NDICE

INTRODUCCIN ............................................................................................................................. 2
CAPTULO I ANTECEDENTES DE LA ORGANIZACIN PARLAMENTARIA EN EL PER ................ 3
1.1.

MARCO GENERAL ...................................................................................................... 3

1.2.

UNICAMERALIDAD Y BICAMERALIDAD: CLASIFICACIN ........................................... 4

1.3.

TEXTOS CONSTITUCIONALES EN EL PER ................................................................. 5

CAPTULO II LA BICAMERALIDAD ............................................................................................. 9

2.1.

TIPOS DE BICAMERALISMO ....................................................................................... 9

2.2.

LOS DEFECTOS DEL PARLAMENTO BICAMERAL ...................................................... 10

2.3.

LAS BONDADES DEL PARLAMENTO BICAMERAL ..................................................... 12

CAPTULO III UNICAMERALIDAD ............................................................................................ 15

3.1.

LOS DEFECTOS DEL PARLAMENTO UNICAMERAL ................................................... 15

3.2.

LAS BONDADES DEL PARLAMENTO UNICAMERAL .................................................. 16

3.3.

UNICAMERALISMO EN LA CONSTITUCIN DE 1993 ............................................... 16

CAPTULO IV LOS PROYECTOS DE REFORMA PARLAMENTARIA ............................................ 20

4.1. PROYECTOS Y ANTEPROYECTOS PRESENTADOS EN EL CONGRESO DE LA
REPBLICA RELACIONADOS A LA BICAMERALIDAD ............................................................ 20
4.2.

OBSERVACIONES A LOS PROYECTOS DE REFORMA PARLAMENTARIA ................... 21

4.3.

UNA PROPUESTA ALTERNATIVA: HACIA UN BICAMERALISMO DE TIPO FEDERAL . 22

CONCLUSIONES ........................................................................................................................... 24
BIBLIOGRFICAS .......................................................................................................................... 25

INTRODUCCIN

La bicameralidad o unicameralidad entendidas como posiciones doctrinarias que

contribuyen a optar por un modelo de estructuracin de los parlamentos, estn a
menudo confrontadas, a decir de Garca Toma, ambas posiciones son irreconciliables,
porque son estructuras mutuamente excluyentes y sobre el cual, el poder constituyente
derivado tiene que optar al momento de disear el orden constitucional parlamentario.1
En nuestro pas existen densos y agrios debates en torno a la bicameralidad o
unicameralidad, como sistema parlamentario que pueda engarzar mejor con nuestros
intereses comunes nacionales. Por lo que, a continuacin trataremos de explicar la
tradicin parlamentaria a lo largo de nuestras diferentes constituciones, las bondades y
problemas de parlamento unicameral y bicameral, los proyectos de reforma
parlamentaria que se han venido trabajando en los ltimos aos, llegando a suscribir
algunas conclusiones preliminares de carcter general.

GARCIA TOMA, Vctor. Teora del Estado y Derecho Constitucional. Palestra Editores, Primera
Edicin, Abril 2005. Pg. 443, cuarto prrafo.

CAPTULO I
ANTECEDENTES DE LA ORGANIZACIN PARLAMENTARIA EN EL PER

1.1. MARCO GENERAL

Tradicionalmente los parlamentos pueden ser o unicamerales o bicamerales.
Como su nombre lo indica, los parlamentos unicamerales estn conformados por
un nico rgano legislativo o una sola cmara, en tanto que los parlamentos
bicamerales cuentan con dos cmaras: una primera denominada Cmara Baja,
Cmara de Diputados o Cmara de representantes; y la segunda cmara,
generalmente denominada Cmara Alta, Senado o Cmara de Senadores.
Referirnos a la tradicin constitucional parlamentaria, es hacer mencin a las doce
constituciones2 que han regido a lo largo de nuestra vida republicana, y observar
a travs de ellas, que estructura parlamentaria es la que se ha ido desarrollando
y consolidando.
Como lo explica el doctor Enrique Bernales, en el Per el sistema bicameral ha
marcado el derrotero constitucional. Fueron slo tres las Constituciones que
intentaron inaugurar o cambiar el modelo, pero fracasaron en su intento. La Carta
de 1823 en su art. 51 defini un rgimen unicameral con atribuciones legislativas
exclusivas de la Cmara de Diputados. El Llamado Senado Conservador ms
sirvi, como lo sostiene Chirinos Soto, de Consejo de Estado consultivo. Esta
Carta, a pesar de sus notables aportes, tuvo efmera existencia, puesto que en
1824 el Congreso Constituyente le entreg a Simn Bolvar todo el poder
dictatorial. Fue precisamente el Libertador quien elabor la Constitucin Vitalicia
de 1826. En ella se dise, en el art. 27, un Legislativo con tres cmaras, al igual
que la Constitucin bonapartista del ao VIII: los tribunos, los senadores y los
censores. Esta propuesta ni siquiera lleg a implementarse.3
La Carta de 1867, que prcticamente no rigi, fue la nica del siglo XIX que defini
de manera taxativa la composicin unicameral del Congreso. En efecto, el art. 45
estableca que el Poder Legislativo se ejerce por el Congreso por una sola
Cmara y en la forma que esta constitucin establece4
En el siglo XX la regla fue el bicameralismo, hasta la Carta de 1993, que impone
un sistema unicameral, rompiendo con toda la tradicin histrica constitucional
que hasta ese momento se haba desarrollado. En suma, diramos, en
consonancia con Domingo Garca Belaunde, que el hilo conductor, desde el
nacimiento del parlamento peruano hasta su desarrollo, ha sido el bicameralismo,
con algunas variantes, que forman parte de su propia organizacin, necesidades
y coyunturas histricas.5

Vase, las Constituciones de 1823, 1826, 1828, 1834, 1839, 1856, 1860, 1867, 1920, 1933, 1979 y
1993.
3
BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitucin de 1993, Anlisis Comparado. ICS Editores,
Tercera Edicin, noviembre de 1997. Pg. 436, cuarto prrafo.
4
Ibd.
5
BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitucin de 1993, Anlisis Comparado. ICS Editores,
Tercera Edicin, noviembre de 1997. Cuarto prrafo.

1.2. UNICAMERALIDAD Y BICAMERALIDAD: CLASIFICACIN

El origen de la doble cmara se origina a travs de la Revolucin Francesa o de
la instalacin constitucional en Inglaterra. Asimismo, cuando se da la Constitucin
de Estados Unidos en 1787 se adopta la figura de la bicameralidad, a fin, de que
una de las dos cmaras represente a los estados federados y la otra al pueblo. A
lo que debemos agregar el hecho que, en los pases latinoamericanos se produce
una situacin similar, en el caso que sean pases federados se adopta la
bicameralidad y si por el contrario son pases unitarios se da la unicameralidad.
Para entender mejor este debate es importante que conozcamos la clasificacin
de los sistemas existentes en los que se organiza la estructura del Congreso y
luego de ello tener los alcances de la unicameralidad y bicameralidad en la historia
constitucional del Per.6
a) Unicameralismo Perfecto: Por dems est decir que se trata de una sola
Cmara pero con la particularidad de que esta desempea las funciones de un
Parlamento en forma integral, ejemplo de ello lo encontramos en la Constitucin
peruana de 1867 y actualmente en Amrica Latina encontramos en Venezuela
y Ecuador as como en la mayora de los pases centroamericanos.
b) Unicameralismo Imperfecto: Tambin se refiere a una sola Cmara
parlamentaria y en este caso desempea funciones de un Parlamento pero no
en forma integral, ya que existe un rgano en el Parlamento que obra como
una segunda Cmara en pequeo, tal ha sido el caso peruano de 1823 y la
actual de 1993.
c) Bicameralismo Imperfecto: Se trata del sistema ms difundido. Existen dos
Cmaras parlamentarias. Una desempea funciones polticas del Parlamento.
La otra es una Cmara ms deliberativa y tcnica. Se acenta en la clara
diferenciacin de funciones entre una y otra Cmara.
d) Bicameralismo Perfecto: Dos Cmaras parlamentarias que desempean
funciones polticas y legislativas. La nica diferencia est en las facultades de
ejercicio del juicio poltico o antejuicio. Tal es el caso de Italia y Uruguay y en
el Per con la Constitucin de 1933, y la III Repblica francesa.
e) Seudo Bicameralismo: Dos Cmaras parlamentarias, donde una
desempean funciones polticas del Parlamento as como del grueso de las
funciones legislativas; la otra Cmara con muy limitado poder. Este es el caso
tpico de Inglaterra donde la Cmara de los Comunes goza de amplios poderes
derivados de su representatividad poltica, la cual no goza la Cmara de los
Lores, que carece de verdaderos poderes parlamentarios como son los
legislativos y de control.
f) Tricameralismo: Un sistema muy poco comn de tres Cmaras
parlamentarias donde una asume funciones de garante del cumplimiento de
ciertas normas y del control de las otras dos Cmaras. Ejemplo de ello lo
encontramos en los Parlamentos estamentales el directorio francs y el caso
ms tpico de los Parlamentos de la constitucin bolivariana de Per y Bolivia,
con una larga duracin en ste ltimo y muy fugaz en nuestro pas.

GARCIA BELAUNDE, Domingo. Constitucin y Poltica. Eddili S.A. 1991.

1.3. TEXTOS CONSTITUCIONALES EN EL PER7

i) Constitucin de 1823.Esta Constitucin consagraba un sistema de Unicameralismo imperfecto.
Creaba un Congreso formado por representantes o diputados. Pareca constar
de una sola Cmara ya que asimismo exista la figura del Senado Conservador
que se asemejaba a lo que posteriormente consagrara la constitucin
bolivariana con la Cmara de los censores, se encargaba fundamentalmente
de velar por el cumplimiento de la Constitucin y las leyes. Esta constitucin
prcticamente no tuvo vigencia, por lo que los estudiosos de la misma no han
podido opinar sobre su prctica y desenvolvimiento. As que tcnicamente se
puede considerar como un unicameralismo imperfecto, por la presencia de un
Senado Conservador.
As deca su artculo 51:
El Congreso del Per en quin reside exclusivamente el ejercicio del poder
legislativo, se compone de todos los representantes de la nacin elegidos por
las provincias.
ii) Constitucin de 1826.Conocida tambin como la Constitucin vitalicia o Bolivariana. Plantea un
sistema Tricameral, es decir un congreso con tres Cmaras: La Cmara de los
tribunos, equivalente a lo que hoy es una Cmara de diputados, Una Cmara
de Senadores y Una Cmara de Censores encargada de velar por el
cumplimiento de la constitucin y las leyes as como la declaracin de
suspensin del vicepresidente y los secretarios de estado, encargados de la
administracin pblica.
Jorge Basadre, sereno y reflexivo, ha escrito sobre la denostada Carta
Bolivariana lo siguiente: La Constitucin Vitalicia era, pues, un intento de
adopcin del principio de autoridad (representado por la perpetuidad del
Presidente y los censores) y el principio de la democracia (a travs del sufragio,
como fuente de los nombramientos). Pretenda por eso un ensamblaje entre la
igualdad civil y la soberana popular con el gobierno centralizado; y como el
mismo Bolvar dijo, una transaccin entre Amrica y Europa, el ejrcito y el
pueblo, la democracia y la aristocracia. Ecuacin que no pudo resolver ni su
gran mentor, Napolen.
Deca en su artculo 27.El poder legislativo emana inmediatamente de los cuerpos electorales
nombrados por el pueblo: su ejercicio reside en tres cmaras. Primero, de
tribunos. Segunda, se senadores. Tercera de Censores.
iii) Constitucin de 1828.La Carta de 1823 adopt la unicameralidad, la Constitucin de 1826 la
tricameralidad, el texto de 1828 busc una organizacin intermedia: la
bicameralidad (artculo 10). Asimismo se estableci un procedimiento electoral
por medio de los Colegios Electorales de la parroquia (artculo 12) o sea
eleccin indirecta. Esta constitucin considerada como la madre de todas las
constituciones es donde se consagra por vez primera el bicameralismo real,
es decir un congreso con dos Cmaras: senadores y Diputados, con diferente
7

PALACIOS DEXTRE, Daro y otro. Las Constituciones del Per, 1823-1993. Editora Fecat. Lima, Abril,
2003.

base electoral, los diputados eran elegidos por las provincias en proporcin a
la poblacin electoral de las mismas y los Senadores eran elegidos por las
juntas departamentales. Ambas adems contaban con una funcin legislativa
de colaboracin sin especial preponderancia de alguna de ellas. Esta funcin
se encontraba acompaada de atribuciones de control de tipo indirecto alterno
similares a las contempladas en los EE.UU. para justificar el rgimen bicameral
se seal que ni el congreso unicameral de 1823 ni el tricameral de 1826
resultaban congruentes con el equilibrio de poderes que pretenda consagrar
la constitucin de 1828.
iv) Constitucin de 1834.A menos de siete aos de vida independiente el Per ya haba tenido tres
Cartas Constitucionales, es entonces que, con el fin de evitar mayor
inestabilidad los constituyentes de este ltimo documento, encabezados por
Francisco Xavier de Luna Pizarro, introdujeron la idea de que al cabo de cinco
aos la Constitucin poda ser sometida a un ordenado proceso de evaluacin
y revisin.
Esta Constitucin mantuvo el bicameralismo, fortaleciendo las atribuciones del
Consejo de Estado, creado tambin por la constitucin de 1828, resultando ser
muy similar a una Comisin Permanente. La Constitucin de 1834 establece
un Congreso bicameral. Los diputados son elegidos por representantes a su
vez elegidos por colegios electorales de parroquia y provincia (artculos 10 y
11) que estn conformados por todos los ciudadanos con sufragio.
v) Constitucin de 1839.Desde 1836 se haba precipitado uno de los conflictos geopolticos ms
significativos de la subregin, cuyo epicentro era el Per. Su causa: el
establecimiento de la Confederacin Peruana-Boliviana. A partir del mismo
texto Constitucional se permita que nuestro pas establezca alianzas con otros
pases soberanos. Conocida tambin como Constitucin de Huancayo,
Mantuvo el bicameralismo pero cada vez ms fortaleca las atribuciones del
Consejo de Estado, convirtindola a decir de Guzmn Napur- en un remedo
de tercera Cmara recordando a la Cmara de los Censores de Bolvar.
vi) Constitucin de 1856.Tambin bicameral y de inspiracin liberal. Elimin la figura del Consejo de
Estado. Consagr el Bicameralismo Real, es decir un Congreso elegido en una
base nica, luego separada por sorteo en las dos Cmaras. Desarrollo un
fortalecimiento relativo de las facultades del congreso.
vii) Constitucin de 1860.Considerada como la ms conservadora y de ms larga duracin. Mantuvo el
bicameralismo real, lo cual se estaba haciendo una regla general. No obstante
la Comisin permanente. En la prctica el sistema funcionaba como un
bicameralismo casi perfecto. Ambas Cmaras empleaban mecanismos de
control poltico directo, sin que esto estuviera establecido constitucionalmente.
viii) Constitucin de 1867.Donde se consagr el unicameralismo, reemplaz a la constitucin de 1860,
luego casi no tuvo vigencia, restituyndose la de 1860. Plantea un rgimen
claramente unicameral, sin ningn rgano que pudiera atenuar dicho
unicameralismo. Tcnicamente se puede considerar como un Unicameralismo
perfecto.

ix) Constitucin de 1920.Seal claramente un sistema bicameral, estableciendo que la renovacin del
Poder Legislativo ser total y coincidir, necesariamente con la renovacin del
Poder Ejecutivo, siendo la duracin de ambos Poderes de cinco aos. Exista
un Consejo de Estado. El Poder Legislativo constar de un Senado compuesto
de 35 Senadores y de una Cmara compuesta de ciento diez Diputados. La
naturaleza y lmites de sus atribuciones impidieron efectuar un bicameralismo
real que ya se haba convertido en una constante.
x)

Constitucin de 1933.Caracterizada por la doble Cmara poltica y un senado funcional. Este Senado
funcional estara conformado por representantes de diversas profesiones y
gremios. Se pretenda justificar la existencia de dos Cmaras y la duplicidad de
funciones. Es decir se planteaba un Bicameralismo Perfecto o ideal con la
ausencia formal de ciertos mecanismos de control ejecutivo como el veto
presidencial y leyes. En el Rgimen Poltico ambas Cmaras legislaban,
censuraban, negaban confianza, interpelaban. La nica diferencia era la
prerrogativa correspondiente al llamado Antejuicio Poltico: Los Diputados
acusaban y los senadores Juzgaban. Equivalente a un impeachment
norteamericana.
Durante su vigencia el Parlamento no se comportaba como un Congreso
unificado de dos Cmaras, dos Congresos con funciones de control
exactamente iguales para ambas Cmaras. Tcnicamente era posible que una
Cmara interpele a un ministro mientras la otra ya est votando su censura y
obligndole a renunciar.

xi) Constitucin de 1979.El Bicameralismo Imperfecto. Ante los problemas de aplicacin de la

Constitucin de 1933 se implement un sistema Bicameral Imperfecto. En la
que ambas Cmaras mantenan en comn las facultades legislativas. Pero en
lo esencial tenan facultades distintas. El Senado tena facultades de naturaleza
ms administrativa. Y la funcin de ratificar los nombramientos de ciertos
funcionarios pblicos por parte del presidente de la repblica como.
Embajadores, Vocales de la Corte Suprema, Altos mandos de las Fuerzas
Armadas, Designar a tres de los miembros del directorio del BCR, al Contralor
General de la Repblica. Los Diputados por su parte tenan la atribucin
exclusiva de interpelar censurar y negar confianza, del mismo modo que se le
otorgaba al presidente de la repblica la facultad de disolver solo a la Cmara
ms poltica y de mayor control poltico como era la de los diputados.
Durante su vigencia se evidenci la existencia de una Cmara baja, ms joven
y con mayor poder poltico, los diputados. Y Una Cmara Alta con mayor edad
promedio, el Senado, que ya no era de carcter funcional y cuyos miembros
deban tener un temperamento supuestamente ms tranquilo y deliberativo. As
la razn de ser del bicameralismo imperfecto ser la de diferentes funciones
entre una y otra. Se resalta que la forma de eleccin planteada fue como sigue:
La Cmara de Diputados, se elega por circunscripciones del mismo nmero
de votantes, es decir por distrito electoral mltiple. Y el Senado deba ser
elegido por las Regiones (segn el modelo de la Constitucin francesa de
1958). Sin embargo las elecciones se llevaron a cabo, para el Senado,
mediante distrito electoral nico.

xii) Constitucin de 1993.Unicameralismo imperfecto. De acuerdo al artculo 90 de la actual

Constitucin, seala que el Congreso es Unicameral, distinguiendo sin
embargo un Bicameralismo imperfecto, ya que existe un rgano denominado
Comisin Permanente, cuyos antecedentes podremos encontrarlos en el
Consejo de Estado creado por la Constitucin de 1828 que funcionaba en el
receso del congreso. Se menciona tambin en la Constitucin de 1860 con
ciertas atribuciones especficas. Su uso dur hasta 1874. Las siguientes cartas
Constitucionales prescindieron de su uso. Hasta que la Constitucin de 1979 la
incluy con facultades muy restringidas. La Comisin permanente funciona
como una Institucin de acusacin Constitucional igual a lo que era la Cmara
de Diputados. Y sus funciones son las de ratificacin de nombramiento de
ciertos funcionarios pblicos (prerrogativa anterior del Senado: Contralor
General de la Repblica, Superintendencia de Banca y Seguros, Presidente del
BCR. Adems ejerce facultades legislativas delegadas con limitaciones
derivadas de la naturaleza de las normas y al igual que el Senado, de la anterior
Constitucin, no puede ser disuelta. Se encuentra muy fortalecida sus
atribuciones, la razn se encuentra en la existencia de Una sola Cmara
legislativa.

CAPTULO II
LA BICAMERALIDAD
Afirman los partidarios de la bicameralidad que en la historia constitucional peruana
predomin el sistema bicameral. En efecto, este sistema fue considerado en las cartas
polticas que mayor vigencia han tenido en nuestra accidentada historia constitucional
(1828, 1860,1933 y 1979). Lo que tambin es cierto que no ha pesar que el
bicameralismo ha sido el sistema de organizacin parlamentaria con ms vigencia en
nuestra historia, lamentablemente su continuidad o permanencia en el tiempo se ha
visto afectada por la variacin constitucional hacia el unicameralismo.
2.1. TIPOS DE BICAMERALISMO
Adems de las ya vistas, hacemos una breve mencin a por lo menos tres tipos
de parlamentos bicamerales existentes, basados en el derecho comparado. El
bicameralismo aristocrtico, el federal y el meramente revisor o de control.8
i) Bicameralismo aristocrtico.El bicameralismo aristocrtico tiene en el parlamento britnico a su caso ms
emblemtico. Este parlamento est conformado por la Cmara Alta (o Cmara
de los Lores) y la Cmara Baja (o Cmara de los Comunes). Esta divisin se
explica en el original carcter estamental de la sociedad britnica, que distingue
a sus integrantes entre nobles (congregados en la Cmara de los Lores) y
plebeyos (el resto de ciudadanos, representados en la Cmara de los
Comunes); sectores sociales que, de acuerdo a la concepcin aristocrtica, no
deben mezclarse en el mismo rgano poltico por pertenecer a distintos
estamentos, con distintos derechos y privilegios, y distintos intereses, que
deben equilibrar entre s sus poderes. La Cmara de los Lores representa los
intereses conservadores de la nobleza britnica, como un freno al radicalismo
de la Cmara de los Comunes, integrada por representantes de la burguesa y
la plebe.
Ciertamente, este tipo de bicameralismo no se condice con el principio
democrtico de los regmenes republicanos segn el cual todos los individuos
de una sociedad son ciudadanos libres e iguales en derechos y deberes. Sin
embargo, dicha institucin se mantiene (como parte del rgimen monrquico),
por una cuestin de tradicin histrica. Pero si algn da se llega a abolir la
monarqua, tambin se abolir la nobleza y, con ella, la Cmara de los Lores.
ii) Bicameralismo federal.El bicameralismo federal corresponde a los Estados republicanos federales o
con una organizacin poltica de tipo federal (como las autonomas de Espaa).
En estos casos, la existencia de dos cmaras ha obedecido a la necesidad de
establecer dos diferentes tipos de representacin: una cmara para representar
al conjunto de los ciudadanos de la repblica (propio del modelo republicano)
y otra cmara para representar a los estados miembros de la federacin (propio
del modelo federal).

DEUTSH, Karl W. Poltica y Gobierno, Fondo de Cultura Econmica, Mxico. 1998.

Es el caso del Congreso de los Estados Unidos de Norteamrica, que tiene una
Cmara de Representantes y un Senado (a razn de dos senadores por cada
estado, sin importar su poblacin electoral), elegidos a travs de sufragio
universal. O del Parlamento Federal de Alemania, compuesto por
el Bundestag o Dieta Federal, cuyos miembros son elegidos por sufragio
universal; y por el Bundesrat o Consejo Federal, cuyos miembros son
delegados o representantes designados por los gobiernos de los estados
federados (bundeslndero, simplemente, lnder) de la federacin alemana,
siendo estos miembros, por tanto, una suerte de embajadores sujetos a las
rdenes de sus respectivos gobiernos, de lo que se deduce que los gobiernos
de los lnder desempean un rol fundamental en el proceso legislativo federal
y en la determinacin de la poltica federal alemana.
Es tambin el caso de Espaa y de muchas repblicas unitarias, que no
obstante no estar organizadas bajo el modelo federal, han establecido un
modelo bicameral segn el cual la primera cmara, la Cmara de Diputados,
se concibe como el rgano representativo de los ciudadanos, mientras que la
segunda cmara, el Senado, se concibe como el rgano representativo de las
unidades territoriales que integran la repblica (regiones o provincias).
iii) Bicameralismo meramente revisor o de control.El bicameralismo meramente revisor o de control, corresponde a los pases que
no estn organizados oficialmente como aristocracias ni como estados
federados; por lo que la existencia de dos cmaras no se justifica en las
distintas necesidades de representacin, sino nicamente en la supuesta
calidad revisora o rol de control que tendra el Senado dentro de la estructura
parlamentaria.
Este modelo parte del supuesto que las decisiones de la Cmara de Diputados
(cmara joven o cmara poltica) obedecen a criterios polticos ms que a
criterios tcnicos, lo que podra afectar la calidad de las leyes aprobadas por
esta. Frente a esta situacin, un Senado, supuestamente compuesto por
individuos ms experimentados, desempeara el rol de cmara reflexiva,
encargada de revisar y corregir los eventuales desaciertos o excesos
aprobados por la cmara baja; o servira como un control intra-orgnico de la
actividad legislativa del Parlamento.
2.2. LOS DEFECTOS DEL PARLAMENTO BICAMERAL
Del mismo modo, que el parlamento unicameral, el bicameralismo es duramente
criticado, sobre todo por los partidarios del unicameralismo, podemos recordar las
arduas sesiones del congreso constituyente cuando en mil novecientos noventa y
tres se discuta la reforma del parlamento bicameral al unicameral; los principales
reparos son las siguientes:
a) La lentitud y complejidad en la produccin legislativa: Al existir doble
deliberacin, el trabajo parlamentario de legislar se hace lento al ser necesaria
la revisin y acuerdo de las dos cmaras. Hay quienes manifiestan que la
lentitud propia de la bicameralidad no es acorde, a lo expeditivo que debe ser
el parlamento en un Estado moderno.
b) Los conflictos entre las dos cmaras son permanentes: La historia de los
bicameralismos nos ensean que en los sistemas parlamentarios bicamerales
es comn las desavenencias entre la cmara de senadores y de diputados,

producindose en algunos casos entrampamientos en la produccin

legislativa. Sin embargo, con razn se ha aseverado, que estas disensiones
son consustanciales a la democracia y que lo que se necesita son buenos
reglamentos para evitar o resolver los posibles conflictos entre las cmaras.
En ese sentido, Linares Quintana recuerda que se ha sealado desde
Rousseau y Sieyes que si la ley es la expresin de la voluntad del pueblo o
de la nacin el rgano legislativo debe ser nico ya que no puede concebirse
la posibilidad de una contradiccin entre una y otra Cmara: que una diga que
s y la otra no.9
c) Mayores costos para el Estado: Un sistema parlamentario bicameral aumenta
los gastos corrientes (al aumentar el nmero de congresistas, asesores y
empleados) y administrativos (aumento de papelera y logstica en general,
mayores gastos de energa, agua, telfono entre otros). Este argumento es
relativo, debido a que se ha comprobado, por ejemplo, que el congreso
bicameral de 1991 costaba menos que el congreso unicameral de la poca
de Alejandro Toledo.
Ahora bien, tambin existen puntos en contra de la Bicameralidad, los mismos que
fundamentalmente son los siguientes:
Colisiona contra la austeridad: mayor gasto de recursos; a ms congresistas,
ms gastos (ms asesores, secretarias, conserjes, etc.)
Introduce sutilmente un principio de jerarquas entre Congresistas: los
Senadores (ms estatutos) y los Diputados (menos status).
La experiencia demuestra que la calidad de leyes no es necesariamente mejor
con la bicameralidad.
No goza de la aprobacin ciudadana, que lo ve como un gasto innecesario.
Acrecienta los riesgos de duplicidad de funciones, malgasto de esfuerzos,
debate prolongado, y el consiguiente rechazo de la poblacin y sus
representantes.
A comentario de Flores Polo, la Bicameralidad: Implica un doble empleo
legislativo que tendr si se quiere, la ventaja de asegurar la madurez de las
deliberaciones pero complica la maquinaria gubernativa y ocasiona retardo
en la resolucin de situaciones urgente, creando conflictos que irritan a la
opinin pblica. Benjamn Franklin compar la dualidad bicameral a una
carretera tirada por delante por un caballo, y atrs por otro que camina en
direccin contraria. Muchas iniciativas se empantanan o postergan debido al
exceso de trmite y discusin.10

BOREA ODRIA, Alberto. Como Rehacer el Senado luego de una Dictadura. Ponencias Desarrolladas en
el VIII Congreso Nacional de Derecho Constitucional, Arequipa 22-23-24 de setiembre de 2005. Fondo
Editorial 2005, Colegio de Abogados de Arequipa, 2005. Pg. 198, cuarto prrafo.
10
FLORES POLO, Pedro. Tiene sentido volver a la Constitucin de 1979? En Revista del Foro, Agosto.
2008.

2.3. LAS BONDADES DEL PARLAMENTO BICAMERAL

Varias son las bondades del sistema bicameral, por lo que trataremos de
identificar las ms reconocidas y que tengan mayor peso doctrinario.
a) Doble reflexin: Es consustancial a la bicameralidad que los proyectos de ley
pasen por dos niveles de reflexin en la cmara baja y alta. Es necesario
manifestar que, casi siempre, en ste sistema parlamentario el senado se
convierte en una cmara especializada de reflexin y revisin.
En relacin a ello, el profesor Alberto Brea11 nos dice que: la doble visin
del Estado para compensar el localismo, la serenidad de personas ms
cuajadas en el proceso poltico para cotejarlas con el mpetu de los que se
inician con los nuevos aires, la maduracin con la mejor calidad de leyes, el
control del poder, son razones que nos convencen de la necesidad del
bicameralismo.
b) Participacin de la poblacin, instituciones civiles y medios de comunicacin
en el proceso de aprobacin de las leyes: En el proceso de la doble reflexin
y revisin de las leyes (cuando un proyecto pasa en alzada de la cmara baja
a la alta) la poblacin y las organizaciones de la sociedad civil se manifiestan
antes de que el senado decida, lo que puede morigerar la decisin del senado
y con ello variar la orientacin de la norma que se quiera aprobar.
c) Combinacin de sistema de representacin acorde con la descentralizacin:
La bicameralidad nos puede permitir un doble sistema de representacin que
guarde coherencia con el proceso de descentralizacin, por una parte, la
representacin macro-regional (cuatro o cinco circunscripciones electorales)
que recaera en el senado y de otra parte la representacin local (distrito
mltiple) que recaera en la cmara de diputados.
d) Mayor control del parlamento: Al existir dos cmaras, se fortalece la
institucionalidad parlamentaria debido a que hay mayor control, de una
cmara hacia otra cmara.
e) Fortalece al poder legislativo: Con la bicameralidad es materialmente
imposible que un gobierno obtengan la mayora parlamentaria en el senado y
en la cmara baja. Asimismo, se promueve el equilibrio entre los diferentes
poderes del Estado, generando equilibrio, pesos y contrapesos (sobre todo
con el ejecutivo).
f) Divisin de funciones entre ambas cmaras: En el sistema parlamentario
bicameral las diferentes cmaras comparten algunas funciones y se dividen
otras. En este sistema es necesario que existan reglamentos idneos que
eviten cualquier tipo de conflictos entre ambas cmaras.
Ahora bien, en cuanto a nuestro ltimo rgimen bicameral, en la Constitucin de
1979, existan cuatro rganos dentro del Poder Legislativo:

11

BOREA ODRIA, Alberto. Como Rehacer el Senado luego de una Dictadura. Ponencias Desarrolladas
en el VIII Congreso Nacional de Derecho Constitucional, Arequipa 22-23-24 de setiembre de 2005.
Fondo Editorial 2005, Colegio de Abogados de Arequipa, 2005. Pg. 209, primer prrafo.

 El Senado que cumpla funciones de colegisladora con la Cmara de

Diputados pero, adems tena tareas de Cmara Alta como, por ejemplo,
nombrar o ratificar a determinados altos funcionarios del Estado y determinar
si se acusaba o no en el procedimiento de antejuicio poltico.
La Cmara de Diputados que era colegisladora en el Senado, pero, adems,
tena las funciones propias de la Cmara Baja del constitucionalismo
tradicional y que se centran en el control poltico del Poder Ejecutivo,
particularmente con la interpelacin y la censura ministeriales; tambin tena
la funcin de acusar ante el Senado a quienes eran sometidos al antejuicio
poltico.
El Congreso como conjunto, que sesionaba para ciertas ocasiones
importantes como el mensaje anual del Presidente de la Repblica o para
votar la Ley de Presupuesto, entre otras circunstancias.
La Comisin Permanente, que adquira importancia en la poca de receso de
las Cmaras porque cumpla funciones esenciales para mantener la
continuidad y, eventualmente, poda recibir delegacin de las Cmaras para
tomar ciertas decisiones. La Constitucin de 1979 no se ocupaba de estos
asuntos con detalle, pero el Reglamento del Congreso s.

Es decir, la tarea parlamentaria fue asumida por las dos cmaras y estas a su vez
organizan sus funciones, ya sea conjuntamente o a travs de la Comisin
Permanente, atendiendo a las circunstancias. Ello no implica ni duplicidad ni
conflictos de competencia, muy por el contrario se deben especificar las funciones
de cada cmara y cuando trabajan de manera conjunta.
Las opiniones que existen a favor de la bicameralidad se sustentan en el hecho
de que debe haber un control por parte de una de las cmaras hacia la otra, a fin
de que exista equilibrio, en dicho sentido refiere Marcial Rubio,12 Las ventajas que
generalmente se asignan al sistema de doble cmara son:
Una cmara controla a la otra y permite una mejor funcin legislativa del
Congreso como conjunto. Se tiene la capacidad de revisar o repensar los
proyectos, asegurando su calidad.
La Cmara Alta (denominada Senado en la Historia constitucional del Per)
que existi en todas las Constituciones menos en la de 1967. Ha estado
conformada por polticos experimentados y mayores que dan una mayor
estabilidad y sabidura al trabajo parlamentario. El Senado acta como
cmara reflexiva.
Se permite un doble sistema de representacin del pueblo si cada cmara es
elegida por variable distinta (por ejemplo, una incorpora representantes por
cada cierto nmero de votantes, en tanto que la otra por regiones). Resuelve
en gran parte el problema de la sub representacin, en la medida que permite
conjugar dos variables: la representacin territorial y la poblacional.

12

RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitucin Poltica, Tomo II, PUC Fondo Editorial, Lima. 1999.

 Es posible diferenciar ciertas funciones de manera que no sea el mismo Pleno

el que resuelva todos los asuntos que competen al legislativo. Generalmente
la Cmara Alta ser ms institucional (nombra funcionarios de alto rango,
ratifica ciertas decisiones del Ejecutivo, decide sobre proceso a personas con
inmunidad, etc.) en tanto que la Cmara Baja es ms poltica: interpela y
censura, o abre investigaciones a personas con inmunidad, por ejemplo.
En este sentido Enrique Bernales es partidario del sistema Bicameral, razn por
la cual manifiesta que la ptica constitucional contempornea apunta hacia la
prdida progresiva de facultades de la segunda cmara, o hacia su
especializacin pero no a su desaparicin. En Amrica Latina el bicameralismo es
bastante amplio: Bolivia (Cmara de Diputados y Senadores), Colombia (Senado
y Cmara de representantes), Venezuela (Senado y Cmara de Diputados),
Argentina (Senado y Cmara de Diputados), Chile (Senado y Cmara de
Diputados), Paraguaya (Cmara de Senadores y Cmara de Diputados) y
Uruguay (Cmara de Senadores y Cmara de Representantes). Como se puede
apreciar, la gran mayora de Cartas adoptan el modelo bicameral.
La excepcin del grupo analizado son Ecuador y Per. En el primer pas
nombrado, la Constitucin de 1984 estableci la unicameralidad, con resultados
hasta la fecha negativos no slo para la produccin legislativa sino tambin para
la estabilidad del rgimen poltico. En realidad, este tipo de Congreso donde s
existe es en las repblicas centroamericanas, cuya extensin territorial y poblacin
son pequeas, y por lo tanto el sistema de representacin es relativamente
proporcional. En estos pases, la unicameralidad se ha adoptado por razones
estrictamente prcticas.13
Finalmente, debemos considerar que para un mejor funcionamiento del sistema
bicameral, ambos cuerpos, el Senado y la Cmara de Diputados, deben tener un
origen, composicin, sistema de eleccin y atribuciones diferentes. La Cmara de
Diputados debe tener atribuciones principalmente polticas; el Senado funciones
de reflexin y revisin. Asimismo, tambin debemos precisar que la existencia de
dos cmaras no necesariamente conlleva a un mayor gasto presupuestal tal como
puede demostrarse en el siguiente cuadro:
Conforme a los datos del Centro de Informacin Parlamentaria, la gestin de dos
Cmaras legislativas no necesariamente implica un egreso presupuestal superior
a los costos operativos que demanda la actual organizacin unicameral del
parlamento peruano.

13

PAREJA PAZ SOLDAN, Jos. Derecho Constitucional Peruano y la Constitucin. 1997.

CAPTULO III
UNICAMERALIDAD
3.1. LOS DEFECTOS DEL PARLAMENTO UNICAMERAL
Los reparos que desde diferentes sectores se realiza a la unicameralidad son
varios, quizs sea el sistema ms censurado por la doctrina, a continuacin
desarrollaremos sus principales problemas:
a)

Produccin legislativa precipitada y poco meditadas: La cmara nica se ha

venido caracterizando por las denominadas leyes sorpresa, que han pasado
por un proceso deliberativo corto, superficial y que en algunos casos (no
pocos), atentan contra el orden constitucional14 aprobarse leyes
inconstitucionales, que se contradicen (antinomias jurdicas) y que no
respetan el principio constitucional de jerarqua de las normas, poniendo en
riesgo la seguridad jurdica del pas.

b) Leyes que carecen de rigurosidad tcnica legislativa: sta crtica es una

consecuencia de la anterior; al no existir un espacio para la doble reflexin o
una deliberacin profunda, es muy probable que se filtren leyes, que desde
una perspectiva acadmica, carecen de una forma tcnica y que por dems,
puedan caer en la ambigedad o generar grandes lagunas jurdicas,
peligrosas para el orden jurdico.
c)

Monopolio de la funcin legislativa por una o dos bancadas parlamentarias

que obtengan mayora: Es muy probable que en un parlamento unicameral el
partido que obtenga la mayora parlamentaria sea quien imponga la voluntad
legislativa, tal como sucedi en la dcada fujimorista; o de lo contrario,
generar alianza entre dos bancadas, con el objeto de imponer la agenda
legislativa.

d) Propensas a hacer manipularas por el ejecutivo: La historia reciente nos

ensea que el parlamento unicameral se encuentra expuesta hacer dirigida
desde el ejecutivo, sirviendo a los intereses del gobierno de turno.

14

e)

Son de corte autoritario:15 Transforman a los parlamentos en instancias poco

propensas a controlar y fiscalizar el ejercicio del poder poltico.

f)

Se impone la dictadura de la mayora sobre la minora: En el sistema

unicameral, la mayora parlamentaria se impone, sobre las bancadas de
minoritarias, mostrndose en algunos casos, intolerancias o indiferencia con
las propuestas legislativas de la minora.

BERNALES BALLESTEROS, Enrique y otros. Parlamento y Ciudadana, Problemas y Alternativas. Serie:

Democracia N 3. Comisin Andina de Juristas. Lima CAJ, 2001. Pg. 42 y 43.
15
CENTRO DE INVESTIGACIN PARLAMENTARIA CIP. Ayuda memoria para el debate de la agenda
legislativa del pleno. 31/05/05.

3.2. LAS BONDADES DEL PARLAMENTO UNICAMERAL

Las bondades del sistema parlamentario unicameral son a nuestro modo de ver,
bastante relativas, entre ellas podemos hacer mencin a las siguientes:
a)

Menores costos para el Estado: Los defensores del unicameralismo aseveran

que un parlamento con una sola cmara utiliza menos recursos econmicos,
logsticos y fsicos (infraestructura y otros). Sin embargo como lo afirmamos
anteriormente, esta supuesta bondad del unicameralismo es muy relativa16.

b) Rapidez en la produccin legislativa: Permite que los proyectos de ley sean

aprobados en tiempo relativamente cortos. Empero, es necesario manifestar
esta reduccin de los tiempos en la produccin legislativa se debe a que los
procesos de elaboracin y aprobacin legislativa son simples y con un grado
bajo de deliberacin17.
c)

Refuerza la unidad del parlamento: Al evitar que se generen desavenencias

entre las diferentes cmaras.

A pesar de estas bondades que se exponen (propias del parlamento unicameral),

se ha logrado establecer con objetividad que son los Estado ms pequeos y de
gran inestabilidad poltica los que optan por ste sistema, excepto Suecia y
Portugal. En la actualidad existen casi cuarenta Estados en el mundo que cuentan
con un Parlamento unicameral.18
3.3. UNICAMERALISMO EN LA CONSTITUCIN DE 1993
Uno de los cambios ms importantes de la Constitucin de 1979 a la de 1993 en
lo que al Poder legislativo se refiere es el paso al unicameralismo, hecho que
conllevo a la implementacin de cambios significativos en la parte orgnica como
en el de funcionamiento y distribucin de atribuciones entre sus diversos
componentes. Convocado a un nuevo Congreso Constituyente, y tras arduos
debates entre las posiciones unicamerales y bicamerales, termin
posesionndose en el nuevo texto constitucional.
As tenemos que, en su artculo 90, la Constitucin vigente dice:
El Poder Legislativo reside en el Congreso, el cual consta de Cmara nica. El
nmero de congresista es de ciento veinte. El Congreso se elige por un perodo
de cinco aos mediante un proceso electoral organizado conforme a ley. Los
candidatos a la presidencia no pueden integrar las listas de candidatos a
congreistas. Los candidatos a vicepresidentes pueden ser simultneamente
candidatos a una representacin a Congreso. Para ser elegido congresista se
requiere ser peruano de nacimiento, haber cumplido veinticinco aos y goza de
derecho a sufragio- Iniciativa en la formacin de leyes

16

BOREA ODRIA, Alberto. Como Rehacer el Senado luego de una Dictadura. Ponencias Desarrolladas
en el VIII Congreso Nacional de Derecho Constitucional, Arequipa 22-23-24 de setiembre de 2005.
Fondo Editorial 2005, Colegio de Abogados de Arequipa, 2005. Pg. 199, segundo prrafo.
17
Ibd.
18
HAKANSSON NIETO, Carlos. La Constitucin Comentada, Tomo II. Gaceta Jurdica. Primera Edicin,
Diciembre de 2005. Pg. 5 cuarto prrafo.

Una de las motivaciones o fundamentos del unicameralismo sealaban la

necesidad de economa y eficiencia en el trabajo parlamentario, tan venido a
menos por parte de la opinin pblica en los aos 90, ello debido a toda una
campaa estatal muye evidente por desprestigiar el parlamento, desprestigi al
que lamentablemente tambin colabor en mucho, la representacin
parlamentaria de aquel entonces, salvo honrosas excepciones, razn por la cual
podemos afirmar motivaciones amparadas en recursos poco tcnicos.
En la Constitucin de 1993, el centro del Congreso es el Pleno que consiste en la
reunin de todos los integrantes de la cmara nica y que es, en rigor, el Congreso
mismo en funciones. A lo que debemos agregar que existen dos elementos
complementarios importantes en el sistema bicameral por la fuerza de las cosas:
En el trabajo legislativo, la labor de preparacin de proyectos por las
comisiones del Congreso resulta de vital importancia porque su dictamen ser
elaborado con mayor precaucin que el trabajo que se desarrolla en el Pleno
(ya que existe ms tiempo y hay menos personas participando), y tambin
porque el trabajo de cada comisin ser una primera instancia de vista del
tema, para que luego el Pleno funcione como segunda y definitiva instancia
de aprobacin.
Por otro lado existe una Comisin Permanente, la misma que no slo asume
funciones de suplencia del Pleno cuando se halla en receso. Tambin tiene
funciones propias en varios casos, las de la cmara alta heredades del
Senado hoy inexistentes. Tambin cumple funciones que antes tena la
Cmara de Diputados frente al Senado, como por ejemplo acusar a quienes
estn sometidos al antejuicio poltico (artculo 99).
En definitiva, que el Congreso sea Unicameral, no quiere decir que slo con el
Pleno para realizar sus actividades. La Comisin Permanente y las comisiones
dictaminadoras son tambin rganos importantes, y en ciertas circunstancias
indispensables, para el trabajo del Congreso actual.19 Tales instancias
constituyen parte de una antesala o de divisin del procedimiento funcional del
parlamento.
Refiere Marcial Rubio ( ) la fundamentacin de establecer un sistema de cmara
nica gira principalmente en torno de los siguientes argumentos:
Es ms eficiente y rpido que el sistema de doble cmara porque los
proyectos de decisiones no tienen que ir y venir de una cmara a otra para
ser aprobados.
Puede facilitar el trabajo parlamentario estableciendo una relacin ms fluida
entre las comisiones y el pleno porque ellas resultan mucho ms importantes
en la cmara nica que en el sistema de doble cmara ya que son el
mecanismo de control interno del trabajo.

19

SALCEDO CUADROS, Carlo Magno (2010) Unicameralidad o Bicameralidad? Falsos dilemas en la

discusin sobre la reforma del parlamento peruano. En:
http://blog.pucp.edu.pe/media/avatar/161.pdf.

 Como parte importante del trabajo se hace en comisiones, no en el pleno, las

fuerzas polticas estn obligadas a trabajar como equipos de personas, con
especializaciones segn las comisiones a las que asiste cada congresista.
Esto mejora el trabajo a realizar.
Al permitir un menor nmero de representantes, cuesta menos que un
Congreso voluminoso de doble cmara. Nosotros estimamos que esta no es
una razn vlida tanto porque puede haber ms representantes en la cmara
nica que en la doble, como porque el costo total del Congreso en el
Presupuesto de un Estado no es suficientemente significativo para ser una
variable determinante de las decisiones de organizacin interna. Sin
embargo, lo consideramos porque ha sido utilizado en la discusin poltica del
pas.
Sobre el bicameralismo en el Per existen diversas opiniones, as por ejemplo
Garca Belande seala que no comparte la tesis bicameral, que hoy est en
crisis y que no creo que tenga razn de ser, salvo en los Estados Federales. En
efecto, no creo que se justifique la existencia de una segunda cmara, tal como
ha funcionado en nuestra historia constitucional. Si analizamos por ejemplo el
texto de 1933, veremos que al tener el mismo origen (eleccin popular) e idnticas
facultades, se desprende que una no viene a ser sino el remedo de la otra. Si las
dos hacen lo mismo, entonces una est de ms. No tiene sentido dilatar la obra
legislativa sin beneficio de nadie.20
Sobre el tema, Chaname Orbe, citando a Torres Lara, refiere que, la Constitucin
del 93 toma una medida de eficacia para la produccin de normas legales.21 Sin
embargo, dicha eficacia apunta a la produccin legislativa pero no afirma
necesariamente la calidad o utilidad prctica de la norma producida.
Ahora bien, este sistema tiene tambin sus detractores, quienes manifiestan que
bajo el sistema UNICAMERAL:
Las leyes aprobadas son flojas, incoherentes.
Tiene una vocacin altamente localista sin visin macro: congresistas
actuaran como diputados que representan a sus jurisdicciones.
La unicameralidad se acomoda mejor en pases pequeos.
En el mundo solo hay 11 parlamentos unicamerales, la mayora de ellos
dominados por un solo partido, y el resto funciona en pases pequeos como
Israel o Costa Rica.
La experiencia peruana de unicameralismo a partir de 1992 ha sido poco feliz
no por la existencia de una mayora absoluta oficialista (cosa que no tendra por
qu causar problemas si es decisin del pueblo) sino por la forma en que dicha
mayora ha entendido que consiste su hegemona parlamentaria: la ha tomado
no solamente como el derecho a decidir sino como la improcedencia de la
discusin y de la concertacin con la minora.

20
21

GARCIA BELAUNDE, Domingo. Constitucin y Poltica. Eddili S.A., 1991.

CHANAME ORBE, Ral. La Constitucin Actual. Grfica Horizonte, Lima. 2001.

De esta manera, se produce una hegemona de la mayora con procedimientos

reidos con el principio de pluralismo, la tolerancia y concertacin que son
esenciales a la democracia. Nada de esto que decimos cuestiona el derecho de
la mayora a hacerse de la decisin final. Cuestiona que la democracia son
procedimientos y ellos no han sido debidamente tomados en cuenta. Sin
embargo, no hay que confundir a esta mayora de la que hemos hablado con el
unicameralismo en el Per. Ser perfectamente posible encontrar un Congreso
unicameral con otras reglas de funcionamiento real, como tambin hubo en el
pasado congresos bicamerales que comportaron con los mismos criterios que
ste de los aos noventa. En otras palabras, los accidentes y caractersticas de
una determinada fuerza poltica en el Congreso, no deben ser por ellos mismos
adscritos a la estructura unicameral o bicameral en la que acte.

CAPTULO IV
LOS PROYECTOS DE REFORMA PARLAMENTARIA
Desde el periodo de transicin democrtica iniciada con el Presidente Valentn
Paniagua, varios han sido los proyectos de reforma parlamentaria, desde luego,
orientados hacia la restitucin del sistema bicameral, algunos con frmulas normativas
muy similares a las contenidas en los artculos 164 y siguientes de la Constitucin de
1979, otros realizando algunas variantes importantes. Veamos los principales proyectos:
4.1. PROYECTOS Y ANTEPROYECTOS PRESENTADOS EN EL CONGRESO DE
LA REPBLICA RELACIONADOS A LA BICAMERALIDAD
i) Anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitucin (Ley Nro. 27600)
En el gobierno del Presidente Alejandro Toledo, se promulgo la Ley 27600,
mediante la cual se le delegaba al Congreso de la Repblica la facultad
Constituyente Derivada con el objeto que se presente el Proyecto de Ley de
Reforma Integral de la Constitucin Poltica del Estado. sta Comisin del
Congreso, en el Anteproyecto22, presenta en sus artculos 150 y siguientes una
composicin del Congreso de la Repblica bicameral. Con un Senado elegido
por distrito nico, por un periodo de cinco aos. Adems, la propuesta
estableca que el nmero de Senadores debiera ser de 60; es necesario decirlo,
exista un texto alterno que reduca el nmero de Senadores de 60 a 50.
Asimismo, proponan una Cmara de Diputados elegidos por un periodo de
cinco aos, que se renovara por mitades cada dos aos y medio, e integrado,
por un total de 180 Diputados. Tambin, exista un texto alterno que reduca el
nmero de Diputados de 180 a 120 legisladores.
ii) Proyecto de Ley de Reforma de la Constitucin (Ley Nro. 27600)
En consonancia con el Anteproyecto, el Proyecto23, diramos el texto final
(debatido y consultado) reiteraba la vocacin del legislador de constituir un
sistema parlamentario bicameral; realizando, algunas variaciones al
Anteproyecto.
El mencionado Proyecto en sus artculo 134 y siguientes estableca que el
Senado debiera ser elegido por distrito nico, por un periodo de cinco aos. Y
que, el nmero de integrantes del Senado deba ser de 50. Asimismo, indicaba
que la Cmara de Diputados es elegida por un periodo de cinco aos y se
renovara por mitades cada dos aos y medio. Y que, debiera estar integrado
por 150 diputados.
iii) Proyecto de Ley de Reforma Constitucional que Restituye al Senado en el
Poder Legislativo. Grupo Parlamentario - Alianza Parlamentaria.
El grupo Alianza Parlamentaria, propone categricamente que el Congreso se
componga de dos Cmaras: el Senado y la Cmara de Diputados.
Estableciendo, que el Senado sea elegido por distrito nico, por un periodo de
cinco aos, que el nmero de Senadores sea de 48.

22

Anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitucin (texto para el debate). Comisin de Constitucin,

Reglamento y Acusaciones Constitucionales, 5 de abril de 2002. Fondo Editorial del Congreso del Per.
Serie documentos parlamentarios.
23
Proyecto de Ley de Reforma de la Constitucin. Comisin de Constitucin, Reglamento y Acusaciones
Constitucionales. Fondo Editorial del Congreso del Per. Serie documentos parlamentarios.

Asimismo, y con una formula normativa muy similar a la Constitucin Poltica

de 1979 (artculo 166), establece tambin, que son Senadores vitalicios los expresidentes constitucionales de la Repblica.
De otro lado, sealan que la Cmara de Diputados sea elegida por regiones
mediante distrito electoral mltiple y por un periodo de cinco aos; asimismo,
el nmero de diputados propuesto en el proyecto, es de 120.
iv) Proyecto de Ley de Reforma Constitucional que modifica los Captulos I,
II y III del Ttulo IV de la Constitucin Poltica del Estado. Grupo
Parlamentario - APRA.
El Partido Aprista, a travs de su bancada parlamentaria proponen el sistema
bicameral parlamentario constituida por la Cmara de Senadores y Diputados.
Un Senado compuesto por 50 miembros, elegidos por un periodo de 5 aos,
por cada circunscripcin. Al igual que el Grupo Alianza Parlamentaria, con una
prescripcin normativa muy similar a la Constitucin Poltica de 1979, se
establece que, integra el Senado en calidad de Senadores Vitalicios los expresidentes Constitucionales de la Repblica. Asimismo, la bancada
parlamentaria aprista, propone que la Cmara de Diputados este compuesta
por 180 diputados, elegidos por circunscripciones electorales (tomando en
cuenta la densidad poblacional), para un periodo de 5 aos.
v) Proyecto de Ley de Reforma Constitucional que Reestablece la
Bicameralidad en el Poder Legislativo. Grupo Parlamentario - Unidad
Nacional.
El proyecto de ley que presenta Unidad Nacional fundamenta la propuesta de
la bicameralidad, principalmente, en la tradicin constitucional peruana,
haciendo mencin a las diferentes Cartas supremas que hemos tenido a lo
largo de nuestra historia republicana.
Unidad Nacional propone que el Senado sea elegido por circunscripcin
nacional, por un periodo de cinco aos, y que, el nmero total de senadores
sea de 50. Del mismo modo, se establece en el proyecto, que la Cmara de
Diputados sea elegida por diferentes circunscripciones de acuerdo a una Ley
Orgnica ad hoc, por un periodo de cinco aos e integrada por 150 Diputados.
4.2. OBSERVACIONES A LOS PROYECTOS DE REFORMA PARLAMENTARIA
Casi todos los proyectos de reforma parlamentaria analizados, con la clara
excepcin del proyecto presentado por la bancada aprista, hacen mencin a la
eleccin de los Senadores a travs de una circunscripcin nacional o distrito
electoral nico. En cambio, la bancada parlamentaria aprista, hace mencin a la
eleccin del Senado a travs de diferentes circunscripciones electorales. Sin
embargo, ninguno de los proyectos analizados da una explicacin razonable de
porque optar por una eleccin a travs de circunscripciones mltiples o nicas, a
lo mximo, se habla de la mejora de la representacin, que como lo explicamos
al inicio es una bondad consustancial del sistema parlamentario bicameral.
Tampoco, en los proyectos analizados, existe una explicacin motivada que
justifique el nmero de integrantes del Senado y de la Cmara de Diputados.
Existen propuestas, como de la Alianza Parlamentaria, que proponen la cantidad
de 48 Senadores, y las otras, de 50 a 60 Senadores; igual forma, en los diferentes
proyectos, se establece que el nmero de diputados sea desde 120 (propuesta de
la bancada Alianza Parlamentaria), hasta 180 (propuesta de la bancada aprista).

Consideramos que en este punto debe existir, un verdadero sustento tcnico, que
nos permita acercarnos a establecer una relacin de a cuantos habitantes
corresponde por diputado o senador.
Otro de los puntos innovadores e importantes es la propuesta de renovacin por
mitades de la Cmara de Diputados que est contenida en el anteproyecto y
proyecto de reforma de la Constitucin (Ley 27600), y que sin embargo, los
proyectos de las bancadas parlamentarias (Alianza Parlamentaria, Unidad
nacional y Apra) que hemos analizado no lo consideran.
Asimismo, los proyectos de las bancadas Alianza Parlamentaria y Aprista,
proponen que se consideren senadores vitalicios a los ex-presidentes
constitucionales, posicin que puede ser interesante, pero que puede convertirse
en una propuesta anacrnica y hasta anti-democrtica, si no se encuentra
debidamente normada.
4.3. UNA PROPUESTA ALTERNATIVA: HACIA UN BICAMERALISMO DE TIPO
FEDERAL
Si el objetivo de la reforma es retornar a un bicameralismo meramente revisor o
de control (conforme se propone en el dictamen bajo comentario), sin considerar
los distintos tipos de representacin que debe tener cada una de las dos cmaras,
no es necesaria la reforma del parlamento, ya que los costos de tal reforma no
justifican sus supuestos beneficios. De otro lado, nuestro rgimen poltico es
republicano, por tanto, est descartado de plano el modelo aristocrtico (aunque
existen ciertos sectores en nuestra sociedad que, no lo dudo, no se sentiran
incmodos con un Senado aristocrtico).
S tendra sentido, en cambio, avanzar hacia un bicameralismo de tipo federal, de
acuerdo al cual la primera cmara se constituira en el rgano representativo de
los ciudadanos, en tanto la segunda cmara sera el rgano representativo de las
regiones. Consideramos que esta es la nica propuesta coherente con el proceso
de regionalizacin por el cual viene transitando el Per.
En efecto, si bien el Per es una repblica unitaria (no federada), su gobierno es
descentralizado (art. 43 de la Constitucin) y, en ese sentido, actualmente nos
encontramos en un proceso de descentralizacin y regionalizacin (art. 188), cuyo
resultado debe ser la conformacin de gobiernos regionales que, de manera
anloga a los estados federados, tengan autonoma poltica, econmica y
administrativa (art. 191).
Si efectivamente se quiere fortalecer el proceso de regionalizacin (que implica
otorgar atribuciones y competencias, es decir, transferir poder a los gobiernos
regionales), lo coherente sera impulsar una segunda cmara que responda al
modelo federal, es decir, que se considere a esta cmara como un rgano
representativo de las regiones dentro del parlamento. Ello, adems, contribuira a
superar la actual inexistencia de una instancia de articulacin entre los gobiernos
regionales y el nivel nacional del Estado peruano Ahora bien, un elemento muy
importante para determinar el tipo de parlamento que se configurar es el sistema
electoral.

En tal sentido, la propuesta contenida en el dictamen bajo comentario (elegir a los

120 diputados de su propuesta por distrito electoral mltiple y a los 50 senadores
por distrito electoral nico), no es en absoluto apropiado para conformar una
segunda cmara de tipo federal (o regional). Lo apropiado con este tipo de
bicameralismo sera que los miembros de la segunda cmara sean elegidos en el
mbito de cada gobierno regional.
Respecto a la modalidad especfica de eleccin podra optarse entre alguna de
las siguientes alternativas:
La eleccin de los miembros de la segunda cmara por los ciudadanos, a
travs de sufragio universal, como en los Estados Unidos.
La eleccin (o designacin) de los miembros de la segunda cmara por algn
rgano de gobierno regional (el Consejo Regional o la Presidencia Regional),
como en Alemania. En este caso, personalmente, considero que lo ms
adecuado sera que la eleccin corresponda al Consejo Regional, por ser el
rgano colegiado y normativo del gobierno regional.
La conformacin mixta de la segunda cmara, establecindose que una parte
de sus miembros se elija por sufragio universal, en el mbito de cada regin
o departamento, y otra parte sea designada por alguno de los rganos de
gobierno regional, de manera parecida al caso espaol.
De otro lado, respecto al nmero de miembros de la segunda cmara,
bsicamente existen dos alternativas:
Establecer un mismo nmero de representantes para cada una de las
circunscripciones regionales (territorios sobre cuya base se han constituido
gobiernos regionales), atendiendo al principio de igualdad que deben tener
estas circunscripciones entre s; como en los Estados Unidos.
Establecer un nmero distinto de representantes para las circunscripciones
regionales, atendiendo a criterios poblacionales, como ocurre en Alemania o
en la eleccin de los senadores espaoles elegidos por las Comunidades
Autnomas; atendiendo al distinto peso relativo que tienen las respectivas
circunscripciones en funcin a criterios demogrficos.

CONCLUSIONES
Como hemos podido observar, los diferentes sistemas parlamentarios,
dependiendo de las perspectivas doctrinarias, pueden ser muy vulnerables
por la crtica acadmica. Sin embargo, consideramos necesario manifestarlo,
ambos sistemas tienen bondades y defectos, casi consustanciales en algunos
casos, y relativos, en otros. Todo va a depender de la regulacin especfica
que pueda morigerar excesos, que precise categricamente y con claridad las
funciones de las cmaras (o cmara), que defina con perspicacia la
organizacin y funcionamiento orgnico del parlamento, los procedimientos
parlamentarios y los deberes y derechos de los legisladores; algo ms,
Germn Bidart Campos nos dice que: No creemos que haya argumentos
decisivos para tomar una posicin terica a priori en el problema de unidad o
bifurcacin de las cmaras. Como ocurre con el federalismo, con las formas
de gobierno, u con tantos otros aspectos del derecho constitucional, las
razones doctrinarias slo valen en relacin con cada caso determinado y con
cada organizacin poltica.24
El sistema parlamentario por el que opto reiteradamente el Poder
Constituyente Derivado, y que es parte de nuestra tradicin constitucional
peruana fue el de la bicameralidad, con dos excepciones en nuestra historia
Republicana, la Constitucin de 1867 que como lo afirmamos en su momento
prcticamente no rigi y la actual Carta fundamental de 1993.
Existen diversos proyectos de reforma del parlamento peruano, desde luego,
encaminados hacia el restablecimiento del sistema bicameral, algunos con
frmulas normativas muy similares a las contenidas en los artculos 164 y
siguientes de la Constitucin Poltica de 1979, otros realizando algunos
cambios importantes, como por ejemplo, la renovacin por mitades de la
Cmara de Diputados cada dos aos y medio.

24

BOREA ODRIA, Alberto. Como Rehacer el Senado luego de una Dictadura. Ponencias Desarrolladas
en el VIII Congreso Nacional de Derecho Constitucional, Arequipa 22-23-24 de setiembre de 2005.
Fondo Editorial 2005, Colegio de Abogados de Arequipa, 2005. Pg. 184, cuarto prrafo.

BIBLIOGRFICAS
BERNALES BALLESTEROS, Enrique y otros. Parlamento y Ciudadana, Problemas y
Alternativas. Serie: Democracia N 3. Comisin Andina de Juristas. Lima CAJ, 2001.
BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitucin de 1993, Anlisis Comparado.
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CENTRO DE INVESTIGACIN PARLAMENTARIA CIP. Ayuda memoria para el debate
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1867, 1920, 1933, 1979 y 1993.
Proyecto de Ley de Reforma de la Constitucin. Comisin de Constitucin, Reglamento
y Acusaciones Constitucionales. Fondo Editorial del Congreso del Per. Serie
documentos
parlamentarios.
Proyecto de Ley de Reforma Constitucional que Restituye al Senado en el Poder
Legislativo. Grupo Alianza Parlamentaria.
Proyecto de Ley que Propone la Reforma de los Captulos I, II, y III del Ttulo IV de la
Constitucin Poltica del Estado. Grupo Parlamentario Aprista.
Proyecto de Ley de Reforma Constitucional que Reestablece la Bicameralidad en el
Poder Legislativo. Grupo Parlamentario Unidad Nacional.

ANEXOS

1. Conformacin del Congreso del Per en la historia.

Constitucin 1823: Unicameralidad.
Constitucin bolivariana 1826: Unicameralidad.
Constitucin 1867: Unicameralidad.
Constitucin 1920: Bicameralidad, 35 senadores, 110 diputados.
Constitucin 1933: Bicameralidad, con senado funcional.
Constitucin 1979: Bicameralidad, 60 senadores, 180 diputados.
Constitucin 1993: Unicameralidad, 120 congresistas.

2. Unicameralidad y Bicameralidad: virtudes y

reparos Unicameralidad

Virtudes
Recoge el temperamento ciudadano a favor de la austeridad.
Expeditiva, eficaz, agilidad en el trabajo parlamentario, asegurando
una mayor produccin legislativa.
En Sudamrica, Per, Ecuador y Venezuela tienen
congresos unicamerales. Inglaterra el rgimen es unicameral: el pas
se gobierna
desde la Cmara de los Comunes.
El rgimen de Cmara nica fortalece al Congreso.
Sus miembros son elegidos por el sistema del distrito electoral
mltiple, asegurando mayores dosis de representatividad.
Reparos

Las leyes aprobadas son flojas, incoherentes.

Vocacin altamente localista sin visin macro: congresistas actuaran
como diputados que representan a sus jurisdicciones.
La unicameralidad es para pases pequeos en poblacin (menos de
13 millones de habitantes).
En el mundo slo hay 11 parlamentos unicamerales, tres de los cuales
estn dominados por un slo partido, y el resto funciona en pases
pequeos, como Israel o Costa Rica.

Bicameralidad

Virtudes
Capacidad de revisar o repensar los proyectos, asegurando su calidad.
El senado como cmara reflexiva.
Su funcionamiento no implica necesariamente un aumento significativo
del presupuesto del parlamento.
Resuelve el problema de la sub representacin, en la medida que permite
conjugar dos variables: la representacin territorial y la poblacional.
Se asegura una representacin parlamentaria de mejor calidad.
El rgimen bicameral es mayoritario en la legislacin comparada: en
Sudamrica, Bolivia, Chile y Colombia tienen congresos de dos
cmaras.
Se mejora el control poltico de las acciones de gobierno con dos
cmaras.
Disponer de un Senado de representacin territorial en un Estado
unitario descentralizado resulta
indispensable, puesto que las regiones no son simples circunscripciones
territoriales, sino comunidades con intereses, preocupaciones,
aspiraciones y problemas propios.

Reparos

Colisiona contra la austeridad: mayor gasto de recursos: a ms

congresistas, ms gasto (ms asesores, secretarias, conserjes, etc.)
Introduce sutilmente un principio de jerarquas entre congresistas: los
senadores (ms estatus) y los diputados (menos estatus).
Experiencia en el pas demostrara que la calidad de las leyes no es
necesariamente mejor con la bicameralidad.
No goza de la aprobacin ciudadana, que lo ve como un gasto
innecesario.
Acrecienta los riesgos de duplicidad de funciones, malgasto de
esfuerzos, debate prolongado, y el consiguiente rechazo de la poblacin
a sus representantes.

Otras consideraciones

Algunas congresistas sugieren que esta iniciativa sea sometida a referendo

popular.
Se requiere de un examen cualitativo y comparativo de la produccin
legislativa entre los perodos de unicameralidad (1993-2004) y
bicameralidad (1980-2002), para obtener una visin ms realista y
objetiva.
Habra que evaluar cul de los dos sistemas tiene mayores efectos
descentralizadores.
El actual nmero de congresistas es muy reducido, lo que dificulta sus
actividades en las comisiones.
De acuerdo a una ley emprica proporcionada por la ciencia poltica, el
tamao adecuado de un parlamento se encuentra en la raz cbica de la
poblacin de un pas, lo que significara hoy para el Per casi el doble del
nmero actual de 120 congresistas.
Los gobiernos autoritarios prefieren las cmaras nicas y adems
pequeas porque en un sistema bicameral se hace ms difcil la
aprobacin de las leyes y facilita la presin de los poderes fcticos sobre
el Congreso, situaciones que convienen poco a dicho tipo de gobiernos.
Se ha desestimado el argumento por el cual la bicameralidad no supondr
ningn aumento en el presupuesto. Lo ms probable es que los costos se
hagan mayores. Si un despacho gasta actualmente S/. 924 mil 866,
incorporar 80 parlamentarios ms significara S/. 73 millones 989 mil
adicionales al ao.

Artculos y textos importantes

Bernales, Enrique. El parlamento funcional.

http://palestra.pucp.edu.pe/pal_est/impresora/bases/bernales.htm
Colegio de Abogados de Lima. Debate sobre el sistema bicameral.
http://www.cajpe.org.pe/ComisionAndinadeJuristas/ActividadesRealizadas/iecajkon.htm

Chirinos Soto, Enrique. La cmara nica. El Comercio, martes, 18 de julio de

1995.
http://www.asesor.com.pe/laencuesta/7020.htm
El Peruano. Pleno debate sobre estructura de poder legislativo
http://www.editoraperu.com.pe/edc/03/03/31/pol7.asp
Liberacin. Bicameralidad: volver al futuro? Marchas y contramarchas a
travs de 14 Constituciones.
Por Carmela Landa B.
http://www.diarioliberacion.com/2005/marzo2005/180305/congreso.htm

La Repblica. Informe sobre bicameralidad, 23 de enero 2005.

http://www.larepublica.com.pe/noticia_pasada_cs.jsp?pIdNoticia=28505&pId
=5&pFechaInicio=2005-01-23
Roncagliolo. Por qu el senado? La Repblica, 18 de noviembre de 2004.
http://www.larepublica.com.pe/opinion_pasada_cs.jsp?pIdTipoContenido=5&
pIdSubTipoContenido=12&pFechaInicio=2004-11-18

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