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MADAGASCAR

RAPPORT SUR LENVIRONNEMENT


(COUNTRY ENVIRONNEMENTAL
ANALYSIS - CEA) 2013 :
Photo : Felana Rajaonarivelo

LES PRINCIPAUX MESSAGES

Avril 2013

Ldition 2013 du rapport Madagascar Country Environmental Analysis a t publi en anglais sous le titre Taking Stock and Moving Forward .
Il a t rdig par une quipe coordonne par Jean-Christophe Carret (Coordonnateur du dveloppement durable, Banque mondiale, Rgion
Afrique) avec lappui dAlison Clausen. Ce rapport peut tre tlcharg sur les sites internet du bureau de la Banque mondiale Madagascar.
Les documents de travail de la Banque mondiale sont publis pour faire connatre les rsultats des travaux de la Banque mondiale la communaut de dveloppement dans les meilleurs dlais possibles. Ce document na donc pas t imprim selon les mthodes employes pour les
textes officiels. Certaines sources cites dans le texte peuvent tre des documents officieux qui ne sont pas la disposition du public.
Les constatations, interprtations et conclusions quon trouvera dans le prsent rapport nengagent que les auteurs et ne doivent tre
attribues en aucune manire la Banque mondiale, ses institutions affilies ou aux membres de son Conseil dAdministration, ni aux pays
quils reprsentent.
La Banque mondiale ne garantit pas lexactitude des donnes cites et dcline toute responsabilit quant aux consquences de leur utilisation.
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Pour toutes requtes, veuillez-vous adresser au bureau de la Banque mondiale Madagascar .

Bureau de Madagascar
Rue Andriamifidy L. Razafimanantsoa
Anosy BP 4140
Antananarivo (101) - Madagascar
Sites internet : www.worldbank.org/madagascar
et http://www.banquemondiale.org/madagascar.
E-mail : wbmadagascar@worldbank.org

Photo : Njaka Rajaonisaona

L
Haleh Bridi
Country Director
pour Madagascar
Banque mondiale

e dveloppement durable a t dfini


en 1987 par Gro Harlem Brundtland,
alors Premier ministre du Royaume de
Norvge, comme un dveloppement
qui rpond aux besoins du prsent sans compromettre la capacit des gnrations futures
rpondre aux leurs . Plus de vingt ans aprs,
cette dfinition continue poser une des problmatiques les plus importantes en matire de
dveloppement Madagascar. Reconnue
internationalement comme tant un sanctuaire
mondial de la faune et de la flore, la Grande Ile
voit cependant ses ressources naturelles subir la
pression croissante des activits humaines et
conomiques.
La ncessit de concilier les intrts des hommes
avec la sauvegarde des ressources naturelles du
pays se pose donc avec acuit. La Banque
mondiale fait sienne cette proccupation, qui
consiste placer ltre humain comme finalit
des actions de protection de lenvironnement,
afin que la population, mais aussi les entreprises
puissent jouir des ressources offertes par la
nature, tout en veillant prserver les intrts
des gnrations futures.
Le capital naturel de Madagascar doit donc tre
entretenu, du fait du potentiel conomique quil
reprsente, pour ne parler que des revenus de
lcotourisme ou des potentialits offertes par le

march du carbone. Depuis plusieurs dcennies,


notre institution accompagne le secteur environnement Madagascar, travers les diffrentes
tapes du Programme environnemental, qui en
est actuellement sa troisime phase. Cette
collaboration sest traduite par des financements
consquents, mais galement par la production
dun certain nombre de travaux destins
enrichir la connaissance sur le secteur, et qui sont
une contribution au dialogue entre le Gouvernement, la socit civile et les partenaires
techniques et financiers.
Le Rapport sur lenvironnement (CEA) fait partie
de ces travaux. La dernire dition date de 2003,
do limportance majeure de celle-ci, produite en
2013 par une quipe de la Banque mondiale
coordonne par Jean-Christophe Carret. Cette
nouvelle dition met jour les connaissances, les
dfis, mais propose galement des pistes de
rflexion pour lavenir. Elle a t produite en
anglais, et peut tre intgralement tlcharge
sur nos sites internet. Toutefois, nous avons jug
utile den rsumer les principaux messages dans
cette brochure en franais, afin den faciliter la
comprhension et la diffusion.
Je vous en souhaite une bonne lecture.

Madagascar fait face plusieurs dfis


environnementaux, dont certains, comme
la disparition des espces endmiques, sont
bien connus, tandis que dautres sont
dangereusement ignors : par exemple les
scheresses dans le Grand Sud, les criquets
ou encore la pollution de l'air lintrieur
des maisons.

Photo : Felana Rajaonarivelo

Photo : Erick Rabemananoro

Photo : Felana Rajaonarivelo

Les principaux messages

Depuis 20 ans, la Banque mondiale a pour


lessentiel financ la conservation de la
biodiversit Madagascar. Elle souhaiterait lavenir galement aider le pays
mieux grer son capital naturel et aider
les plus vulnrables se protger des
alas climatiques et de la pollution.

Les ressources naturelles sont un lment


dterminant de lavenir du pays. Le
dveloppement humain proviendra de la
transformation efficace du capital naturel
en capital productif et humain. Lefficacit
de cette transformation dpend de la bonne
gouvernance des ressources naturelles.

Photo : Felana Rajaonarivelo

Sommaire

Introduction..................................................................................6
Gestion du capital naturel pour une croissance durable.............7
Les dfis de la gouvernance du secteur environnement...........13
Quatre exemples de dbat de politique publique......................19
Recommandations du CEA et rle de la Banque mondiale.......23

Introduction
Cette note prsente les principaux messages et recommandations de ldition 2013 du Rapport sur lenvironnement (Country Environmental
Analysis, CEA en anglais) de la Banque mondiale Madagascar. Les objectifs du rapport sont pluriels : informer la prochaine stratgie de partenariat de la Banque mondiale1, identifier les priorits de la Banque mondiale dans le secteur environnement et servir de document de rfrence
pour la prparation dun appui budgtaire gnral, une des oprations qui pourraient tre finance par la Banque mondiale au moment du
rengagement si le contexte macro-conomique le permet et si le nouveau gouvernement souhaite s'engager dans des rformes ambitieuses2.
Par ailleurs, le CEA de la Banque mondiale est une contribution au dialogue entre le Gouvernement, la socit civile et les partenaires du
dveloppement sur les liens entre lenvironnement et le dveloppement conomique Madagascar.

Le dernier rapport sur lenvironnement de la Banque mondiale date de 2003. Il avait t crit dans le contexte de la prparation de lappui de la
Banque mondiale la troisime phase du Programme environnemental (PE3). En ce temps, la Banque mondiale avait mis laccent sur la ncessit de valoriser les ressources naturelles, y compris la biodiversit, pour viter leur destruction3 : autrement dit, trouver des marchs pour les
produits et les services des cosystmes. Depuis 2003, seule une courte note de politique a t crite sur lenvironnement. Elle figure dans la
collection de notes de politique publies par la Banque mondiale en 20104. Cette note abordait les questions du financement du rseau des aires
protges, de limplication des populations locales dans la gestion des ressources naturelles, de la rgulation du secteur minier et de
lexploitation illgale des ressources naturelles, thmes qui sont largement repris et analyss plus avant dans le prsent rapport sur
lenvironnement.
Pour complter ces analyses, le CEA sest galement appuy sur les documents rcents labors par les partenaires au dveloppement
(notamment l'USAID et KfW5), une analyse de lconomie politique des secteurs minier et forestier prpare rcemment par la Banque
mondiale6 ainsi que plusieurs tudes de cas ralises spcifiquement pour ce CEA, notamment ltude sur le capital naturel7, la gouvernance par
le bas8 , la revue des dpenses publiques dans le secteur de lenvironnement9, le cot du systme des aires protges10 et enfin les risques
climatiques11.
Enfin, les recommandations du CEA sont cohrentes avec la nouvelle stratgie de la Banque mondiale dans le secteur de lenvironnement
(2012): Vers un Monde plus vert, plus propre et plus rsilient .

1 Une note de stratgie intrimaire (ISN) a t approuve par le conseil dadministration de la Banque mondiale au dbut de lanne 2012. Une stratgie complte sera prpare une fois la crise politique rsolue.
2 Pour le troisime objectif du CEA, les analyses prsentes dans le rapport qui value le cadre politique, rglementaire et institutionnel du secteur environnement serviront sassurer que le pays a les mcanismes ncessaires pour grer les
ventuels impacts environnementaux ngatifs des rformes supportes par laide budgtaire. Par ailleurs, ses dformes importantes en matire de gouvernance environnementales pourraient tre inclues dans laide budgtaire ou faire lobjet si elles
sont assez nombreuses dune aide budgtaire spcialement ddie lenvironnement comme cela se fait beaucoup en Amrique latine (Brsil, Mexique, Colombie, Prou).
3 Banque mondiale. 2003. Madagascar - revue du secteur rural et environnemental: Rapport No. 26106 MG. Banque mondiale, Washington DC.
4 Carret JC, Rajaonson B, Feno PJ & Brand J. 2010. Lenvironnement : un atout prserver, des enjeux matriser. In Madagascar : vers un agenda de relance conomique, World Bank, Antananarivo.
http://siteresources.worldbank.org/INTMADAGASCAR/Resources/PolicyNotesJune2010.pdf
5 Voir par exemple USAID. 2010. Paradise Lost: Lessons from 25 Years of USAID Programs in Madagascar et KfW / PGM-E. 2009. Etat des lieux sur les transferts de gestion des ressources naturelles: Orientations stratgiques.
6 Banque mondiale. 2010. Madagascar Governance and Development Effectiveness Review: A Political Economy Analysis of Governance in Madagascar - Report No. 54277-MG. World Bank, Washington DC.
7 Armines-Cerna, 2010. Study of the Costs of Environmental Degradation and Genuine Saving
8 WRI, ACCESS Initiative and Development and Environmental Law Center. 2012. Evaluation de la dmocratie environnementale: accs linformation, participation publique au processus dcisionnel et accs la justice en matire environnementale.
9 Iharimamy Andriamarozaka, 2012. Revue des dpenses publiques dans le secteur de lenvironnement.
10 Agreco. 2012. Analyse des cots et sources de financement du systme daires protges Madagascar.
11 Industrial Economics. 2012. Initial Modeling of Future Climate Risks in Madagascar.

Photo : Felana Rajaonarivelo

GESTION DU CAPITAL NATUREL


POUR UNE CROISSANCE DURABLE

Photo : Felana Rajaonarivelo

Quels sont les problmes


environnementaux Madagascar ?

Ceux qui passent inaperus


ou presque :

Ceux la notorit et au potentiel


de nuisance croissants :
la surexploitation des ressources halieutiques notamment les crevettes ; lrosion
ctire et linondation des villes ctires ; les
pollutions dorigine industrielle, en particulier minire avec des grands projets
dilmnite, de nickel ou de fer qui ont vu le
jour ces dernires annes ; la possibilit
quun jour des sables bitumineux soient
exploits dans louest du pays.

Photo : Felana Rajaonarivelo

la dforestation ; les espces menaces de


disparition ; lrosion de sols ; lexploitation
illgale du bois de rose ; le braconnage des
tortues terrestres ; les dgts causs par les
cyclones.

Photo : Felana Rajaonarivelo

Les plus connus :

la scheresse qui affecte systmatiquement et chaque anne un demi-million de


personnes dans le grand sud ; les dizaines
de milliers des maladies respiratoires qui
ont pour origine lutilisation des fours
charbon de bois comme source dnergie
par la quasi-totalit des mnages
malgaches.

Plus de 50%

Le capital naturel de Madagascar, y compris les


forts, aires protges, terres agricoles et
ressources halieutiques, reprsente lessentiel de
la richesse du pays (plus de 50 pourcent sans
mme tenir compte des ressources minires)12.
En effet, les infrastructures sont peu
nombreuses (une des plus faibles densits au
monde de routes par nombre dhabitants), mal
entretenues, et la main duvre, bien que reprsentant un potentiel important, est pour le
moment relativement peu qualifie. Par consquent, le dveloppement du pays repose pour le
moment sur la bonne gestion de ce capital
naturel, afin quil puisse tre efficacement transform en capital productif et humain.

QUELQUES
CHIFFRES

12 Rsultat de ltude sur le capital naturel.

Photo : Njaka Rajaonisaona

de la richesse du pays
rside dans le capital naturel

Les feux de brousse sont un des flaux qui ravagent les forts malgaches

La dgradation de lenvironnement cote au pays entre USD 450 et 500 millions par an, soit 9 10% du PIB
Un quart de la population malgache, soit plus de 5 millions de personne, vit dans des zones risque de
catastrophes naturelles
Les cyclones de 2008 ont engendr des pertes conomiques slevant 5% du PIB
Prs de 12,000 dcs par an sont attribus des infections respiratoires provoques par linhalation de lair
pollu des mnages, dont plus de 10,000 sont des enfants de moins de 5ans
En 2010, prs de 80% de la population du Grand Sud de Madagascar ont t touchs par linscurit
alimentaire due aux scheresses
La surexploitation des ressources halieutiques sest traduite, entre autres, par une chute de plus de 30% de
la valeur de lexportation de crevettes entre 2003 et 2008 : une perte de prs de USD 20 millions
Le chiffre daffaire de lindustrie touristique, qui repose en grande partie sur la renomme mondiale de la
biodiversit malgache, slve USD 0.5 milliard : un secteur cl en termes d'investissements et de cration
d'emplois directs et indirects

Comment tablir un ordre de priorit des


problmes environnementaux pour une croissance durable ?

10

Souvent dicte par la notorit de chaque dfi,


cette priorisation est discute dans le CEA
partir des donnes disponibles et doutils analytiques, tels que lvaluation montaire des
problmes environnementaux, et son expression en pourcentage du Produit intrieur brut
(PIB). Bien que les donnes manquent encore
pour une comparaison exhaustive et quil soit
difficile dvaluer dun point de vue montaire
certains services environnementaux, notamment ceux lis aux services des cosystmes
forestiers, cette mthodologie permet de
comparer plus objectivement diffrents
problmes environnementaux.
Les rsultats montrent que les effets nfastes de
la pollution de lair et de leau sur la sant
publique, bien que peu mdiatiss, lemportent
nettement sur les problmes de dforestation et
de dgradation des sols agricoles, qui font
pourtant la une des mdias nationaux et
internationaux depuis vingt ans. Par ailleurs, le
cot des dgts occasionns par les cyclones
particulirement destructeurs (comme ceux en
2008) est, pour une anne donne, du mme
ordre de grandeur que le cot de la pollution de
leau ou de lair. En effet, Madagascar est lun
des pays les plus vulnrables au monde aux
vnements climatiques extrmes (scheresses,
cyclones).
Un autre aspect important est limpact du cot
cumul de ces diffrents problmes environnementaux sur les perspectives de croissance du
pays.

Felana Rajaonarivelo
Photo : Felana Rajaonarivelo

Dans le quartier dAnketa-Bas Toliara, de nombreuses maisons construites


en matriaux traditionnels nont pas rsist au passage du cyclone Haruna (fvrier 2013).

12

A Madagascar, le cot de la dgradation de


lenvironnement est denviron 9 pourcent du
PIB (en prenant lanne 2005 comme rfrence,
la seule anne pour laquelle nous disposons de
lensemble des donnes ncessaires).
Si on examine limpact de ce cot sur le taux
dpargne, cest--dire le taux de croissance du
stock combin de capital productif, humain et
naturelle, ce taux (toujours pour la mme anne
de rfrence) est ngatif -6.5 pourcent du PIB.
Ceci indique que, contrairement ce quun
dcideur malgache pourrait penser en ne considrant pour cette mme anne que le taux de
croissance du PIB de 4.6 pourcent, ou encore le
taux dpargne brute 10 pourcent pour cette
anne, la croissance du pays nest pas durable13.
Le manque d'entretien de l'infrastructure
physique a bien entendu une influence majeure
sur ce rsultat, mais la mauvaise gestion des
ressources naturelles renforce encore la tendance
un dveloppement non durable.
Le cot de la dgradation de lenvironnement
nest quun exemple parmi dautres dune mthodo-

Photo : Felana Rajaonarivelo

La mauvaise gestion
des ressources naturelles
renforce encore la tendance
un dveloppement
non durable.

Les communauts participent la surveillance cologique de la Rserve spciale dAnalamazaotra,


en collaboration avec les agents de Madagascar National Parks.

logie qui permet dordonner les problmes environnementaux afin didentifier les priorits. Il nous
indique entre autres que la politique de
croissance conomique du pays doit tenir
compte de la gestion des ressources renouvelables (et de leurs revenus), de celle de lenvironnement, ainsi que de la prvention des dgts
ds aux vnements climatiques. Lutilisation de
cette mthodologie avec les donnes existantes
illustre par ailleurs que les priorits du secteur
de lenvironnement Madagascar ne se limitent

13 World Bank, 2011. The changing wealth of nations: measuring sustainable development in the new millennium. World Bank, Washington DC.

pas seulement aux plus mdiatises.


Ces rsultats suggrent deux directions pour
laction : tout dabord, le pays doit ventuellement faire plus attention aux problmes
environnementaux dont personne ne parle,
mais qui touchent les catgories de population
les plus pauvres et les plus vulnrables ; ensuite,
il est ncessaire de commencer assembler les
donnes sur les nouveaux problmes environnementaux qui pourraient surgir.

Photo : Felana Rajaonarivelo

LES DFIS DE LA GOUVERNANCE


DU SECTEUR ENVIRONNEMENT

Dans le village de Mahatsara, Valentinah Randriamihaja, chef de volet appui au dveloppement et ducation
environnementale du Parc national de Mantadia, forme les membres des Comits locaux de protection mis en
place par les communauts pour veiller la conservation de laire protge.

14

Seule la largeur de la route spare le Parc national de Mantadia dune zone non protge. On constate
la dirence entre les deux cts cause de lexploitation de la zone non protge pour la production de charbon de bois.

Felana Rajaonarivelo
Photo : Felana Rajaonarivelo

Lanalyse de la gouvernance du secteur environnement inclut lvaluation des politiques, des


institutions, du cadre juridique, de laccs
linformation et la justice et finalement des
dpenses publiques.
Les politiques et le cadre juridique
Depuis le Sommet de Rio et plus rcemment
celui de Durban, le pays sest dot de politiques
ambitieuses (par exemple le Madagascar Action
Plan ax sur la vision Madagascar Naturellement ou encore la Vision de Durban) qui
font la part belle aux ressources naturelles,
notamment la biodiversit, et qui ont aussi t
un temps considres comme progressistes : par
exemple le transfert de droits de gestion aux
communauts locales ou encore la rglementation en matire dtudes dimpact environnemental. Cela dit, ces visions nont pas t renouveles depuis quelques temps, le Madagascar
Action Plan a expir et la vision Durban aura
bientt 10 ans. Par consquent, le pays semble
marquer le pas aprs un dpart ambitieux au
moment du Sommet de Rio.
Mais la transcription des politiques en textes
rglementaires, ainsi que lapplication de la loi,
sont galement des obstacles majeurs la mise

en uvre de ces stratgies. La lgislation est


complexe, compose de nombreux textes
parfois contradictoires, dvelopps d'une
manire ad hoc. Le systme judiciaire prsente
des lacunes majeures, en grande partie lies la
corruption et au manque de capacit des institutions, surtout au niveau dcentralis, o par
ailleurs le manque de ressources financires est
criant. Ces failles se sont aggraves depuis le
dbut de la crise politique de 2009 ; les cas de
pillages des ressources naturelles se multiplient
et limpunit semble samplifier et limpunit est
un problme majeur.
Les institutions
Les institutions, comme les politiques et les
principaux textes de rglementation, datent
pour la plupart du dbut du Programme
Environnement, c'est--dire des annes 1990. Le
Ministre de lEnvironnement et Forts, issu de
la fusion en 2008 de deux ministres, est dsormais compos de deux directions gnrales,
forts et environnement situation qui est
source de conflits et dambiguts. La Direction
du changement climatique, au sein de la Direction gnrale de lenvironnement, peine faire
entendre sa voix.

15

Deux exemples de dfis en matire de gouvernance des ressources


naturelles : les bois prcieux et le carbone forestier

16

Depuis 20 ans, lexploitation illgale des bois


prcieux (bois de rose et bois dbne) dfraie la
chronique et sintensifie chaque crise
politique. Depuis plusieurs annes, la Direction
des Forts a entrepris de mettre au point un
ensemble doutils pour la gestion durable des
forts naturelles. Cela inclut le zonage forestier ;
les inventaires ; llaboration de plans
damnagement dtaills et ladjudication
publique
et
comptitive
de
permis
dexploitation ; ainsi que la mise au point de
systmes de traabilit de bois et de certification. En attendant que ce systme devienne
oprationnel et pour viter que les forts ne
soient surexploites, l'exploitation forestire de
bois prcieux a t interdite, il y a dix ans, par la
lgislation nationale.
Nanmoins, les plans damnagement durables
nont jamais t produits, et certains exploitants
forestiers ont tout de mme russi obtenir,
titre exceptionnel, des permis pour des produits
dont lexploitation et lexportation sont
pourtant interdites. La crise lie au changement
de pouvoir en dehors des normes constitutionnelles en 2009, a permis une ampleur sans
prcdent : on estime que US$ 200 millions de
dollars de bois prcieux ont t exports,
lesquels ont rapport environ US$ 20 millions de
dollars au Gouvernement. Une telle somme est
videmment significative pour un gouvernement en mal de reconnaissance internationale
et qui ne bnficie pas du soutien des bailleurs

de fonds, mais elle est ngligeable par rapport


au chiffre daffaires actuel de lindustrie du
tourisme de nature (1/2 milliard de dollars), qui
pourtant souffre quand de telles crises
politiques se produisent. Elle est galement
ngligeable par rapport aux perspectives de
lindustrie du carbone naissante, mais qui ne
pourra toutefois crotre que si lexploitation
illgale est matrise. Quant la socit civile,
malgr sa capacit attirer l'attention sur cette
question dans les forums nationaux et internationaux, ses tentatives de poursuivre en justice
les commanditaires et les contrevenants ont t
infructueuses. En un mot, les difficults lies la
gestion des forts de Madagascar font perdre
des millions de dollars de recettes fiscales
directes et indirectes au pays.
Le cadre rglementaire pour linvestissement
dans ce secteur du carbone forestier na toujours
pas t dvelopp, et un appui technique la
Direction du changement climatique savre
ncessaire pour quelle puisse effectivement
contribuer llaboration et la mise en uvre
dune politique et dune structure lgislative qui
remplissent les exigences des marchs internationaux. Cette situation est aggrave par le fait
quaucun financement pour la prparation du
mcanisme REDD + par le Forest Carbon
Partnership Facility na pu etre accord au
gouvernement en raison de la crise politique.
Certaines ONGs internationales ont jou un rle
important dans le dveloppement de projets

On estime que US$ 200 millions


de bois prcieux ont t exports
et lesquels ont rapports environ
US$ 20 million au Gouvernement.

pilotes, et ont commenc ngocier des ventes


de carbone avec des acheteurs internationaux
tels que Mitsubishi, Air France ou Dell. Toutefois, ces transactions ont t largement ralises
sans un cadre rglementaire national. Par
ailleurs, compte tenu de lengouement de la
plupart des pays forestiers pour ce march
mergent, et malgr lintrt suscit par les
forts malgaches en raison de leur premium
atout de biodiversit, labsence de cadre rglementaire a probablement dj faire perdre au
pays dautres investisseurs potentiels. La mise
en place dun march carbone forestier pourrait
par ailleurs etre mise en pril par le manque
dimplication des communauts locales, qui est
une clef du succs de son mergence au niveau
international. En effet, lexprience de ces vingt
dernires
annes
montre
que
malgr
llaboration de politiques ambitieuses, leur
application travers limplication des populations locales dans la gestion des forts na pas
t une priorit relle Madagascar.

Photo : Sofia Bettancourt

Njaka Rajaonisaona

La protection de la biodiversit a t confie


Madagascar National Parks (MNP), une Organisation Non Gouvernementale (ONG), tandis
que la protection de lenvironnement est du
ressort de lOffice National de lEnvironnement
(ONE), un Etablissement Public caractre
Industriel et Commercial (EPIC). Toutefois, les
deux institutions se dbattent avec des
problmes budgtaires pour remplir leur
mandat, aucune des deux ne recevant de contribution financire de lEtat. En outre, leur statut
ne leur permet pas dexercer pleinement leur
mandat : par exemple MNP ne peut pas verbaliser les contrevenants, et lONE se fait payer par
les entreprises quelle est cense rglementer.
Deux nouvelles institutions ont rcemment fait
leur apparition : la Fondation pour les aires
protges et la biodiversit (FAPB) et Tany
Meva14, qui ont toute deux la particularit de
grer des fonds fiduciaires destins prenniser
le financement du secteur. Ces fondations reprsentent une rponse prometteuse au dfi du
financement durable de la gestion des
ressources naturelles Madagascar, mais
manquent encore de vision stratgique, de
capital humain, et de synergie avec
ladministration et les autres institutions du
secteur de lenvironnement.

17

lgndes lgendes lgendeslgndes lgendes lgendeslgndes lgendes lgendes


14 Cres respectivement en 2005 et en 1996.

Laccs l'information et la justice


Laccs l'information et la justice, ainsi que la participation de
la socit civile sont indispensables la bonne gouvernance du
secteur de lenvironnement, notamment dans le cas o
lapplication de la rglementation nest pas garantie par les
institutions rgaliennes qui en ont la charge. Ce sont les
lments dits de la gouvernance par le bas , par opposition
la gouvernance administrative. Plusieurs tudes de cas
menes par une coalition dONG nationales ont t finances
dans le cadre de ce CEA. Elles montrent que malgr les dclarations dintentions, laccs linformation est difficile, la
participation est faible et laccs la justice trs faible. En
revanche, lmergence rcente de la socit civile malgache
et ses prises de position nombreuses dans les mdias locaux
sont des facteurs encourageants de lvolution de la
demande de gouvernance par les citoyens de Madagascar,
quil est ncessaire de soutenir.

Photo : Njaka Rajaonisaona

18

Les dpenses publiques


Les dpenses publiques du secteur de lenvironnement
(restreint au Ministre et aux deux agences cites plus
haut) sont denviron 10-20 millions de dollars par an, soit
1 pour mille du PIB depuis la crise, 2 pour mille avant
cette crise (ou 1 pourcent du budget national). Ce niveau
est faible, compar la norme de 1 pourcent du PIB, au
cot de la dgradation de lenvironnement, et surtout
au fait que le pays possde un vingtime de la biodiversit mondiale.
Parmi toutes ces institutions, Madagascar National
Parks reprsente la plus grande partie des dpenses :
un tiers des dpenses du secteur, essentiellement
finances par la Banque mondiale travers le PE3. Par
ailleurs, si la Banque mondiale contribuait
50 pourcent de son cot oprationnel avant la crise,
ce chiffre slve maintenant 80 pourcent en
raison du retrait des autres partenaires au dveloppement. Cette dpendance de MNP lAide Publique

au Dveloppement (APD) nest pas une situation


soutenable sur le long terme, et les revenus de
lensemble du secteur sont insignifiants compars
au cot des institutions, notamment celui de MNP.
LONE pour sa part ne reprsente quune partie
mineure des dpenses du secteur, et cela malgr son
rle essentiel dans le contrle et la rglementation
de lenvironnement. La seule source de revenus de
lONE provient des frais dvaluation des dossiers
des promoteurs selon un taux fix en 2004, et qui
est loin de couvrir les besoins rels de cette institution.

En conclusion la gouvernance environnementale Madagascar a besoin


dtre rforme pour amliorer les
performances du secteur15: en particulier, le cadre lgal doit tre simplifi et
appliqu, les rles des diffrentes
institutions doivent tre redfinis, et la
participation de la socit civile dans le
processus de dcision amliore. Cette
rforme doit galement aboutir une
augmentation significative des revenus
du secteur et lamlioration du ratio
revenus fiscaux sur revenus non
fiscaux, en particulier pour MNP.
Enfin, cette rforme doit mieux
intgrer et donner plus de visibilit au
changement climatique dans le
paysage institutionnel et politique.

15 La performance du secteur de lenvironnement est note chaque anne par la Banque mondiale dans les pays o elle est prsente. Cet exercice appel
CPIA (Country Policy and Institutional Analysis) et qui est effectu pour tous les secteurs dtermine en partie le montant de lallocation pour les pays
membres de lAssociation Internationale pour le Dveloppement (AID, IDA en anglais).

Photo : Felana Rajaonarivelo

QUATRE EXEMPLES
DE DBAT DE POLITIQUE PUBLIQUE

Le CEA analyse quatre questions de politique publique lies lenvironnement


(y compris labsence de politique publique) : (i) le financement de la vision Durban ;
(ii) labsence de politique dadaptation au changement climatique ; (iii) la qualit de
la rglementation environnementale du secteur minier ; et (iv) labsence de politique
de lutte contre la pollution dans les foyers domestiques.

Comment financer la vision Durban ?

Photo : Toky Rajaona

20

Madagascar National Parks gre environ 2,8 millions


dhectares daires protges, et depuis la vision
de Durban, 4 millions daires protges supplmentaires sont en cours de cration. Au total, le
cot du rseau est financ pour MNP par lAide
Publique au Dveloppement (APD) et pour les
autres aires protges par les ONG. Daprs
ltude commande dans le cadre de ce CEA, le
cot complet du rseau sera rapidement de 20
voire 30 millions de dollars par an, soit le double
ou le triple du budget actuel du secteur environnement depuis le dbut de la crise. De tels
montants ne pourront pas tre financs par
lAPD16 ou par les grandes ONG qui collectent
certes des fonds considrables avec laide de la
philanthropie amricaine, mais qui peinent
financer les aires protges au-del de leur
cration. Si le pays veut financer un tel rseau,

Une jeune femme participant une action de reboisement dans la rgion de Majunga.

16 En vingt ans, la Banque mondiale na jamais russi financer plus de 10 millions de dollars par an dans lintgralit du secteur.

il faudra donc recourir de manire agressive aux


mcanismes de march : les revenus de lcotourisme notamment pour les aires protges
gres par MNP, et les revenus de la vente de
crdits carbone pour les nouvelles aires protges, pour autant quun march du carbone
forestier se matrialise. Dautres sources
pourraient inclure des changes dette nature et
des biodiversity offsets. Compte tenu des
sommes en jeu, le financement de la vision de
Durban est loin dtre une mince affaire. Aprs
une politique dexpansion de la superficie des
aires protges, il faudrait une vraie
politique de financement de cette vision. Un
pays qui dispose de 1/20 de la biodiversit
mondiale mais reprsente seulement 1/10000 du
PIB mondial ne pourra pas sen sortir autrement.

Bnfices concrets
de la conservation de la biodiversit :
tendances de lcotourisme Madagascar

Nombre de touristes

160

1,6

Milliers

$ Millions

Revenus des droits dentre

120

1,2
80
0,8
40

0,4
0

1992

1997

2002

2007

Photo : Mialisoa Randriamampianina

Quelle politique dadaptation ?

Nue de criquets sabattant sur le village de Manombo,


Ilakaka (Sud de Madagascar).

Lanalyse des priorits environnementales a rvl quen plus des cyclones dont les dgts sur les
infrastructures sont visibles et mdiatiss, les scheresses et les inondations des villes ctires sont
des problmes importants qui devraient saccentuer dans les annes venir. Or le pays na pas de
politique dadaptation digne de ce nom, et continue intervenir sur le mode de lurgence aprs les
cyclones et les scheresses. Il y a galement un rel manque dinstitutions ayant les capacits et les
ressources ncessaires pour prparer et mettre en oeuvre les programmes, alors quon dplore
dautre part que la prise de conscience du public sur les enjeux du changement climatique pour le
pays est quasiment inexistante. Cest paradoxal si lon compare avec ce qui se passe dans la plupart
des pays africains qui investissent dores et dj des centaines de millions de dollars dans ladaptation
au changement climatique dans des secteurs tels que lagriculture, les infrastructures, ou encore la
protection des villes ctires, alors que Madagascar est parmi les pays les plus vulnrables aux catastrophes naturelles en Afrique, en particulier en ce qui concerne les cyclones.

21

Photo : Felana Rajaonarivelo

Comment construire un cadre


pour rglementer les impacts
environnementaux du secteur minier ?

Quelle politique de rduction


de la pollution des foyers
domestiques ?

Photo : Felana Rajaonarivelo

22

Lexpansion actuelle du secteur minier Madagascar sapparente un dbut dindustrialisation


et en cela est primordiale pour le dveloppement
du pays. La rglementation du secteur minier a
enregistr des progrs rapides au cours des
dernires
annes,
sauf
en
matire
denvironnement. Si les grandes entreprises du
secteur minier appliquent dj des normes
environnementales de niveau international, le
cadre rglementaire et les institutions capables
dassurer que toutes les entreprises soient
soumises la mme rglementation nexistent
pas encore. Par ailleurs, il nexiste aucun moyen
de rglementer ni le secteur artisanal, ni les
phnomnes de rues qui se manifestent
chaque fois que de nouveaux gisements dor ou
de pierres prcieuses sont dcouverts, souvent
dans les forts et les aires protges, ou proximit. Une autre question concerne les lments
ncessaires pour mettre en place un systme
national de compensation de la biodiversit
(biodiversity offset). L'enjeu est crucial pour
l'exploitation minire, mais est d'une importance
d'autres secteurs conomiques

Etant donn lampleur des effets nfastes de la


pollution de lair des foyers domestiques sur la
sant publique, il est primordial de dvelopper
une stratgie pour lintroduction dune
alternative aux fours charbon de bois.
Lanalyse cots bnfices de lintroduction de
fourneaux thanol, par exemple, montre
trs clairement que les bnfices en termes de
sant et de rduction de la dforestation sont
beaucoup plus importants que le cot de la
subvention de lthanol. Il est surprenant que,
compte-tenu de limpact en termes de sant
publique, le pays nait pas encore de politique
publique en matire de promotion dalternatives,
thanol ou autres. Faut-il les financer par les
projets lis la lutte au changement climatique? Faut- il demander aux responsables des
secteurs sant ou protection sociale de sen
occuper ?

Photo : Njaka Rajaonisaona

RECOMMANDATIONS DU CEA
ET RLE DE LA BANQUE MONDIALE

24

I. Amliorer lvaluation montaire


de la valeur du capital naturel et dvelopper des mcanismes de march

Les ressources naturelles de Madagascar


reprsentent une partie importante de sa
richesse totale. Il nexiste pas de mesure de
cette richesse lchelle nationale et par
consquent, pas de prise en compte de cette
richesse naturelle dans les politiques
publiques. Par exemple, il existe un cart
considrable entre la valeur suppose des aires
protges et les revenus financiers quelles
engendrent. Elles souffrent donc dun dficit
chronique de financement que leur prolifration ne fait quexacerber.

> Rle de la Banque mondiale

La Banque mondiale finance linitiative


WAVES pour aider les dcideurs malgaches
intgrer les valeurs conomiques du sous-sol,
des ressources halieutiques, des ressources en
eau et des forts, dans leurs politiques
publiques et ainsi amliorer la contribution
des ressources naturelles au processus de
dveloppement. La valeur conomique des
aires protges fait lobjet dune attention
particulire. Dans le plus long terme, la
Banque mondiale souhaite rester un interlocuteur

17 En raison de la nature de bien public mondial de la biodiversit malgache, un financement additionnel au PE3 a t obtenu en juin 2011 en exception
la politique qui rgit lengagement de la Banque mondiale dans les pays o un changement non constitutionnel de gouvernement a eu lieu.

du gouvernement malgache pour le dveloppement de mcanismes de march capables de


convertir les valeurs conomiques des
ressources naturelles et des services environnementaux en revenus pour le secteur de
lenvironnement, seul moyen selon notre
analyse davoir un budget pour le secteur
environnement la hauteur des enjeux dcrits
dans le CEA.

Felana Rajaonarivelo

Depuis 20 ans, dans le cadre de son appui au secteur de lenvironnement, la Banque mondiale a financ essentiellement la protection de la
biodiversit, se focalisant au dpart sur la cration des parcs puis en appuyant la gestion des parcs eux-mmes, une fois ceux-ci crs. Cette
stratgie suit en quelque sorte un mouvement imprim par les grandes ONG de conservation qui ont su mdiatiser les dcouvertes de
nouvelles espces (notamment de lmuriens, lespce emblmatique de la Grande le), ainsi que les dangers lis la destruction des cosystmes et la perte des espces.
Depuis la revue mi-parcours du PE3 en 2007, les populations riveraines font lobjet dune attention plus grande de la part du projet parce
que lexprience des premires phases a montr quelles sont essentielles la gestion des ressources naturelles. A travers son nouveau projet
daide la conservation de la biodiversit mis en uvre depuis mars 201217, la Banque mondiale continue de financer la conservation de la
biodiversit, tout en augmentant son appui aux communauts locales et en dveloppant les mcanismes de march pour financer la conservation de biodiversit. Par ailleurs, la Banque mondiale a galement introduit une clause suspensive au projet avec pour but de faire respecter
la gouvernance environnementale. En consquence, ladministration forestire entreprend des efforts, notamment pour limiter le pillage des
bois prcieux ou le braconnage des tortues. Voil pour le prsent. Pour lavenir, le CEA recommande que la Banque mondiale sengage sur
trois thmes : le dveloppement des mcanismes de march, lamlioration de la gouvernance environnementale et lappui aux populations
les plus vulnrables.

II. Amliorer la gouvernance


ressources naturelles

des

Les pays qui possdent des ressources naturelles


abondantes sont bnis ou maudits selon la qualit de
la gouvernance de ces ressources : bonne,
lexploitation des ressources naturelles nourrit le
dveloppement ; mauvaise elle est source
dinstabilit, de conflit et dingalit. A Madagascar,
le CEA montre que les ressources naturelles ne sont
pas gres de manire optimale. Cette mauvaise
gestion fait perdre de largent au pays alors quun
des principaux dfis comme expliqu prcdemment
est justement de trouver de largent pour grer un
patrimoine mondial.

> Rle de la Banque mondiale

Photo : Erick Rabemananoro

La Banque mondiale finance une assistance


technique pour la liquidation des stocks de
bois de rose, lesquels sont une vritable
maldiction pour le pays. Dans le moyen
terme, quand la crise politique sera termine,
la Banque mondiale, travers le Forest Carbon
Partnership Facility, devrait galement
reprendre son financement pour la mise au
point dune stratgie sur le carbone forestier.
Dans le plus long terme, la Banque mondiale
pourrait envisager de financer un projet de
gouvernance des ressources naturelles. Ce
projet pourrait prendre la forme dune aide
budgtaire, cest--dire un financement qui
rcompenserait ex post des rformes, au lieu de
financer ex ante des activits. Le mme instrument pourrait galement tre utilis pour
introduire les principes dune politique publique
en matire de rduction de la pollution dans les
foyers domestiques ainsi que les premiers fondements dune politique publique en matire
dadaptation au changement climatique.

Les bcherons qui se livrent aux coupes illicites de bois de rose dans le Parc de Masoala
construisent des villages provisoires partir desquels ils ratissent la zone (photo prise dhlicoptre).

25

III. Rduction de la vulnrabilit des plus


pauvres aux chocs climatiques.

26

Photo : Njaka Rajaonisaona

Madagascar est un pays o la pauvret en milieu rural


est encore endmique. Ces pauvres dpendent des
ressources naturelles et sont donc sensibles aux chocs
climatiques. A chaque cyclone mais aussi chaque
scheresse, des populations dj trs pauvres perdent
leur outil de travail et donc leurs moyens de subsistance. Or, le changement climatique va notamment
augmenter les scheresses, au sud mais aussi louest
du pays et rendre les petites villes ctires plus vulnrables aux temptes tropicales, surtout les quartiers
o vivent les plus pauvres.

> Rle de la Banque mondiale

La Banque mondiale apporte depuis plusieurs


annes une assistance technique la gestion
des risques naturels et compte poursuivre cette
assistance. Elle a aussi prvu de financer
certains investissements notamment dans le
systme dalerte prcoce dans lopration
durgence qui a t approuve par son Conseil
dadministration la fin de lanne 2012. Dans le
plus long terme la Banque mondiale pourrait
financer une opration multisectorielle
damlioration de la rsilience des populations
du Grand sud de Madagascar au phnomne
rcurrent de la scheresse.

Ces volutions stratgiques ainsi que les recommandations pour des nouvelles oprations finances par
la Banque mondiale seront discutes et ventuellement entrines quand la Banque mondiale et le
Gouvernement de Madagascar sattelleront la
dfinition dune nouvelle stratgie de partenariat,
lorsque le contexte aprs la fin de la prsente crise
politique sy prtera.

Lasschement du fleuve Mandrare rend leau rare pour les animaux et les hommes.

Photo : Njaka Rajaonisaona

Texte : Jean-Christophe Carret, AFTSD, avec la collaboration dAlison Clausen.


Design graphique : Toky Rajaona
Photos : Felana Rajaonarivelo, Njaka Rajaonisaona, Erick Rabemananoro, Toky Rajaona
Appui administratif : Hery Rakotondrazaka, Iolinjaka Razafimahefa, Miora Raberahona, Jrmie Rakotonatoandro
Production : Unit Communication, AFRSC, Banque mondiale (Madagascar)
Coordination : Erick Rabemananoro, avec la collaboration dOlivia Rakotomalala
Photo de couverture : Production de charbon de bois dans la rgion de Moramanga
Banque mondiale Avril 2013

Photo : Felana Rajaonarivelo

Cette brochure en franais rsume le rapport Madagascar Country Environmental Analysis publi en avril 2013 par la Banque mondiale.

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