mecanismo

extremadamente

imperfecto

de

responsabilizacin de los polticos.

La implementacin de las polticas es un proceso inherentemente poltico, as

como la eficiencia no es consubstancial al aparato burocrtico.

En este modelo, la responsabilizacin de la Administracin Pblica no slo es ejercida

por los polticos.
5.7.2. Modelo de Mercado: Este modelo asume que la nica verdadera
accountability es aquella que puede ser exigida por los consumidores a travs del
mercado, pues ste permite que las verdaderas preferencias de la ciudadana sean
expresadas.

Supuestos:

El mercado puede expresar los intereses de los sujetos, mejor que los
polticos.

La responsabilizacin de la Administracin Pblica puede ser exigida por el

85

usuario individual de los servicios pblicos.

Limitaciones:

Las sanciones del mercado establecen la accountability de los funcionarios

pblicos slo respecto de aquellos ciudadanos con recursos reconocidos
por el mercado.

No siempre es posible introducir (o replicar) los mercados en la

Administracin Pblica.

El modelo se centra en el cliente, usuario o consumidor lo que conlleva la

apertura de oportunidades de expresin slo del individuo aislado (la queja,
la encuesta de opinin, etc.).

La participacin social se relega a micro-espacios (la escuela, el hospital,

etc.), as como a su despolitizacin al basarla en la experiencia tcnica de
los sujetos sociales (la cogestin administrativa).

El poder de la Administracin Pblica parece reforzarse en detrimento no

slo de los ciudadanos, sino de la propia poltica.

En este modelo, la condicin de ciudadana se encuentra contenida en una

concepcin atomista de la sociedad.
5.8. PARTICIPACIN EN EL CONTROL
En el caso de la participacin ciudadana en el proceso de control, tenemos pocas
preseas cobradas, no obstante que, en el plano de la formalidad legal, la dcada de
los 90 buscando fortalecer la relacin democracia y control social, fue generosa.
Ms precisamente, la Ley 489 de 1998 en su Captulo VIII, estableci que todas las
entidades y organismos de la administracin pblica tienen la obligacin de
desarrollar su gestin acorde con los principios de democracia participativa y
democratizacin de la gestin pblica, y realizarn acciones para involucrar a los
ciudadanos y a las organizaciones de la sociedad civil en la formulacin, ejecucin,
control y evaluacin de la gestin pblica, por ejemplo:

86

1.- Convocar a audiencias pblicas

2.- Incorporar a sus planes de desarrollo y de gestin las polticas y programas
encaminados a fortalecer la participacin ciudadana.
3.- Difundir y promover los mecanismos de participacin y los derechos de los
ciudadanos
4.- Incentivar la formacin de asociaciones y mecanismos de asociacin de
intereses para representar a los usuarios y ciudadanos
5.- Apoyar los mecanismos que brinden transparencia al ejercicio de la funcin
administrativa.
Para el ejercicio del control social de la gestin, para la creacin de veeduras
ciudadanas, la Administracin est obligada a brindar todo el apoyo requerido para
el ejercicio de dicho control, como lo establece el artculo 34 de la referida Ley 489
Al efecto, deber tener en cuenta los siguientes aspectos: (art.35)

Eficacia de la accin de las veeduras. Registrar sistemticamente sus

observaciones y evaluar diligentemente los correctivos que surjan de sus
recomendaciones.
Acceso a la informacin. Facilitar y permitir a los veedores el acceso a la
informacin para la vigilancia de todos los asuntos que no constituyan reserva
judicial o legal.
Formacin de veedores para el control y fiscalizacin de la Gestin Pblica. Por
el DAFP y la ESAP, con cargo al presupuesto de los organismos objeto de
vigilancia por parte de las veeduras.
De acuerdo con el espritu normativo, la veedura ciudadana debe ser foco de
informacin para la transparencia, fuente de consulta de los actores presentes
en el territorio, que entran en una dinmica interactiva de retroalimentacin, en
la cual se hacen visibles la gestin y los programas de las entidades, se
evidencian las necesidades de los sectores y ciudadanos y se recogen sus
iniciativas y aportes a la mejor calidad de vida de la ciudad.

87

Vale decir, el distanciamiento entre decisin poltica y beneficiarios, tiende a

reducirse por un empoderamiento de la ciudadana.
Los observatorios, que se derivan de las veeduras, formados por
representantes de diferentes organizaciones sociales que participan en la vida
y construccin del territorio, tienen como objetivo facilitar el seguimiento a
proyectos de gran impacto del respectivo plan de desarrollo.
Los observadores como representantes de los intereses de los ciudadanos,
tienen la responsabilidad de dar informacin oportuna, opiniones proactivas,
calificadas y claras sobre aquello que ha sido objeto de anlisis.
La diversidad de las disciplinas de quienes conforman los observatorios
garantiza que los ciudadanos se formen una opinin amplia sobre los temas,
que posibilite una participacin crtica y constructiva en las decisiones que
afectan la vida de la ciudad.

5.9. COMITS DE DESARROLLO Y CONTROL SOCIAL DE LOS

SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS: pueden conformarse en cada
municipio por iniciativa de los usuarios, suscriptores o suscriptores potenciales
de uno o ms de los servicios pblicos. La funcin principal de estos comits
es participar en la gestin de las empresas que prestan los servicios pblicos
domiciliarios en el municipio respectivo y cumple as mismo una labor de
fiscalizacin sobre dichos servicios.

Entonces se cuenta con un formidable desarrollo legal para la

Participacin, que se vuelve inoperante por dos condiciones
principales: la reticencia tradicional de los grupos en el poder
en todos lo niveles territoriales de la Administracin Pblica
colombiana a permitir que sus actos sean observados, por una
parte, y la falta de un Sistema de Informacin de la Gestin
Pblica, por la otra, para que cobre transparencia el actuar de
los servidores pblicos.

88

El compromiso de la ciudadana tiene especial importancia en esta

construccin de la cultura del control, pues ser la propia sociedad civil la
encargada de sancionar o de reconocer la eficacia de su administracin,
consciente de la existencia de un grupo de aprovechadores de la cosa pblica
que se escuda en los vericuetos legales, en "una jungla de

hermenutica

jurdica".
El pre - requisito de la participacin ciudadana en la funcin de control, es la
concurrencia de todos los actores sociales en la elaboracin del programa de
los aspirantes a cargos por eleccin popular y la instauracin de mtodos de
planeacin participativa: el verdadero espacio para la prctica democrtica.
Esta condicin implica pluralidad en el escenario poltico, justamente lo que brilla
por su ausencia en Colombia, pas con una dilatada tradicin bipartidista, que se
expresa en la exclusin en el dilogo sobre los objetivos del modelo econmico y
en evasin de los compromisos de rendicin de cuentas o de transparencia en la
gestin.
Formalmente, encontramos que en apoyo a los requerimientos de participacin,
se han constituido los Consejos de Planificacin, Nacional y Territoriales, con
carcter consultivo, en los cuales actan representantes de las entidades
territoriales y de los sectores econmicos, sociales, ecolgicos, comunitarios y
culturales que debern examinar el proyecto del Plan de Desarrollo respectivo
y rendir un concepto ante el ejecutivo, a fin de que este lo considere e
introduzca las modificaciones que la comunidad as representada le plantea.
Hay que reconocer que la ciudadana, an dista mucho de entender este
proceso clave de la formulacin del Plan de Desarrollo, que se convierte en la
base material por excelencia, del proceso de control, pues en el Plan estn

89

presentadas todas las variables y planteadas todas las metas, sobre las cuales
se puede hacer el seguimiento por parte de la sociedad.
Por lo tanto, es cuestin de una cultura participativa y, as mismo, soluble.
Aqu, como en casi todo el repertorio de instrumentos para el control social, la
tarea concientizadora apenas comienza no slo como preocupacin de
acadmicos o de un grupo de ciudadanos activos y participantes, sino como
objeto del inters de grandes masas de poblacin, capaces de movilizarse por
ms participacin, de involucrarse con los agentes institucionales como sujetos
de derecho de los programas sociales que han de mejorar sus condiciones de
vida.
La condicionalidad de este planteamiento proviene de una perspectiva crtica
sobre la validez de la experiencia de la participacin y el rechazo al uso retrico
del

trmino.

En

general,

se

reconoce

que

la

participacin

social

favorece/impulsa/supone la creatividad, la involucracin del sujeto/ grupo, la

concientizacin: potencia la educacin, la responsabilidad, la democratizacin,
el sentido de pertenencia, la modificacin del sujeto/grupo y/o de la situacin.32
Sin embargo, estos rasgos de la participacin no deben considerarse ni
inmediatos ni automticos, sino desarrollos posibles, dependientes de las
orientaciones y las condiciones en las cuales operan.33
5.10. RENDICIN DE CUENTAS
Formalmente, en el repertorio de instancias y mecanismos de participacin
ciudadana en el control de la gestin pblica, hay que mencionar el proceso de
rendicin de cuentas, que se entiende como un proceso permanente de
informacin para

la evaluacin de resultados de la gestin pblica. Es un

sistema combinado de valores ticos informacin, metas, medicin, indicadores

y calidad del desempeo, como aspectos bsicos de la misma. Por esta misma
razn, la Rendicin de Cuentas no puede ser asumida como un informe

32

Hintze. 2.000; 90

33

Ibid

90

protocolario ni un conjunto de memorias que se elaboran peridicamente para

describir lo que se ha realizado34.
Antes que un rutinario, fro y peridico ejercicio de rendicin de cuentos a
que nos hemos venido acostumbrando en Colombia, la Rendicin de Cuentas
es un proceso que se propone resolver la necesidad de legitimar la
discrecionalidad de quienes ejercen el poder a nombre de los ciudadanos.
A partir de la distincin que sustenta la democracia representativa, en la
relacin Principal-Agente, que se deriva de la delegacin de poderes y
potestades para gestionar los recursos pblicos, se puede definir la Rendicin
de Cuentas, mediante sus tres caractersticas como proceso: 35
1.

La capacidad del gobernando de exigir que su agente le d respuesta de

manera acertada y confiable en tiempos y espacios adecuados (Answerability).

2.

La capacidad del principal de manifestar su satisfaccin y sancionar

positiva o negativamente a sus agentes (Enforecement)

3.

La capacidad de

los Agentes (gobernantes) y de quienes estn

recibiendo la Rendicin de Cuentas (Principales) de articular adecuadamente

las demandas, necesidades y observaciones dentro de los procesos de diseo
y ejecucin de polticas pblicas (Receptiviness).
En fin, las condiciones para que la participacin se posibilite, existen, en la
medida en que las autoridades locales en temas como el Plan de Desarrollo, el
de Ordenamiento Territorial y el Presupuesto, se vean compelidas legal y
polticamente a informar y rendir cuentas a los ciudadanos sobre los actos de
gobierno y el Estado de las finanzas municipales, a escuchar las peticiones de
la comunidad y a dar cuenta de las decisiones gubernamentales plasmadas en
el presupuesto.
El procedimiento tiene fundamento en el moderno Estado de Derecho, en el
cual:
34

35

.Garcs et al 2002; 88

Arisi. et al. 2007; 5

91

Todos los ciudadanos tienen derecho a participar en el proceso de decisin

gubernamental, a escala local.
Todos los ciudadanos tienen derecho a conocer el funcionamiento del gobierno
y a desarrollar su comprensin de la gestin pblica.
El gobierno es responsable ante todos los ciudadanos y est obligado a crear
mecanismos que ayuden a los ciudadanos a relacionarse entre s y a
interactuar con los poderes pblicos.
No obstante, por doquier, la participacin se topa con dificultades de toda laya.
Dentro de las dificultades del control ciudadano cobra especial protagonismo la
suerte del proceso de Modernizacin, su aparente estancamiento, en medio de
ese movimiento pendular de la institucionalidad colombiana, siempre en un ir y
venir entre la pre modernidad y la modernidad, en ese retro progresismo que
nos caracteriza y se expresa, segn Gutirrez Girardot como un paso adelante
y dos pasos atrs. Los procesos de Modernizacin, de descomplejizacin de
las instituciones, de simplificacin de las estructuras, los procesos y los
trmites que proyectan transparencia sobre la actividad estatal, as como la
descentralizacin, que aproximan al ciudadano a las instituciones pblicas, que
desatan una pedagoga de la gobernabilidad, vienen dando bandazos bajo
distintos argumentos como la crisis poltica ms reciente, las angustias fiscales
inminentes y el retorno ominoso a los esquemas de dominacin centralista
En este movimiento pendular, hemos ido confundiendo la nocin de la
organizacin pblica, el para qu de su funcionamiento, no hemos podido
disear su estructura adecuada y, por lo tanto, tampoco acertamos a definir su
tamao, cayendo en el vaco del debate trampa, de que habla el profesor
Kligsberg.
Las opciones de control ciudadano de la gestin se alejan, en la medida en que
el Proceso de Descentralizacin mismo se somete al centralismo, ahora de
regreso, como aparece en los proyectos de saneamiento fiscal que desmontan
la autonoma local, para someter a las administraciones territoriales a cumplir
con indicadores de eficiencia fiscal, a reducir sus plantas de personal ms all

92

de la propia supervivencia como entidades o a sacrificar sus instancias de

control como el fiscal, el interno y el poltico, a diferir o a delegar la
organizacin de las cuentas del patrimonio pblico y, lo que parece ms
contradictorio, a dar reversa en la profesionalizacin de sus aparatos
burocrticos.
La ltima dcada, ha sido paradjica. Mientras el discurso poltico promova la
descentralizacin, la participacin y el establecimiento de los sistemas de
control, en la prctica poltica en lugar de fortalecer los gobiernos locales para
que prestaran mejores servicios y se comunicaran ms fluidamente con la
poblacin, se busc privatizar los servicios, desregular la accin de los agentes
econmicos, despolitizar y tecnocratizar la gestin pblica bajo el lema de la
eficiencia y la eficacia y controlar el proceso desde el nivel central36. Como se
ve, hay una concurrencia de fenmenos, de carcter eminentemente poltico,
que pervierten los sistemas de control ciudadano sobre el ejercicio de la
gobernacin en Colombia, angostando los canales por donde transcurre la
democracia, disminuyendo la autonoma efectiva de los gobiernos locales y
desvalorizando la funcin pblica, mantenida como botn de los polticos y sus
adherentes.
Todos estos obstculos, sin embargo, no deben desalentar lo iniciado. Todava
perviven las posibilidades de la sancin social sobre los elementos corruptibles
y de doblegar la tica de baja intensidad, por la revalorizacin de la funcin
pblica, en el propsito de reivindicar el patrimonio comn, reconstituirlo y
sacralizarlo.
Parte de esas posibilidades se desprende de la ineludible bsqueda de
gobernabilidad que el sistema poltico tiene que emprender como opcin de
supervivencia. Opcin que pasa por la promocin de la participacin social en
la planeacin y la construccin de proyectos de accin colectiva en la
evaluacin, pues la gobernabilidad es la relacin alcanzada entre los
ciudadanos y los gobernantes que les permite a stos, conducir a la
colectividad por los derroteros definidos por aquellos.
36

.Velsquez. 2.000; 7

93

Si nadie puede saltar fuera de su propia sombra, la evaluacin y sus

instrumentos de verificacin deben estar apegados a las condiciones
institucionales; es decir, el Control de Gestin debe estar referido al entorno.
Cuando se ignoran las condiciones sociopolticas del entorno, cuando la
evaluacin se considera slo una tcnica neutra, no pasar de ser slo una
moneda de cambio de los consultores, quienes vendern sus sistemas, y
dejarn tras ellos las cosas en el estado en que estaban, o un legado de
cinismo acerca de la posibilidad de mejoramiento. Si tiene que haber algn
grado de xito, la evaluacin y la medicin del desempeo necesitan ser
percibidas como un componente del desarrollo de la capacidad de gobierno.
Esta concepcin implicara cambios en el sentido de una mayor transparencia,
ms informacin al pblico, ms criticismo potencial de las agencias
gubernamentales y una sociedad ms abierta. 37
5.11. CUESTIONARIO DE PROFUNDIZACION: El estudiante deber contestar
el cuestionario de profundizacin que se adjunta en el anexo 9.4, y enviar sus
respuestas al tutor, va correo electrnico, antes de la sesin presencial, con
eso, el tutor podr orientar la clase a aclarar dudas que surjan de la aplicacin
de la auto evaluacin.

37

Caiden. 2.000; 10

94

6.0.

CONTROL INTERNO:

i. INTRODUCCIN:

El control interno es sin duda motor de impulso sobre el mejoramiento y

desarrollo de la funcin administrativa a cargo de las entidades del Estado. El
estudiante que curse este mdulo, conocer el alcance del sistema de control
interno sobre la capacidad de gestin de la administracin, ser capaz de
distinguir y apreciar la importancia del sistema de control interno y el papel que
juega la unidad de control interno en las entidades y organismos del Estado.

6.1.

OBJETIVOS:

El estudiante aclarar conceptos sobre el significado del control interno, el

Modelo Estndar de Control Interno MECI y las funciones de la unidad de
coordinacin del sistema, unidad de control interno, oficina de control interno,
auditora interna o similares:

El estudiante conocer las normas legales que desarrollan la obligacin

constitucional de las autoridades pblicas para disear, estructurar, establecer,
aplicar y mantener un sistema de control interno y en consecuencia podr
participar de su desarrollo y aplicacin, en el Estado.

El estudiante de Tecnologa Financiera y Tecnologa Contable Pblica requiere

conocer la aplicacin y alcance del control interno, y prepararse para asumir las
responsabilidades, sobre su desarrollo y aplicacin en la cotidianidad de la
actividad pblica.

6.2.

IDEAS CLAVE:

95

El control interno garantiza el cumplimiento de las responsabilidades por parte

de la mxima autoridad de los organismos del Estado y tiene origen en la
Constitucin Poltica de 1991.

Esta demanda de responsabilidad es desarrollada a travs del sistema de

control interno, que emplea las caractersticas de ste para cumplir los
objetivos del control interno, indicados en las normas constitucionales y legales,
especialmente el artculo 209 sobre la funcin administrativa, la Ley 87 de 1993
sobre el control interno y la Ley 136 de 1994 sobre rgimen municipal.

El control interno se desarrolla a travs de un sistema, compuesto segn la

norma MECI 1000 de 2005 en tres subsistemas estructurados en componentes
y estos a su vez en elementos.

Estos son los subsistemas de control

estratgico, de control de gestin y control de evaluacin.

En su conjunto permiten que la entidad se oriente a la consecucin de sus

objetivos, que los recursos de la organizacin se protejan y estn siempre
orientados al cumplimiento de la misin institucional, lo mismo que existan
controles en cada proceso y procedimiento, e indicadores que orienten la toma
de decisiones. En este sistema de control interno, la funcin de evaluacin se
desarrolla mediante la auto evaluacin, la evaluacin independiente y

los

planes de mejoramiento.

6.3. ESTRATEGIA DE APRENDIZAJE

El estudiante hace las lecturas y basado en su nivel de exigencia, as, como en

el deseo de profundizar acerca del Control Interno, las funciones de la unidad
de control interno en las entidades del Estado, o acerca del Modelo Estndar
de Control Interno, MECI. Para ello cuenta con amplias referencias normativas
y el apoyo del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, a travs de
su pgina en Internet en la direccin: http://dafp.gov.co all se busca el link (
vnculo a) Control Interno Estatal y se pueden descargar las normas y los
documentos de metodologa, el manual de implementacin del MECI, la gua
para armonizacin MECI, Calidad, etc.,
96

El estudiante cuenta con la asistencia de un tutor, versado en control de lo

pblico y el cuestionario de aprendizaje que se anexa en el numeral 9.5 (
Cuestionario de control interno).

6.4 EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO

6.4.1. La funcin administrativa y el control interno:

La funcin administrativa est regulada por la Constitucin Poltica y

corresponde al ejercicio de la actividad pblica, por intermedio de los
organismos e instituciones que la ejercen. Esta actividad est orientada a los
intereses generales y se desarrolla segn unos principios orientadores, dentro
de los cuales se distingue la responsabilidad sobre el control interno. Este
control interno es segn la carta poltica, el instrumento para el mejoramiento
de la respuesta que la administracin da a las necesidades de la
administracin, y en conjunto con todas las medidas relacionadas con la
eleccin popular de alcaldes y gobernadores, la independencia del control fiscal
y la adopcin de la contabilidad, el cambio que revoluciona el accionar estatal,
hacia la descentralizacin efectiva de funciones y prestacin de servicios a la
comunidad.

6.4.2. La responsabilidad asegurada:

El control asegura que la funcin administrativa se realice con base en varios

principios. Dentro de estos estn los de moralidad, eficacia y eficiencia.

Tambin seala que es responsabilidad de la mxima autoridad establecer

mtodos y procedimientos de control interno de acuerdo con la Ley.

Mediante la responsabilidad de la mxima autoridad de cada organismo se

garantizan los principios de la funcin administrativa: moralidad, eficacia,
eficiencia, equidad, celeridad, valoracin de los costos ambientales. Con ello,
se busca que las autoridades realicen su mejor esfuerzo en lograr la misin de
sus organismos y entidades y satisfagan las necesidades de la comunidad.
97

6.4.3. El paradigma gerencial del manejo estatal:

6.4.3.1. Unidad de gestin / econmica: El control interno se da a nivel de

cada unidad de gestin y a nivel de cada unidad econmica. Prima el concepto
de responsabilidad de hacer, antes del de responsabilidad de gastar e informar
lo ejecutado presupuestamente, sin embrago, no hay gestin que no traiga
implcita la responsabilidad integral, no slo por que se mira el efecto de las
decisiones y actuaciones, sino porque la gestin de recursos econmicos,
representa un tema de inters publico, poltico y econmico que siempre es
observado por el entorno en que se mueve la institucin u organismo.

El

organismo se vale de su capacidad para subsistir, frente a las necesidades del

entorno, esto lo logra haciendo lo que debe hacer en materia de produccin y
entrega de bienes y servicios, mientras que moldea o regula su manejo de su
capacidad de desarrollo interno, para dar las soluciones apropiadas en el
momento oportuno. La capacidad de respuesta y el manejo del cambio, son
dos

aspectos

que

siempre

acompaan

el

ejercicio

de

la

actividad

administrativa, y all el sistema de control interno es til al precisar

orientaciones de poltica y planificacin, as como respuesta a los riesgos que
representa

el

cambio,

atendiendo

las

debilidades,

aprovechando

las

oportunidades, mitigando las amenazas y esgrimiendo las fortalezas.

6.4.3.2. Funciones administrativas y el ciclo administrativo, a travs del

control interno:

El sistema de control interno, segn lo definido en la Ley 87

de 1993, contempla la planeacin, organizacin, direccin, integracin de

personal y el control como funciones bsicas de la funcin administrativa38.
38

LEY 87/93 Articulo 1 Definicin del control interno. Se entiende por control interno el sistema
integrado por el esquema de organizacin y el conjunto de los planes, mtodos, principios, normas,
procedimientos y mecanismos de verificacin y evaluacin adoptados por una entidad, con el fin de
procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, as como la administracin de la
informacin y los recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes
dentro de las polticas trazadas por la direccin y en atencin a las metas u objetivos previstos. (...)

38

LEY 87/93 Articulo 1- ... PARAGRAFO. El control interno se expresar a travs de las
polticas aprobadas por los niveles de direccin y administracin de las respectivas entidades y

98

Estas son las funciones del administrador, y se emplean para explicar y

desarrollar los programas de formacin de los administradores de empresas39.
Desde luego que el sistema de control interno, no slo abarca las funciones del
administrador, sino que establece pautas para que la organizacin tenga
condiciones para garantizar y asegurar los principios de la funcin
administrativa, en lo pblico, que demanda transparencia y responsabilidad,
probidad y celeridad, equidad, atencin a objetivos, respuesta de la
organizacin a los riesgos, administracin de personal, de informacin y
recursos y los mecanismos de verificacin y evaluacin que se empleen son
parte del control interno estatal.

Las funciones administrativas constituyen un ciclo administrativo, que

concuerda con el ciclo de la calidad (planear, hacer, verificar, actuar). Las
funciones de planear, organizar, integrar el personal con los recursos y las
herramientas de trabajo (tecnologa y equipos), dirigir, coordinar, controlar y
evaluar, retroalimentar la decisin, ajustar los planes, revisar las contrataciones
y el desempeo, orientar los ajustes, revisar los alcances, etc.; constituyen un
continuo ajuste de soluciones y herramientas administrativas, que dan lugar al
ciclo administrativo, y que se emplea en el modelo del control interno, definido
por la constitucin y la Ley colombiana, para la funcin administrativa.

6.5.

EL

CONTROL

COMO

FUNDAMENTO

DEL

SISTEMA

DE

MEJORAMIENTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA, SEGN LA

CONSTITUCIN POLTICA.
Segn los asamblestas que intervinieron en la articulacin de la Constitucin
en 1991, el sistema de control prevalente hasta ese momento segua los trazos
del denominado spoiled system, que si bien es el sistema poltico que se
define asociado a los cambios en los esquemas de contratacin y obtencin de
privilegios frente a los logros polticos obtenidos en las urnas en procesos

se cumplir en toda la escala de la estructura administrativa, mediante la elaboracin y

aplicacin de tcnicas de direccin, verificacin y evaluacin de regulaciones administrativas,
de manuales de funciones y procedimientos, de sistemas de informacin y de programas de
seleccin, induccin y capacitacin de personal
39
Koontz y Weihrich, Administracin una Perspectiva Global, ed. Mc Graw Hill, Mxico, 1996.

99

democrticos de eleccin, tambin puede representar la existencia de un

sistema clientelista y corrupto, excluyente y perverso, para el resto de la
sociedad.

6.6. EL CAMBIO EN LA CULTURA IMPULSADO POR LA LEY.

El desarrollo normativo sobre el sistema de mejoramiento basado en las Leyes

87 de 1993, 489 de 1998 y 872 de 2003, ha impulsado el entendimiento de un
Estado modernista, basado en esquemas de gestin administrativa y de
control, la necesidad de mantener el sistema de desarrollo administrativo, la
democratizacin de la actividad publica, expresado en la Ley 489 de 1998, y el
impulso a los sistemas de gestin de la calidad. Tambin ha venido
acompaado de la existencia de sistemas de informacin, el desarrollo de la
funcin contable y la independencia del control fiscal, como elemento
regulador, preventivo y detectivo.

6.7.

LA IMPORTANCIA DE LA LEY 87 DE 1993 EN LA ADMINISTRACIN

PBLICA.

Por tratarse de la Ley que reglamenta el ejercicio del control interno de la

funcin administrativa en el Estado colombiano, esta Ley se refiere a todos los
organismos, entidades, instituciones y sujetos que realicen gestin publica.

Trae como consecuencia la exigencia del cumplimiento de unas mnimas

condiciones para que el servicio que presta el Estado a travs de las diversas
organizaciones y organismos, logre su finalidad y que los recursos estn
siempre orientados al cumplimiento de la misin organizacional.

Los objetivos y caractersticas del control interno, definidos en la Ley son sin
duda principios orientadores del buen ejercicio de la actividad administrativa, en
lo pblico, y garanta de los administrados de recibir el trato y condiciones para
ver garantizada la confianza otorgada en el proceso electoral, en el designio de
los asuntos de todos, a los mandatarios de turno.
100

6.8.

EL

MODELO

ESTNDAR

DE

CONTROL

INTERNO

MECI,

SUBSISTEMAS, COMPONENTES Y ELEMENTOS:

Con la expedicin del decreto 1599 de 2005, todas las organizaciones de la

administracin pblica, debieron enfocar y estructurar formalmente su sistema
de control interno, siguiendo la estructura que demanda la adopcin del Modelo
Estndar de Control Interno, MECI. Este modelo es la maqueta, que define el
arquetipo de modelo de control, segn la interpretacin que el grupo de
estudio40 encontr, a partir de la definicin del sistema de Control Interno en la
Ley41.

El Modelo desarrolla el sistema de control interno, y lo estructura en elementos,

que en su conjunto conforman componentes y estos subsistemas.

Es a travs de estos subsistemas que se explica el proceso administrativo,

acogiendo el ejercicio del control interno. No se debe confundir el propsito del
sistema de control interno, con la exigencia de unos requisitos, ni con el hecho
de generar algunos productos, que demuestren que s se est aplicando el
sistema de control interno. El propsito es dinmico, mientras que los
productos son estticos y reposan en los anaqueles de las bibliotecas, o los
cajones de los escritorios de las entidades estatales.

Los subsistemas de control estratgico, de gestin y de evaluacin articulan el

sistema de control interno, segn el Modelo Estndar de Control Interno, MECI.

6.9.

LA UNIDAD DE CONTROL INTERNO:

40

Con la asistencia de la USAID, el DAFP contrat con Casals y Cia estudio sobre el sistema
de control interno estatal. Este conform grupo interinstitucional de estudio, que incluy a la
universidad EAFIT, entidades pblicas y otros. Su estudio recomend adoptar oficialmente el
Modelo Estndar de Control Interno, MECI.
41
Verse definicin en cita de pi de pgina anterior

101

La unidad de control interno, puede tener varias denominaciones, tales como

unidad de coordinacin de control interno, oficina de control interno, oficina
asesora de control interno o el nombre de auditora interna, segn lo decida el
enfoque que le d cada organizacin, acogiendo lo dispuesto en la Ley 87.

Las actividades de la unidad de control interno son dirigidas y coordinadas por

un funcionario asesor de libre nombramiento y remocin, que tiene como
funciones desarrollar una serie de actividades que interactan, entre la
asesora, la evaluacin y la auditora.

El origen de las funciones son la Ley y disposiciones emitidas por el Consejo

Asesor, el Contador General de la Nacin y el Presidente de la Repblica, en
uso de funciones constitucionales.

Estas comprenden una batera de funciones e informes que estn relacionados

con:

Evaluacin e informe sobre el sistema de control interno. Ley 87 de 1993, D.

2145 de 1999, D 2539 /2000;

Asesora a la alta direccin y unidades orgnicas. Ley 87 /93, D. 1537 de 2001;

Prctica de auditoras internas. Ley 87 de 1993

Evaluacin e informe sobre el sistema de control interno contable. Res 196 de

2001; Circular 042 de 2001; D. 420 2002; R. 357 08

Evaluacin del proceso disciplinario y acciones de repeticin Ley 87 1993; D.

1412 2000

Exmenes especiales y revisiones Ley 87 de 1993, D. 1537 2001

Derechos de autor uso software Circular 04 de 2006 Consejo asesor

102

Evaluacin y concepto sobre gestin de las dependencias Ley 909, art. 39, 40,
D. 1227/05 Circular 04/2005

Seguimiento a la adopcin del MECI 1000:2005 D. 1599 de 2005

Seguimiento a procesos de conciliacin D. 1214 /00

Seguimiento a mapas de riesgos D. 1537 /01

Seguimiento a quejas y reclamos, informes sobre lucha contra la corrupcin y

participacin ciudadana Ley 190 /95

Atencin a requerimientos de entes externos de control D. 1537 /01

Seguimiento a auditoras de calidad Ley 872/03 D 4110 /04

Auditora a convenios y proyectos financiados con recursos de banca

multilateral D. 2209/ 98

Las dems que le sean impuestas por Ley o norma legal:

Austeridad: D 1737 /98;D 1738 98; D. 2209/98 Circular 02/04 informe trimestral

6.10. INFORMES DEL REA DE CONTROL INTERNO:

Evaluacin del sistema de control interno se le presenta al Departamento

Administrativo de la Funcin Pblica DAFP, a travs de INTERNET, en el mes
de febrero de cada ao.

Evaluacin del sistema de control interno contable segn lo dispuesto por la

resolucin 357 de 2008 emitida por el Contador General de la Nacin.

Seguimiento al cumplimiento de acuerdos de gestin Ley 909 de 2004.

En diciembre de cada ao.
103

Atencin

de

quejas,

sugerencias,

recomendaciones

reclamos

semestralmente, segn lo establecido por la Ley 190 de 1995 Comisin

Nacional de lucha contra la corrupcin.

Informes de auditora cuando sean realizadas, se dirigen a los responsables y

una copia del informe ejecutivo, al director del organismo.

Uso de software legal en el mes de diciembre y junto con el examen de los

Estado financieros.

6.11. EJERCICIO DE EVALUACIN DEL APRENDIZAJE CUESTIONARIO

DE CONTROL (ANEXO 9.5)

104

7.0.

LOS INDICADORES

i. INTRODUCCIN

La medicin y evaluacin de las actividades del sector pblico, ha de ser vista

como aspecto crtico en relacin con los esfuerzos para dotar de mayor
capacidad a los gobiernos; construir equidad y ganar en eficiencia y eficacia;
mejorar la transparencia y la responsabilidad (accountability); recuperar la
confianza de la ciudadana en las instituciones pblicas y contribuir a una
reorientacin del rol y de las funciones del gobierno.
Fundamentalmente, los instrumentos del Control de Gestin buscan suministrar
a la alta gerencia la informacin oportuna, veraz y objetiva que le sirva como
elemento de juicio para ejercer el control sobre los planes de la entidad, y en
cada una de las etapas del proceso y en cada uno de los niveles de operacin.
Importa resaltar el hecho que los indicadores expresan el logro de la
gestin, pero que ms all de esta informacin permiten examinar las
condiciones generales de operacin de la organizacin y suministran
informacin bsica para el proceso de mejora, segn reas de gestin y,
por ende, son soporte de la bsqueda de calidad.
Entre los principales instrumentos del Control de Gestin cabe mencionar los
siguientes42:
Indicadores: Son cocientes que comparan caractersticas determinadas de un
proceso. Son tiles para analizar rendimientos y pueden expresar relaciones
de causa y efecto entre los insumos que intervienen en un proceso o actividad
y los resultados del mismo.

42

Londoo. 1994; 4

105

Cuadros de mando: Estos cuadros contribuyen a presentar en forma precisa,

sistemtica e integral la evolucin en el tiempo de las principales variables y
procesos de una empresa o institucin.
Grficas: Permiten en un slo vistazo evaluar la evolucin en el tiempo de una
variable o proceso y detectar tendencias, variaciones o interrupciones. Las
grficas slo sirven para analizar un proceso en tanto que los cuadros permiten
una visin ms integrada del conjunto.
Anlisis comparativo: A veces es deseable establecer la situacin de la
empresa con relacin a la competencia, para ello se utilizan estadsticas
comparadas.
A estas cuatro definiciones se le suma la de los nmeros ndices, cuya
interpretacin es

la relacin entre un indicador y un estndar

de

comportamiento establecido como pauta de gestin.

7.1. OBJETIVOS
El estudio de los indicadores de gestin en la gestin pblica, concreta un
esfuerzo de medicin y de informe.
La administracin emplea los indicadores de gestin con ambos propsitos:
medir los resultados e informar. Al medir los resultados, se prepara al
diagnstico. Al conocimiento de los resultados y de los esfuerzos necesarios
para alcanzarlos. Al informar, se prepara para responder y mostrar resultados.
El estudiante conocer que en el empleo de indicadores se debe buscar el
estudio de las diferentes variables que son significativas y aceptan medicin.
El estudiante deber intentar relacionar sus funciones y el ejercicio cotidiano,
con los diferentes tipos de indicadores y estndares.
El estudiante deber abordar el aprendizaje, a travs de un caso o ejercicio
hipottico que deber abordar en clase, en grupo de estudio, o asistido de su
tutor, si se encuentra imposibilitado para el ejercicio grupal.

106

7.2.

IDEAS CLAVE.

La gerencia pblica emplea diversos tipos de indicadores como los

relacionados con la eficacia, la eficiencia, la equidad y el excedente pblico.
Tambin son empleados por las contraloras en su funcin de evaluacin.
Estos indicadores miden el comportamiento de diferentes variables, dentro de
contextos, econmicos, sociales, tecnolgicos, ambientales e institucionales
muy diversos, pero en cierto sentido parametrizables. Los indicadores
comparados frente a unos estndares reflejan medidas mucho ms certeras de
las condiciones, bajo las cuales se observa la gestin.

7.3. ESTRATEGIA DE APRENDIZAJE

El aprendizaje significativo y aprender haciendo son las actividades principales
de este ejercicio acadmico. El estudiante debe realizar las lecturas y
demostrar que s aprendi, entregando por escrito a su tutor, el da de la ltima
sesin presencial o por los medios magnticos y cuando ste lo solicite, las
respuestas a los ejercicios 9.6 y 9.6.1 que se relacionan en los anexos.
Con el ejercicio resuelto, el estudiante demuestra el dominio del tema
estudiado.

7.4.

LOS INDICADORES DE GESTIN

El inters inmediato de este estudio, en este orden de instrumentos para la

evaluacin, se centra en los indicadores de gestin.
En las instituciones pblicas, la cuestin de construir indicadores como
instrumentos de apoyo permanente para su gestin, es un mandato legal,
contenido en distintas disposiciones, partiendo de la misma Constitucin
Poltica en sus artculos 103, 209 y 270, 343 y 344; la Ley 80 de 1.993, la
Ley 87 de 1.993, en cuyo artculo 9 se seala que todas las entidades, deben

107

seleccionar indicadores de desempeo y elaborar informes de gestin y la Ley

190 de 1.995, que en el artculo 48 dispone que todas las entidades pblicas
disearn y revisarn peridicamente un manual de indicadores de gestin.
En la literatura especializada, existen diversas maneras de definir los
indicadores y, tambin, diversas recomendaciones sobre sus aplicaciones e
interpretaciones.
Bsicamente, un indicador se define como un rastro, una seal, una unidad de
medida de las variables. A travs de los indicadores podemos conocer el
cambio o el comportamiento de una variable.
Tambin, se define como un fenmeno emprico que representa una cualidad
terica y difiere de una variable en el sentido que este puede estar constituido
por una combinacin de variables. El indicador adquiere su verdadero sentido
al efectuar su operacionalizacin, ya que ello implica un proceso de traduccin
de dichas cualidades tericas43.
Un indicador es un dato para la toma de decisiones, y en consecuencia para la
orientacin o reorientacin de la gestin, segn el caso, que resulta del proceso
de control peridico o monitoreo que debe practicarse a todo lo largo de la
actuacin pblica.
Como instrumento de evaluacin del desempeo, o como estimacin
cuantitativa o cualitativa en el tiempo, acerca de lo que est haciendo una
organizacin y sobre los efectos de sus actividades, comnmente, sirve para
medir:
INSUMOS tales como dinero, personal, equipos, horas hombre, horas
mquina, servicios pblicos, arriendos, etc.
CARGA DE TRABAJO o niveles de actividad, tales como solicitudes radicadas,
niveles de inventarios, estudiantes en clase, personas atendidas, etc..
RESULTADOS

tales

como

nmero

de

nios

vacunados,

kilmetros

construidos, toneladas de residuos recolectadas.

43

Espinosa et al. 1994

108

IMPACTO de los productos o servicios, tales como enfermedades prevenidas,

impuestos recolectados, niveles de seguridad laboral alcanzados, empleos
generados, tiempos ahorrados en la movilizacin de trabajadores.
PRODUCTIVIDAD tales como casos atendidos por especialistas, solicitudes
procesadas por persona, llamadas de emergencia atendidas, registros
efectuados, etc.
COSTOS tales como costos promedio para construir un kilmetro de va,
sostener un estudiante universitario, mantener una instalacin pblica.
NIVEL DE SATISFACCIN DEL USUARIO tales como el nmero de quejas
recibidas sobre el nmero de usuarios, resultados de las encuestas, utilizacin
de procesos participativos.
CALIDAD Y OPORTUNIDAD DEL SERVICIO tales como tiempos de respuesta
al usuario, capacidad para acceder a una instancia.
7.5. LA CONSTRUCCIN DE INDICADORES
Al construir Indicadores cuenta mucho la escogencia de la variable o variables
clave a analizar y la seleccin del tipo y cantidad de indicadores mismos, de la
gestin gubernamental. Para empezar, hagamos un repaso de la definicin
operacional de una variable.
7.6. LA VARIABLE
Una variable es un concepto, un enunciado que por s mismo, no expresa una
cualidad o un juicio de valor y necesariamente requiere que su significado sea
construido colectivamente para poder operativizarla44. En el marco del Control
de Gestin, para la evaluacin de los resultados de los programas especficos
emprendidos por las entidades, las variables se obtienen de:
La misin y visin del programa.
Los objetivos especficos del programa.

44

Ibid.

109

Los resultados del programa que se identifican en el momento de su

formulacin
Los resultados primarios y secundarios alcanzados por el programa
Las acciones del programa que se disean en el momento de su formulacin.
De la misma manera, las variables se identifican en las preguntas que los
responsables del Control hacen al momento de iniciar la evaluacin. Toda
pregunta lleva implcita variables e indicadores. Algunos ejemplos de variables:
Quin, cundo y cuntos
La gestin
La participacin
La comunidad
La poblacin
La institucin
Los servicios de salud
La calidad de la educacin
Los costos
La definicin de variable como una nocin que no significa nada en s misma,
por fuera del programa en que se pretende la evaluacin, es fundamental ya
que como concepto puede inducirnos a equivocacin. As, por ejemplo, los
costos tienen significado y peso especfico diferente de una organizacin a
otra, digamos, del sector productivo o del sector social.
7.7

CARACTERSTICAS DE LOS INDICADORES

Debe tenerse en cuenta que, hay indicadores histricamente construidos, es

decir, indicadores que han sido diseados con anterioridad y que pueden servir
de base para evaluar distintos programas en varios contextos, pero no hay

110

indicadores absolutos u objetivos. Es decir, los indicadores requieren ser

construidos tomando en consideracin el espacio, el contexto, la especificidad
y el colectivo del programa social que se evala45.
Para ser viable, un sistema de indicadores tiene que basarse en un nmero
limitado de variables de fcil medicin. La utilizacin de indicadores en la
medicin del desempeo, debe ceirse al mnimo necesario.
Los indicadores construidos han ser:
Vlidos: reflejar y medir los resultados del programa y no de factores externos.
Explcitos: definir de manera clara las variables con respecto a las cuales se
analizar, para evitar interpretaciones ambiguas.
Pertinentes: guardar correspondencia con los objetivos y la naturaleza del
programa, as como con las condiciones del contexto.
Sensibles: reflejar el cambio de la variable en el tiempo, es decir, cambiar
efectiva y persistentemente a lo largo de cierto perodo.
Excluyentes: cada indicador evala un aspecto especfico nico de la realidad,
una dimensin particular de la gestin. No debe haber indicadores
redundantes.
Jerarquizados: de acuerdo con el grado de generalidad, los indicadores son
globales, cuando se refieren a la organizacin como un todo y especficos,
cuando se refieren a una de las dependencias o de los procesos de sta.
Relevantes: servir efectivamente para la toma de decisiones.
Representativos: expresar claramente el significado que los actores y las
instituciones que conforman la unidad de gestin le otorgan a determinada
variable.
Suficientes: apenas los que sean necesarios para facilitar su integracin o
ponderacin.
45

Ibid 2

111

Ahora bien, cuando varios indicadores son candidatos a expresar la medicin

de un objetivo, se puede proceder as46: Si son complementarios, se escogern
los de mayor incidencia (unos pocos) y se sumarn (si son aditivos) o se
ponderarn con algn criterio de participacin.
Si son alternativos o excluyentes (cada uno expresa el objetivo por su lado), se
escoger aquel que se considere ms significativo o determinante. Cuando no
hay mucha diferencia por significancia, el criterio de facilidad de obtencin del
indicador puede definir la seleccin.
7.8.

TIPOS DE INDICADORES

Todos los indicadores de usanza en las tareas del Control de Gestin, pueden
agruparse en dos tipos generales, cualitativos o cuantitativos.
Indicadores cualitativos: Son aquellos que permiten apreciar cualitativamente
las condiciones del cumplimiento de las actividades. Se aplican comnmente a
situaciones con algn grado de heterogeneidad, especialmente al anlisis de
las capacidades internas de la organizacin (fortalezas y debilidades) o al
anlisis del entorno (oportunidades y amenazas).
Los indicadores cualitativos pueden ser:
Binarios: Es decir, se expresan en trminos de si/no, suficiente/insuficiente, etc.
Gradatorios: Es decir, se expresan segn el mrito de la gestin, en trminos
de excelente, bueno, regular, deficiente, o bajo, medio o alto..
Indicadores cuantitativos y estndares: Son aquellos que permiten apreciar el
resultado de las actividades, mediante expresiones numricas. Segn el uso
que pretenda darles, hay cuatro tipos de indicadores cuantitativos:
En cifras absolutas: expresan caractersticas en un momento dado. Por
ejemplo: poblacin por sexo.

46

Sann. 1.999; 35

112

En porcentajes: destacan aspectos de distribucin. Por ejemplo: porcentaje de

poblacin urbana y rural.
En tasas: muestran la evolucin de un

fenmeno en el tiempo. Por ejemplo:

tasa de crecimiento del PIB.

En medidas estadsticas: para mostrar comportamientos tpicos. Por ejemplo:
ingreso per cpita.

7.9.

LOS ESTNDARES:

Los indicadores cuantitativos deben recurrir a estndares, o valores de los

ndices considerados adecuados, que les permitan afinar la evaluacin en
funcin de la comparacin con:
El desempeo de otra organizacin similar o de otros procesos similares.
El desempeo de la misma organizacin durante un perodo o perodos
anteriores.
Los objetivos fijados en el plan.
Resultados esperados
Las formulas de productos, ej. farmacuticos.
Experimentos realizados
Un estndar es la expresin de manera precisa de un atributo o una condicin
que se debe satisfacer para que una operacin o resultado pueda ser
considerado como adecuado.
La estandarizacin se refiere a normas (internacionales, nacionales o internas
de la entidad), fijadas de modo imperativo por un agente exgeno (el Estado, el
organismo de control, etc.) o de modo voluntario por la misma entidad. De
todas maneras, la estandarizacin es la expresin del nivel de rendimiento que
la administracin considera alcanzable y satisfactorio.

113

De acuerdo con la naturaleza del objeto o proceso que se evala, el estndar

puede ser fijo o variable, as:
Cuando se refiere a objetos o procesos de manera repetitiva y programable,
debe ser un valor nico y preciso y de aplicacin estricta.
Cuando la situacin es ms compleja y cambiante, el cumplimiento del
estndar se determina dentro de un rango o lmite (parmetro de cumplimiento)
dentro del cual la ejecucin se considera o no satisfactoria.
De acuerdo con su grado de exigencia, un estndar puede ser:
Ideal: corresponde al desempeo mximo que se pueda obtener en
condiciones ptimas de funcionamiento.
Normal o Promedio: corresponde al desempeo que se obtiene promediando
los datos histricos, excluidos los datos excepcionalmente altos o bajos, y que
corresponde a condiciones normales de funcionamiento.
Mnimo: desempeo que se alcanza en condiciones adversas o poco
favorables.
7.10. LA ESTRUCTURA BSICA DE UN INDICADOR
Veamos ahora, cmo est estructurado un Indicador, cuales son sus elementos
constitutivos para que, cuando aboquemos su construccin, podamos contar
con una especie de mapa que nos gue en el trabajo.
Entonces, a guisa de ejercicio, descompongamos en cada una de sus partes
un indicador del ms frecuente uso: La eficiencia.
DEFINICION:
Es la relacin entre los resultados y los insumos empleados para producirlos.
OBJETIVO:
Promover el uso racional de los recursos con mayor beneficio para la poblacin
o usuarios.

114

DEFINICION OPERACIONAL:
Se refiere a la escogencia de las variables que se van a analizar, por ejemplo:
Costo Total del programa / Poblacin asignada o servida
Costo Total / Actividades realizadas
INFORMACIN REQUERIDA:
Nmero de actividades realizadas
Costo Total por programa o servicio
Total de poblacin asignada
FUENTES DE INFORMACIN:
Presupuesto total ejecutado
Reportes de poblacin asignada
Contabilidad del programa
Estructura de costos
Estadsticas de demanda
PERIODICIDAD:
Anual o semestral
ESTNDAR:
Histrico
NIVEL DE DESAGREGACIN:
Por programa
Por regin

115

INTERPRETACIN:
Es la lectura que se hace del resultado del indicador, segn

estndar

seleccionado o la meta sealada.

ACCIN CORRECTIVA:
De acuerdo con los resultados del indicador frente al estndar y la
interpretacin dada a las conclusiones de su resultado.
7.11. CLASIFICACIN DE LOS INDICADORES
Hay, entre los analistas y los usuarios, un grupo de indicadores considerado ya
clsico, cuando se aboca el tema. Se trata de los indicadores basados en los
criterios de rendimiento alrededor de la eficacia, la eficiencia y la efectividad de
la empresa pblica y los indicadores de gestin financiera contable.
Tal preponderancia se explica por las condiciones de viabilidad econmica y
rendimiento financiero que nuestras entidades pblicas tienen que demostrar
ante los organismos internacionales de crdito, comenzando por el FMI y el
Banco Mundial, para que les avalen sus procesos de ajuste macroeconmico.
Por supuesto, este grupo de indicadores no agota las posibilidades de
clasificacin que, como es lgico esperar, est permeada por el criterio poltico
del analista y los objetivos de su evaluacin. O sea que, existen otros grupos
de indicadores, que como los enunciados, son siempre convencionales.
7.12. INDICADORES DE GESTIN EN LA EMPRESA PBLICA
Las transformaciones del Estado emprendidas en forma sincrnica por
nuestros gobiernos, buscaron apalancarse polticamente, poniendo en marcha
indicadores de gestin que demostraran, a los ciudadanos y dems actores
pblicos, la bondad de las recomendaciones acogidas.
Siendo este su propsito, los indicadores deberan reducirse al mnimo posible,
dado que su proliferacin antes que ayudar, puede dilatar intilmente la
evaluacin.

116

No obstante, tan obvia consideracin, los expertos han cado en la tentacin de

multiplicarlos, no siempre con razn.
La Contralora General de la Repblica emplea las siguientes definiciones de
los indicadores:
Eficacia: Es el anlisis de la oportunidad con que las entidades pblicas
encargadas de la produccin de bienes y/o prestacin de servicios, logran sus
resultados, as como la relacin que estos guardan con sus objetivos y las
metas que sus organismos de direccin les definen para un perodo
determinado, en trminos de cantidad, calidad y oportunidad. Se evala
comparando los resultados obtenidos y los recursos utilizados (humanos,
fsicos y financieros) contra los resultados y recursos planeados, segn:
Cantidad. Relacin entre las cantidades de bienes o de servicios realizados y
las programadas.
Oportunidad. Coeficiente entre el tiempo de realizacin y el tiempo
programado.
Calidad. Se entiende por estas la satisfaccin del cliente o usuario, por lo tanto
se debe determinar por medio de encuestas.
Sus objetivos son determinar el cumplimiento de planes y programas de la
entidad, tanto a nivel micro como macroeconmico, con respecto a los planes y
programas determinados por los diferentes sectores y por la poltica
econmica y evaluar la oportunidad (cumplimiento de la meta en el plazo
estipulado), al igual que la cantidad (volumen de bienes y servicios generados
en el tiempo).
Eficiencia: Consiste en el examen de los costos en que incurren las entidades
pblicas, encargadas de la produccin de los bienes

y/o la prestacin de

servicios, para alcanzar sus objetivos y resultados. Este estudio debe verificar
que, en igualdad de

condiciones de calidad, unos y otros se obtengan al

mnimo costo.

117

Por lo tanto, se entiende por eficiencia el costo (costo mnimo) con el cual la
entidad cumple con sus objetivos. Para medirla se utilizan los indicadores de
gestin y de resultados, como son los

ndices de eficiencia, el anlisis

financiero (horizontal y vertical), el excedente de productividad global y la tasa

de productividad de factores.
Para la interpretacin de los resultados, se puede decir que una disminucin
en la utilizacin de los recursos o un aumento de la produccin, permaneciendo
constante el otro o en proporciones diferentes, se refleja en un mejor
desempeo de la entidad.

Resultados obtenidos
EFICIENCIA =

------------------------------------------Recursos empleados

Economa: Es el estudio de la asignacin que hacen las entidades pblicas

encargadas de la produccin de bienes y/o prestacin de servicios de sus
recursos humanos, fsicos y financieros entre sus diversas actividades, para
determinar si dicha asignacin es la ms conveniente para maximizar sus
resultados (rentabilidad pblica), en un perodo determinado.
En forma agregada este estudio busca establecer si la asignacin global de los
recursos financieros del Estado entre sus diferentes objetivos, es la ms
adecuada para cumplir con sus finalidades sociales.
Excedente: As como en la empresa privada se calcula la rentabilidad sobre el
total de los activos, para la sociedad se calcula la

rentabilidad pblica

dividiendo el excedente pblico sobre los activos productivos valorizados o

revaluados.

118

Excedente Pblico
Rentabilidad Pblica =

----------------------------------------------------------------Activos Operativos Revaluados

El excedente pblico representa la generacin de riqueza por parte de una

entidad como resultado de su proceso productivo.
Equidad: Es el estudio de las actuaciones de la administracin tendiente a
identificar los receptores de su actuacin econmica, para as determinar la
forma como se distribuyen los costos y beneficios de dicha accin entre los
distintos sectores sociales y econmicos y entre las diversas regiones del pas.
El indicador de Equidad tiene por objeto establecer la contribucin de las
entidades estatales a la redistribucin del ingreso en el mbito de personas,
grupos sociales, grupos tnicos, regiones y sectores econmicos; establecer la
distribucin tanto del excedente total, como del valor agregado (entre los factores
productivos) y la identificacin de los beneficiarios.
Los parmetros de medicin de la equidad estn dados por: los precios o
tarifas de cobro del servicio o bien producido, frente a la capacidad de pago del
usuario; el sector o grupo social que se beneficia del bien o servicio; la
remuneracin de los diferentes factores productivos que intervienen en el
proceso productivo y la cobertura del servicio (regiones, sectores, grupos
sociales).
Para medir la Equidad se utilizan distintas metodologas, como la del Valor
Agregado, la de Generacin y Distribucin de Excedente Pblico, la de
Evaluacin de Proyectos y la de Resultados de la Operacin frente a los
Usuarios. Todas ellas buscan allanar camino para una mejor comprensin del
comportamiento de la entidad, ante el Estado y la sociedad.
La Metodologa del Valor Agregado mide los beneficios que le reportan a la
comunidad la operacin de las entidades estatales por concepto de generacin
de Valor Agregado, entendido ste como la remuneracin que reciben los

119

factores productivos por su contribucin a la produccin durante un

determinado ao fiscal.
La Metodologa de la Generacin y Distribucin de Excedente Pblico tiene en
cuenta el "surplus" producido por las entidades pblicas en aquellas
actividades que corresponden en sentido estricto a su razn de ser.
La Metodologa de Evaluacin de Proyectos es una adaptacin de la teora
general de la evaluacin de proyectos. Se utiliza, de una parte, para establecer
si la entidad contribuye al crecimiento del pas, a travs del circuito ahorro inversin - rentabilidad - consumo presente.
La Metodologa relacionada con los Resultados de la Operacin frente a los
Usuarios es la forma de identificar si la entidad contribuye a la redistribucin del
ingreso, en el mbito de personas, grupos sociales, regiones y sectores
econmicos.
La base sobre la cual se calcula la contribucin a la Equidad, se obtiene a
travs de encuestas y estadsticas. Es importante establecer la clase de
servicio y usuario, con sus caractersticas socioeconmicas. En su anlisis se
consideran las siguientes variables:
Equidad e Ingreso: se relaciona la redistribucin del ingreso en el mbito
nacional con los beneficiarios del bien o servicio, en trminos de salario
mnimo.
Equidad: Edad y Sexo: se compara la pirmide de edades del pas con la de
los usuarios, teniendo en cuenta el rango o grupo a analizar.
Equidad y Usuarios por Sector Econmico: analiza el rango socio - econmico
o cobertura por nivel de ingreso, frente al valor pagado del servicio o bien
prestado.
Equidad y regin: se compara la estructura regional de la poblacin, con la de
la poblacin atendida por la entidad.

120

Transferencias entre departamentos: teniendo en cuenta el supervit o utilidad

que resulta de la diferencia entre los ingresos y egresos entre las regiones,
para establecer cul genera dficit o supervit.
Ingreso

neto

por

Usuario:

Para

calcular

las

transferencias

interdepartamentales, se valorizan los usuarios de cada regional por el costo

promedio de cada uno de ellos, valor que se resta al ingreso correspondiente,
estableciendo cules generan excedentes y a cules se les redistribuye.
Beneficiarios
EQUIDAD =

-----------------------------------------------Presupuesto

Empero, hay que advertir que en el rango de las preocupaciones por la

medicin de los logros, los tratadistas han privilegiado la evaluacin en torno a
la eficacia, la eficiencia y la economa, variables ligadas a la agenda de la
competitividad con que se relacionan los esfuerzos del modelo neoliberal, sin
aventurarse demasiado en la consideracin de la equidad (o la ecologa), que
supone preocupaciones por el desarrollo humano.
En la situacin de globalizacin excluyente, los cambios que se vienen
procesando conducen a la necesidad de provocar una reestructuracin del
gasto pblico, que llevara a dejar de gastar en ciertos destinos que
absorbieron muchos recursos en el pasado como la deuda pblica, el gasto
militar, las empresas pblicas ineficientes o las obras pblicas faranicas, hacia
otros mbitos como la inversin productiva con referencia en el mercado
interno y la inversin social.
Los recursos del sector social deben producir impactos visibles, no como en la
experiencia cercana, en la cual la relacin, entre lo que se gasta en lo social y
los servicios que reciben los pobres, es slo remota.

121

Por eso, antes que comprometer la gestin, en la construccin de indicadores

de dudosa relevancia, debe modificarse la forma en que se decide el gasto
social recurriendo, por ejemplo, a criterios de focalizacin.
Pero, no esa focalizacin excluyente, que atiende slo algunos aspectos
circunstanciales de pobreza, a grupos sociales vulnerados, sino una
focalizacin incluyente, que tiene en cuenta, de manera integral, los factores
generadores de pobreza.
Cuando se rotan los grupos sociales vulnerables, objetivo de la inversin social,
ora las etnias, ora las minoras raciales, ora las madres cabeza de familia, en
nombre

de

la

equidad,

los

indicadores

construidos

pueden

resultar

convincentes.
Y, probablemente con una alta ejecucin presupuestal que, sin embargo, tiene
reducido impacto sobre las condiciones estructurales de pobreza de la
poblacin objetivo.
Ecologa: En nuestro medio es el ms reciente de los elementos del Control de
Gestin, introducido en virtud de la ascendencia poltica y social que ha tomado
la cuestin de la sostenibilidad del desarrollo.
En el marco de la Constitucin de 1991 el modelo descentralizado de la
administracin pblica comporta el derecho ciudadano a un ambiente sano,
aspecto por el cual, se le ha llamado la "Constitucin Verde".
La descentralizacin en la proteccin del ambiente establece acciones de
control, manejo y conservacin que deben ser asumidas por la Nacin y las
entidades territoriales, mediante la aplicacin de indicadores de impacto, a fin
de poder disponer de elementos para medir la eficacia de las intervenciones
pblicas y privadas, frente a los recursos naturales (agua, bosques, fauna, aire,
flora) y la gestin ambiental.
En el caso del agua, se puede recurrir a indicadores de carga contaminante
vertida, demanda de agua para uso domstico, fuentes del lquido y
localizacin de plantas industriales, produccin limpia, emisin de gases y
efecto invernadero.
122

En cuanto a bosques, pueden determinarse: rea forestal como porcentaje del

suelo; rea degrada en reforestacin y tasas de deforestacin.
En cuanto a biodiversidad, los instrumentos de medicin pueden aplicarse
sobre la definicin de ecosistemas protegidos, los ecosistemas estratgicos, la
fragmentacin de ecosistemas y porcentajes de especies amenazadas.
Al igual que los indicadores en lo econmico, en lo ecolgico, tambin ayudan
a planificar, a reorientar el gasto y a reformular polticas.
7.13 TALLER DE INDICADORES DE GESTION:
El estudiante del curso cuenta con dos talleres de introduccin y construccin
de indicadores de gestin (anexos 9.6 y 9.6.1). El tutor orientar los ejercicios
hacia las actividades representadas en el estudiantado, de modo que buscar
el aprendizaje representativo y aplicado a circunstancias reales o muy cercanas
a la realidad. Deber tener cuidado de no emplear datos que sean sensitivos o
informacin reservada.
8.

BIBLIOGRAFIA

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travs de una efectiva Rendicin de Cuentas: Hacia la formulacin de un
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Velsquez C, Fabio E. 2.000. La agenda de la descentralizacin en Colombia.
Revista Foro. No. 38. Marzo. Santa Fe de Bogot.

125

9.

ANEXOS:

9.1.

Anexo 1. Autoevaluacin : Teora del Control

1.

Califique como Falso o verdadero las siguientes expresiones:

a.

El control poltico lo ejercen los ciudadanos

b.

La Accin de Tutela sirve nicamente como proteccin de los derechos

fundamentales

2. El Control adquiere una magnitud real cuando est ligado a la naturaleza

__________ del Estado
a. Institucional
b. Participativa
c. Democrtica
d. Mixta
e. Gobiernista

3. Qu es la accin de cumplimiento?

4A. - En qu consiste el derecho de peticin?

4B.- Qu tipo de control constituye el derecho de peticin?

5. El Control de Legalidad:

a)

Es el mecanismo establecido para castigar al culpable

b)

Garantiza el principio de legalidad, es decir, la sujecin del Estado a un

ordenamiento jurdico o Estado de derecho.

c)

Debe realizarlo el responsable del control interno

d)

Ninguna de las anteriores

6. Explique de qu formas el Congreso ejerce control sobre la administracin

126

7. Cmo se desarrolla el principio de transparencia en la Contratacin Estatal?

8. El Consejo de Estado
a)

Hace parte de la Rama Judicial

b)

Es un organismo consultivo del Gobierno

c)

Dirime diferencias

d)

Juzga los actos del gobierno

e)

Todas las anteriores

9. En qu puntos coinciden el Control Fiscal y el Control Legislativo?

10. Cules son los Estado de excepcin?

11. Corresponde al Procurador General de la Nacin:

A. Defender la guarda de la constitucin, las Leyes y el orden jurdico,

representar a la Repblica y ejercer el control disciplinario de las entidades
que administren fondos pblicos.

B. Defender la guarda de la constitucin, las Leyes y el orden jurdico,

representar a la Nacin y ejercer el control disciplinario de las personas que
ejerzan cargos pblicos, incluso aquellos que sean de eleccin popular.

C. Ninguna de las anteriores

12. En qu consisten los Decretos extraordinarios?

13.

Clasifique en su orden de jerarqua las siguientes Normas:

127

Constitucin Poltica
Tratados Internacionales
Leyes Orgnicas
Decretos de excepcin

14.

El Control Fiscal en Colombia es:

a)

Posterior y Selectivo

b)

Financiero y de Resultados

c)

Fundado en la Economa, Eficacia, Equidad y Valoracin de Costos

Ambientales

15

d)

Es una Funcin Pblica

e)

Todas las anteriores

f)

Ninguna de las anteriores

Cite dos requisitos bsicos para que una persona pueda interponer
recurso ante la va contencioso administrativa.

16.

Cules son las tres (3) condiciones para que opere la revocatoria directa?

17. Cite las tres categoras del control administrativo

18. Qu tipo de control es el control interno?

19. La Capacidad con que cuenta la administracin, respecto de la resolucin de

sus propios actos, se encuentra agotada luego de pasar:
a)

La va Contenciosa

b)

La Va Administrativa

c)

La Va Gubernativa

d)

La va Jurdica

e)

La Va de Hecho

f)

Ninguna de las anteriores

128

20. Complete la siguiente frase, con la palabra ms adecuada:

las Asambleas Departamentales y los Concejos municipales se denominan
____________________ administrativas

21. Para garantizar la guarda e integridad de los preceptos constitucionales, el

Estado colombiano cuenta con las siguientes instituciones:

a)

La Corte Suprema de Justicia, los jueces, los tribunales y el control de

tutela

b)

El Consejo de Estado, la Corte Suprema y la Accin de Tutela

c)

La Corte Suprema de Justicia

d)

El Presidente de la Repblica y la Corte Constitucional

e)

La Corte Constitucional

f)

La Corte Constitucional y el Consejo de Estado

d)

Todas las anteriores

e)

Ninguna de las anteriores

22. Qu es accin de tutela? Defina.

_________________________________________________________________
_________________________________________________________________
_________________________________________________________________
_________________________________________________________________
________

23. Complete la frase con la palabra que hace falta:

En caso de incompatibilidad entre la Constitucin y la Ley u otra norma jurdica,

se aplicarn las disposiciones _______________________.

24. Llene el espacio con la palabra que hace falta.

129

El Control Administrativo corresponde a cada ministerio y Departamento

Administrativo, en sus modalidades de control _____________ y Control
Jerrquico. A todos los organismos les corresponde ejercer el control
__________________

25. - Explique brevemente la naturaleza econmica del control legislativo.

_________________________________________________________________
_________________________________________________________________
_________________________________________________________________

9.2 ANEXO 2: ESTUDIO DE CASO SOBRE RESPONSABILIDAD47:

En el Instituto Nacional de Contratacin, INC, establecimiento pblico del orden

nacional, es el ente nacional encargado de abastecer a las entidades del orden
nacional, del nivel central de los bienes muebles, tiles, equipos y enseres de
oficina, as como el mantenimiento para su adecuado funcionamiento.

Es as como provee a los organismos de la Rama Ejecutiva como son los

Ministerios, Departamentos administrativos

y Superintendencias los bienes

devolutivos y de consumo que requieren para su funcionamiento. En desarrollo

de sus funciones, contrat para el programa de modernizacin de la
administracin financiera de las entidades del Estado los equipos de
cmputo y la construccin del software para los mdulos de programacin y
ejecucin presupuestal, contabilidad de presupuesto, integrado con el de
ejecucin financiera de los mdulos de Tesorera, y Contabilidad de costos,
gastos, cartera, nmina, inventarios, inversiones, y su respaldo en produccin
de informes de libro diario, libros de Ingresos y egresos, caja y bancos,
inventarios, cuentas por cobrar y por pagar, estado de resultados en diversos
perodos, balance de prueba y balance consolidado mensual y en diversos
perodos, Estado de la Hacienda y tesoro pblicos .

47

Este es un caso hipottico

130

En el mes de abril del ao 2006, durante el examen de la cuenta del 2005, el

grupo de examen, de la Contralora General descubri que el INC, en
desarrollo del programa de modernizacin de la administracin financiera
de las entidades del Estado, financiado con recursos de Cooperacin
Internacional, incluidos en el presupuesto de gastos para la vigencia 2005,
cuya apropiacin presupuestal era de $ 7.000 millones, contabiliz y report los
siguientes gastos:

a) 200 computadores por

Licencias de Windows XT para 200 computadores por

1.200

millones

$400 millones

b) 200 Mesas para equipos de cmputo por

$200 millones

c) 200 reguladores de voltaje por

$100 millones

d) 200 mouse pads por

e) Transporte de elementos

$ 100 millones

4 millones

f) Seguros contra hurto y daos por descargas elctricas para 200

computadores
$240 millones
h) Licencias de antivirus para 200 computadores

$56 millones

i) Anticipo del 50% para programacin del software

$5.000 millones

Total

$7.300 millones

Al encontrarse con la sobre ejecucin presupuestal, el grupo de examen

analiz los antecedentes y fue enterado, por parte de la administracin, que en
el 2004 hubo un proceso licitatorio que culmin con la presentacin de este
nico proponente en el ramo de desarrollo de software, por lo que en esa
instancia se declar desierta la licitacin y por tanto en el 2005, con referencia
en esa propuesta, debidamente actualizada con una nueva cotizacin, se
ejecut orden de prestacin de servicios y contrato con ASDECOMPUTO SA
para el anlisis, construccin, diseo, desarrollo y documentacin de software
especializado interconectado y en lnea. Se dio plazo de un ao para cumplir
con el objeto del contrato, a partir de las fechas de aprobacin de las plizas de
buen manejo del anticipo y garanta de estabilidad de la obra. El presupuesto
restante se financiara con la solicitud de nuevas partidas, garantizadas por la
importancia del proyecto en la modernizacin de la administracin financiera.
131

El contrato se firm el 12 de diciembre de 2005 y las plizas se aprobaron el 15

de diciembre del mismo ao.

La administracin de INC, en consecuencia, y para demostrar buena gestin

deba asegurar entonces la dotacin de los equipos, sus seguros, las licencias,
mesas, reguladores, ratones y dems enseres necesarios para garantizar la
adecuada recepcin del software instalado en todas las entidades del sector
central de la administracin y destin una parte pequea de los recursos del
proyecto a ese propsito.

La diferencia en las cifras, segn la administracin "se deba a pequeos

errores de Contabilizacin, ya que se trata de error de Contabilizacin del
valor estimado de las licencias de Windows XT 2000 por $400 millones y
licencias antivirus pre instaladas en los equipos por valor aproximado de
$56 millones, que estaban incluidos en el precio de compra". Y prosigue:
"se hicieron, acogiendo sus amables observaciones, correctivos y ajustes
contables en los Estado financieros de diciembre de 2005, por lo que las
cifras en millones de pesos son como siguen:

200 computadores:

$1.200

200 mesas cmputo

$ 200

200 reguladores voltaje

$ 100

200 mouse pads

Transportes

100

Seguros

240

Anticipo a contrato software

$5.000

Y para explicar por qu razn se haba firmado contrato sin certificacin de

presupuesto para vigencias futuras, el mismo director del INC contest que:
"decidi adquirir el hardware, para no tener que reintegrar esos recursos a la
Tesorera, y as garantizar luego la construccin y

recepcin del software,

proyecto por dems novedoso y necesario para la administracin pblica

nacional".
132

El grupo de investigaciones:

Elev glosa de gestin al Director administrativo ( ordenador del gasto) e

impuso una multa equivalente a dos de sus salarios mensuales, pagadera
en un ao, por fallas en la gestin contable y por comprometer vigencias
futuras, sin contar con autorizacin del Confis.

Solicit que en el mes de abril de 2007 se realizase una nueva visita de

para constatar la entrega del software, segn lo acordado para el 12 de
diciembre de 2006.

El 11 de mayo de 2007, una nueva visita de investigacin de la Contralora

General, de la cual usted hace parte, solicita la recepcin a satisfaccin e
informe de interventora del objeto contratado y encontr que por no existir
recursos presupuestales suficientes para pagar el 50% restante del contrato, no
se recibi el software del contratista, quien adems se neg a hacer las
pruebas en los equipos instalados.

El grupo de investigaciones denunci ante la Procuradura y ante la Fiscala

para

imposicin

de

sanciones

por

las

presuntas

responsabilidades

administrativas y penales.

Se solicita al grupo

analizar y concretar qu decisiones se deben

tomar y sobre qu supuestos

Cul es el valor de la responsabilidad fiscal correspondiente en este

ejercicio?; Cmo se debe calcular el valor del perjuicio causado a la
Nacin para reclamar la responsabilidad fiscal?

133

9.3. ANEXO 3: EJERCICIOS DE APRENDIZAJE: ORGANISMOS Y

DISPOSITIVOS DE CONTROL EN COLOMBIA.

1.

Cul es el nombre del organismo o institucin que regula la prestacin

del servicio de acueducto y alcantarillado en los municipios y veredas de
Colombia?

2.

Cul es el nombre de la entidad que vigila que los acueductos y

alcantarillados cumplan con las regulaciones?

3.

Cul es el organismo que vigila la conducta de los personeros

municipales?

4.

Cul es el organismo que vigila la conducta de los jueces y magistrados?

5.

Qu clasificaciones de organismos y dispositivos de control se proponen

en este curso?

6.

Porque razn cree usted que se clasifican como dispositivos de control a

las comisiones de regulacin?

134

9.4. Anexo 4: CONTROL SOCIAL. CUESTIONARIO

1. Cmo se realiza el control poltico sobre la administracin?

2. Qu papel desempean los medios de comunicacin en la
democracia?
3. Puede el control social ejercer vigilancia sobre el gobierno?
Elabore la respuesta.
4. De qu manera participan los partidos polticos en el control
social?

135

Anexo 9.5: Ejercicio de evaluacin del aprendizaje: Cuestionario de

Control Interno

1. Qu se entiende por control?

2. Defina evaluacin

3. Qu diferencias se aprecian al confrontar stas dos definiciones?

4. Cmo se ejerce el control en el Estado colombiano?

4b. Cmo puede ejercerse el control en las organizaciones?
4c. Cmo puede ejercerse el control en los proyectos?

5a. Cmo se puede ejercer la evaluacin en el Estado?

5b. Cmo puede ejercerse la evaluacin en una organizacin?

6a. Qu relacin tienen los proyectos, con la gestin?

6b. De qu manera se puede controlar un proyecto?

7.

Cuales son las funciones del rea de control interno en una entidad
pblica?

8.

Qu se entiende por sistema de control interno

9.

Escriba la definicin de control interno, segn la Ley 87 de 1993

136

9.6. ANEXO 6 TALLER DE INDUCCIN AL CONTROL DE GESTIN

Toda vez que el diseo del Sistema de Control de Gestin e Indicadores,

requiere la evaluacin previa de un mnimo de variables de la organizacin
evaluada, constituya un Grupo de Trabajo, para obtener informacin preliminar
sobre la Institucin, aplicando las siguientes variables:
1. El tamao (de acuerdo con elementos como el presupuesto, el valor del
patrimonio, la capacidad tecnolgica, el nmero de empleados, la
infraestructura disponible).
2. Los objetivos (establecidos en el Plan de Desarrollo)
3. La complejidad de la organizacin y la gestin (segn su naturaleza,
las condiciones de la poblacin objetivo, la especialidad del talento
humano que demanda, la tecnologa que aplica, sus regulaciones y
requerimientos legales).
4. La historia y la cultura de la organizacin.
5. La localizacin el rea de influencia (la dispersin geogrfica o
alcance de sus actividades y cobertura).
6. El entorno y el sector en que opera (Tamao de la competencia que
enfrenta, variabilidad o permanencia de las condiciones en que compite
o del sector).
7. La tecnologa de informacin. Su disponibilidad
8. La relacin costos/beneficios (entre el costo y los resultados que
genera).
9. Las necesidades de informacin y comunicacin.

137

9.6.1. ANEXO 6.1: TALLER DE INDICADORES DE GESTIN O

RESULTADOS

CASO: EFICACIA

DIMENSIN: Planeacin

La Direccin solicita a todas las dependencias, elaborar un informe sobre los

logros de la gestin, desarrollada por cada una de ellas, durante el ao 2008.

De acuerdo con la metodologa de estructura de un indicador, deben calcular

los indicadores de gestin y sustentar sus resultados, mediante la presentacin
de una relatora.

Para el desarrollo del ejercicio tengan en cuenta, por lo menos, los siguientes
aspectos:

Proceso: Describir las actividades establecidas para lograr alcanzar las metas

Procedimiento: Obtener y depurar la informacin disponible sobre:

La proyeccin de nmero de estudiantes.

Actividades vinculadas
Estndar o meta.
El diagnstico o nivel alcanzado.
Informe sobre situacin encontrada.

CONTINUACIN TALLER DE INDICADORES DE GESTIN O

RESULTADOS

138

CASO: EFICIENCIA

DIMENSIN: Financiera Administrativa

La Direccin solicita a todas las dependencias, elaborar un informe sobre la

gestin desarrollada por cada una de ellas, durante el ao 2008.

De acuerdo con la metodologa de estructura de un indicador, deben calcular

los indicadores de gestin y sustentar sus resultados, mediante la presentacin
de una relatora.

Para el desarrollo del ejercicio tengan en cuenta, por lo menos, los siguientes
aspectos:

Formacin y desarrollo del Talento Humano

Proceso: Describir el proceso de identificacin de necesidades de formacin y

capacitacin de funcionarios

Procedimiento: Obtener y depurar la informacin disponible sobre:

El perfil institucional.
Los requerimientos de capacitacin.
La asignacin presupuestal para capacitacin
La estructuracin del Programa de capacitacin.
La ejecucin del presupuestal del programa.
Informe sobre situacin de la ejecucin.
No.

Ttulo

Funcin

Definicin

139

Proceso

Objetivo del proceso

Etapa crtica

Criterios considerados

Nombre Del indicador

Objetivo del indicador

Variables requeridas

Frmula

10

Valor Estndar

11

Periodicidad

12

Anlisis

140

LUIS ALEJANDRO GUTIRREZ SERRANO

Administrador de empresas
(Universidad Externado de Colombia)
Especializado en Control Fiscal de Ingresos Pblicos
(Universidad Externado de Colombia)
Especializado Auditoras de Economa y Eficiencia
(Canadian Comprehensive Auditing Foundation)
Diplomado en ctedra universitaria - ESAP y Ambientes virtuales de aprendizaje
(Universidad Nacional de Colombia)
recibocorreo@yahoo.com;

141