POLTICAS PARA O AUDIOVISUAL NO BRASIL (1985-2002)1

Renata Rocha2
O artigo ora apresentado tem como objetivo discutir as polticas culturais para o
audiovisual e as relaes entre Estado, comunicao e cultura entre os anos de 1985 a
2002, ao longo dos Governos Jos Sarney (1985-1990), Fernando Collor de Mello
(1990-1992), Itamar Franco (1992-1994) e Fernando Henrique Cardoso (1995-2002).
Enfatiza-se, nesta reflexo, as principais propostas e iniciativas do Governo Federal que
envolvem o cinema, as emissoras de televiso dos campos pblico e privado, bem como
as necessrias, e muitas vezes frustradas tentativas de regulamentao para o setor.
PALAVRAS-CHAVE: Polticas Culturais, Polticas de Comunicao, Audiovisual,
Brasil.

Perodo democrtico e ausncias contemporneas

Em meados da dcada de 1970, o fim da ditadura militar anunciado como uma
abertura democrtica gradual e segura. Um dos marcos que determina o seu fim a
eleio, via sufrgio indireto, de um presidente no militar para o pas. Com a morte do
candidato escolhido, Tancredo Neves, antes mesmo de sua posse, o vice Jos Sarney
torna-se o primeiro civil a reger o pas, desde a deposio de Joo Goulart em 1964.
No campo comunicacional, o Governo Sarney que tem como Ministro das
Comunicaes o poltico baiano Antonio Carlos Magalhes , marcado pela utilizao
ostensiva das concesses de televiso como moeda de troca poltica, principalmente em
negociaes ligadas ao processo de promulgao da nova Constituio. Entre 1985 e
1988, Sarney outorga 1028 concesses ou permisses de rdio e televiso. poca, isto
representa 30% das concesses feitas no pas, desde 1922. (JAMBEIRO, 2002).
Com raras excees, os beneficiados foram parlamentares, que direta ou
indiretamente (por meio de seus familiares ou scios) receberam as outorgas
em troca de apoio poltico a projetos de Sarney, especialmente para a
extenso do mandato do presidente para cinco anos. Dos 91 constituintes que
foram premiados com pelo menos uma concesso de rdio ou televiso, 84
(92,3%) votaram a favor do presidencialismo e 82 (90,1%) votaram a favor
do mandato de cinco anos (INTERVOZES, 2007, p. 06).

Em relao aos debates sobre os dispositivos que regulamentariam a TV, durante

a Constituinte, cabe destacar a intensa polarizao entre entidades ligadas aos

O trabalho ora apresentado uma verso resumida e revista do artigo Polticas para o audiovisual no
Brasil (1985-2002): Estado, cultura e comunicao na transio democrtica, publicado no peridico
PragMATIZES Revista Latino-Americana de Estudos em Cultura, ano V, n. 10, 2016.
2
Bolsista do Programa Nacional de Ps-Doutorado - CAPES/Ps-Cultura UFBA e Vice-coordenadora
do Centro de Estudos Multidisciplinares em Cultura UFBA. Email: renataptrocha@gmail.com.

trabalhadores da rea de comunicao, conduzidos pela Federao Nacional dos

Jornalistas (Fenaj) tendo como principais bandeiras a criao de um Conselho
Nacional de Comunicao para regular o rdio e a TV e a restrio da explorao de
canais de rdio e televiso a organizaes sem fins lucrativos e empresrios do setor,
liderados, principalmente, pela Associao Brasileira das Emissoras de Rdio e
Televiso (Abert), que defendiam a permanncia do controle da radiodifuso pelo poder
executivo, alm de sua explorao pela iniciativa privada (JAMBEIRO, 2002).
O texto final do Captulo da Comunicao Social da Constituio de 1988
(BRASIL, 1988) se caracteriza por determinaes como: a transformao da proposta
de Conselho Nacional de Comunicao em Conselho de Comunicao Social, um rgo
consultivo do Congresso; a extenso da competncia da aprovao de concesses ao
poder legislativo, alm do executivo; a dependncia de, no mnimo, dois quintos dos
deputados e senadores para reprovar a renovao de uma concesso; o estabelecimento
de prazos para permisses e concesses na televiso, quinze anos e na rdio, dez;
dentre outras.
Apesar dos avanos, a maioria dos dispositivos criados permanece aguardando
regulamentao. o caso dos itens que abordam a regionalizao de programas; a
proibio aos monoplios e oligoplios; os direitos dos telespectadores em relao aos
servios prestados pela emissora; e do art. 223, que cria trs modos complementares de
explorao dos servios de televiso: privado, estatal e pblico. Para Othon Jambeiro,
...a televiso, considerada uma das armas mais poderosas para a consolidao
do regime militar, continuou constituindo um aparato fundamental para a
perpetuao das elites poltica e econmica do novo regime. A permanncia
dos princpios bsicos da legislao, estabelecidos durante a ditadura, deve-se
seguramente ao fato da TV ser um instrumento de poder que o governo civil
no quis perder. (2000, p.81).

Ainda no bojo desse processo, buscando centralizar a comunicao estatal e

ampliar o poder da Presidncia sobre tais veculos, o Decreto n 95.676, de janeiro de
1988 institui o sistema de comunicao social e divulgao da Administrao Federal,
determinando a transferncia da Radiobrs, ento vinculada ao Ministrio da
Comunicao, e da Fundao Centro Brasileiro de TV Educativa (Funtev)3 com suas
3

Criada em 1967, pela Lei n 5.198, a Fundao Centro Brasileiro de TV Educativa (FCBTV), vinculada
ao Ministrio da Educao e Cultura, tinha como finalidade a produo, aquisio e distribuio de
material audiovisual destinado radiodifuso educativa. Seis anos depois de sua criao, a FCBTVE
recebe autorizao para estabelecer uma estao de televiso aberta, a TVE-BR Canal 2, que utilizaria o
canal 2 do Rio de Janeiro, antes ocupado pela TV Excelsior (MILANEZ, 2007). Em 1982, a sigla FCBTV
alterada para Funtev.

emissoras que integram a estrutura do Ministrio da Educao h 21 anos para o

Ministrio da Justia e para o Gabinete Civil da Presidncia da Repblica,
respectivamente. Contudo, menos de um ano depois de realizada a transferncia, o
Decreto n. 98.052 de janeiro 1989 devolve a Fundao ao MEC.
Tambm durante o Governo Sarney criado o Ministrio da Cultura (MinC),
devido s presses dos movimentos sociais, intelectuais e artsticos que reivindicam a
institucionalizao da cultura e o reconhecimento de sua singularidade. Uma das mais
destacadas instncias de mobilizao foi, sem dvidas, o Frum de Secretrios
Estaduais de Cultura, criado em 1983 no bojo do movimento redemocratizante das
primeiras eleies diretas para governos estaduais depois do golpe de 1964, que resulta
na proliferao de secretarias de cultura. A militncia destes gestores atrai e incita a
imprensa e o Governo Federal, tornando irreversvel a instituio do MinC4
(BOTELHO, 2001). A despeito da relevante conquista, o Ministrio enfrenta graves
problemas, nos seus primeiros anos.
A sua implantao um exemplo contundente desta tradio de instabilidade:
criado em 1985 por Sarney; desmantelado por Collor e transformado em
secretaria em 1990; novamente recriado em 1993 por Itamar Franco. Alm
disto, foram dez dirigentes responsveis pelos rgos nacionais de cultura em
dez anos (1985-1994): cinco ministros nos cinco anos de Sarney; dois
secretrios no perodo Collor e trs ministros no governo Itamar Franco.
(RUBIM, 2012, p. 36)

A instabilidade da instituio no provm apenas da pouca permanncia dos

dirigentes do ministrio. A atuao na rea cultural nestes trs governos entremeada
de descontinuidades. No momento final da ditadura e durante o Governo Sarney (19851989), por exemplo, so criadas diversas instituies da rea cultural. Destas, grande
parte extinta no Governo Collor (1990-1992), que no primeiro e tumultuado
experimento neoliberal no pas, praticamente desmonta a rea de cultura no plano
federal (RUBIM, 2012, p. 36-37). Esse o caso da Funarte, da Fundao Nacional de
Artes Cnicas (Fundacen), criada em 1987, e do prprio MinC, que inclui em sua
estrutura rgos como a Embrafilme e o Concine5, e transformado em um Secretaria.
Em seguida, Itamar Franco, em seu Governo (1992-1993), trata de recriar tais rgos.

A atuao contundente do Frum resulta na indicao de seu presidente, o Secretrio de Cultura de

Minas Gerais, Jos Aparecido de Oliveira, para assumir o Ministrio quando de sua criao.
5
Como rgos componentes da estrutura bsica do ento Ministrio da Cultura, quando este foi extinto,
tambm o foram a Embrafilme e o Concine, atravs da Medida Provisria n. 150 de 1990,
posteriormente transformada na Lei 8.028, de 12.4.1990. (SIMIS, 2008)

A poltica cinematogrfica ilustrativa do perodo. A extino dos principais

rgos norteadores do setor, como parte do Programa Nacional de Desestatizao do
governo Collor, efetivada sem que haja um projeto de polticas que substitua o modelo
anterior. A crise, agravada pelo surgimento de novas tecnologias substitutivas ao
cinema, promove um expressivo retrocesso para o mercado cinematogrfico do Brasil
que, em 1993, lana apenas trs filmes. (EARP, SROULEVICH, 2009)
Delineia-se, j a partir do Governo Sarney, apesar da paradoxal criao das
instituies culturais acima citadas, a tentativa de substituio do Estado pelo mercado
como agente das polticas culturais. Como principais ferramentas so adotadas de leis
de incentivo fiscal, como a Lei n. 7.505 de 1986, a Lei Sarney, posteriormente
substituda pela Lei n. 8.313 de 1991, que institui o Programa Nacional de Apoio
Cultura (Pronac), mais conhecida como Lei Rouanet. Tais normas visam a incentivar
que pessoas jurdicas ou fsicas apliquem parte do Imposto de Renda, a ttulo de
doaes ou patrocnios, no apoio direto a projetos culturais, ou por meio de
contribuies ao Fundo Nacional de Cultura. (SALGADO; PEDRA; CALDAS, 2010).

Cultura e Mercado
Fernando Henrique Cardoso (FHC) assume a presidncia do pas em 1995.
Como parte do processo de reformas de cunho liberalizante do seu Governo, est a
reestruturao do setor de telecomunicaes iniciada com a promulgao da Emenda
Constitucional n. 8 de 1995, que elimina a exclusividade na explorao dos servios
pblicos a empresas sob controle acionrio estatal, permitindo a privatizao e
introduzindo o regime de competio. Em relao s telecomunicaes, as iniciativas se
baseiam na substituio do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes por uma legislao
mais moderna, cujos marcos seriam a Lei n 9.472, conhecida como Lei Geral de
Telecomunicaes (LGT), aprovada em julho de 1997, e a Lei Geral da Comunicao
Eletrnica de Massa (LGCEM), que no chegou a sair do papel. Com a promulgao da
LGT, revogada toda a regulamentao referente s telecomunicaes do Cdigo,
composto atualmente apenas pelos dispositivos que dizem respeito radiodifuso,
situao anunciada como transitria (BOLAO, 2007, p. 42).
Ainda segundo Bolao (2007), do arcabouo regulatrio da LGT, destaca-se a
criao de um organismo regulador independente. Agncia Nacional de
Telecomunicaes (Anatel) cabe definir a regulamentao do setor, com as misses de

promover a justa competio, defender os direitos e interesses dos consumidores dos

servios e estimular o investimento privado. A proposta do ento ministro das
Comunicaes, Srgio Motta era reintegrar, posteriormente, a regulamentao do rdio
e da televiso hertiziana aos demais servios de telecomunicaes, utilizando-se do
poder regulador a uma agncia independente que se fundiria com a Anatel, formando a
Agncia Nacional das Comunicaes (Anacom) (idem, ibidem, p. 48).
Com a morte do ministro Sergio Motta, em 1998, sua proposta de uma Lei de
Comunicao Eletrnica de Massa, em substituio ao antigo Cdigo Brasileiro de
Telecomunicaes abandonada pelo seu sucessor, Luiz Carlos Mendona de Barros, e
posteriormente retomada por Pimenta da Veiga. Na gesto deste ltimo, em setembro de
1999, o jornalista Daniel Herz, ento coordenador do FNDC, publica uma verso do
anteprojeto, a fim de derrubar a cortina de silncio criada pelo ministrio em torno da
elaborao dessa lei e para contribuir com o verdadeiro debate pblico (FOLHA DE
SO PAULO apud BOLAO, 2007, p 42). Cerca de um ano e meio depois, em junho
de 2001, publicado na internet, para consulta pblica, um anteprojeto de Lei de
Radiodifuso. Mesmo possuindo um carter bastante conservador, contrariando a
proposta inicial do ministro Motta, a minuta no logra ser enviada ao legislativo.
Segundo Pimenta da Veiga, seu anteprojeto de Lei de Radiodifuso perdeu o timing,
no sendo assunto para ser tratado em fim de governo (ZANATTA, 2002 apud
BOLAO, 2007, p.49)
Nos oito anos do Governo FHC, para alm das privatizaes nos diversos setores
da economia, a transferncia da atuao do estado para o mercado na rea cultural,
iniciada no Governo Sarney, tambm atinge o pice. O estmulo atuao puramente
mercadolgica representado pelo livreto Cultura um bom negcio, distribudo pelo
MinC, ento capitaneado por Francisco Weffort (RUBIM. A e RUBIM. L, 2004).
Alis, se houve poltica de cultura, ela se concentrou em ampliar a utilizao
das leis de incentivo pelo mercado. A utilizao de dinheiro pblico
subordinado a deciso privada se ampliou bastante. Um estudo sobre
financiamento da cultura mostrou que o uso de recursos sofreu profunda
transformao entre 1995, 66% das empresas e 34% de renncia fiscal, e
2000, 35% das empresas e 65% de renncia fiscal. (DRIA, 2003, p. 101)
Em outras palavras, as leis de incentivo ao investimento privado em cultura
estavam desestimulando tal atitude, pois o dinheiro cada vez mais era pblico
(RUBIM, 2012, p. 38).

No que diz respeito ao mbito da radiodifuso pblica/educativa, sob os

auspcios do Estado, a Funtev, j renomeada Fundao Roquette Pinto (FRP), e suas

emissoras, a TVE-BR e a Rdio MEC, enfrentam uma sria crise econmica, fruto da
diminuio significativa do apoio tcnico e financeiro desde 1993, que resulta no
declnio de sua programao e influncia. Dois anos depois, o rgo novamente
transferido, desta vez do MEC para a Secretaria de Estado de Comunicao do Governo
(Secom). Em 1997, iniciam-se as negociaes, no mbito do Governo Federal para a
extino da Fundao e sua substituio por uma Organizao Social (OS), fato que se
concretiza em janeiro de 1998, com a instituio da Associao de Comunicao
Educativa Roquette Pinto (Acerp). Assim, com o argumento de maior independncia
das presses estatais, a alterao jurdica remeteu a emissora lei da selva da
sobrevivncia do mercado miditico. (VALENTE, 2009d, p.273).
A enftica assertiva do Coletivo Intervozes encontra eco nos dados apresentados
por outros autores. No livro TVE: Cenas de uma histria Liana Milanez relata que:
Com as mudanas para organizao social, a ento Fundao
Roquette-Pinto, detentora de um oramento anual de R$ 80 milhes, assinou
um contrato de gesto com o Governo Federal como Acerp e teve sua verba
reduzida para R$ 12 milhes. O rgo supervisor, conforme o decreto
presidencial (n 1.361 01/01/1995) passou a ser a Secretaria de
Comunicao do Governo e Gesto Estratgica da Presidncia da Repblica
Secom/PR. (2007, p. 167)

A iniciativa complementada, ainda, pela promulgao da Lei n 9.637 de 15 de

maio de 1998, que dispe sobre a qualificao de entidades como organizaes sociais.
Contribuindo para a flexibilizao da publicidade nas emissoras de servio pblico no
Brasil, a norma jurdica determina que:
[as] entidades que absorverem atividades de rdio e televiso educativa
podero receber recursos e veicular publicidade institucional de entidades de
direito pblico ou privado, a ttulo de apoio cultural, admitindo-se o
patrocnio de programas, eventos e projetos, vedada a veiculao remunerada
de anncios e outras prticas que configurem comercializao de intervalos
(BRASIL, 1998, online).

Esse dispositivo, sem dvidas, abre um importante precedente para a incluso do

apoio cultural como fonte de recurso das rdios e TVs de servio pblico, ainda que
restrinja sua utilizao s organizaes sociais que operam emissoras educativas de
televiso, a exemplo da Acerp.
Tambm merece relevo, no perodo, a promulgao da lei 8.977 de 1995,
conhecida como a Lei do Cabo. A promulgao desta norma jurdica contribui
sobremaneira para a radiodifuso de servio pblico, ao possibilitar a reserva de canais
gratuitos para a sociedade, possibilitando a existncia de emissoras legislativas,

universitrias e comunitrias, bem como um canal educativo-cultural6 sob

responsabilidade do poder executivo. Posteriormente, a Lei n 10.461, de 2002,
determina tambm a incluso de um canal do judicirio.
Trata-se de um passo importante rumo ampliao das ofertas televisivas, ainda
que restrito parcela minoritria da populao que tem acesso a esse tipo de servio.
Parte dessas emissoras consegue romper as amarras do cabo passando a transmitir sinais
tambm para antenas parablicas (LEAL FILHO, 2007). A elaborao e instituio
desta legislao objeto de um amplo debate entre diversos agentes interessados no
tema, a saber, os grandes grupos empresariais ligados Associao Brasileira de TV por
Assinatura (ABTA),7 o Frum Nacional pela Democratizao das Comunicaes
(FNDC) composto por entidades como a Fenaj e a Federao Nacional dos Sindicatos
de

Telecomunicaes

(FITTEL),

dentre

outros

Empresa

Estatal

de

Telecomunicaes (Telebrs) e o Congresso Nacional. O Ministrio das Comunicaes,

importante protagonista nos tradicionais processos regulatrios, permanece margem
das negociaes8.

Polticas para o Cinema: a retomada e a criao da Ancine

Durante os anos 1990, o setor audiovisual marcado pela a ausncia de polticas
pblicas efetivas e de um rgo estatal de regulao e financiamento da produo
independente. Em meio a este contexto, durante o Governo de Itamar Franco criada a
Lei n 8.685, de 20 de julho de 1993, que cria mecanismos de fomento atividade
audiovisual por meio de renncia fiscal e se torna conhecida como a Lei do
Audiovisual. Tomando como base a Lei Rouanet, a Lei do Audiovisual, regulamentada
Em 2001, a fim de contrapor-se aos gostos do mercado (MINC TIRA DO AR..., 2003, online) a
Secretaria de Audiovisual do MinC cria o canal Cultura e Arte. Operado pela TV Cultura, por meio de
contrato, o Canal, em seu primeiro ano de existncia, custa aos cofres pblicos cerca de R$ 4,7 milhes. A
programao, de 60 horas semanais, consiste na exibio de documentrios, filmes e programas de
debates, alm de obras financiadas pelo governo, por meio das leis de incentivo (Lei do Audiovisual e Lei
Rouanet). O Canal descontinuado em 2003, antes mesmo de completar dois anos de existncia.
7
No ano de 1993, a Associao Brasileira de Emissoras de Antenas Comunitrias (ABRACOM)
transformada na ABTA. Segundo Murilo Ramos (apud BOLAO, 2007), a mudana representava mais
que uma simples alterao no nome e estatuto da organizao, visto que ela ocorre aps a entrada de
grandes empresas (a exemplo das Organizaes Globo, o Grupo Abril e a recm-criada Multicanal) no
mercado da televiso por assinatura. Estes trs grupos empresariais assumem os cargos principais da
diretoria e do conselho deliberativo da nova entidade, minimizando a influncia dos pequenos e mdios
empresrios que atuam no mercado da televiso por assinatura, via concesses do servio de distribuio
de sinais de TV por meio fsico.
8
Para mais informaes sobre os embates e negociaes em torno da Lei do Cabo, ver Jambeiro (2002) e
Bolao (2007).
6

pelo Decreto n. 974, de 1993, possibilita que o apoiador readquira at 100% do valor
investido por meio da deduo do imposto de renda, limitada a 1% do valor total devido
por Pessoa Jurdica e 3% por Pessoa Fsica
A utilizao ostensiva desse mecanismo configura o perodo que se torna
conhecido como a retomada do cinema brasileiro, que tem como principal
caracterstica o aumento da produo cinematogrfica na produo do cinema brasileiro,
na primeira gesto do governo FHC. Seu marco a realizao do filme Carlota
Joaquina: Princesa do Brasil, em 19969. Segundo Anita Simis (2010, p. 159):
Assim estabeleceu-se uma nova relao com o Estado, o qual, indiretamente,
passou a incentivar a produo. Na verdade por meios tortuosos, como
mecenas de um novo tipo, a partir de ento est ele prprio financiando a
produo audiovisual, inclusive porque vrias das empresas que aplicam
recursos em atividades culturais so estatais. [...] Se, por um lado, no h
mais tutela do governo, com comisses que selecionam os filmes aptos a
obter recursos do Estado, o que conta a capacidade do produtor de atrair
uma empresa pagadora de impostos, que tem seus crditos reafirmados e que,
por sua vez, no corre nenhum risco.

No entanto, o incremento viabilizado pelas leis de incentivo, no chega a se

igualar chamada poca de ouro, no apenas no nmero de ttulos lanados, como
tambm quanto participao no mercado nacional em relao ao nmero de ingressos
vendidos. Naquele perodo, o produto nacional chega a deter 20% do mercado,
enquanto que, atualmente, sua participao de pouco mais da metade deste valor.
(EARP; SROULEVICH, 2009)
O modelo entra em crise, porm, a partir de 199910, quando a conjuntura
mundial desfavorvel provoca a reduo dos lucros das grandes empresas do pas e,
portanto, da margem de financiamento11. Alm disso, os custos de produo dos filmes
brasileiros aumentam em reais devido valorizao do dlar (ALVARENGA, 2010).
Ainda no ano de 1999, a Secretaria de Desenvolvimento Audiovisual do MinC,
ento a cargo do cientista poltico Jos lvaro Moiss, reestruturada. So institudos
concursos pblicos, linhas de crdito, prmios, etc12. A ao mais significativa, porm,
9

Viabilizado por meio do prmio Resgate com recursos remanescentes da extinta Embrafilme.
No ano de 1998, as crises sequenciais dos mercados emergentes do Mxico, da Rssia e de alguns
pases da sia afetaram a economia brasileira. Segundo Alvarenga (2010), como reao, o governo
brasileiro estabelece uma poltica cambial de desvalorizao do real perante o dlar, somada poltica
monetria de aumento dos juros, a fim de retrair o efeito inflacionrio que se seguiria a esta ao.
11
Conforme j mencionado, o financiamento realizado era dedutvel do imposto de renda, com base nos
lucros auferidos pelas empresas.
12
So exemplos destas aes os programas: Mais Cinema, com apoio do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), Banco do Brasil e Servio de Apoio s Micro e
Pequenas Empresas (Sebrae), que disponibiliza R$ 80 milhes (em valores da poca) em emprstimos
10

segundo Melina Marson (2006), se refere s restries impostas aos novos cineastas,
como a criao de limites para captao e a definio de critrios mais rgidos para a
emisso de certificados audiovisuais, atravs da utilizao da avaliao curricular do
proponente (p. 132). Embora aclamada pelos cineastas mais influentes, a medida
contribui para acirrar a diviso do setor cinematogrfico, devido a seu carter restritivo
e de priorizao dos cineastas de grandes produes. Por outro lado, as iniciativas no
logram responder aos anseios dos profissionais do setor audiovisual.
A crise atravessada pelo cinema nacional pode ser explicitada pela publicao,
na revista Veja, da matria Caros, ruins e voc paga, de autoria de Celso Masson
(1999), que questiona a viabilidade e a necessidade do investimento estatal em cinema,
fundamentada em fracassos de bilheteria, bem como nos escndalos da interrupo do
audacioso filme Chat do ator Guilherme Fontes13 que j havia captado o montante
R$7,5 milhes do custo estimado de R$ 12 milhes , e da constatao de
irregularidades na utilizao dos R$ 2,5 milhes captados para a realizao de O
Guarani, de Norma Bengell (1996)14. Em tom irnico, o texto tambm critica as
iniciativas de fomento do audiovisual.
Outro episdio ilustra o descompasso entre o MinC e os profissionais do campo
cinematogrfico no perodo: a proposta, apresentada ao presidente Fernando Henrique
Cardoso pelo ministro Weffort, j em 2000, de estender o acesso s leis de incentivo s
emissoras de radiodifuso, a fim de inseri-las na produo cinematogrfica. Neste caso,
porm, as consequncias so diversas. Com dificuldades para conseguir patrocnio em
virtude da crise e em pnico frente perspectiva de uma concorrncia desleal da
televiso (MARSON, 2006, p. 139), os cineastas se unem e se mobilizam diante do
inimigo comum: a televiso comercial.
A insatisfao do modelo estruturado pelas leis de incentivo, da crise
econmica que se desdobrava intensamente no setor e da falta de ao do
Ministrio da Cultura em relao a uma poltica efetiva para o cinema fez
com que cineastas passassem a se movimentar para uma articulao poltica

para produtores, distribuidores e exibidores; a destinao de verbas para marketing de filmes nacionais;
concursos pblicos para novos talentos, curtas-metragens, documentrios e longas-metragens autorais;
bolsa virtuose para formao profissional; criao do Grande Prmio Cinema Brasil, saudado como o
Oscar brasileiro (MARSON, 2006).
13
Cuja pr-estreia ocorreu apenas em novembro de 2015.
14
Em valores da poca. Ao atualiz-los para o ms de dezembro de 2015, levando em considerao o
ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), os valores so de R$ 21.1 milhes, R$ 33.8 milhes, e
R$7
milhes,
respectivamente.
Cf:
http://calculoexato.com.br/parprima.aspx?codMenu=FinanAtualizaIndice. Acesso em 22 abr. 2014.

que pudessem aproxim-los do Estado, buscando dialogar com outras esferas

do governo. (ALVARENGA, 2010, p. 49-50).

Diante de tal conjuntura, o Senado Federal instala uma Subcomisso de Cinema,

a fim de investigar a atividade cinematogrfica no Brasil, diagnosticando problemas e
propondo alternativas15. As atividades da Subcomisso ocorrem entre julho de 1999 e
junho de 2000, perodo em que so convidados a prestarem depoimento cineastas,
produtores, representantes de grupos exibidores, de distribuidoras, de associaes de
profissionais, pesquisadores, coordenadores de festivais de cinema e o prprio
Secretrio para o Desenvolvimento do Audiovisual. (ALVARENGA, 2010)
Cabe ressaltar a importncia dos trabalhos da Subcomisso para a introduo das
discusses sobre a situao do cinema brasileiro no Poder Legislativo, fato que
contribui para a propagao e acolhimento das propostas apresentadas pela corporao
cinematogrfica, durante o III Congresso Brasileiro de Cinema (III CBC) em 2000.
Grande parte das temticas discutidas na Subcomisso do Senado foi
retomada com maior ou menor relevncia no III Congresso Brasileiro de
Cinema (III CBC), o qual obteve uma representao setorial macia,
desdobrando-se no estreitamento das relaes entre a corporao
cinematogrfica e o Poder Executivo Federal.

Mais de quarenta anos aps a realizao dos dois primeiros congressos,

realizado o III CBC, presidido pelo cineasta Gustavo Dahl. Profissionais e entidades do
setor audiovisual incluindo exibidores, distribuidores e representantes de emissoras de
TV pblicas e privadas se renem para debater o cinema brasileiro, na cidade de Porto
Alegre, entre 28 de junho e primeiro de julho. Dentre as 69 resolues derivadas do
evento, constam a continuidade do CBC como entidade permanente e o apoio criao,
no mbito do Governo Federal, de um rgo gestor da atividade cinematogrfica, que
vem a ser a Agncia Nacional do Cinema (Ancine), constituda em setembro de 2001.
Aps a realizao do evento que conta com a participao mais de 40
associaes ligadas ao setor audiovisual , o Presidente FHC, reconhecendo sua
representatividade, convoca membros do meio cinematogrfico e do governo, com o
intuito de discutir e viabilizar o atendimento das demandas apresentadas. A reunio
resulta na criao em 13 de setembro de 2000, por um decreto sem nmero, do Grupo

15

Segundo Marson (2006), em maio de 1999, antes mesmo dos escndalos de Chat e O Guarani
tornarem-se pblicos, o senador Francelino Pereira do Partido da Frente Liberal (PFL) solicita a
instalao da subcomisso. Sua criao, porm, aprovada apenas no ms seguinte.

Executivo de Desenvolvimento da Indstria do Cinema (Gedic)16, com o objetivo de

articular, coordenar e supervisionar as aes para o desenvolvimento de projeto
estratgico para a indstria cinematogrfica brasileira.
Finalizados os trabalhos do Gedic, no dia 23 de maro de 2001 apresentado o
sumrio executivo do pr-projeto de planejamento estratgico do grupo. O texto sugere
a adio de cinco medidas: a) a criao de uma agncia reguladora do setor; b) o
fortalecimento da atuao da Secretaria do Audiovisual junto s atividades de carter
no-industrial, visto que agncia caberia as iniciativas relativas ao cinema enquanto
indstria; c) a ampliao do fomento atividade cinematogrfica, por meio da criao
de um fundo, da taxao do faturamento publicitrio nas redes de televiso e de
aparelhos audiovisuais, do recolhimento de um percentual sobre as loterias da Caixa
Econmica

Federal,

bem

como

do

provimento

de

recursos

oramentrios

governamentais; d) modificao da legislao a fim de promover a ao empresarial nos

setores da produo, distribuio, exibio e infra-estrutura tcnica17; e) taxao das
redes de televiso, em 4% do seu faturamento publicitrio, visando co-produo e
aquisio de direitos de antena dos filmes brasileiros de produo independente
(ALVARENGA, 2010).
Grande parte das propostas apresentadas pelo Gedic, portanto, considerada na
edio da Medida Provisria (MP) 2228-118, de 2001. O processo de elaborao desse
dispositivo legal traz um exemplo bastante ilustrativo do perodo em questo. Em
entrevista, Gustavo Dahl (2010, p. 132-133), relata:
Ento comeou a redao dentro da Casa Civil do projeto de criao da
Ancine [...]. Depois houve uma proposta de lei, ela foi discutida
internamente, mas sempre se achou que ela seria uma Medida Provisria,
16

O grupo era constitudo pelos ministros Pedro Parente (Casa Civil), que o coordenou; Aloysio Nunes
(Secretaria Geral da Presidncia da Repblica); Andrea Matarazzo (Secretaria de Comunicao de
Governo da Presidncia da Repblica); Francisco Weffort (Cultura); Pimenta da Veiga (Comunicaes);
Pedro Malan (Fazenda); e Alcides Tpias (Desenvolvimento, da Indstria e do Comrcio Exterior). Os
profissionais do setor audiovisual eram os cineastas Gustavo Dahl, Cac Diegues e Luiz Carlos Barreto;
alm do ento diretor geral da Columbia Tristar Buena Vista Filmes do Brasil, Rodrigo Saturnino Braga e
de um representante da indstria televisiva, o funcionrio da TV Globo, Evandro Guimares
(ALVARENGA, 2010).
17
As mudanas visam criao da cota de tela para a produo independente na programao televisiva;
ampliao dos segmentos de empresas a pagarem a Contribuio para o Desenvolvimento da Indstria
Cinematogrfica; e ao prolongamento das leis de renncia fiscal (ALVARENGA, 2010).
18
Dentre elas: o estabelecimento dos princpios gerais da Poltica Nacional do Cinema, a criao do
Conselho Superior do Cinema e da Agncia Nacional do Cinema (Ancine), a instituio do Programa de
Apoio ao Desenvolvimento do Cinema Nacional (Prodecine), a autorizao para criar Fundos de
Financiamento da Indstria Cinematogrfica Nacional (Funcines) e a alterao da legislao sobre a
Contribuio para o Desenvolvimento da Indstria Cinematogrfica Nacional (Codecine) (BRASIL,
2001b).

mas como mexia com vrios interesses, ela foi tratada dentro de um sigilo,
porm foi discutida internamente tanto no Gedic, quanto em vrios
Ministrios, sobretudo no Ministrio da Fazenda, em que o Secretrio da
Receita na poca era o Everardo Maciel, tambm no Ministrio das
Comunicaes que tinha como ministro o Pimenta da Veiga e o Ministrio da
Cultura tambm participou.

Ou seja, a elaborao da norma jurdica se d de forma sigilosa e reduzida a um

pequeno nmero de pessoas, a fim de evitar polmicas e embates em torno das
propostas apresentadas pelo Gedic. Ademais, sua instituio atravs de MP, e no de
uma Lei que implicaria discusso e apreciao pelo Congresso Nacional e pelo
Senado , tambm revela o carter antidemocrtico do processo.
Em relao Ancine, por exemplo, a proposta inicial, segundo Gustavo Dahl
(2010) de criao de uma agncia reguladora que viesse a abarcar todo o setor
audiovisual, e no apenas o cinema. No entanto, as presses dos radiodifusores, naquele
momento, somam-se urgncia para a publicao da norma jurdica, visto que a
promulgao da Emenda Constitucional n. 32, com o intuito de coibir os abusos do
poder executivo em relao s Medidas Provisrias19, iminente. (BRASIL, 2001a)
...quando a Medida Provisria (MP) estava pronta e o Ministrio das
Comunicaes tinha participado, houve uma manifestao conjunta das
emissoras de televiso se recusando em serem reguladas pelo governo e pela
MP, elas conversaram com o presidente Fernando Henrique para
comunicarem que no estavam de acordo com as propostas da MP, fazendo
uma presso violenta, ento o governo federal recuou e restringiu a MP ao
cinema e produo videofonogrfica. [...] o termo videofonogrfico foi
modificado dois dias antes da aprovao da MP, numa reunio tensa na Casa
Civil com a presena de alguns elementos, do relator e de grupos da
televiso, considerando o fato de no haver viabilidade para a aprovao da
MP. (DAHL, 2010, pp. 134-135)

A nova agncia reduz, portanto, seu campo de atuao, excluindo toda e

qualquer meno regulao televisiva. O governo tambm suprime da MP a proposta
de taxao das emissoras, em 4% do faturamento bruto, para co-produo de obras
cinematogrficas. Outra questo que merece destaque a vinculao da Ancine. O texto
determina seu atrelamento ao Ministrio do Desenvolvimento da Indstria e Comercio,
19

Em caso de relevncia e urgncia, o Presidente pode baixar uma Medida Provisria, que tem fora de
lei, sem a participao do poder legislativo. Para sua converso, de fato, em lei, a MP deve ser submetida
s duas casas do Congresso Nacional para sua aprovao no prazo de 60 dias, prorrogvel por igual
perodo. No entanto, segundo Toshio Mukai (1999 apud PEDRON, 2000, p. 3) "o presidente da Repblica
[FHC] tomou a reiterao da edio das medidas provisrias uma praxe comum e corriqueira, tanto que
passou a simplesmente reedita-las, mensalmente, com idntico contedo e a mesma numerao". Dessa
forma, a utilizao ostensiva e inadequada deste dispositivo legal impulsiona a edio da Emenda
Constitucional n. 32/01, que traz vrias restries ao uso do dispositivo, tais como: delimitao das
matrias compatveis com o instituto, mudanas no prazo de apreciao pelo Congresso Nacional e
finalmente, a previso legal da impossibilidade da reedio das medidas provisrias.

no entanto, sua permanncia transitria na estrutura da Casa Civil, prevista para durar
um ano, prorrogada em 2002, transferindo ao Governo posterior as decises, e o
confronto, entre a poltica cultural e a industrial (BRASIL, 2001b). Por outro lado, a MP
2228-1, e as consequentes criao da Ancine e do Conselho Superior de Cinema
configuram grandes conquistas da corporao cinematogrfica.
Entre 14 e 18 de novembro de 2001, realizado, na cidade do Rio de Janeiro, o
IV Congresso Brasileiro de Cinema (IV CBC). Sua carta final demarca as conquistas da
mobilizao resultante do III CBC, em especial quanto estruturao da Ancine e de
uma poltica pblica para o cinema. Em seu Relatrio Final, o IV CBC enfatiza, ainda:
O IV Congresso Brasileiro de Cinema chama a si a defesa do contedo
audiovisual nacional, absolutamente convicto de que o Cinema Brasileiro
expresso essencial da criatividade e diversidade cultural do povo brasileiro.
Reconhecem, os congressistas, que o cinema nacional produzido com
recursos do povo brasileiro, que tambm , em ltima instncia, o financiador
da TV brasileira, tendo, portanto, o direito de acesso ao seu cinema, em sua
TV. intolervel a persistncia do excessivo e quase incontrolvel poder dos
meios de comunicao social sobre a vida cultural e poltica da nao (IV
CONGRESSO BRASILEIRO DE CINEMA, 2001, online).

Ou seja, so reiteradas demandas, j apresentadas anteriormente e ainda no

solucionadas: o estmulo construo de salas de exibio, a internacionalizao do
cinema brasileiro, e a atuao efetiva do Estado no fomento e regulamentao da
articulao entre o cinema e a televiso.

Consideraes finais
A reflexo retrospectiva sobre as trajetrias das polticas culturais e de
comunicao no Brasil entre 1985 e 2002, confirmam as trs tristes tradies ressaltadas
por Rubim (2012): autoritarismo, instabilidade e ausncia. No perodo abarcado, a
despeito de diferenciaes pontuais, possvel constatar o encadeamento, sem
alteraes profundas, entre as relaes entre a implantao de polticas culturais e
autoritarismo e as instabilidades e ausncias nos perodos democrtico.
Apesar dos avanos obtidos no perodo, as polticas para o setor audiovisual so
formuladas e implementadas de forma desintegrada e a televiso segue restrita ao
mbito do Ministrio das Comunicaes de um ponto de vista eminentemente tcnico
, de modo que:
as reas de Educao e Cultura pouco tiveram a dizer a respeito, exceto no
campo de suas emissoras especficas, de escassa audincia. Assim, quanto ao
contedo da programao e em especial quanto ao seu compromisso com
valores democrticos, o poder pblico pouco tem efetuado, ficando as poucas

iniciativas positivas e as muitas duvidosas ao exclusivo arbtrio das emissoras

(JANINE, 2001, p.01).

Significa dizer que a ausncia de uma poltica pblica efetiva implica na

instituio de uma poltica comunicacional e, portanto, cultural regida apenas
pelos interesses do mercado. Especialmente no que diz respeito ao mbito regulatrio, a
instituio de mudanas conjunturais, em especial as que contrariam interesses das
empresas de radiodifuso so inviabilizadas por acirradas campanhas, ou ainda por
profundos silenciamentos, por parte dos meios de comunicao tradicionais. Por outro
lado, a necessidade de atualizao da legislao para o setor premente.
Tal quadro passa a apresentar novos matizes apenas a partir do ano de 2003,
aps a paradigmtica gesto de Gilberto Gil frente ao Ministrio da Cultura. Por sua
relevncia e carter inaugurador, tal perodo, ao contrrio do momento analisado ao
longo deste texto, vem sendo alvo de diversas e relevantes investigaes.

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