A COOPERAO SUL-SUL DO BRASIL COM A FRICA

DOSSI

Enara Echart Muoz

Introduo

Nos ltimos tempos, assistimos a uma

ascenso do Sul1 no cenrio internacional,
reforando as relaes Sul-Sul, dentre as quais
se destaca a cooperao para o desenvolvimento em um mundo ainda altamente desigual. O
Brasil teve um protagonismo especial nessa
rea, defendendo um sistema internacional de
cooperao mais diverso em termos de princpios, modelos e prticas, derivado da prpria
existncia de diferentes experincias histricas
e posies sistmicas. A solidariedade, a ausncia de condicionalidades, a horizontalidade e o
respeito soberania so alguns dos princpios
reclamados por essa nova forma de cooperao.
A Cooperao Sul-Sul (CSS) se apresenta como uma forma de apoio ao desenvolvimento, de criao ou fortalecimento de laos
polticos, econmicos ou culturais, de negociao quanto a um maior protagonismo internacional e ainda como uma fonte de soft power e
de credibilidade no cenrio global. As modalidades que essa cooperao adota so variadas
*
Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO). Escola de Cincia Poltica CCJP / UNIRIO.
Rua Voluntrios da Ptria, 107. Cep: 22270-000. Botafogo
Rio de Janeiro Brasil. enara.munoz@unirio.br
1
Ttulo do Relatrio de Desenvolvimento Humano do Programa de Naes Unidas para o Desenvolvimento de 2013.
Disponvel em http://hdr.undp.org/es/content/informe-sobre-desarrollo-humano-2013

http://dx.doi.org/10.1590/S0103-49792016000100001

(cooperao tcnica, ajuda humanitria, contribuies a fundos multilaterais, operaes

de paz, etc.). Alm da dimenso bilateral, est
ganhando peso a cooperao trilateral, com a
parceria entre diversos pases do Sul, do Norte
(Estados Unidos, Japo, Inglaterra, etc.), e organismos internacionais (Programa Mundial
de Alimentos, Organizao das Naes Unidas
para a Alimentao, entre outros).
Os principais setores nos quais est
mais presente a atuao brasileira na CSS so:
agricultura, sade e educao (alm de defesa). Os artigos que compem este dossi esto
centrados, prioritariamente, na anlise desses
setores. Nessas reas, o Brasil acumulou experincias que deram importantes resultados no
mbito domstico, as quais se tornaram referncias internacionais e podem ser compartilhadas e aplicadas em pases com problemas
semelhantes de desenvolvimento. o caso do
Programa de Aquisio de Alimentos-frica,
da experincia com os medicamentos antirretrovirais ou da formao e educao, entre outros. Essa expertise outorga certa credibilidade
quando apresentada internacionalmente.
Para desenvolver os projetos de cooperao internacional, alm da prpria Agncia
Brasileira de Cooperao (ABC), grande nme-

Caderno CRH, Salvador, v. 29, n. 76, p. 9-12, Jan./Abr. 2016

Enara Echart Muoz*

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ro de atores domsticos so mobilizados e envolvidos, direta ou indiretamente, nas negociaes e na implementao, sejam eles pblicos
Ministrio de Desenvolvimento Social, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comercio
Exterior, Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social, Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria, etc. ou privados, desde
empresas que, de alguma maneira, podem ser
beneficiadas pela atuao brasileira em alguns
setores, at movimentos sociais surgidos em
protesto contra alguns dos efeitos negativos que
os projetos de desenvolvimento tm em termos
sociais ou ambientais. Assim, para alm dos governos (principais atores da CSS), empresas e
movimentos sociais disputam os sentidos e interesses situados por trs dessas prticas.
De fato, as anlises dos projetos da cooperao brasileira com pases africanos examinados nos artigos que compem este dossi
demonstram importantes tenses e contradies que vo alm da definio estrita da CSS,
podendo ser conceituais ou de coerncia poltica. No caso da alimentao, por exemplo,
h grandes diferenas entre aqueles que defendem que se trata de um direito e os que vm
os alimentos como uma mercadoria. Analisar
projetos nessa rea exige levar em conta as
eventuais incoerncias que as diversas polticas produzem nos processos de desenvolvimento dos pases parceiros. A incoerncia
entendida no s como uma dessintonia entre
o discurso e a prtica, mas tambm derivada
da falta de coordenao e complementaridade
entre as aes dos diversos atores, ou da consistncia dos projetos em longo prazo.
Essas so algumas das limitaes encontradas no desenho de uma poltica pblica de
cooperao internacional no Brasil, preocupao
que tambm est presente nos artigos aqui apresentados. O grande nmero de atores envolvidos
implica uma diversidade de prticas, as quais
dificultam a coordenao institucional e podem
colocar em risco a coerncia da poltica. Por outro lado, as tenses entre o pblico e o privado
que envolvem essa poltica terminam gerando
contradies entre o discurso e a prtica e entre
as diversas prticas. Um problema adicional a

forte excluso dos atores da sociedade civil, que

reivindicam maior participao em uma poltica
pblica que se quer democrtica.
Essas questes so estudadas em uma
rea geogrfica determinada, a frica, pela
importncia que esse continente ganhou na
CSS brasileira. Tanto as relaes entre Brasil
e frica quanto as prticas de CSS, apesar de
no serem novas, ganham impulso no incio de
sculo XXI, principalmente com o governo de
Lula da Silva. O continente africano, receptor
tradicional da ajuda ao desenvolvimento dos
pases do Norte, tornou-se um parceiro importante nessa reconfigurao da CSS, recebendo,
por exemplo, mais de 45% dos desembolsos
do Fundo IBAS (ndia, Brasil e frica do Sul),
e quase o 40% da cooperao tcnica brasileira.2 Dentre os pases africanos que mais fundos
recebem esto os Pases Africanos de Lngua
Oficial Portuguesa (PALOP), devido a razes
histricas e institucionais, com destaque para
Moambique, que serve de estudo de caso em
muitos dos artigos deste dossi, por ser destino
de importantes projetos estruturantes.
Os pases africanos no so aqui tratados
como receptores passivos da cooperao, e sim
como parceiros cuja capacidade de agncia
tida em conta quando se analisam os efeitos
dos projetos apresentados. Um tema recorrente nos artigos a necessidade de apropriao
dos projetos de desenvolvimento. Independentemente de boas intenes e de semelhanas
histricas, necessrio ajustar a cooperao s
realidades locais nas quais se trabalha. Longe
da ideia defendida por alguns de que haveria
sempre uma soluo brasileira para os problemas africanos, trata-se de evitar impor modelos
exgenos, e sim de adapt-los s demandas do
parceiro, com prticas reais, de reciprocidade,
de troca de experincias, de viagens de ida e
volta. O caso da educao paradigmtico: os
materiais pedaggicos precisam ser adaptados
s necessidades curriculares locais (e no exportados do Brasil para Moambique). Da mesma forma, o prprio ensino sobre a frica no
Brasil pode ser enriquecido com a experincia
2
Segundo dados do Fundo IBAS (http://tcdc2.undp.org/
ibsa/) e da Agncia Brasileira de Cooperao (http://www.
abc.gov.br).

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dos professores africanos. importante chamar

a ateno sobre os problemas indesejados que
podem aparecer se a cooperao no for avaliada e adequada ao contexto, como o perigo
assinalado em artigo deste dossi de enfraquecimento do sistema pblico de sade quando o
objetivo era justamente o contrrio. Para alm
da apropriao, interessante notar como os
pases desenvolvem inclusive estratgias de
extraverso3 para administrar e aproveitar
essa cooperao de forma diferente da idealizada originalmente (no caso da fbrica de retrovirais, por exemplo) a fim de fortalecer sua
prpria posio interna ou a de sua elite.
A cooperao internacional a temtica
e a rea de pesquisa dos autores do presente
dossi, os quais colaboram entre si em diversas
redes4 e projetos,5 como espaos de troca de
ideias e aprofundamento das reflexes, o que
permitiu chegar ao conjunto de artigos aqui
reunidos. As relaes entre o Brasil e a frica
servem de fio condutor para uma reflexo que
vai alm do debate terico, j que enriquecida com experincias prticas derivadas de pesquisas de campo, essenciais para melhorar o
conhecimento e aproximar as duas realidades.
A partir de premissas e inquietaes comuns,
os artigos exploram, por meio de estudos de
caso, os principais projetos da cooperao brasileira na frica, com destaque para projetos
estruturantes, voltados para o fortalecimento
de setores estratgicos.
O primeiro artigo, de Carlos R. S. Milani, Francisco Carlos da Conceio e Timteo
Saba MBunde, apresenta-nos o panorama da
CSS brasileira quanto a recursos, modalidades,
estrutura organizacional e setorial, etc., para
analisar, de forma mais concreta, a cooperao
em educao nos Pases Africanos de Lngua
Definidas por Jean-Franois Bayart em frica en el espejo. Colonialidad, criminalidad y Estado. Mxico: Fondo de
Cultura Econmica, 2011.

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Entre elas o Grupo de Trabalho sobre Cooperao Sul-Sul
e Polticas de Desenvolvimento na Amrica Latina do Conselho Latino-Americano de Cincias Sociais / CLACSO.
5
Como a publicao do Atlas da Poltica Externa Brasileira,
EdUERJ/CLACSO, ou as pesquisas sobre A cooperao SulSul brasileira com Moambique, Guin-Bissau e Senegal:
discursos, prticas e percepes no campo da alimentao
e A cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional com Angola e Moambique: entre o discurso solidrio e a prtica pragmtica, ambas financiadas, pelo CNPQ.

Oficial Portuguesa (PALOP), que recebem a

maioria dos projetos CSS do Brasil na frica,
e mais concretamente em Moambique, dando
especial ateno s percepes dos parceiros
dessa cooperao.
O segundo artigo, de Enara Echart
Muoz e Tassia Carvalho, analisa outro setor
importante da cooperao brasileira, a alimentao, que , ao mesmo tempo, uma rea-chave para as empresas brasileiras. As tenses e
disputas geradas entre os diversos atores envolvidos e sua viso da alimentao, ou como
direito que deve ser garantido, ou como mercadoria que pode gerar importantes lucros, so
analisadas a partir de um enfoque de coerncia
de polticas com o desenvolvimento.
No terceiro artigo, de Elga Lessa de Almeida, tambm h uma preocupao com a
coerncia entre o discurso solidrio e a ao
pragmtica da cooperao brasileira em Moambique, com uma anlise de dois projetos
emblemticos: a implantao da fbrica de
medicamentos antirretrovirais e o Programa de
Cooperao Tripartida para o Desenvolvimento
Agrcola da Savana Tropical em Moambique
(ProSavana). A ambivalncia entre os diferentes interesses imbricados de diversas formas se
mostra claramente em ambos os projetos.
A interface entre as polticas pblicas e
os interesses privados o foco do quarto artigo,
de Ana Garcia e Karina Kato, que se dedica a
analisar a participao do setor empresarial na
cooperao brasileira em Moambique. O caso
do corredor logstico de Nacala um exemplo
claro da interseo entre cooperao, investimento e financiamento na frica, em consonncia, inclusive, com as polticas defendidas
nos organismos financeiros internacionais,
como o Banco Mundial.
O ltimo artigo, de Andre Luis Nascimento dos Santos, Marcos Fbio Rezende Correia e
Paulo Victor de Oliveira, aborda um tema pouco estudado no mbito da Cooperao Sul-Sul,
analisando as idas e vindas das relaes entre o
Brasil e a frica a partir de atores, temticas e
narrativas que costumam estar invisibilizados.
As redes de solidariedade criadas por atores religiosos nesse caso, os iorubanos e suas trocas simblicas outorgam um novo significado

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ao campo da cooperao transnacional.

Finalmente, o dossi se prope a analisar
as narrativas oficiais luz de pesquisas empricas, adotando sempre uma viso sistmica que
apresente o quadro complexo das relaes entre
o Brasil e os pases africanos, nas quais se imbricam diversos atores, interesses e prticas. A
posio do Brasil como global player, observada
pela tica da cooperao internacional, tem repercusses polticas e econmicas, inclusive na
expanso internacional de empresas brasileiras
que recebem apoio de polticas pblicas, demostrando uma forte complementaridade entre
cooperao, financiamento e investimentos.
A definio e a implementao de projetos de cooperao internacional, como parte
da poltica externa brasileira, tambm levaram
a um incremento de participao de atores h
tempos envolvidos em redes transnacionais
de solidariedade, mas invisibilizados no campo da CSS: os movimentos sociais e as redes
religiosas. Os projetos de cooperao, muitas
vezes, geram impactos no territrio, o que
muda a prpria forma de vida de muitas comunidades. A participao dessas comunidades na hora de negociar os conflitos derivados
das consequncias sociais e ambientais dos
projetos, assim como do processo crescente de
estrangeirizao da terra a que esto submetidas, uma demanda importante nas agendas
atuais de cooperao. Tambm o caso das redes
de matriz iorubana mostra uma viso multilocal, ou translocal de ida e volta, ressaltando
as profundas origens das relaes entre o Brasil
e a frica, que vo alm de high ou low politics,
para adentrar o terreno da deep politics.
A identidade compartilhada adota aqui
um novo significado, uma forma mais pro-

funda de relacionamento, que vem de baixo

e de dentro de uma memria comum. Aproxima-se do que os xhosa denominam ubuntu,
uma filosofia que entende que Eu sou porque
ns somos: a nossa historia e o nosso futuro
so compartilhados, e devemos trabalhar conjuntamente para melhora-los. Desmond Tutu,
Prmio Nobel da Paz, a explicava assim: Uma
pessoa com Ubuntu est aberta e disponvel
para as outras, apoia as outras, no se sente
ameaada quando outras pessoas so capazes
e boas, com base em uma autoconfiana que
vem do conhecimento de que ele ou ela pertence a algo maior, que diminudo quando
outras pessoas so humilhadas ou diminudas,
quando so torturadas ou oprimidas (p. 35).6
Queremos, aqui, recuperar essa viso
de uma frica contempornea com incrvel
capacidade de adaptao, de resilincia, que
nos permita superar a viso negativa, passiva,
associada ao continente: os africanos so atores em sua prpria histria, sempre dispostos a
converter os freios externos em alguma criao
nova. isso tambm o que acontece na sua relao com o Brasil. Aprender a olhar essa relao com novas lentes, diferentes daquelas proporcionadas pela tradicional cooperao Norte-Sul, nos ensina a decifrar discursos excludentes em relao ao outro, inclusive quando
esse outro faz parte de ns. Mostra-nos o que
significa realmente ter experincias comuns,
a partir de uma identidade compartilhada, e
quais so os perigos a superar e as possibilidades de solidariedade e de cooperao construdas sobre essas bases.
Recebido para publicao em 10 de dezembro de 2015
Aceito em 20 de dezembro de 2015

Enara Echart Muoz Doutora em Direito Internacional Pblico e Relaes Internacionais. Professora da
Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO), onde coordena o GRISUL (Grupo de Relaes Internacionais
e Sul Global). Pesquisadora do LABMUNDO (IESP-UERJ) e do Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperacin da
Universidad Complutense de Madri. Seus principais mbitos de atuao so Relaes Internacionais; Cooperao
para o Desenvolvimento; Direitos Humanos; Movimentos Sociais e Sociedade Civil, Migraes e Desenvolvimento,
frica, Amrica Latina. Publicaes recentes: Cooperacin Sur-Sur y derechos humanos: el derecho a la alimentacin
en la cooperacin brasilea y argentina. Revista Espaola de Desarrollo y Cooperacin, v. 32, p. 98-117, 2013; Does
the South challenge the Geopolitics of International Development Cooperation?. Geopolitica(s): revista de estudios
sobre espacio y poder, v. 4-1, p. 35-41, 2013; Dez anos de Seattle, o movimento antiglobalizao e a ao coletiva
transnacional. Cincias Sociais Unisinos, v. 46, p. 28-35, 2010.
6
No seu livro: No Future Without Forgiveness. New York:
Doubleday, 1999.

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