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Discours de Michel Debr

le 27 aot 1958 devant le Conseil dtat


Introduction
Avec une rapidit inoue, au cours des dernires annes, l'unit et la force de la France se
sont dgrades, nos intrts essentiels ont t gravement menacs, notre existence en tant
que nation indpendante et libre mise en cause. A cette crise politique majeure, bien des
causes ont contribu. La dfaillance de nos institutions est, doublement, une de ces
causes ; nos institutions n'taient plus adaptes, c'est le moins qu'on puisse dire, et leur
inadaptation tait aggrave par de mauvaises murs politiques qu'elles n'arrivaient point
corriger.
L'objet de la rforme constitutionnelle est donc clair.
Il est d'abord, et avant tout, d'essayer de reconstruire un pouvoir sans lequel il n'est ni Etat,
ni dmocratie, c'est--dire, en ce qui nous concerne, ni France, ni Rpublique.
Il est ensuite, dans l'intrt suprieur de notre scurit et de l'quilibre du monde, de
sauvegarder et de rnover cet ensemble que nous appelons traditionnellement la France
d'outre-mer.
Ces deux objectifs, elle seule la Constitution ne permet pas de les atteindre. Mais elle
doit tre construite de telle sorte qu'elle ne soit pas un obstacle et qu'au contraire elle y
aide puissamment.
Une premire volont a domin ce projet : refaire le rgime parlementaire de la
Rpublique. Une seconde volont conduit prciser comment, autour de la France, on
pouvait tablir une Communaut.

Donner la France un rgime parlementaire


Le Gouvernement a voulu rnover le rgime parlementaire. Je serai mme tent de dire
qu'il veut l'tablir, car pour de nombreuses raisons, la Rpublique n'a jamais russi
l'instaurer.
La raison de ce choix est simple. Le rgime d'assemble, ou rgime conventionnel, est
impraticable et dangereux. Le rgime prsidentiel est prsentement hors d'tat de
fonctionner en France.
L'impossible rgime d'assemble
Le rgime d'assemble, ou conventionnel, est celui o la totalit du pouvoir, en droit et en
fait, appartient un Parlement, et plus prcisment, une Assemble. L'Assemble n'est
pas seulement le pouvoir lgislatif et le contrle budgtaire. Elle est la politique et le
Gouvernement, qui tient d'elle l'origine de son autorit et qui, dpendant de son arbitraire,
n'est que son commis. Ses dcisions ne peuvent tre critiques par personne, fussent-elles
contraires la Constitution. Leur domaine est illimit et l'ensemble des pouvoirs publics
est leur discrtion. Le fonctionnement de l'Assemble la met en mesure d'exercer cette

tche : sessions qui n'ont pratiquement pas de fin ; commissions multiples et puissantes ;
systme de vote par dlgation qui permet de multiplier les sances et les scrutins.
Ai-je besoin de continuer la description ? Ce rgime est celui que nous avons connu. On a
tent de corriger ses dfauts en modifiant le rglement de l'Assemble. Peine perdue !
Celles des modifications contraires au fonctionnement du rgime conventionnel ne sont
pas appliques, ou elles sont impuissantes. On a tent un nouveau remde en augmentant
les pouvoirs de la deuxime assemble. Peine galement perdue ! La division en deux
chambres est une bonne rgle du rgime parlementaire, car elle permet un gouvernement
indpendant de trouver, par la deuxime assemble, un secours utile contre la premire ;
en rgime conventionnel, on neutralise ou plutt on diminue l'arbitraire d'une assemble
par l'autre sans crer l'autorit. On a tent enfin un remde par des coalitions ou contrats
entre partis. Peine toujours perdue ! L'entente entre fractions ne rsiste pas au sentiment
d'irresponsabilit que donne chacune d'entre elles et ses membres le fonctionnement du
rgime d'assemble.
Les difficults majeures du rgime prsidentiel
Le rgime prsidentiel est la forme du rgime dmocratique qui est l'oppos du rgime
d'assemble. Sa marque est faite de l'importance du pouvoir donn en droit et en fait un
chef d'Etat lu au suffrage universel.
Les pouvoirs, dans un tel rgime, ne sont pas confondus. Ils sont au contraire fort
rigoureusement spars. Les assembles lgislatives sont dpourvues de toute influence
gouvernementale : leur domaine est celui de la loi, et c'est un domaine bien dfini. Elles
approuvent galement le budget et, normalement, les traits. En cas de conflit, le
Prsident, pour le rsoudre, dispose d'armes telles que le veto ou la promulgation d'office.
La justice occupe une place part et d'ordinaire privilgie afin d'assurer la dfense des
individus contre ce chef trs puissant et contre les consquences d'une entente entre ce
chef et les assembles.
Les qualits du rgime prsidentiel sont videntes. L'Etat a un chef, la dmocratie un
pouvoir et la tentation est grande, aprs avoir pti de l'anarchie et de l'impuissance,
rsultats d'un rgime conventionnel, de chercher refuge dans l'ordre et l'autorit du rgime
prsidentiel.
Ni le Parlement dans sa volont de rforme manifeste par la loi du 3 juin, ni le
Gouvernement lorsqu'il a prsent, puis appliqu cette loi, n'ont succomb cette
tentation, et c'est, je crois, sagesse. La dmocratie en France suppose un Parlement dot de
pouvoirs politiques. On peut imaginer deux assembles lgislatives et budgtaires
uniquement, c'est--dire subordonnes. Mais nous devons constater que cette conception
ne concide pas avec l'image traditionnelle et, bien des gards, lgitime, de la
Rpublique.
A cette raison de droit, s'ajoutent deux raisons de fait qui sont, l'une et l'autre, dcisives.
Le Prsident de la Rpublique a des responsabilits outre-mer ; il est galement le
prsident de la Communaut. Envisage-t-on un corps lectoral comprenant,
universellement, tous les hommes, toutes les femmes de la France mtropolitaine, de
l'Algrie, de l'Afrique noire, de Madagascar, des les du Pacifique ? Cela ne serait pas
raisonnable et serait gravement de nature nuire l'unit de l'ensemble comme la

considration que l'on doit au chef de l'Etat.


Regardons, d'autre part, la situation intrieure franaise et parlons politique. Nous voulons
une forte France. Est-il possible d'asseoir l'autorit sur un suffrage si profondment divis
? Doit-on oublier qu'une part importante de ce suffrage, saisie par les difficults des
annes passes, adopte, l'gard de la souverainet nationale, une attitude de rvolte qu'un
certain parti encadre avec force pour des objectifs que des hommes d'Etat et de
gouvernement ne peuvent accepter ?
La cause me parat entendue. Le rgime prsidentiel est actuellement dangereux mettre
en uvre.

Les conditions du rgime parlementaire


Pas de rgime conventionnel, pas de rgime prsidentiel : la voie devant nous est troite,
c'est celle du rgime parlementaire. A la confusion des pouvoirs dans une seule assemble,
la stricte sparation des pouvoirs avec priorit au chef de l'Etat, il convient de prfrer la
collaboration des pouvoirs : un chef de l'Etat et un Parlement spars, encadrant un
Gouvernement issu du premier et responsable devant le second, entre eux un partage des
attributions donnant chacun une semblable importance dans la marche de l'Etat et
assurant les moyens de rsoudre les conflits qui sont, dans tout systme dmocratique, la
ranon de la libert.
Le projet de Constitution, tel qu'il vous est soumis, a l'ambition de crer un rgime
parlementaire. Il le fait par quatre sries de mesures ou sries de mesures :
1.
2.
3.
4.

un strict rgime des sessions ;


un effort pour dfinir le domaine de la loi ;
une rorganisation profonde de la procdure lgislative et budgtaire ;
une mise au point des mcanismes juridiques indispensables l'quilibre et la
bonne marche des fonctions politiques.

1. Les assembles, en rgime parlementaire, ne sont pas des organes permanents de la vie
politique. Elles sont soumises des sessions bien dtermines et assez longues pour que le
travail lgislatif, le vote du budget et le contrle politique soient assurs dans de bonnes
conditions, mais amnages de telle sorte que le Gouvernement ait son temps de rflexion
et d'action.
Le texte qui vous est soumis prvoit deux sessions ordinaires, l'une l'automne, de deux
mois et demi, et destine avant tout au budget, l'autre au printemps, de trois mois au plus,
et destine avant tout au travail lgislatif. Des sessions extraordinaires peuvent tre
dcides la volont du Gouvernement ou de la majorit du Parlement ; leur objet et leur
dure sont limits. Les unes et les autres sont prolonges d'une manire automatique si le
Gouvernement n'a pas dpos le budget en temps utile ou si l'opposition, par une motion
de censure, entend imposer un dbat de politique gnrale. De nouvelles lections, un
message extraordinaire du Prsident de la Rpublique peuvent amener galement de
courtes sessions extraordinaires.
Cette rglementation, stricte mais librale, doit satisfaire aussi bien les exigences du
Gouvernement que celle de l'opposition.

2. L'article o l'on a tent de dfinir le domaine de la loi est de ceux qui ont provoqu le
plus d'tonnement. Cette raction est surprenante. Du point de vue des principes, la
dfinition est normale et c'est la confusion de la loi, du rglement, voire de la mesure
individuelle qui est une absurdit. Du point de vue des faits, notre systme juridique tait
arriv un tel point de confusion et d'engorgement qu'un des efforts les plus constants,
mais tent en vain au cours des dix dernires annes, tait de " dsencombrer " un ordre du
jour parlementaire accabl par l'excs des lois passes depuis tant d'annes en des
domaines o le Parlement n'a pas normalement comptence lgislative. Un observateur de
notre vie parlementaire aurait pu, entre les deux guerres, mais davantage encore depuis la
Libration, noter cette double dviation de notre organisation politique : un Parlement
accabl de textes et courant en dsordre vers la multiplication des interventions de dtail,
mais un Gouvernement traitant sans intervention parlementaire des plus graves problmes
nationaux. Le rsultat de ces deux observations conduisait une double crise :
l'impuissance de l'Etat du fait que l'administration tait ligote par des textes
inadmissibles, la colre de la nation du fait qu'une coalition partisane place au
Gouvernement la mettait devant de graves mesures dcides sans avoir t pralablement
soumises un examen srieux. Dfinir le domaine de la loi, ou plutt du Parlement, ce
n'est pas rduire la vie parlementaire, c'est galement, par dtermination des
responsabilits du Gouvernement, assurer entre le ministre et les assembles une
rpartition ncessaire des tches.
Tout ce qui touche aux liberts publiques et aux droits individuels ne peut tre rglement
que par la loi. Tout ce qui touche aux pouvoirs publics et aux structures fondamentales de
l'Etat ne peut tre rglement que par la loi. En d'autres domaines - attributions de l'Etat
dans la vie conomique et sociale notamment -, la loi fixe les principes. Le budget, les
traits importants sont du domaine de la loi. Le Parlement doit ratifier l'tat de sige. Il est
seul comptent pour dclarer la guerre. Votre commission envisage qu'une loi organique
pourra, aprs examen, tendre ce domaine ; ce correctif, qu'il faudra employer avec
prudence, le Gouvernement ne fait pas obstacle, car il donnera une souplesse utile un
partage dont le principe est ncessaire.
La dfinition du domaine de la loi donne au rglement, c'est--dire la responsabilit du
Gouvernement, un domaine tendu. Il faut en outre qu'une arme soit donne au
Gouvernement pour viter les empitements venir : c'est l'exception d'irrecevabilit qui
peut tre conteste par l'Assemble, auquel cas le Conseil constitutionnel, dont nous
parlerons tout l'heure, a mission d'arbitrer.
Le Gouvernement peut accepter, l'occasion, une intervention parlementaire hors le
domaine de la loi. Cette intervention ne modifie pas le partage ni ses consquences. En
sens inverse, le Parlement peut dlguer au Gouvernement le droit de statuer en matire
lgislative ; l'expiration de la dlgation, le lgislateur retrouve son domaine.

3. Notre procdure lgislative et budgtaire tait une des marques les plus nettes du
caractre d'assemble qui tait celui de notre rgime dmocratique. Le texte soumis vos
dlibrations propose des modifications qui peuvent certains paratre secondaires ; en
droit et en fait, elles sont fondamentales.
Le Gouvernement peut exercer une influence dcisive dans la fixation de l'ordre du jour
des assembles. Il a le droit en effet d'exiger la priorit pour ses projets, galement pour
les propositions qu'il accepte. Ainsi on ne verra plus un Gouvernement dposer un projet
et se dsintresser de son sort. Ainsi on ne verra plus une assemble obliger le
Gouvernement une discussion d'ordre politique simplement pour obtenir le
fonctionnement de la procdure lgislative. Si ce Gouvernement " nourrit " les assembles,
celles-ci travailleront de concert avec lui. Cette rgle a sa contrepartie normale : un jour
par semaine est rserv aux questions des parlementaires. La voix de l'opposition est ainsi
assure de se faire entendre.
Le nombre des commissions permanentes est rduit six dans chaque assemble et en
aucun cas le texte tabli par la commission ne peut se substituer au texte du
Gouvernement. Les commissions sont d'utiles organes d'tude et de contrle condition
qu'elles ne soient pas trop spcialises - elles se substituent alors l'administration ou
exercent sur les services une influence qui n'est pas d'une bonne nature - et condition
qu'elles donnent un avis sur le texte qui leur est prsent, sans avoir l'inadmissible
responsabilit d'en tablir un autre, contre lequel le Gouvernement, qui, lui, est
responsable, se trouve dans une situation dfensive, c'est--dire prilleuse et, en toute
hypothse, absurde.
La procdure lgislative est profondment rnove et, j'ose le dire, amliore. La rgle est
de nouveau celle des lois de 1875 : il faut l'accord des deux assembles. Est galement
maintenue en vigueur la rgle traditionnelle du Parlement franais : celle du droit
d'amendement de chaque parlementaire. Mais des transformations importantes ont t
dcides.
D'abord, le droit d'amendement peut tre rglement ; c'est--dire que les assembles
peuvent fixer un dlai au del duquel il est interdit de dposer de nouveaux amendements :
ce dlai est celui de l'examen en commission. Le Gouvernement peut galement demander
un vote d'ensemble pour rejeter une srie d'amendements.
Ensuite le Gouvernement peut hter la discussion lgislative en provoquant, aprs qu'une
premire lecture dans chaque chambre ait rvl des oppositions, la runion d'une
commission paritaire de dputs et de snateurs. Le texte issu des dlibrations de cette
commission est propos aux deux chambres. Au cas o cette procdure n'aboutit pas, et
aprs un nouvel examen par les deux chambres, le Gouvernement peut demander
l'Assemble nationale de statuer en dernier ressort. Cette procdure a fait ses preuves
l'tranger. Elle est de nature crer une vritable et efficace dlibration parlementaire.
Cette description de la nouvelle procdure lgislative ne serait pas complte si elle n'tait
suivie de l'indication des rgles prcises que le projet fixe la procdure budgtaire. Le
temps des dbats est limit pour les deux chambres et les amendements qui diminuent les
recettes ou augmentent les dpenses sont interdits. Quand le temps des dbats est coul condition que le budget ait t dpos en temps voulu -, le Gouvernement peut
promulguer la loi de finances. Les expriences que nous avons vcues depuis trop d'annes

justifient cette procdure qui peut paratre brutale qui ne connat pas la brutalit
semblable de tous les rgimes parlementaires disciplins.
Une dernire innovation est signaler, dont l'objet est de diminuer l'arbitraire, tant
gouvernemental que parlementaire, en tout ce qui touche les pouvoirs publics. La
Constitution ne peut pas tout rglementer en ce domaine. Il n'est pas bon, cependant,
qu'une loi soit htivement rdige et vote. Une procdure particulire, simplement
marque par un long temps de rflexion et des pouvoirs accrus du Snat est destine
faire des lois organiques des textes dots d'une plus grande stabilit, c'est--dire, comme il
se doit, entours d'un plus grand respect. Le fonctionnement des assembles, les grandes
rgles de l'organisation de l'Etat, la magistrature feront l'objet, notamment, de lois
organiques.
4. Le projet de Constitution, rdig la lumire d'une longue et coteuse exprience,
comporte certains mcanismes trs prcis qui n'auraient pas leur place dans un texte de
cette qualit si nous ne savions qu'ils sont ncessaires pour changer les moeurs. Quand on
veut briser de mauvaises habitudes, il faut de rigoureux impratifs. C'est dans cette
catgorie de mesures qu'il faut ranger l'obligation du vote personnel, les incompatibilits
qui accompagnent la fonction ministrielle, le contrle de la constitutionnalit des lois,
enfin la procdure minutieuse de la motion de censure.
L'obligation de vote personnel est une exigence morale et politique la fois. Depuis plus
d'un demi-sicle le Parlement franais est le seul au monde qui puisse dlibrer en
l'absence de parlementaires, grce au systme inou des " botiers ". On ne peut, la vrit,
trouver meilleure preuve du rgime d'assemble, car ce mcanisme permet d'assurer la
permanence parlementaire et de rduire en servitude le Gouvernement. Aucun effort
rglementaire n'a permis de redresser la situation. Bien au contraire, le recours, dans la
prcdente Constitution, des majorits qualifies pour des votes, sinon ordinaires, du
moins courants, a abouti donner obligatoirement le caractre constitutionnel au vote par
dlgation. On ne peut imaginer manifestation plus nette, ni cause plus dangereuse, de la
dviation de notre rgime. La dlgation de vote est si coutumire que le projet n'a pas os
l'annuler totalement, mais les dispositions prises doivent le faire disparatre. La dlgation,
en effet, doit demeurer trs exceptionnelle. Quand elle sera admise, nul ne pourra avoir
plus de deux bulletins. C'est dj un immense et profond changement et il faut souhaiter
que la loi d'application soit des plus strictes.
L'incompatibilit des fonctions ministrielles et du mandat parlementaire a fait, et fera
encore, couler beaucoup d'encre. On peut estimer en effet qu'une telle mesure n'est pas
dans la nature du rgime parlementaire. Certes, il faut des incompatibilits, mais, dans les
pays parlementaires anglo-saxons, elles existent plutt entre le mandat local et le mandat
parlementaire ; c'est le rgime prsidentiel qui pratique la csure entre ministre et dput
ou snateur. Cependant, la pratique franaise, qui ne connat quasiment aucune
incompatibilit, a favoris l'instabilit d'une manire telle qu'il serait coupable de ne pas
ragir ! La fonction ministrielle est devenue un galon, une toile ou plutt une brisque
comme les militaires en connaissent et qui rappelle une campagne. On reconnat les
politiciens chevronns au nombre de brisques qu'ils portent sur la manche ! Le pouvoir
n'est plus exerc pour le pouvoir : il est ambitionn pour le titre qu'il donne et les facilits
de carrire ou d'influence qu'il procure ceux qui l'ont approch ou qui sont susceptibles
de l'approcher encore. Au dbut de la IIIe Rpublique, les murs taient diffrentes.

C'tait le temps o le vote personnel tait encore de rigueur et les parlementaires qui
devenaient ministres ne votaient plus, ne sigeaient plus. Jules Ferry, la veille du dbat
sur l'affaire de Langson, dont il devinait qu'il pouvait lui tre fatal, rappela cependant cette
rgle ses ministres. Quelle chute dans nos murs depuis cette poque ! La rgle de
l'incompatibilit est devenue une sorte de ncessit pour briser ce qu'il tait convenu
d'appeler la " course aux portefeuilles ", jeu mortel pour l'Etat. Le projet l'tend de telle
sorte qu'il est bien entendu pour tous que l'on ne pourra dsormais accder une fonction
ministrielle qu' condition de s'y consacrer entirement.
Il fallait enfin supprimer cet arbitraire parlementaire qui, sous prtexte de souverainet,
non de la nation (qui est juste), mais des assembles (qui est fallacieux), mettait en cause,
sans limites, la valeur de la Constitution, celle de la loi et l'autorit des gouvernements.
La cration du Conseil constitutionnel manifeste la volont de subordonner la loi, c'est-dire la volont du Parlement, la rgle suprieure dicte par la Constitution. Il n'est ni
dans l'esprit du rgime parlementaire, ni dans la tradition franaise, de donner la justice,
c'est--dire chaque justiciable, le droit d'examiner la valeur de la loi. Le projet a donc
imagin une institution particulire que peuvent seules saisir quatre autorits : le Prsident
de la Rpublique, le Premier ministre, les deux prsidents d'assembles. A ce conseil
d'autres attributions ont t donnes, notamment l'examen du rglement des assembles et
le jugement des lections contestes, afin de faire disparatre le scandale des invalidations
partisanes. L'existence de ce conseil, l'autorit qui doit tre la sienne reprsentent une
grande et ncessaire innovation. La Constitution cre ainsi une arme contre la dviation du
rgime parlementaire.
La difficile procdure de la motion de censure doit temprer le dfaut que nous
connaissons bien et depuis trop longtemps. La question de confiance est l'arme du
Gouvernement, et de lui seul. Les dputs ne peuvent user que de la motion de censure, et
celle-ci est entoure de conditions qui ne sont discutes que par ceux qui ne veulent pas se
souvenir. L'exprience a conduit prvoir en outre une disposition quelque peu
exceptionnelle pour assurer, malgr les manuvres, le vote d'un texte indispensable.
Faisons le bilan. Rgime des sessions, domaine de la loi, procdure lgislative, mcanisme
du fonctionnement des assembles : en vrit, il n'est rien qui ne soit justifi par notre
pass, proche ou moins proche, il n'est rien qui ne soit inspir par la volont d'assurer la
bonne marche des institutions parlementaires.
S'il n'y avait les pouvoirs du Snat, l'incompatibilit des fonctions ministrielles et la
rglementation dtaille de la motion de censure, on pourrait dire que rien de ce qui est
contenu dans le projet n'est nouveau, car on le trouve dans les constitutions ou les
traditions des pays parlementaires, notamment de la Grande-Bretagne. Il est d'ailleurs
facile de comprendre pourquoi il faut la France une puissante deuxime chambre, des
ministres indpendants du Parlement et une procdure difficile de la motion de censure :
notre rgime lectoral nous empche de connatre les majorits cohrentes qui assurent,
sans rgles dtailles, la bonne marche du rgime parlementaire. Ah ! si nous avions la
possibilit de faire surgir demain une majorit nette et constante, il ne serait pas ncessaire
de prvoir un Snat dont le rle principal est de soutenir, le cas chant, un gouvernement
contre une assemble trop envahissante parce que trop divise ; il ne serait pas besoin de
faire rgner l'ordre et la stabilit en coupant les liens entre les partis et le Gouvernement ;

il ne serait pas utile de consacrer de longs dveloppements la motion de censure. Mais


quelque dsir que l'on ait d'une loi lectorale neuve et majoritaire et quelque ncessaire
qu'elle soit, nul n'a le droit en France, prsentement, de tirer une traite sur un avenir dont
nous savons trop bien qu'il sera fait longtemps encore de divisions politiques, c'est--dire
de majorits menaces, trop aisment, d'clatement, et qu'il faut contraindre la sagesse.
Parce qu'en France la stabilit gouvernementale ne peut rsulter d'abord de la loi
lectorale, il faut qu'elle rsulte au moins en partie de la rglementation constitutionnelle,
et voil qui donne au projet son explication dcisive et sa justification historique. Si nous
voulons que le futur rgime parlementaire de la dmocratie franaise ne connaisse qu'un
gouvernement par lgislature, il n'est pas possible d'agir autrement. (....)

Le Prsident de la Rpublique
Si vous me permettez une image emprunte l'architecture, je dirai qu' ce rgime
parlementaire neuf, et cette Communaut qui commence s'baucher, il faut une clef de
vote. Cette clef de vote, c'est le Prsident de la Rpublique.
Ses pouvoirs
Chaque fois, vous le savez, qu'il est question, dans notre histoire constitutionnelle, des
pouvoirs du Prsident de la Rpublique, un curieux mouvement a pu tre observ : une
certaine conception de la dmocratie voit, a priori, dans tout Prsident de la Rpublique,
chef de l'Etat, un danger et une menace pour la Rpublique. Ce mouvement existe encore
de nos jours. N'piloguons pas et admirons plutt la permanence des idologies
constitutionnelles.
Le Prsident de la Rpublique doit tre la clef de vote de notre rgime parlementaire.
Faute d'un vrai chef d'Etat, le Gouvernement, en l'tat actuel de notre opinion, en fonction
de nos querelles historiques, manque d'un soutien qui lui est normalement ncessaire. C'est
dire que le Prsident de notre Rpublique ne peut tre seulement, comme en tout rgime
parlementaire, le chef d'Etat qui dsigne le Premier ministre, voire les autres ministres, au
nom de qui les ngociations internationales sont conduites et les traits signs, sous
l'autorit duquel sont places l'arme et l'administration. Il est, dans notre France, o les
divisions intestines ont un tel pouvoir sur la scne politique, le juge suprieur de l'intrt
national. A ce titre, il demande, s'il estime utile, une deuxime lecture des lois dans le
dlai de leur promulgation (disposition dj prvue et dsormais classique) ; il peut
galement (et ces pouvoirs nouveaux sont d'un intrt considrable) saisir le Comit
constitutionnel s'il a des doutes sur la valeur de la loi au regard de la Constitution. Il peut
apprcier si le rfrendum, qui doit lui tre demand par le Premier ministre ou les
prsidents des assembles, correspond une exigence nationale. Enfin, il dispose de cette
arme capitale de tout rgime parlementaire qui est la dissolution.
Est-il besoin d'insister sur ce que reprsente la dissolution ? Elle est l'instrument de la
stabilit gouvernementale. Elle peut tre la rcompense d'un Gouvernement qui parat
avoir russi, la sanction d'un Gouvernement qui parat avoir chou. Elle permet entre le
chef de l'Etat et la nation un bref dialogue qui peut rgler un conflit ou faire entendre la
voix du peuple une heure dcisive.
Ce tableau rapidement esquiss montre que le Prsident de la Rpublique, comme il se

doit, n'a pas d'autre pouvoir que celui de solliciter un autre pouvoir : il sollicite le
Parlement, il sollicite le Comit constitutionnel, il sollicite le suffrage universel. Mais cette
possibilit de solliciter est fondamentale.
En tant que Prsident de la Communaut, le Prsident de la Rpublique dispose de
pouvoirs qui ne sont pas de mme nature, car il n'est plus, l, le chef d'un Etat
parlementaire. Il est le chef d'un rgime politique collgial, destin par l'autorit de son
Prsident, et par l'autorit des gouvernements membres, faciliter la cration d'une
politique commune. Le Prsident de la Communaut reprsente toute la Communaut et
c'est cet gard que son autorit en matire de dfense nationale et d'affaires trangres
est essentielle. Il prside le Conseil excutif, il saisit le Snat de la Communaut.
A ces pouvoirs normaux de chef de l'Etat, soit en tant que Prsident de la Rpublique
parlementaire, soit en tant que Prsident de la Communaut, le projet de Constitution
ajoute des pouvoirs exceptionnels. On en a tant parl qu'on n'en parle plus, car, sans doute,
certains esprits s'taient un peu hts de critiquer avant de lire attentivement. Quand des
circonstances graves, intrieures ou extrieures, et nettement dfinies par un texte prcis,
empchent le fonctionnement des pouvoirs publics, il est normal notre poque
dramatique, de chercher donner une base lgitime l'action de celui qui reprsente la
lgitimit. Il est galement normal, il est mme indispensable, de fixer l'avance certaines
responsabilits fondamentales. A propos de cet article on a beaucoup parl du pass. On a
moins parl de l'avenir, et c'est pourtant pour l'avenir qu'il est fait. Doit-on, en 1958, faire
abstraction des formes modernes de guerre ? A cette question la rponse est claire : on n'a
pas le droit, ni pour ce cas ni pour d'autres, d'liminer l'hypothse de troubles profonds
dans notre vie constitutionnelle. C'est pour l'hypothse de ces troubles profonds qu'il faut
solennellement marquer o sont les responsabilits, c'est--dire les possibilits d'action.
Sa dsignation
Cette responsabilit normale du chef de l'Etat en rgime parlementaire, cette responsabilit
normale du chef de l'Etat la tte de la Communaut, cette responsabilit exceptionnelle
du chef de l'Etat en priode tragique, voil qui exige que sa dsignation soit entoure de
soins particuliers.
Peut-on continuer, selon la tradition depuis 1875, de le faire dsigner par les deux
chambres du Parlement ? Nous savons o mne un tel collge lectoral : le Prsident de la
Rpublique est un arbitre entre les partis membres du Parlement, et cet arbitre, quelle que
soit sa valeur morale, prouve beaucoup de mal sortir de l'troit domaine o il est
enferm moins par les textes que par son mode d'lection. Il faut la Rpublique et la
Communaut une personnalit qui soit bien plus qu'un arbitre entre les partis et il est peu
probable qu'un collge lectoral rduit au seul Parlement puisse aboutir au rsultat
souhait. Au surplus, le Parlement, demain, sera la Rpublique seule, c'est--dire la
mtropole, les dpartements d'outre-mer, quelques territoires. Or des reprsentants de la
Communaut doivent tre prsents si l'on veut marquer au dpart la double fonction du
Prsident de la Rpublique.
Le suffrage universel ne donne pas un corps lectoral normal dans un rgime
parlementaire. Le Prsident qui est l'lu du suffrage universel est un chef politique attach
l'uvre quotidienne du gouvernement et du commandement ; recourir au suffrage

universel, c'est recourir la constitution prsidentielle qui a t carte pour les raisons qui
ont t dites au dbut de cet expos.
On est alors men par la force des choses un collge compos d'lus politiques qui ne
soient pas seulement les parlementaires : les conseillers gnraux, les conseillers
municipaux. La seule difficult de ce collge est constitue par le grand nombre de petites
communes et la reprsentation relativement faible des grandes villes. Ce problme est un
problme politique, mais il faut bien voir qu'il est pos par une caractristique nationale
que nous devons admettre moins de sombrer dans l'idologie. La France est compose de
milliers et de milliers de communes : ce fait est un fait franais, un des aspects
fondamentaux de notre sociologie. Les inconvnients de cette force considrable des
petites communes doivent, il est vrai, tre corrigs. Le projet qui vous est soumis accorde
aux grandes villes une reprsentation quitable en donnant leurs conseils municipaux la
possibilit d'lire des lecteurs supplmentaires proportionnellement leur population ; en
rduisant par ailleurs la reprsentation des conseils municipaux des communes et des
petites villes soit au maire seul, soit au maire et ses adjoints, le projet rtablit un
quilibre raisonnable. En mme temps, sur des bases identiques, galement trs valables,
on peut parvenir une reprsentation, dans le collge lectoral du Prsident de la
Rpublique, des territoires et des futurs Etats de la Communaut.
Pour assurer la lgitimit du chef de la Rpublique franaise, il faut donner son corps
lectoral une image aussi conforme que possible ce qu'est la France politique. Pour
assurer la lgitimit du futur chef de la Communaut, il faut assurer une participation
raisonnable des Etats membres ce corps lectoral. Le projet s'est attach rpondre
cette double proccupation ; il n'aboutit donc pas, comme vous le voyez, un mcanisme
qui aurait t invent pour lire le gnral de Gaulle, lequel n'a pas besoin d'un tel
mcanisme ! Le projet a pour ambition d'tablir l'lection du Prsident de la Rpublique
sur des bases telles qu'il rponde aux ncessits de notre sicle.

Conclusion
Rforme du rgime parlementaire, effort pour construire une Communaut, enfin, et pour
l'un et pour l'autre, dfinition des nouvelles fonctions du Prsident de la Rpublique et
dsignation prcise de son corps lectoral : ai-je besoin de vous dire en terminant que cette
tche a t entreprise dans le respect des principes fixs d'un commun accord entre le
Gouvernement du gnral de Gaulle et les assembles parlementaires, accord qui s'est
manifest par la loi du 3 juin dernier.
"Seul le suffrage universel est la source du pouvoir.": qu'il s'agisse du lgislatif et de
l'excutif, cette rgle a t respecte. Le collge lectoral, le mode de scrutin pour
l'lection du Prsident de la Rpublique ont t prciss dans la Constitution mme. En ce
qui concerne les assembles, nous sommes demeurs dans la tradition rpublicaine : la loi
lectorale de l'une et de l'autre est extrieure la Constitution. Il est simplement entendu
que les dputs sont lus au suffrage universel direct et que le Snat assure la
reprsentation des collectivits lectorales. Les rgles fondamentales de la dmocratie
franaise sont donc maintenues.

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"Le pouvoir excutif et le pouvoir lgislatif doivent tre effectivement spars." : de bons
esprits ont fait remarquer que la sparation des pouvoirs tait un dogme caduc. S'il s'agit
de nous apprendre qu'il n'y a pas sparation absolue des pouvoirs, mais qu'en fait comme
en droit le pouvoir est " un ", je n'ai pas attendu ces bons esprits pour le savoir et l'ai mme
crit avant eux. Mais ce que ces bons esprits ne disent pas, c'est que faute de sparation
dans la nomination et l'organisation des diffrentes fonctions, suivies d'un partage dans les
tches, le rgime vire la dictature ; tout caduc qu'est le dogme de la sparation des
pouvoirs, il faut cependant que les fonctions essentielles du pouvoir soient divises, si l'on
veut viter l'arbitraire et tenter d'associer la fois autorit et libert. Le texte qui vous est
prsent tablit, pour la premire fois dans notre histoire constitutionnelle d'une manire
aussi nette, la sparation des autorits l'origine de leur pouvoir et leur collaboration pour
raliser l'unit de pense et d'action.
"Le Gouvernement doit tre responsable devant le Parlement." : ce principe est la ligne
directrice du rgime parlementaire que le projet a l'ambition d'instituer. Ce principe ne
signifie pas que la responsabilit doit tre gale devant les deux chambres. Le Parlement
de la Rpublique comprend comme il se doit, selon notre tradition, une Assemble
nationale et un Snat, mais cette seconde chambre (qui reprend son nom ancien) ne doit
pas sortir du rle minent qui est le sien : rle lgislatif, rle budgtaire ; les attributions
politiques sont le fait de l'Assemble nationale, et ce n'est qu' titre exceptionnel que le
Snat peut, la demande du Gouvernement, sortir de son rle normal. La responsabilit du
Gouvernement ne signifie pas davantage qu'elle soit mise en cause d'une manire
quotidienne et illimite ; sur ce point, les meilleurs raisonnements ne valent rien et c'est
l'exprience qui l'emporte. La responsabilit du Gouvernement est tablie selon des
procdures qui doivent viter le risque d'instabilit.
"L'autorit judiciaire doit demeurer indpendante." : un titre spcial affirme
l'indpendance de la justice, maintient l'inamovibilit des magistrats du sige, reconstitue
un Conseil suprieur de la magistrature et fait du Prsident de la Rpublique le garant des
qualits minentes du pouvoir judiciaire. Des lois organiques vous seront prochainement
soumises qui appliqueront, d'une manire plus claire et plus nette qu'il ne le fut jamais, ces
principes ncessaires l'quilibre du pouvoir dmocratique.
"La Constitution doit permettre d'organiser les rapports de la Rpublique avec les peuples
qui lui sont associs." : de cet immense effort vous avez eu, au moins du point de vue
juridique, un aperu ; et la politique du Gouvernement, reprsente avant toute chose par
l'action du gnral de Gaulle, manifeste l'orientation donne cet effort d'association.
Aprs ce rappel des principes de la loi du 3 juin, et avant de conclure, j'voquerai trois
articles du projet qui, du point de vue de la libert, prsentent un intrt majeur : l'article
sur les partis politiques, l'article sur la libert de questionner le Gouvernement reconnue
l'opposition, l'article sur l'autorit du pouvoir judiciaire au regard de la libert individuelle.
On a voulu voir dans l'article qui traite des partis politiques une dangereuse machine de
guerre. O en sommes-nous arrivs qu'une affirmation telle que "les partis doivent
respecter le principe de la souverainet nationale et la dmocratie" fasse crier l'arbitraire
? Nous vivons dans un monde o la fourberie est reine. De quel droit ceux qui ont pour
mission de fortifier la France et de consolider la Rpublique pourraient-ils accepter
d'ouvrir deux battants les institutions de l'Etat des formations qui ne respecteraient

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point le principe sans lequel il n'y a ni France ni Rpublique ? Le silence de la Constitution


et t grave et les critiques alors auraient t justifies !
Il n'a pas t assez dit que cette affirmation est la consquence d'une autre. Le projet
dclare : " Les partis et groupements politiques concourent l'expression du suffrage. Ils
se forment et exercent leur activit librement ". Ces deux phrases sont capitales. Elles sont,
du point de vue constitutionnel, la ngation de tout systme totalitaire qui postule un seul
parti. De la manire la plus catgorique, et en mme temps la plus solennelle, notre future
Constitution proclame sa foi dmocratique et fonde les institutions sur cette expression
fondamentale de la libert politique qui est la pluralit des partis.
Un article du projet, aprs avoir, par un premier paragraphe, donn au Gouvernement une
responsabilit majeure dans la fixation de l'ordre du jour des assembles, prcise ensuite :
" Une sance par semaine est rserve, par priorit, aux questions des membres du
Parlement et aux rponses du Gouvernement ". Cette disposition est la marque dcisive du
rgime parlementaire et des droits reconnus, dans ce rgime, l'opposition. Le
Gouvernement responsable de l'Etat, donc de la lgislation, est normalement matre de
l'ordre du jour des assembles. Aucun retard ne doit tre tolr l'examen d'un texte
gouvernemental, si ce n'est celui qui rsulte de son tude. La loi, le budget et toutes les
affaires qui sont de la comptence du Parlement ne sont pas, pour le Parlement, un
monopole. L'intervention des assembles est un contrle et une garantie. Il ne faut pas,
cependant, qu'un gouvernement accapare les travaux des assembles au point que
l'opposition ne puisse plus manifester sa prsence. Si elle ne doit pas pouvoir faire
obstruction, elle doit pouvoir interroger. C'est l'objet de ce " jour par semaine " rserv aux
questions. Il est bien entendu que ces questions ne peuvent, la volont de l'interpellateur,
se terminer par une motion de confiance ni de censure. Seul le Gouvernement peut poser
la question de confiance et la motion de censure est soumise une procdure pour laquelle
le nouveau texte constitutionnel s'inspire des projets qui taient en cours d'approbation
devant l'Assemble nationale. Mais l'existence constitutionnelle du droit d'interpeller est
une pierre de touche de la libert parlementaire.
A la fin du titre rserv l'autorit judiciaire, un article est demeur l'abri de la critique
comme de l'loge. Il parat ne pas avoir t compris. C'est celui qui dit : " Nul ne peut tre
arbitrairement dtenu. L'autorit judiciaire, gardienne de la libert individuelle, assure le
respect de ce principe dans les conditions prvues par la loi ". On sait que la disposition du
droit anglo-saxon dite habeas corpus est souvent cite en modle. C'est se rendre coupable
d'injure la justice de ne pas dfrer un citoyen dans le jour qui suit son arrestation. La
garantie est grande et elle est la clef de vote de tout rgime qui prtend respecter la libert
individuelle. La souplesse des rgles constitutionnelles anglaises permet de combiner cet
impratif avec un autre impratif, celui de la scurit de l'Etat. En temps de guerre, en cas
de troubles, un acte du Parlement suspend l'application de l'habeas corpus. Notre systme
rigide empche une si heureuse combinaison. Affirmer dans un article le principe de la
comptence judiciaire immdiate et totale, puis donner au Gouvernement le droit, par
dcret, ft-il soumis ratification, ce n'est pas, ce ne peut tre d'un heureux effet.
Cependant le Gouvernement du gnral de Gaulle a voulu, pour affirmer la lgitimit
librale de la France, aller plus loin qu'on ne l'a fait jusqu' prsent. Aprs le rappel du
principe - nul ne peut tre arbitrairement dtenu -, il donne comptence la seule justice
pour l'appliquer, et renvoie la loi. Cette loi sera prpare et promulgue en des termes

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qui essaieront de combiner les exigences fondamentales des droits individuels et les droits
de l'Etat et d'assurer la scurit de la nation comme celle des citoyens. Nous pourrons,
cet gard, faire mieux encore que le droit anglo-saxon.
Libert des partis politiques (libert essentielle de la dmocratie), libert d'interpeller le
Gouvernement (libert essentielle du rgime parlementaire), libert de chaque citoyen
garantie par le pouvoir judiciaire (libert essentielle de l'individu) : le projet de
Constitution est inspir par le plus gnreux respect de la libert. Cette rforme
constitutionnelle est la dernire chance donne aux hommes et aux partis qui pensent que
la France peut la fois demeurer une des fortes nations du monde et une dmocratie. " La
dernire chance " : c'est le gnral de Gaulle qui a prononc ces mots et il avait le droit de
les prononcer, lui sans qui cette chance ne pourrait tre saisie, lui sans qui notre Etat et
notre libert courraient prsentement les plus graves prils.
Naturellement, les textes sont les textes et ils ne sont que cela. Que seront, demain, les
mouvements du monde ? Que seront, demain, les forces politiques intrieures ? Nul ne
peut avec assurance rpondre ces questions qui dominent notre destin. Notre tche
cependant doit tre influence par ce fait que ces mouvements seront profonds et brutaux,
que ces forces politiques seront passionnes. Notre tche doit galement tre influence
par cet autre fait que nous sommes dj arrivs aux chances de mille difficults. Notre
poque est celle du dsquilibre, de l'instabilit, des problmes sans cesse remis en cause.
Si nous ne voulons pas que la France drive, si nous ne voulons pas que la France soit
condamne, une premire condition est ncessaire : un pouvoir. Nous voulons donner un
pouvoir la Rpublique. Nous voulons donner un pouvoir la Communaut.
Notre ambition ne peut aller plus loin. Une Constitution ne peut rien faire d'autre que
d'apporter des chances aux hommes politiques de bonne foi qui, pour la nation et la libert,
veulent un Etat, c'est--dire, avant toute autre chose, un Gouvernement.

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