APOSTILA DA DISCIPLINA DE ADMINISTRAO PBLICA

TERESA OLINDA CAMINHA BEZERRA*

Antes de falar sobre a estrutura da Administrao Pblica brasileira, importante o
conhecimento de alguns conceitos como: Estado, Governo e Administrao Pblica. O Estado,
sinteticamente, o ente que necessariamente composto por trs elementos essenciais: povo,
territrio e governo soberano. O Estado exera suas funes, por meio dos Poderes do Estado
(ou Funes do Estado), quais sejam: o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, independentes e
harmnicos entre si, conforme assevera a nossa Constituio Federal (art. 2). A funo
principal do Poder Legislativo a elaborao de leis (funo legislativa), a funo principal do
Poder Executivo a execuo das leis (funo administrativa), enquanto que a funo principal
do Poder Judicirio a aplicao das leis aos casos concretos (funo judicial). A funo
administrativa no est exclusivamente vinculada ao Poder Executivo, os trs Poderes
desempenham cada uma dessas funes de maneira precpua. O Poder Executivo, tambm
legisla e julga; o Poder Legislativo, tambm executa e julga e o Poder Judicirio, tambm
executa e legisla, mas em todos esses casos de forma secundria. Governo, conforme nos
ensina o eminente autor Hely Lopes, " a expresso poltica de comando, de iniciativa, de
fixao de objetivos, do Estado e da manuteno da ordem jurdica vigente." No que se refere
Administrao Pblica, os autores tm vrias formas de conceitu-la.
Temos em Meirelles (2006, p.64) que a Administrao Pblica em seu sentido formal, o
conjunto de rgos institudos para consecuo dos objetivos do Governo, no sentido
material, o conjunto das funes necessrias aos servios pblicos em geral e em sua
acepo operacional, o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico, dos servios
prprios do Estado ou por ele assumidos em beneficio da coletividade.
A Administrao no pratica atos de governo; pratica to somente atos de execuo, com
maior ou menor autonomia, segundo a competncia do rgo e de seus agentes.
Comparativamente, podemos dizer que Governo atividade poltica e discricionria;
administrao atividade neutra, normalmente vinculada lei e norma tcnica. Governo
conduta independente; administrao conduta hierarquizada.
A administrao o instrumento que dispe o Estado para pr em prtica as opes
polticas do Governo.
* Esta apostila foi montada a partir dos conhecimentos da autora, leitura de literatura sobre o assunto,
bem como, de textos extrados da internet.

Para Marcello Caetano (2006, p.63), administrao pblica o conjunto de

pessoas jurdicas, cuja vontade se exprime mediante rgos e cuja atividade se processa
atravs de servios.
Segundo Jos Afonso da Silva (2000, p. 639), administrao pblica o conjunto
de meios institucionais, materiais, financeiros e humanos preordenados execuo das
decises polticas.
Moreira Neto (2005, p.88), entende a administrao pblica como o conjunto de
atividades preponderantemente executrias de pessoas jurdicas de Direito Pblico ou
delas delegatrias, gerindo interesses coletivos, na prossecuo dos fins desejados pelo
Estado.
ENTIDADES POLTICAS E ADMINISTRATIVAS.
Temos em Meirelles (2004) que:
Entidade a pessoa jurdica, pblica ou privada; rgo o elemento
personalizado incumbido da realizao das atividades da entidade a que pertence os
agentes. Na organizao poltica e administrativa brasileira as entidades se classificam
em estatais, autarquias e paraestatais.
Entidades estatais so pessoas jurdicas de direito pblico, que integram a estrutura
constitucional do Estado e tm poderes polticos e administrativos, tais como a Unio,
os Estados-membros, os Municpios e Distrito Federal.
A Unio soberana; as demais entidades estatais tm apenas autonomia poltica,
administrativa e financeira, mas no dispem de soberania.
Entidades autrquicas so pessoas jurdicas de direito pblico, de natureza
meramente administrativa, criadas por lei especfica, para a realizao de atividade,
obras ou servios descentralizados da entidade estatal, que as criou. Funcionam na
forma de seu regulamento. As autarquias podem desempenhar atividades econmicas,
educacionais, previdencirias e quaisquer outras outorgadas pela entidade estatal matriz,
mas sem subordinao hierrquica, sujeitas apenas ao controle finalstico de sua
administrao e da conduta de seus dirigentes. Ex. INSS.
Entidades fundacionais so pela atual Constituio, pessoas jurdicas de direito
pblico, assemelhadas s autarquias, como j decidiu o STF. So criadas por lei
especfica com as atribuies que lhe forem conferidas no ato de sua instituio.
Entidades paraestatais so pessoas jurdicas de direito privado cuja criao
autorizada por lei especfica, para a realizao de obras, servios ou atividades de
interesse coletivo. So espcie de entidades paraestatais, as empresas pblicas, as

sociedades de economia mista e servios sociais autnomos (SESI, SESC, SENAI e

outros).

Conceito de Estado, Pas e Nao

De acordo com Dalmo de Abreu Dallari: "Estado uma ordem jurdica soberana que
tem por fim o bem comum de um povo situado em determinado territrio".
J a nao constituda por uma populao com ideais comuns. Caracteriza-se pela
unidade de algum aspecto que demonstra conscincia social e nacional, como: unidade de
linguagem unidade de religio.
A organizao poltica, representada pelo estabelecimento de governo, definio
de normas de convivncia, objetivos a serem alcanados, entre outros proporciona a
condio de Estado a uma nao.
Acontece que Estado e nao alm de conceitos no coincidentes, so tambm
muitas vezes conceitos antagnicos. O conceito de nao est assentado numa base tnica
comum, constituda de uma comunidade que partilha uma lngua, uma cultura, uma
identidade material, uma histria comum de luta pela sobrevivncia e perpetuao ao longo
dos tempos, um conjunto de valores intuitivos, normas no verbais resultante de sculos de
identificao e comunho na luta pela preservao e continuidade da comunidade. No se
constituem em nao aqueles que apenas falam a mesma lngua, ou professam a mesma
religio, mas os que partilham um processo evolutivo histrico comum. A definio de
nao anterior existncia de Estado, no precisa, alis, de Estado, pois no depende de
qualquer instituio jurdica, um sentimento de pertencer de forma natural, de
identificao histrica.
Segundo Marum (2010, s/p) Ao contrrio do que afirmam alguns dicionrios e
autores, Estado no a nao politicamente organizada. Estado no se confunde com
nao e no depende dela para existir. Elemento essencial do Estado o povo, que pode
conter vrias naes ou nao nenhuma. Nao comunidade e no contm os elementos
de uma sociedade (finalidade, ordem, poder). O Estado se organiza juridicamente para fins
polticos. Poltica finalidade, o Direito a forma.
Da, de acordo com Rodrigo Nunes tem-se que o Iraque um Estado e no uma nao,
pois no Iraque grupos com trajeto histricos diferentes, pertencentes a etnias distintas,
apenas so mantidos debaixo da autoridade de um Estado pela coao. Tambm a Blgica
um Estado e no uma nao, se no fosse pela existncia de Estado a Blgica estaria
dividida em duas, representando duas comunidades com uma histria diferente. Pela

mesma razo Israel era uma nao mesmo antes de ter um Estado, pois existia esse trajeto
comum, esse sentimento de pertena, essa identidade ancestral. Os Curdos se sentem parte
de uma mesma nao, embora separados por diferentes Estados, partilham de uma
identidade tnica. O que caracteriza a nao essa ancestralidade, essa comunho, essa
sensao de pertencer que vai para alm de qualquer instituio jurdica e que surge
naturalmente. Uma verdadeira nao no necessita de instituies jurdicas que a
mantenham unida, pois os seus membros sentem-se parte do mesmo legado e pretendem
um futuro comum.
Pas a palavra que se refere aos aspectos fsicos, ao habitat, manifestando a unidade
geogrfica, histrica, econmica e cultural das terras ocupadas. J Estado, uma ordenao,
que tem por fim especfico e essencial a regulamentao global das relaes sociais entre os
membros de uma dada populao sobre um determinado territrio. Destarte, nem sempre o
nome do Pas corresponder ao nome do Estado (GUERRA, 2002).
O nome de nosso pas Brasil; no entanto, de acordo com o art. 1, CR, o nome oficial
do Estado Repblica Federativa do Brasil.
ELEMENTOS QUE CONSTITUEM O ESTADO
Segundo Simas (2003) so trs os elementos que constituem o Estado
POVO:
Componente humano que se forma pelo crescimento natural, anexao,
desmembramento, imigrao. No h um nmero mnimo. A populao uma coletividade
pblica que se sobrepe a todos os agrupamentos particulares.
A comunidade estatal engloba todos os indivduos do mesmo territrio, e seus
interesses se sobrepem aos interesses dos indivduos que a compem, e mesmo das
organizaes.
Diz Guerra (2010) que recente a definio jurdica de povo. Sendo conceituado
como o conjunto de indivduos que, atravs de um momento jurdico, se unem para
constituir o Estado, estabelecendo com este um vnculo jurdico de carter permanente,
participando da formao da vontade do Estado e do exerccio do poder soberano. Ou de
forma mais sucinta o conjunto de pessoas naturais que pertencem ao Estado.
TERRITRIO:
o espao fsico, terrestre, areo, martimo, ocupado pelo Estado. Sem
territrio no h Estado. Os Judeus, antes da criao do Estado de Israel, eram uma nao;

os Ciganos ainda hoje so uma nao. Vaticano, s se tornou Estado aps a assinatura do
Tratado de Latro, quando a Itlia reconheceu a soberania da Santa S sobre a cidade do
Vaticano.
O Territrio permite nao alcanar sua unidade; impor sua soberania; impor
seu poderio, repelindo a interveno de poderios alheios.
Em Guerra (2010) temos que: Territrio a base espacial indispensvel ao Estado, para
exercer seu poder de governo sobre os indivduos, nacionais e estrangeiros, que se
encontrem dentro dos limites em que impera. Sendo, portanto, o local fsico de atuao do
Estado.
GOVERNO:
Todas as formas de sociedade: famlia, religio, empresas, tm organizao e normas
prprias. Com o Estado no poderia ser diferente. Para manter a ordem, o equilbrio social,
possibilitar a defesa e o desenvolvimento da sociedade, o Estado precisa de autoridade.
Governo a autoridade do Estado. Exerce a autoridade que se distingue das demais por ser
suprema, com poder de coao a todos os indivduos e grupos que compem a populao. A
sua independncia em relao a outros Estados caracteriza a sua soberania.
Na concepo de Guerra (2101) Governo a forma poltica da Nao, a autoridade
suprema, o rgo poltico dirigente do Estado, dotado de poder soberano, tendo como
principal caracterstica de ser o elemento condutor do Estado.
Traz, tambm, o mesmo autor, que a doutrina vem reconhecendo a existncia de um
quarto elemento: o BEM COMUM, que vem a busca pelo bem estar da nao. No texto
constitucional, est materializada a finalidade no art. 3, que estabelece os objetivos da
Repblica Federativa do Brasil.

FUNES DESENVOLVIDAS PELO ESTADO

- LEGISLATIVA, conceitua Mello (2005. p.35) que a funo que o Estado, e somente ele,
exerce por via de normas gerais, normalmente abstratas, que inovam inicialmente na ordem
jurdica, isto , que se fundam direta e imediatamente na Constituio
- JURISDICIONAL, afirma Mello (2005. p.36):

[...] que o Estado, somente ele, exerce por via de decises que resolvem
controvrsias com fora de coisa julgada, atributo este que corresponde deciso
proferida em ltima instncia pelo Judicirio e que predicado desfrutado por
qualquer sentena ou acrdo contra o qual no tenha havido tempestivo recurso.

- ADMINISTRATIVA
[...] ou quem lhe faa s vezes, exerce, na intimidade de uma estrutura e regime
hierrquicos e que no sistema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de
ser desempenhada mediante comportamentos infralegais ou, excepcionalmente,
infraconstitucionais, submissos todos a controle de legalidade pelo Poder
Judicirio (MELLO, 2005. p.36).

Desta forma fica claro que existem rgos do Estado que governam; outros que
administram; e ainda aqueles que julgam.
Dalmo Dallari, apoiado em Groppali (DALLARI, 2003), sustenta a idia de que a
finalidade elemento essencial do Estado. Para Groppali e J. J. Gomes Canotilho, o Estado
tem como finalidades proporcionar a defesa, a ordem, o bem-estar e o progresso aos grupos
sociais.
Kelsen e Mortati (DALLARI, 2003), no acreditam ser funo da Teoria do Estado se
ocupar da finalidade do mesmo. Kelsen, por entender que se trata de uma questo poltica, e
Mortati, por compreender que a finalidade do Estado demasiado genrica, no havendo
interesse em estud-la.
Para Alexandre Gropalli (DALLARI, 2003), essencial a afirmao da existncia da
finalidade como elemento essencial do Estado. absurdo recusar-se que a defesa, a ordem, o
bem-estar e o progresso, que representam o fim supremo de qualquer Estado em qualquer
tempo, sejam elevados a elementos formadores do Estado, uma vez que tais finalidades
constituem o contedo de toda a atividade estatal, determinando mesmo a estrutura
fundamental do Estado.
A Administrao Pblica pode classificar-se em: Administrao Pblica em sentido
objetivo, que "refere-se s atividades exercidas pelas pessoas jurdicas, rgos e agentes
incumbidos de atender concretamente s necessidades coletivas", e Administrao Pblica em
sentido subjetivo, que "refere-se aos rgos integrantes das pessoas jurdicas polticas (Unio,
Estados, Municpios e Distrito Federal), aos quais a lei confere o exerccio de funes
administrativas." (DI PIETRO, 1997, p. 55-56)
Cada um desses entes polticos possui sua organizao administrativa. Ser objeto do
nosso estudo, a estrutura administrativa federal, ou seja, da Unio.

O Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, dispe sobre a organizao da

ADMINISTRAO

FEDERAL,

em

ADMINISTRAO DIRETA E INDIRETA.

seu

art.

estabelece

diviso

entre

ADMINISTRAO DIRETA (Administrao Pblica - Parte 2)

No mbito federal: o conjunto de rgos integrados na estrutura administrativa
da Presidncia da Repblica e dos Ministrios;
No mbito Estadual: o conjunto de rgos integrados na estrutura administrativa
do Governo do Estado e dos Secretrios de Estado.
No mbito Municipal: o conjunto de rgos integrados na estrutura administrativa da
Prefeitura e das Secretarias Municipais;
rgos so os integrantes da Administrao Direta e apresentam as seguintes
caractersticas:
- So caractersticos da desconcentrao de servios pblicos;
- No so pessoas jurdicas;
- So partes integrantes de um conjunto que possui funo definida;
- So caracterizados como plexo de competncias definido por lei;
- Tm capacidade judiciria ou processual (Meirelles, 1999, 63).
So rgos que no possuem personalidade jurdica prpria no sendo, portanto, capazes
de contrair direitos e obrigaes por si prprios. Necessitam de um representante legal
(agente pblico) para constituir a vontade de cada um deles.

ADMINISTRAO INDIRETA (Administrao Pblica - Parte 2)

A criao de entidades da Administrao indireta de iniciativa privativa do
Poder Executivo, nos mbitos: Federal , Estadual e Municipal.

AUTARQUIAS:
Pessoa jurdica de direito pblico. criada por lei especfica a pessoa jurdica surge
da prpria lei, sem necessidade de registro. No pode ser criada por decreto ato
administrativo, mas apenas por lei no sentido formal e material lei do Poder
Legislativo.
As autarquias so criadas para desempenharem atividades tpicas da Administrao
Pblica e no atividades econmicas. So exemplos de Autarquias, no mbito federal,
INSS; IBAMA; INCRA; DNOCS e as Universidades Federais mais antigas.
So caractersticas bsicas das Autarquias:

1 - pessoa jurdica - titular de direitos e obrigaes prprios distintos da pessoa que a

instituiu;
2 - de direito pblico - regime jurdico-administrativo de direito pblico quanto a
prerrogativas (privilgios) e restries (amarras);
3 - criao e extino por lei especfica - CF/88, art. 37, XIX, redao da EC n 19;
4 - desempenha servio pblico descentralizado;
5 - o seu pessoal ocupante de cargo pblico;
6 Os contratos celebrados pelas autarquias devero ser precedidos de licitao;
7 - regime tributrio - imunidade de impostos (sobre patrimnio renda e servios)
relacionados a suas finalidades essenciais;
8 responsabilidade objetiva pelos danos causados a terceiros (CF, art. 37, 6)
9 os bens so impenhorveis, imprescritveis e inalienveis;
10 proibio de acumulao de cargos, empregos ou funes;

FUNDAES:
Segundo Hely Lopes Meirelles, as fundaes pblicas so pura e simplesmente espcies
do gnero autarquias. A diferena se d em relao a sua base estrutural. Enquanto as
autarquias possuem base corporativa (associativa), as fundaes possuem base
fundacional (patrimonial), ex: FUNAI, IBGE, IPEA, Fiocruz e as Universidades
Federais mais recentes.
As principais caractersticas das fundaes so as seguintes:
1 - pessoa jurdica - titular de direitos e obrigaes prprios distintos da pessoa que a
instituiu;
2 - de direito pblico - regime jurdico-administrativo de direito pblico quanto a
prerrogativas e restries; pode ser de direito privado;
3 - criao autorizada por lei especfica - CF/88, art. 37, XIX, redao da EC n 19;
4 - lei complementar definir as reas de sua atuao - CF/88, art. 37, XIX, redao da
EC n 19;
5 - o seu pessoal ocupante de cargo pblico;
6 os contratos celebrados pelas fundaes so precedidos de licitao;
7 - regime tributrio - imunidade de impostos (sobre patrimnio renda e servios)
relacionados a suas finalidades essenciais.
8 responsabilidade objetiva pelos danos causados a terceiros (CF, art. 37, 6)
9 - os bens so impenhorveis, imprescritveis e inalienveis;

10 proibio de acumulao de cargos, empregos ou funes;

EMPRESAS PBLICAS.
J vimos que as Autarquias so criadas atravs de lei especfica. As Empresas Pblicas
necessitam para adquirirem a personalidade jurdica de direito privado, de registro dos seus
atos constitutivos perante rgo competente (juntas comerciais). Alm disso, faz-se imperioso
lei autorizativa para a criao da Entidade (CF, art. 37, XIX). Exemplos EMBRAPA, ECT e
Caixa Econmica Federal
A Empresa Pblica pode ser constituda de qualquer forma admitida em direito: S/A; LTDA
ou forma societria especfica. Entende-se por forma societria especfica uma estruturao
criada especificamente para uma determinada empresa pblica. Isso acontece com algumas
empresas pblicas federais, uma vez que compete Unio legislar em matria comercial,
podendo, portanto, criar uma empresa pblica com uma peculiar forma societria. Ex. CEF.
Vejamos mais algumas caractersticas das Empresas Pblicas:
1 - pessoa jurdica - titular de direitos e obrigaes prprios distintos da pessoa que a instituiu;
2 - de direito privado - entretanto incidem, ao menos parcialmente, normas de direito pblico
a exemplo do concurso pblico para investidura no emprego pblico e obrigatoriedade de
realizar processo de licitao pblica.
3 - criao autorizada por lei especfica - CF/88, art. 37, XIX, redao da EC n 19;
4 - desempenho de atividade de natureza econmica;
5 - o seu pessoal ocupante de emprego pblico;
6 - regime tributrio - o mesmo das empresas privadas;
7 - forma de organizao - sob qualquer das formas admitidas em direito;
8 - composio do capital - a titularidade do capital constituda unicamente por capital
pblico. No entanto, desde que a maioria do capital com direito a voto permanea de
propriedade da Unio, admite-se a participao de outras pessoas de direito pblico interno a
exemplo de Estados e Municpios, bem como de entidades da Administrao indireta dos
Estados e Municpios, inclusive de suas empresas pblicas e sociedades de economia mista
(Pietro, 1998, 335).
9 - proibio de acumulao de cargos, empregos ou funes;
10 seus bens podem ser penhorados;
11 os seus empregados esto vinculados ao Regime Geral de Previdncia Social (RGPS)
SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA.

A principal diferena entre Sociedades de Economia Mista e Empresas Pblicas est na

formao do capital social. No caso das Sociedades de Economia Mista, subscrito por
entidades vinculadas Administrao Pblica e por particulares, devendo, no entanto, haver o
controle acionrio das Entidades vinculadas Administrao. S ser Sociedade de Economia
Mista se houver o controle acionrio pela Entidade vinculada Administrao Pblica.
Exemplos Banco do Brasil e Petrobrs.
Outra distino bsica que a Sociedade de Economia Mista s poder ser sociedade
annima.
Caractersticas:
1 - pessoa jurdica - titular de direitos e obrigaes prprios distintos da pessoa que a instituiu;
2 - de direito privado - entretanto incidem, ao menos parcialmente, normas de direito pblico
a exemplo do concurso pblico para investidura no emprego pblico e obrigatoriedade de
realizar processo de licitao pblica;
3 - criao autorizada por lei especfica - CF/88, art. 37, XIX, redao da EC n 19;
4 - desempenho de atividade de natureza econmica;
5 - o seu pessoal ocupante de emprego pblico;
6 - regime tributrio - o mesmo das empresas privadas;
7 - forma de organizao - unicamente sob a forma de sociedade annima;
8 - composio do capital - a titularidade do capital pode ser pblico e privado;
9 - no esto sujeitas a falncia, mas os seus bens so penhorveis e executveis, e a pessoa
jurdica que a controla responde, subsidiariamente, pelas suas obrigaes (art. 242, da lei
6404/76, lei das sociedades annimas);
10 - proibio de acumulao de cargos, empregos ou funes;
11 os seus empregados esto vinculados ao Regime Geral de Previdncia Social (RGPS).

As principais diferenas entre Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista so as

seguintes:

CAPITAL:
Empresa pblica- constituda por recursos de Pessoas Jurdicas de D. Pblico ou Entidades da
Administrao Indireta
Sociedade de Economia Mista - podem se conjugar recursos de particulares com recursos de
Pessoa Jurdica de Direito Pblico ou da Administrao Indireta com maioria votante na
esfera federal

FORMA SOCIETRIA:
Empresa pblica - Pode adotar qualquer forma societria admitida em direito (sociedades
civis, sociedades comerciais, Ltda, S/A, etc).
Sociedade de Economia Mista - So obrigatoriamente S/A (art. 5 Decreto-lei 200/67).
Mutatis mutandis, se a sociedade de economia mista for integrante da Administrao Indireta
de um Municpio, a maioria das aes com direito a voto deve pertencer ao Municpio ou a
entidade de sua Administrao Indireta; se for uma sociedade de economia mista estadual, a
maioria das aes com direito a voto deve pertencer ao Estado-membro ou a entidade da
Administrao Indireta estadual, valendo o mesmo raciocnio para o Distrito Federal.
FORO: (para entidades federais)
Empresa pblica - Justia Federal (CF, art. 109)
Sociedade de Economia Mista - Justia Estadual
As causas das empresas pblicas federais sero processadas e julgadas pela Justia
Federal (CF, art. 109, I).
As empresas pblicas estaduais e municipais tero suas causas processadas e julgadas na
Justia Estadual.
As sociedades de economia mista federais no foram contempladas com o foro
processual da Justia Federal, sendo suas causas processadas e julgadas na Justia Estadual.
As sociedades de economia mistas estaduais e municipais tero da mesma forma, suas
causas processadas e julgadas na Justia Estadual.
Ao lado desta estrutura, positivada pelo Direito brasileiro, so objeto de estudo do Direito
Administrativo determinados entres privados que, sem integrarem a Administrao Direta ou
Administrao Indireta, colaboram com o Estado no desempenho de atividades de interesse
pblico, de natureza no lucrativa. So as chamadas entidades paraestatais, que
compreendem: os servios sociais autnomos (SESI, SESC, SENAI, ETC.), as organizaes
sociais, as organizaes da sociedade civil de interesse pblico -OSCIP (so ONGs criadas
por iniciativa privada, que obtm um certificado emitido pelo poder pblico federal ao
comprovar o cumprimento de certos requisitos, especialmente aqueles derivados de normas de
transparncia administrativas. Em contrapartida, podem celebrar com o poder pblico os
chamados termos de parceria, que so uma alternativa interessante aos convnios para ter
maior agilidade e razoabilidade em prestar contas) e as denominadas Entidades de Apoio.

Entidades paraestatais, so, portanto, pessoas jurdicas privadas que, sem integrarem a
estrutura da Administrao Pblica, colaboram com o Estado no desempenho de atividades
no lucrativas e s quais o Poder Pblico dispensa especial proteo (Terceiro Setor)."
(Direito Administrativo Descomplicado, editora Impetus, 14a. edio).
A ADMINISTRAO CIVIL
Na percepo de Ferreira Filho (1999, p.22) a Administrao Civil aquela seo do
Executivo, de carter subordinado, hierarquizado e no militarizado, que prepara, acompanha
a execuo ou executa por si leis e outras resolues polticas, que no toma.
O seu carter subordinado a distingue do governo propriamente dito. Este que decide
politicamente, escolhendo fins e meios. Estes fins e meios so os dados de onde parte o
trabalho da administrao. Sem dvida, esta, por seus servios tcnicos, colabora no preparo e
formulao das diretrizes polticas.
Toda administrao hierarquizada, na medida em que se estrutura em quadros, com
esferas de competncia subordinada a chefias em pirmide, que culminam na autoridade
poltica do ministro, esta mesma subordinada, via de regra, do chefe do governo.
O EXECUTIVO: GOVERNO MAIS ADMINISTRAO
O Poder Executivo constitui rgo constitucional cuja funo precpua a prtica dos
atos de chefia de Estado, de Governo e de Administrao.
O Poder Executivo compreende o governo, que a sua cabea, e a administrao, que
consiste em seu tronco e membros.
O primeiro o rgo ou conjunto de rgos, a que pertence a representao de todo e a
tomada das decises fundamentais, no que de sua competncia.
A segunda o conjunto de rgos que propriamente acompanham a execuo das leis e
decises em geral, ou que a preparam. Ou, ainda, que as executam por si. Compreende tanto o
servio civil, ou burocracia, como as Foras Armadas, o seu brao militarizado (FERREIRA
FILHO, 1999, p. 219-220).
O chefe de Estado representa o pas, tanto no mbito externo, quanto no interno.
Atuando, portanto, o titular deste posto como representante a nvel internacional e
internamente como representante na poltica nacional, orientando as decises gerais e no
direcionamento da mquina administrativa.

No Brasil o sistema de governo o presidencialismo, e neste sistema a mesma pessoa

cumpre as funes de chefe de Estado (que simboliza a Nao) e de chefe de governo (que
dirige a administrao do pas), os dois postos so ocupados pelo presidente da Repblica.

MODALIDADES E FORMAS DE PRESTAO DO SERVIO PBLICO

Ao serem iniciados os estudos sobre o Direito Administrativo, o entendimento era de que
os servios pblicos se constituam em poderes (e no deveres) estatais, que independiam da
vontade ou da necessidade do cidado ou do residente de um determinado local. Idia
superada com o aparecimento da Escola Francesa do Servio Pblico, quando comea a haver
o entendimento de servio pblico como servios prestados aos administrados.
Segundo Meirelles (1997, p.297), Servio Pblico todo aquele prestado pela Administrao
ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais
ou secundrias da coletividade ou simples convenincia do Estado.
Uma vez que o Estado o titular dos servios pblicos, dever prest-los da melhor forma
possvel. Podendo, em casos especficos, dividir ou transferir a tarefa da execuo, no
havendo, porm, em nenhuma hiptese, a possibilidade de transferir a titularidade do servio.
O certo que, possvel a parceria, podem os servios pblicos serem executados direta ou
indiretamente.O que nos leva a concluir que os servios pblicos podem ser executados de
forma direta (centralizao) ou de forma indireta (descentralizao).
O Estado estar prestando servio por execuo direta, quando, dentro de sua estrutura
administrativa (ministrios, secretarias, departamentos, delegacias), for ao mesmo tempo o
titular e o executor do servio. Assim, podemos conceituar CENTRALIZAO como a
prestao de servios efetuada diretamente pela pessoa poltica prevista constitucionalmente,
sem que haja delegao a outras pessoas. Diz-se que a atividade do Estado centralizada,
quando ele atua diretamente, por meio de seus rgos.
J a execuo indireta identificada, quando os servios so prestados por pessoas diversas
das entidades formadoras da federao. Embora os servios sejam prestados de forma
indireta, ou seja, por terceiros, o Estado no poder jamais abdicar do controle sobre os
mesmos, uma vez que teve o poder jurdico de transferir atividades, dever, tambm, ser
responsvel pelos resultados auferidos ou pelas conseqncias do fato.

Essa execuo indireta, quando os servios pblicos so prestados por terceiros sob o controle
e a fiscalizao do ente titular, o que chamamos de DESCENTRALIZAO, ou seja, a
transferncia de execuo do servio ou da titularidade do servio para outra pessoa, quer
seja de direito pblico, quer seja do direito privado.
So consideradas entidades descentralizadas de direito pblico: as Autarquias e as
Fundaes Pblicas, j as Empresas Pblicas e as Sociedades de Economia Mista so tidas
como entidades descentralizadas de direito privado. A execuo do servio, tambm, pode ser
transferida para entidades que no estejam integradas Administrao Pblica, como:
Concessionrias de Servios Pblicos e Permissionrias. A descentralizao, mesmo que tenha
sido feita para entidades particulares, no retira o carter pblico do servio, apenas transfere a
execuo.
DI PIETRO (1977) divide inicialmente a descentralizao em poltica e administrativa.
Segundo a autora, a descentralizao poltica ocorre quando o ente descentralizado
exerce atribuies prprias que no decorrem do ente central, ou seja, a descentralizao
poltica decorre diretamente e encontra-se fundamentada na Constituio, independente de
manifestao Unio.
J a descentralizao administrativa ocorre quando o ente descentralizado exerce
atribuies decorrentes do ente central, que delega sua autoridade administrativa
constitucional a um dos entes federados, tais como: estados-membros, municpios e Distrito
Federal, para a consecuo dos servios pblicos. A autarquia forma de descentralizao
administrativa, atravs da personificao de um servio retirado da Administrao
centralizada. Por essa razo, autarquia s deve ser outorgado servio pblico tpico, e no
atividades industriais ou econmicas, ainda que de interesse coletivo.
Assim, na descentralizao administrativa, os entes descentralizados tm capacidade
para gerir os seus prprios "negcios", mas subordinados a leis postas pelo ente central.
Ainda, de acordo com DI PIETRO (1997). a descentralizao administrativa se
apresenta de trs formas. Pode ser territorial ou geogrfica, por servios, funcional ou tcnica
e por colaborao.

A descentralizao territorial ou geogrfica ocorre quando uma entidade local,

geograficamente delimitada, dotada de personalidade jurdica prpria, de direito pblico,
com capacidade jurdica prpria e com a capacidade legislativa (quando existente)
subordinada a normas emanadas do poder central.Em nosso pas, podem ser includos nessa
modalidade os territrios federais, embora na atualidade no existam. A descentralizao por
servios, funcional ou tcnica a que se verifica quando o poder pblico (Unio, Estados,
Distrito Federal ou Municpio), por meio de uma lei, cria uma pessoa jurdica de direito
pblico (Autarquia) e a ela atribui a titularidade, no a plena, mas a decorrente de lei e a
execuo de servio pblico descentralizado. Doutrina minoritria permite, ignorando o DL
200/67, a transferncia da titularidade legal e da execuo de servio pblico a pessoa jurdica
de direito privado. Essa classificao permitiria no Brasil a transferncia da titularidade legal
e da execuo dos servios s sociedades de economia mista e s empresas pblicas. Na
descentralizao por servios, o ente descentralizado passa a deter a "titularidade" e a
execuo do servio nos termos da lei no devendo e no podendo sofrer interferncias
indevidas por parte do ente que lhe deu vida. Deve pois, desempenhar o seu mister da melhor
forma e de acordo com a estrita demarcao legal. A descentralizao por colaborao a que
se verifica quando por meio de contrato (concesso de servio pblico) ou de ato
administrativo unilateral (permisso de servio pblico), se transfere a execuo de
determinado servio pblico a pessoa jurdica de direito privado, previamente existente,
conservando o poder pblico, in totum, a titularidade do servio, o que permite ao ente
pblico dispor do servio de acordo com o interesse pblico.

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAO PBLICA

Princpio da legalidade
O administrador est rigidamente preso lei e sua atuao deve ser confrontada com a
lei. S podendo fazer o que estiver expressamente autorizado em lei e nas demais espcies
normativas, inexistindo, pois, incidncia de sua vontade subjetiva, pois na Administrao
Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza, ou seja, tudo o que no est permitido
proibido diferentemente da esfera particular, onde ser permitida a realizao de tudo que a lei
no proba.
Princpio da impessoalidade

O administrador dever orientar-se por critrios objetivos e no nos fundamentados

em critrios pessoais. Toda a atividade por ele praticada dever ter em vista a finalidade
pblica. Se no visar o bem pblico, ficar sujeita invalidao, por desvio de finalidade.
em decorrncia desse princpio que temos, por exemplo, o concurso pblico e a licitao
(GRANZOTTO, 2002, p.38).
Temos em MELLO (2005) que no princpio da impessoalidade se traduz a idia de que a
Administrao tem que tratar a todos os administrados de uma mesma forma. No sendo
tolerveis favoritismo ou perseguies. Simpatias ou animosidades pessoais, polticas ou
ideolgicas no podem interferir na atuao administrativa e muito menos interesses sectrios,
de faces ou grupos de qualquer espcie. O princpio em causa na realidade o prprio
princpio da igualdade ou isonomia.
Podemos entender que o princpio da impessoalidade impe ao administrador pblico
s praticar o ato para o seu fim legal, indicado pela norma de direito.

Princpio da moralidade

Em Granzotto (2002, p.38) temos que o Direito Administrativo elaborou um conceito

prprio de moral, diferente da moral comum. A moral administrativa significa que o dever
do administrador no apenas cumprir a lei formalmente, mas cumprir substancialmente,
procurando sempre o melhor resultado para a administrao. Pressuposto de validade de todo
ato da Administrao Pblica, tem a ver com a tica, com a justia, a honestidade, a
convenincia e a oportunidade.
Toda atuao do administrador inspirada no interesse pblico.
Jamais a moralidade administrativa pode chocar-se com a lei.
Por esse princpio, o administrador no aplica apenas a lei, mas vai alm, aplicando a
sua substncia.
A Constituio de 1988 enfatizou a moralidade administrativa, prevendo que os
atos de improbidade importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo
pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio na forma e gradao
previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.

Em MEIRELLES (2004, p.110) temos: "entende-se por princpio da moralidade, a

nosso ver, aquele que determina que os atos da Administrao Pblica devam estar
inteiramente conformados aos padres ticos dominantes na sociedade para a gesto dos
bens e interesses pblicos, sob pena de invalidade jurdica"

Este princpio exige proporcionalidade entre: os meios e os fins a atingir; os sacrifcios

impostos coletividade e os benefcios por ela auferidos; as vantagens usufrudas pelas
autoridades pblicas e os encargos impostos maioria dos cidados.

Princpio da publicidade
atravs da divulgao oficial dos atos da Administrao Pblica que ficam assegurados o
seu cumprimento, observncia e controle; destina-se, de um lado, produo dos efeitos
externos dos atos administrativos. Existem atos que no se restringem ao ambiente interno da
administrao porque se destinam a produzir efeitos externos da ser necessria a
publicidade (GRANZOTTO, 2002, p.38).
Entende Mello (2005, p.377) que o conhecimento do ato um plus em relao publicidade,
sendo juridicamente desnecessrio para que este se repute como existente (...). Quando
prevista a publicao do ato (em Dirio Oficial), na porta das reparties (por afixao no
local de costume), pode ocorrer que o destinatrio no o leia, no o veja ou, por qualquer
razo, dele no tome efetiva cincia. No importa. Ter-se- cumprido o que de direito se
exigia para a publicidade, ou seja, para a revelao do ato"
A publicidade ocorre pela insero do ato no Dirio Oficial ou por edital afixado no
lugar prprio para divulgao de atos pblicos, para conhecimento do pblico em geral e,
conseqentemente, incio da produo de seus efeitos, pois somente a publicidade evita os
dissabores existentes em processos arbitrariamente sigilosos, permitindo-se os competentes
recursos administrativos e as aes judiciais prprias.

Princpio da eficincia
Discorrendo sobre o tema MEIRELLES (2004) aponta como sendo dever de eficincia aquele
que se impe a todo agente pblico de realizar suas atribuies com presteza, perfeio e
rendimento funcional.

Exige resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades
dos administrados (pblico).

Trata-se de princpio meramente retrico. possvel, no

entanto, invoc-lo para limitar a discricionariedade do Administrador, levando-o a escolher a

melhor opo, segundo (GRANZOTT, 2002, p.38).
Entende, ainda, o mesmo autor que eficincia a obteno do melhor resultado com o uso
racional dos meios. Atualmente, na Administrao Pblica, a tendncia prevalncia do
controle de resultados sobre o controle de meios.
Este princpio no est voltado consagrao da tecnocracia. Direciona-se ao fim maior
do Estado, em sua prestao de servios.

A ORGANIZAO ADMINISTRATIVA
A Administrao Pblica atua mediante seus AGENTES, seus RGOS, suas ENTIDADES
e atravs de TERCEIROS. Quando tratamos da organizao administrativa enfocamos
preponderantemente os rgos e as entidades.
RGOS "so centros de competncia institudos para o desempenho de funes estatais,
atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem" (Hely
Lopes Meirelles).
Os elementos componentes dos rgos so: (a) funes ou competncias; (b) agentes e (c)
cargos.
As principais caractersticas dos rgos so:
(a) no tm personalidade jurdica (no podem exercer direitos e obrigaes em nome
prprio);
(b) expressam a vontade da entidade a que pertencem (Unio, Estado, Municpio);
(c) so meios ou instrumentos de ao das pessoas jurdicas;
(d) so dotados de competncias ou atribuies especficas.

CLASSIFICAO DOS RGOS (GRANZOTTO, 2002, p. 41-43)

1. QUANTO POSIO ESTATAL

rgos Independentes: se originam da previso constitucional. So representativos dos
Poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio).

No tm qualquer subordinao hierrquica. Suas funes so polticas, judiciais e

legislativas. Seus agentes so denominados Agentes Polticos. Exemplos: Congresso
Nacional, Cmara de Deputados, Senado
rgos Autnomos: so os localizados na cpula da Administrao, imediatamente
abaixo dos rgos independentes e diretamente subordinados a seus chefes;
Tm ampla autonomia administrativa, financeira e tcnica. So rgos diretivos, de
planejamento, coordenao e controle. Seus agentes so denominados Agentes Polticos
nomeados em comisso; no so funcionrios pblicos. Exemplos: Ministrios, Secretaria de
Planejamento, etc.
rgos Superiores: so os que detm poder de direo, controle, deciso e comando,
subordinando-se a um rgo mais alto.
No gozam de autonomia administrativa nem financeira. Liberdade restringida ao
planejamento e solues tcnicas, dentro de sua esfera de competncia. Responsabilidade pela
execuo e no pela deciso poltica. Exemplos: Gabinetes, Coordenadorias, Secretarias
Gerais, etc.
rgos Subalternos: so os rgos subordinados hierarquicamente a outro rgo
superior e realizam tarefas de rotina administrativa. Tm reduzido poder de deciso; so,
predominantemente, rgos de execuo. Exemplos Reparties, Portarias, Sees de
Expediente.
AGENTES

So todas as pessoas fsicas incumbidas de exercer alguma funo estatal, definitiva

ou transitoriamente. Os AGENTES desempenham as funes dos rgos a que esto
vinculados.
Agentes Polticos -

exercem atribuies constitucionais.

Ocupam os cargos dos

rgos independentes (que representam os poderes do Estado) e dos rgos autnomos (que
so os auxiliares imediatos dos rgos independentes). Exemplos: Presidente da Repblica,
Senadores, Governadores, Deputados, Prefeitos, Juzes, Ministros, etc.
Exercem funes e mandatos temporrios; no so funcionrios nem servidores
pblicos, exceto para fins penais, caso cometam crimes contra a Administrao Pblica;

Agentes Administrativos: so os agentes pblicos que se vinculam Administrao

Pblica Direta ou s Autarquias por relaes profissionais.
Sujeitam-se hierarquia funcional; so funcionrios pblicos com regime
jurdico nico (estatutrios); respondem por simples culpa ou dolo pelos atos ilcitos civis,
penais ou administrativos que praticarem.
Os funcionrios de para-estatais: no so agentes administrativos. Todavia os
funcionrios das Fundaes Pblicas: so agentes administrativos;
Agentes Honorficos: so os agentes convocados ou nomeados para prestarem
servios de natureza transitria, sem vnculo empregatcio, e em geral, sem remunerao.
Constituem os munus publicos (servios relevantes). Exemplos: jurados, comissrios de
menores, mesrios eleitorais. Enquanto exercerem a funo so considerados funcionrios
pblicos para fins penais.
Agentes Delegados: so os particulares que exercem funes delegadas da
Administrao Pblica, e que so os servios concedidos, permitidos e autorizados.
Exemplos: os serventurios de Cartrio, os leiloeiros oficiais, os tradutores,, etc.
Respondem criminalmente como funcionrios pblicos pelos crimes que cometerem no
exerccio de sua funo; a Administrao Pblica responde pelos danos causados a terceiros
por este agente, voltando-se, depois, contra o agente pblico delegado.

REFERNCIAS:
GRANZOTTO, Alexandre Jos.Resumo Direito Administrativo. 2002. Disponvel em
apostilas.netsaber.com.br/apostilas/203.do

GRANZOTTO, Alexandre Jos. PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO

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SIMAS, Henrique de Carvalho. Curso Elementar de Direito Administrativo. Rio de Janeiro:

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SILVA, JOS AFONSO DA. Curso de Direito Constitucional Positivo. 13 edio.

Editora
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ADMINISTRAO PBLICA DIRETA E ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA - OUTRA
VISO. Curso de Direito Administrativo. 2008. Disponvel em
http://estudosdedireitoadministrativo.blogspot.com/2008/07/administrao-pblica-direta-eadministrao.html
DI PIETRO, MARIA SYLVIA ZANELA, Direito Administrativo, So Paulo, Ed. Atlas, 8 ed., 1997

GUERRA, Carlos Eduardo. Direito Constitucional - Algumas Consideraes

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