UNIDAD I.

NOCIONES BSICAS DE ADMINISTRACIN PBLICA

Objetivos. El participante conocer el concepto de Administracin Pblica. El

papel de la Administracin Pblica como ciencia social y la interrelacin de la
Administracin Pblica con el Estado y el Gobierno.

Concepto de Estado, Gobierno y Administracin Pblica.

Los estudiosos de la Ciencia Poltica consideran al Estado como el aparato
coactivo con el que un sector de la sociedad ejerce el poder sobre otro sector1.
La palabra Estado, como la concebimos actualmente proviene del uso que
Maquiavelo le dio en su famosa obra El Prncipe, cuando expresa: Todos los
estados, todas las dominaciones que ejercieron y ejercen imperio sobre los
hombres, fueron y son repblicas o principados.2
En la obra de Maquiavelo, el trmino Estado corresponde a una forma de
llamar a la organizacin de individuos sobre un territorio y con un poder de
mando sobre los habitantes.
El Estado surgi como el paso de una comunidad primitiva (tambin llamada
comunidad social) unida por lazos de parentesco hacia una comunidad ms
grande formada por varias familias con el propsito de protegerse de
amenazas externas y de cooperar en la bsqueda de sustento (comunidad
poltica).
Para Max Weber, Estado es aquella comunidad humana que dentro de un
determinado territorio (el <<territorio>> es elemento distintivo), reclama (con
xito) para s el monopolio de la violencia fsica legtima.3
Bobbio presenta como funcin del Estado a la relacin demanda-respuesta que
existe entre los ciudadanos y las instituciones. Dichas respuestas se presentan
como decisiones colectivas obligatorias para toda la sociedad 4. Por tanto, el
poder coercitivo del Estado se representa por medio de leyes. Heller tambin
llama a esto la Justificacin del Estado, pues considera que la existencia del
Estado solo puede justificarse mientras tenga la capacidad de aplicar y ejecutar
los principios morales del derecho.
1

Bobbio, Norberto. Estado, Gobierno y Sociedad. Pg. 80

Maquiavelo, Nicols. El Prncipe. P. 195
3
Weber, Max. El Poltico y El Cientfico. P.83
4
Bobbio, op. cit., P. 78
2

Refirindonos a los elementos constitutivos de un estado y que tambin resulta

pertinente sealar para el estudio del tema, es Moreno Rodrguez quien realiza
un anlisis sobre stos, encontrando siete. Como primer elemento se
encuentra una sociedad humana, que, como ya se mencion, es quien decide
la forma de organizacin poltica a establecerse; como segundo elemento
presenta a la permanencia y estabilidad que dicha comunidad tiene sobre un
territorio determinado; en tercer lugar menciona un orden jurdico, capaz de
establecer de manera formal la organizacin poltica y las relaciones que
debern existir entre gobernantes y gobernados. Este orden jurdico es el que
garantiza la seguridad de todos los habitantes y permitir resolver los conflictos
existentes entre los individuos gracias al establecimiento de instituciones.
Un cuarto elemento se refiere al gobierno, que son los diversos rganos por los
cuales se puede garantizar el cumplimiento del orden jurdico establecido. El
quinto elemento que el autor seala es el poder de Estado que es el que
garantiza la existencia del mismo frente a otras comunidades estatales.
Propone tambin un sexto elemento que se refiere a la legitimidad, puesto que
la actividad del Estado debe estar respaldada siempre por los integrantes de la
comunidad; por ltimo menciona que un elemento tambin importante es el
hecho de que existan fines comunitarios,
Habiendo establecido que el gobierno es uno de los elementos constitutivos del
Estado, es necesario realizar un estudio sobre el mismo, ya que es preciso
hacer mencin de la diferencia que existe entre ambos conceptos, que muchas
veces se suelen confundir, pues a pesar de encontrarse entrelazados no son lo
mismo. El gobierno es un elemento dinmico y siempre va a establecer dos
esferas de actividad: la de los gobernantes y la de los particulares. En el
Diccionario de Poltica, el gobierno se define en primera instancia como el
conjunto de las personas que ejercen el poder poltico5, sin embargo, se
reconoce como mejor definicin acorde al estado moderno, en lugar de
conjunto de personas al conjunto de los rganos a los que institucionalmente
les est confiado el ejercicio del poder.
El gobierno tiene como funcin establecer las polticas que norman la direccin
del Estado. Es un todo complejo y una unidad arreglada de acuerdo al marco
legal del Estado. Se compone de diversos rganos y funciones.
5

Bobbio, Norberto, et. Al. Diccionario de Poltica Tomo I. Pg. 710

El rgano gubernamental tiene una personalidad jurdica propia, por lo tanto, su

integracin y funcionamiento estn regidos por el derecho. Es por esta razn
que tienen competencias exclusivas, cuentan con potestad e imperio, se les
asigna un presupuesto econmico, as como los bienes necesarios para la
realizacin de sus funciones y de igual forma, tienen personas encargadas de
ejercer las tareas gubernamentales.
En nuestro pas los rganos gubernamentales son los llamados poderes
Legislativo, Ejecutivo y Judicial y la interaccin entre ellos y todos sus
componentes son lo que se conoce como gobierno. Su funcin es ejercer los
mandamientos de la comunidad que han sido incorporados al ordenamiento
jurdico nacional, y su principal responsabilidad es velar por la seguridad
interna del Estado, as como procurar la elevacin de los niveles de vida de la
poblacin para conseguir las metas de justicia social y bien comn de la
comunidad.
La Administracin Pblica como actividad gubernamental, se encuentra
comprendida dentro de la esfera del poder ejecutivo.
Woodrow Wilson deca:
La administracin es la parte ms obvia del gobierno; es este mismo en
accin; es el aspecto ms visible del gobierno, el ejecutivo, el operativo; y es,
por supuesto, tan antigua como l mismo6.
Sin embargo, el campo de estudio de la administracin privada y la
administracin pblica tomaron caminos diversos, por lo que el trmino
pblica fue necesario para crear un sello distintivo como menciona Omar
Guerrero. Desde el trmino se marca la estrecha relacin que existe con la
Ciencia Poltica, pues pblica y poltica derivan de la raz pul (multiplicidad,
amplitud) de los pueblos indoeuropeos, que despus en griego deriv en el
vocablo polis (ciudad-Estado), que da origen al trmino poltica y despus en el
latn populus (pueblo). Este mismo se adjetiv puplicus y posteriormente
publicus, de donde viene la palabra pblico.7 Se puede observar entonces, que
poltica y pblica se refieren a lo colectivo, comunitario o conjunto.
Tambin se puede observar que por tanto el adjetivo pblica define el campo
de accin de la administracin, en comparacin con la privada.
6
7

Wilson, Woodrow. El Estudio de la Administracin. P.

Guerrero Orozco, Omar. Teora Administrativa de la Ciencia Poltica. P. 31

La Administracin Pblica desempea las funciones involucradas en la

movilizacin, organizacin y direccin de hombres y recursos para lograr los
cambiantes objetivos del Estado
Actualmente la ciencia de la administracin pblica trata no slo del
administrador pblico, sino tambin del ciudadano, en su calidad de
administrado.8 Esto se refiere a que la administracin pblica est siempre en
estrecho contacto con la ciudadana y debe responder a las peticiones
necesarias para su desarrollo.
La administracin pblica debe ser capaz de responder a los fines del Estado:
estabilidad, paz social y desarrollo sustentable, construyendo una visin de
Estado a largo plazo. No importa el ngulo del que se desee estudiar a la
Administracin Pblica, no debe perderse nunca la Visin de lo que queremos
ser como Nacin. sta misma, demanda del servidor pblico virtudes de
transformacin para poder adaptarse al cambio, as como mantener los
principios, valores y prcticas buenas que mantengan el aparato del Estado
funcionando efectivamente.
Es importante destacar que la Administracin Pblica del siglo XXI debe
comprometerse con la sociedad de la informacin en la era de la informacin
y la globalizacin econmica-, es decir, dejar atrs la corrupcin, el abuso de
autoridad y la opacidad, para ingresar al gobierno democrtico, abocndose a
escuchar, estudiar, analizar, diagnosticar y construir soluciones posibles para el
desarrollo y estabilidad econmica. Lo ms importante es producir certidumbre
en la sociedad sobre el futuro individual y colectivo, como efecto de un buen
gobierno que es honesto, eficiente y eficaz, apegado a la legalidad y que busca
la justicia social.

Administracin Pblica como ciencia social y su relacin con otras

ciencias sociales.

Una ciencia social se caracteriza por el hecho de que debe derivar en el

entendimiento

del

comportamiento

humano.

Es

dependiente

de

las

motivaciones del hombre y de sus respuestas. Debido a que deriva de la

Guerrero Orozco, Omar. Teora Administrativa del Estado. P. 45

Ciencia Poltica de y la Administracin de empresas, la ciencia de la

Administracin Pblica tuvo que construir su propio campo de estudio.
La teora de la Administracin Pblica se compone de diversos temas que la
han influido y enriquecido. Entre ellos se encuentran, la fenomenologa, la
teora normativa, la teora crtica, la teora tica, la eleccin pblica (public
choice), los trminos generales de la administracin, la antropologa, la
sociologa y evidentemente, la ciencia poltica
Jos

Juan

Snchez

considera

que

la

Administracin

Pblica

debe

considerarse como una ciencia aplicada en continuo desarrollo y evolucin que

pertenece a las ciencias sociales, tal como lo demuestra su objeto de estudio,
el cual ha existido desde las primeras civilizaciones de la historia y es ms
notorio en los grandes imperios. La administracin pblica no puede
considerarse un arte o una filosofa, para ser considerada como parte de las
humanidades, porque ha producido durante su construccin histrica enormes
obras de validez terica que rebasan el simple mbito emprico y artstico. 9
Por su misma naturaleza, la Administracin Pblica tiene una relacin
constante con otras ciencias sociales, pues por tratarse de accin estatal, debe
constituirse de elementos que otras ciencias sociales aportan. Algunas de ellas
son:
-

Derecho

Economa

Sociologa

Ciencia poltica

Hay autores que mencionan que la Ciencia Poltica, el Derecho y la Economa

son las ciencias madres de la Administracin Pblica, sin embargo, nuestra
disciplina debe demostrar que tiene un objeto de estudio propio, aunque s
puede ser catalogada como un subconjunto de la Ciencia Poltica.
El derecho es el conjunto de normas jurdicas que regulan la conducta de los
hombres, establece los rganos del Estado, as como los servicios pblicos.10
Si tomamos en cuenta dicha definicin, se debe comprender que todo acto de
la Administracin Pblica debe estar fundado y motivado en las normas

Snchez Gonzlez Jos Juan. La administracin Pblica como disciplina cientfica. Pg. 137
Floresgmez G. Fernando y Carvajal M. Gustavo. Nociones de derecho positivo mexicano. Pg. 49.

10

legales, por lo que el Derecho se convierte en la principal fuente de

conocimiento para el Administrador Pblico.
Por otra parte, la economa se dedica al estudio del sistema de produccin y
distribucin de bienes, por lo que es una ciencia que se dedica al estudio de
uno de los temas ms importantes de un pas. La accin de la Administracin
Pblica como funcin estatal implica tambin acciones en el campo econmico
para propiciar el desarrollo de un pas, aumentar la riqueza nacional y crear
mejores condiciones de vida.
La Ciencia Poltica y la Administracin Pblica se encuentran estrechamente
ligadas, pues se trata de la actividad pblica que se realiza en el campo de lo
pblico. Moreland dice: La poltica decide sobre los objetivos a lograr; la
administracin pone la poltica en ejecucinLa ciencia poltica trata
esencialmente con los mtodos por los cuales se formula la poltica pblica; y
la emparentada ciencia de la administracin pblica comienza donde la poltica
termina11
La ciencia del estudio de la sociedad tambin tiene una profunda relacin con
la Administracin Pblica al responder a las demandas de la poblacin. Un
gobierno es legtimo en el momento en el que tiene el reconocimiento de la
sociedad. La administracin pbica juega un importante papel en los esfuerzos
por ganar dicho reconocimiento, al responder de forma eficaz a cada uno de los
grupos sociales que componen a la sociedad. La sociologa ayuda en gran
medida a la Administracin Pblica al estudiar y definir las caractersticas de
sus gobernados.

Interrelacin de los conceptos Estado, Gobierno y Administracin Pblica

La administracin pblica es el brazo ejecutor el gobierno, y contribuye a
alcanzar los fines del Estado. Se encuentra dentro del Poder Ejecutivo, que
como ya se mencion, es un rgano gubernamental constituido de aparatos,
rganos y dependencias pblicas. A travs de la Administracin Pblica, el
Estado puede realizar aquellas actividades que el mercado no puede o deja de
hacer, pero que son sumamente importantes para el inters general de la
sociedad. Es parte del gobierno, que es el generador de polticas pblicas, por
lo que su misin es implementar y concretar dichas polticas.
11

Moreland, W.H. La ciencia de la Administracin Pblica. Pg 262

6

Woodrow Wilson dice que la administracin pblica es el gobierno en accin,

por ser la parte ms visible del gobierno, el ejecutivo, el operativo. Morshall
Dimock agrega: Cuando un gobierno es organizado para la consecucin de los
negocios de la comunidad, tenemos lo que ha sido llamada la Administracin
Pblica12.
Por lo tanto, desde que el Estado se form como la asociacin de una
comunidad para resolver sus problemas y protegerse de externos, implemento
un gobierno que tomara las mejores decisiones para llegar a ese objetivo, y
tuvo una administracin que ejecutara de la mejor manera todas esas
decisiones para conseguir de manera eficaz los resultados esperados. sta ha
sido desde siempre la relacin entre los tres conceptos que a pesar de tener
definiciones diversas y que no deben ser confundidas, siempre se han
encontrado unidos en la vida de las comunidades.
BIBLIOGRAFA
-

Bobbio, Norberto. Estado, Gobierno y Sociedad. Por una teora general

de la Poltica. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 2006.

Maquiavelo, Nicols. El Prncipe

Weber, Max. El Poltico y el Cientfico.

Wilson, Woodrow. El estudio de la administracin pblica.

Guerrero O., Omar. Teora Administrativa de la Ciencia Poltica. UNAM,

FCPYS. Mxico, 1982.

Guerrero O., Omar. Teora Administrativa del Estado UNAM. Mxico,

1990

Snchez Gonzlez Jos Juan. La administracin Pblica como ciencia.

Su objeto y su estudio. IAPEM-Plaza y Valds Editores. Mxico, 2001.

Moreland, W.H. La ciencia de la Administracin Pblica. Publicacin

Conmemorativa del 25 Aniversario dl INAP. INAP, Mxico 1955-1980

Bobbio, Norberto, et. al. Diccionario de Poltica. Siglo XXI Editores.

Mxico, 1995.

12

Dimock, Morshall. The meaning and scope of public administration. Pg. 1

7