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106569
RETOMANDO
O CAMINHO
PARA A INCLUSO,
O CRESCIMENTO E A
SUSTENTABILIDADE
Relatrio N: 101431-BR
Brasil - Diagnstico Sistemtico de Pas
Junho, 2016
RETOMANDO
O CAMINHO
PARA A INCLUSO,
O CRESCIMENTO E A
SUSTENTABILIDADE
Brasil - Diagnstico Sistemtico de Pas
Junho, 2016
BRASIL
Unidade de Gerenciamento de Pas Brasil
Regio da Amrica Latina e Caribe
Corporao Financeira Internacional
Agncia Multilateral de Garantia de Investimentos (MIGA)
AGRADECIMENTOS
Este relatrio foi escrito por uma equipe coliderada por Roland Clarke (coordenador de
operaes setoriais) e Emmanuel Skoufias (economista chefe). Gostaramos de agradecer aos
membros da equipe central do Diagnstico Sistemtico de Pas (SCD) - Brasil: Magnus Lindelow
(coordenador de operaes setoriais), Pedro Olinto (coordenador de operaes setoriais),
Gregor Wolf (coordenador de operaes setoriais), Paul Kriss (coordenador de operaes
setoriais), Mark Dutz (economista chefe), Antonio Nucifora (economista chefe), Boris Utria
(coordenador geral de operaes), Candyce Rocha (assessora de comunicaes), Hector Gomez
Ang (gerente de pas, IFC) e Eduardo Wallentin (gerente snior, IFC). A equipe central trabalhou
sob a orientao estratgica de dois diretores de Pas (Deborah Wetzel e Martin Raiser), pelo
que extremamente grata.
Os lderes dos grupos de trabalho (TTLs) e a equipe central apoiaram-se extensivamente nos
conhecimentos e nas informaes prestadas pelos colegas de equipe no Brasil de todas as
diferentes Prticas Globais (PGs) e da Corporao Financeira Internacional (IFC), e estamos
realmente gratos por sua ajuda e apoio. A tabela a seguir identifica os membros da equipe das
diversas PGs que contriburam com seu tempo, experincia e conhecimento sobre o Brasil para
a preparao deste SCD:
Equipe do Grupo Banco
Mundial
Membros da equipe
Agricultura
Diego Arias e Ftima Amazonas
Mudana climtica
Christophe de Gouvello
Educao
Barbara Bruns, Rita Almeida, Michael Drabble, Leandro Costa e

Andr Loureiro
Energia e extrativismo
Christophe de Gouvello
Meio ambiente e recursos

naturais
Ernesto Snchez Triana, Klas Sander, Bernadete Lange e Adriana

Moreira
Finanas e mercados
Heinz Rudolph, Mark Dutz, Leyla Castillo, Bujana Perolli, Shanthi

Divakaran e Ceyla Pazarbasioglu
Gnero
Miriam Muller, Renata Mayer Gukovas e Aude-Sophie Rodella
Governana
Lorena Viuela, Laura Zoratto, Etel Patricia Bereslawski e MiguelSantiago da Silva Oliveira
Sade, nutrio e
populao
Tania Dmytraczenko, Eza Pontes e Magnus Lindelow
IFC
Luciana Marchesini e Miguel Angel Rebolledo Dellepiane
Emprego
Joana Silva, Rafael Prado Proena e Rita Almeida
Macroeconomia e gesto
fiscal
Antonio Nucifora, Rafael Barroso, Edith Kikoni, Fabio Bittar e

Cornelius Fleischhaker
Equipe do Grupo Banco

Mundial
Membros da equipe
MIGA
Dan Biller e Jorge Rivas
Pobreza e igualdade
Emmanuel Skoufias, Aude-Sophie Rodella, Martha Viveros, Renata

Mayer Gukovas, Ali Sharman e Thiago Scot
Proteo social e trabalho
Maria Concepcion Steta Gandara, Claudia Baddini, Anna Fruttero e

Renata Mayer Gukovas
Comrcio exterior e
competitividade
Mark Dutz, Thomas Kenyon, Paulo Correa, Martha Licetti, Tanja

Goodwin, Jean Franois Arvis, Julie Barbet-Gros, Daria Taglioni, Tom
Farole, Erik van der Marel, Laura Dachner, Roberto Echandi, Doyle
Gallegos, equipe WDR 2016, Pluvia Zuniga, Priyam Saraf e Marialisa
Motta
Transporte e TIC
Georges Bianco Darido, Shomik Mehndiratta, Eric Lancelot,

Bianca Bianchi Alves, Satoshi Ogita, Gregoir Gauthier e Alexandre
Takahashi
Social, urbano, rural e

resilincia
Josef Lloyd Leitmann, Emanuela Monteiro, Catalina Marulanda,

Andres Villaveces, Alberto Coelho Gomes Costa, Frederico Pedroso e
Nancy Lozano Gracia
gua
Martin Gambrill, Thadeu Abicalil e Erwin de Nys
A equipe tambm extremamente grata a Flavia Nahmias e Mnica Porcidonio pela preparao
da documentao, bibliografia e logstica do SCD. Alm disso, as pessoas a seguir forneceram
informaes e orientaes substantivas: Augusto de la Torre (economista chefe) e pares
revisores: Indermit Gil (diretor, DECDP), Bert Hofman (diretor de Pas, EACCF) e Ana L. Revenga
(diretora snior, GPVDR).
IBRD
Vice-presidente regional: Jorge Familiar
Diretor de Pas: Martin Raiser
Gerentes de grupos de trabalho: Roland Clarke e Emmanuel Skoufias
IFC
Vice-presidente: Snezana Stoiljkovic
Diretor regional: Irene Arias
Gerentes de grupos de trabalho: Eduardo Wallentin e Luciana Marchesini
MIGA
Vice-presidente: Karin Finkelston
Diretor: Ravi Vish
Gerente: Dan Biller
NDICE
AGRADECIMENTOS.................................................................................................................................iii
SIGLAS E ABREVIATURAS......................................................................................................................xiv
SUMRIO EXECUTIVO: RETOMANDO O CAMINHO PARA A INCLUSO, O CRESCIMENTO E A
SUSTENTABILIDADE............................................................................................................................ xix
CAPTULO 1: CONQUISTAS DO BRASIL NA REDUO DA POBREZA E PERFIL DOS POBRES E
VULNERVEIS..................................................................................................................................................................1
Introduo....................................................................................................................................................................... 3
1.1 Determinantes da reduo da pobreza e da prosperidade compartilhada estrutura analtica
do Diagnstico Sistemtico de Pas......................................................................................................................4

1.2 Conquistas do Brasil na reduo da pobreza e na prosperidade compartilhada........................10
1.3 Desempenho do mercado de trabalho no Brasil......................................................................................16
1.4 Perfil dos 40% mais pobres..............................................................................................................................23
Consideraes finais................................................................................................................................................. 30
Referncias.................................................................................................................................................................... 31
ANEXO 1..........................................................................................................................................................................32
CAPTULO 2: AS INSTITUIES POLTICAS DO BRASIL E SEUS IMPACTOS NA ALOCAO DE
RECURSOS......................................................................................................................................................................35
Introduo.....................................................................................................................................................................37
2.1 A restaurao da democracia e a arquitetura do governo...................................................................37
2.2 A fragmentao poltica e a dinmica da alocao de recursos ....................................................40
2.2.1 Fragmentao partidria .....................................................................................................................40
2.2.2 Fragmentao intergovernamental ................................................................................................ 42
2.3 Governana do setor pblico brasileiro .................................................................................................... 45
2.3.1 Tamanho do setor pblico ................................................................................................................... 45
2.3.2 Efetividade do setor pblico ................................................................................................................47
2.3.3 Alocao de recursos e processo oramentrio........................................................................... 50
2.4 Qualidade da formulao e implementao de polticas pblicas ....................................................... 51
2.4.1 A evoluo de instituies de responsabilizao e o controle da corrupo....................52
2.4.2 Aumento de despesas de capital e capacidade de investimento.........................................55
Consideraes finais................................................................................................................................................. 58
Referncias................................................................................................................................................................... 59
CAPTULO 3: MACROPOLTICAS E ESPAO FISCAL.......................................................................................... 63

Introduo.................................................................................................................................................................... 65
3.1 Preparao do terreno: as origens do Trip ........................................................................................66
3.2 A colheita dos frutos a dcada de Ouro ...............................................................................................68
3.2.1 Os Alicerces Altos Preos de Commodities e Macrogesto Sensata................................68
3.2.2 As consequncias receitas fiscais extraordinrias, expanso do crdito e crescimento
baseado no consumo ..................................................................................................................................... 70
3.2.3 Os limites do modelo de crescimento do Brasil mesmo durante a dcada de ouro .... 82
3.3 A reao crise financeira global sucesso inicial, mas custa de um aumento nos
desequilbrios ........................................................................................................................................................... 85
3.4 O futuro as fontes estruturais dos dilemas de poltica macroeconmica do Brasil ..........94
3.4.1 Espao fiscal reduzido em razo da rigidez do oramento ....................................................94
3.4.2 O trade-off entre investimentos pblicos e garantias sociais ............................................96
3.4.3 Rigidez nos gastos, poupana pblica e altas taxas de juros ..............................................98
Consideraes finais...............................................................................................................................................100
Referncias.................................................................................................................................................................. 101
CAPTULO 4: AS ORIGENS DO MAL-ESTAR PRODUTIVO DO BRASIL.....................................................103
Introduo.................................................................................................................................................................. 105
4.1 Crescimento, produtividade e mudanas estruturais no Brasil na dcada de 2000...............107
4.2 Decomposio do componente infraestrutura do Custo Brasil ...................................................... 111
4.2.1 Infraestrutura fsica, concorrncia e produtividade geral da economia .......................... 111
4.2.2 Conectividade: transporte, logstica e TICs....................................................................................115
4.2.3 Energia: eletricidade, petrleo e gs.............................................................................................. 120
4.3 Mais Custo Brasil: questes relacionadas ao clima comercial e de investimentos ...............124
4.3.1 Polticas comerciais internacionais e concorrncia .................................................................124
4.3.2 Regulamentos nacionais e concorrncia......................................................................................128
4.3.3 Atrair investimentos em eficincia................................................................................................. 132
4.3.4 O acesso ao financiamento................................................................................................................136
4.4 Obstculos produtividade no nvel de empresa: a necessidade de mais aprendizagem e
inovao........................................................................................................................................................................138
4.4.1 Inovao por catch-up..........................................................................................................................139
4.4.2 Insumos da inovao: P&D, patentes e capacidade cientfica............................................. 141
4.4.3 Demanda por inovao: gesto da qualidade e presses competitivas..........................145
4.4.4 Inovao, aprendizagem e integrao internacional............................................................. 146
4.4.5 Inovao e mecanismos de apoio pblico.................................................................................. 149

4.5 Limitaes produtividade no nvel individual ................................................................................... 152
4.5.1 Polticas pblicas para elevar os nveis de competncias....................................................... 153
4.5.2 Polticas e incentivos do mercado de trabalho para a requalificao............................... 155
Consideraes finais................................................................................................................................................ 157
Referncias..................................................................................................................................................................159
CAPTULO 5: SERVIOS PBLICOS, TRANSFERNCIAS E O FUTURO DAS POLTICAS SOCIAIS
PROGRESSIVAS...........................................................................................................................................................165
Introduo...................................................................................................................................................................167
5.1 Acesso, qualidade e equidade no sistema educacional brasileiro.................................................. 169
5.2 Melhores resultados em sade, mas com margem para ganhos adicionais de eficincia .179
5.3 Transferncias sociais e incluso social: luz e sombra .......................................................................192
5.3.1 O sistema de previdncia social do Brasil: oneroso e no favorvel aos pobres ...........192
5.3.2 Assistncia social: barata, em expanso e muito favorvel aos pobres........................... 196
5.4 Condies de vida e acesso servios de infraestrutura ................................................................203
5.5 Tornando o processo de urbanizao brasileiro mais inclusivo ...................................................205
5.6 Criminalidade e violncia: um nus econmico e social especialmente para os pobres.... 210
Consideraes finais................................................................................................................................................214
Referncias.................................................................................................................................................................. 215
CAPTULO 6: CONTINUANDO A TRILHAR O CAMINHO DO CRESCIMENTO VERDE......................... 221
Introduo.................................................................................................................................................................. 223
6.1 A terra e seus usos............................................................................................................................................ 224
6.1.1 Oportunidades para aumentar a eficincia do uso da terra ................................................ 228
6.2 Gesto do meio ambiente e dos recursos naturais ........................................................................... 231
6.2.1 Mudanas do clima................................................................................................................................ 231
6.2.2 Os desafios da urbanizao e da gesto ambiental................................................................ 232
6.2.3 O desenvolvimento rural e a conservao dos biomas...........................................................237
6.2.4 Oportunidades para reconciliar a gesto ambiental com o crescimento econmico..... 243
6.3 Recursos hdricos e infraestrutura hdrica.............................................................................................. 245
6.3.1 Oportunidades para o uso mais eficiente da gua...................................................................249
6.4 Gesto de risco e vulnerabilidades ........................................................................................................... 251
6.4.1 Maior eficincia no gerenciamento de risco.............................................................................. 253
Consideraes finais...............................................................................................................................................256
Referncias................................................................................................................................................................. 258
CAPTULO 7: PRIORIZAO...................................................................................................................................261
Introduo..................................................................................................................................................................263
A lgica da priorizao...........................................................................................................................................264
Lacunas crticas de dados e conhecimentos e reas para anlises adicionais................................ 272
ANEXO 1: ENGAJAMENTO DA EQUIPE E PROCESSO DE CONSULTAS..........................................................277
Consultas externas ................................................................................................................................................279
FIGURAS
Figura 1. Progresso na Reduo da Pobreza e das Desigualdades no Brasil................................. xxviii
Figura 2. Fontes de Reduo da Pobreza, da Extrema Pobreza e das Desigualdades em
2004-2013..................................................................................................................................................................xxix
Figura 3. A Desigualdade Salarial Caiu aps 2003 com o Forte Aumento no Salrio Mnimo.......xxxi
Figura 4. O Setor Pblico Brasileiro Grande (Gastos como % do PIB).......................................... xxxiii
Figura 5. A Eficincia das Polticas Econmicas do Brasil Menor Que a de Seus Pares......... xxxiii
Figura 6. Lanando as Bases: O Plano Real Inflao Anual e Juros Reais (Ex-post), 1996-2015......xxxv
Figura 7. Benefcios da Estabilizao Fiscal por Meio da Lei de Responsabilidade Fiscal..........xxxv
Figura 8. Crescimento Impulsionado pelo Consumo............................................................................ xxxvi
Figura 9. Os Desequilbrios Aumentaram Quando o Ciclo Se Reverteu....................................... xxxvii
Figura 10. Poucos Ganhos de Produtividade Decorrentes de Mudanas Estruturais, 2000-2013...xxxix
Figura 11. Os Crditos Direcionados Aumentaram aps a Crise, mas com Efeitos Limitados Sobre
o Crescimento dos Investimentos e da Produtividade............................................................................... xli
Figura 12. Apesar do Aumento dos Investimentos Pblicos em P&D, o Brasil Continua a Ser uma
Economia de Tecnologia Mdia.......................................................................................................................... xlii
Figura 13. Progresso Social Significativo no Brasil, 2013............................................................................xliii
Figura 14. Gastos por Funo 2014 (% dos Gastos Primrios).............................................................. xlv
Figura 15. Brasil Lder nos Esforos para Atenuao da Mudana Climtica................................ xlvi
Figura 16. A Prosperidade Gera Congestionamentos (no Brasil, a Propriedade de Veculos
Triplicou em 15 Anos).............................................................................................................................................xlvii
Figura 1.1. Estrutura Analtica do SCD................................................................................................................... 7
Figura 1.2. Progresso na Reduo da Pobreza no Brasil................................................................................ 11
Figura 1.3. Reduo da Pobreza Moderada por Estado, 2001 a 2013........................................................ 12

Figura 1.4. Progresso Notvel na Reduo das Desigualdades no Brasil.............................................. 13
Figura 1.5. Composio das Classes de Renda do Brasil em 2004 e 2013.............................................. 14
Figura 1.6. Distribuio de Renda no Brasil (2013)......................................................................................... 15
Figura 1.7. Evoluo do Acesso a Servios Bsicos no Brasil, 2004 x 2013.............................................16
Figura 1.8. Tendncias do Emprego no Brasil por Setor, 2002-2013........................................................ 17
Figura 1.9. Parcela de Empregos Formais e Informais, 2001-2013............................................................ 17
Figura 1.10. O salrio Mnimo Teve Aumento Real Substancial entre Abril de 2003 e 2014.......... 18
Figura 1.11. Decomposio das Mudanas na Pobreza e Desigualdades no Brasil, 2004 a 2013.... 19
Figura 1.12. Desigualdades e Prmio de Qualificao no Brasil, 1995-2013.......................................... 20
Figura 1.13. Decomposio da Renda Mdia Mensal das Classes Baixa e Mdia no Brasil em 2013...... 21
Figura 1.14. Distribuio de Renda: Brancos x Afrodescendentes............................................................ 21
Figura 1.15. Defasagem Salarial por Sexo e Raa no Brasil 2004 x 2013.................................................22
Figura 1.16. Setor de Emprego: B40 x 60% Superiores, Brasil, (2013).......................................................23
Figura 1.17. Escolaridade e Status no Mercado de Trabalho dos Nem Nem nos B40................... 26
Figura 1.18. Nvel de Instruo dos Pobres e seus Status no Mercado de Trabalho no Brasil, 2013....27
Figura 1.19. Status de Trabalho da Populao Rural no Brasil por Grau de Instruo, 2002 e 2013....28
Figura 1.20. Restries Empregabilidade dos Pobres alm da Capacitao e da Escolaridade..29
Figura 2.1. Nmero Efetivo de Partidos (NEP) em Eleies Presidenciais e Legislativas................. 41
Figura 2.2. Nmero Efetivo de Partidos (Assentos) em Eleies Legislativas (Cmara dos
Deputados).................................................................................................................................................................... 41
Figura 2.3. Transferncias Automticas no Vinculadas e FPE em Relao ao Total de Repasses
a Estados e Municpios (Percentagem), 2001-2013....................................................................................... 44
Figura 2.4. Despesas e Receitas Primrias Correntes, Brasil, 2000-2014 (% PIB).............................. 46
Figura 2.5. Despesas do Governo Geral, Pases Selecionados, Mdia 2009-2013 (% PIB).............. 46
Figura 2.6. Emprego Pblico no Brasil, 2002-2013.........................................................................................47
Figura 2.7. Comparaes com Outros Pases, Indicadores de Governana Mundial, 2013............49
Figura 3.1. Preos de Commodities......................................................................................................................68
Figura 3.2. Taxa de Cmbio Real, 1994-2015, 1994 = 100.............................................................................68
Figura 3.3. ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (Ipca) Variao em 12 Meses.....69
Figura 3.4. Crescimento Real do PIB (2003-2014, Percentual).................................................................. 70
Figura 3.5. Taxa de Desemprego (2003-2014, Percentual)......................................................................... 70
Figura 3.6. Despesas, Receitas, Resultado Primrio e Pagamentos de Juros do Governo Geral
(% PIB) .............................................................................................................................................................................74
Figura 3.7. Dvida Pblica Bruta e Lquida (Janeiro de 2003-Junho de 2015, % do PIB)...................... 74
Figura 3.8. Principais reas de Crescimento das Despesas Pblicas, 2002-2014...............................77
Figura 3.9. Composio das Transferncias Sociais, 2002-2013 (Em Percentual do PIB)................77
Figura 3.10. Taxa Real de Juros (Ex Post)............................................................................................................ 78
Figura 3.11. Expanso do Crdito e Indicadores de Sustentabilidade Financeira............................. 78
Servio da Dvida em Relao Renda Domiciliar (Salrios e Benefcios Antes dos Impostos)...79
Figura 3.12. Financiamento da Balana de Pagamentos............................................................................. 81
Figura 3.13. Acumulao de Reservas (Percentual do PIB Direita)........................................................ 81
Figura 3.14. Contribuies ao Crescimento do PIB, 2001-2014................................................................. 82
Figura 3.15. Contribuio da PTF para o Crescimento do PIB em Pases Selecionados no Perodo
2000-2008 (Percentual)......................................................................................................................................... 83
Figura 3.16. Produtividade e Salrios, 2013-2014 (ndice, 2003 = 100)................................................... 84
Figura 3.17. Exportaes de Bens Primrios e Manufaturados, de Janeiro de 2006 a Julho de 2014
(Volume, 1995 = 100)................................................................................................................................................ 84
Figura 3.18. Comparaes Internacionais de Poupana, 2005-2014, Percentual do PIB................. 85
Figura 3.19. Mediana das Previses de Crescimento do PIB Prximos dois Anos (2005-2015,
Percentual)................................................................................................................................................................... 93
Figura 4.1. Crescimento da Produtividade do Trabalho em Pases Selecionados................................... 108
Figura 4.2. Evoluo da Produtividade por Setor, 2000 a 2013.......................................................................109
Figura 4.3. Gerao de Empregos e Produtividade, 2000 a 2013...................................................................109
Figura 4.4. Valor Agregado Mensal por Trabalhador no Setor de Servios, 2013 (Milhares de R$).......110
Figura 4.5. Distribuio dos empregos no setor de servios, 2013 (%).......................................................... 110
Figura 4.6. Investimento em Infraestrutura, 2011 (% do PIB).............................................................................112
Figura 4.7. Classificao da Qualidade da Infraestrutura Geral, 2015............................................................112
Figura 4.8. Porcentagem de Empresas que Citaram Transporte como Importante Limitao....... 116
Figura 4.9. Classificao da Qualidade das Rodovias, 2015............................................................................... 116
Figura 4.10. Classificao Segundo a Qualidade da Infraestrutura Ferroviria, 2015.....................117
Figura 4.11. Classificao Segundo a Qualidade da Infraestrutura Porturia, 2015.........................117
Figura 4.12. Cesta de Servios de Telefonia Mvel, 2013 (US$ Por Ms, PPC).................................... 120
Figura 4.13. Assinantes de Banda Larga Fixa, 2013 (Por cada 100 Pessoas)....................................... 120
Figura 4.14. Exportaes de Bens e Servios, Mdia 2005-2014 (% do PIB)........................................ 125
Figura 4.15. Comrcio (Exportaes mais Importaes), Mdia 2005-2014 (% do PIB)................. 125
Figura 4.16. Mdia Simples da Tarifa NMF 2013 (%).............................................................................................. 125
Figura 4.17. Tarifa Mdia, Bens de Capital (%)........................................................................................................... 125

Figura 4.18. Classificao Doing Business 2016, Comrcio Internacional (1 = melhor).........................128
Figura 4.19. Classificao de Alfndegas Segundo o ndice de Desempenho Logstico
(1 = Melhor)..............................................................................................................................................................................128
Figura 4.20. Facilidade para Fazer Negcios, 2016.................................................................................................129
Figura 4.21. Abertura de Empresas (Dias), 2016.......................................................................................................129
Figura 4.22. Classificao Relativa ao Pagamento de Impostos, 2016..........................................................129
Figura 4.23. Pagamento de Impostos, Horas por Ano, 2016...............................................................................129
Figura 4.24. Entraves ao Comrcio e ao Investimento........................................................................................ 132
Figura 4.25. Brasil Relao entre o IED e o PIB...................................................................................................... 133
Figura 4.26. IED Mdio, 2010 a 2014 Porcentagem do PIB................................................................................. 133
Figura 4.27. Durao dos Processos de Execuo de Sentenas Arbitrais Estrangeiras (Dias)..........134
Figura 4.28. Durao de Processos Relativos a Controvrsias Contratuais (Dias)..................................134
Figura 4.29. Exportaes de Produtos das TICs de 2011 a 2013 (% da Exportao Total de Bens).... 135
Figura 4.30. Exportao de Alta Tecnologia de 2011 a 2013 (% da Exportao Total de Bens)........... 135
Figura 4.31. Classificao Quanto Inovao..........................................................................................................138
Figura 4.32. Classificao Quanto Capacidade de Inovar...............................................................................138
Figura 4.33. A Natureza da Inovao Tecnolgica nas Empresas Brasileiras.............................................139
Figura 4.34. Financiamento, Citado como o mais Importante Obstculo Inovao, 2011.............. 140
Figura 4.35. Cooperao na rea de Inovao com outras Empresas ou Instituies, por Porte,
2008-2010..................................................................................................................................................................................141
Figura 4.36. Cooperao na rea de Inovao com outras Empresas ou Instituies, por Situao de
P&D, 2008-2010......................................................................................................................................................................141
Figura 4.37. Classificao por Qualidade das Instituies de Pesquisa Cientfica..................................143
Figura 4.38. Classificao por Gasto das Empresas em P&D...........................................................................143
Figura 4.39. Pontuao Mdia da Gesto, por Pas, Indstria de Transformao...................................146
Figura 4.40. Participao de Empresas Familiares/administradas por Famlias.....................................146
Figura 4.41. Empresas que Licenciaram Tecnologia Estrangeira por Controle de Capital (%).......... 147
Figura 4.42. Porcentagem de Empresas com Certificao de Qualidade por Situao de
Exportao......................................................................................................................................................................148
Figura 4.43. Graduados em Engenharia e Cincias (% dos Graduados), 2012..........................................154
Figura 5.1. Concluso Escolar e Desempenho dos Alunos em Matemtica.......................................170
Figura 5.2. Mdia de Anos de Escolaridade e Taxa de Matrcula Lquida: 2007 vs 2013................ 172
Figura 5.3. Anos Completos de Educao e Raa: 2001 Versus 2012..................................................... 172
Figura 5.4. Taxas de Repetncia e Evaso Pblico Versus Particular, 2013...................................... 173
Figura 5.5. Qualidade da Educao Medida pelo IDEB Brasileiro, ltimos Anos do Ensino
Mdio, 2013.................................................................................................................................................................. 174
Figura 5.6. Gasto por Aluno na Educao Infantil nos Estados Brasileiros, 2013............................. 174
Figura 5.7. Acesso ao Ensino Superior e Matrculas no Ensino Superior Privado, 2007
Versus 2013.................................................................................................................................................................. 177
Figura 5.8. Taxa de Mortalidade de Crianas Menores de 5 Anos, 1995-2012................................... 180
Figura 5.9. Expanso da Estratgia de Sade da Famlia por Quintis de Renda.............................. 181
Figura 5.10. Proporo Anual do Declnio da Taxa de Mortalidade Materna, 1990-2008............182
Figura 5.11. Parcela Crescente da Populao com Idade Acima de 65 Anos no Brasil, na Europa
Ocidental e nos BRICS............................................................................................................................................ 184
Figura 5.12. Opinio dos Brasileiros sobre os Principais Problemas do Pas.......................................187
Figura 5.13. Gastos Per Capita em Sade por Fonte, 2001-2011 (PPP em US$ Internacional
Constante).................................................................................................................................................................. 188
Figura 5.14. Gastos Reais e Esperados em Sade Pblica como Parcela do PIB.............................. 189
Figura 5.15. Dficit Estadual Previdencirio RPPS, 2013 (Como % das Receitas Tributrias)....... 194
Figura 5.16. Gastos com os Principais Componentes do Sistema do RGPS 1998-2013 (%
do PIB) ...........................................................................................................................................................................195
Figura 5.17. Padres Demogrficos e Projees para o Brasil.................................................................. 196
Figura 5.18. Gasto com Penso Social como % do PIB................................................................................197
Figura 5.19. Benefcios por Incapacidade como % do PIB......................................................................... 198
Figura 5.20. Beneficirios e Gastos do Bolsa Famlia, 2003-2014.......................................................... 199
Figura 5.21. Evoluo dos Gastos em Assistncia Social como % do PIB............................................ 201
Figura 5.22. Composio dos Gastos em Assistncia Social em 2014.................................................202
Figura 5.23. Acesso ao Servio de gua Encanada......................................................................................203
Figura 5.24. Acesso a Banheiros Conectados Rede de Esgoto........................................................... 204
Figura 5.25. Acesso Energia Eltrica..............................................................................................................205
Figura 6.1. Uso da Terra no Brasil, 1970-2006............................................................................................... 225
Figura 6.2. Variao da Produtividade do Solo na Agricultura Brasil, 2006.................................. 227
Figura 6.3. Anlise do Tamanho das Cidades no Brasil, Projees at 2010......................................233
Figura 6.4. Aumento do Registro de Veculos no Brasil Entre 2000 e 2015...................................... 234
Figura 6.5. Exposio Poluio Atmosfrica em Cidades Brasileiras Selecionadas, 2010........ 235
Figura 6.6. Desmatamento na Amaznia Legal entre 2004 e 2014 (Em Milhares de Km2)....... 238
Figura 6.7. Emisses de GEE Brasil, 1990-2013 (Co2eq)............................................................................241
Figura 6.8. Uso da gua no Brasil, 2013...........................................................................................................246
TABELAS
Tabela 1. Perfil da pobreza no Brasil (extrema e moderada), B40 e 60% MAIS RICOS (2013)........32
Tabela 2.1. Indicadores de sistemas partidrios............................................................................................40
Tabela 2.2. Indicadores Comparativos de Governana 2013.....................................................................49
Tabela 3.1. Principais indicadores macroeconmicos...................................................................................72
Tabela 3.2. brasil Governo geral indicadores fiscais selecionados: 2000-2014 (percentual
do PIB) ............................................................................................................................................................................75
Tabela 3.3. Evoluo das despesas primrias do governo federal, 1991-2014.....................................96

Tabela 4.1. Investimento em infraestrutura no Brasil, pblico e privado, 1971-2014.......................112
Tabela 5.1. Evidncia da ineficincia tcnica no Brasil............................................................................... 191
Tabela 6.1. Cobertura das redes de gua e esgoto, 2013 (porcentagem)...........................................236
QUADROS
Quadro 1.1. Povos indgenas no Brasil ...............................................................................................................25
Quadro 3.1. Altas taxas de juros e dvida domiciliar no Brasil.................................................................. 79
Quadro 3.2. Segmentao do mercado de crdito, o papel dos bancos estatais e altas taxas de
juros reais..................................................................................................................................................................... 87
Quadro 3.3. Impostos injustos com alto custo de cumprimento ........................................................ 97
Quadro 3.4. Possveis explicaes para as altas taxas de juros no Brasil............................................99
Quadro 4.1. A Embrapa e a inovao de fronteira........................................................................................144
Quadro 4.2. Lies extradas das avaliaes de impacto......................................................................... 150
Quadro 5.1. Inovaes nas formas alternativas de oferecer educao infantil no Brasil............178
Quadro 6.1. Vulnerabilidade econmica do corredor de transporte So Paulo-Santos ............. 252
SIGLAS E ABREVIATURAS
ABC
AEPS
ALMP
ADTEN
ANVISA
ARM
ARPA
BNDES
BPC
BSM
BUI
B40
BRICS
Cade
CAR
CGE
CEDLAS
CMN
CNI
CPF
DIEESE
DRM
ECD
ENCTI
EMBRAPA
ENP
FDI
FGV
FIES
FNDCT
FPE
Low Carbon Agriculture

Annual Statistics for Social Security
Active Labour Market Policies
National Technological Development
Support Program
National Sanitary Control Agency
Agricultural Risk Management
Amazon Regional Protected Areas
Program
National Bank for Social and Economic
Development
Non-Contributory Pension
Brazil without Poverty
Single Ticket
Bottom 40 Percent
Brazil, Russia, India, China, South Africa
Administrative Council for Economic
Defense
Rural Environmental Registry
Computable General Equilibrium
Center for Distributive, Labor and
Social Studies
National Monetary Council
National Council of Industry
Country Partnership Framework
Inter-Union Department of Statistics
and Socioeconomic Studies
Disaster Risk Management
Early Childhood Development
National Strategy on Science,
Technology and Innovation
Brazilian Agricultural Research
Corporation
Effective Number of Parties
Foreign Direct Investment
Getlio Vargas Foundation
Financing of Higher Education
Students
Scientific and Technological
Development Fund
State Participation Fund
Agricultura de Baixo Carbono

Anurio Estatstico da Previdncia Social
Polticas de Emprego
Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da
Empresa Nacional
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
Gesto do Risco Agrcola
Programa reas Protegidas da Amaznia
Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social
Benefcio de Prestao Continuada
Brasil sem Misria
Bilhete nico Intermunicipal
Brasil, Rssia, ndia, China, frica do Sul
Conselho Administrativo de Defesa
Econmica
Cadastro Ambiental Rural
Modelo de Equilbrio Geral Computvel
Centro de Estudos Distributivos Sociais e
do Trabalho
Conselho Monetrio Nacional
Confederao Nacional da Indstria
Estratgia de Parceria de Pas
Departamento Intersindical de Estatstica
e Estudos Socioeconmicos
Gesto do Risco de Desastres
Desenvolvimento Infantil
Estratgia Nacional de Cincia, Tecnologia
e Inovao
Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuria
Nmero Efetivo de Partidos
Investimento Estrangeiro Direto
Fundao Getulio Vargas
Fundo de Financiamento Estudantil
Fundo para o Desenvolvimento Cientfico
e Tecnolgico
Fundo de Participao dos Estados
FPM
FUNDEB
Fundef
GDP
GHG
GVC
HTA
ICMS
ICT
ITU
IHME
INGTEC
INESC
IBGE
IDB
IDEB
IMF
INCRA
INEP
INPE
IPCA
IPEA
LAC
LCR
LDO
LPI
LpT
Municipal Participation Fund

Fund for Maintenance, Development
of Basic Education and Valuation of
Educational Personnel
Fund for the Maintenance and
Development of Elementary Schools
Gross Domestic Product
Greenhouses Gases
Global Value Chains
Health Technology Assessment
Fundo de Participao dos Municpios

Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental
Produto Interno Bruto
Gases de Efeito Estufa
Cadeias Globais de Valor
Avaliao de Tecnologias de Sade
Imposto sobre Operaes Relativas
Tax on Goods Circulation,
Circulao de Mercadorias e Servios de
Communication and Inter-municipal
Transporte Intermunicipal e Interestadual
and Inter-state Transportation Services
e de Comunicao
Information and Communications
Tecnologia da Informao e Comunicao
Technology
International Telecommunications
Sindicato Internacional de
Union
Telecomunicaes
Institute for Health Metrics and
Instituto de Mtrica e Avaliao de Sade
Evaluation
Center for Research on Innovation,
Ncleo de Pesquisas em Inovao, Gesto
Technology Management and
Tecnolgica e Competitividade
Competitiveness
Institute for Socioeconomic Studies
Instituto de Estudos Socioeconmicos
Brazilian Institute of Geography and
Instituto Brasileiro de Geografia e
Statistics
Estatstica
Banco Interamericano de
Inter-American Development Bank
Desenvolvimento
ndice de Desenvolvimento da Educao
Basic Education Development Index
Bsica
International Monetary Fund
Fundo Monetrio Internacional
National Institute of Colonization and Instituto Nacional de Colonizao e
Agrarian Reform
Reforma Agrria
National Institute of Studies and
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Research
National Institute for Space Research Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
ndice Nacional de Preos ao Consumidor
National Consumer Price Index
Amplo
Institute of Applied Economic
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Research
Latin America and Caribbean
Amrica Latina e Caribe
Local Content Requirements
Exigncia de Contedo Local
Budget Guideline Law
Lei de Diretrizes Oramentrias
Logistics Performance Index
ndice de Desempenho Logstico
Lights for All
Luz para Todos
MEC
MMA
M&E
MI
Land Use, Land Use Change and

Forests
Ministry of Agriculture, Livestock and
Food Supply
Ministry of Agrarian Reform
My House, My Life
Ministry of Science, Technology and
Innovation
Ministry of Agrarian Development
Ministries of Trade, Commerce and
Industry
Ministry of Social Development and
Fight Against Hunger
Ministry of Education
Ministry of Environment
Monitoring and Evaluation
Ministry of National Integration
MPAS
Ministry of Social Security
O&M
Operation and Maintenance

Organization for Economic
Cooperation and Development
Accelerated Growth Program
Child Development Program
Family Benefit Program
Better Infancy Program
Program for International Student
Assessment
Technological Innovation Research
Procedure of the Private Enterprise
Expression of Interest
LULUCF
MAPA
MDA
MCMV
MCTI
MDA
MDIC
MDS
OECD
PAC
Padin
PBF
PIM
PISA
PINTEC
PMI
PNAD
National Household Sample Survey
PNE
PNE
PPA
PPP
PPV
National Plan for Exports

National Plan for Education
Multi-Year Plan
Public Private Partnership
Pact for Life
National Program for Access to
Technical Education and Employment
University for All Program
Rural Social Security
Special Procurement Regime
PRONATEC
PROUNI
PSR
RDC
Uso da Terra, Mudanas de Uso da Terra e

Florestas
Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
Minha Casa, Minha Vida
Ministrio da Cincia, Tecnologia e
Inovao
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria
e Comrcio
Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome
Ministrio da Educao
Ministrio do Meio Ambiente
Monitoramento e Avaliao
Ministrio da Integrao Nacional
Ministrio da Previdncia e Assistncia
Social
Operao e Manuteno
Organizao para Cooperao Econmica
e Desenvolvimento
Programa de Acelerao do Crescimento
Programa de Desenvolvimento Infantil
Programa Bolsa Famlia
Primeira Infncia Melhor
Programa para Avaliao Internacional de
Alunos
Pesquisa de Inovao Tecnolgica
Procedimento de Manifestao de
Interesse da Iniciativa Privada
Pesquisa Nacional de Amostra de
Domiclios
Plano Nacional de Exportaes
Plano Nacional de Educao
Plano Plurianual
Parceria Pblico-Privada
Pacto pela Vida
Programa Nacional de Acesso ao Ensino
Tcnico e Emprego
Programa Universidade para Todos
Previdncia Social Rural
Regime Diferenciado de Contrataes
RGPS
RPPS
R&D
SAE
SCD
SELIC
SISTEC
SME
STF
SUS
TEC
TCU
TFP
TJLP
TVET
UNESCO
UNIDO
UNODC
UPP
WBG
WGI
WHO
WEF
WEO
Pension system for private sector

workers
Pension system for public sector
workers
Research And Development
Secretariat for Strategic Affairs
Systematic Country Diagnostic
Benchmark Interest Rate
National System of Vocational
Education and Information
Technology
Small and Medium Enterprise
Supreme Court
Unified Health System
Technical Education
Federal Court of Accounts
Total Factor Productivity
Long-Term Interest Rate
Technical and Vocational Education
and Training
United Nations Educational, Scientific
and Cultural Organization
United Nations Industrial
Development Organization
United Nations Office on Drugs and
Crime
Police Pacification Units
World Bank Group
Worldwide Governance Indicators
World Health Organizations
World Economic Forum
World Economic Outlook
Regime Geral de Previdncia Social

Regimes Prprios de Previdncia Social
Pesquisa e Desenvolvimento
Secretaria de Assuntos Estratgicos
Diagnstico Estratgico de Pas
Servio Especial de Liquidao e Custdia
Sistema Nacional de Educao
Profissional e Tecnologia da Informao
Pequenas e Mdias Empresas
Supremo Tribunal Federal
Sistema nico de Sade
Educao Tcnica
Tribunal de Contas da Unio
Produtividade Total dos Fatores
Taxa de Juros de Longo Prazo
Educao Tcnica e Formao Profissional
Organizao das Naes Unidas para a
Educao, a Cincia e a Cultura
Organizao das Naes Unidas para o
Desenvolvimento Industrial
Escritrio das Naes Unidas sobre
Drogas e Crime
Unidades de Polcia Pacificadora
Grupo Banco Mundial
Indicadores Mundiais de Governana
Organizaes Mundial da Sade
Frum Econmico Mundial
Panorama Econmico Mundial
Sumrio Executivo
Retomando o Caminho para a Incluso,
o Crescimento e a Sustentabilidade
RETOMANDO O CAMINHO PARA A INCLUSO, O CRESCIMENTO E A SUSTENTABILIDADE
1.
O Brasil um pas imenso, e suas perspectivas de desenvolvimento so importantes
para o planeta como um todo. Potncia continental, o Brasil o quinto maior pas do mundo
(tanto em extenso territorial como em populao). Seu amplo territrio abriga a Floresta
Amaznica, maior floresta tropical do mundo, recursos hdricos substanciais, terras agricultveis
valiosas e diversos minerais, metais e outros recursos de capital natural. Seu tamanho lhe
confere importncia sistmica do ponto de vista ambiental, como pulmo do mundo, alm
de interferir substancialmente na estrutura da economia e das instituies polticas. Como
ocorre com a maioria das grandes economias, o pas relativamente fechado. Essa tendncia
tem sido fortalecida pelo foco histrico no mercado interno como fator de desenvolvimento.
Outra implicao do tamanho do pas um grau relativamente elevado de descentralizao
em uma estrutura federativa, que aumentou ainda mais aps a redemocratizao em meados
da dcada de 1980.
2.
As perspectivas do Brasil atraram interesse especial porque ele foi, e continua sendo,
uma das sociedades mais desiguais do mundo. Desde a alocao original das terras nos
tempos coloniais at mais recentemente, a distribuio das oportunidades econmicas e
o acesso aos servios sociais bsicos, a trajetria do desenvolvimento brasileiro tem sido
marcada por desigualdades profundas e persistentes. O tamanho do pas e as desigualdades
historicamente elevadas deram ressonncia especial s discusses sobre caminhos inclusivos
de desenvolvimento no prprio Brasil e bem alm de suas fronteiras. Uma presena estatal
sempre crescente aps a redemocratizao e uma aguda tradio assistencialista nas polticas
pblicas foram as consequncias dos esforos das autoridades para solucionar esse legado de
graves desigualdades socioeconmicas.
3.
At o final da dcada de 1990, houve pouco progresso na reduo das disparidades de
renda no Brasil, contudo, na ltima dcada, os avanos socioeconmicos foram notveis e
reconhecidos internacionalmente. A partir de 2003, o pas passou a ser reconhecido por seu
sucesso na reduo da pobreza e das desigualdades e por sua capacidade de gerao de
empregos. Polticas inovadoras e eficientes para reduzir a pobreza e assegurar a incluso de
grupos at ento excludos, tiraram milhes de pessoas da misria. No obstante, mesmo
nos dias de hoje, 5% da populao brasileira recebe 30% da renda gerada (juntamente com a
Colmbia, a maior proporo em toda a Amrica Latina).
4.
O Brasil tambm vem assumindo responsabilidades globais. O pas tem sido bemsucedido em buscar simultaneamente a prosperidade econmica e a proteo de seu
inigualvel patrimnio natural. O Brasil transformou-se em um dos mais importantes novos
doadores emergentes, com compromissos principalmente na frica Subsaariana, e em um
ator importante nas negociaes climticas internacionais. O caminho do desenvolvimento
brasileiro na ltima dcada mostrou ser possvel crescer compartilhando a prosperidade, mas
xxi
SUMRIO EXECUTIVO
equilibrando esse objetivo com o respeito ao meio ambiente. Os brasileiros tm todo o direito
de se orgulhar dessas realizaes reconhecidas internacionalmente.
5.
Contudo, nos ltimos tempos o pas tem enfrentado internamente uma onda de
pessimismo. As mudanas na economia global aps a recesso mundial de 2008-2009, o
aumento dos desequilbrios econmicos em decorrncia dos estmulos ps-crise terem sido
mantidos por tempo demasiado e, em particular, o fim do superciclo das commodities aps
2011 afetaram profundamente as perspectivas de crescimento, e o pas entrou em recesso
em 2015. A queda nas receitas do governo e as presses por aumento nos gastos levaram a
um dficit fiscal significativo, erodindo a confiana dos investidores. O aumento dos preos
administrados e uma das maiores desvalorizaes cambiais entre os mercados emergentes
elevaram a inflao, forando o Banco Central a aumentar as taxas de juros.
6.
A sombria perspectiva econmica no curto prazo coloca em risco a sustentao dos
avanos sociais e ambientais conquistados. O desemprego em alta pressiona as famlias de baixa
renda. O aumento da inflao est corroendo o valor das transferncias sociais, e as presses
fiscais acentuam as dificuldades nos gastos do setor pblico. As dificuldades econmicas
tambm tm o potencial de aprofundar os conflitos fundirios e sobre outros recursos naturais,
colocando em risco as conquistas ambientais do pas. Elas podem provocar aumento no crime e
na violncia urbana, com consequncias negativas nas reas social e econmica.
7.
Mais fundamentalmente, as mudanas nas circunstncias econmicas expuseram as
deficincias do modelo de desenvolvimento brasileiro, resumidas nos esforos para atingir uma
poltica fiscal sustentvel. Este relatrio argumenta que, aps a volta da democracia, o desejo
por um Estado mais inclusivo levou a um vis em favor de uma presena marcante e crescente do
setor pblico. A poltica fiscal tem sido restringida pelas vinculaes rigidas dos gastos, existindo
o risco de que sua sustentabilidade possa ser prejudicada por um sistema de previdncia social
explosivo, que oferece benefcios substanciais aos no pobres. Esses compromissos eram
financeiramente viveis durante um perodo de preos extraordinariamente elevados para as
commodities e crescimento relativamente forte, impulsionado pelo consumo. No entanto, eles
parecem insustentveis luz das recentes alteraes nos termos de troca do Brasil e seu baixo
potencial de crescimento, refletido no histrico de fraco crescimento da produtividade e no
medocre desempenho numa srie de indicadores de competitividade externa.
8.
Nesse cenrio, alguns brasileiros esto se perguntando se os ganhos da ltima dcada
no teriam sido uma iluso (criada pelo boom das commodities) e atualmente insustentvel
no ambiente internacional menos complacente que o pas enfrenta. A resposta apresentada
neste Diagnstico Sistemtico de Pas (SCD) um no com ressalvas. No existem motivos
para que as recentes conquistas socioeconmicas sejam revertidas; efetivamente, elas podem
xxii
perfeitamente ser ampliadas com a aplicao de polticas corretas. Contudo, isso exigiria
mudanas substanciais no modelo de crescimento brasileiro, alm de reformas e ajustes em
dimenses polticas bem-sucedidas, como, por exemplo, polticas agrcolas e ambientais e
programas de assistncia social. A histria recente do Brasil tem vrios episdios de crises que
deram origem a reformas econmicas e institucionais importantes que aliviaram restries
at ento existentes e fomentaram o progresso econmico e social. Tambm existem
diversos exemplos de projetos criativos de poltica econmica que superaram gargalos de
implementao, muitas vezes por meio da coleta cuidadosa de evidncias e do monitoramento
e avaliao rigorosos. Outro motivo para otimismo que as autoridades econmicas brasileiras
operam hoje em um ambiente de responsabilizao muito mais slido, resultante do papel
cada vez maior das instituies de controle independentes, da crescente fora dos atores no
governamentais e do aumento das aspiraes e das expectativas da nova classe mdia.
9.
Assim, o Brasil encontra-se em um contexto importante, e, at certo ponto, o curso da
poltica econmica definido agora determinar se o pas poder manter os ganhos do passado
e retomar o caminho de crescimento slido, inclusivo e ambientalmente sustentvel. Este SCD
oferece uma contribuio para o debate sobre o desenvolvimento futuro do Brasil, abstendose de formular recomendaes especficas de poltica econmica e concentrando-se em
destacar as formas pelas quais as dificuldades e as oportunidades de desenvolvimento do pas
se encontram intimamente ligadas. As cadeias causais identificadas pela anlise levam a um
conjunto de prioridades amplas que podem servir como pano de fundo para a discusso de
planos e polticas para reformas concretas, bem como de sua viabilidade em um ambiente
poltico fluido e complexo. O restante desta viso geral apresenta primeiro as principais cadeias
causais traadas neste SCD e explica a estrutura do Relatrio, apresentando um sumrio
captulo a captulo do argumento principal.
Determinantes da reduo da pobreza e da prosperidade

compartilhada a lgica deste SCD
10.
A argumentao bsica deste SCD que para sustentar os ganhos socioeconmicos
conquistados na ltima dcada o Brasil precisar ajustar sua poltica fiscal e seu modelo de
crescimento. As conquistas recentes do Brasil resultaram fundamentalmente de um mercado
de trabalho favorvel, da reduo nas disparidades salariais e das polticas sociais progressistas,
todas sustentadas pela alta no preo das commodities iniciada na virada do milnio. Isso
coincidiu com o sucesso da estabilizao macroeconmica conseguida pelo Brasil no final da
dcada de 1990, permitindo assim que o pas aproveitasse integralmente os preos elevados
dos produtos primrios e a liquidez internacional abundante. A melhoria nos termos de troca
facilitou o rpido crescimento do consumo sem comprometer as contas externas. Por sua vez,
isso irrigou os cofres pblicos, graas a um sistema tributrio baseado principalmente em
xxiii
SUMRIO EXECUTIVO
impostos indiretos incidentes sobre o consumo, e financiou uma expanso substancial nas
transferncias sociais e melhorias no acesso a uma srie de servios pblicos. O crescimento
baseado no consumo e a valorizao real do cmbio favoreceram o setor de servios local,
responsvel pela maior parte da gerao de empregos, beneficiando desproporcionalmente
os trabalhadores menos qualificados. Combinados, a formalizao, a melhoria nas redes de
proteo social e grandes aumentos do salrio mnimo elevaram os ganhos relativos dessa
parcela menos qualificada, contribuindo assim para reduzir as desigualdades na distribuio da
renda. A liquidez abundante facilitou o acesso ao crdito, inclusive para as famlias, reforando
ainda mais a dinmica de crescimento baseado no consumo.
11.
Ao final de 2015, os fatores que determinaram os avanos socioeconmicos da ltima
dcada foram revertidos. Os preos internacionais das commodities apresentam tendncia
de queda desde 2012, o que recentemente passou a acontecer tambm com o petrleo. As
condies globais de liquidez ficaram mais apertadas a partir de maio de 2013, e em dezembro
de 2015 a taxa de reservas bancrias dos EUA (Fed Funds) foi aumentada pela primeira vez
desde 2006. Como a maioria dos mercados emergentes, o Brasil enfrenta uma perspectiva
internacional muito mais sombria do que na maior parte do tempo desde o incio da dcada
de 2000. Reservas fiscais e financeiras slidas permitiram que o pas reagisse recesso
global de 2008-2009 com polticas fiscais e monetrias contracclicas. Mas devido aos ventos
desfavorveis dos mercados financeiros e de commodities e ao baixo potencial de crescimento,
a partir de 2012 tais medidas no conseguiram deter a desacelerao gradual da economia
brasileira, que entrou claramente em recesso em 2015. Com efeito, a manuteno das polticas
contracclicas, mesmo em face da reduo do potencial de crescimento, criou desequilbrios
macroeconmicos crescentes durante 2013 e 2014. Como resultado, as autoridades foram
obrigadas a corrigir a poltica econmica; a poltica monetria foi arrochada em 2013 e um
ajuste fiscal penoso est agora em andamento.
12.
Com a mudana na perspectiva econmica, ficaram visveis duas deficincias
fundamentais da economia brasileira. Primeiro, h vrias dcadas o Brasil no tem conseguido
gerar um crescimento forte e sustentvel da produtividade. Essa deficincia est refletida, por
exemplo, no declnio gradual da capacidade industrial do pas, na pequena participao dos
produtos de alta tecnologia em suas exportaes, na tendncia de criao de empregos em
servios de baixa produtividade, como bufs e trabalhos domsticos, e, consequentemente,
na baixa taxa de crescimento agregado do produto interno bruto (PIB) por trabalhador e na
produtividade total dos fatores, alm de estar espelhada tambm na ampla disperso dos nveis
de produtividade entre as diversas empresas de um mesmo setor, o que sugere ineficincias de
alocao considerveis. As causas dos problemas brasileiros de produtividade so complexas
e incluem um custo elevado de financiamento e para fazer negcios, o estado de abandono
da infraestrutura fsica do pas, a limitao da concorrncia resultante de regulamentaes
xxiv
domsticas e as barreiras tarifrias e no tarifrias elevadas para as importaes, alm de

fracos incentivos inovao, inclusive adaptao de tecnologias, devido a uma mirade de
intervenes governamentais distorcivas ou ineficientes. Outra restrio estrutural ao aumento
da produtividade pode residir na inadequada capacitao da fora de trabalho, apesar do
progresso bastante substancial conseguido pelo pas no sentido de proporcionar maior acesso
educao.
13.
Por si s, o crescimento mais slido da produtividade no gerar crescimento inclusivo.
Os principais avanos conquistados pelo Brasil ao longo da ltima dcada no sentido
de compartilhar a prosperidade foram a rpida gerao de empregos e a reduo das
desigualdades salariais, reflexos do aumento do crescimento econmico. Embora seja claro
que melhorias no ambiente regulatrio e de negcios e o aumento dos investimentos pblicos
e privados sero essenciais para retomar o crescimento econmico, como esse crescimento
ir se traduzir na criao de uma quantidade suficiente de bons empregos para os 40%
mais pobres da populao brasileira (B40 do ingls Bottom 40) ser igualmente importante.
Consequentemente, este SCD d ateno significativa dinmica do mercado de trabalho
brasileiro e s oportunidades disponveis para os B40, bem como aos ativos sua disposio
para aproveitar tais oportunidades. Sem a retomada do crescimento e a adoo de um
modelo mais sustentvel, menos dependente das commodities e do consumo, continuar a
ser extremamente difcil conseguir melhorias no padro de vida dos B40. Todavia, embora seja
uma condio necessria para a prosperidade compartilhada, o crescimento no por si s
uma condio suficiente. Polticas que ampliem as oportunidades econmicas, aprimorem o
capital humano e a resilincia e reconheam os ativos dos pobres (inclusive seu direito a terras
e a recursos naturais) merecem particular ateno.
14.
A segunda deficincia econmica do Brasil est relacionada sustentabilidade dos
compromissos de gastos pblicos luz do potencial de crescimento da economia. O setor
pblico brasileiro cresceu continuamente desde a volta da democracia, em meados da dcada
de 1980. Fundamentalmente, isso est relacionado aos compromissos de gastos entronizados
na Constituio de 1988 e natureza fragmentada da poltica, em que o acesso a recursos
governamentais um importante incentivo para a constituio e a sustentao de coalizes
polticas. Tradicionalmente, a apropriao da parte da poupana domstica limitada pelo
setor pblico tem sido uma fonte de instabilidade macroeconmica, que o pas finalmente
superou com o Plano Real e o ajuste fiscal de 1999, e de custo relativamente alto do capital,
que continua a ser um problema at hoje. Tendo em vista o bom desempenho da arrecadao,
as restries fiscais perderam um pouco de importncia durante a primeira dcada do sculo
XXI, mas a expanso substancial dos gastos pblicos aps 2008 e o colapso das receitas aps
a forte retrao econmica de 2014-2015 expuseram a rigidez oramentria existente no Brasil.
Aparentemente, sem um ajuste fiscal o pas pode ficar paralisado em razo da baixa confiana
xxv
SUMRIO EXECUTIVO
dos investidores e dos juros elevados decorrentes das preocupaes com os desequilbrios
macroeconmicos, resultando disso um mpeto muito pequeno para retomar o crescimento
liderado pelos investimentos. Simultaneamente, o ajuste fiscal necessrio est repleto de
consequncias distributivas importantes que podem afetar as perspectivas de manuteno de
um desenvolvimento econmico inclusivo.
15.
Solucionar os dilemas fiscais ser essencial para a capacidade do setor pblico de
redistribuir recursos (renda e servios) para os pobres em uma estrutura fiscal e macroeconmica
sustentvel. A anlise feita neste SCD destaca que alguns dos maiores itens de gastos pblicos
na esfera social beneficiam as pessoas em melhor situao econmica as aposentadorias do
setor pblico so um exemplo bvio. Em outras reas, inclusive assistncia mdica e educao
geral, existe bastante espao para aumento da eficincia. Muitos subsdios oramentrios para
diversos setores econmicos podem at mesmo ser prejudiciais, por distorcer a concorrncia,
ou ser desperdiados em projetos de investimento mal planejados e mal executados. Com uma
reforma na previdncia social, reduo dos desperdcios, revogao de subsdios ineficientes
e realocao de recursos para servios que beneficiem principalmente os B40, o ajuste fiscal
necessrio pode ser feito de forma compatvel com maior progresso social. Nesse sentido, deve
ser dada especial ateno manuteno e at mesmo expanso de programas e servios
voltados proteo dos mais vulnerveis, como mulheres, afrodescendentes e povos indgenas,
muitos dos quais ainda sofrem discriminao e esto particularmente sujeitos violncia e
falta de segurana, apesar dos esforos considerveis do governo nos ltimos anos, que j
comearam a dar alguns frutos.
16.
Alm das condies estruturais para a criao futura de empregos e a qualidade do
inevitvel ajuste fiscal, as perspectivas dos B40 tambm esto intrinsecamente ligadas aos
amplos recursos naturais do pas e a sua liderana na agenda ambiental global. Muitos dos
pobres e vulnerveis, como pequenos agricultores e comunidades indgenas, dependem
do ambiente natural para sua sobrevivncia, uma vez que seu estilo de vida est ligado
preservao dos habitats naturais, mas isso acontece tambm com a populao urbana, exposta
poluio, escassez de gua, a interrupes no fornecimento de energia eltrica e a riscos de
catstrofes naturais. A elevada densidade populacional e o grande nmero de pobres nas reas
urbanas caracterizam a vulnerabilidade a catstrofes naturais no pas, determinada em grande
parte pelas deficincias no uso da terra e no planejamento urbano que caracterizam as cidades
brasileiras. Com menos recursos para se proteger ou ou se segurar contra riscos ambientais, os
pobres e os B40 so particularmente afetados pelo grau no qual as polticas e os regulamentos
governamentais equilibram as necessidades de desenvolvimento econmico com os objetivos
de sustentabilidade ambiental. Este SCD mostra haver espao significativo para reduzir o peso
da regulamentao existente e melhorar seu impacto ambiental, por exemplo, na gesto da
terra e dos recursos hdricos. Com efeito, o Brasil tem a oportunidade de posicionar-se, por
xxvi
meio de um desenho inovador de polticas, como lder entre os pases de mercado emergente
na explorao de caminhos verdes para o crescimento, o que tem o potencial de gerar novas
oportunidades econmicas para os B40 e aumentar bastante sua resistncia a problemas
climticos e outros choques naturais.
17.
As reformas necessrias para preservar as conquistas socioeconmicas do Brasil e levlo de volta a um caminho de crescimento sustentvel so desafiadoras. O Brasil, justificadamente,
orgulha-se de seus recentes avanos no campo da incluso social. Uma parcela da opinio
pblica v uma relao direta com um setor pblico amplo e teme que reformas regulamentares
e cortes de gastos possam reverter muitos desses ganhos. A anlise deste SCD aponta em outra
direo. As instituies polticas brasileiras exigiram acordos que incharam os compromissos
do governo, mesmo custa de ineficincias significativas. Em tempos de restries fiscais
severas, pode ser o momento de rever alguns deles e gerar um novo consenso que favorea
um modelo econmico e social mais eficiente, mas ainda assim inclusivo. A prpria histria
brasileira sugere o surgimento de um novo consenso em momentos de crise, o que permitiu ao
pas superar restries institucionais no passado para aprimorar a governana do setor pblico.
No final da dcada de 1990, repetidos surtos de inflao elevada finalmente convenceram a
classe poltica a estabelecer um novo conjunto de instituies o trip macroeconmico e a Lei
de Responsabilidade Fiscal que garantiram a estabilidade macroeconmica pelos 15 anos que
se seguiram. Hoje, da mesma forma, as perspectivas econmicas ruins, a reduo da tolerncia
do pblico s formas antigas de fazer poltica e a presso crescente pela melhoria da qualidade
dos servios podem incentivar o governo a alinhar uma estratgica econmica coerente que
supere os interesses que impediram as reformas at o momento. O establishment poltico
brasileiro j demonstrou viso e liderana declarando objetivos climticos ambiciosos parece
estar sendo formado um consenso nacional na direo de um modelo de crescimento verde.
Tudo isso motivo para otimismo.
18.
A estrutura do SCD segue os argumentos dos pargrafos anteriores. No Captulo 1 so
resumidas as conquistas do Brasil na reduo da pobreza e no aumento da renda dos B40,
traando um perfil dos pobres e vulnerveis, seus principais ativos, acessos a mercados e servios
pblicos e suscetibilidade a diversos riscos econmicos, bem como a eficcia das transferncias
governamentais. No Captulo 2 examinam-se as instituies polticas brasileiras para se chegar
raiz dos desafios fiscais do pas. No Captulo 3 observam-se as consequncias desses desafios
fiscais para a gesto macroeconmica e traada a evoluo da poltica macroeconmica do
Brasil desde os dias de hiperinflao no final da dcada de 1980. No Captulo 4 so estudadas
as reformas estruturais necessrias para elevar o nvel e os tipos de investimento privado
necessrios para aumentar a produtividade e a competitividade, com ateno especial ao papel
da infraestrutura. No Captulo 5 analisa-se o escopo para o aumento da eficincia e a realocao
dos gastos pblicos de forma socialmente progressista. Nele tambm analisado o motivo de
xxvii
SUMRIO EXECUTIVO
algumas polticas governamentais verticais, como o programa de transferncias condicionais (TC)

Bolsa Famlia (PBF), terem logrado sucesso, enquanto outras, em infraestrutura e educao, nem
sempre terem apresentado resultados positivos. No Captulo 6 so averiguadas as dificuldades
para uma melhor gesto ambiental e de recursos naturais, alm de serem traados os contornos
para uma futura estratgia de crescimento verde para o pas. No Captulo 7 conclui-se o SCD
apresentando-se as principais restries ao desenvolvimento brasileiro. No restante desta viso
geral, so resumidas as respostas s principais questes apresentadas em cada captulo.
Quem so os 40% mas pobres no Brasil e como eles esto se saindo?

19.
Embora o Brasil continue a ser um dos pases mais desiguais do mundo, entre 2001 e
2013, 24,6 milhes de brasileiros escaparam da pobreza. A reduo da pobreza uma realizao
de significncia regional e representa quase 50% da reduo da pobreza em toda a regio da
Amrica Latina e Caribe (ALC) (Figura 1). O Brasil tambm experimentou um rpido declnio
nas desigualdades ao longo da ltima dcada, com o Coeficiente de Gini da renda das famlias
caindo de 0,59 para 0,53. Em grande medida, isso se deveu a uma poltica de incluso social no
contexto de uma economia em grande expanso alimentada por condies externas favorveis.
As conquistas do Brasil tambm tiveram significado histrico, tendo em vista ter sido a primeira
vez que se conseguiu uma reduo sustentvel da pobreza e das desigualdades. No obstante,
mesmo aps essa reduo, o Brasil continua a ser um dos pases mais desiguais do mundo,
com Coeficiente de Gini maior do que a maioria dos pases, frente apenas da Colmbia e de
Honduras na regio da Amrica Latina e Caribe e de alguns pases da frica Subsaariana.
10%
2013
2012
2009
2008
2007
2005
2003
0.60
0.58
2011
15%
2006
20%
Taxa de Pobreza (< R$140/ms)
2004
25%
Coeficiente de Gini
Taxa de Extrema Pobreza (< R$70/ms)
2002
30%
2001
Taxa de Pobreza
Figura 1. Progresso na Reduo da Pobreza e das Desigualdades no Brasil
0.56
0.53
5%
0%
Fonte: Clculos baseados na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), 2001-2013
xxviii
0.51
20.
Embora a incidncia de pobreza seja significativamente maior nas reas rurais, a
maioria dos brasileiros pobres vive em centros urbanos. Usando as mesmas linhas de pobreza
do BPF e do plano Brasil sem Misria (BSM), de R$ 140 e R$ 70 mensais per capita, em 2013 a
incidncia de pobreza nas reas rurais era mais do que o dobro da observada nas reas urbanas;
as reas rurais apresentavam nveis de 22,6% de pobreza moderada e de 9,1% de extrema
pobreza, enquanto nas regies urbanas esses ndices eram de 6,3% e 3,1%, respectivamente.
Contudo, a diferena entre as taxas de pobreza nas regies rurais e urbanas declinou de 30,3
pontos percentuais em 2001 para 16,3 pontos em 2013. Ademais, o Brasil experimentou uma
taxa de urbanizao elevada, com 85,2% de sua populao vivendo em reas urbanas em 2013.
Como resultado, apesar da menor incidncia de pobreza nas reas urbanas, em 2013 60% dos
pobres (quase 17 milhes de pessoas) viviam nas cidades.
21.
Os mercados de trabalho impulsionaram a prosperidade compartilhada, enquanto as
transferncias ajudaram a reduzir a pobreza extrema. Para a maioria dos brasileiros pobres, o
caminho para a prosperidade foi o emprego formal. Nesse aspecto, o Brasil similar a outros
pases de renda mdia, onde os ganhos do trabalho representam a maior parcela do rendimento
dos B40, portanto o desempenho do mercado de trabalho o principal determinante da
reduo da pobreza e da prosperidade compartilhada. Contudo, na ltima dcada, para os
brasileiros mais pobres as transferncias sociais foram mais importantes que o mercado de
trabalho. Entre 2004 e 2013, 62% do declnio da pobreza extrema deve-se a rendimentos no
salariais (principalmente do programa de transferncias das TC do PBF) (Figura 2).
Figura 2. Fontes de Reduo da Pobreza, da Extrema Pobreza e da Desigualdade em

2004-2013
Parcela de Reduo (%)
Gini
Pobreza R$140
Pobreza R$70
0%
-6%
-10%
-20%
-14 %
-20 %
-26 %
-30%
-32 %
-40%
-41 % -39%
-50%
-60%
-60 %
-70%
Parcela de Adultos
Renda Trabalhista
-62 %
Renda No Trabalhista
Fonte: clculos da PNAD entre 2004 e 2013
xxix
SUMRIO EXECUTIVO
22.
Ao longo da ltima dcada, o mercado de trabalho do Brasil combinou a rpida gerao
de empregos e a reduo da informalidade com uma compresso considervel na distribuio
dos salrios. Em muitos mercados emergentes e economias desenvolvidas, as autoridades
econmicas enfrentaram um dilema: aceitar uma maior desigualdade nos salrios como o
preo a pagar pelo baixo desemprego ou proteger os rendimentos relativos dos j empregados
custa do aumento do desemprego ou da informalidade entre os menos capacitados. No
perodo 2003-2013, o Brasil conseguiu evitar esse dilema poltico. O resultado foi uma taxa
lquida de gerao de empregos prxima de 2% ao ano e a reduo dos nveis de informalidade.
23.
As condies externas favorveis desempenharam um papel essencial para moldar os
resultados do mercado de trabalho no Brasil. A alta no preo das commodities levou a uma
valorizao considervel da taxa de cmbio real, o que, por sua vez, estimulou o crescimento
dos servios internos no comercializveis. O aumento das oportunidades de trabalho nesses
setores para o pessoal menos capacitado levou ao aumento da renda, retroalimentando
a demanda por bens e servios, como habitao, bens durveis, varejo e transportes. No
contexto de uma forte demanda agregada por mo de obra, o resultado foi uma reduo
sensvel no prmio pela capacitao (Figura 3a).1 Todavia, a poltica tambm desempenhou um
papel: a ampliao do acesso educao expandiu a oferta de habilidades, reduzindo esse
prmio, enquanto aumentos vigorosos no salrio mnimo lograram elevar a participao da
massa salarial na economia como um todo. Entretanto, o aumento dos custos unitrios de
mo de obra, particularmente nos cargos de maior capacitao no setor industrial, reduziu a
competitividade e precipitou um declnio na rentabilidade, acentuando ainda mais a mudana
na direo de no comercializveis que exigem mo de obra menos capacitada (Figura 3b).
1 Segundo o recente relatrio Jobs, Wages and the Latin American Slowdown, de la Torre et al. (2015), observa-se uma
tendncia similar em toda a Amrica Latina. Os motivos para a reduo do prmio de capacitao ainda no foram
totalmente entendidos, mas provavelmente no esto associados a diferenas na exigncia de capacitao nos setores
de bens e servios comercializveis e no comercializveis. Ao contrrio, aparentemente os padres da demanda
durante a fase de expanso econmica foram favorveis aos setores que empregam mo de obra menos capacitada,
cuja curva de oferta parece ter ficado mais inclinada. No est claro se essas tendncias so sustentveis, o que gera
preocupaes com a possibilidade de que as conquistas sociais da ltima dcada sejam parcialmente revertidas nos
prximos anos.
xxx
Figura 3. A Desigualdade Salarial Caiu aps 2003 com o Forte Aumento no Salrio Mnimo
(3b) Produtividade e Salrios, ndice, 2003 = 100
(3a) Prmio de Qualificao

1.7
Secundrio a Primrio
( esquerda)
1.6
3.0
170
2.9
2.8
150
2.7
1.5
2.6
Salrio Mdio Real
Salrio Mnimo (real)

130
2.5
Tercirio a Secundrio ( direita)
1.3
2.4
110
Produtividade do
2.3
Trabalho (Y/L)
2.2
Fonte: LAC Equity Lab Banco de dados socioeconmicos sobre

a Amrica Latina e o Caribe (Cedlas e Banco Mundial) e Ipeadata
Observao: prmio de qualificao definido como a razo
entre o salrio mdio dos diferentes nveis de educao.
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
90
2003
1996
1997
1998
1999
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2011
2012
2013
1995
1.2
Fonte: Fundo Monetrio Internacional (FMI), Instituto Brasileiro

de Geografia e Estatstica (IBGE), Departamento Intersindical de
Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese) e Banco Mundial
24.
Com a queda no preo das commodities, ficou claro que os fatores para a reduo da
pobreza e o compartilhamento da prosperidade ligados ao mercado de trabalho no podem
ser sustentados sem aumento na produtividade e nos investimentos. A taxa de cmbio
real apresentou forte desvalorizao, o desemprego est aumentando e o declnio nas
desigualdades salariais comeou a se reverter. provvel que aumentos frequentes no salrio
mnimo sejam compatveis com a estabilidade macroeconmica apenas em um ambiente de
produtividade crescente. Em outras palavras, o Brasil precisar de um modelo de crescimento
diferente para sustentar os ganhos passados, o que exigir um novo consenso poltico para
apoiar as reformas fiscais e estruturais necessrias. Dessa forma, importante entender os
fatores institucionais subjacentes que moldaram a evoluo das polticas pblicas no Brasil e
como eles podem afetar as difceis escolhas que o pas enfrenta agora.
Como as instituies polticas brasileiras afetaram o projeto e a

implementao das polticas pblicas?
25.
A redemocratizao do pas, em 1985, veio com o reconhecimento de que as grandes
desigualdades do passado eram insustentveis e inaceitveis e que era necessrio um caminho
xxxi
SUMRIO EXECUTIVO
de desenvolvimento inclusivo. A histria socioeconmica do Brasil marcada por grandes e

persistentes desigualdades entre proprietrios de terras e escravos, elites educadas e massas
iletradas, grupos empresariais privilegiados e no privilegiados, e entre o sul rico e o norte e o
nordeste menos desenvolvidos. A Constituio de 1988 buscou reparar esse legado e amortizar
a dvida social acumulada. Dessa forma, nas ltimas trs dcadas as instituies econmicas
assumiram uma ntida orientao na direo do bem-estar, com a consagrao de benefcios
sociais significativos na legislao bsica. Entretanto, ao mesmo tempo a Constituio no
ignorou os interesses das ainda poderosas elites tradicionais e a necessidade de equilibrar os
interesses nacionais e regionais em um pas de dimenses continentais. O resultado foi um
compromisso pelo qual as elites tradicionais foram convencidas a compartilhar o poder por
meio de benesses generosas do setor pblico e de um sistema complexo de freios e contrapesos.
Assim, os acordos polticos desempenharam um papel de destaque na definio da poltica
fiscal ao longo das trs dcadas seguintes.
26.
As presses para gastos e as dificuldades para a formulao e a implementao de polticas
foram exacerbadas por uma organizao poltica altamente fragmentada e uma federao
descentralizada. Poucos pases tm mais partidos representados no Parlamento e coalizes
mais complexas que o Brasil o governo atual, por exemplo, depende do apoio de 13 partidos no
Congresso. Acresa-se a isso a influncia considervel dos governos subnacionais no Senado e na
Cmara dos Deputados por intermdio de suas mquinas polticas estaduais, que assegura que,
frequentemente, a lealdade dos deputados aos governadores seja maior do que a seus prprios
partidos, o resultado uma fragmentao poltica extrema. Tradicionalmente, os lderes polticos
forjavam as alianas necessrias por meio da concesso de altos postos no governo (o ministrio
brasileiro hoje o maior do mundo, com 31 ministros 39 at outubro de 2015) e de um grande
nmero de emendas oramentrias em favor de interesses regionais especficos. A consequncia
foi uma ampla presena do setor pblico (Figura 4) e ineficincias considerveis na formulao e
na implementao das prioridades da poltica econmica (Figura 5).
xxxii
Peru
Indonsia
20%
Chile
Tailndia
sia em desenvolvimento
Mxico
China
ndia
Colmbia
Malsia
30%
Em desenvolvimento
Uruguai
ALC
Argentina
Venezuela
Brasil
40%
Rssia
50%
Avanados
Figura 4. O Setor Pblico Brasileiro Grande (Gastos como % do PIB)
10%
Fonte: Indicadores de Desenvolvimento Mundial
Figura 5. A Eficincia das Polticas Econmicas do Brasil Menor Que a de Seus Pares
Eficincia De
Polticas Pblicas
Coreia
1 0
ndia
China
Mxico
Brasil
Sistema Jurdico
(ndice)
Burocracia
(ndice)
Fonte: Banco Interamericano de Desenvolvimento, Atributos de poltica pblica, 2015
27.
Apesar dessas ineficincias institucionais, o Brasil conseguiu fazer ajustes da poltica e
reformas abrangentes em momentos crticos. Dois exemplos importantes so o Plano Real
(1994) e a Lei de Responsabilidade Fiscal (2000). O Plano Real foi o primeiro programa bemsucedido para reduzir a cronicamente elevada inflao brasileira. A Constituio foi alterada
para assegurar que a poltica fiscal fosse alinhada aos objetivos da poltica monetria. Aps
a crise dos mercados emergentes, no final da dcada de 1990 foi permitida a flutuao do
cmbio e adotado um regime de metas de inflao. Combinados com uma poltica fiscal
prudente, o regime de cmbio flutuante e um sistema de metas de inflao formam o chamado
xxxiii
SUMRIO EXECUTIVO
trip econmico. Nesse contexto, a Lei de Responsabilidade Fiscal alterou a estrutura das
relaes fiscais intergovernamentais, tornando-as compatveis com a sustentabilidade das
finanas pblicas como um todo. O resultado foi mais de uma dcada de relativa estabilidade
macroeconmica e progresso econmico e social significativo.
28.
A experincia recente do Brasil tambm mostra que as deficincias institucionais podem
ser superadas com polticas bem projetadas para obter resultados formidveis no
desenvolvimento. O melhor exemplo de uma poltica bem projetada o Bolsa Famlia (PBF),
um programa de TC para famlias pobres que no apenas deu uma contribuio direta
extremamente importante para a reduo da pobreza, como tambm melhorou o acesso dos
beneficirios a servios bsicos como educao e previdncia social. Os elementos essenciais
do sucesso do PBF, agora expandido e transformado em um programa integrado de reduo da
pobreza o Brasil sem Misria , foram: (a) objetivo claro, (b) projeto baseado em evidncias e (c)
monitoramento e avaliao (M&A) rigorosos. Isso traz lies importantes para outros programas
governamentais emblemticos, como o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que visa
a estimular os investimentos em infraestrutura. Embora o PAC atenda claramente primeira
condio, h indcios de que seu projeto baseado em evidncias e seu M&A no foram to bemsucedidos. Mais uma vez o Brasil precisar usar sua capacidade de gerar inovaes institucionais
em momentos crticos para sustentar as reformas fiscais e estruturais bsicas necessrias para
colocar o pas de volta em um caminho de crescimento inclusivo e sustentvel.
Quais so os ajustes necessrios ao arcabouo macroeconmico e

fiscal brasileiro para preservar a estabilidade e lanar as bases para a
retomada do crescimento sustentado?
29.
No final da dcada de 1980 e incio da de 1990, o cenrio macroeconmico era dominado por um dficit fiscal insustentvel, instabilidade, hiperinflao, custo de capital extraordinariamente elevado e baixas taxas de poupana e investimento. A inflao elevada refletia as
consequncias fiscais dos conflitos distributivos no solucionados, enquanto o custo elevado
do capital era consequncia das medidas para proteger o patrimnio financeiro em momentos de instabilidade macroeconmica e evitar a fuga de capitais. As poupanas pblica e privada so historicamente baixas. O Plano Real, de 1994, e as reformas fiscais que se seguiram no
final da dcada de 1990 conseguiram colocar a inflao sob controle e restaurar o equilbrio
macroeconmico, mas essas reformas no solucionaram os problemas estruturais subjacentes de poupana cronicamente baixa, custo de capital elevado e setor pblico cada vez mais
hipertrofiado e rgido.
xxxiv
30.
Contudo, a estabilidade econmica conquistada a partir do final da dcada de 1990 viabilizou o crescimento econmico na dcada terminada em 2013. A inflao foi mantida sob controle, e
o aumento da credibilidade da poltica monetria permitiu a reduo da taxa de juros real (Figura
6), embora ela tenha permanecido entre as mais altas do mundo. Juntamente com o aumento da
arrecadao decorrente dos preos das commodities, isso facilitou o ajuste fiscal, ajudando o governo
a conseguir supervits primrios na faixa de 3% do PIB na maior parte da dcada de 2000, apesar
de um aumento significativo nos gastos correntes (Figura 7). Como grande exportador de produtos
primrios, ao longo da dcada o Brasil beneficiou-se dos excelentes termos de troca que encheram
os cofres pblicos de receitas e ajudaram a alimentar a grande expanso do consumo interno (Figura 8). A dvida pblica declinou cerca de 10 pontos percentuais, para 60%, s vsperas da recesso
global de 2008 e graas fiscalizao prudente o setor bancrio manteve capitalizao elevada e
balanos patrimoniais slidos, apesar da rpida expanso do crdito interno.
Figura 6. Lanando as Bases: O Plano Real

Inflao Anual e Juros Reais (Ex-post), 1996-2015
% do PIB
30
Juros Reais (ex-post)
25
Inflao anual
20
Figura 7. Benefcios da Estabilizao Fiscal por

Meio da Lei De Responsabilidade Fiscal
Lei de Responsabilidade Fiscal
Pagamento de juros
31
30
29
28
27
26
25
15
10
Fonte: Banco Central do Brasil e estimativas do Banco Mundial
2014
2012
2010
2008
2002
2000
Jan-14
Jul- 15
Jan-11
Jul - 12
Jan-08
Jul - 09
Jan-05
Jul- 06
Jan-02
Jul- 03
Jan-99
Jul - 00
Jan-96
Jul - 97
2006
Despesas Correntes Primrias (D)

Superavit primrio
-2
2004
35
34
33
32
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional, Receita Federal e FMI.

Estimativas do Banco Mundial
xxxv
SUMRIO EXECUTIVO
2010
Figura 8. Crescimento Impulsionado pelo Consumo
2015*
2014
2013
2012
2011
2009
2006
2005
2002
2003
1998
2001
1999
1997
2000
2004
2008
2007
%
10
0
-2
-4
-6
Exportaes Lquidas
Consumo das Famlias
Consumo do Governo
Investimentos
Crescimento Anual
Fonte: IBGE e clculos do Banco Mundial

*Quatro trimestres at o 3o trimestre de 2015.
31.
Assim, protees fiscais e cambiais slidas deram ao Brasil a margem necessria para
reagir recesso global e recuperar-se rapidamente, mas no foram suficientes para evitar
uma deteriorao permanente nos termos de troca nem enfrentar as restries estruturais
preexistentes. Alimentado por uma combinao de renncias fiscais e de uma expanso
rpida nos crditos direcionados por intermdio dos bancos pblicos, em 2010 o crescimento
recuperou-se para 7,6%. As condies externas ajudaram, uma vez que o preo das commodities
continuou forte nos primeiros anos ps-recesso e o estmulo monetrio global levou grandes
fluxos de capitais para os mercados emergentes, inclusive o Brasil. Alm disso, a poltica
monetria foi altamente acomodatcia, com a taxa de juros em seus mnimos histricos entre
2011 e meados de 2013. Porm, o estmulo fiscal e monetrio no pde solucionar o que veio
a ser uma deteriorao permanente nos termos de troca. Assim, as presses inflacionrias
comearam a se acumular, enquanto o crescimento desacelerava em face das restries
estruturais preexistentes e a economia ficava cada vez mais instvel. Quando o ciclo das
commodities se reverteu e o Federal Reserve dos EUA anunciou a reduo gradual das compras
extraordinrias de ttulos, o Brasil ficou exposto mudana no posicionamento dos investidores
(Figura 9). Como consequncia, o real perdeu mais da metade de seu valor em relao ao dlar
norte-americano entre 2011 e o final de 2015, forando a taxas de juros de volta para 14,25%. A
economia ficou paralisada e a inflao subiu rapidamente.
xxxvi
Deficit em Conta Corrente (D)
3Q2012
1Q2012
3Q2011
1Q2010
80
5.0
4.5
4.0
3.5
3.0
1Q2011
3Q2010
90
70
1Q2013
Taxa de cmbio nominal ndice (USD por BRL)
100
3Q2014
110
1Q2014
3Q2013
Termos de Troca - ndice
3Q2015
120
1Q2015
ndice 1Q2010=100
Figura 9. Os Desequilbrios Aumentaram Quando o Ciclo Se Reverteu
2.5
2.0
1.5
60
1.0
50
40
0.5
0.0
Fonte: Banco Central do Brasil, Funcex e estimativas do Banco Mundial
32.
Em 2016, o Brasil constatou a necessidade de um doloroso ajuste macroeconmico e
fiscal. As receitas oramentrias caram conforme a expanso do consumo murchou.
Entretanto, os gastos mostraram-se muito mais difceis de ajustar devido ao generoso
sistema de previdncia social e rigidez dos gastos obrigatrios, muitos deles previstos na
Constituio. A poltica monetria foi arrochada para reduzir as expectativas inflacionrias e
trazer o ndice de Preos ao Consumidor a meta de 4,5% a 6,5% do Banco Central. Foram feitas
tentativas importantes para ajustar a poltica fiscal, inicialmente por meio de cortes nos gastos
discricionrios em infraestrutura pblica e nas transferncias para emprstimos diretos pelos
bancos estatais. A reduo dos encargos sociais em alguns setores, implementada em 2012
para estimular o emprego, foi descontinuada, foi aprovada a elevao de alguns impostos
e as tarifas de gua e eletricidade foram reajustadas. Entretanto, essas medidas foram
insuficientes para restaurar o equilbrio fiscal da dcada anterior e muito menos para criar
espao a investimentos pblicos. Alm disso, mesmo essas modestas medidas enfrentaram
oposio considervel no Congresso.
33.
Em ltima anlise, o Brasil enfrenta o dilema de solucionar as injustias nos gastos
pblicos, reduzindo as transferncias para aqueles em melhor situao, ou contemplar a
xxxvii
SUMRIO EXECUTIVO
necessidade de desativar programas sociais e reverter algumas das conquistas da dcada

de ouro. O problema fiscal subjacente, do crescimento gradual dos compromissos de gastos,
particularmente com os no pobres, no foi enfrentado durante o perodo de aumento na
arrecadao. Com a reviravolta nos termos de troca, o ajuste tornou-se mais necessrio e
mais difcil, pois os conflitos distributivos que constituem o mago dos desafios da poltica
fiscal no podem mais ser ocultos por uma presena crescente do setor pblico. Alm disso, o
estmulo fiscal destinado a atenuar a crise aumentou os compromissos de gastos e a eroso
da base de arrecadao, tornando o ajuste fiscal ainda mais difcil. No entanto, para retomar
o crescimento econmico sustentvel, alm do ajuste fiscal o Brasil precisa solucionar seus
problemas estruturais, inclusive o baixo investimento produtivo, deficincias de infraestrutura
e custo de capital elevado com a segmentao dos mercados financeiros.
Quais so as restries estruturais ao aumento da produtividade e

criao sustentada de empregos?
34.
O crescimento do Brasil ao longo da ltima dcada mascara uma fraqueza estrutural
inerente. Entre 2002 e 2010, cerca de dois teros do crescimento do PIB foram decorrentes
de aumentos na quantidade e na qualidade dos insumos de mo de obra, que, em mdia,
acresceram 2,7 pontos percentuais ao crescimento mdio, conforme o Brasil passava por uma
transio demogrfica acelerada e colhia os frutos da ampliao do acesso educao. O
investimento deu uma contribuio modesta, cerca de 0,9 pontos percentuais por ano, o que
corresponde a menos de 25% do crescimento no perodo. Por sua vez, a produtividade total dos
fatores (PTF) agregou apenas 0,4 pontos percentuais ao crescimento, contribuindo com apenas
11% do aumento na renda. Em breve a transio demogrfica do Brasil chegar ao fim e, com
ela, o motor da expanso anterior do pas no lado da oferta. Sem aumentos no investimento e
na PTF, as taxas de crescimento futuras ficaro aqum das observadas no passado recente, e o
espao para polticas socialmente inclusivas ser limitado.
35.
Um exame mais atento das fontes estruturais do crescimento da produtividade lana
luz sobre a natureza das dificuldades subjacentes. Existem trs fontes principais de crescimento
da produtividade relacionadas estrutura de uma economia. Primeiro, a produtividade pode
aumentar como resultado de transformaes estruturais, conforme as pessoas mudam de
empregos de menor produtividade, geralmente na agricultura, para outros de produtividade
maior nos setores industrial e de servios. Segundo, a produtividade aumenta devido
transferncia de recursos das firmas de menor a maior produtividade e de rpido crescimento.
Finalmente, a produtividade aumenta dentro das firmas em decorrncia da adoo de novas
tecnologias, inclusive melhores processos gerenciais. Nenhuma dessas dinmicas estruturais
funcionou em favor do Brasil. O pas foi um dos primeiros a se urbanizar nas dcadas de 1950
xxxviii
e 1960. Os migrantes das reas rurais agarraram-se a oportunidades de trabalho informal, e a

falta de um planejamento urbano integrado empurrou-os para as favelas, que se espalharam
em todas as principais cidades brasileiras, onde eles continuaram isolados dos servios pblicos
de melhor qualidade. O padro de consumo e o intenso crescimento dos no comercializveis
na ltima dcada levaram muitos moradores da cidade para empregos formais, mas isso
no gerou aumentos importantes na produtividade agregada. Entre 2000 e 2013, a maioria
dos empregos foi criada em subsetores de servios, nos quais a produtividade permaneceu
constante, e alguns na indstria e na construo civil, nas quais ela se reduziu, enquanto
diminuram os postos de trabalho na agricultura, nico setor a experimentar aumento na
produtividade (Figura 10). Como resultado, o PIB agregado por trabalhador subiu meros 1,3%
por ano entre 2000 e 2013 e no ultrapassou sequer 2% nos anos de ouro de 2003-2010.
Figura 10. Poucos Ganhos de Produtividade Decorrentes de Mudanas Estruturais,

2000-2013
Servios
Agricultura
Indstria
105.6%
Crescimento do Emprego
Crescimento da Produtividade
50.8%
41.5%
11.7%
Fonte: IBGE e estimativas do Banco Mundial
-19.6%
-5.5%
36.
O Brasil tem algumas empresas excelentes, de renome internacional, mas para cada
empresa de alto desempenho (como a Embraer) existe uma infinidade de outras com
desempenho fraco, que reduzem a produtividade total. A variao nos nveis de produtividade
no Brasil maior do que na maioria de seus pares. interessante observar que esse padro
espelhado na disperso da qualidade gerencial entre as empresas brasileiras. Disparidades
amplas nos nveis de produtividade e desempenho de gesto entre as firmas so uma
indicao de que as presses competitivas no funcionam bem: empresas de desempenho
ruim sobrevivem, e empresas de bom desempenho no conseguem atrair recursos adicionais.
Alm disso, a maioria das empresas est isolada e no consegue aprender com a evoluo
global das tecnologias.
37.
Com efeito, existe no Brasil uma srie de obstculos integrao ao mercado e
concorrncia, inclusive deficincias de infraestrutura, uma economia grande e relativamente
xxxix
SUMRIO EXECUTIVO
fechada concorrncia externa, uma carga burocrtica pesada e um mercado financeiro

segmentado, com juros extremamente elevados. Primeiro, a concorrncia prejudicada
pelo estado deplorvel da infraestrutura brasileira, particularmente na rea de transportes e
logstica. Isso particularmente importante em funo das dimenses continentais do pas.
A infraestrutura de transportes e logstica deficiente reduz no apenas a competitividade
dos produtores brasileiros nos mercados globais, mas tambm o nvel de integrao entre as
regies do pas, permitindo que persistam amplas diferenas na produtividade e nos nveis de
renda entre os estados. Segundo, o ambiente de negcios do Brasil sofre sob o peso de uma
regulamentao excessiva. Por exemplo, so necessrios 83,6 dias para abrir uma nova empresa
no Brasil, o que pode ser feito em 6,3 dias no Mxico e em 4 dias na Repblica da Coreia. Como
o custo para entrar em operao elevado, o empreendedorismo sufocado, e as empresas
existentes tm uma vantagem em relao aos novos concorrentes. Terceiro, o Brasil tambm
limita a concorrncia externa e as oportunidades de aprendizado, mantendo uma das taxas
mais altas de proteo efetiva entre os pases de mercado emergente e industrializados. Em
alguns setores, as altas tarifas sobre a importao de produtos intermedirios e bens de capital
representam uma taxa efetiva de proteo aos produtores locais na casa dos trs dgitos.
38.
Uma ltima barreira importante concorrncia e ao investimento um sistema
financeiro fragmentado, caracterizado por uma significativa discrio na poltica de alocao
do crdito. A situao atual , a um s tempo, causa e consequncia do custo de capital
historicamente elevado no Brasil. Devido aos juros elevados praticados no mercado, o governo
tem tentado estimular o investimento privado por meio de crditos direcionados a taxas
subsidiadas, administrados pelos bancos estatais, e por uma srie de esquemas de crditos
de destinao compulsria geridos pelos bancos comerciais privados. Isso levou a um forte
aumento na participao de mercado dos bancos pblicos, que passou de 30% para cerca
de 55% no perodo 2010-2014. Por sua vez, os tomadores que no tm acesso aos crditos
direcionados pagam juros elevadssimos (taxas reais, em mdia, acima de 15% para empresas
e de 50% para pessoas fsicas), isso quando no so totalmente alijados do mercado devido
aos custos proibitivos. O mercado de crdito bifurcou-se ainda mais aps a crise. No perodo
de 2008 a 2015, os emprstimos direcionados, concedidos diretamente pelos bancos estatais
ou canalizados por intermdio dos grandes bancos privados, saltaram de 35% para 55% do
crdito total ao setor privado interno (Figure 11). Os efeitos das polticas brasileiras para o setor
financeiro sobre a produtividade das empresas e, consequentemente, seus custos e benefcios
como um todo ainda no so totalmente conhecidos. Contudo, elas podem ter reduzido a
eficincia da poltica monetria, tornando uma parcela substancial do crdito insensvel s
mudanas na poltica de juros, e acarretado custos fiscais significativos, que podem vir a limitar
sua abrangncia tendo em vista o espao fiscal reduzido.
xl
Figura 11. Os Crditos Direcionados Aumentaram aps a Crise, mas com Efeitos
Limitados Sobre o Crescimento dos Investimentos e da Produtividade
(A) Juros Reais Sobre Novos Crditos Direcionados e
No Direcionados, em Porcentagem, 2011 a 2015
No direcionados
30
No direcionados
25
Direcionados
20
Selic
Direcionados
15
10
Fonte: Banco Central do Brasil
Mai - 15
Out - 14
Mar - 14
Jan - 13
Ago - 13
Jun - 12
Nov - 11
Set - 10
Abr - 11
Jul - 09
Fev - 10
Mai - 08
Dez - 08
Out - 07
0
Mar - 07
Jul - 15
Mar - 15
Jul - 14
Nov - 14
Mar - 14
Jul - 13
Nov - 13
Mar - 13
Jul - 12
Nov - 12
Mar - 12
Nov - 11
Jul - 11
5
Mar - 11
40
35
30
25
20
15
10
5
0
(B) Estoque de Crditos Direcionados e No

Direcionados ao Setor Privado, Porcentagem do PIB,
2007-2015
39.
No nvel das firmas, as presses competitivas so um dos principais determinantes da
inovao e do aumento da produtividade. Em mercados emergentes como o Brasil, boa parte
da inovao catch-up, com as empresas adaptando tecnologias e processos internacionais s
condies locais. Entretanto, na ausncia de concorrncia, principalmente externa, os incentivos
para que as empresas continuem conectadas fronteira tecnolgica internacional so limitados.
Segundo pesquisas empresariais do Banco Mundial, a parcela de empresas brasileiras que
implementa regularmente inovaes de produtos ou processos menor do que em pases de
renda mdia e em seus pares da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE). Alm disso, em termos percentuais, as exportaes brasileiras de produtos de alta
tecnologia so menores que as de seus pares (Figura 12a). Nos anos recentes, os esforos do
governo tiveram sucesso na melhora da oferta de inovaes cientficas e tecnolgicas: o Brasil
forma muito mais PhDs do que h dez anos e gasta em pesquisa e desenvolvimento (P&D)
mais do que muitos outros pases de renda mdia (Figura 12b). Todavia, esses esforos ainda
no se traduziram em aumento das inovaes nas empresas do pas. A inexistncia de presses
competitivas pode ser uma das razes. A carncia de trabalhadores com a capacitao necessria
para operar as novas tecnologias pode ser outra. Assim, as polticas pblicas precisam ir alm
do financiamento pblico das pesquisas cientficas e de verbas pblicas para apoio inovao
em nvel individual. Tambm ser necessrio que as polticas pblicas ajudem os cidados a se
beneficiar das oportunidades geradas por uma economia de mercado dinmica e competitiva e
protejam os pobres contra a volatilidade econmica, os ajustes estruturais e os riscos naturais.
xli
SUMRIO EXECUTIVO
Figura 12. Apesar do Aumento dos Investimentos Pblicos em P&D, o Brasil

Continua a Ser uma Economia de Tecnologia Mdia
(A) Exportaes de Alta Tecnologia
(% das Mercadorias Exportadas)
ndia
4.5
Brasil
3.7
Fonte: WDI do Banco Mundial
ndia
EUA 11.7
P&D em 2011
Crescimento na Despesa
de P&D (2000-2011)
Rssia
12.3
4.5
4.0
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
OCDE
Mxico
25
Mxico
30
China
ALC
25
Brasil
EUA
20
UMI
15
China
10
Coreia
% do PIB
(B) Gastos Com P&D (% do PIB)
Fonte: WDI do Banco Mundial
Qual o espao fiscal do Brasil para manter suas polticas sociais

progressistas?
40.
O aumento nos gastos pblicos financiados pelo aumento da arrecadao atingiu seu
limite em 2014. Naquele exerccio, o Brasil registrou dficit primrio pela primeira vez em 15
anos. Mesmo no apogeu da crise econmica global, foi mantido um pequeno supervit primrio,
tendo em vista que a arrecadao continuou relativamente forte. Dessa vez diferente. Devido
grande dependncia dos impostos indiretos, as receitas esto intimamente ligadas ao
consumo, que entrou em colapso e derrubou a arrecadao. A parcela dos gastos realmente
discricionrios do oramento brasileiro bastante pequena, consistindo principalmente
de investimentos em infraestrutura, bem como de subsdios e transferncias para setores
especficos da economia. A maior parte dos gastos est vinculada a compromissos sociais,
inclusive previdncia social, sade, educao e transferncias sociais (muitas das quais no
vo para os pobres). A escolha para o Brasil ser entre reforar as bases fiscais de sua estrutura
macroeconmica, com a reduo das transferncias para as pessoas em melhor situao, ou
efetuar cortes de gastos que incidam desproporcionalmente sobre os mais pobres, revertendo
alguns dos avanos sociais obtidos na ltima dcada.
41.
O setor pblico brasileiro tem uma presena grande e, para muitos, foi uma fonte de
apoio significativa na ltima dcada. Alm dos programas direcionados de transferncias
sociais, agora agrupados no BSM, o Estado tem servido de instrumento para ampliar o
acesso dos pobres e destitudos aos servios pblicos. Desde 2001, o Brasil ampliou as taxas
de concluso do ensino bsico (fundamental I e II) em 20 pontos percentuais, para 70%. A
mortalidade infantil caiu 70% desde meados da dcada de 1990, e a mortalidade materna em
xlii
mais de 50%. O acesso energia eltrica, gua potvel e ao saneamento tambm melhorou,
embora nesta ltima rea ainda existam deficincias entre os mais pobres. Como consequncia
dessas importantes realizaes, o Brasil, em comparao com outros pases de renda mdia e da
regio da Amrica Latina e Caribe (Figura 13), est muito bem posicionado, e essas conquistas
precisam ser preservadas.
Figura 13. Progresso Social Significativo no Brasil, 2013

Como o Brasil se Compara com Outros Pases
Brazil vs. Mexico e ALC

Saneamento
Saneamento
Mortalidade
Infantil
Expectativa
de Vida
1
5
0.7
0.5
5
0.2
0
Acesso
gua
Brasil
ALC
PRM (sntese)
PRM
Homicdios
Mdia Anos
de Escolaridade
Matrculas
Escolares,
15 a 24 Anos
Matrculas
no Ensino
Fundamental
5
0.7
0.5
5
0.2
0
Acesso
gua
Homicdios
Brasil
ALC
Mxico
Mortalidade
Infantil
Expectativa
de Vida
Fonte: WDI do Banco Mundial (figura esquerda) e LAC Equity Lab (figura direita)
42.
Existe bastante espao para manter polticas sociais progressistas se forem realocados
os gastos dos programas de benefcios que favorecem principalmente aqueles em melhor
situao. Ajuste fiscal e progresso social no so contraditrios. Em 2014, a parcela de
transferncias de assistncia social direcionadas diretamente aos pobres era de apenas 7,7%
dos gastos primrios do governo geral. Com a incluso dos gastos em sade bsica, pr-escola
e ensino fundamental, esse nmero aumentou para 16,4%.2 A administrao pblica consumiu
5,4% dos gastos, e com a superposio de diversas responsabilidades e a remunerao
generosa dos servidores pblicos parece existir espao para alguma economia (Figura 14).
As transferncias para empresas, inclusive renncias e transferncias fiscais implcitas por
intermdio dos bancos estaduais, superaram 5% do PIB, ou o equivalente a quase 14% dos gastos
primrios. A maior parte dos gastos feita com aposentadorias (sem incluir as aposentadorias
rurais semi-contributivas), e uma parcela significativa delas refere-se aos servidores pblicos e
a outras famlias em melhor situao. O sistema pblico de aposentadorias vem apresentando
dficits que diminuem diretamente o espao fiscal que poderia ser usado para proteger os
2 Os dados sobre sade bsica, educao infantil e ensino fundamental foram estimados com base nas propores (em
relao aos gastos totais com sade e educao) observadas em 2012.
xliii
SUMRIO EXECUTIVO
pobres e vulnerveis. Dessa forma, existem vrias oportunidades de reduzir os gastos sem
afetar os menos favorecidos. Com efeito, ao criar espao fiscal para investimentos pblicos
e aumento de transferncias para os desempregados ou vulnerveis, tais cortes ajudariam a
preservar os ganhos sociais da ltima dcada.
43.
Em acrscimo realocao dos gastos entre as diversas linhas do oramento, os pobres
e vulnerveis tambm poderiam ser beneficiados por ganhos de eficincia em diversas
reas. Apesar dos avanos significativos na rea educacional ao longo da ltima dcada, os
B40 continuam a ser prejudicados pela baixa qualidade do ensino pblico. As famlias mais
ricas podem matricular seus filhos em escolas particulares de melhor qualidade, aumentando
assim a possibilidade de ingresso em uma universidade custeada pelo setor pblico. Os pobres
no contam com essa opo, de forma que so particularmente dependentes dos esforos do
governo para melhorar a qualidade do ensino. As desigualdades nos resultados da educao
entre estados com condies socioeconmicas similares sugerem a existncia de bastante
espao para que polticas pblicas e boa gesto faam uma diferena e para que os governos
subnacionais aprendam com os demais. Argumentos similares podem ser usados em outras
reas, como transporte urbano, gua e saneamento, habitao e, de extrema importncia,
preveno da criminalidade e da violncia. No caso da sade pblica, as longas esperas e a baixa
qualidade levaram insatisfao da populao, apesar da melhoria considervel no acesso e
da introduo de um sistema universal de sade gratuito financiado pelo setor pblico. Mais
uma vez, aqueles em melhor situao compensam essas deficincias por meio de planos de
sade privados, enquanto os mais pobres tm de esperar na fila. Apesar de nas ltimas trs
dcadas a mdia dos investimentos em habitao3 ter sido de cerca de 10% do PIB, restries
de capacidade em nvel local, carncia de espao fsico e programas de aquisio de terras e
reassentamento complicaram a implementao de programas de habitao social como o
Minha Casa Minha Vida (MCMV). Do dficit habitacional de 27 milhes de unidades estimado
para 2023, 7 milhes de unidades so para famlias de renda mais alta. Em todas essas reas,
intervenes bem planejadas poderiam melhorar a qualidade dos servios para todos os
beneficirios, favorecendo particularmente as famlias pobres, que tm poucas oportunidades
de substituir os servios pblicos pelos privados. Os pobres tambm devero ser beneficiados
por polticas que tornem o crescimento econmico compatvel com a preservao e a ampliao
dos ativos naturais do Brasil e aumentem sua resistncia a problemas climticos.
3 Incluindo o investimento pblico, privado e das famlias. Estimativas baseadas na varivel valor agregado da
propriedade de residncia das contas nacionais.
xliv
Figura 14. Gastos por Funo 2014 (% dos Gastos Primrios)

Previdncia
Sade
28.9%
Ensino Superior
Defesa
Transportes
13.9%
12.9%
1.8%
2.1%
3.2%
3.5%
Urbanas
12.6%
3.9%
4.1 %
5.4%
Trabalho*
Educao,
exceto
ensino
superior
7.7%
Outros
Segurana Pblica
Administrao
Assistncia Social
Pblica
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional, Receita Federal e FMI Estimativas do Banco Mundial
Observao: trabalho inclui seguro desemprego, e urbano inclui saneamento e habitao. Assistncia social inclui TC, outras redes
de seguridade social (RSS), programas de merenda escolar, Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e Renda Mensal Vitalcia
(RMV) (idosos e incapacitados) e aposentadorias rurais.
possvel conciliar o desenvolvimento socioeconmico com a proteo

do grande capital natural do Brasil?
44.
O Brasil destaca-se por suas contribuies para atenuar as mudanas climticas graas
a seu estrondoso sucesso na reduo do desflorestamento, o que transforma o pas em um dos
lderes nas negociaes climticas globais. Essa realizao (Figura 15) seria bem recebida em
qualquer pas; dado o tamanho do Brasil, ela tem significncia global. Esse sucesso simboliza
um esforo mais amplo da poltica de desenvolvimento do pas na direo da proteo de seus
recursos naturais e o reconhecimento das formas pelas quais ela afeta a subsistncia e o bemestar, particularmente das pessoas mais pobres. Aps 1990, o Brasil emergiu como lder em
novas tecnologias agrcolas, inclusive a agricultura de cultivo mnimo e a recente expanso
de prticas agrcolas climaticamente inteligentes. Programas de regenerao de terras e
reflorestamento foram implementados com sucesso em diversas regies do pas. O Brasil tem
a ambio de demonstrar que sustentabilidade social e ambiental so complementares.
xlv
SUMRIO EXECUTIVO
Figura 15. Brasil Lder nos Esforos para Atenuao da Mudana Climtica
(A) Desmatamento na Amaznia Legal entre 2004 e 2014, Milhares de Km2
30
27.8
25
19
20
14.3
15
-82%
12.9
11.7
10
7.5
7.0
6.4
4.6
5.9
5.0
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
Fonte: Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) 2015
2013
2011
2012
2010
2008
1.5
2009
2006
2007
2005
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1994
1993
1992
2.0
1991
2.5
1990
3.0
1996
1995
3.5
2004
(B) Emisses de GEE Brasil: 1990 a 2013 (Co2eq)
Bilhes
1.0
0.5
0.0
Mudanas no Uso da Terra e Manejo Florestal
Agricultura
Processos Industriais
Resduos
Energia
Fonte: estimativas anuais de emisses de gases do efeito estufa no Brasil, Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (2014)
45.
Entretanto, continuam a existir muitos desafios para o Brasil. A gesto de recursos
naturais, como terras e recursos hdricos, ineficiente, com consequncias negativas para as
oportunidades econmicas e para a sustentabilidade. Apesar do aumento na produtividade
agrcola, as diferenas de produtividade entre as fazendas continuam grandes, resultando na
necessidade de que mais terra seja cultivada para compensar o baixo rendimento. Apesar de
avanos significativos na vigilncia e na fiscalizao, a aquisio especulativa de terras continua
a levar ao desmatamento ilegal e a conflitos, algumas vezes violentos, entre povos indgenas e
madeireiros ilegais. Similarmente, no que tange a recursos hdricos, existe uma ampla variao
xlvi
na qualidade da gesto das guas nas vrias localidades, alm de um srio desequilbrio nortesul na captao e no uso da gua.
46.
A rpida urbanizao e os efeitos da mudana climtica esto criando riscos adicionais
para os meios de vida sustentveis. A expanso urbana descontrolada aumenta o impacto
ambiental das cidades, e a difuso de moradias precrias torna as pessoas vulnerveis a
catstrofes naturais, sejam ou no relacionadas ao clima. Muitos assentamentos urbanos
correm o risco de inundaes ou foram construdos em terrenos contaminados. A frota
brasileira de veculos triplicou entre 2000 e 2015 (Figura 16). A situao particularmente
grave nas megacidades, como So Paulo e Rio de Janeiro, e em diversas cidades mdias, onde a
poluio do ar causada pelo transporte urbano est se transformando em um risco substancial
para a sade.
Figura 16. A Prosperidade Gera Congestionamentos

(no Brasil, a Propriedade de Veculos Triplicou em 15 Anos)
2015
89.7
milhes
2010
60.6
milhes
2005
2000
38.3
milhes
29.8
milhes
Fonte: Sistema de Registro Nacional de Veculos Automotores RENAVAM/DENATRAN
47.
Um caminho de crescimento verde possvel para o Brasil. As terras, as florestas e os
recursos hdricos do Brasil so ativos que, se bem gerenciados, podem gerar grandes retornos
econmicos, prover a subsistncia, prestar servios ambientais e reforar a reputao global
do pas. As cidades brasileiras podem se tornar mais habitveis e atraentes para os talentos e
os investimentos globais se a poluio e os congestionamentos forem reduzidos e os riscos de
catstrofes naturais ou climticas forem atenuados. O investimento pblico ser necessrio
para concretizar essas oportunidades, mas o setor privado tambm pode desempenhar um
papel importante se existirem polticas corretas em vigor. O governo nacional e os governos
subnacionais do Brasil j podem inspirar-se em um valioso conjunto de experincias. Contudo,
como em tantas outras reas de poltica pblica, na gesto dos recursos naturais e na
proteo ambiental a fragmentao das decises entre os vrios nveis de governo aumentou
xlvii
SUMRIO EXECUTIVO
a complexidade e reduziu a eficincia de programas e iniciativas individuais. Enfrentar essas

questes permitir que o Brasil concretize sua ambio de se tornar lder em crescimento verde
entre os pases emergentes.
Quais as restries prioritrias que podem ser derivadas da anlise

deste SCD?
48.
As restries prioritrias no Brasil sugeridas neste SCD seguem a estrutura apresentada
no incio desta viso geral. Podem ser identificados trs requisitos para a reduo sustentada
da pobreza e o compartilhamento da prosperidade no Brasil.
49.
O primeiro requisito a criao de oportunidades suficientes de emprego produtivo e
bem remunerado para todos os brasileiros em idade de trabalho. Mas isso depende de
aumentar a produtividade, estimular o investimento e a inovao e assegurar que os
trabalhadores tenham capacitao suficiente para atender s exigncias do mercado em um
pas de renda mdia alta. Aumentos no investimento e na inovao so funo de um quadro
fiscal e macroeconmico estvel e sustentvel, melhorias no ambiente de negcios, acesso ao
capital a custos razoveis e, acima de tudo, aumento da concorrncia, os que juntos, fornecem
as condies para aumento da produtividade.
50.
Um segundo requisito bsico para a contnua reduo da pobreza e o compartilhamento
da prosperidade deriva de uma maior eficincia e um melhor direcionamento dos gastos
pblicos. Isso fundamental para melhorar o acesso aos servios pblicos e sua qualidade,
bem como para reconquistar o espao fiscal necessrio para expandir os investimentos
pblicos e, ao mesmo tempo, manter (e possivelmente ampliar) as transferncias para os
pobres e vulnerveis. Chegou o momento de questionar quem recebe recursos pblicos e para
que fins. Uma maior reduo das desigualdades depender bastante de que o Estado mude a
distribuio de seus recursos dos no pobres para os pobres.
51.
O terceiro requisito para a melhoria no padro de vida e o surgimento de oportunidades
econmicas uma gesto mais inteligente dos recursos naturais e mais rigor no que tange
atenuao da poluio ambiental e dos riscos de desastres naturais. Na gesto dos recursos
naturais, destacam-se trs tpicos que afetam os B40 direta e indiretamente por meio de
seus efeitos sobre o crescimento e a renda. Eles se referem insegurana no que diz respeito
ao acesso terra, aos direitos de propriedade, gesto de guas e, de forma mais ampla,
gesto do ambiente natural. Todos esses pontos so questes de governana, em que o Estado
funciona como mediador de interesses privados conflitantes e para apoiar aqueles menos
capazes de proteger seus prprios interesses (ou seja, os pobres e vulnerveis).
xlviii
52.
Foram usados trs critrios para identificar as restries prioritrias para a reduo
sustentada da pobreza e o compartilhamento da prosperidade: (a) as restries devem ter um
impacto significativo de mdio e longo prazo, sobre o bem-estar dos B40, inclusive com sinergias
e complementaridades com o alvio de outras restries; (b) as medidas propostas devem se
adequar aos recursos disponveis e ser compatveis com a sustentabilidade ambiental e fiscal
no longo prazo; e (c) devem existir evidncias do impacto vindas de outros pases ou da prpria
experincia de desenvolvimento do Brasil.
53.
A aplicao desses critrios aos trs requisitos possibilita identificar cinco restries
prioritrias: (a) Compromissos de gastos ineficientes e mal direcionados, que consomem
o espao fiscal necessrio para gastos favorveis aos mais pobres, gerando uma carga
tributria relativamente elevada e em um contexto global desfavorvel se transformam em
desequilbrios fiscais graves. (b) Deficincias na governana do setor pblico e nos arranjos
institucionais que dificultam o ajuste fiscal necessrio e exacerbam as ineficincias na escolha,
no projeto e na implementao de programas pblicos (inclusive aqueles com participao
privada). (c) Segmentao dos mercados financeiros, carncia de crdito de longo prazo e taxas
de juros elevadas, reduzindo a eficincia da alocao do capital e afetando negativamente o
investimento privado. (d) Um ambiente de negcios ruim, caracterizado por uma estrutura
regulamentar complexa, condies desiguais para os participantes, regime tributrio
extremamente complicado e uma economia relativamente fechada ao comrcio externo e
concorrncia. (e) Inadequaes na estrutura poltica para uso e proteo dos recursos naturais
do pas para maximizar o impacto de sua base de ativos sobre a melhoria sustentada do meio
de vida dos mais pobres. Essas prioridades so as principais restries ao desenvolvimento
sustentvel e inclusivo. Enfrent-las liberaria recursos para prioridades que sustentariam
a manuteno do desenvolvimento inclusivo, como cuidados na primeira infncia, melhoria
na educao em todos os nveis, investimentos pblicos em conectividade e maior acesso
ao mercado para os B40, assim como a expanso de transferncias sociais adequadamente
direcionadas para os mais vulnerveis, cuja subsistncia est ameaada pela recesso
econmica em andamento.
xlix
SUMRIO EXECUTIVO
Restries prioritrias
Oportunidades potenciais
Ausncia de espao fiscal e

grandes transferncias de
recursos aos no pobres.
A resoluo desta restrio
permitiria mais investimentos,
forneceria recursos aos
B40, reduziria os nveis de
tributao e promoveria
macroestabilidade,
possibilitando, assim, a
gerao de empregos, a
prosperidade compartilhada e
a reduo da pobreza.
Anlise Base Zero de todas as despesas com foco em

eficincia, eficcia e incidncia entre pobres e no pobres.
Possveis reas para economia: reforma previdenciria;
reduo da vinculao do oramento; e racionalizao
das despesas. Melhorias no arcabouo da gesto fiscal
(incluindo normas e instituies fiscais; elaborao e
execuo do oramento; e gesto de investimentos
pblicos) tambm contribuiro para criar espao fiscal
e manter a estabilidade macrofiscal. Simplificao do
sistema tributrio, racionalizao das despesas tributrias,
reduo de anistias fiscais e melhorias na tributao de
grandes fortunas e capitais.
Deficincias na governana do
setor pblico e fragmentao
institucional podem dificultar
a elaborao, o planejamento
e a implementao de
polticas eficazes de longo
prazo.
No mdio prazo, a resoluo
desta restrio melhoraria
a qualidade dos servios e
garantiria seu enfoque nos
B40 no contexto de um
arcabouo poltico geral
sustentvel e flexvel.
Desenvolver instituies e processos com foco na qualidade

da prestao dos servios pblicos, bem como estimular a
prestao de servios pelo setor privado (por exemplo, por
meio de PPPs e investimentos diretos locais e estrangeiros),
acompanhados pela implementao mais sistemtica de uma
gesto baseada em resultados e uma formulao de polticas
baseada em evidncias. Por meio do aumento da eficincia e
da reduo da desigualdade no acesso educao e sade,
atraindo recursos privados no mbito de um arcabouo robusto
de garantia de qualidade.
Proteger os mais vulnerveis por meio: da melhoria da

capacidade de resposta dos programas no contributivos
da rede de proteo social (por exemplo, o PBF) para
beneficiar novos grupos elegveis, com enfoque em
grupos especficos, tais como populaes indgenas em
reas remotas ou isoladas (Amaznia), afrodescendentes,
mulheres e outras minorias; da reduo da criminalidade
e da violncia por meio de programas multissetoriais;
do fortalecimento do apoio a programas de combate
violncia baseada em gnero; e da oferta de oportunidades
econmicas para as mulheres.
Melhorar a qualidade dos gastos em infraestrutura e habitao,

bem como em programas de apoio cincia, tecnologia e
inovao (inclusive com melhorias na qualificao) para
impulsionar a produtividade das empresas e, assim, gerar mais
e melhores empregos. Isso se daria por meio do fortalecimento
da prestao pblica de contas e, ao mesmo tempo, da remoo
dos obstculos relacionados a mandatos sobrepostos e
articulao ineficaz de polticas.
Segmentao dos mercados

financeiros, ausncia de
crdito em longo prazo e altas
taxas de juros.
aumentaria a eficincia da
alocao de capitais e elevaria
os investimentos privados.
Por meio da reduo do direcionamento do crdito e da

gradual eliminao das taxas de juros abaixo do mercado
para garantir que todos os emprstimos sejam realizados
com taxas de juros reais positivas; estabelecimento de
mercados financeiros de longo prazo; e reduo dos subsdios
a empresas lucrativas com acesso ao mercado.
Concorrncia insuficiente
e ambiente de negcios
deficiente.
Melhorias no ambiente de
negcios e maior concorrncia
so fundamentais para o
aumento sustentvel do
crescimento da produtividade,
permitindo salrios mais altos
e nveis mais elevados de
investimentos privados.
Maior abertura para comrcio e investimentos, com maior

participao de empresas em cadeias globais de valor.
Investimentos em qualificao, reforma tributria (para
simplificar e aumentar a transparncia do sistema tributrio)
e simplificao regulatria para melhorar o ambiente de
negcios. Reduo nos rents e subsdios oferecidos a empresas
privilegiadas, criando, assim, condies mais igualitrias que
recompensem as empresas por sua capacidade de inovao
e sua produtividade e forcem as empresas com desempenho
ruim a melhorar ou a sair do mercado.
Deficincias na gesto dos

recursos/ativos naturais
do Brasil e baixa resilincia
contra riscos climticos.
Continuar no caminho do crescimento verde e fazer o melhor

uso possvel dos recursos naturais do Brasil, por meio de uma
melhor gesto dos recursos hdricos, energticos e florestais,
bem como das prticas agrcolas; reformar as estruturas e os
processos de licenciamento ambiental; fortalecer os direitos
fundirios; e criar um cadastro fundirio nacional. Manter
os esforos de mitigao da mudana do clima e investir
em medidas de adaptao. Implementao de licenas e
salvaguardas ambientais mais eficazes de forma que sejam
reduzidos custos de operao e investimentos para as
empresas e, ao mesmo tempo, fortalecidos o controle e a
gesto de riscos durante as fases de planejamento.
Melhorar a gesto dos

recursos naturais do
Brasil essencial para sua
conservao e para garantir
a subsistncia sustentvel
dos que dependem de tais
recursos.
Investimentos em infraestrutura e logstica para reduzir as

distncias, o tempo dos trajetos urbanos, o custo e o tempo
de utilizao das principais artrias econmicas (rodovias,
ferrovias, transporte areo, portos e transportes em geral),
alm de uma regulamentao do setor de comunicaes
que incentive a concorrncia. Integrao do planejamento
fundirio com polticas habitacionais, de transportes e
prestao de servios para que os mais pobres no precisem
sacrificar sua qualidade de vida para ter acesso a empregos.
Melhor acesso de pequenos produtores rurais aos mercados
de forma que lhes sejam oferecidas oportunidades de renda
e, assim, mais recursos para investirem na melhoria de sua
produtividade agrcola.
li
SUMRIO EXECUTIVO
54.
As restries prioritrias identificadas na anlise so amplas, e as medidas polticas e
institucionais para enfrent-las exigiro trabalho para definir seus detalhes e sequenciamento.
Um dos principais temas das prioridades a necessidade de identificar e enfrentar os dilemas
polticos. No entanto, mesmo dentro das prioridades existem problemas de sequenciamento
e velocidade das reformas. As reformas estruturais e fiscais sero difceis e podem no gerar
benefcios de imediato. Pode ser necessrio dar mais nfase a determinadas partes. Mesmo em
relao ao ajuste fiscal, a dificuldade ser a rapidez com que ele pode e deve ser feito. Um possvel
benefcio de um ajuste fiscal amplo e rpido seria o clere restabelecimento da confiana.
Porm, o risco que ele poderia exacerbar uma recesso j profunda e se mostrar insustentvel.
Similarmente, um ajuste fiscal lento poderia se mostrar ineficiente caso se acredite que ele no
seria sustentvel. Basicamente, um dos principais problemas de qualquer processo de reforma
ser sua sustentabilidade e credibilidade. Por esse motivo, o consenso poltico de apoio a um
programa de reformas e criao de mecanismos institucionais para assegurar que as futuras
decises polticas e de gastos sejam analisadas cuidadosamente em relao sua eficincia e
compatibilidade com os recursos disponveis ser to importante quanto quaisquer medidas
especficas para fortalecer as perspectivas de desenvolvimento do pas.
lii
liii
CAPTULO 1
CONQUISTAS DO BRASIL NA REDUO DA POBREZA E PERFIL DOS POBRES E VULNERVEIS
CAPTULO 1
Conquistas do Brasil na reduo
da pobreza e perfil dos pobres e
vulnerveis
CAPTULO 1
Introduo
55.
A histria do Brasil caracterizada por um esforo contnuo para concretizar o enorme
potencial de seus recursos naturais e humanos. Entre 1930 e 1980, o Brasil esteve entre as
economias de maior crescimento no mundo. Tal fato se deve migrao da mo de obra das
reas rurais para as urbanas e ao processo de substituio de importaes em uma economia
relativamente fechada e isolada. Embora associado a taxas de crescimento elevadas, esse
modelo de desenvolvimento soobrou devido a sua forte desigualdade social e ausncia de
alicerces macroeconmicos sustentveis, com os episdios de crescimento acelerado pontuados
por repetidas crises fiscais e cambiais. Muitas vezes o desenvolvimento econmico consistiu da
concesso de privilgios e protees (inclusive em relao ao comrcio internacional) a parcelas
da elite poltica e econmica. A rpida industrializao e a urbanizao do pas apoiaram-se nas
desigualdades regionais e socioeconmicas, que expuseram de forma evidente a extenso na
qual o pas deixava de cumprir suas promessas.
56.
A restaurao da democracia, em 1985, veio com o reconhecimento de que o modelo de
desenvolvimento baseado na excluso e nas desigualdades no era sustentvel. A
Constituio de 1988 reconheceu direitos sociais e econmicos, em particular o direito
sade, educao e aposentadoria, e direitos trabalhistas, alm de estabelecer uma rede de
instituies de responsabilizao com o intuito formal de aprimorar a governana e reduzir
a corrupo. Contudo, alm de representar a aspirao geral de resgatar a dvida social
acumulada, a Constituio tambm assegurou benefcios e privilgios para muitos que no
eram pobres. Outras inovaes institucionais incluram o regime de metas de inflao do
Banco Central, em 1999, a Lei de Responsabilidade Fiscal, de 2000, a definio de um esquema
para os emprstimos intergovernamentais nos nveis estadual e municipal e a Lei de Acesso
Informao, com a criao do Portal da Transparncia e da Controladoria-Geral da Unio.
A estabilizao fiscal e macroeconmica decorrente preparou o cenrio para que o governo
Lula, de 2003 a 2010, construsse sobre os aperfeioamentos da gesto macroeconmica,
tirasse proveito das condies econmicas externas favorveis e seguisse uma agenda poltica
ampliada, abrangendo desde uma nova poltica industrial desenvolvimentista at inovaes
de poltica social, como o Programa Bolsa Famlia (PBF).
57.
Assim, entre 2003 e 2010 o Brasil viveu uma dcada de ouro, com reduo significante
da pobreza, das desigualdades e do desmatamento. Com crescimento mdio do PIB de 4%
entre 2003 e 2010 e de 2,8% entre 2011 e 2013, a parcela dos brasileiros vivendo abaixo da linha
de pobreza, definida pelo governo como R$ 140 mensais, recuou de 24,9% em 2003 para 8,9%
BRASIL: RETOMANDO CAMINHOS PARA INCLUSO, CRESCIMENTO E SUSTENTABILIDADE
em 2013. O pas est agora prximo de eliminar a pobreza extrema.4 No mesmo perodo, a
desigualdade, medida pelo Coeficiente de Gini, recuou de 0,58 em 2003 para 0,53 em 2013.
Avanos similares ocorreram no acesso dos segmentos mais pobres da populao educao,
assistncia mdica, gua e saneamento e eletricidade, bem como em termos de reduo
da taxa de desmatamento da Amaznia.
58.
Entretanto, as recentes mudanas no ambiente externo revelaram que ainda no foram
solucionadas as restries estruturais subjacentes ao crescimento sustentado e ao
compartilhamento da prosperidade e que agora colocam em risco as formidveis realizaes
do Brasil. O fim do boom das commodities levou a uma reduo sistemtica na criao
de empregos formais aps o segundo trimestre de 2010. Essas mudanas expuseram as
deficincias e as restries subjacentes do modelo brasileiro de crescimento impulsionado pelo
consumo. O Brasil um dos pases com desempenho mais fraco em termos de produtividade, o
que acompanhado por deficincias importantes de infraestrutura, um clima distorcido para o
comrcio e os investimentos, ausncia de estmulos e capacidade para inovao e capacitao
individual insuficiente. As mudanas nas condies externas tambm revelaram a fragilidade
do progresso obtido at agora, com a classe mdia crescente ainda vulnervel pobreza se o
crescimento do produto e do emprego continuarem estagnados como nos ltimos trs anos.
Ainda assim, as aspiraes crescentes da nova classe mdia brasileira implicam ser improvvel
que polticas que no consigam atender s expectativas de novos avanos sociais sejam
politicamente sustentveis. Como resultado, reformas estruturais e incluso social deixaram de
ser estratgias alternativas e se transformaram em condies mutuamente necessrias.
1.1 Determinantes da reduo da pobreza e da prosperidade

compartilhada estrutura analtica do Diagnstico Sistemtico de Pas
59.
O SCD do Brasil est sendo preparado para fundamentar a nova Estrutura de Parceria de
Pas (CPF) entre o Banco Mundial e o governo brasileiro. O principal objetivo do SCD do Brasil
identificar os principais desafios e oportunidades para conseguir, de forma sustentvel, a
reduo da pobreza e o compartilhamento da prosperidade no Brasil.
60. No corao da anlise encontram-se os determinantes do bem-estar social dos mais
pobres e economicamente vulnerveis.5 O Grupo Banco Mundial estabeleceu os B40 da
4 O Brasil no tem uma linha de pobreza oficial. A anlise utiliza as definies administrativas usadas nos programas Bolsa
Famlia e Brasil sem Misria, de R$ 70 (extrema pobreza) e R$ 140 (pobreza moderada) mensais per capita. Neste SCD, salvo
observao em contrrio, todas as referncias s linhas nacionais de pobreza utilizaro essas diretrizes nacionais.
5 Este SCD usa R$ 140 mensais como ponto de corte abaixo do qual os brasileiros so considerados pobres e metade
desse valor como a linha de extrema pobreza. Para fins de comparaes internacionais, os extremamente pobres so
aqueles que vivem com menos de US$ 1,25 por dia (em termos de paridade do poder de compra de 2005).
CAPTULO 1
distribuio de renda como sua medida de vulnerabilidade econmica e busca ajudar os pases
a se desenvolver de forma que reconheam e abordem os interesses e as demandas especficas
desse grupo. Como mostra a anlise deste SCD, existem duas determinantes essenciais do
bem-estar dos pobres e dos B40 no Brasil (Figura 1.1).
61.
O primeiro determinante so os resultados no mercado de trabalho. Os rendimentos
relativos ao trabalho so, de longe, a fonte de renda mais importante dos B40 e representam
um tero do rendimento dos pobres. Alm disso, o bem-estar de ambos os grupos afetado
pela parcela economicamente ativa dos membros da famlia. Os nveis de atividade e os ganhos
do trabalho assalariado so determinados conjuntamente pelos resultados no mercado de
trabalho, especificamente a evoluo e a distribuio dos salrios e a gerao de empregos.
62.
O segundo determinante do bem-estar entre os pobres e os B40 o acesso a servios
pblicos e transferncias sociais. Servios como sade, educao, saneamento, habitao
social, segurana e outros so determinantes essenciais das dimenses no monetrias da
pobreza e afetam todos os grupos de renda mais baixa. No Brasil, as transferncias sociais
respondem por mais de 60% do rendimento dos extremamente pobres, de forma que so uma
ferramenta poderosa para a reduo da pobreza. Na Figura 1.1 so apresentados os caminhos
estilizados para a eliminao da pobreza e o compartilhamento sustentado da prosperidade.
No diagrama no se tenta apresentar todas as interaes da economia, mas sim destacar as
principais cadeias causais teis para determinar as prioridades da poltica econmica.
63.
Os resultados no mercado de trabalho so determinados principalmente pelo
investimento e pela gerao de empregos no setor privado, embora polticas pblicas (como o
salrio mnimo) possam desempenhar um papel importante. Na ltima dcada, a gerao de
empregos no Brasil foi bastante rpida, com concentrao dos novos postos de trabalho em
atividades de menor produtividade no setor de servios. A expressiva valorizao da taxa de
cmbio real e a exploso no preo das commodities estimularam a movimentao na direo de
atividades locais de menor capacitao, enquanto o forte aumento do salrio mnimo ajudou
a reduzir as disparidades salariais entre os diversos nveis de habilidades e as distintas regies
do pas. pouco provvel que essa dinmica se repita na prxima dcada. O aquecimento do
mercado de commodities chegou ao fim, o cmbio passou por um forte ajuste, e o aumento do
desemprego entre os trabalhadores menos capacitados reduziu bastante o escopo do uso do
salrio mnimo para estimular uma compresso continuada na distribuio dos salrios. Alm
disso, o salrio mnimo funciona como uma ncora para diversas transferncias sociais, o que
limita o escopo para aumentos constantes devido s restries oramentrias.
64.
Assim, a sustentao da criao de empregos e o aumento dos salrios dos B40
dependero da gerao de crescimento sustentvel por meio do estmulo ao investimento do
setor privado e do aumento da capacitao da mo de obra. A cadeia de causalidade resultante
representada pelas setas azuis na Figura 1.1. A taxa de investimentos total brasileira tem
se situado abaixo da observada nos pases de renda mdia, tanto no setor privado como no
setor pblico. Ambas as taxas esto intimamente ligadas. A baixa poupana pblica obstrui
diretamente os investimentos pblicos e afasta os do setor privado devido a seu impacto sobre
as taxas de juros. De forma mais geral, a estrutura macroeconmica afeta diretamente as
perspectivas das empresas por intermdio dos mercados financeiros, previsibilidade do clima
de negcios e efeitos sobre a confiana dos investidores. O baixo investimento pblico tambm
aumenta o custo de fazer negcios devido a deficincias nos transportes, na energia e na
infraestrutura municipal, afetando negativamente a posio competitiva das empresas locais.
Alm disso, o investimento privado desestimulado por obstculos burocrticos e regulatrios.
Isso agravado por um sem-nmero de esquemas de apoio pblico, como incentivos fiscais ou
emprstimos subsidiados, que distorcem ainda mais a concorrncia interna e do espao para
o trfico de influncia e o clientelismo. Embora a fora de trabalho brasileira tenha hoje uma
formao melhor do que h algumas dcadas, ser necessrio algum tempo para superar o
legado da falta de investimentos em ensino bsico, tcnico e profissionalizante. A combinao
desses fatores est refletida na baixa produtividade do Brasil, com a Produtividade Total dos
Fatores (indicador do aumento da eficincia da economia como um todo) tendo contribudo
com apenas 0,3% por ano para o crescimento econmico no perodo 2002-2014, enquanto o
aumento na utilizao da mo de obra responde por quase 40% do crescimento econmico
agregado. Sem solucionar as restries estruturais ao investimento das empresas, bastante
provvel que no futuro os avanos sejam modestos.
CAPTULO 1
Figura 1.1. Estrutura Analtica do SCD
Governana
Estrutura
do Setor Pblico
Macro
Acesso e Gesto
Ambiente
do Capital Natural
Regulatrio
Espao Fiscal
Clima de
Mercados
Alocao e Eficincia
Negcios
Financeiros
dos Gastos
Investimento
Privado
Investimento
Transferncias e
Pblico
Servios Pblicos
Resultados no
Mercado de
Capacitao
Trabalho
Bem-estar
Social
B40 + Pobres
65.
Em grande medida, as perspectivas dos pobres e dos B40 dependero da sustentabilidade
das tendncias macrofiscais e das prioridades dos gastos pblicos. A cadeia de causalidade da
estrutura macroeconmica para o espao fiscal, prioridades oramentrias e servios pblicos
apresentada em amarelo na Figura 1.1. A alta das commodities, o padro de crescimento
econmico impulsionado pelo consumo, a intensa reduo na informalidade, com a entrada

dos trabalhadores menos capacitados no mercado formal, e uma estrutura tributria
extremamente dependente de impostos indiretos levaram a um aumento na arrecadao
ao longo da ltima dcada. Com as mudanas no ambiente internacional e a deteriorao
da economia local, vrios desses fatores foram revertidos, levando a uma queda sensvel
nas receitas e ao surgimento de uma defasagem fiscal significativa. O espao fiscal ainda
mais limitado por diversos fatores, inclusive o aumento da carga dos juros subsidiados e as
generosas renncias fiscais no contexto de condies macroeconmicas mais rgidas e do
volume e do custo ainda substanciais da dvida pblica brasileira. A maior parte da carga fiscal
est relacionada a compromissos de gastos em reas como educao, sade e previdncia
social (aposentadorias do setor pblico), muitos com destinao obrigatria definida em lei
e, portanto, de difcil reduo. Dessa forma, o espao para aumento dos gastos em servios
pblicos e transferncias redistributivas limitado.
66.
Como destaca a anlise feita neste SCD, alguns dos maiores itens de despesa na esfera
social beneficiam as pessoas em melhor situao as aposentadorias do setor pblico so
um exemplo bvio. Em outras reas, inclusive assistncia mdica e educao geral, existe
bastante espao para aumento da eficincia. Alm disso, muitos subsdios oramentrios para
diversos setores econmicos podem ser prejudiciais por distorcer a concorrncia ou podem
ser desperdiados em projetos de investimento mal planejados e mal executados. Com uma
reforma na previdncia social, reduo dos desperdcios, revogao de subsdios ineficientes
e realocao de recursos para servios que beneficiem principalmente os B40, o ajuste fiscal
necessrio pode ser feito de forma compatvel com um maior progresso social. Nesse sentido,
deve ser dada especial ateno manuteno e at mesmo expanso de programas e servios
voltados proteo dos mais vulnerveis, como mulheres, afrodescendentes e povos indgenas,
muitos dos quais ainda sofrem discriminao e esto particularmente sujeitos violncia e
falta de segurana, apesar dos considerveis esforos do governo nos ltimos anos, que j
comearam a dar alguns frutos.
67.
A gesto dos recursos naturais, a proteo do meio ambiente, a atenuao dos riscos
relacionados ao clima e a outros riscos naturais, e a adaptao a eles, tambm afetam
consideravelmente o bem-estar dos B40. Isso ilustrado pelas setas verdes na Figura 1.1.
Muitos dos pobres e vulnerveis, como pequenos agricultores e comunidades indgenas,
dependem do ambiente natural para sua sobrevivncia, uma vez que seu estilo de vida est
intrinsecamente ligado preservao dos habitats naturais, mas isso acontece tambm com
a populao urbana, exposta poluio, escassez de gua, a interrupes no fornecimento
de energia eltrica e a riscos de catstrofes naturais. Com menos recursos para se proteger
ou fazer seguro contra riscos ambientais, os pobres e os B40 so particularmente afetados
CAPTULO 1
pelo grau no qual as polticas e os regulamentos governamentais equilibram as necessidades

de desenvolvimento econmico com os objetivos de sustentabilidade ambiental. A maioria
das polticas necessrias no deve impor custos econmicos muito grandes; a anlise mostra
haver espao significativo para reduzir o peso da regulamentao existente e melhorar seu
impacto ambiental, por exemplo, na gesto dos recursos fundirios e hdricos. O Brasil tem
a oportunidade de se posicionar como lder entre os mercados emergentes na explorao de
alternativas verdes de crescimento por meio do projeto de polticas inovadoras que poderiam
emular o sucesso obtido pelo pas na reduo da pobreza ao longo da ltima dcada.
68.
As trs cadeias causais exibidas na Figura 1.1 mostram os principais caminhos na direo
da continuao da reduo da pobreza e de um maior compartilhamento da prosperidade.
Contudo, as polticas necessrias so fundamentalmente dependentes de duas condies
capacitadoras que, neste momento, esto no centro do debate poltico. Por um lado, uma
estrutura macroeconmica sustentvel precondio para a reorientao bem-sucedida das
prioridades dos gastos pblicos e a criao de um ambiente favorvel aos negcios. Sem a
confiana do mercado internacional e dos poupadores locais ser necessrio aumentar ainda
mais os juros, prejudicando a um s tempo o ajuste fiscal e a recuperao do investimento
privado. Por outro lado, a implementao de reformas estruturais desafiadoras e a reduo
das garantias sociais custosas e mal focalizadas exigiro um novo consenso poltico. A prpria
histria brasileira sugere o surgimento de um consenso em momentos de crise, o que permitiu ao
pas superar restries institucionais no passado para aprimorar a governana do setor pblico.
No final da dcada de 1990, repetidos surtos de inflao elevada finalmente convenceram a
classe poltica a estabelecer um novo conjunto de instituies o trip macroeconmico e a Lei
de Responsabilidade Fiscal que garantiram a estabilidade macroeconmica pelos 15 anos que
se seguiram. Hoje, da mesma forma, as perspectivas econmicas ruins, a reduo da tolerncia
do pblico s antigas formas de fazer poltica e a presso crescente pela melhoria da qualidade
dos servios podem criar incentivos para que o governo alinhe uma estratgica econmica
coerente e supere os interesses que impediram as reformas at o momento.
69.
Na prxima seo deste captulo so apresentadas as conquistas na reduo da
pobreza e durante a dcada de ouro do Brasil com a finalidade de entender melhor os fatores
por detrs dessas realizaes memorveis. Ela seguida por um perfil detalhado dos pobres e
dos B40, que fornece um ponto de referncia para a anlise das restries e das oportunidades
para reduzir a pobreza e compartilhar a prosperidade de forma sustentvel conduzida nos
demais captulos.
1.2 Conquistas do Brasil na reduo da pobreza e na prosperidade

compartilhada
70.
Nas dcadas de 1980 e 1990, o Brasil experimentou crises econmicas e crescimento
lento. Esse padro foi rompido por fatores externos na dcada de 2000: o crescimento global
vindo das economias avanadas e da China alimentou a demanda externa por commodities e
produtos intensivos de recursos naturais, e o Brasil experimentou uma melhora nas relaes
de troca alm de uma valorizao significativa na taxa real de cmbio. Como consequncia, os
aumentos da produo e do emprego concentraram-se em no comercializveis, como construo civil, servios e varejo. Esses setores oferecem uma gama mais ampla de oportunidades
de emprego de menor qualificao ao segmento mais pobre da populao, com escolaridade e
capacitao geral menores, facilitando assim um padro de crescimento inclusivo.6
71.
Paralelamente, nas dcadas de 1990 e 2000 o Brasil introduziu reformas significativas
na previdncia social e nas transferncias governamentais, tornando-as mais voltadas
aos pobres. As reformas incluram programas no contributivos de transferncias de renda
condicionadas e no condicionadas, direcionadas a famlias de baixa renda e pessoas mais
velhas ou invlidas. Esses programas so o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), o programa
de transferncias de renda condicionadas: Programa Bolsa Famlia (PBF) e o programa semicontributivo de Previdncia Social Rural (PSR). Juntamente com o crescimento econmico mais
alto, essa ambiciosa poltica de redistribuio de renda ajudou a moldar o progresso na reduo
da pobreza e no fomento ao compartilhamento da prosperidade. A anlise de decomposio da
pobreza mostra que cerca de um tero da reduo da pobreza moderada na ltima dcada est
associada distribuio de renda mais equitativa, enquanto dois teros podem ser atribudos
a ganhos advindos do crescimento econmico.
72.
O Brasil obteve progressos considerveis na reduo da pobreza ao longo da ltima
dcada. A pobreza moderada caiu de 24,7% em 2001 para 8,9% em 2013. A pobreza extrema
tambm caiu intensamente no mesmo perodo de 9,9% para 3,9% em 2012, mas apresentou
aumento marginal em 2013, subindo para 4,0% (Figura 1.2a). Em 2013, 16,9 milhes e 7,6 milhes
de pessoas eram consideradas moderada e extremamente pobres, respectivamente, uma
reduo de 24,6 milhes de pessoas em relao aos mesmos dados de 2001. Em grande extenso,
esse progresso se deveu a uma poltica de incluso social no contexto de uma economia em
grande expanso alimentada por condies externas favorveis. Essas condies estiveram
presentes tambm em outras partes da regio da ALC, onde, usando a linha internacional de
pobreza de US$ 1,25, a reduo na pobreza extrema foi comparvel do Brasil (Figura 1.2b).7
6 De la Torre et al. (2013) apresentam uma anlise mais aprofundada do boom das commodities na regio da Amrica
Latina e Caribe.
7 Quando so usadas as linhas de pobreza regionais do Banco Mundial, de US$ 2,5 e US$ 4,0, observa-se que o declnio
da pobreza no Brasil foi mais acentuado do que na regio da Amrica Latina e Caribe.
10
CAPTULO 1
Figura 1.2. Progresso na Reduo da Pobreza no Brasil

(A) Percentual de Pobres Segundo as Linhas
de Pobreza Nacionais
12
30
24.7
10.2
10
8
Brasil
10.0
10
Extrema pobreza
4.0
5
0
4.2
ALC
4
4.0
Fonte: clculos baseados na PNAD (2001-2013)
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2013
2012
2011
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2012
8.9
2011
9.9
2010*
15
2013
Pobreza
20
2001
25
(B) Percentual de Pobres Segundo a Linha

Internacional de Pobreza de US$ 1,25
Fonte: LAC Equity Lab dados da SEDLAC (CEDLAS e Banco Mundial)

*No h pesquisa disponvel para o Brasil em 2010 (as estimativas so
calculadas com ajuste pelo crescimento do consumo)
73.
A reduo da pobreza foi maior no Norte e no Nordeste, tradicionalmente as duas
regies mais pobres do pas. Em 2013, a pobreza moderada nas Regies Sul e Sudeste era de
3,3% e 4,4%, respectivamente, enquanto no Norte e no Nordeste esses nmeros eram de 15,1%
e 17,6% (Figura 1.3). Apesar das disparidades regionais ainda existentes, ocorreu um processo
sistemtico de convergncia da pobreza, que tendeu a cair mais rapidamente nos estados que
apresentavam taxas de pobreza mais altas na virada do sculo. No perodo abrangido pelo
estudo, a queda mdia absoluta na quantidade de pobres foi de 28,5 pontos percentuais no
Nordeste e de 12,7 pontos no Sudeste.
11
Brasil
Rio Grande do Sul
Paran
Santa Catarina
10
So Paulo
Minas Gerais
Rio de Janeiro
Esprito Santo
Distrito Federal
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Gois
Amap
Roraima
Tocantins
20
Rondnia
Par
Acre
30
Amazonas
Sergipe
Pernambuco
Bahia
Cear
Piau
Paraba
40
Rio Grande do Norte
Taxas de Pobreza (%) Barras = 2001; Bolas = 2013
50
Alagoas
Maranho
Figura 1.3. Reduo da Pobreza Moderada por Estado, 2001 a 2013
Nordeste
Norte
Centro
Oeste
Sudeste
Sul
Fonte: clculos baseados na PNAD (2001, 2013)
74.
Embora a incidncia da pobreza seja significativamente maior nas reas rurais, a
maioria dos brasileiros pobres vive em centros urbanos. Usando as linhas de pobreza do PBF/
BSM, em 2013 a incidncia da pobreza nas reas rurais era mais do que o dobro da observada
nas reas urbanas; as reas rurais apresentavam nveis de 22,6% de pobreza moderada
e de 9,1% de extrema pobreza, enquanto nas regies urbanas esses ndices eram de 6,2% e
3,1%, respectivamente. Todavia, a defasagem entre as taxas de pobreza nas regies rurais e
urbanas declinou de 30,3 pontos percentuais em 2001 para 16,3 pontos em 2013. Ademais, o
Brasil experimentou uma taxa de urbanizao elevada, com 85,2% de sua populao vivendo
em reas urbanas em 2013. Como resultado, apesar da menor incidncia de pobreza nas reas
urbanas, em 2013, 60% dos pobres (quase 17 milhes de pessoas) viviam nas cidades.
75.
A reduo da pobreza foi combinada com avanos significativos no compartilhamento
da prosperidade. Entre 2003 e 2013, a renda dos B40 cresceu a uma taxa mdia anualizada de
7%, bem acima da mdia do pas, que foi de 4,5% no mesmo perodo. Os ganhos relativamente
grandes nos rendimentos dos pobres e vulnerveis em comparao com a mdia ocorreram em
praticamente todos os estados brasileiros.
76.
Juntamente com os avanos no compartilhamento da prosperidade, o Brasil conheceu
progressos substanciais na reduo das desigualdades como um todo. A tendncia do
12
CAPTULO 1
Coeficiente de Gini mostra uma reduo significativa e sustentada de 0,59 em 2001 para
0,53 em 2013. Essa reduo nas desigualdades comparvel ao declnio de 5 pontos no
Coeficiente de Gini observado na regio da Amrica Latina e Caribe, que era de 0,52 em 2013.
Como observado na Figura 1.4a, durante o ltimo ano a regio da Amrica Latina e Caribe e o
Brasil comearam a experimentar um ligeiro aumento nas desigualdades. Ao longo da ltima
dcada, as desigualdades no campo e nas cidades declinaram sistematicamente e parecem
estar convergindo (Figura 1.4b).
Figura 1.4. Progresso Notvel na Reduo das Desigualdades no Brasil
Brasil
Regional
(B) Evoluo das Desigualdades no Brasil

(Rural x Urbana)
Coeficiente de Gini
0.60
Nacional
0.55
Urbana
0.50
Rural
0.45
Fonte: Clculos do autor usando dados da SEDLAC

(CEDLAS e Banco Mundial).
0.60
0.59
0.58
0.57
0.56
0.55
0.54
0.53
0.52
0.51
0.50
Coeficiente de Gini
(A) Evoluo das Desigualdades no Brasil x

ALC
Fonte: Clculos do autor com base no PNAD (2001-2013)
77.
A dcada de ouro foi associada ascenso de uma nova classe mdia. Segundo as
faixas de renda per capita do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS),
em 2004, 23% da populao brasileira era vulnervel pobreza e pouco menos de 41% pertencia
classe mdia (Figura 1.5).8 Em 2013, e com a renda real per capita agregada em expanso, o
tamanho do bolo era maior, e a frao da populao total classificada como vulnervel caiu para
menos de 14%, enquanto a classe mdia aumentou para 52,6%. Essa mudana na composio
dos grupos de renda da populao reflete a forte mobilidade ascendente experimentada nesse
perodo de crescimento.
8 So consideradas extremamente pobres as pessoas que vivem com menos de R$ 70 mensais per capita. Os
moderadamente pobres so aqueles com renda entre R$ 70 e R$ 140, e os vulnerveis so os que tm renda per capita
entre R$ 140 e R$ 290. Segundo os critrios da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE), a classe mdia composta
pelos indivduos com renda acima de R$ 291, e a classe alta pelas pessoas com rendimento superior a R$ 1.019. Disponvel
em: <http://www.sae.gov.br/imprensa/sae-na-midia/governo-define-que-a-classe-media-tem-renda-entre-r-291-e-r1-019-cidade-verde-em-24-07-2013/#ixzz35UobUtKL>.
13
Figura 1.5. Composio das Classes de Renda do Brasil em 2004 e 2013

(A) Brasil em 2004
(B) Brasil em 2013
Vulnerveis
Classe Alta
22.6%
Vulnerveis
Classe
Alta
24.7%
14.2%
14.8%
13.9%
4.9%
4.0%
Pobreza
Moderada
Pobreza
Moderada
Extrema
Pobreza
7.6%
40.8%
Classe Mdia
Extrema Pobreza
52.6%
Classe Mdia
Fonte: clculos baseados na PNAD 2004 e 2013
78.
A expanso da nova classe mdia foi acompanhada por um aumento nas expectativas
em relao qualidade dos servios pblicos. Apesar do acesso melhor e mais equitativo a uma
srie de servios na ltima dcada, a qualidade continua baixa e desigual entre as regies, e
os servios e a infraestrutura de baixa qualidade afetam desproporcionalmente as famlias de
baixa renda, vulnerveis e da classe mdia baixa. Os grandes protestos em vrias cidades em
junho de 2013 expuseram o elevado grau de insatisfao da populao em relao aos servios
pblicos de baixa qualidade, particularmente nos principais centros urbanos do pas.
79.
Apesar do impressionante desempenho, continuam a existir graves desigualdades
socioeconmicas, e muitas famlias correm o risco de voltar para a pobreza. A desigualdade no
Brasil est acima da mdia da regio da Amrica Latina e Caribe e uma das maiores do mundo.
Em 2012, ano em que existem dados comparveis de um grande nmero de pases da regio,
o Brasil era o terceiro pas mais desigual da regio, aps Honduras e Colmbia e seguido pelo
Panam, que ocupava o quarto lugar. Em comparao com outros pases do Brics (Brasil, Rssia,
ndia, China e frica do Sul), a desigualdade no Brasil (0,529 em 2013) tambm maior do que
na Rssia (0,397 em 2009), na ndia (0,336 em 2011) e na China (0,370 em 2011).9 No topo da
pirmide social, cerca de 71 mil pessoas (0,05% da populao economicamente ativa) concentra
14% da renda total e 23% de todas as propriedades e ativos financeiros declarados (Gobetti,
Orair, 2015).10 Se adicionarmos a renda e os ativos dos 5% no topo da populao trabalhadora,
9 Indicadores de Desenvolvimento Mundial, Banco Mundial.
10 Essa pequena elite tem renda mensal superior a 160 salrios mnimos (R$ 1,3 milho, cerca de US$ 325.000), o que
corresponde a uma renda anual individual de cerca de R$ 4,2 milhes (ou US$ 1,1 milho) e patrimnio mdio de R$ 17
milhes (US$ 4,3 milhes).
14
CAPTULO 1
chegaremos a 30% da renda e 43% do patrimnio total (Figura 1.6). Continuam a existir no
Brasil desigualdades profundas entre ricos e pobres e entre os espaos (entre reas rurais e
urbanas dentro das regies e entre elas), com o Nordeste apresentando o pior desempenho
na maioria dos indicadores socioeconmicos. O rpido processo de urbanizao resultou em
elevados graus de concentrao de pobreza nas reas urbanas, particularmente em favelas em
terrenos frgeis, expostas a perigos naturais. Ao mesmo tempo, a pobreza e a excluso social
continuaram intensamente relacionadas a gnero, etnia e raa.
Figura 1.7. E
Figura 1.6. Distribuio de Renda no Brasil (2013)
100
Pobres
Vulnerveis
Classe Mdia
Ricos
14
12
70.36
60
100
10
40
97
19.7
20
3.28
10 13
85 88
76 79 82
61 64 67 70 73
25 28 31 34
37 40 43 46 49 52 55 58
16 19 22
91
Parcela da Renda Total (%)
Renda Cumulativa (%)
80
94
2
Fonte: clculos do autor usando dados de 2013 da SEDLAC (CEDLAS e Banco Mundial)
Fonte: clculos
80.
Tambm persiste a desigualdade no acesso a servios bsicos (Figura 1.7). O acesso
eletricidade aumentou entre os B40 de 92% em 2004 para 99% em 2013, em grande parte
graas ao programa Luz para Todos (LpT). De forma similar, a parcela de domiclios dos B40
conectados rede de coleta de esgotos aumentou de 33% em 2004 para 43% em 2013. No
entanto, o acesso gua encanada e rede de esgotos ainda menor entre os B40 do que
entre os 60% superiores.
15
Figura 1.7. Evoluo do Acesso a Servios Bsicos no Brasil, 2004 x 2013

40% Mais Pobres
2004
100
92.3
60% Mais Ricos

2013
2004
99.1
2013
99.0 99.9
90.3 90.8
84.9 82.9
80
56.9
60
66.0
42.7
40
33.3
20
0
Eletricidade
gua Encanada
Conectados
Rede de
Eletricidade
Esgotos
gua Encanada
Conectados
Rede de
Esgotos
Fonte: clculos do autor baseados nas PNAD 2004 e 2013
1.3 Desempenho do mercado de trabalho no Brasil

81.
O mercado de trabalho o principal canal de distribuio dos benefcios do crescimento
para a populao. Nesta seo analisa-se o desempenho do mercado de trabalho durante a dcada
de ouro. Em resumo, ele foi caracterizado pela rpida gerao de empregos, baixo desemprego
e aumento de salrios. Uma parcela considervel da gerao de empregos foi alimentada
pelo aumento da demanda por servios (especialmente no comercializveis), beneficiando
principalmente os trabalhadores menos qualificados e, consequentemente, elevando seus
ganhos salariais relativos. Um aumento substancial no salrio mnimo tambm contribuiu para
elevar desproporcionalmente o rendimento dos mais pobres e menos qualificados. Ao mesmo
tempo, melhorias substanciais no acesso educao e no perfil de capacitao da fora de
trabalho tambm contriburam para elevar a renda. O resultado geral que, ao longo da ltima
dcada, dois teros da reduo da pobreza decorreram do crescimento econmico e do aumento
dos rendimentos do trabalho, enquanto um tero foi devido redistribuio.
82.
O mercado de trabalho brasileiro teve desempenho extraordinariamente favorvel
durante a dcada de ouro em termos de gerao de empregos. Ao longo da ltima dcada o
Brasil testemunhou uma forte gerao de empregos. Entre 2000 e 2011, cerca de 20 milhes
de brasileiros entraram para a fora de trabalho, o que representa um aumento de 23%.
16
CAPTULO 1
O desemprego caiu de 9,7% em 2003 para 6,5% em 2013.11 Desde 2002, os ganhos de emprego
estiveram concentrados nos setores de servios e de construo civil, intensivos de mo de obra
menos qualificada, custa da agricultura e, at certo ponto, da indstria, refletindo amplas
mudanas estruturais na economia (Figura 1.8).
Figura 1.8. Tendncias do Emprego no Brasil por Setor, 2002-2013
Outros Servios
40%
35%
30%
25%
Varejo
20%
Agricultura
Indstria
Construo
15%
10%
5%
2013
2012
2011
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
0%
Fonte: clculos do Banco Mundial baseados na PNAD/IBGE
83.
A criao de novos postos de trabalho tambm se traduziu em mais empregos formais.
Aps 2007, a proporo de empregos no setor formal comeou a superar a parcela de empregos
informais pela primeira vez nos ltimos anos (Figura 1.9). Juntamente com a reduo do
desemprego e com o aumento da taxa de formalidade, o salrio real aumentou substancialmente,
uma mdia de 26% entre 2002 e 2011.
Figura 1.9. Parcela de Empregos Formais e Informais, 2001-2013
60
55.2
54.3
54.2
53.4
50
44.9
44.7
45.7
45.8
46.6
52.5
47.5
54.0
51.1
50.4
Formal
50.9
48.9
55.4
54.6
49.1
49.6
46.0 45.4
45
44.6
Informal
2013
2012
2011
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
40
2001
Parcela de trabalhadores (%)
55.1
55
Fonte: clculos baseados na PNAD (2001-2013)

Observao: trabalhadores formais so aqueles com contrato de trabalho (carteira assinada).
11 Clculos baseados na PNAD 2003-2013, indivduos com 15 anos de idade ou mais.
17
84.
Um aumento significativo no salrio mnimo complementou a vigorosa demanda por
mo de obra para fazer aumentar os salrios em toda a distribuio. O aumento real de 68%
no salrio mnimo (Figura 1.10) no apenas beneficiou diretamente mais de 10 milhes de
trabalhadores e 900 mil aposentados que recebem salrio mnimo (SAE, 2013), mas serviu
tambm como ponto de referncia para a remunerao do trabalho informal e de muitos
trabalhadores autnomos. No contexto de mercados de mo de obra mais aquecidos, o
aumento do salrio mnimo elevou de 46% para 58% a participao dos salrios no PIB entre
2003 e 2012. Porm, uma consequncia dessa expanso radical na participao da mo de obra
foi o aumento da folha salarial do setor pblico e da carga fiscal dos pagamentos da previdncia
social, indexados ao salrio mnimo.12 Isso ser examinado no Captulo 3.
Figura 1.10. O Salrio Mnimo Teve Aumento Real Substancial

entre Abril de 2003 e 2014
ndice (abril de 2003 = 100)
185
165
Salrio Mnimo Real
145
125
Linear (Salrio Mnimo Real)
105
2013.12
2013.04
2012.08
2011.12
2011.04
2010.08
2009.12
2009.04
2008.08
2007.12
2007.04
2006.08
2005.12
2005.04
2004.08
2003.12
2003.04
85
Fonte: Ipeadata
85.
Os aumentos nos rendimentos do trabalho foram o principal fator da reduo da
pobreza e das desigualdades na ltima dcada. Entre 2004 e 2013, trs quintos do declnio na
pobreza total no Brasil foram devidos aos rendimentos do trabalho. Contudo, esse fator responde
por apenas 32% da reduo da pobreza extrema, enquanto mudanas nos rendimentos no
ligados ao trabalho (principalmente transferncias do programa Bolsa Famlia) so responsveis
por 63% dessa reduo (Figura 1.11). Por sua vez, o aumento nos rendimentos do trabalho e no
laborais responde por mais ou menos a mesma proporo na reduo das desigualdades como
um todo, medidas pelo Coeficiente de Gini.
12 O aumento substancial do salrio mnimo tambm teve consequncias fiscais considerveis devido a seu impacto
sobre diversos gastos governamentais. O salrio mnimo usado para fixar o piso dos benefcios da previdncia social
e do seguro desemprego, bem como outros programas de proteo social, como o abono salarial e o BPC. Estimativas
recentes do governo mostram que cada R$ 1 de aumento no salrio mnimo gera aumento anual de R$ 350 milhes nos
gastos do governo federal (Carneiro, F. G., 2006, p. 111).
18
CAPTULO 1
Figura 1.11. Decomposio das Mudanas na Pobreza e Desigualdades no Brasil,

2004 a 2013
Gini
Pobreza R$140
Pobreza R$70
0%
-6%
Proporo de Reduo (%)
-10%
-20%
-14 %
-20 %
-26 %
-30%
-32 %
-40%
-41 % -39%
-50%
-60%
-60 %
-70%
Parcela de adultos
Renda Laboral
-62 %
Renda No Laboral
Fonte: clculos usando as mudanas na pobreza e na renda por fonte na PNAD entre 2004 e 2013
86.
A reduo das desigualdades na renda do trabalho e na renda total tambm foi apoiada
pelo declnio do prmio de qualificao. A valorizao da taxa real de cmbio (ou o declnio
do preo dos produtos exportveis em relao aos no exportveis) associada ao aumento da
demanda agregada durante o perodo de bonana nos preos das commodities fomentou o
crescimento dos segmentos de produtos e servios no comercializveis (como construo
civil e servios) e a reduo da razo entre os salrios da mo de obra qualificada e da no
qualificada (Figura 1.12).13 O declnio no prmio de qualificao parece ser resultado do impacto
relativo tanto da expanso do consumo interno sobre atividades com uso relativamente menor
de mo de obra qualificada como do aprimoramento das redes de seguridade social, por conta
da elasticidade da oferta de mo de obra no qualificada, que permitiu um vultoso aumento do
salrio mnimo concomitantemente com a reduo da informalidade.14
13 Ver tambm Ferreira, Firpo e Messina (2014).

14 Uma anlise mais detalhada dos canais de impacto sobre as desigualdades da renda do trabalho est contida no
recente relatrio Jobs, wages and the Latin American slowdown, De la Torre et al. (2015).
19
Figura 1.12. Desigualdades e Prmio de Qualificao no Brasil, 1995-2013

(B) Desigualdade (Gini) e Prmio de
Qualificao
(A) Prmio de Qualificao

1.7
3.0 5.0
Secundrio a Primrio (E)
0.62
Gini
2.9 4.5
1.6
0.60
2.8
2.7
1.5
0.58
4.0
0.56
Tercirio a Primrio (D)

2.6 3.5
0.54
1.4
2.5
Tercirio a Secundrio (D)
3.0
0.52
2.4
1.3
2.5
0.50
2.2 2.0
0.48
1.2
2.3
Fonte: LAC Equity Lab dados da Sedlac (Cedlas e Banco Mundial) e Ipeadata
Observao: o prmio de qualificao definido como a razo entre os salrios mdios entre dois diferentes nveis de educao.
87.
Apesar da convergncia dos salrios ao longo da distribuio de capacitaes, ainda
persistem grandes defasagens de rendimento entre os pobres e a classe mdia, devido
principalmente s diferenas na renda do trabalho. Em 2013, o salrio horrio mdio no quintil
inferior de renda era de apenas 15% do recebido no quintil superior; os ganhos mdios do quintil
inferior eram de apenas 4% dos apresentados no quintil superior. A Figura 1.13 mostra que a
renda per capita dos ocupantes do terceiro quintil da distribuio de renda (grosseiramente a
classe mdia) quase o dobro da recebida no quintil mais pobre, e as diferenas na renda do
trabalho respondem pela maior parte dessa defasagem.
20
CAPTULO 1
Figura 1.13. Decomposio da Renda Mdia Mensal das Classes Baixa e Mdia
no Brasil em 2013
Q3
1,600
1,400
1,200
683.8
Renda per capita mdia R$
1,000
Q1
800
Renda de ganhos de
capital/programas sociais
Rendas de doaes/penses
permanentes
Renda de
aposentadorias/penses
600
434.6
400
752.7
200
Renda do trabalho
(todos os empregos)
256.9
-
Fonte: baseado na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD)

Observao: Q1 = quintil de renda inferior; Q3 = quintil de renda mdia.
88.
A decomposio dos ganhos do trabalho por raa e gnero revela algum progresso, mas
continuam a existir defasagens significativas. A Figura 1.14 mostra que a porcentagem de brancos
que ganham menos do que meio salrio mnimo (basicamente a linha de pobreza de R$ 140 per
capita mensais) caiu de 37,6% em 2001 para 19,2% em 2012. No caso dos afrodescendentes, essa
proporo caiu de 65,8% para 38,6%. Entretanto, em 2012, a frao de afrodescendentes com
renda familiar per capita entre meio e um salrio mnimo e meio (equivalente ao grupo vulnervel
definido pelo MDS) era mais ou menos igual proporo de brancos nessa mesma categoria. De
forma geral, a defasagem de renda entre as raas declinou entre 2004 e 2013, enquanto no existe
um padro sistemtico na defasagem de rendimentos entre os gneros (Figura 1.15).
Figura 1.14. Distribuio de Renda: Brancos x Afrodescendentes

Brancos
Afrodescendentes
2001
80
2012
80
65.8
60
60
40 37.5
39.2
13.7
At 1/2
1/2 - 1.5
1.5 - 3
1.8
Mais do 3
Frao do Salrio Mnimo
22.2
20 19.2
9.6
4.7
38.6
40
27.7
20
44.9 45.8
11.6
13.8
At 1/2
1/2 - 1.5
1.5 - 3
4
Mais do 3
Frao do Salrio Mnimo
Fonte: Situao Social da Populao Negra por Estado, Ipea (2014). As famlias includas nas categorias de at meio salrio
mnimo esto abaixo da linha de pobreza; as com renda entre meio e um salrio mnimo e meio so consideradas vulnerveis.
21
89.
Esses desafios explicam a prioridade dada reduo das defasagens entre gneros e
raas nas polticas nacionais, com o Plano Nacional de Polticas para as Mulheres 2012-2015 e
a lei promulgada em 2014 estabelecendo um programa de ao afirmativa baseado em raas
para as posies no servio pblico federal em todo o pas.15 Alm disso, as desigualdades de raa
e gnero parecem reforar-se mutuamente. Os afrodescendentes esto super-representados
entre os pobres, e as mulheres afrodescendentes enfrentam discriminao por serem negras
e por serem mulheres, o que resulta em falta de acesso educao, assistncia mdica e
propriedade de ativos.
Figura 1.15. Defasagem Salarial por Sexo e Raa no Brasil 2004 x 2013
(a) Defasagem Salarial: Afrodescendentes x
Brancos
0.0
Q10 Q20 Q30 Q40 Q50 Q60 Q70 Q80 Q90
(b) Defasagem Salarial: Mulheres x Homens
0.00
Q10
Q20 Q30 Q40 Q50 Q60 Q70 Q80 Q90
-0.02
-0.1
-0.04
-0.2
-0.06
-0.3
-0.08
-0.10
-0.4
-0.12
-0.5
-0.14
-0.6
-0.16
Defasagem em 2004
Defasagem em 2013
Fonte: estimativas do corpo tcnico do Banco Mundial baseadas nas PNAD 2004 e 2013
Observaes: (a) salrios so a renda monetria do emprego primrio por hora trabalhada, em reais de 2012; (b) as defasagens
apresentadas so coeficientes estimados com controle por idade, anos de escolaridade, trabalho no setor informal, regio de
residncia e reas urbanas e metropolitanas.
15 A lei de junho de 2014 reserva 20% dessas posies para negros e pardos (mestios) e aplica-se tambm s empresas
controladas pelo governo federal.
22
CAPTULO 1
CONQUISTAS DO BRASIL NA REDUO DA PROBREZA E PERFIL DOS POBRES E VULNERVEIS
1.4 Perfil dos 40% mais pobres

90. Prevalecem diferenas importantes no setor de emprego entre os B40 e os 60% mais
ricos. Embora a maioria da populao trabalhe no setor de servios, essa parcela maior nos
B40 do que nos 60% superiores (33,0% x 27,5%). Mais importante, a parcela dos trabalhadores
na agricultura significativamente maior nos B40 do que nos 60% superiores (29,5% x 8,4%).
Alm disso, enquanto 12% dos 60% superiores trabalham em atividades profissionais, essa
parcela de apenas 2,7% nos B40 (Figura 1.16). De forma geral, os trabalhadores dos 60%
superiores desempenham atividades mais tcnicas/profissionais, enquanto os B40 tendem a
se concentrar naquelas mais intensivas de mo de obra.
Figura 1.16. Setor de Emprego: B40 x 60% Superiores, Brasil, (2013)

12.2%
21.6%
29.5%
4.9%
11.7%
6.6%
27.5%
8.2%
Top 60
8.4
33.3%
3.1%
80%
100%
Bottom 40
24.0%
0%
20%
40%
60%
Agricultura
Administrativo
Industrial
Artesanato
Reparos / Manuteno
Gestor
Foras Armadas
Servios / Venda
Profissionais
Tcnicos
Fonte: clculos baseados na PNAD 2013

Observao: as parcelas de emprego so calculadas com base nos indivduos com idade igual ou superior a 15 anos que estejam
trabalhando.
91.
Quase 17 milhes de brasileiros continuam pobres, e muitos carecem de ativos e
capacitao para escapar da misria. Mais da metade dos 7,6 milhes de brasileiros que vivem
em condies de extrema pobreza est localizada na Regio Nordeste. A mdia de escolaridade
dos chefes das famlias pobres de cinco anos, em comparao com 8,1 anos nos 60% superiores
(Apndice 1). Alm disso, menos de um tero dos domiclios das famlias pobres conta com
23
coleta de esgotos, e menos de 80%, com gua encanada. Nos 60% superiores, esses nmeros
so de 66% e 90,8%, respectivamente. Os afrodescendentes (50,6% da populao segundo o
censo de 2010) constituem a maioria dos pobres e dos extremamente pobres. A participao
dos pobres na fora de trabalho significativamente menor do que entre os 60% superiores
(53,5% x 68,9%), compatvel com a interpretao de que muitos pobres (particularmente as
mulheres) ficam desalentados em relao a suas perspectivas de conseguir emprego e deixam
de procurar trabalho (Apndice 1). Mesmo que no abandonem a fora de trabalho, os pobres
enfrentam uma probabilidade maior de desemprego do que aqueles no topo (24% x 3,5%),
e, se estiverem empregados, uma parcela significativa (38,3%) no recebe remunerao. Alm
disso, a grande maioria (83,8%) dos pobres que trabalham como assalariados est no mercado
informal (sem carteira assinada). Em contraposio, apenas 22,3% das pessoas em melhor
situao (60% superiores) trabalham informalmente. Os povos indgenas tambm esto
super-representados na populao extremamente pobre (Quadro 1.1).
24
CAPTULO 1
QUADRO 1.1. POVOS INDGENAS NO BRASIL

Existem no Brasil pelo menos 240 povos indgenas, que falam 150 idiomas nativos pertencentes a 18 famlias lingusticas diferentes. Eles
constituem 0,47% da populao do pas (cerca
de 898 mil pessoas), e nas ltimas duas dcadas
sua populao aumentou 178%. Cerca de 39%
dos povos indgenas vive nas cidades, e os 61%
restantes, em zonas rurais. Cerca de 60% deles
vivem na Amaznia. Existem 689 terras indgenas no pas, que compreendem quase 13% de
seu territrio (1.087.213 quilmetros quadrados)
e esto altamente concentradas na Floresta
Amaznica (21% do territrio).
Dados do ltimo censo demogrfico mostram
que 11,6% da populao indgena vive com
uma renda per capita mensal inferior a meio
salrio mnimo. Essa proporo maior entre
os que vivem dentro das terras indgenas do
que entre os que vivem fora delas (13,4% e 9,5%,
respectivamente). O analfabetismo tambm
elevado entre os povos indgenas: 22,5% da
populao com idade igual ou superior a 10
anos analfabeta. Essa proporo tambm
maior entre os que vivem dentro das terras
indgenas do que entre os que vivem fora delas
(30,3% e 13,8%, respectivamente).
Duas caractersticas predominantes

da organizao econmica dos povos
indgenas so: (a) forte dependncia do
abastecimento fornecido pelo ecossistema
e (b) combinao de uma srie de atividades
produtivas, inclusive agricultura, pastoreio, caa,
pesca e coleta, que so mais bem adaptadas
s estaes marcadamente secas e chuvosas.
Frequentemente, so desenvolvidas estratgias
de adaptao baseadas em mltiplas atividades
sazonais para a vida nmade ou seminmade,
porque as pessoas que vivem da caa e da coleta
precisam de reas florestais comparativamente
extensas. Essas pessoas precisam de mobilidade
porque os recursos so esgotados aps serem
caados ou coletados em uma nica rea por
algum tempo. De forma geral, as atividades
agrcolas so baseadas em tcnicas de
derrubada e queimada ou em rodzio de terras.
Consequentemente, elas exigem a limpeza
anual de reas florestais para a criao de
novos locais de cultivo e livre acesso a grandes
reas cultivveis a uma distncia razovel das
aldeias, porque a fertilidade e a produtividade
da terra declinam quando os mesmos locais so
cultivados em anos sucessivos ou ficam em
repouso por pouco tempo.
25
92.
Nos B40, a parcela da populao entre 15 e 24 anos de idade que nem trabalha nem
estuda (os nem nem) era de 30% em 2013, em comparao com 28% em 2003 (Figura 1.17). No
Brasil, as mulheres correspondem a dois de cada trs nem nem. Alm disso, em 2013 cerca de
um tero das mulheres nem nem com idade entre 15 e 19 anos j eram mes (PNAD/IBGE, 2013).
Ao contrrio do que aconteceu na regio da Amrica Latina e Caribe como um todo, a parcela
dos nem nem na populao total brasileira (no apenas nos B40) aumentou sistematicamente
entre 2008 e 2013, e a quantidade de homens nessa situao aumentou em quase um milho
nos ltimos vinte anos (de 1,5 milho em 1992 para 2,4 milhes em 2013). Essa uma distino
importante, na medida em que, frequentemente, os nem nem do sexo masculino e no os do
sexo feminino so associados violncia e ao crime em circunstncias sociais caracterizadas
pela falta de segurana (de Hoyos, Gutirrez e Vargas, 2015).
Figura 1.17. Escolaridade e Status no Mercado de Trabalho dos Nem Nem nos B40
40% Mais Pobres (2003)
40% Mais Pobres (2013)
100%
100%
80%
80%
60%
60%
40%
40%
20%
20%
0%
0%
15
16
17
Escola
18
19
20
21
22
23
Escola + Trabalho
24
15
16
Trabalho
17
18
19
20
21
22
23
24
Nem-nem
Observao: clculos baseados na PNAD 2003 e 2013
93.
A insero no mercado de trabalho formal e a reteno de empregos dos pobres
continuam limitadas, principalmente entre as pessoas mais velhas com escolaridade baixa, que
podem no conseguir retornar escola. 16 Apenas 20% dos pobres tm emprego formal, parcela
que em 2011 era de 50,6% no restante da populao. Entre os pobres, os que tm emprego
formal possuem escolaridade menor, com 23,8% deles tendo completado apenas o ensino
bsico e apenas 3,4% com formao universitria, em comparao com 20,7% de pessoas com
ensino superior entre os no pobres (Leichsenring, Silva e Proena, 2015). Quando conseguem
empregos formais, eles so inferiores: os pobres tendem a participar mais em setores que
exigem menor qualificao, em firmas menores e em trabalhos de jornada mais curta que
16 Entre 2011 e 2014, o governo federal matriculou 1,7 milho de jovens em treinamento tcnico/profissional por
intermdio de seu emblemtico programa Pronatec, que beneficiou muitas pessoas com pouca escolaridade.
26
CAPTULO 1
pagam menos. A reteno de empregos formais e a reentrada no mercado tambm so difceis

para os pobres: menos da metade deles fica em um emprego formal por mais de vinte meses.
Alm disso, aps perder um emprego formal, os pobres demoram mais para conseguir outro:
apenas 25% reentram no mercado formal nos dois anos posteriores demisso (Leichsenring,
Silva e Proena, 2015). A passagem para o emprego formal a transio no mercado de trabalho
associada ao maior aumento salarial (mdia de 17 pontos percentuais para os autnomos e
de 16 pontos para os trabalhadores informais em 2013). Contudo, os pobres apresentam ainda
uma probabilidade muito maior de sair da fora de trabalho e muito menor de passar para um
emprego formal ou de mant-lo (Silva, Almeida e Strokova, 2015).
94.
A capacitao e o nvel educacional dos pobres esto abaixo da mdia nacional, e essas
defasagens so difceis de reverter. Isso implica a probabilidade de a mobilidade no trabalho
e a insero em cargos de maior produtividade serem mais difceis, particularmente se o
mercado de trabalho comear a apresentar alguma folga. H diferenas marcantes entre o
nvel de instruo dos pobres (quintil inferior da renda) e o dos no pobres. Como apresentado
na Figura 1.18, a maioria esmagadora dos adultos (18 anos ou mais) no quintil inferior no
completou o ensino fundamental (62,5%), em comparao com a mdia nacional de 40,4%.
Apenas 14,2% do quintil inferior completou o ensino secundrio, enquanto a mdia nacional
de 26,1%. Finalmente, apenas 1,0% daqueles no quintil inferior completaram o ensino superior,
em comparao com uma mdia nacional de 10,1%. Essas desvantagens educacionais so
difceis de reverter, embora os programas de transferncias condicionadas tenham logrado
avanos importantes nessa rea.
Figura 1.18. Nvel de Instruo dos Pobres e seus Status no Mercado de Trabalho no
Brasil, 2013
73.6
80
70
65.3
62.5
40
Mdia nacional
54.3
60
50
Figura 1.19. Status de Trab

2002 e 2013
Quintil mais pobre
40.4
26.1
30
20
21.4
14.2
1.0
10
28.0
10.1
37.6
29.3
16.5
6.6
20.6
8.7
0
Fundamental
Ensino
Mdio
Ensino
Superior
Participao
na Fora de
Trabalho
Desempregados
Informal
Meio Perodo
Autnomo
2.3
Sem
Remunerao
Fontes: baseado na PNAD, IBGE Observao: tempo parcial: menos de 30 horas semanais no emprego principal.
27
95.
Os pobres da rea rural tm mobilidade ascendente no trabalho menor que os das
reas urbanas. Como apresentado na Figura 1.19, a parcela dos pobres da rea rural que
trabalha sem remunerao ou em culturas de subsistncia aumentou 9 pontos percentuais
entre 2002 e 2013. A parcela abaixo da linha de pobreza diminuiu no mesmo perodo, mas
apenas 4 pontos percentuais. Em comparao, apenas uma parcela pequena dos trabalhadores
urbanos no remunerada, e a parcela abaixo da linha de pobreza diminuiu radicalmente. A
escolaridade parece ser um excelente indicador dos resultados no mercado de trabalho. Entre
a populao rural como um todo, apesar de uma melhoria geral na escolaridade, os tipos de
emprego baseados no grau de instruo foram mais polarizados em 2013 do que em 2002:
aqueles com o nvel fundamental completo ou incompleto apresentavam probabilidade muito
maior de trabalhar em atividades de subsistncia ou em trabalhos no remunerados em 2013
do que em 2002. Mais do que isso: os pobres representam mais da metade das inadimplncias
em emprstimos, o que torna suas perspectivas mais sombrias.
2002
Empregado Informal
Empregado Formal
Superior
Ensino Mdio
Ensino Mdio
Incompleto
Fudamental
Fundamental
Incompleto
Superior
Ensino Mdio
Ensino Mdio
Incompleto
Fudamental
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0
Fundamental
Incompleto
Figura 1.19. Status de Trabalho da Populao Rural no Brasil por Grau de Instruo,
2002 e 2013
2013
Autnomo e
Empregador
Sem
Remunerao
Consumo
Prprio
Fonte: baseado na PNAD, IBGE

Observao: idade de trabalho 15 anos ou mais. Trabalhadores informais so aqueles sem registro em carteira.
96.
Converter maior capacitao em renda sustentvel mais difcil para os pobres
porque, alm da baixa capacitao tcnica, eles enfrentam diversas barreiras
empregabilidade que se reforam mutuamente. As restries empregabilidade incluem
mecanismos ineficientes para busca de emprego (predominantemente redes informais) e
acesso limitado a creches. A maioria dos brasileiros depende de redes informais para encontrar
um emprego, e os pobres tm probabilidade menor do que os ricos de terem entre suas relaes
pessoas bem conectadas, de maior renda. importante destacar que o acesso a creches
significativamente menor entre os que esto em pior situao, o que, como apresentado na
28
CAPTULO 1
Figura 1.20, limita sua participao na fora de trabalho. Nos ltimos anos, o governo brasileiro
tem envidado esforos para eliminar essas barreiras, por meio de programas como o Pronatec,
e aumentar a oferta de creches para os beneficirios do PBF com filhos com at 4 anos de
idade.17
Figure 1.20. Restries Empregabilidade dos Pobres alm da Capacitao e da

Escolaridade
(A) Famlias com Filhos em Creches, Por
Quintil de Renda
(B) Uso de Redes Informais para Encontrar

Posies Assalariadas em reas
Metropolitanas, por Nvel de Escolaridade,
2009
45
40
Q5
35
30
Q4
25
Q3
Q2
Q1
20
15
10
100
90
Fundamental
ou menos
80
Ensino
Mdio
70
60
50
Ensino
Superior
40
30
2013
2012
2011
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
20
10
0
Fonte: baseado na PNAD, IBGE

Observao: a figura no inclui dados de 2010, pois no foram
coletados pela PNAD em virtude do recenseamento. Q1:
quintil inferior.
Fonte: Mazza (2011)
97.
Os pobres tm maior probabilidade de trabalhar em setores com perspectivas
desanimadoras, como agricultura de pequena escala (familiar) e construo civil. No total, 14
milhes de brasileiros com idade igual ou superior a 15 anos trabalham em reas rurais; 65%
dos empregos na rea rural so em agricultura de pequena escala, e essa parcela ainda maior
entre os pobres (82,4%). As perspectivas de trabalho na agricultura so afetadas negativamente
pelo fim do superciclo das commodities, que alterou as relaes de troca do setor. Alm disso,
entre 2008 e 2011 ocorreu uma maior insero dos pobres na economia formal, principalmente
na indstria e na construo civil, mas esses setores tambm esto em declnio.
17 O Plano Nacional de Educao (PNE), adotado pelo Congresso em 2014, prev a universalizao da pr-escola para
crianas entre 4 e 5 anos e o aumento do acesso a creches para pelo menos 50% das crianas com menos de 3 anos de
idade at 2021. Entre 2011 e 2014, a porcentagem de crianas matriculadas em DPI cujas famlias eram beneficirias do
PBF aumentou de 13,9% para 19,6%, ou seja, 707.700 crianas com 0 a 48 meses.
29
Consideraes finais
98.
As realizaes do Brasil na reduo da pobreza e no compartilhamento da
prosperidade na dcada de ouro foram sustentadas pela confluncia de fatores favorveis.
As reformas da dcada de 1990 primeiramente domaram a inflao e, subsequentemente,
colocaram as finanas pblicas em posio mais saudvel com a Lei de Responsabilidade
Fiscal (promulgada em 2000). O aumento nas exportaes e nas receitas do governo
associado forte alta internacional no preo das commodities proporcionou o espao fiscal
para a implementao de polticas sociais progressistas. Com o crescimento liderado pelo
consumo, os ganhos de emprego durante a dcada de ouro concentraram-se nos setores
da construo civil e do varejo, que exigem menor capacitao, resultando na reduo da
informalidade. No contexto de um mercado de trabalho mais estreito, os significativos
aumentos no salrio mnimo ampliaram o ganho relativo dos menos capacitados e, de
forma geral, levaram ao aumento da participao dos salrios na economia. O aumento na
renda do trabalho foi o principal fator para a reduo da pobreza e das desigualdades na
ltima dcada, enquanto as transferncias sociais desempenharam um papel de destaque
na reduo da pobreza extrema.
99.
Com o fim do boom das commodities, as conquistas sociais do Brasil enfrentam dois
desafios. Por um lado, para sustentar o aumento da renda e da criao de empregos
necessrio encontrar novas fontes de crescimento. Embora o modelo brasileiro de crescimento
baseado no consumo tenha sido associado a avanos importantes na incluso social, ele
deixou de ser sustentvel em face do aumento dos desequilbrios internos, do declnio da
produtividade da indstria e do aumento do endividamento das famlias. Por outro lado, sem
as receitas associadas ao crescimento do consumo e aos preos elevados das commodities, o
espao fiscal foi corrodo rapidamente, colocando em risco as conquistas macroeconmicas
do pas e gerando preocupaes com a possibilidade de que as polticas sociais progressistas
possam deixar de ser financeiramente viveis. Tambm provvel que os recursos naturais do
Brasil voltem a ficar sob presso, conforme as pessoas se esforcem para manter seu sustento,
enquanto as dificuldades inerentes gesto dos recursos energticos e hdricos assumiram a
dianteira com a expanso da economia do pas.
100. Este SCD examina essas dificuldades e visa a contribuir para a discusso de como solucionlas, de forma que o Brasil possa continuar a florescer e a inspirar outros mercados emergentes, como
ocorreu durante a dcada de ouro. As mudanas na poltica econmica devem visar a melhorias
de competitividade, atrao de mais investimentos privados e soluo para os persistentes
gargalos do crescimento, como aqueles verificados na infraestrutura ou na qualidade da fora de
trabalho. Tambm preciso abordar as ineficincias nos gastos pblicos para criar espao fiscal
a fim de dar mais ateno qualidade dos servios pblicos e manter e expandir o apoio aos
pobres e vulnerveis para ajud-los a criar meios de vida sustentveis. Essas mudanas na poltica
econmica so repletas de dificuldades polticas e de implementao. A Constituio brasileira
30
CAPTULO 1
entronizou diversos garantias sociais que contribuem para a rigidez dos gastos pblicos, sem
necessariamente torn-los mais progressistas. Governar o Brasil com eficincia exige negociaes
complexas com um conjunto fragmentado de partidos polticos e com interesses locais fortes. A
sobreposio de atribuies e as complexas regras burocrticas dificultam significativamente a
implementao de qualquer iniciativa poltica em nvel nacional. Porm, o sistema descentralizado
de governana do pas tambm uma fonte de inovaes no nvel local e muito pode ser aprendido
com ele. O prximo captulo deste SCD examinar as bases institucionais para a definio de
polticas e explorar as oportunidades para um novo acordo poltico.
Referncias
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dimension of labor markets: demand, supply and institutions in Brazil. Editado por Francisco Galro
Carneiro, Indermit Gill e Ricardo Paes de Barros, 2006.
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crisis, violence and ninis in Mexico. Washington, DC: Banco Mundial, 2015. Disponvel em: <https://
openknowledge.worldbank.org/handle/10986/22349>.
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tailwinds recede: in search of higher growth (Relatrio Semestral ALC, abril de 2013). Publicaes do
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GOBETTI, Srgio; ORAIR, Rodrigo. Jabuticabas tributrias e a desigualdade no Brasil. Valor Econmico,
31 jul. 2015. Disponvel em: <http://www.valor.com.br/opiniao/4157532/jabuticabas-tributarias-edesigualdade-no-brasil>.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA). Situao social da populao negra por Estado,
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LEICHSENRING, Alexander; SILVA; Joana; PROENA, Rafael. Formal employment insertion among the poor
and vulnerable in Brazil between 2008 and 2011. Washington D. C: Banco Mundial, 2015.
MAZZA, Jacqueline. Fast tracking jobs: advances and next steps for labour intermediation services in Latin
America and the Caribbean. Washington, D. C: Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), 2011.
SECRETARIA DE ASSUNTOS ESTRATGICOS (SAE). Vozes da Nova Classe Mdia Caderno 4: Classe Mdia e
Emprego Assalariado, 2013.
SILVA, Joana; ALMEIDA; Rita; STROKOVA Victoria. Sustaining employment and wage gains in Brazil: a skills
and jobs agenda. Washington, D. C: Banco Mundial, 2015. Disponvel em: <https://openknowledge.
worldbank.org/handle/10986/22545>.
31
ANEXO 1
TABELA 1. PERFIL DA POBREZA NO BRASIL (EXTREMA E MODERADA), B40 E 60% MAIS RICOS (2013)
Indicadores
Extrema Pobreza
pobreza moderada
B40
60%
mais ricos
Parcela da populao
Etnia/raa
4,0
8,9
40
60
Afrodescendentes
70,4
72,7
67,4
44,0
1,4
1,1
0,5
0,2
Outros (brancos, etc.)
Localizao regional
28,2
26,2
32,1
55,7
Norte
12,2
14,7
12,6
6,0
Nordeste
53,2
55,9
43,3
18,1
Sudeste
24,1
20,4
29,9
48,9
Sul
6,2
5,4
8,6
18,3
Centro-Oeste
Acesso a servios
4,3
3,6
5,7
8,6
gua encanada
82,8
78,9
82,9
90,8
Esgoto
Fora de trabalho
38,3
32,3
42,7
66,0
Anos de escolaridade do chefe da famlia
5,5
5,0
5,6
8,1
Participao na fora de trabalho*
45,6
53,5
58,4
68,9
Participao feminina na fora de trabalho*
34,8
40,8
45,3
59,4
Desempregados (proporo na fora de trabalho)*
39,8
24,0
13,5
3,5
No remunerados/sem salrio (proporo dos

empregados)
64,6
38,3
14,9
3,6
Autnomos (proporo dos empregados)*
20,1
29,8
23,7
19,4
Empregados (proporo dos empregados)*
14,9
31,6
60,7
72,2
Informais (proporo dos empregados) *
97,8
83,8
46,2
22,0
Parcela dos ocupados trabalhando na agricultura*
77,8
61,1
29,5
8,4
Indgenas
Fonte: Clculos do autor baseados na PNAD (2013).

Observao: *15 anos de idade ou mais. Informalidade a proporo dos assalariados (empregados) sem contrato de trabalho (sem
carteira assinada), exceto militares e servidores pblicos. Segundo as linhas de pobreza do PBF/BSM, extremamente pobres so
aqueles que vivem com menos de R$ 70 mensais per capita, e moderadamente pobres, os que vivem com menos de R$ 140 mensais per
capita. Os valores na coluna pobreza moderada combinam os dados da pobreza moderada e extrema, enquanto os valores na coluna
B40% incluem os extrema e moderadamente pobres, bem como aqueles acima da linha de pobreza de R$ 140 mensais per capita. Em
2013, a renda mais alta dos B40 era de R$ 437 mensais per capita (a preos de 2012).
32
CAPTULO 2
As instituies polticas do Brasil
e seus impactos na alocao de
recursos
CAPTULO 2
AS INSTITUIES POLTICAS DO BRASIL E SEUS IMPACTOS NA ALOCAO DE RECURSOS
Introduo
101. As instituies polticas brasileiras e o resultante sistema de governana moldaram de
maneira importante as polticas de desenvolvimento e os resultados sociais e econmicos do pas.
Este captulo descreve a evoluo das instituies polticas do Brasil desde a redemocratizao
no final da dcada de 1980 e mostra como tal evoluo afetou o desenvolvimento do pas.
102. O equilbrio institucional do Brasil, obtido aps a introduo da democracia, vem
mostrando seus limites. O equilbrio foi caracterizado por um aumento dos compromissos
sociais visando a reparar desigualdades e injustias do passado, mas, ao mesmo tempo,
envolveu um delicado equilbrio de interesses para garantir o apoio do establishment poltico.
Devido aos problemas persistentes com a qualidade dos servios pblicos e s crescentes
aspiraes da nova classe mdia brasileira, o aumento dos gastos sociais e a distribuio
de recursos por meio de redes de apadrinhamento no so mais suficientes, por si s, para
satisfazer s demandas dos eleitores. Ao mesmo tempo, o aumento da independncia e da
eficcia das instituies de controle, aliado crescente carga fiscal de um Estado grande no
contexto de uma desacelerao econmica, vem expondo as ineficincias embutidas na forma
tradicional de construir alianas polticas no Brasil.
103. A histria recente do Brasil indica que o pas produziu importantes inovaes em
momentos crticos. Alguns fatores importantes que permitiriam outro salto qualitativo
nas instituies j se encontram presentes, tais como: (a) uma melhoria considervel das
capacidades do governo e da qualidade do servio pblico (especialmente em nvel federal);
(b) uma sociedade civil ativa e cada vez mais organizada que demanda prestao de contas ao
Estado; e (c) o surgimento de partidos programticos e o apelo eleitoral de polticas nacionais
bem formuladas que limitam oportunidades para apadrinhamento e clientelismo, tais como o
Plano Real e o Programa Bolsa Famlia (PBF). No entanto, restries institucionais ainda pesam
muito nas tentativas de melhorar a governana e a eficcia do setor pblico.
2.1 A restaurao da democracia e a arquitetura do governo

104. O retorno da democracia em 1985 ocorreu em um ambiente de mobilizao social no
qual se reconhecia que o desenvolvimento no podia mais se basear na excluso da
maioria. Demandas populares por solues para os problemas generalizados da pobreza,
da desigualdade e da falta de servios pblicos bsicos, aliadas a uma rejeio a governos
autoritrios e corrupo, foram fundamentais para o desenvolvimento da Constituio e das
instituies da Nova Repblica.
37
105. O resultado de tal mobilizao social foi a Constituio de 1988, que expandiu e garantiu
muitos benefcios sociais, bem como a obrigao do Estado de realiz-los. Essas garantias
constitucionais incluam o acesso gratuito sade pblica, previdncia financiadas com
tributao geral, educao e assistncia social. Ademais, a Constituio e suas emendas
concederam estabilidade a trabalhadores do setor pblico e estabeleceram as regras para
seus salrios e benefcios, que frequentemente superam aqueles oferecidos a trabalhadores
do setor privado, principalmente para servidores do Judicirio e do Legislativo. A Constituio
reflete o conflito entre as demandas dos mais pobres (recm-empoderados e com voz ativa) por
redistribuio de renda e auxlios para a pobreza, de um lado, e as presses de grupos de alta
renda para preservar privilgios histricos, do outro (Mendes, 2014). As extensas e detalhadas
disposies da Constituio buscavam garantir que os ideais da nova democracia seriam
mantidos pelos governos futuros. Todavia, tais disposies criaram compromissos implcitos
de gastar recursos que, gradualmente, se tornaram mais difceis de satisfazer por meio dos
processos oramentrios anuais.
106. A reao contra governos autoritrios tambm levou introduo de um elevado grau
de descentralizao. A Constituio transformou as 27 Unidades da Federao (26 estados e o
Distrito Federal) e os mais de 5.500 municpios em membros iguais da Unio, com independncia
financeira relativa e responsabilidades significativas no que tange prestao de servios
pblicos.18 Alm disso, a Constituio prev a existncia dos Poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio. O presidente e o vice-presidente so eleitos por voto popular para no mais de dois
mandatos consecutivos de quatro anos. O presidente chefia o gabinete ministerial, que um
dos maiores do mundo (at 2 de outubro de 2015, consistia em 39 membros, divididos em 24
ministrios e 15 secretarias especiais com status de ministrio; aps aquela data,19 passou a ter
31 membros, dos quais 23 so ministros e 8 so secretrios especiais).20 Ademais, os ministrios
e as secretarias controlam, direta ou indiretamente, vrios gabinetes, autarquias, fundaes,
empresas pblicas e outros rgos subordinados. O poder do presidente equilibrado pelo
Congresso Nacional, que consiste no Senado Federal e na Cmara dos Deputados. O Senado
composto por 81 senadores eleitos por voto popular (trs para cada estado); e a Cmara
possui 513 membros eleitos por voto popular por meio de um sistema de representao
proporcional no qual cada estado considerado um distrito eleitoral, e os estados menores
18 Arajo e Barroso (2014) apresentam uma descrio detalhada dos mecanismos financeiros intergovernamentais.
19 Medida Provisria n. 696 de 2 de outubro de 2015 (http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/_Ato2015-2018/2015/
Mpv/mpv696.htm).
20 Wehner (2010) faz um estudo comparativo de estruturas de gabinetes ministeriais.
38
CAPTULO 2
so super-representados.21 Por fim, o Judicirio composto por tribunais federais e estaduais,

encabeados por um Supremo Tribunal. O Supremo Tribunal Federal a mais alta autoridade
judicial do pas, com jurisdio sobre matrias constitucionais. O STF tambm responsvel
pelo julgamento de polticos federais22 acusados de crimes.
107. Ademais, a Constituio estabeleceu um forte conjunto de instituies de controle para
garantir a responsabilizao e a legalidade, tais como o Ministrio Pblico da Unio (uma
procuradoria independente chefiada pelo procurador-geral da Repblica), o Tribunal de Contas
da Unio (TCU) e um Judicirio independente.
108. O estabelecimento e o fortalecimento da democracia no Brasil foram acompanhados
pela crescente presena de uma sociedade civil ativa e de uma imprensa livre. A transio
para a democracia foi resultado de uma ampla mobilizao da sociedade civil por meio do
Movimento Diretas J. O Movimento Sanitarista, que envolvia profissionais de sade de classe
mdia, defendia a prestao de servios mdicos a grupos e regies subatendidos nas dcadas
de 1970 e 1980 e levou criao da obrigao constitucional de prestao de atendimento
mdico gratuito para todos. O Movimento dos Caras Pintadas promoveu o impeachment
do presidente Collor em 1992, aps alegaes de seu amplo envolvimento em prticas de
corrupo. Desde a dcada de 1990, organizaes da sociedade civil tm crescido rapidamente
no Brasil, e associaes, fundaes e outros grupos no governamentais tm se tornado
mais organizados. Ademais, organizaes da sociedade civil foram um importante fator do
exitoso programa brasileiro de preveno ao desmatamento (Montero, 2006). Desde 2013,
movimentos sociais tm protestado ativamente contra a corrupo e, de maneira mais geral,
contra a baixa qualidade dos servios pblicos. Alm disso, o Brasil possui uma mdia dinmica
e diversificada, que apresenta uma vasta gama de opinies sobre questes sociais e polticas,
bem como crticas ao governo e suas polticas pblicas; tal mdia desempenha um papel ativo
nas denncias de corrupo.
21 O Brasil possui um dos nveis mais altos de divergncia na proporo entre eleitores e representantes no mundo
todo. Apesar de as vagas para deputados serem alocadas proporcionalmente populao, a Constituio determina um
nmero mnimo de 8 e um nmero mximo de 70 deputados para cada estado. As regras atuais levam a uma superrepresentao dos estados menos populosos e desenvolvidos da Regio Norte e a uma sub-representao dos estados
do Sudeste, mais populosos e ricos. Como resultado, o Norte controla 15% dos assentos, embora possua somente 8% da
populao, ao passo que o Sudeste tem 43% da populao e somente um tero dos assentos. Um deputado dos estados
mais desenvolvidos precisa de um nmero de votos 16 vezes maior para ser eleito do que um colega de um estado
menos desenvolvido (Samuels, 2004). Alm disso, cada estado possui trs senadores.
22 Isso inclui o presidente, o vice-presidente, membros do Congresso, ministros e o procurador-geral. Os governadores
estaduais, todavia, so subordinados ao Supremo Tribunal Estadual.
39
2.2 A fragmentao poltica e a dinmica da alocao de recursos

109. A vigorosa democracia e as instituies polticas criadas aps a ditadura foram
construdas sobre uma base fragmentada. Essa fragmentao possui diversos elementos
importantes e interconectados. Os principais so um sistema partidrio altamente
fragmentado e personalizado; diferenas sociais e econmicas agudas entre estados e regies;
e uma fragmentao em todos os nveis de governo, por meio da qual cada municpio, estado e
o governo federal exercem sua autonomia ao mesmo tempo que se encontram amarrados uns
aos outros em um complexo arcabouo fiscal baseado em regras e em um sistema financeiro
intergovernamental. As seguintes sees descrevem como a fragmentao que envolve
mltiplos partidos em nveis nacional e subnacional pode explicar alguns dos problemas de
alocao de recursos e implementao deficiente de programas governamentais.
2.2.1 Fragmentao partidria

110. Em nvel legislativo, o sistema partidrio brasileiro um dos mais fragmentados da
regio e do mundo. Em uma comparao com o resto da Amrica Latina, o sistema partidrio
brasileiro possui o maior nmero de partidos com peso nas tomadas de deciso (ver Tabela 2.1).
O contingente do partido presidencial na Cmara dos Deputados tambm significativamente
menor que em outros pases da regio. Tais caractersticas afetam o estabelecimento de
coalizes de governo e levam o Executivo a tecer complexos acordos para que suas polticas
sejam adotadas pelo Congresso. Com frequncia, isso resulta em inconsistncias ou enfraquece
a inteno original de tais polticas.
TABELA 2.1. INDICADORES DE SISTEMAS PARTIDRIOS
Percentagem de representantes do partido
Pas
Nmero Efetivo de Partidos
presidencial na Cmara dos Deputados
Argentina
Bolvia
Brasil
Chile
Colmbia
Costa Rica
El Salvador
Mxico
Nicargua
Paraguai
Uruguai
3,2
5,2
13,2
2,0
5,0
3,1
3,5
2,8
2,4
2,7
2,7
48
27
13
55
20
40
34
37
54
51
43
Fonte: DataGob BID (2012) e Limongi (2015).

Observao: o nmero efetivo de partidos (E) calculado pela frmula padro:
, onde P a proporo de assentos obtidos
por cada partido no Legislativo e n o nmero de partidos representados (Laakso; Taagepera, 1979).
40
CAPTULO 2
Figura 2.1. Nmero Efetivo de Partidos

(NEP) em Eleies Presidenciais e
Legislativas
Figura 2.2. Nmero Efetivo de Partidos (Assentos) em

Eleies Legislativas (Cmara Dos Deputados)
Brasil
14
16
14
12
NEP, Cmara dos Deputados
12
10
10
Argentina
Colmbia
Peru
Chile
NEP, Eleies Presidenciais
2
2014
2012
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
2014
2010
2006
2002
1998
1994
Fonte: Mainwaring (2015).
Bolvia
1982
1980
Fonte: Mainwaring (2015).
111.
As instituies eleitorais do Brasil e o sistema de financiamento partidrio favorecem a
representao e a incluso de diferentes interesses polticos e regionais. O sistema eleitoral
proporcional de lista aberta e as grandes dimenses dos distritos (cada estado um distrito)
permitem que partidos polticos com relativamente poucos votos nacionais obtenham assentos
no Legislativo federal. Os partidos especializam-se em regies ou estados especficos e tecem
alianas para competir estrategicamente em eleies locais. Em alguns casos, as alianas
eleitorais em nvel subnacional diferem daquelas em nvel nacional. As regras de financiamento
partidrio beneficiam os partidos pequenos de maneira desproporcional. Em 2014, mais de 26%
dos fundos partidrios governamentais foram direcionados a partidos pequenos (Limongi,
2015). Os partidos pequenos tambm gozam de tempo na televiso, que um dos recursos
mais valiosos disponibilizados pelo governo. Em certo sentido, os partidos maiores subsidiam
os partidos menores que, uma vez eleitos, faro parte de suas coalizes. O financiamento
partidrio no bem regulamentado, ao passo que as campanhas so carssimas (a campanha
presidencial de 2014 custou R$ 74 bilhes), o que torna os partidos polticos dependentes de
contribuies financeiras.
112.
O poder do presidente do Brasil, principalmente no que diz respeito aprovao de
reformas importantes, depende de sua habilidade para formar coalizes de apoio no
Congresso. A construo de coalizes incrivelmente flexvel, fluida e no necessariamente
ideolgica. Garantir apoio no Congresso para a introduo de reformas geralmente algo
caro que consome muito tempo, pois, para manter unidas as coalizes, necessrio oferecer,
como moeda de troca, ministrios e acesso a recursos de patronagem que garantam votos
no Congresso. Desde a transio para a democracia, os presidentes regularmente oferecem
41
nomeaes ministeriais e outros cargos de alto escalo em troca de apoio legislativo.23

Todavia, desde 2003, o Executivo passou a compartilhar, em mdia, menos cargos ministeriais
importantes, ao mesmo tempo que criava coalizes maiores e mais diversificadas. Nesse
contexto, obter o apoio dos partidos menores e, frequentemente, de deputados individuais
requer a canalizao de recursos para os deputados (por meio da liberao de fundos para
emendas oramentrias) ou o apoio a medidas que, direta ou indiretamente, beneficiem os
partidos envolvidos e seus distritos eleitorais.
113.
A fragmentao partidria afeta negativamente a estabilidade das coalizes e as
relaes entre o Executivo e o Legislativo. medida que aumenta a fragmentao, os
presidentes se veem forados a formar coalizes mais amplas, o que reduz sua capacidade
de promover suas agendas legislativas. Tal situao tambm exerce presso na proliferao
de agncias e posies polticas no setor pblico (o que explica por que o gabinete ministerial
brasileiro um dos maiores do mundo). A alta fragmentao tambm costuma ser associada a
atrasos custosos na adequao de polticas pblicas s mudanas nas circunstncias.
2.2.2 Fragmentao intergovernamental

114. O federalismo aumenta os desafios para a criao e a manuteno de compromissos
crveis das polticas pblicas. H diferenas de interesse significativas entre as Regies Sul
e Sudeste, mais populosas, industrializadas e desenvolvidas, e o Centro-Oeste, o Norte e o
Nordeste, que dependem fortemente da produo de commodities e contam com repasses
do governo federal para financiar seus setores pblicos. A multiplicidade de pontos de acesso
aumenta as chances de sucesso de certas demandas e reduz os incentivos para aes coletivas
em mbito nacional e reformas polticas abrangentes. Essa dinmica, por exemplo, levou a um
sistema tributrio extremamente complexo, que favorece alguns dos estados mais pobres do
Norte e do Nordeste. Isso tambm se reflete na alocao de projetos de investimento, conforme
descrito a seguir.
115.
O Brasil passou por vrios ciclos de centralizao e descentralizao. A estrutura federal
pode ser explicada pela necessidade de mitigar foras centrfugas e ameaas integridade
territorial do pas ao longo de sua histria. Sucessivos regimes autocrticos fortaleceram a
autoridade do governo federal em questes de regulamentao do mercado e tributao. Com
frequncia, tais regimes favoreceram regies mais atrasadas para equilibrar a oposio liberal
das Regies Sul e Sudeste. O mais recente ciclo de descentralizao teve incio durante a longa
23 Ver, por exemplo, a entrevista com Eliseu Padilha (29 de julho de 2015): Dilma vai distribuir 200 cargos nos estados
em agosto, diz Eliseu Padilha. Poder e Poltica, UOL.
42
CAPTULO 2
transio para a democracia, quando houve um aumento regular na percentagem de recursos

federais transferidos s esferas inferiores de governo. A descentralizao fiscal atingiu seu
pice na dcada de 1990, com a plena implementao de uma srie de mudanas, introduzidas
pela Constituio de 1988, relativas atribuio de receitas e despesas. Em 1995, os estados e os
municpios representavam 45% das despesas pblicas e 42% das receitas. Isso significava um
aumento de 30% em relao aos nveis verificados na dcada anterior.
116. Os governadores gozam de muita influncia no Senado, mas, alm disso, de maneira
mais marcante que na maioria das federaes ao redor do mundo, tambm exercem forte
domnio sobre a Cmara dos Deputados. Essa influncia introduz ainda mais complexidade
ao processo de elaborao de polticas pblicas. Por meio de sua capacidade de alocar recursos
e cargos, os governadores estaduais tm poder considervel para determinar o futuro dos
deputados, de quem se espera apoio ao estado e ao governador em exerccio (Abrucio, 1994;
Hagopian, 1996; Samuels; Abrucio, 2000; Samuels, 2003). Portanto, fatores em nvel estadual
(principalmente o controle de cargos pblicos e o financiamento de campanhas) tm um
peso maior nas eleies legislativas que a prpria campanha presidencial. Em vez de buscar
reeleio, muitos legisladores aspiram a cargos em seus governos estadual ou municipal.
A descentralizao tornou mais atraentes os cargos em nvel subnacional. Em razo da
importncia dos governadores na determinao do futuro dos deputados, os presidentes
veem-se obrigados a negociar regularmente com eles.
117.
Ainda existe uma disparidade considervel entre responsabilidades e receitas nos trs
nveis de governo. H tambm um elevado grau de heterogeneidade nas esferas subnacionais
no que diz respeito a capacidades fiscais. A alocao de responsabilidades pela prestao de
servios pblicos nos nveis inferiores de governo no foi compensada com fontes adequadas de
receitas geridas diretamente por eles (Arajo; Barroso, 2014). Ao mesmo tempo, os mecanismos
para compartilhamento de receitas entre os nveis federal e estadual restringiram enormemente
a autonomia fiscal do governo federal, que deve cumprir obrigaes constitucionais de gastos
sociais e repasses intergovernamentais antes de poder considerar investimentos em novas
iniciativas polticas (tais como infraestrutura). Em nvel subnacional, por sua vez, a ausncia de
disciplina fiscal e severas restries oramentrias levaram a repetidas crises fiscais subnacionais.
118. As restries fiscais levaram a uma tendncia de reduzir os repasses no vinculados a
estados e municpios, o que aumentou a ineficincia e a fragmentao das despesas. As
transferncias automticas e no vinculadas caram de 80% do total em 2001 para 56% em
2013. A proporo de receitas compartilhadas do Fundo de Participao dos Estados e do
Fundo de Participao dos Municpios (FPE e FPM, respectivamente) representou mais de dois
teros daquela parcela em 2013 (Figura 2.3). Cada vez mais, o governo federal tem contado
43
com transferncias discricionrias ou convnios para financiar atividades especficas. Essas

transferncias tendem a ser muito fragmentadas em programas relativamente pequenos e
impem condies muito detalhadas (isto , um alto grau de especificidade) e mecanismos
especiais de comunicao. Os estados criam equipes especiais para captar esses fundos e
monitor-los por causa de seus grandes volumes e complexidade. Como resultado, os estados
com maior capacidade de gesto e absoro tendem a se beneficiar mais desses recursos. No
entanto, muitos estados e municpios acabam, com certa frequncia, devolvendo os fundos
ao governo federal por no conseguir cumprir as condies ou apresentar os relatrios nos
prazos determinados de um ou dois anos.
Figura 2.3. Transferncias Automticas no Vinculadas e FPE

em Relao ao Total de Repasses a Estados e Municpios
(Percentagem), 2001-2013
80
Transferncias Automticas no Vinculadas
70
60
FPE
50
40
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
30
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)
119. A fragmentao em vrios nveis de governo e partidos tem dificultado, muitas vezes, a
obteno de consenso sobre reformas fundamentais. Os deputados sentem a necessidade de
se concentrar na construo de redes de apoio para suas campanhas futuras, o que os leva a
manter seu foco principal em interesses locais, ou na garantia de que os projetos beneficiem
seus contribuidores de campanha.24 A complexa rede de interesses conflitantes que resulta
dessa situao complica a implementao de polticas coerentes em todos os nveis. Ademais,
polticas nacionais coerentes exigem que todos os nveis de governo cooperem na sua
implementao em razo da descentralizao de responsabilidades e recursos.
24 Para um bom resumo dessas questes e mais dados, ver Alston e Mueller (2006) e tambm Samuels (2002).
44
CAPTULO 2
2.3 Governana do setor pblico brasileiro

120. As instituies polticas brasileiras influenciaram o tamanho e a eficcia do setor
pblico. Os pargrafos a seguir descrevem brevemente os vnculos entre as instituies polticas
brasileiras e o tamanho e a eficcia do setor pblico. A anlise tambm demonstra que as
capacidades do governo so altas, o que potencialmente garante alicerces fortes para melhorar
a formulao e a implementao de polticas pblicas. Na Seo 2.4, a anlise concentra-se na
histria recente do Brasil e destaca exemplos de situaes nas quais o Executivo conseguiu
beneficiar-se dessa capacidade considervel de forjar inovaes polticas e institucionais
exitosas, das quais possveis lies podem ser extradas para o futuro.
2.3.1 Tamanho do setor pblico

121.
A combinao de obrigaes constitucionais de gastos, presses sociais constantes e a
dinmica do sistema poltico levou a um aumento significativo do tamanho do governo
brasileiro. No perodo de 2009 a 2013, os gastos governamentais no Brasil equivaleram, em
mdia, a 37,4% do PIB, bem acima da mdia de 28,8% verificada nos outros pases da Amrica
Latina e Caribe, e muito mais prximos aos gastos das economias avanadas (41,9% do PIB)25
(Figura 2.4). Em 2013, os benefcios sociais (incluindo as penses) representaram cerca de 40%
das despesas primrias, ao passo que a remunerao de funcionrios equivalia a cerca de 36%.26
As despesas de capital representaram menos de 9% do total. A grande parcela de benefcios
sociais e remuneraes em despesas agregadas reflete um aumento drstico das despesas
oramentrias primrias correntes ao longo da ltima dcada. Esse fato se deve, em parte,
ao aumento de receitas derivado do boom de commodities e queda nos gastos com juros
resultante dos efeitos da estabilizao macroeconmica. Na verdade, as despesas primrias
correntes aumentaram em mais de 7 pontos percentuais do PIB entre 2000 e 2014.
25 A definio do FMI de economias avanadas inclui 37 economias desenvolvidas de alta renda.

26 Inclui pagamento de penses a servidores pblicos aposentados (inativos).
45
Figura 2.4. Despesas e Receitas Primrias Correntes, Brasil, 2000-2014 (% PIB)

Receitas
36
34.0
34
32
Despesas Correntes Primrias
30
30.3
28
2014
2012
2010
2008
2006
2004
2002
2000
26
Fonte: Elaborado com base em dados do Ministrio da Fazenda
Peru
Chile
Mxico
China
ndia
Colmbia
Em Desenvolvimento
Uruguai
Argentina
sia em Desenvolvimento
Indonsia
20%
Tailndia
25%
Malsia
30%
ALC
35%
Venezuela
40%
Brasil
45%
Rssia
50%
Avanadas
Figura 2.5. Despesas do Governo Geral, Pases Selecionados, Mdia 2009-2013 (% PIB)
15%
10%
Fonte: Base de dados do Panorama Econmico Mundial do FMI, abril de 2015, anlise do artigo IV, 2015
122. O funcionalismo pblico total (federal, estadual e municipal) est abaixo da mdia dos
pases desenvolvidos (embora venha crescendo rapidamente), mas a conta salarial mais alta.
Em 2013, os servidores pblicos representavam 10,6% da populao ativa, comparados a 15,6%
nos pases da OCDE e 9% no Mxico. Embora no seja maior em termos relativos, a fora de
trabalho do governo (incluindo os governos federal, estaduais e municipais) muito cara. A conta
de salrios pblicos representa 13,8% do PIB (sem contar os funcionrios de empresas pblicas),
o que fica acima da mdia da OCDE e representa quase um tero de todas as remuneraes
da economia. O governo federal sozinho gastou 4,3% do PIB em salrios em 2013, ao passo que
tais gastos foram de 1,6% no Mxico, 2,3% na Colmbia e 2,5% na Argentina. Na Amrica Latina,
somente o Chile e o Uruguai gastam tanto ou mais em salrios pblicos. A importncia relativa
do setor pblico varia consideravelmente em nvel subnacional. A mdia nacional de funcionrios
por cada 100 habitantes era de 1,3% em 2013, mas variava de 3,3% (em estados como Acre, Amap,
Roraima e Tocantins) a 0,8% (no Rio de Janeiro), segundo dados do IBGE de 2013.
46
CAPTULO 2
123. O emprego e os salrios reais do governo (excluindo as empresas pblicas) tm

aumentado regularmente, principalmente em nvel municipal. O funcionalismo pblico
aumentou mais de 12% na dcada de 1990 e mais de 15% entre 1999 e 2003; entre 2003 e 2013,
no entanto, esse aumento foi de 40%, principalmente por causa do crescimento de 66% no
funcionalismo municipal (Figura 2.6). Em nvel federal, o emprego no setor pblico aumentou
em mais de 38% durante o mesmo perodo. Os salrios mdios para servidores federais,
estaduais e municipais aumentaram, em termos reais, em 33%, 69% e 59%, respectivamente,
o que implica certa convergncia de remuneraes nos trs nveis de governo. Em 2013, os
salrios dos servidores pblicos estaduais equivaliam, na mdia, a 64% dos salrios dos
servidores federais, e os salrios municipais, a 37%. Alm disso, os salrios mdios no governo
federal equivaliam quase ao triplo dos recebidos por trabalhadores formais no setor privado
(Fonte: base de dados da Relao Anual de Informaes Sociais).
2000-2014 (% PIB)
Figura 2.6. Emprego Pblico no Brasil, 2002-2013
6
Municipal
Milhes
Estadual
3
2
Federal
Fonte: Relao Anual de Informaes Sociais, base de dados, vrios anos
2.3.2 Efetividade do setor pblico

124. As capacidades do governo do Brasil melhoraram consideravelmente desde a
redemocratizao e seu setor pblico est entre os mais qualificados da regio, tanto em
termos de funcionrios quanto de recursos. O Brasil possui um aparato administrativo estatal
relativamente forte, principalmente em nvel nacional, embora as capacidades do governo
no sejam uniformes em agncias federais.27 Da mesma forma, h uma grande variao nas
capacidades e nos perfis das burocracias estaduais e municipais, que so responsveis pela
27 Bersch, Praa e Taylor (2013) e Souza (2015).
47
maior parte da prestao de servios28 e pela proviso de infraestrutura. Os processos de

seleo para o servio pblico so meritocrticos e a maior parte dos cargos preenchida por
meio de concursos pblicos. Como resultado dessa poltica, introduzida pela Constituio
de 1988 e expandida por meio de sucessivas reformas nos anos 1990, destaca-se o perfil
acadmico e profissional dos servidores pblicos, em especial aqueles em funes de gesto
snior e mdia (Abrucio, 2007; Majeed, 2012). Disposies legais e constitucionais relativas ao
emprego no servio pblico, tais como a estabilidade implcita, reforam a independncia, a
neutralidade poltica e a continuidade no servio pblico. Alm disso, a quantidade de cargos
comissionados (para os quais a nomeao poltica) relativamente limitada, representando
aproximadamente 2% dos cargos totais. Disposies como a estabilidade implcita podem
levar a interesses burocrticos enraizados e, assim, reduzir a reatividade do aparato estatal
a mudanas em prioridades polticas. O atrito resultante pode ter um impacto negativo no
desempenho e na eficincia do governo.
125. A efetividade do governo est abaixo do que se esperaria, tendo em vista suas fortes
capacidades administrativas. A base de dados do BID sobre Atributos de Polticas Pblicas
(IADB Public Policy Attributes) e os Indicadores de Governana Mundial (Worldwide
Governance Indicators WGI) permitem comparar a qualidade da governana no Brasil
em vrias dimenses, bem como analisar os resultados do Brasil em referncia aos de
outros pases (Tabela 2.2). Segundo os indicadores WGI, o Brasil apresenta um desempenho
relativamente melhor nos quesitos voz e responsabilizao e controle da corrupo que
em qualidade regulatria, Estado de direito e eficcia governamental. O percentil do
pas em todos os indicadores WGI coerente com outros pases de renda mdia, embora
se destaque uma variao menor entre as diferentes dimenses de governana no Brasil
(Figura 2.7). Os dados do BID confirmam o alto nvel de independncia judicial do Brasil
e suas relativamente fortes capacidades administrativas; no entanto, no que diz respeito
Eficincia de Polticas, o pas apresenta resultados consideravelmente inferiores aos de
quase todos os seus pares.
28 Ver, por exemplo, a anlise sobre como as reformas administrativas em alguns estados levaram a melhorias na
qualidade dos servios prestados por tais estados em Viuela e Zoratto (2015).
48
CAPTULO 2
TABELA 2.2. INDICADORES COMPARATIVOS DE GOVERNANA 2013

Qualidade Estado de Controle da Eficincia ndice
Indep.
regulatria direito
corrupo poltica admin.
Voz
Eficcia
Argentina
56,4
44,5
17,7
28,4
40,7
1,31
1,40
1,40
Brasil
58,8
51,2
54,6
52,1
55,0
1,49
1,94
2,22
Chile
84,4
86,1
91,9
87,7
90,4
2,98
2,63
3,21
China
5,2
54,1
42,6
39,8
46,9
1,99
1,71
1,09
Colmbia
44,1
56,5
63,2
40,8
42,6
1,57
1,83
1,89
ndia
61,1
47,4
34,0
52,6
35,9
1,61
0,78
1,70
Indonsia
48,8
45,5
46,4
36,5
31,6
1,70
2,36
3,14
Coreia, Rep.
68,3
82,3
79,9
78,7
70,3
2,44
2,77
3,00
Malsia
37,4
81,8
72,3
64,5
68,4
2,86
1,57
2,24
Mxico
53,6
63,2
67,0
35,1
39,2
1,85
1,55
1,78
Tailndia
34,1
61,2
57,9
51,7
49,3
2,15
2,63
2,39
Fonte: WGI e Atributos de Polticas Pblicas do BID, 2015.

Notas: os indicadores WGI so Voz Voz e Responsabilizao; Eficcia Eficcia Governamental. Todos os indicadores esto em uma
escala de percentis (100 o melhor resultado). Os indicadores do BID esto em uma escala de 0-4 (4 o melhor resultado).
Figura 2.7. Comparaes com Outros Pases, Indicadores de Governana Mundial, 2013
Controle da
Corrupo
Eficcia
Governamental
Estabilidade
Poltica e
Ausncia de
Violncia/
Terrorismo
1.0
0.8
0.6 4
0.
0.2
0
Estados Unidos
Voz e
Responsabilizao
ndia
Rssia
China
Brasil
Estado de Direito
Qualidade
Regulatria
Eficcia
Governamental
Estabilidade
Poltica e
Ausncia de
Violncia/
Terrorismo
Controle da
Corrupo
1.0
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
Coreia
Voz e
Responsabilizao
ndia
Turquia
Mxico
Brasil
Estado de Direito
Qualidade
Regulatria
Fonte: Indicadores de Governana Mundial, Banco Mundial
49
2.3.3 Alocao de recursos e processo oramentrio

126. Uma das consequncias das obrigaes constitucionais de gastos e das evolues
subsequentes da arquitetura fiscal foi tornar o oramento brasileiro um dos mais rgidos do
mundo. H, essencialmente, trs fontes amplas de rigidez oramentria no Brasil: (a) vinculao
de receitas fiscais e obrigaes constitucionais de despesas com proteo social, educao e
sade, bem como de repasses a estados e municpios; (b) contribuies de seguridade social;
e (c) outras despesas no discricionrias que incluem obrigaes legais e constitucionais,
tais como pagamento de juros, salrios, direitos (tais como seguridade social) e benefcios de
assistncia social. H superposies entre rigidez de receitas e de despesas, e o grau real de
flexibilidade no oramento menor que a parcela livre das despesas (cerca de 10%) e das
receitas (cerca de 20%). O efeito disso que uma grande parte do oramento no passvel de
escrutnio (Alston et al., 2009; Brumby, Mendes e Velloso, 2012; Banco Mundial, 2009). Tal rigidez
tambm introduz uma execuo disfuncional do oramento, pois as metas obrigatrias tm
um poder vinculante legal e deixar de cumpri-las pode levar a sanes por parte do Tribunal de
Contas da Unio.
127. O oramento incorpora milhares de emendas parlamentares individuais. A Comisso
Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao estuda a proposta oramentria do
Executivo. Durante essa reviso e, posteriormente, quando a proposta submetida a ambas as
cmaras do Congresso, um grande nmero de emendas aprovado. Essas emendas so quase
exclusivamente para projetos que beneficiam os eleitores de parlamentares individuais (Alston
e Mueller, 2006; Samuels, 2002). Em mdia, cerca de 9 mil dessas emendas so aprovadas
todos os anos (Tollini, 2009). Elas constituem um dos principais mecanismos pelos quais os
legisladores obtm apoio poltico; alm disso, do ao presidente o poder de liberar fundos
durante a execuo do oramento para recompensar parlamentares por seu apoio agenda
presidencial ou para disciplinar os que no cumprirem o prometido. A presena das emendas
individuais ao oramento desvia o debate de questes mais estratgicas e aumenta sua
fragmentao. A discusso e a aprovao das emendas individuais consomem a maior parte
do tempo dedicado aos debates sobre o oramento. Alm disso, tais emendas no refletem as
prioridades nacionais, mas favorecem os interesses de indivduos que buscam apoio local (para
uma anlise mais detalhada do tema, ver Tollini, 2009).
128. A Lei Oramentria Anual (LOA) autorizativa, pois estabelece os tetos para despesas,
mas o Executivo possui considervel discricionariedade sobre quais partes executar do
oramento no obrigatrio. O Executivo pode reduzir despesas se os programas no forem
considerados prioritrios para atingir as metas fiscais (na verdade, esse um dever do Executivo
50
CAPTULO 2
no mbito da Lei de Responsabilidade Fiscal). O presidente possui discricionariedade29 no que diz

respeito apropriao de emendas oramentrias e concesso de repasses voluntrios a estados
e municpios. O presidente usa decretos de contingenciamento para suspender disposies da Lei
Oramentria; inclui emendas parlamentares para financiar projetos clientelistas; e pode liberar
fundos medida que os recursos se tornam disponveis no Tesouro Nacional.30
129. A vinculao de despesas, o contingenciamento e as mltiplas emendas reduzem a
credibilidade do oramento e os incentivos para a elaborao de um oramento eficaz. Os
responsveis pela produo do oramento cientes de que no h garantias de que as alocaes
oramentrias autorizadas sero executadas ou de que todos os fundos sero disponibilizados
costumam simplesmente tentar garantir uma alocao inicial para determinadas atividades
e, posteriormente, usar isso como argumento para obter financiamentos futuros. A incerteza
sobre a execuo tambm reduz o incentivo para um planejamento adequado das atividades,
o que aumenta ainda mais a incerteza durante sua execuo, em um crculo vicioso. O processo
de execuo oramentria torna-se, portanto, to politizado quanto o processo preparatrio
e utilizado mais como mecanismo de troca no mbito do processo poltico do que um
meio de alocao de recursos. Nas reas do oramento que so protegidas (ou obrigatrias),
o planejamento e a preparao tambm so ruins, pois a natureza obrigatria das despesas
acarreta a alocao e o uso dos recursos em determinados setores, independentemente de
sua eficincia. Os processos de preparao e execuo oramentrias nos nveis estadual
e municipal seguem padres semelhantes, mas apresentam um problema adicional: as
capacidades costumam ser menores, e as muitas despesas precisam ser coordenadas com
outros nveis de governo ou cofinanciadas por eles.31
2.4 Qualidade da formulao e implementao de polticas pblicas

130. Apesar das restries institucionais descritas anteriormente, o Brasil conseguiu realizar
avanos considerveis em vrias reas de polticas pblicas. Trs exemplos de conquistas
em polticas em nvel nacional so o Plano Real e a estabilizao da inflao; a introduo de
29 Essa discricionariedade relativa execuo de emendas parlamentares individuais foi recentemente diminuda
pela Emenda Constitucional n. 86, de 7 de maro de 2015, que estabeleceu a obrigao de executar um mnimo de 1,2%
das receitas correntes lquidas, com pelo menos metade desse montante alocado ao setor de sade.
30 Vrios estudos demonstraram empiricamente que presidentes fazem uso estratgico da apropriao de emendas
oramentrias individuais para garantir o apoio dos parlamentares nas votaes mais importantes (Alston et al., 2006;
Alston e Mueller, 2006; Pereira e Mueller, 2004; Melo e Pereira, 2013). Para um exemplo recente durante a aprovao
do ajuste fiscal em 2015, ver Dam (2015), Governo vai liberar emendas parlamentares para garantir aumento de
tributao a empresas, O Globo, 23 de junho.
31 Wetzel (2013). Metropolitan Governance and Finance in So Paulo. F inancing Metropolitan Governments in Developing
Countries para uma descrio detalhada do processo no municpio de So Paulo, provavelmente um dos municpios com
a maior capacidade do pas, e que, apesar disso, sofre com importantes alteraes nos recursos alocados a diferentes
itens do oramento durante o ano como resultado da dinmica do processo oramentrio descrita neste captulo.
51
programas de combate pobreza (dentre os quais o PBF); e a reduo do desmatamento na

Amaznia. No caso do Plano Real, seu sucesso aps o fracasso de meia dzia de outros planos
anteriores de combate inflao deveu-se a um detalhado planejamento tcnico, bem como
sua simplicidade e transparncia. A poltica foi bem elaborada e, mais importante do que
isso, no foi submetida ao tradicional processo de barganhas polticas, pois no havia nada de
significativo a ser trocado, nem contratos a serem assinados. O Plano Real atraiu muito apoio
popular e, graas a isso, apoio poltico generalizado, o que o ajudou a superar o ceticismo inicial
em relao a suas perspectivas de sucesso.
131.
Nos casos das polticas sociais e ambientais, o sucesso tambm pode ser atribudo a
modelos que minimizavam o envolvimento poltico na implementao de tais polticas.
Assim como no Plano Real, em ambos os casos os fatores de sucesso incluram a existncia de
uma equipe tcnica capacitada no mbito da administrao pblica e a ausncia de grandes
contratos de aprovisionamento pblico ou outros mecanismos mediante os quais grupos
de interesses poderiam buscar retornos polticos ou financeiros. Essa ausncia de grandes
contratos importante, pois evita dois problemas comuns na fase de implementao: o
primeiro a falta de tempo para a preparao tcnica necessria em razo da presso poltica
para firmar o contrato e lanar o projeto; e o segundo o grau em que distores e excees
so introduzidas em polticas para acomodar interesses especficos. Alm disso, em ambos
os casos as polticas foram subsidiadas por uma detalhada preparao tcnica prvia, que
incluiu a criao de mecanismos de monitoramento e avaliao para permitir ajustes em sua
implementao (ver Captulos 5 e 6, respectivamente, para mais detalhes).
132. O sucesso dessas iniciativas demonstra que o Estado brasileiro capaz de elaborar e
implementar programas eficazes e mundialmente reconhecidos como polticas de extrema
importncia. Compreender as condies nas quais o Brasil pode alavancar tais capacidades de
formulao de polticas para atingir progresso social e econmico um fator crtico para avaliar a
viabilidade de qualquer agenda de reformas. Um elemento comum para o sucesso de todos os trs
casos anteriormente citados foi uma preparao tcnica cuidadosa. Outro fator que pode aumentar
as chances de introduzir reformas a crescente independncia e fora das instituies de controle
brasileiras. Esse fator vem elevando os custos da maneira tradicional de se fazer poltica, ao mesmo
tempo que as crescentes aspiraes por servios pblicos de mais qualidade aumentam o retorno
poltico potencial de iniciativas bem executadas, como o caso do popular PBF.
2.4.1 A evoluo de instituies de responsabilizao e o controle da corrupo

133. Nos primeiros anos aps o retorno democracia, a corrupo parecia ser endmica e,
mesmo quando identificada, havia uma percepo de impunidade geral. Muitos casos de
corrupo nunca chegaram ao Judicirio. Segundo um estudo de 2010 que avalia a eficcia
52
CAPTULO 2
dos processos judiciais no Brasil, de uma lista de servidores pblicos demitidos por corrupo
burocrtica nos principais ministrios (incluindo os Ministrios da Fazenda; do Planejamento,
Oramento e Gesto; da Indstria; da Agricultura; e das Relaes Exteriores) entre 1993 e
2005, somente 34% foram processados criminalmente.32 Desses, um nmero muito menor
foi efetivamente condenado e punido por seus crimes. Os polticos sofreram ainda menos as
consequncias de seus atos: somente um punhado dos casos de corrupo no alto escalo
identificados na dcada de 1990 levou a processos criminais contra polticos. Todavia, durante a
ltima dcada, mais de 14 mil indivduos foram considerados culpados de crimes de corrupo
graas ao trabalho das instituies de controle e prestao de contas. A priso de alguns
indivduos poderosos, em particular do setor privado, tambm difundiu uma mensagem
retumbante sobre a reduo da impunidade.33 Observou-se ainda uma crescente disposio de
polticos e firmas em colaborar com as investigaes.
134. Ademais, as instituies de controle vm mudando seu foco: em vez do mero
cumprimento formal das leis e normas, privilegiam a eficcia das polticas pblicas. O
foco do TCU vem se expandindo progressivamente com o tempo, passando da legalidade
legitimidade e eficincia. O controle externo no se limita, portanto, conformidade da
execuo oramentria s leis e aos regulamentos aplicveis, mas tambm engloba uma
anlise dos aspectos operacionais da ao governamental. Muitos de seus relatrios agora se
concentram na avaliao do bom funcionamento das polticas governamentais e na eficcia e
eficincia dos gastos e dos processos governamentais. Alm disso, a competncia executria
do TCU lhe permite impor sanes, que podem incluir multas e declaraes de inelegibilidade
para cargos pblicos durante determinado perodo de tempo, bem como a excluso temporria
de fornecedores que tenham participado de irregularidades no contexto de aes de
aprovisionamento pblico. O TCU tambm pode (e costuma) interromper obras que estejam
sendo executadas sem os devidos planejamento, processos de aprovisionamento ou licenas
(tais como licenas ambientais).34 Isso no significa que as instituies de controle estejam
imunes a presses polticas. Apesar da qualificao profissional do quadro de servidores
do TCU, dois teros de seus ministros so polticos indicados pelo Congresso,35 que podem
desempenhar um papel poltico implcito tanto na deciso dos temas a serem investigados
quanto nos julgamentos emitidos.
32 Alencar e Gico Jr. (2011).
33 A priso de dois presidentes das maiores empresas de construo do pas em junho de 2015 foi noticiada como um
sinal de que havia chegado ao fim a crena do grande demais para ser preso. Leito (2015).
34 comum sugerir que a ao de tribunais e instituies de controle no sentido de interromper obras de grandes
projetos seja um dos motivos para as dificuldades de implementao, principalmente no caso de projetos de
investimento pblico. Embora possa ser verdade que as aes do Judicirio ou do TCU atrasem a implementao, a
questo deveria ser outra: se as intervenes so legtimas de um ponto de vista de polticas pblicas (por exemplo,
projetos iniciados sem uma preparao tcnica suficiente), se resultam da aplicao formal de regras sem implicaes
positivas para as polticas pblicas, ou ainda se visam a favorecer interesses especficos. No primeiro caso, o problema
, de fato, a incapacidade das instituies para avaliar e elaborar projetos de investimento.
35 Um tero selecionado pelo presidente, principalmente a partir do quadro de servidores do TCU.
53
135. As recentes investigaes sobre corrupo expuseram as entranhas do sistema de

barganhas polticas no Brasil, bem como algumas das razes para a baixa qualidade dos servios
pblicos e a ineficincia nos processos decisrios sobre investimentos. O primeiro escndalo de
alto nvel foi o Mensalo, que envolvia o pagamento de grandes somas de dinheiro a deputados
que faziam parte da coalizo governamental em troca da garantia de seu apoio continuado
(bem como o apoio de seus partidos). A investigao foi concluda com a condenao e o
encarceramento de muitos polticos importantes, inclusive do ex-ministro-chefe da Casa
Civil da Presidncia da Repblica. O segundo escndalo, conhecido como Operao Lava Jato,
investiga pagamentos ilegais que teriam sido feitos para garantir contratos de construo com
a empresa estatal de petrleo e gs, a Petrobras. Tais pagamentos teriam sido usados para
recompensar polticos individuais e financiar campanhas partidrias.
136. Tanto as investigaes sobre o Mensalo quanto as da Operao Lava Jato revelaram
mecanismos que, provavelmente, vinham sendo utilizados nas sombras h muitas dcadas.
Eles vieram tona devido maior independncia e eficincia das instituies de controle e,
no caso da Lava Jato, ao recm-criado sistema de delao premiada. Ambos os casos tambm
ilustram um dilema bsico: o sistema poltico baseado na construo de coalizes de apoio
por meio da alocao de cargos e contratos de obras; da execuo de emendas oramentrias
individuais; e do financiamento para campanhas polticas. Nesse contexto, a implementao
de polticas coerentes exige acordos polticos em um cenrio no qual os recursos so limitados,
ainda mais em razo das restries no espao fiscal causadas pelas obrigaes de gastos
consagradas na Constituio. A autoridade e a independncia crescentes das instituies de
controle vm dificultando o tradicional sistema de barganhas que est no centro da poltica
brasileira e podem estar abrindo o caminho para que uma poltica mais programtica ganhe
apelo eleitoral e obtenha poder poltico.
137. Um novo acordo poltico, portanto, pode ser necessrio para destravar as importantes
reformas estruturais de que o Brasil precisa. A tolerncia da populao com a poltica tradicional
vem diminuindo medida que mais detalhes sobre seus mecanismos so documentados.
As aspiraes dos eleitores brasileiros e as demandas por uma melhor governana no so
mais consistentes com o baixo nvel atual de equilbrio institucional. Ademais, a nova classe
mdia tem se tornado cada vez mais eloquente em suas demandas por servios pblicos
eficientes. Os exemplos citados anteriormente indicam que o Estado brasileiro capaz de
prestar servios mais eficientes, mas, para que isso se generalize, so necessrias mudanas
profundas no funcionamento do sistema poltico. Em resposta presso pblica por reformas
polticas aps as manifestaes em grande escala de meados de 2013, o Congresso criou
uma comisso especial para tratar de algumas das questes relacionadas aos custos das
campanhas eleitorais, fragmentao partidria, ao sistema eleitoral, s coalizes e s regras
54
CAPTULO 2
de fidelidade partidria. A proposta final aprovada pela Cmara dos Deputados em junho
de 2015 no introduz mudanas significativas no sistema poltico brasileiro, exceto pelo fim
da reeleio para o Executivo (em nveis federal, estadual e municipal) e a uma limitao do
acesso a recursos pblicos para campanhas eleitorais no caso dos partidos menores. Apesar
da falta de avanos no Poder Legislativo, em setembro de 2015, o Supremo Tribunal Federal
eliminou o financiamento privado para campanhas polticas por parte de empresas.36 O debate
sobre essas questes permanece, e a atual crise poltica ainda pode resultar em mudanas
maiores que viabilizariam as reformas estruturais necessrias para garantir a continuao do
desenvolvimento inclusivo e sustentvel do Brasil.
138. Conforme ser explicado na prxima seo, os esforos para aumentar os investimentos
pblicos, independentemente da disponibilidade de recursos, foram menos exitosos do que
se esperava. Eles enfrentaram problemas significativos de implementao, muitos dos quais
podem ser explicados pela fragmentao das instituies polticas brasileiras. Contudo, at
certo ponto, eles tambm podem refletir projetos de baixa qualidade uma questo que ser
abordada mais detalhadamente no Captulo 4, no qual tambm sero analisadas possveis vias
para melhorar a situao.
2.4.2 Aumento de despesas de capital e capacidade de investimento

139. O Governo tentou elevar os nveis de investimento por meio do Programa de Acelerao
do Crescimento (PAC). O PAC previa aes em uma srie de setores: rodovias, ferrovias,
energia, aeroportos, transporte urbano, telecomunicaes e desenvolvimento urbano
(saneamento e habitao). O programa partia da premissa de que, no passado, a m qualidade
de implementao havia sido responsvel pelos baixos nveis de investimento e que, ao
concentrar recursos administrativos em poucos grandes projetos e solucionar os problemas
de implementao e coordenao, seria possvel elevar o ritmo, o volume e a qualidade dos
investimentos pblicos. Em sua primeira fase (chamada de PAC-1 e iniciada em 2007) o
programa totalizou US$ 270 bilhes, ao passo que em sua segunda fase (PAC-2, lanado em
2011) exigia investimentos da ordem de US$ 485 bilhes ao longo de quatro anos (2010-2014),
ou o equivalente a 4% do PIB anual. Metade desse montante foi direcionada infraestrutura de
transportes. O PAC chama a ateno graas ao grande volume de recursos a serem investidos.
Contudo, embora tenha conseguido elevar marginalmente os nveis de investimento pblico,
o PAC demonstrou, medida que prosseguia a execuo das obras, que o problema dos
investimentos pblicos no estava somente ligado aos recursos, mas dependia tambm das
capacidades do governo, da m qualidade dos projetos e do desalinhamento de incentivos.
36 Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 4.650, de 17 de setembro de 2015.
55
Tais problemas eram consequncia direta das instituies polticas brasileiras e seu impacto
no planejamento e na execuo do oramento.
140. Os problemas mais comuns com projetos de investimento foram estouros de
oramentos, atrasos e projetos de baixa qualidade. Muitos relatrios sobre as contas do governo
federal elaborados pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) evidenciaram esses problemas. Em
sua avaliao do PAC, o Relatrio Anual do TCU de 2011 observou, por exemplo, que a concluso
da usina hidreltrica de Belo Monte apresentou um atraso de trs anos. A usina termonuclear
de Angra III, por sua vez, atrasou dois anos. No setor de transportes, o atraso mdio foi de 1,2
ano. A execuo de 17 projetos da Petrobras e da Eletrobras excedeu o oramento em mais de
100%.37 Na edio de 2012, o Relatrio evidencia os atrasos nas obras de transposio do Rio
So Francisco. Trata-se de um enorme projeto que pretende fornecer gua s reas mais ridas
da Regio Nordeste, uma das mais pobres do pas. A primeira fase do projeto, cuja concluso
estava prevista para 2010, somente chegou ao fim em 2014, e a segunda fase, em 2015, com um
atraso de trs anos.38 O custo total da obra subiu de R$ 4,8 bilhes (estimados em 2007) para
R$ 8,2 bilhes em 2012.39
141. Em razo da complexidade dos mecanismos de implementao do PAC e do fato de o
programa exigir aes de diferentes nveis de governo, ele est sujeito a problemas de
coordenao intergovernamental. Somente 28% do oramento foi alocado para projetos
de alcance nacional (implementados, portanto, em sua totalidade pelo governo federal), ao
passo que 61,5% dos recursos deveriam ser executados pelos estados e pelos municpios.
Os municpios representam o agente implementador mais importante do PAC-2 33.704
projetos ficaram diretamente sob sua responsabilidade, em contraste com 5.171 projetos sob
a responsabilidade dos estados e somente 262 implementados diretamente pelo governo
federal (o restante ficou sob a responsabilidade de uma gama de agncias governamentais
independentes e empresas estatais). Embora somente uma pequena minoria das aes do
PAC fosse, portanto, de responsabilidade direta do governo federal, 71% de todas as medidas
plenamente implementadas ocorreram em nvel federal, o que revela uma enorme lacuna de
implementao em nvel subnacional.
142. Os problemas de implementao do PAC apresentam um contraste com o sucesso
atingido pelos governos na implementao de programas como o PBF. Como mencionado
anteriormente, algumas das caractersticas dos programas nacionais exitosos, dentre os
37 TCU (2012, p. 178-186).
38 Para lidar com os atrasos na implementao dos projetos, o governo introduziu medidas como o Regime Diferenciado
de Contrataes (RDC) para acelerar os processos de aquisies e contrataes em obras prioritrias no mbito do
PAC. Tais medidas podem ter ajudado a acelerar os processos de contratao, mas no ofereceram solues para os
problemas causados pela m qualidade dos projetos.
39 TCU (2013, p. 466-467).
56
CAPTULO 2
quais o PBF, eram uma robusta preparao tcnica anterior implementao do programa e a
relativa ausncia de contratos que poderiam, facilmente, ser objeto de barganha poltica. Tais
condies no se verificaram no caso dos investimentos pblicos.
143. A capacidade de planejamento e avaliao de investimentos diminuiu
significativamente durante as duas dcadas seguintes ao retorno da democracia. Mendes
(2014), por exemplo, observa que, no passado, os investimentos pblicos em transportes
eram administrados pelo Grupo Executivo de Integrao da Poltica de Transportes (Geipot),
uma empresa pblica cuja equipe de engenheiros altamente qualificados era responsvel
pela definio das principais diretrizes para a rede de transportes. Essa agncia e outras
semelhantes foram extintas na dcada de 1990, o que refletiu no somente a reao popular
contra as agncias centralizadoras da ditadura, mas tambm a realidade prtica de que os
nveis de investimentos pblicos haviam cado tanto que a contribuio de tais agncias seria
muito limitada, principalmente ao considerar o nvel de descentralizao nas decises sobre
investimentos. Alm disso, todos os grandes contratos de investimento esto, em potencial,
sujeitos a corrupo e trocas de favores, como revelou to claramente a Operao Lava Jato.
Nesse contexto, aumentos no volume de investimentos no se traduzem automaticamente
em maior quantidade e qualidade de servios de infraestrutura. Melhorias na elaborao de
projetos incluindo mecanismos regulatrios e financeiros mais robustos para as Parcerias
Pblico-Privadas (PPP) (Captulo 4) sero necessrias para garantir que fundos pblicos
adicionais sejam gastos de maneira eficaz.
144. Muitos mecanismos existentes poderiam fortalecer o arcabouo institucional para a
gesto do oramento e dos investimentos pblicos. Em particular, os processos formais de
planejamento do PPA, a LDO40 e a Lei de Responsabilidade Fiscal constituem elementos que
poderiam funcionar como um arcabouo oramentrio de mdio prazo.41 Na maioria das
vezes, tais mecanismos foram bem-sucedidos ao garantir o cumprimento de metas fiscais
compatveis com a estabilidade macroeconmica, embora isso tenha sido atingido em
detrimento de investimentos e da qualidade das despesas. As questes que precisam ser
resolvidas para melhorar a implementao no so simples, pois envolvem mecanismos de
coordenao e comprometimento em todas as esferas de governo, alm de uma reviso dos
graus e das naturezas das despesas vinculadas, bem como dos instrumentos para formulao
e implementao do oramento e, especialmente, dos processos de triagem e elaborao de
propostas de investimento.
40 O PPA o Plano Plurianual, um plano quadrienal elaborado no primeiro ano de cada governo em nveis federal,
estadual e municipal. A LDO a Lei de Diretrizes Oramentrias, que estabelece os principais parmetros fiscais para
os trs anos seguintes.
41 Ver, por exemplo, o estudo de caso do Brasil em Banco Mundial (2012) e a anlise PEFA (Banco Mundial, 2009), assim
como em Brumby, Mendes e Velloso (2012).
57
Consideraes finais
145. Apesar das restries impostas pela Constituio e da fragmentao das instituies
polticas brasileiras, verificaram-se avanos na qualidade da governana do setor pblico
ao longo das duas ltimas dcadas. Os avanos foram graduais e dependeram muito mais
de pequenas mudanas e do estabelecimento de precedentes (Praa e Taylor, 2014; Power
e Taylor, 2011). Ao longo do tempo, todavia, os resultados foram significativos, e o Estado de
direito saiu fortalecido. Instituies independentes tm monitorado a atuao do Executivo
e at mesmo do Legislativo. A impunidade est menos difundida, e h menos tolerncia da
populao em relao corrupo e m qualidade dos servios pblicos. Ao mesmo tempo,
sucessivos governos brasileiros conseguiram introduzir reformas polticas importantes por
meio de preparativos cuidadosos; de justificativas transparentes; e do uso ativo de metas
de desempenho e mecanismos de monitoramento e avaliao. Tais mudanas constroem os
alicerces para levar o discurso poltico a uma direo mais programtica e, assim, criar uma
plataforma poltica para as necessrias reformas estruturais que sustentaro o progresso
social e econmico.
146. O dilema institucional central est relacionado melhoria na alocao de recursos
pblicos de maneira justa e consistente. A Constituio de 1988 acertou ao se concentrar
nos direitos sociais daqueles que haviam sido excludos anteriormente. Todavia, ela
tambm consagrou privilgios de muitos outros grupos, como, por exemplo, os servidores
pblicos ou os estudantes de ensino superior, o que pode beneficiar camadas significativas
da populao menos pobre. H, portanto, oportunidades para a realocao de despesas
pblicas a fim de melhorar os resultados sociais sem aumentar ainda mais o enorme peso
do setor pblico na economia.
147. A experincia com a implementao exitosa de polticas pblicas na rea de assistncia
social, gesto ambiental e estabilizao da inflao sugere que as questes complexas
relacionadas alocao de recursos no so insolveis. medida que se fortalecem a
responsabilizao e o Estado de direito, torna-se mais vivel analisar os processos de elaborao
e implementao do oramento e limitar a influncia de interesses individuais na alocao de
recursos. Assim como, apesar de um ambiente poltico extremamente difcil, a estabilizao
da inflao e a Lei de Responsabilidade Fiscal foram introduzidas e criaram precedentes que,
desde ento, limitam a ao dos polticos, talvez seja possvel estabelecer processos para
garantir eficincia e qualidade em outras reas de despesas pblicas. Isso tornar-se- cada vez
mais necessrio medida que o espao fiscal encolher como resultado da piora do panorama
macroeconmico. Este relatrio passar, agora, a analisar tal panorama.
58
CAPTULO 2
Referncias
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60
CAPTULO 3
Macropolticas e espao fiscal
CAPTULO 3
MACROPOLTICAS E ESPAO FISCAL
Introduo
148. A histria e a geografia singulares do Brasil ajudam, de maneira importante, a explicar
os atuais dilemas macroeconmicos e de desenvolvimento do pas. Conforme mencionado
no Captulo 1, as dimenses continentais, a abundncia de recursos naturais e o isolamento
geogrfico do Brasil tenderam a favorecer modelos de desenvolvimento mais fechados, nos
quais o crescimento era impulsionado por investimentos estatais e pelo consumo domstico.
A juno de uma estrutura federal descentralizada e uma histria de extrema desigualdade
tendeu a favorecer um Estado grande e pesado. Uma srie de conflitos no solucionados
relativos a recursos levou o pas a sofrer uma hiperinflao na dcada de 1980 e no incio dos
anos 1990. A hiperinflao e as consequentes distores e polticas introduzidas no sistema
financeiro deixaram, como legado, um sistema financeiro segmentado e de curto prazo, com
um dos mais altos custos de capital do mundo.
149. A vitria sobre a hiperinflao em 1994 lanou os alicerces para o estabelecimento
de um arcabouo coerente que viabilizou a considervel estabilidade macroeconmica
atingida no final da dcada de 1990. Tal estabilidade, por sua vez, foi fundamental para que
o Brasil progredisse nas reas de reduo da pobreza e incluso social nos 15 anos seguintes.
A introduo do Plano Real em 1994 e a adoo da Lei de Responsabilidade Fiscal em 2000
permitiram que o pas atingisse estabilidade macrofiscal. A estabilidade macroeconmica
e o inesperado boom de commodities global durante os anos 2000 resultaram em uma
dcada de ouro para o Brasil, caracterizada pelo crescimento impulsionado pelo consumo e
alimentada por uma rpida expanso da renda do trabalho, do crdito pessoa fsica e das
transferncias governamentais.
150. A desacelerao econmica dos ltimos anos exps as deficincias do crescimento
impulsionado pelo consumo. O Brasil reagiu crise financeira global com a adoo de medidas
de estmulo macroeconmico e, em um primeiro momento, emergiu rapidamente da crise,
mas custa de crescentes desequilbrios econmicos, como o aumento dos dficits fiscais e
da inflao, crescentes dficits em conta corrente e uma drstica elevao da oferta de crdito,
especialmente pelos bancos estatais. Tais desequilbrios acabaram por afetar a confiana dos
investidores e dos consumidores, e a economia sofreu uma rpida desacelerao. Aps crescer
cerca de 4% ao ano entre 2003 e 2010, a economia gradualmente perdeu fora em 20122013, estagnou-se em 2014 e entrou em recesso em 2015. H um consenso nas previses de
enfraquecimento da economia nos prximos anos.42 Paralelamente a isso, a deteriorao na
42 Paralelamente, a inflao vem se elevando a nveis acima de 10%, apesar da recesso, o que forou o Banco Central
a aumentar as taxas de juros a mais de 14% (em termos nominais), ao passo que um dficit em conta corrente cada
vez maior, as sombrias perspectivas de crescimento e as crescentes incertezas polticas contriburam para que o
desempenho do real fosse um dos piores entre as moedas de pases emergentes em 2015.
65
situao fiscal resultou em um aumento da dvida pblica bruta de 61,2% do PIB em 2011 para
uma projeo de 66,2% do PIB em 2015.
151.
Embora as atuais condies macroeconmicas reflitam parcialmente as polticas
adotadas em um passado recente, elas resultam, em grande parte, de alguns problemas
estruturais bem mais antigos. Este captulo demonstra como as presses fiscais so a raiz de
muitos dos desafios econmicos do Brasil. Tais presses fiscais resultam de uma combinao
de: (a) afrouxamento da poltica fiscal no rescaldo da recesso global; (b) questes estruturais
mais antigas; e (c) obrigaes de despesas vinculadas, que, de um ponto de vista poltico,
so difceis de mudar em virtude do contexto institucional descrito no captulo anterior.
importante notar (conforme descreve, em mais detalhes, o Captulo 5) que, embora a verba
direcionada a polticas sociais inclusivas tenha aumentado, a maior parte dos aumentos de
despesas ao longo da ltima dcada esteve relacionada a reas que no beneficiam os mais
pobres, como, por exemplo, as generosas disposies de seguridade social. necessrio tratar
desses desafios para manter a estabilidade macroeconmica e levar adiante os avanos sociais
atingidos na dcada passada.
152. Este captulo ser organizado da seguinte maneira. A Seo 3.1 apresenta uma descrio
geral das condies que pavimentaram a estrada do excepcional crescimento do Brasil no
perodo de 2003 a 2010. A chamada dcada de ouro o foco de uma anlise mais profunda na
Seo 3.2, que tambm aponta algumas falhas estruturais subjacentes que foram, em grande
parte, mascaradas pelos inesperados ganhos internacionais. A Seo 3.3 analisa como as
recentes escolhas polticas podem ter exacerbado os desafios estruturais existentes, e a Seo
3.4 apresenta os dilemas relativos a polticas pblicas que o Brasil precisa enfrentar. O captulo
termina com comentrios finais.
3.1 Preparao do terreno: as origens do Trip

153. Aps dcadas de combate a uma inflao extremamente alta e muitas tentativas
malsucedidas para control-la, o Brasil introduziu o Plano Real em 1994. As principais
contribuies do Plano Real foram a eliminao de mecanismos de indexao e um ajuste
fiscal inicial.43 Como acontece na maior parte dos processos de estabilizao, a taxa de cmbio
real valorizou-se imediatamente, e os salrios reais subiram. A estabilizao foi acompanhada
por taxas de juros reais (ex post) de 30% a 40%, e foi realizado um ajuste fiscal (especialmente
43 Como parte dos preparativos para o Plano Real, uma emenda constitucional foi aprovada em maro de 1994 para
liberar 20% das receitas vinculadas com o objetivo de realizar alguns ajustes fiscais.
66
CAPTULO 3
no sentido de uma maior reduo dos investimentos pblicos). A estabilizao trouxe uma
melhoria da distribuio de renda, conforme refletiu uma modesta queda no Coeficiente de Gini
(de 60,1% em 1993 para 59% em 1999). Como mencionado no captulo anterior, a estabilidade
permanente exigiria controle fiscal, o que, consideradas as obrigaes de despesas correntes
vinculadas, somente poderia ser atingido por meio de uma reduo de investimentos e/ou de
um aumento da carga tributria.
154. O arcabouo macroeconmico do Plano Real foi ampliado em seguida a choques
externos e crise da dvida subnacional no final da dcada de 1990. Durante o perodo inicial
da estabilidade que seguiu a introduo do Plano Real em 1994, a taxa de cmbio serviu como
ncora nominal. Todavia, o aumento dos dficits fiscal e em conta corrente, a crise da dvida em
nvel subnacional44 e as turbulncias financeiras dos mercados emergentes na dcada de 1990
minaram tal estratgia. O governo viu-se, ento, forado a introduzir mudanas significativas no
arcabouo macroeconmico por meio da adoo de um regime de metas de inflao, taxas de
cmbio flutuantes e um compromisso de solidez fiscal consagrado na Lei de Responsabilidade
Fiscal, aprovada no ano 2000. A combinao desses trs fatores passou a ser conhecida como
o Trip Macroeconmico do Brasil. A meta de supervit fiscal do governo geral foi inicialmente
estabelecida em 2,7% do PIB em 200045 (posteriormente elevada a uma meta quantitativa de
R$ 30,5 bilhes, ou aproximadamente 3% do PIB),46 consistente com uma reduo gradual da
dvida pblica bruta,47 que, em 2000, atingiu 65,4% do PIB.
155. O novo arcabouo preparou os alicerces para a estabilidade macroeconmica da dcada
subsequente e permitiu que o Brasil colhesse os frutos de um ambiente externo extremamente
favorvel. O boom nos preos das commodities e a abundncia de liquidez global impulsionaram
o crescimento econmico do Brasil, permitindo que o governo seguisse uma estratgia de
canalizar mais recursos pblicos aos pobres e B40, ao passo que um aumento nos ndices de
emprego estimulou maior demanda por crdito e consumo em todos os grupos de renda. O
44 As presses fiscais sobre os governos subnacionais aumentaram ainda mais na ausncia da inflao. Anteriormente,
a inflao havia permitido que os estados reduzissem seus gastos reais e funcionava como uma fonte de receita por
meio de operaes financeiras de bancos pblicos. Com a eliminao da inflao, muitos desses bancos se revelaram
insolventes, pois vinham realizando emprstimos improdutivos. O resultado foi que estados e municpios tiveram de
recorrer a um pacote de resgate oferecido pelo governo federal para restaurar a sustentabilidade do dbito subnacional.
O resgate estava condicionado ao cumprimento, pelos estados e pelos municpios, de medidas de ajuste fiscal de
mdio prazo e adoo de reformas estruturais. Tal estratgia resultou em uma melhoria significativa das finanas
subnacionais at recentemente, o que de importncia crtica para a sustentabilidade da dvida, pois o governo federal
era (e continua sendo) o principal credor das dvidas subnacionais.
45 Conforme o artigo 18 da Lei de Diretrizes Oramentrias de 2000 (http://www.planalto.gov.br/CCivil_03/Leis/L9811.htm).
46 Um memorando tcnico firmado com o FMI em novembro de 2000 (http://www.imf.org/external/np/loi/2000/
bra/02/index.htm) indicava uma meta de 3,4% para o setor pblico (R$ 36,7 bilhes).
47 O termo Dvida Bruta do Governo Geral refere-se ao conceito do FMI, que difere do que adotado nos dados
oficiais do Banco Central do Brasil (http://www.bcb.gov.br/?NPDDEBTN).
67
impacto dessa alta demanda domstica na inflao foi contido, pois os considerveis fluxos de
capital e os ganhos inesperados derivados do boom de commodities levaram a uma significativa
valorizao nominal da moeda e a um grande aumento das reservas cambiais do Banco Central.
A estabilizao, no entanto, no resolveu os problemas estruturais ligados ao custo do capital,
aos baixos nveis de poupana e investimentos e a um ambiente de negcios relativamente
pouco competitivo (que resulta em um crescimento lento da produtividade).
3.2 A colheita dos frutos a dcada de Ouro

3.2.1 Os Alicerces Altos Preos de Commodities e Macrogesto Sensata
156. A dcada de ouro do Brasil sustentou-se graas a um longo boom nos preos de
commodities. Em parte, devido a uma maior demanda por commodities em outros mercados
emergentes (como, por exemplo, a China), os preos internacionais de commodities cresceram a
taxas nunca vistas durante a primeira dcada do milnio (Figura 3.1). Como o Brasil um grande
produtor de commodities, o valor de suas exportaes subiu rapidamente na dcada passada.
Entre 2000 e 2011, os valores de importao e exportao de bens mais que quadruplicaram,
o que representa uma taxa de crescimento anual de 15% em termos de dlares americanos
nominais. Como resultado das crescentes receitas provenientes das exportaes e do
fortalecimento dos termos de comrcio, a taxa de cmbio real valorizou-se significativamente
(Figura 3.2), uma tendncia posteriormente reforada pelo extraordinrio estmulo monetrio
das economias avanadas e os consequentes diferenciais de taxas de juros que favoreceram
fluxos de capital para mercados emergentes.
Fonte: Grupo de Perspectivas do Banco Mundial
68
Jun-15
Dez-13
Jun-12
Dez-10
Jun-09
Dez-07
Jun-06
Jan-90
Jul-91
Jan-93
Jul-94
Jan-96
Jul-97
Jan-99
Jul-00
Jan-02
Jul-03
Jan-05
Jul-06
Jan-08
Jul-09
Jan-90
Jul-11
Jan-12
Jul-14
Jul-15
100
Dez-04
200
ndice TCRE (IPCA) - Jun/1994=101
Jun-03
300
190
170
150
130
110
90
70
50
Dez-01
400
Energia
No Energia
Metais Preciosos
Jun-00
500
Dez-98
600
Jun-97
700
Figura 3.2. Taxa de Cmbio Real, 1994-2015,

1994 = 100
Dez-95
Figura 3.1. Preos de Commodities
CAPTULO 3
157. No ambiente domstico, os anos 2000 foram marcados por uma inflao relativamente
baixa aps dcadas de instabilidade macroeconmica. A poltica monetria permaneceu
neutra durante toda a dcada e manteve seu foco no controle da inflao, mas permitiu, ao
mesmo tempo, uma expanso controlada do crdito na economia. As dcadas de hiperinflao
foram, finalmente, domadas com a implementao do Plano Real em 1994 e a introduo de
um regime de metas de inflao em 1999. A inflao continuou a cair regularmente no incio da
dcada e foi mantida sob controle por meio da valorizao do cmbio. Embora a meta de inflao
de 4,5% no tenha sido rigorosamente mantida, os aumentos nos preos permaneceram na
faixa de 5% a 6% sem nenhum impacto perceptvel nas expectativas de inflao de mais longo
prazo (Tabela 3.1 e Figura 3.3).
Anual %
Figura 3.3. ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (Ipca) Variao em 12 Meses
25
20
15
10
5
Jan-96
Jul-96
Jan-97
Jul-97
Jan-98
Jul-98
Jan-99
Jul-99
Jan-00
Jul-00
Jan-01
Jul-01
Jan-02
Jul-02
Jan-03
Jul-03
Jan-04
Jul-04
Jan-05
Jul-05
Jan-06
Jul-06
Jan-07
Jul-07
Jan-08
Jul-08
Jan-09
Jul-09
Jan-10
Jul-10
Jan-11
Jul-11
Jan-12
Jul-12
Jan-13
Jul-13
Jan-14
Jul-14
Jan-15
Jul-15
158. A combinao de estabilidade macroeconmica e ganhos externos resultou em uma

dcada de ouro de crescimento com empregos no Brasil. Embora a taxa de crescimento
do PIB durante o mesmo perodo no tenha sido extraordinria se comparada a seus pases
pares, ela foi acompanhada por um desempenho muito forte no que diz respeito criao
de empregos formais. A taxa de crescimento do Brasil entre 2003 e 2010 permaneceu inferior
quela de outros pases do Brics e no muito diferente das taxas apresentadas pelo Mxico
e pela Colmbia (Figura 3.4). Ao comparar o desempenho do mercado de trabalho brasileiro
com o de seus pares, todavia, a experincia do Brasil notvel (Figura 3.5). No entanto, como
ser visto no Captulo 4, a maior parte dos empregos foi criada em setores de servios de baixa
69
produtividade. A taxa de desemprego caiu de dois dgitos (cerca de 11%) no incio da dcada
para cerca de 5% em 2010, apesar da crise financeira global e da recesso em 2009. Conforme
mencionado no Captulo 1, a classe mdia expandiu-se medida que as rendas subiam e os
mercados de trabalho ofereciam melhores oportunidades para realizar a transio do emprego
informal ao formal.
Figura 3.4. Crescimento Real do PIB

(2003-2014, Percentual)
BRICS ex Brasil
Brasil
Colmbia
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
-1
-2
-3
-4
-5
Figura 3.5. Taxa de Desemprego (2003-2014, Percentual)

14
BRICS ex Brasil e India
12
10
Colmbia
Brasil
6
4
2
Mxico
Mxico
Fonte: Ministrio da Fazenda, Banco Central, FMI, IDM e clculos do Banco Mundial
3.2.2 As consequncias receitas fiscais extraordinrias, expanso do crdito e

crescimento baseado no consumo
159. A configurao macroeconmica de fortes receitas externas, valorizao do cmbio e
rpido crescimento dos ndices de emprego apoiou um crescimento baseado no consumo.
Trs canais foram especialmente importantes para traduzir esses fatores em um crescimento
baseado no consumo. Em primeiro lugar, o boom de commodities gerou receitas fiscais
extraordinrias, que, por sua vez, forneceram ao governo os recursos necessrios para promover
sua agenda de incluso dos menos favorecidos sem reduzir os benefcios oferecidos ao resto da
sociedade. O aumento da renda dos B40 elevou a tendncia de consumo. Em segundo lugar, as
entradas de capital, o afrouxamento da poltica monetria e a expanso direcionada de crdito
pelos bancos estatais levaram a um declnio das taxas de juros reais e a um aumento, embora
modesto, dos investimentos domsticos. Uma superviso prudente garantiu, por sua vez, a
solidez dos amortecedores de liquidez e do capital. Em terceiro lugar, as restries relativas
a financiamentos externos foram reduzidas, o que aumentou a demanda por investimentos
sem que houvesse poupana domstica correspondente. Isso contribuiu para uma elevao
considervel do endividamento em moeda estrangeira pelo setor privado. Cada canal ser
analisado brevemente a seguir.
70
CAPTULO 3
160. A expanso econmica levou a um aumento das receitas, o que gerou ganhos fiscais
extraordinrios. O aumento do emprego formal, o consumo crescente e os altos lucros
dos exportadores de commodities impulsionaram as contribuies de seguridade social, a
arrecadao de impostos de pessoas jurdicas e as receitas fiscais indiretas (que representam
a parcela mais significativa dos impostos no Brasil). Entre 2000 e 2008, as receitas cresceram
em 4,8 pontos percentuais do PIB (Figura 3.6). Isso permitiu um aumento real mdio anual
de 7,2% em despesas primrias entre 2003 e 2010 sem que isso comprometesse a meta de
supervit primrio.48 Os supervits fiscais primrios entre 2% e 3% do PIB durante a maior parte
da dcada levaram a um declnio da razo entre dvida bruta e PIB de cerca de 70% do PIB no
incio da dcada para pouco mais de 63% do PIB em 2010. O Brasil foi recompensado por esse
desempenho fiscal ao atingir o grau de investimento em sua dvida soberana em maio de 2008
(Tabela 3.1 e Figura 3.7).49
48 Paralelamente a isso, a conta de dvidas com juros caiu de cerca de 4,5% na primeira metade da dcada para 3,7% em
2010, o que proporcionou um maior espao fiscal
49 Tal clculo utiliza a metodologia do Banco Central. Os nveis de dvida conforme a metodologia do FMI so um
pouco mais altos, embora a trajetria seja, em linhas gerais, a mesma. Esse patamar de dvida pblica considerado
administrvel, principalmente ao se considerar que a dvida , em grande parte (aproximadamente 95%), em moeda
local e que a dvida pblica lquida (isto , excluindo os crditos do governo, em particular as reservas internacionais)
se encontra abaixo de 40% do PIB (Tabela 3.1 e Figura 3.6).
71
72
18.3
15.1
Total investimentos (1)
Poupana nacional bruta (2)
19.7
17.3
18.8
17.1
19.1
17.2
30.5
1.1
33.0
97.0
Investimentos diretos, lquido
Investimentos em Carteira, lquido (4)
Reservas Internacionais Brutas
ndice TCRE (IPCA) - junho de 1994

= 101
120.1
35.9
1.4
24.7
(16.4) (18.1)
Renda e transferncias correntes,

lquido
(7.8)
(7.2)
Servios No Fatores, lquido
(4.9)
132.7
37.8
1.6
14.1
137.4
49.3
2.7
9.9
(15.8) (15.7)
(5.0)
73.1
24.8
4.2
0.8
(8.3)
118.3
44.7
14.0
1.6
(9.6)
137.8
46.5
13.6
1.3
(1.5)
17.3
19.1
(0.1)
(2.2)
19.6
20.5
7.5
(2.1)
19.7
20.6
3.9
(2.4)
19.0
20.7
1.9
(3.6)
18.1
20.9
3.0
(4.4)
16.7
20.2
0.1
24.8
20.1
29.8
19.4
2.3
(6.1)
(13.2) (16.7) (19.2) (30.8) (37.9) (41.0) (47.1)
(48.1)
153.0 201.9 256.0 242.6 242.0 224.6
25.3
(28.2) (24.3) (47.3) (52.5) (54.2) (81.2) (103.6)
(1.7)
19.9
19.4
5.1
160.6 197.9
40.0
1.6
0.1
19.9
18.0
6.1
135.0
52.9
2.0
8.3
110.3
53.8
5.6
12.5
98.5
85.8
6.8
(9.4)
(7.3)
24.6
39.7
36.0
43.9
36.9
16.0
67.7
91.4
88.9
88.4
77.1
75.0
180.3 193.8 238.5 288.6 352.0
24.8
27.5
84.1
373.1
3.3
68.1
9.6
70.9
89.9
91.2
358.8 363.6
10.2
67.5
(17.3) (22.4) (23.2) (25.3) (36.3) (30.3) (36.6) (44.3) (32.6) (36.4) (49.4)
(4.7)
96.5
33.6
11.7
1.8
(em bilhes de US$ correntes)
17.6
16.6
4.0
(55.8) (55.6) (47.2) (48.3) (62.8) (73.6) (91.4) (120.6) (173.1) (127.7) (181.8) (226.2) (223.2) (239.7) (230.6)
60.4
3.2
Importaes (fob)
58.2
13.1
5.8
(em percentual do PIB)
1.1
55.1
2.7
(7.6)
(1.5)
15.9
17.9
3.1
Exportaes (fob)
(0.7)
(24.2) (23.2)
Conta Corrente
Balana Comercial de Mercadorias
(3.8)
(4.2)
14.6
18.4
1.4
Saldo em Conta Corrente (em

percentual do PIB)
Setor Externo (3)
4.4
(variao percentual anual real)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Produto Interno Bruto, preos

constantes
Contas Nacionais
Indicator
TABELA 3.1. PRINCIPAIS INDICADORES MACROECONMICOS
34.4
N.A.
N.A.
2.3
N.A.
65.4
Despesas
Despesas Primrias
Pagamentos de juros, lquido
Investimentos
Resultado Primrio
Dvida bruta do governo geral

(Panorama Econmico Mundial do
FMI - IMF WEO)
6.0
17.6
11.0
Inflao, preos ao consumidor ao

final do perodo
SELIC, mdia
Taxa Real de Juros (ex-post)
68.0
70.0
3.6
1.9
6.7
31.5
38.2
35.3
66.9
68.5
3.5
2.1
7.2
32.6
39.8
36.2
55.5
65.8
2.9
2.4
6.7
32.5
39.2
35.6
8.0
16.2
7.6
7.8
12.7
19.1
5.7
7.5
11.8
15.3
3.1
6.7
7.2
12.0
4.5
6.4
56.8
63.8
3.3
2.7
5.9
31.8
37.7
34.9
6.1
12.4
5.9
8.9
56.0
61.9
3.3
3.0
5.2
32.2
37.4
35.9
5.5
10.0
4.3
7.4
59.3
65.0
1.9
3.2
5.1
32.1
37.2
34.0
3.7
9.8
5.9
8.6
51.8
63.0
2.6
3.5
5.0
33.8
38.8
36.1
4.9
11.7
6.5
8.3
51.3
61.2
2.9
2.8
5.3
32.3
37.6
35.1
2.6
8.5
5.8
5.9
54.8
63.5
2.3
3.2
4.5
33.5
38.0
35.4
2.2
8.2
5.9
6.5
53.3
62.2
1.8
3.1
4.8
33.8
38.6
35.6
4.2
10.9
6.4
6.9
58.9
65.2
(0.5)
2.8
5.6
34.6
40.2
34.0
41.8
38.8
30.3
19.2
15.9
14.1
12.0
12.2
12.0
12.0
13.9
13.8
16.0
Fonte: Banco Central do Brasil, IBGE, Secretaria do Tesouro Nacional, Secretaria da Receita Federal, FMI. Consolidao e estimativas da equipe do Banco Mundial.
(1) Formao Bruta de Capital Fixo
(2) A poupana bruta estimada a partir da soma dos investimentos, da variao das aes e do deficit em conta corrente.
(3) Desde abril de 2015, o Banco Central publica os dados do setor externo com base na sexta edio do Manual de Balana de Pagamentos. Os dados relativos a 2014 j seguem a nova metodologia.
(4) Os investimentos em carteira no incluem ttulos de dvida.
(5) O Banco Central comeou a publicar dados sobre DBGG com uma nova metodologia em 2007. Os dados de dezembro de 2006 j seguem a nova metodologia.
37.9
36.6
12.8
23.3
9.3
14.0
(variao percentual anual real)
71.4
73.7
3.1
1.7
8.2
32.7
40.9
35.8
Dvida externa total (% do PIB)
5.8
19.1
12.5
9.9
76.0
78.7
2.9
2.3
7.0
31.9
38.9
34.4
1,202 1,316 1,491 1,720 1,959 2,172 2,410 2,718 3,108 3,328 3,887 4,375 4,713 5,158 5,521
9.1
17.5
7.7
8.1
67.3
70.0
N.A.
2.5
N.A.
N.A.
36.2
33.0
PIB Nominal (em bilhes de R$)
Por Memria:
5.5
Deflator do PIB
Preos
Dvida bruta do governo geral (BCB) (5)
31.1
(em percentual do PIB)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Receitas
Governo Geral
Indicator
CAPTULO 3
73
Figura 3.6. Despesas, Receitas,

Resultado Primrio e Pagamentos de
Juros do Governo Geral ( %PIB)
Figura 3.7. Dvida Pblica Bruta e Lquida

(Janeiro de 2003-Junho de 2015, % do PIB)
70
40
Total Despesas
15
38
Receitas
36
34
32
Resultado Primrio
30
40
Lquido de juros
30
20
-10
10
-15
22
50
-5
26
60
10
28
24
20
Dvida Bruta
Fonte: Ministrio da Fazenda, Banco Central e clculos do

Banco Mundial
Dvida Lquida
Jan-03
Jul-03
Jan-04
Jul-04
Jan-05
Jul-05
Jan-06
Jul-06
Jan-07
Jul-07
Jan-08
Jul-08
Jan-09
Jul-09
Jan-10
Jul-10
Jan-11
Jul-011
Jan-12
Jul-12
Jan-13
Jul-13
Jan-14
Jul-14
Jan-15
Jul-15
42
Fonte: Ministrio da Fazenda, Banco Central e clculos do

Banco Mundial
161. O governo utilizou o considervel espao fiscal obtido na dcada de ouro para expandir
seus programas sociais. As despesas com educao, sade e previdncia aumentaram entre
1,1% e 1,4% do PIB entre 2002 e 2014 (Tabela 3.2, Figura 3.8 e Figura 3.9).50 As transferncias
sociais, tais como o PBF e a introduo de penses rurais semicontributivas, tambm se
expandiram rapidamente, embora em termos absolutos esse crescimento represente somente
uma pequena frao dos programas sociais. A melhoria do acesso sade e educao
e as crescentes transferncias sociais contriburam para reduzir a pobreza e diminuir a
desigualdade no Brasil ao longo da dcada. Todavia, a maior parte desses gastos resultou do
impacto do aumento do salrio mnimo nos compromissos de seguridade social. As despesas
com a previdncia aumentaram de 9,8% do PIB em 2002 para 11,2% do PIB em 2014, refletindo
benefcios de aposentadoria excepcionalmente generosos, principalmente para os servidores
pblicos.51 Em contraste, os investimentos pblicos cresceram somente de 2,3% do PIB em 2000
para 3,5% do PIB em 2010, e depois caram para 2,8% do PIB em 2014.
50 No h dados disponveis sobre seguridade social relativos a 2000-2001.

51 Algumas caractersticas do modelo do sistema previdencirio levam a custos muito altos, tais como a possibilidade
de aposentadoria antecipada com benefcios plenos, enormes gastos com benefcios de sobrevivncia, taxas de
substituio excessivamente altas e recebimento de mltiplos benefcios pelo mesmo indivduo (ver anlise detalhada
no Captulo 5). Os benefcios previdencirios so particularmente generosos para os que ganham salrios mais altos,
principalmente no setor pblico. O sistema previdencirio inclui dois regimes principais: o regime para servidores
pblicos (Regime Prprio de Previdncia Social RPPS) e o regime pblico compulsrio para trabalhadores do setor
privado (Regime Geral de Previdncia Social RGPS). O RPPS representa 20% de todas as despesas com penses e 55%
do dficit no sistema previdencirio total, embora cubra somente 10% de todos os beneficirios no pas. Ao combinar
o RPPS e o RGPS, verifica-se que aproximadamente 10,1% de todos os beneficirios representam 34,8% das despesas
previdencirias totais e 57% do dficit da Previdncia. A partir de 2012, ao ingressar no RPPS os servidores pblicos
federais passaram a pagar contribuies previdencirias, mas os efeitos fiscais de tal medida somente sero sentidos
aps algumas dcadas. Vale ressaltar que, em setembro de 2015, o governo e o Congresso aprovaram modificaes no
Seguro Desemprego e nos benefcios de sobrevivncia, como passos iniciais em direo a uma maior sustentabilidade.
74
4.0
34.4
Outros
Despesas
4.2
N.A.
12.5
5.4
3.7
1.4
2.3
N.A.
N.A.
-3.3
das quais penses

de aposentadoria e
sobrevivncia
Pagamentos de Juros
Outros Despesas
Correntes*
Pagamentos de
Penses (Setor
Privado - RGPS)
Despesas de Capital
Transferncias
Financeiras
Investimentos
Despesas Primrias
Resultado Primrio
Equilbrio Fiscal
75
0.5
4.7
Administrao Pblica
Educao
Despesas por Funes de Governo
12.8
Folha de Pagamentos
30.7
11.7
Contribuies
Despesas Correntes
15.4
31.1
Impostos
Receitas
4.8
0.6
-3.2
N.A.
N.A.
2.5
1.9
4.4
5.7
13.3
N.A.
4.2
12.8
31.8
36.2
3.9
12.9
16.2
33.0
3.8
2.1
-4.4
2.9
31.9
2.3
1.8
4.1
5.2
9.1
7.0
4.4
13.4
34.8
38.9
4.3
13.7
16.4
34.4
4.7
2.0
-5.2
3.1
32.7
1.7
1.6
3.3
5.5
10.7
8.2
4.2
13.3
37.6
40.9
5.9
14.0
15.9
35.8
4.1
2.1
-2.9
3.6
31.5
1.9
1.4
3.3
5.6
9.9
6.7
4.1
12.8
34.9
38.2
4.5
15.0
15.9
35.3
4.1
1.9
-3.5
3.5
32.6
2.1
1.3
3.4
5.8
11.0
7.2
4.0
12.4
36.4
39.8
4.7
15.1
16.4
36.2
2000 2001 2002 2003 2004 2005
4.2
2.0
-3.6
2.9
32.5
2.4
1.4
3.8
6.0
10.0
6.7
4.1
12.8
35.4
39.2
5.1
14.2
16.4
35.6
2006
4.5
2.2
-2.7
3.3
31.8
2.7
1.4
4.1
5.8
9.1
5.9
4.0
12.7
33.6
37.7
3.9
14.3
16.7
34.9
4.7
2.1
-1.5
3.3
32.2
3.0
1.6
4.6
5.7
9.3
5.2
3.9
12.6
32.8
37.4
5.1
13.0
17.8
35.9
5.1
2.2
-3.2
1.9
32.1
3.2
1.3
4.5
6.0
8.1
5.1
4.1
13.4
32.6
37.2
4.5
12.7
16.7
34.0
5.0
2.0
-2.7
2.6
33.8
3.5
1.1
4.6
5.8
10.4
5.0
3.9
12.9
34.2
38.8
6.3
12.9
16.8
36.1
2007 2008 2009 2010
5.0
1.8
-2.5
2.9
32.3
2.8
1.1
3.9
5.8
10.2
5.3
3.8
12.5
33.7
37.6
4.8
13.1
17.2
35.1
2011
4.9
1.8
-2.6
2.3
33.5
3.2
1.4
4.6
6.6
9.7
4.5
3.9
12.6
33.4
38.0
5.1
13.2
17.1
35.4
5.3
1.9
-3.1
1.8
33.8
3.1
1.5
4.6
6.8
10.1
4.8
3.6
12.3
34.0
38.6
4.9
13.4
17.3
35.6
5.1
1.9
-6.2
-0.5
34.6
2.8
1.5
4.3
7.1
11.1
5.6
3.6
12.2
35.9
40.2
3.9
12.9
17.2
34.0
2012 2013e 2014e
TABELA 3.2. BRASIL GOVERNO GERAL INDICADORES FISCAIS SELECIONADOS: 2000-2014 (PERCENTUAL DO PIB)
CAPTULO 3
76
N.A.
1.0
N.A.
0.6
1.2
0.9
20.6
Assistncia Social
Urbanas
Penses
Trabalho (incluindo
benefcios de
desemprego)
Transportes
Defesa
Outras
65.4
Dvida Bruta (% do PIB)

(Panorama Econmico
Mundial do FMI (IMF
WEO)
11.8
1.2
1.9
1.4
9.8
1.3
0.9
1.1
3.7
N.A.
14.8
0.7
0.8
0.6
9.8
1.3
0.8
1.3
4.1
N.A.
12.1
0.7
0.9
0.6
10.0
1.3
1.0
1.2
4.3
0.5
13.5
0.8
1.1
0.6
10.2
1.1
1.0
1.2
4.3
0.5
11.9
0.7
1.0
0.7
10.4
1.4
1.2
1.3
4.4
0.5
9.4
0.7
1.2
0.8
10.2
1.5
1.2
1.3
4.6
0.6
8.9
0.7
1.3
0.8
10.2
1.7
1.2
1.3
4.6
0.6
6.5
0.8
1.5
0.9
10.9
1.6
1.3
1.4
5.0
0.7
9.4
0.8
1.5
0.9
10.4
1.6
1.3
1.3
4.7
0.6
2007 2008 2009 2010
9.3
0.7
1.2
0.9
10.2
1.4
1.4
1.2
4.5
0.6
2011
8.8
0.8
1.1
0.9
10.7
1.5
1.5
1.1
4.7
0.6
8.4
0.7
1.2
1.3
10.7
1.5
1.6
1.1
4.9
0.6
10.0
0.7
1.1
1.3
11.2
1.4
1.5
1.2
4.8
0.6
2012 2013e 2014e
67.3
70.0
N.A.
76.0
78.7
N.A.
71.4
73.7
78.1
68.0
70.0
79.5
66.9
68.5
78.3
55.5
65.8
78.2
56.8
63.8
77.3
56.0
61.9
76.2
59.3
65.0
76.6
51.8
63.0
78.1
51.3
61.2
77.3
54.8
63.5
78.2
53.3
62.2
78.0
58.9
65.2
S=Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional, Secretaria da Receita Federal, FMI. Consolidao e estimativas da equipe do Banco Mundial.
*
outras despesas correntes so lquidas de transferncias intergovernamentais (dos governos federal e estaduais para nveis inferiores)
1)
As despesas com Educao incluem as despesas com a funo de governo Cultura de 2000 a 2003.
2) As despesas com Sade incluem as despesas com a funo de governo Saneamento de 2000 a 2001.
3) As despesas com Segurana Pblica incluem algumas despesas com Defesa Nacional de 2000 a 2001.
4) Os impostos indiretos englobam os impostos sobre a folha de pagamentos, bens e servios, movimentaes financeiras e outras.
5) Os dados municipais foram estimados para 2013 e 2014, e os dados estaduais, para 2014.
6) Os dados do resultado primrio diferem dos apresentados pelo Banco Central, que so calculados a partir de mudanas nos estoques da dvida.
7) Assistncia Social inclui (Bolsa Famlia, merenda escolar e outros programas alimentares e Redes de Segurana Social; ver Captulo 5 para mais detalhes).
8) Urbanas incluem saneamento e habitao
9) As penses incluem RGPS (aposentadorias por idade e penses rurais) e RPPS federais, estaduais e municipais (ver Captulo 5 para mais detalhes).
Dvida Bruta (% do PIB)

(BCB)
N.A.
Impostos Indiretos (% da
carga tributria)
PIB (bilhes de R$)
21.9
0.9
1.2
0.6
N.A.
0.8
N.A.
1.3
4.2
N.A.
2006
1,202.4 1,316.3 1,491.2 1,720.1 1,958.7 2,171.7 2,409.8 2,718.0 3,107.5 3,328.2 3,886.8 4,374.8 4,713.1 5,157.6 5,521.3
1.2
Segurana Pblica
Por Memria:
3.8
N.A.
Sade
das quais Ensino

Superior
2000 2001 2002 2003 2004 2005
CAPTULO 3
9.8
10.0
10.2
2004
2005
0.6
9.8
0.3
0.4
0.3
0.3
0.8
0.8
10.4
10.2
10.2
0.9
0.4
0.4
0.3
0.4
0.9
0.9
10.4
10.2
2011
0.6
0.6
0.3
0.4
2008
0.6
0.2
0.3
2007
0.3
0.3
2003
0.4
0.5
0.9
0.5
0.4
1.3
0.5
0.4
1.3
0.7
8
6
4
10.9
10.7
10.7
11.2
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional, Secretaria da

Receita Federal, FMI, estimativas do Banco Mundial
2013
2014
2012
2.0
2009
0.7
10
0.3
0.3
0.2
0.3
2002
Total
0.7
3.4
Outros
Previdncia
1.4
Trabalho
1.1
Assistncia Social
% of GDP
1.3
Sade
Educao
12
0.4
0.4
2010
Figura 3.9. Composio das Transferncias Sociais,

2002-2013 (Em Percentual do PIB)
2006
Figura 3.8. Principais reas de

Crescimento das Despesas Pblicas,
2002-2014
Previdncia
Benefcios de Desemprego
Transferncias Condicionadas de Renda
Outras Formas de Assistncia Social
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional, Banco Mundial
162. Com a inflao firmemente em tendncia de queda, a poltica monetria foi afrouxada,
as taxas de juros reais caram drasticamente e o crdito oferecido por bancos estatais foi
expandido. As taxas de juros reais (ex post) baixaram de um pico de quase 13% em 2005 para
5,5% em 2009 e 2,2% em 2013 (Tabela 3.1 e Figura 3.10). Esse fator, aliado rpida expanso do
crdito pelos bancos pblicos, levou a uma maior intermediao financeira, com um aumento
da relao entre crdito e PIB (de 22% em 2002 para 40% em 2008 e cerca de 55% em 2014).
A lucratividade dos bancos permaneceu alta, e a razo capital/ativos mdia do setor bancrio
manteve-se em 9% (confortavelmente acima da mdia da OCDE e das normas da Basileia), ao
passo que os emprstimos improdutivos se mantiveram abaixo de 4% dos emprstimos brutos
(Figura 3.11). Todavia, a deteriorao da situao econmica e o impacto, no setor corporativo,
dos escndalos atuais podem afetar negativamente a qualidade dos ativos no futuro.
77
Figura 3.11. Expanso do Crdito e

Indicadoresde Sustentabilidade Financeira
12
Razo entre Capital e Ativos dos Bancos (D)

Operaes de Crdito em Aberto
10
Emprstimos Improdutivos em Relao

ao Total de Emprstimos Brutos (D)
10
0
2015*
20
2014
2013
30
2012
Fonte: IBGE, Banco Central do Brasil, estimativas do Banco

Mundial
2011
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
40
2010
10
2009
4.2
50
2008
12 %
2007
60
2006
% Do PIB
2005
Anual %
Figura 3.10. Taxa Real de Juros (Ex Post)
Fonte: Banco Central do Brasil e Banco Mundial

* Referente a maio de 2015.
163. Os domiclios brasileiros beneficiaram-se da expanso do crdito. O crescimento do

emprego formal e dos salrios reais melhorou o ndice de solvncia dos domiclios, ao
passo que taxas reais de juros mais baixas tornaram os emprstimos mais atraentes. A
expanso da seguridade social, especialmente para grupos de baixa renda, tambm reduziu
a necessidade de poupanas preventivas, o que estimulou o endividamento domiciliar.
H indcios de que o rpido crescimento do crdito nos ltimos anos, principalmente no
setor domiciliar, pode ter gerado certa vulnerabilidade (Quadro 3.1). O endividamento dos
consumidores (como percentagem da renda disponvel) representava 46% da renda at o
final de 2014, o que estava em sintonia com comparadores regionais e internacionais. No
entanto, o ndice de servio da dvida dos consumidores, de cerca de 22% da renda disponvel,
significativamente maior que em outros pases da regio, refletindo as altas taxas de juros
e os prazos mais curtos para emprstimos.52
52 As taxas de juros aplicadas em emprstimos no subsidiados a consumidores no Brasil so, na mdia, 50%,
variando de 30% em emprstimos para bens durveis a 175% em saques a descoberto; por sua vez, as taxas para
crdito imobilirio em sua grande maioria subsidiadas variam de 4% a 12%. As hipotecas representam uma
pequena parcela da carteira de consumidores (cerca de 20%), comparadas a mais de 60% em pases pares regionais.
78
CAPTULO 3
QUADRO 3.1. ALTAS TAXAS DE JUROS E DVIDA

DOMICILIAR NO BRASIL
As altas taxas de juros afetam diretamente a
pobreza e a vulnerabilidade dos domiclios.
Os ndices de servio da dvida domiciliar
no Brasil so muito altos. As altas taxas em
emprstimos tm reflexo nos custos de servio
das dvidas, conforme demonstrado na figura
abaixo. Antes de 2010, as obrigaes de servio
da dvida domiciliar permaneceram na casa
dos 18% da renda total (ou a renda de salrios
e benefcios antes dos impostos). As polticas
para melhorar o acesso ao crdito domiciliar
foram expandidas significativamente em
2010, o que levou a um aumento na dvida
geral e nas obrigaes de servio da

dvida. Tais polticas foram mantidas ao
longo dos dois anos seguintes, gerando
um aumento total do servio da dvida de
pouco mais de 23% da renda em meados de
2012. Aps atingir um pico em meados de 2012,
teve incio uma acentuada desalavancagem do
setor domiciliar, e as obrigaes de servio da
dvida caram para cerca de 22% da renda total
em 2013; desde ento, a razo entre servio
da dvida e renda permaneceu no mesmo
nvel. Todavia, ainda um patamar muito alto,
mesmo em padres histricos.
Servio da Dvida em Relao Renda Domiciliar

(% de salrios e benefcios antes dos Impostos)
Servio da Dvida Domiciliar
(% Habitao Includa)
24%
23%
22%
21%
20%
19%
Servio da Dvida
(% Habitao Excluda)
18%
17%
Mai-15
Mai-14
Mai-13
Mai-12
Mai-11
Mai-10
Mai-09
Mai-08
Mai-07
Mai-06
15%
Mai-05
16%
Um fator importante que o aumento nas

obrigaes de servio da dvida reflete um
volume maior de emprstimos para aquisio
de moradias (hipotecas). Nos ltimos anos,
as autoridades fizeram uso de instrumentos
macroprudenciais, tais como a elevao dos
requisitos de capital para emprstimos ao
consumidor e os pagamentos mnimos para

emprstimos em carto de crdito, que foram
exitosos para reduzir o ritmo de crescimento
do crdito aos domiclios e para promover uma
gesto mais prudente das dvidas em carto de
crdito dos domiclios brasileiros. A facilitao
de crdito para a aquisio de moradias, seja por
79
meio de programas habitacionais

como o Minha Casa, Minha Vida,
seja por meio de outros programas
privados para aquisio da casa
prpria, explica uma parte significativa
do aumento do endividamento domiciliar,
bem como do aumento das obrigaes de
servio da dvida. O aumento nas razes totais
de dvida domiciliar/renda e servio da dvida/
renda deve-se, em grande parte, a nveis mais
altos de emprstimos para a aquisio de
moradias. Embora os domiclios tenham visto
um aumento significativo em seus passivos, isso
resultou, em grande parte, da compra de bens de
longo prazo, com importantes implicaes para
a robustez dos balanos domiciliares. A dvida
dos domiclios cresceu como resultado de um
nmero maior de proprietrios de imveis e no
graas ao uso de crdito para consumo. Portanto,
o ciclo atual de endividamento implica riscos
menores para o sistema financeiro do que os
verificados no passado, pois os bancos e outras
instituies financeiras possuem garantias
imobilirias para endossar seus emprstimos.
Ao longo dos ltimos anos, o prazo mdio

de vencimento de dvidas aumentou
consideravelmente, um fator adicional que
pode ter contribudo para a sustentabilidade
geral do endividamento domiciliar. O prazo
mdio , atualmente, de cerca de cinco
anos, ao passo que em 2005 era de apenas
dez meses. Isso permite que o processo de
desalavancagem seja muito mais tranquilo
e menos sujeito a crises que no passado,
quando dificuldades no fluxo de caixa
associadas a um aumento no desemprego
ou a uma queda nos salrios reais levavam a
ciclos recessivos nocivos.
No entanto, h indicadores de crise financeira,
pelo menos em alguns segmentos do
setor domiciliar. Dados sobre as taxas de
inadimplncia indicam que pelo menos alguns
domiclios esto acima de sua capacidade de
endividamento. O cenrio econmico adverso
atual e o consequente rpido aumento
do desemprego podem levar um nmero
significativo de domiclios insolvncia.
164. A melhoria dos termos de troca e o aumento dos fluxos de capital reduziram as restries de
financiamento externo e permitiram uma maior acumulao de reservas pelo Banco Central. Como
resultado de fortes ganhos com exportaes, o dficit em conta corrente permaneceu, na mdia, em
0,7% ao longo da dcada, apesar do aumento na demanda domstica, e foi financiado de maneira
confortvel por Investimentos Estrangeiros Diretos (IED) e por fluxos de carteira (Tabela 3.1 e Figura
3.12). A abundncia de recursos chegando ao pas no somente levou a um fortalecimento sistemtico
da moeda (Figura 3.2), mas tambm a um aumento considervel das reservas internacionais. At
2010, as reservas haviam subido de cerca de US$ 50 bilhes (em 2006) a aproximadamente US$ 288
bilhes (13% do PIB), e manteriam uma trajetria ascendente aps isso (Tabela 3.1 e Figura 3.13). A
reduo das tradicionais restries ao financiamento externo e o aumento da poupana gerado pela
melhoria dos termos de comrcio permitiram certa elevao dos ndices de investimento de 16,7%
80
CAPTULO 3
do PIB em 2003 para cerca de 20% nos ltimos anos. Contudo, os investimentos permanecem
muito abaixo do que seria necessrio para sustentar uma rpida convergncia a nveis mais
altos de renda. Os motivos para isso sero analisados a seguir.
Figura 3.12. Financiamento da Balana

de Pagamentos
Figura 3.13. Acumulao de Reservas

(Percentual do PIB Direita)
Reservas Internacionais US$ Bihes
US$ Bilhes
FPI
150
FDI
100
400
Conceito de Liquidez - Total
350
Reservas Internacionais
300
em % do PIB (D)
250
50
25%
20%
15%
200
150
-50
100
Conta Corrente
Jan-99
Mar-00
Mai-01
Jul-02
Set-03
Nov-04
Jan-06
Mar-07
Mai-08
Jul-09
Set-10
Nov-11
Jan-13
Mar-14
Mai-15
Jun-15
Jun-12
Dez-13
Jun-09
Dez-10
Jun-06
Dez-07
Jun-03
Dez-04
-150
Jun-00
Dez-01
5%
50
-100
Dez-95
Jun-97
Dez-98
10%
0%
165. A combinao de termos de troca mais fortes, crescentes transferncias fiscais, crdito
abundante, acumulao de capital e amortecedores cambiais permitiu um crescimento
baseado no consumo, mantendo, ao mesmo tempo, a estabilidade macroeconmica. Nos anos
bons de 2004 a 2010, quando a mdia de crescimento do PIB foi de 4,5%, o crescimento do
consumo privado representou quase trs quartos desse total (3,2 pontos percentuais), ao passo
que os investimentos representaram cerca de um tero (1,5 ponto percentual) e as exportaes
lquidas tiveram uma contribuio negativa (-0,9 ponto percentual) (Figura 3.14). O consumo do
governo ofereceu uma contribuio menor ao crescimento no perodo (0,6 ponto percentual),
pois o aumento das despesas pblicas estava ligado a transferncias governamentais (penses,
programas sociais) e no ao consumo direto do governo.
81
2010
Figura 3.14. Contribuies ao Crescimento do PIB, 2001-2014

%
2015*
2014
2013
2012
2011
2009
2006
2005
2002
2003
1998
2001
1999
1997
2000
2004
2008
2007
10
-2
-4
-6
Exportaes Lquidas
Investimentos
Consumo das Famlias
Consumo do Governo
Crescimento Anual
Fonte: IBGE e clculos do Banco Mundial

*Quatro trimestres at o terceiro trimestre de 2015.
3.2.3 Os limites do modelo de crescimento do Brasil mesmo durante a dcada de ouro

166. medida que a economia do Brasil desacelerava, comearam a surgir algumas dvidas
sobre a sustentabilidade do modelo de crescimento do pas, apesar dos anos bons. Naturalmente,
fcil fazer essa anlise em retrospectiva, mas, mesmo naquele momento, j estavam aparentes
alguns sinais de alerta. Trs preocupaes principais se destacam. Em primeiro lugar, o rpido
aumento das despesas correntes do governo, que parcialmente se deve rigidez fiscal (descrita
no Captulo 2 e mais abaixo), exigia uma base fiscal crescente para se sustentar. Uma vez que
os impostos indiretos representam uma parcela significativa da base fiscal, as receitas tendem
a ser cclicas, e o desempenho fiscal, portanto, bastante vulnervel a qualquer desacelerao
do crescimento ou queda nos termos de comrcio. Ademais, a pesada carga tributria do setor
privado pode ter contribudo para o baixo ndice de investimentos do pas. Em segundo lugar,
apesar do crescimento saudvel do crdito e da queda das taxas de juros reais, os mercados
de crdito brasileiros permaneceram altamente segmentados. As distores na alocao de
crdito podem ter mantido os custos de financiamento mais altos que o necessrio para as
empresas sem acesso a linhas de crdito com taxas abaixo do mercado, o que enfraquece a
competitividade. Esse fator viria a ser exacerbado pela resposta do governo crise: uma alta
dose de emprstimos direcionados por meio de bancos estatais. Em terceiro lugar, o rpido
aumento dos salrios reais e a valorizao da taxa de cmbio real, que foram teis para viabilizar
o boom de consumo, erodiram, ao longo do tempo, a competitividade do Brasil.
82
CAPTULO 3
167. O baixo crescimento da produtividade foi um importante sintoma da instabilidade do

crescimento do Brasil. Entre 2003 e 2010, quando o crescimento ficou na mdia de 4% ao ano,
quase metade desse ndice deveu-se a aumentos na fora de trabalho e na participao da
fora de trabalho. Melhorias na educao representaram um aumento adicional de 0,7 ponto
percentual, e o aprofundamento do capital, cerca de 0,9 ponto percentual. Todavia, melhorias
na Produtividade Total dos Fatores (PTF) representaram somente 0,5 ponto percentual. Quando
analisamos o perodo mais longo entre 2002 e 2014, a contribuio do PTF foi ainda menor,
com somente 0,3 ponto percentual (Bolle; Simes, prestes a ser publicado). Na verdade, o
crescimento da PTF no Brasil naquele perodo foi significativamente inferior ao da maioria dos
mercados emergentes (Figura 3.15; Jorgensen, 2011).53 Os motivos para o baixo crescimento da
produtividade no Brasil so analisados em mais detalhes no Captulo 4.
20
Coreia
Indonsia
Mxico
40
ndia
60
Brasil
80
China
Figura 3.15. Contribuio da PTF para o Crescimento do PIB

em Pases Selecionados no Perodo 2000-2008 (Percentual)
0
-20
-40
Fonte: Jorgensen (2011)
168. O baixo crescimento da produtividade levou a um rpido aumento dos custos unitrios
de mo de obra e eroso da competitividade das exportaes brasileiras. Desde 2003, o
crescimento mdio dos salrios superou o crescimento da produtividade (Figura 3.16). A
lacuna entre salrios e produtividade foi parcialmente devida aos aumentos gerais de salrios
impulsionados pela indexao do salrio mnimo. Por estar indexado ao PIB real de dois anos
antes e inflao do ano anterior (somados), o salrio mnimo tende a superar a produtividade
desde que haja crescimento da fora de trabalho.54 O crescimento dos salrios acima do
53 Segundo o Banco Mundial (2014), Questes selecionadas para entender e melhorar a produtividade no Brasil,
estimativas passadas podem ter subestimado o crescimento do PTF no Brasil devido a uma avaliao errada dos efeitos
dos preos nas reservas de capital. No entanto, mesmo com estimativas mais altas, o crescimento do PTF no Brasil ficou
claramente atrs daquele verificado em outros mercados emergentes.
54 Tambm verdade que o crescimento em razo da acumulao de capitais levar o salrio mnimo a crescer mais
rapidamente que a produtividade. A sustentabilidade dessa tendncia depende de quanto o salrio mnimo est
acima do produto marginal da mo de obra no qualificada, ou se simplesmente compensa o poder de barganha dos
empregadores em relao aos trabalhadores no qualificados (FMI, 2015). No primeiro caso, isso pode levar a redues
nos nveis de emprego, ao passo que, no segundo, pode ser um mecanismo para a reduo de desigualdades.
83
crescimento da produtividade corroeu a competitividade no setor de bens transacionveis

(Figura 3.17). Embora as exportaes de bens manufaturados tenham crescido rapidamente at
2008, elas voltaram a cair durante a crise e no mais conseguiram recuperar-se.
Figura 3.16. Produtividade e Salrios,

2013-2014 (ndice, 2003 = 100)
Figura 3.17. Exportaes de Bens Primrios e

Manufaturados, de Janeiro de 2006 a Julho de
2014 (Volume, 1995 = 100)
Salrio Mnimo (real)

Salrio Mdio Real
Manufaturados
Primrios
Produtividade do Trabalho (Y/L)
Fonte: Dieese, IBGE, clculos do Banco Mundial
169. Outro sintoma de problemas potenciais era o baixo ndice de poupana. Embora a
poupana domstica brasileira tenha apresentado certo crescimento durante o boom, ela
permaneceu baixa mesmo quando comparada a outros pases da Amrica Latina, que, por sua vez,
tambm apresentam ndices de poupana relativamente baixos (Figura 3.18). A poupana total
aumentou de 16% do PIB em 2002 para 20,1% em 2008, mas, subsequentemente, caiu para apenas
15,9% do PIB55 em 2014. Os motivos de tais flutuaes, particularmente a queda na poupana
em 4,2% do PIB entre 2008 e 2014, ainda precisam ser mais bem compreendidos, mas possuem
uma correlao prxima com o padro dos preos de commodities, por um lado, e a situao da
poltica fiscal, por outro.56 Com a poupana na faixa de 15% do PIB, o Brasil permaneceu altamente
vulnervel a mudanas em seus termos de troca e nas percepes dos investidores globais.
55 A poupana calculada com base em dados do IBGE, somando a Formao Bruta de Capital Fixo, a Variao de
Estoques e o dficit em conta corrente, de forma que se produza uma srie consistente de dados. Os dados relativos
poupana estimados diretamente pelo IBGE consistem em trs sries (2000-2009, 2010-2013 e 2014). As sries do IBGE
no so mutuamente compatveis e, portanto, no so comparveis em termos temporais.
56 Durante os anos de boom, os lucros corporativos dos produtores de commodities e dos prestadores de servios no
transacionveis foram altos, o que impulsionou a poupana corporativa. A poupana pblica tambm melhorou graas
a um forte desempenho fiscal. Com a mudana do ciclo, a expanso fiscal anticclica reduziu a poupana pblica, e os
lucros corporativos sofreram. H pouca evidncia emprica sobre a importncia relativa desses fatores, mas baixos
nveis estruturais de poupana poderiam ser uma restrio para os investimentos e, portanto, o crescimento no futuro.
84
CAPTULO 3
20
16.1
Turquia
18.7
frica do Sul
21.4 20.1
Brasil
27.2
Colmbia
30.1 29.4
Mxico
30
Rssia
33.1
Tailndia
40
50.5
Indonsia
50
ndia
60
China
Figura 3.18. Comparaes Internacionais de Poupana, 2005-2014,

Percentual do PIB
14.3
10
Fonte: Panorama Econmico Mundial do FMI (IMF WEO)
170. As principais causas da desacelerao do crescimento, portanto, j estavam presentes

antes da crise de 2014-2015. A baixa produtividade, o aumento dos custos unitrios de mo
de obra, a demanda que dependia do consumo ao invs de depender de investimentos e uma
expanso constante das despesas correntes do governo, principalmente em relao ao sistema
de seguridade social, foram fatores que simplesmente acumularam problemas para o futuro.
Em um primeiro momento, a capacidade do Brasil de resistir crise financeira global de 2008
parecia indicar o contrrio, mas as polticas governamentais adotadas em resposta crise
acentuaram, de muitas maneiras, as vulnerabilidades subjacentes, o que veio tona quando o
ciclo de commodities se inverteu aps 2011.
3.3 A reao crise financeira global sucesso inicial, mas custa de

um aumento nos desequilbrios
171.
Os importantes sistemas de amortecimento construdos durante o perodo do boom no
Brasil permitiram que o pas resistisse bem crise financeira. A dvida pblica havia sido
reduzida a cerca de 62% do PIB em 2008, a partir de um patamar de 70% no incio da dcada.
As reservas internacionais haviam crescido, e o sistema bancrio estava bem capitalizado. Os
amortecedores de liquidez criados por meio da exigncia de grandes reservas atuaram como
85
uma barreira importante para a crise, pois permitiram que as autoridades adotassem polticas
anticclicas. As respostas ao choque financeiro incluram estmulos fiscais e monetrios, uma
acelerao do programa de investimentos pblicos, isenes e subsdios fiscais para impulsionar
o crescimento e um enorme aumento dos emprstimos pelos bancos pblicos. Inicialmente,
tais polticas funcionaram bem, como demonstra o excepcional retorno do crescimento em
2010 uma expanso de 7,6%.
172. A partir de 2011, todavia, medida que se reduzia o superciclo de commodities, o Brasil
passou a sofrer uma desacelerao persistente e significativa que, claramente, revelava a
presena de problemas estruturais. Embora o pas ainda tenha apresentado um crescimento
razovel de 3,9% em 2011, essa taxa caiu a uma mdia de 2,3% em 2012-2013 e a um crescimento
nfimo de 0,1% em 2014. Em 2015, o pas entrou em uma profunda recesso.
173. Em resposta crise, o governo adotou um novo arcabouo de polticas de desenvolvimento
para promover o crescimento com o objetivo de preservar os ganhos sociais obtidos nos anos
precedentes. Embora nunca tenha sido apresentada formalmente como tal, a chamada Nova
Matriz Econmica previa a continuao da expanso fiscal, mantendo as taxas de juros nos
menores patamares possveis para estimular o crdito e o consumo dos domiclios. Parte da
expanso seria atingida por uma srie de medidas de iseno fiscal e outros incentivos que
visavam a reduzir os preos e a alavancar o consumo privado. Os incentivos fiscais tambm
serviram como instrumento para impulsionar investimentos privados por meio de redues na
carga tributria, principalmente para os setores manufatureiros.57 Crditos pblicos direcionados
tambm contribuiriam para aumentar os investimentos e fomentar o desenvolvimento
de campees nacionais em setores de alto potencial. Ao impulsionar o consumo e liberar
investimentos, imaginava-se que o crdito direcionado, as isenes fiscais e outros incentivos
colocariam a economia em um caminho virtuoso de crescente capacidade produtiva e
decrescente presso inflacionria. Em sintonia com essa estratgia, as despesas federais com
gastos tributrios aumentaram em 1% do PIB entre 2010 e 2014 (atingindo 4,6% do PIB), ao passo
que o volume de emprstimos realizados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES) mais que dobrou em 2010 e 2011, superando 20% do PIB. A grande maioria dessas
transaes foi financiada por meio de repasses diretos do Tesouro ao BNDES equivalentes a R$
400 bilhes (US$ 200 bilhes, ou quase 10% do PIB) durante o perodo 2010-2014.
57 Os maiores gastos tributrios esto relacionados ao regime tributrio simplificado (Simples) adotado por Pequenas
e Mdias Empresas (PME) e Zona Franca de Manaus. Os gastos tributrios so includos em um anexo Lei de
Diretrizes Oramentrias, mas o Congresso no vota o volume ou a alocao especfica de tais recursos. Ademais,
muitos gastos tributrios so concedidos sem prazo, e alguns so at mesmo previstos na Constituio. Como no caso
de qualquer despesa pblica, os gastos tributrios levaram ao surgimento de grupos de interesse que praticam lobby
para mant-los. Embora a avaliao dos gastos tributrios seja obrigatria por lei, no foi realizada nenhuma avaliao
ou anlise de sua incidncia ou equidade, apesar de alguns desses gastos serem claramente regressivos, tais como as
dedues de imposto de renda para gastos com ensino privado ou sade complementar. Um relatrio de auditoria do
Tribunal de Contas da Unio (TCU) recomendou a instituio de clusulas de caducidade e avaliaes peridicas de
todas as novas medidas de gastos tributrios e a criao de mecanismos para monitorar e avaliar os gastos existentes
(Acrdo n. 1205/2014 TCU Plenrio).
86
CAPTULO 3
QUADRO 3.2. SEGMENTAO DO MERCADO

DE CRDITO, O PAPEL DOS BANCOS ESTATAIS
E ALTAS TAXAS DE JUROS REAIS
O mercado de crdito no Brasil caracterizado
por um alto grau de segmentao. A participao
dos bancos estatais no mercado cresceu
rapidamente entre 2010 e 2015 (de 30% para
cerca de 55%), ao passo que a carteira dos bancos
privados est concentrada em papis da dvida
pblica, lquidos e de curto prazo, alm de outros
ativos de curta durao e alta lucratividade. Ao
mesmo tempo, os emprstimos direcionados,
que so concedidos diretamente por bancos
estatais ou canalizados por meio dos grandes
bancos privados, aumentaram de 30% para 48%
entre 2008 e 2015.
Um subgrupo de empresas e domiclios recebe
emprstimos direcionados a taxas abaixo
do mercado por meio de vrios programas
(para investimento, exportaes, agricultura,
hipotecas e bens de consumo). A maior parte dos
crditos direcionados agricultura e a hipotecas
concedida pelos dois bancos estatais (Banco
do Brasil e Caixa Econmica Federal), mas os dois
maiores bancos privados tambm oferecem tais
crditos. Os emprstimos para investimentos e
exportaes so concedidos diretamente pelo
BNDES ou indiretamente com fundos do BNDES
por meio de bancos privados. As taxas de juros
aplicadas nesses emprstimos direcionados so
reguladas e, em sua maioria, substancialmente
inferiores s taxas do mercado.
Uma parcela importante dos passivos dos bancos
tambm regulada muitos mecanismos de
depsitos regulados e poupana compulsria
a baixas taxas de juros (alguns sujeitos a

isenes fiscais) representam a principal fonte
de recursos para os crditos direcionados. Por
exemplo, 65% de todos os depsitos (em mdia
ponderada) devem ser disponibilizados em linhas
de crdito agrcola ou para aquisio de moradias.
Isso permite que os bancos pblicos operem com
spreads de emprstimos mais baixos. Ao mesmo
tempo, as taxas aplicadas em operaes de crdito
discricionrias (livres) so muito mais altas, o que
reflete a limitada oferta de recursos causada pela
vinculao de depsitos.
O aumento dos crditos motivados pelo
governo tem importantes consequncias para
a alocao e a tarifao dos crditos entre
setores e empresas; para a poltica monetria;
e para os custos fiscais. As taxas de juros
aplicadas na maioria dos crditos direcionados
so predeterminadas, o que reduz a eficcia
do mecanismo de transmisso da poltica
monetria, pois esta, na prtica, aplicada
somente metade dos crditos totais. O
papel dos bancos pblicos como principais
fornecedores de financiamento de longo prazo
uma das principais respostas polticas
natureza de curto prazo do mercado de crdito
brasileiro. Quando tal financiamento fornecido
a taxas abaixo do mercado, h custos fiscais
para a expanso dos crditos direcionados
por meio de bancos pblicos. O custo fiscal
direto para o Tesouro o spread entre a taxa
Selic de curto prazo e a TJLP a taxa de juros
de longo prazo estabelecida trimestralmente
87
pelo
Conselho
Monetrio
Nacional (CMN), geralmente
abaixo da inflao e bem inferior
taxa Selic. Uma anlise abrangente
de custo-benefcio requer uma avaliao
do impacto dos crditos direcionados nos
ganhos fiscais e nos resultados econmicos
(tais como produtividade, investimento,
emprego e crescimento). Em relao ao perodo
2009-2010, Pereira, Simes e Carvalhal (2011)
demonstram haver um ganho fiscal lquido
resultante dos emprstimos do Tesouro para
operaes do BNDES. No est claro se esse
resultado tambm se aplica a perodos de baixo
crescimento econmico.
As empresas maiores, mais antigas e com risco
menor foram as que mais se beneficiaram da
expanso de emprstimos direcionados a partir
de 2008. Essas so, provavelmente, as empresas
que teriam acesso a fontes alternativas de
financiamento privado. Em um documento
publicado pelo Banco Central do Brasil,
Bonomo, Brito e Martins (2014) demonstram
que, para o grupo de empresas cotadas na
bolsa de valores, o maior acesso a crditos
direcionados leva a uma maior alavancagem,
custos mais baixos com despesas financeiras e
lucros mais altos; o impacto nos investimentos,
contudo, insignificante. O estudo demonstra
que essas empresas substituram operaes
de crdito mais caras por emprstimos
subsidiados e aumentaram seu endividamento;
em seguida, indaga se tal expanso alavancada
foi parcialmente motivada por uma arbitragem
baseada em instrumentos financeiros de risco
baixo. Em outro estudo publicado pelo Banco
Central do Brasil, Oliveira (2014) demonstra
88
que empresas sem restries financeiras no

Brasil, que tm mais probabilidade de obter
emprstimos de bancos do setor pblico,
respondem a declnios imprevistos em seus
fluxos de caixa diferentemente de pequenas
empresas. As grandes empresas conseguem
manter seus nveis de produo e emprego com
taxas de juros mais altas e quedas nas receitas
por meio de outras fontes de financiamento de
curto e longo prazos. No entanto, as pequenas
empresas, que tm acesso mais limitado aos
mercados financeiros, tendem a perder estoque
e receitas, alm de reduzir as horas trabalhadas
e a produo.
O maior banco pblico do Brasil, o BNDES,
tem aumentado seus esforos em direo
incluso financeira e pode promover ainda
mais emprstimos a PME. Por exemplo, o
Carto BNDES forneceu acesso a 485 mil novos
clientes entre 2009 e 2014. Todavia, o crdito a
PME representa apenas 30% dos desembolsos
do BNDES, ao passo que 40% so direcionados
s dez empresas maiores e mais rentveis
(diretamente ou por meio de repasses do
BNDES a outros bancos), o grupo que apresenta
a menor probabilidade de restries de liquidez.
importante promover mais emprstimos a
PME para atingir ganhos sociais tais como a
gerao de empregos e renda (ver Captulo 4).
Em abril de 2015, o governo brasileiro decidiu
ajustar o foco do BNDES para apoiar o
desenvolvimento do mercado de capitais.
Aps consultas com instituies financeiras do
setor privado, o BNDES e a Anbima (Associao
Brasileira das Entidades dos Mercados
Financeiro e de Capitais) anunciaram que
CAPTULO 3
emprstimos futuros de bancos pblicos a

grandes empresas somente seriam possveis
se, simultaneamente, o beneficirio emitisse
debntures. Essa seria uma forma de reduzir
a absoro do crdito do BNDES pelas grandes
empresas deixando, portanto, mais espao
para que as PME se beneficiassem desses
recursos e, ao mesmo tempo, criando
condies favorveis para o surgimento de um
mercado de dvida corporativa de mais longo
prazo. O BNDES pode apoiar o financiamento
baseado no mercado ao pressionar a
intermediao do setor privado, cofinanciando
projetos e destinando receitas securitizadas
a investidores institucionais. O Banco Central
tambm tentou reduzir significativamente
as taxas de juros em 2011. quela poca,
acreditava-se que uma baixa demanda externa
e taxas de juros globais extraordinariamente
baixas, aliadas desacelerao da atividade
domstica, permitiriam ao Banco Central fixar
as taxas de juros a nveis muito mais baixos sem
desencadear presses inflacionrias indevidas
essa era a essncia da chamada hiptese
de equilbrios mltiplos (ver Arida, Bacha, e
Lara-Resende, 2005). O que estava implcito em
tal avaliao era a convico

de que altas taxas de juros se
haviam consolidado nos mercados
financeiros e que era papel do governo
mostrar aos mercados e a outros agentes
econmicos que a economia ainda poderia
funcionar com taxas mais baixas sem detonar
presses inflacionrias indevidas. Em agosto
de 2011, o Banco Central comeou a reduzir a
taxa Selic at chegar a 7,5% em 2012, apesar
de a inflao estar prxima ao teto da meta
(6,5%). O anncio de que o Federal Reserve
nos EUA comearia a atenuar seus estmulos
monetrios extraordinrios em maio de 2013, no
entanto, levou a uma mudana no sentimento
geral em relao aos mercados emergentes,
e a confiana na poltica de baixos juros do
Banco Central rapidamente ruiu medida que
a moeda passou a sofrer presses. O declnio
do real, combinado a polticas expansionistas
fiscais ou semifiscais, alimentou as presses
inflacionrias e empurrou os ndices de inflao
a patamares bem acima do teto da meta. Como
resultado, o Banco Central viu-se forado a
adotar uma poltica mais rigorosa, e a taxa Selic
atingiu 14,25% em meados de 2015.
89
174. O Banco Central tambm tentou reduzir significativamente as taxas de juros em 2011.
quela poca, acreditava-se que uma baixa demanda externa e taxas de juros globais
extraordinariamente baixas, aliadas desacelerao da atividade domstica, permitiriam ao
Banco Central fixar as taxas de juros a nveis muito mais baixos sem desencadear presses
inflacionrias indevidas essa era a essncia da chamada hiptese de equilbrios mltiplos
(ver Arida, Bacha, e Lara-Resende, 2005). O que estava implcito em tal avaliao era a convico
de que altas taxas de juros se haviam consolidado nos mercados financeiros e que era papel do
governo mostrar aos mercados e a outros agentes econmicos que a economia ainda poderia
funcionar com taxas mais baixas sem detonar presses inflacionrias indevidas. Em agosto
de 2011, o Banco Central comeou a reduzir a taxa Selic at chegar a 7,5% em 2012, apesar de
a inflao estar prxima ao teto da meta (6,5%). O anncio de que o Federal Reserve nos EUA
comearia a atenuar seus estmulos monetrios extraordinrios em maio de 2013, no entanto,
levou a uma mudana no sentimento geral em relao aos mercados emergentes, e a confiana
na poltica de baixos juros do Banco Central rapidamente ruiu medida que a moeda passou a
sofrer presses. O declnio do real, combinado a polticas expansionistas fiscais ou semifiscais,
alimentou as presses inflacionrias e empurrou os ndices de inflao a patamares bem acima
do teto da meta. Como resultado, o Banco Central viu-se forado a adotar uma poltica mais
rigorosa, e a taxa Selic atingiu 14,25% em meados de 2015.
175. Uma acelerao na oferta de crdito por bancos pblicos abaixo das taxas do mercado
foi um elemento-chave dos esforos governamentais para deter o impacto da crise financeira
global. Embora os bancos estatais e os crditos direcionados tenham sido importantes
para o desenvolvimento econmico do Brasil por muitas dcadas, seu papel acentuouse significativamente em resposta recesso global de 2008. As trs grandes instituies
financeiras pblicas do Brasil o Banco do Brasil, a Caixa Econmica Federal e o BNDES foram
utilizadas para estender o crdito e evitar a escassez paralisante verificada em outras partes
do mundo. importante notar que a participao dos bancos estatais no mercado cresceu
rapidamente entre 2010 e 2015 (de 30% para cerca de 55%). Da mesma forma, os crditos
direcionados, que so concedidos diretamente por bancos estatais ou canalizados por meio
de grandes bancos privados, aumentaram de 35% para 55% entre 2008 e 2015. Uma parcela
significativa desse aumento deveu-se a novos crditos para hipotecas.
176. A expanso do crdito direcionado pode ter tido um importante papel anticclico no
rescaldo imediato da recesso global, mas fez pouco para superar o desafio de um sistema
financeiro segmentado. Uma das dificuldades histricas dos bancos pblicos sempre foi a
existncia de um crculo vicioso: altas taxas de juros criavam a necessidade de financiamento
subsidiado, o que, consequentemente, levava a uma segmentao do mercado de crdito
(Quadro 3.2). A segmentao do mercado e os emprstimos subsidiados, por sua vez, diminuam
os efeitos da transmisso da poltica monetria, forando, ento, o Banco Central a elevar as
90
CAPTULO 3
taxas nominais alm do que teria precisado fazer normalmente para cumprir seu mandato
de estabilidade de preos. Embora o acesso a financiamentos tenha melhorado em alguns
setores especficos cobertos pelos programas pblicos, ele permaneceu quase proibitivo e, em
geral, de curto prazo para todos os outros. Portanto, a eficincia e os custos fiscais lquidos do
mecanismo resultante de alocao de crdito tm sido matria de considervel debate.
177. Ademais, logo ficou claro que estimular o crescimento mediante fomentos demanda
domstica baseados em polticas expansionistas era ineficaz, pois o mercado de trabalho j
se encontrava sob presso, e restries subjacentes dificultavam investimentos e melhorias
na produtividade. Um sintoma disso foi o aumento dos preos a partir de 2011, o que levou
as expectativas de inflao a ultrapassarem a meta central. Inicialmente, a injeo macia de
liquidez por parte de bancos de reserva global forneceu combustvel economia domstica,
exacerbando os crescentes desequilbrios que se refletiram em um drstico aumento
do dficit em conta corrente. Contudo, embora tenha ficado cada vez mais claro que as
polticas anticclicas do governo haviam chegado ao limite, as autoridades persistiram com
suas polticas intervencionistas, o que gradualmente corroeu o supervit fiscal primrio e a
confiana dos mercados.
178. medida que cresciam as presses inflacionrias, o governo recorreu a controles dos
preos. Embora o governo reconhecesse a necessidade de formular uma agenda estrutural de
longo prazo, incluindo concesses para investimentos em infraestrutura, ele continuou a lutar
contra os impactos de uma inflao elevada. Em seguida s manifestaes generalizadas de
meados de 2013, as autoridades decidiram enfrentar a inflao por meio do controle direto
sobre preos regulados, que representavam 25% do IPC do pas. Tais preos incluam as tarifas
de eletricidade, transporte (passagens de nibus regionais e municipais) e combustveis. O
controle de preos acarretou custos fiscais significativos58 e afetou de maneira adversa alguns
setores-chave da economia, em particular o setor eltrico. Ademais, tais controles minaram a
credibilidade poltica, pois exigiram ajustes acentuados dos preos regulados em 2014-2015, o
que elevou a inflao a nveis bem acima da meta em 2015.
179. O desemprego continuou a cair a nveis mnimos histricos apesar do avano da
desacelerao. Embora a criao de empregos lquida anual no setor formal se tenha reduzido
de uma mdia de 1,8 milho por ano entre 2003 e 2008 para cerca de 0,5 milho em 2014, houve
um declnio paralelo no crescimento da fora de trabalho, o que manteve baixos os ndices
de desemprego. Os salrios reais continuaram a crescer, embora a taxas mais moderadas
(2,6% em 2014), devido a um crescimento mais lento da economia e a uma crescente inflao.
58 Como resultado dessas polticas, o dficit primrio recorrente do Brasil atingiu 1,6% do PIB em 2014 (excluindo
receitas extraordinrias, tais como dividendos de empresas estatais e receitas dos projetos de explorao do pr-sal).
91
A desacelerao do crescimento da oferta de trabalho pode ser parcialmente explicada por

fatores demogrficos, mas o motivo principal foi uma reduo repentina na participao da
fora de trabalho, o que pode ser um reflexo de polticas direcionadas a estimular educao
e treinamento continuados. As polticas expansionistas, portanto, contriburam para um
crescimento sustentado dos salrios, o que pressionou para cima os ndices de inflao e as
taxas de juros.
180. Perdeu-se gradualmente a disciplina fiscal medida que o governo recorria a isenes
e incentivos fiscais para impulsionar a economia. A deteriorao da posio fiscal acelerou-se
entre 2013 e 2014, pois as despesas cresceram substancialmente e as receitas totais diminuram
em relao ao PIB. As isenes fiscais e os emprstimos subsidiados oferecidos por bancos
pblicos exerceram presses significativas nas finanas pblicas. O maior declnio em receitas
foi o resultado de isenes fiscais temporrias e permanentes, institudas e expandidas a partir
de 2012. Isso foi acompanhado por uma srie de medidas que minariam ainda mais a solidez
fiscal, tais como rolar o pagamento de atrasados e usar os dividendos de empresas estatais
para impulsionar as metas fiscais. No campo das despesas, os maiores aumentos vieram de
gastos com a previdncia, que aumentaram de 10,4% do PIB em 2010 para 11,2% em 2014,
principalmente em decorrncia de uma rpida elevao no valor desses benefcios.59
181. A deteriorao das contas fiscais dificultou ainda mais o financiamento de investimentos
pblicos. O resultado primrio do governo federal despencou em quase 2,3% do PIB entre 2013 e
201460 e registrou seu primeiro dficit primrio desde 1997. A queda do supervit primrio forou
o governo a uma reduo ainda maior dos investimentos pblicos. Ademais, a deteriorao
do dficit fiscal, aliada aos continuados emprstimos semifiscais a bancos pblicos, forou o
governo federal a tomar mais emprstimos, resultando em um acentuado aumento da dvida
pblica bruta. medida que se enfraqueciam as contas fiscais e se deteriorava o panorama
econmico geral, reduziam-se, tambm, as taxas de investimentos e poupana.
182. Em resumo, o novo arcabouo macroeconmico no revitalizou o crescimento; ao invs
disso, exps ainda mais os problemas estruturais crnicos do Brasil. Sem uma infraestrutura
adequada, uma fora de trabalho qualificada e um ambiente de negcios favorvel, os
investimentos privados e a produtividade permaneceram em nveis baixos. Com o final do
modelo de crescimento impulsionado pelo consumo, as expectativas de crescimento futuro
59 Na verdade, o nmero de beneficirios cresceu regularmente cerca de 3,5% ao ano ao longo dos 15 ltimos anos.
O aumento dos benefcios, por sua vez, foi particularmente rpido nos ltimos anos como resultado da indexao do
salrio mnimo ao PIB.
60 Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei de Diretrizes Oramentrias anual deve fixar uma meta de supervit
primrio para o ano seguinte e uma referncia para os prximos dois anos. Portanto, a meta votada anualmente.
Alm disso, o governo pode retornar ao Congresso para propor mudanas na meta durante o exerccio, como fez em
meados de 2014.
92
CAPTULO 3
reduziram-se para cerca de 2% ao ano (Figura 3.19). Em seguida estagnao do PIB em 2014,
a queda do PIB em 3.8% em 2015, as perspectivas para 2016 so de um declnio ainda maior. A
recesso foi exacerbada pelo impacto da Operao Lava Jato (envolvendo a Petrobras e grandes
empresas de construo) nos investimentos, mas tambm reflete, em termos mais gerais, os
sentimentos negativos dos consumidores e das empresas.
Figura 3.19. Mediana das Previses de Crescimento do PIB Prximos dois Anos
(2005-2015, Percentual)
5.0
4.5
4.5
4.0
3.5
3.7
4.0
4.1
4.5
4.1
4.2
3.5
3.0
3.0
2.5
2.5
1.7
2.0
1.5
1.0
0.5
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
0.0
183. A combinao de um ambiente recessivo, desemprego crescente e salrios em declnio

est colocando em risco alguns dos ganhos sociais atingidos durante a ltima dcada. O declnio
econmico est comeando a afetar o mercado de trabalho, pois as taxas de desemprego vm
subindo gradualmente, os indicadores de folha de pagamento apontam para uma eliminao
de postos de trabalho e os salrios reais tm apresentado quedas desde o incio de 2015. Alm
disso, os domiclios de baixa renda e a classe mdia vulnervel tambm esto sofrendo com a
eroso de sua renda derivante do aumento da inflao e de dvidas mais altas. Os ganhos da
ltima dcada, portanto, parecem estar em risco.
184. A fim de evitar tais resultados, o governo vem tentando adotar um ambicioso ajuste
macroeconmico e j est preparando o terreno para reformas estruturais abrangentes. No
incio de 2015, o governo deu incio a um ajuste macroeconmico centrado em um ambicioso
plano de consolidao fiscal. As polticas monetria e cambial foram ajustadas para empurrar
93
para baixo as expectativas inflacionrias e permitir a queda da taxa de cmbio real. A agenda
poltica tambm inclui aes que visam a impulsionar a competitividade, o investimento e a
produtividade. Em junho de 2015, o governo anunciou planos para envolver o setor privado em
um grande nmero de projetos de infraestrutura que totalizam investimentos da ordem de
quase R$ 200 bilhes (US$ 65 bilhes). O governo tambm comeou a reformular o papel dos
bancos pblicos, principalmente o BNDES, com o objetivo de reduzir a segmentao do mercado
de crdito e permitir uma reduo sustentvel das taxas de juros. Tambm foi anunciada uma
agenda de competitividade que visa a melhorar as perspectivas para os exportadores brasileiros.
Foram passos importantes, mas o ritmo com que tais iniciativas permitiro ao Brasil retornar a
crescer depender da capacidade do pas de comear a atacar algumas das fontes da presso
fiscal (dentre as quais, especialmente, as transferncias aos no pobres), que esto ligadas
rigidez oramentria, bem como o papel do Estado na economia de maneira mais geral.
3.4 O futuro as fontes estruturais dos dilemas de poltica

macroeconmica do Brasil
185. O perodo de boom dos anos 2000 criou o sentimento de que as questes estruturais
histricas no mais representavam um obstculo ao crescimento. A rpida recuperao aps
a recesso global de 2010 indicava que o arcabouo de polticas existente seria suficiente para
manter o crescimento e permitir o funcionamento de polticas de incluso social sem que isso
gerasse desequilbrios macroeconmicos ou obrigasse o pas a fazer escolhas fiscais. Assim,
a resposta crise foi focada na expanso fiscal e monetria e ignorou, em grande escala, as
restries estruturais subjacentes.61 O resto deste captulo tratar de trs desafios macrofiscais
inter-relacionados: (a) a eroso do espao fiscal resultante da rigidez dos gastos; (b) a dualidade
entre investimentos pblicos e compromissos correntes de gastos; e (c) as consequncias
da rigidez dos gastos para a poupana pblica e as altas taxas de juros. As restries
produtividade resultantes de distores competitivas no mercado e altas barreiras regulatrias
sero examinadas no Captulo 4.
3.4.1 Espao fiscal reduzido em razo da rigidez do oramento

186. O espao fiscal significativo criado pelo boom econmico ocultou as presses fiscais
latentes geradas pelo crescimento das despesas correntes. Estima-se que menos de 15% do
61 Em contraste, os ajustes bem-sucedidos de 1994, 2000 e 2002-2003 foram todos dirigidos remoo de tais
restries ao crescimento e deram origem a perodos sustentados de melhoria econmica. Alm do Plano Real, da
LRF e da adoo do trip, no incio dos anos 1990 o Brasil passou por um perodo de liberalizao do comrcio, bem
como por um programa de privatizaes que visava a reduzir os interesses do governo em setores-chave, tais como
telecomunicaes e finanas. O incio dos anos 2000 viu uma (acanhada) reforma previdenciria e outras reformas
microeconmicas, em particular a Lei de Falncias e as melhorias do arcabouo jurdico que regia o mercado de crdito.
94
CAPTULO 3
oramento seja discricionrio no Brasil (ver, inter alia, Banco Mundial, 2009; e Brumby; Mendes;
Velloso, 2012). Grande parte das despesas pblicas deve obrigatoriamente (com base na
Constituio ou em outras leis) crescer na mesma proporo que as receitas, o crescimento
do PIB nominal ou outras regras preestabelecidas.62 Ademais, uma grande parcela das
receitas vinculada, em particular para gastos com educao e sade. Aumentos rpidos
no salrio mnimo garantiram que os benefcios do crescimento fossem automaticamente
compartilhados.63 Por sua vez, os aumentos do salrio mnimo no Brasil tambm resultaram
em elevaes automticas dos gastos com seguridade social, benefcios de desemprego e
outros benefcios sociais, pois todos estes so indexados ao salrio mnimo (Carneiro, 2006;
Foguel, Ramos; Carneiro, 2001).64 Outra fonte de rigidez dos gastos a folha de pagamento do
servio pblico, pois os servidores gozam de estabilidade e, por lei, seus salrios no podem
ser reduzidos em termos nominais. Em sua maioria, os repasses intergovernamentais so
baseados em regras e, portanto, tambm no permitem cortes estruturais. Como resultado de
todos esses mecanismos automticos, o espao fiscal criado pelo boom econmico foi gasto,
quase em sua totalidade, com benefcios sociais e alocaes maiores para os servios pblicos,
que, em essncia, eram vinculantes e, portanto, quase impossveis de ajustar uma vez que teve
incio o declnio.
187. Projees simples para o futuro sugerem que, a menos que tal rigidez seja flexibilizada,
a dinmica subjacente dos gastos fiscais colocar cada vez mais em risco a sustentabilidade
das finanas pblicas. Almeida, Lisboa e Pessoa (2015) evidenciam a natureza crnica dos
desafios fiscais estruturais do Brasil e a economia poltica que impede reformas significativas.
Seus clculos indicam que, impulsionados pelos custos de seguridade social, os gastos do
governo federal com programas e setores sociais tiveram um crescimento anual regular de
cerca de 0,39% do PIB entre 1991 e 2014. Ademais, eles afirmam que, com base nas projees
previdencirias do governo e em outras obrigaes de gastos vinculados com sade e educao,
razovel crer que tais taxas manter-se-o em, pelo menos, 0,38% do PIB at 2030. Na verdade,
variaes demogrficas podem gerar uma acelerao lquida das despesas com programas
sociais (Banco Mundial, 2012). Com um crescimento das receitas muito inferior ao dos anos de
boom, a sustentabilidade das finanas pblicas parece estar em risco. Um ajuste dos aumentos
automticos com gastos sociais pode ser inevitvel para salvaguardar a sustentabilidade fiscal.
62 As despesas federais com educao devem equivaler, pelo menos, a 18% das receitas fiscais. Os gastos federais com
sade so obrigados a crescer, pelo menos, ao mesmo ritmo do PIB, ao passo que estados e municpios so obrigados
a dedicar 12% e 15%, respectivamente, de suas receitas fiscais sade. Os pagamentos de penses e benefcios de
invalidez tambm so garantidos pela Constituio.
63 Em 2011, o Congresso aprovou uma regra pela qual o ajuste anual do salrio mnimo no Brasil passou a refletir a
soma do crescimento do PIB registrado dois anos antes e a inflao verificada no ano anterior.
64 Estimativas recentes do governo indicam que um aumento de R$ 100 no salrio mnimo mensal geraria despesas
adicionais de R$ 35 bilhes (0,6% do PIB), desde que o nvel de desemprego permanea constante. Para fins de
comparao, o salrio mnimo mensal subiu de R$ 230 para R$ 510 entre 2003 e 2010, um aumento real de 55%.
95
TABELA 3.3. EVOLUO DAS DESPESAS PRIMRIAS DO GOVERNO FEDERAL, 1991-2014

EXCLUINDO REPASSES A ESTADOS E A MUNICPIOS (PONTOS PERCENTUAIS DO PIB)
Variao total
(% do PIB)
Variao anual
(% do PIB)
Conta de salrios
0,48
0,02
Penses (Instituto Nacional do Seguro Social INSS)
4,28
0,19
Despesas correntes (administrao)
0,58
0,03
Subsdios
0,74
0,03
BPC
0,75
0,03
Seguro desemprego e abono salarial
0,54
0,02
Programas sociais (Bolsa Escola, Vale Gs, PBF)
0,59
0,03
Despesas correntes com administrao (sade e educao)
0,67
0,03
Investimentos pblicos
0,46
0,02
(B+D+E+F+G)
6,82
0,30
9,08
0,39
Total de gastos sociais e penses (INSS)

TOTAL
Fonte: ALMEIDA; LISBOA; PESSOA (2015), com base em dados do Ministrio da Fazenda
3.4.2 O trade-off entre investimentos pblicos e garantias sociais

188. A rigidez do oramento reduziu progressivamente o espao para investimentos pblicos
e complicou os esforos do Brasil para reduzir sua carga tributria extraordinariamente alta. As
consequncias dos crescentes garantias sociais para os investimentos pblicos so analisadas
no Captulo 2. Ao mesmo tempo, grandes obrigaes de gastos sempre foram a justificativa
para manter o complexo e custoso sistema tributrio brasileiro (Quadro 3.3). As presses fiscais
contribuem para a persistncia de taxas de juros to altas no pas (Quadro 3.4). A carncia de
infraestrutura, uma alta carga tributria e taxas de juros proibitivas so trs dos principais
fatores que freiam as perspectivas de crescimento e investimentos privados no Brasil e dos
quais dependero outras polticas sociais progressivas.65 No centro dos desafios macrofiscais do
Brasil, portanto, encontra-se uma correlao entre transferncias de curto prazo e crescimento
de longo prazo. Conforme anlise mais detalhada do Captulo 5, todavia, isso no precisa
ocorrer custa de um aumento da desigualdade. A maior parte dos pagamentos de garantias
sociais beneficia os ricos muito mais que os pobres. Uma realocao das prioridades de gastos
criaria um amplo espao fiscal para manter ou at mesmo expandir as transferncias aos mais
vulnerveis e mitigar o impacto da atual desacelerao em seus meios de subsistncia
65 Lisboa e Latif (2013) argumentam que a preferncia da sociedade por (a) mais gastos sociais e (b) macroestabilidade
resulta em baixos nveis de investimentos pblicos, o que reduz o crescimento potencial (http://www.insper.edu.br/
wp-content/uploads/2013/07/Democracy_and_Growth_in_Brazil.pdf).
96
CAPTULO 3
QUADRO 3.3. IMPOSTOS INJUSTOS COM

ALTO CUSTO DE CUMPRIMENTO
As obrigaes atuais de gastos sociais e as transferncias para reduo da pobreza obrigaram o
setor pblico a aumentar suas receitas por meio
de tributao adicional. A complexidade do sistema tributrio brasileiro resulta da possibilidade de muitas instncias governamentais aplicarem impostos. Essas incluem o governo federal,
os 26 estados e o Distrito Federal, bem como os
mais de 5 mil municpios. Ao mesmo tempo, grupos de interesse poderosos e organizados obtiveram resultados positivos para seus esforos de
lobby e, assim, garantiram tratamento especial.
A combinao desses fatores levou a um sistema tributrio cada vez mais complexo e oneroso.
O Brasil possui uma das cargas tributrias mais
altas entre seus pares, e as receitas do governo
geral representaram 35,4% do PIB em 2014. Em
2013, a maior parte das receitas veio da tributao de bens e servios, seguida dos impostos
sobre folha de pagamento (respectivamente 51%
e 25% das receitas). O imposto individual mais
importante em termos de receitas o Imposto
sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e Servios de Transporte Intermunicipal e Interestadual e de Comunicao (ICMS),
que corresponde a aproximadamente 7% do
PIB. Uma comparao com pases da OCDE revela que a alquota de impostos corporativos
no Brasil (34%) significativamente superior
mdia de 25% da OCDE e encontra-se entre as
vinte mais elevadas do mundo. Em contraste, a
alquota mxima para pessoas fsicas (27,5%)
baixa se comparada aos nveis mais altos da
OCDE (em mdia, 43%), mas est mais prxima
da mdia de 29% verificada na Amrica Latina.
Estatsticas comparativas com a OCDE tambm
demonstram que a mdia da carga tributria sobre o trabalho no Brasil (33%) semelhante de
muitos pases desenvolvidos, mas muito alta se
comparada a pases emergentes, como o Mxico (19,5%), a ndia (26,1%), a Indonsia (8,2%) e a
frica do Sul (13,7%).
Alm de complexo, o sistema tributrio regressivo e injusto. Com seu foco na

tributao indireta e em razo das numerosas isenes no sistema, os pobres possuem a
maior carga tributria, e os impostos indiretos
pagos pelos pobres frequentemente superam
as transferncias diretas e os subsdios indiretos que eles recebem (Higgins; Pereira, 2014).
Nos ltimos anos, o sistema tributrio tornouse ainda mais complexo: alquotas de impostos
corporativos relativamente altas so acompanhadas por regimes especiais complexos e um
grande volume de despesas fiscais. Mudanas
frequentes na legislao afetam no somente o clculo e o pagamento dos impostos, mas
tambm as regras para a apresentao de declaraes fiscais obrigatrias. Como resultado
disso, o tempo necessrio para cumprir todas
as obrigaes tributrias no Brasil de cerca de
2.600 horas o resultado mais alto do mundo
todo (ver Captulo 4). Em sintonia com o que
verificado em outros pases, os impostos e as
contribuies sociais impem obstculos considerveis para as empresas no Brasil, salientando sua falta de competitividade (vale ressaltar
que, embora a maioria das empresas brasileiras
tenha aderido ao regime tributrio simplificado o Simples o cumprimento das obrigaes
tributrias permanece extremamente difcil). A
complexidade do sistema tambm gera grandes distores que levam a significativos custos de eficincia ocultos. Tentativas de reforma
tributria tm encontrado dificuldades, pois
o sistema criou interesses enraizados entre os
estados, que, provavelmente, teriam uma perda relativa com qualquer reforma. Ademais, os
numerosos regimes especiais e o difundido uso
de gastos tributrios consolidaram privilgios
e deram mais poder a grupos de interesses especficos que obtiveram tratamentos especiais
graas a seus esforos de lobby.
97
3.4.3 Rigidez nos gastos, poupana pblica e altas taxas de juros

189. As consequncias da dinmica fiscal para a poupana e os investimentos levam a outro
dilema. medida que caram os preos das commodities, a poupana privada (principalmente
a corporativa) tambm encolheu. Todavia, presses nas despesas pblicas correntes e, em
particular, o aumento significativo dos gastos com seguridade social tambm levaram a
uma eroso da poupana pblica. Isso resultou em taxas de juros mais altas, o que deixou a
economia em uma situao de equilbrio de baixa poupana, baixo investimento e altas taxas
de juros. As altas taxas de juros tambm induziram o governo a intervir nos mercados de crdito
por meio de emprstimos subsidiados realizados por bancos pblicos (Quadro 3.4). Todavia,
isso pode ser contraproducente, pois a prevalncia de crdito pblico direcionado e subsidiado
torna os investimentos insensveis a mudanas nas taxas de juros, o que reduz a eficcia do
mecanismo de transmisso monetria. Por conseguinte, o Banco Central precisa estabelecer
uma taxa de juros ainda mais alta para atingir sua meta de inflao, criando, assim, um crculo
vicioso. importante notar que as reformas para superar esse dilema no so simples, e sua
ordem precisa ser planejada com cautela. A reduo gradual das transferncias fiscais a bancos
estatais e a introduo de incentivos explcitos para estimular uma combinao mais robusta
de financiamento pblico e financiamento baseado no mercado como foi recentemente
introduzido pelas autoridades poderiam representar uma soluo.
98
CAPTULO 3
QUADRO 3.4. POSSVEIS EXPLICAES PARA

AS ALTAS TAXAS DE JUROS NO BRASIL
H muito tempo, as taxas de juros no Brasil esto
entre as mais altas do mundo. Muitos estudos
tentaram entender os motivos por trs de juros
to altos. Alm da baixa taxa de poupana e da
existncia de um mercado de crdito altamente
segmentado, as possveis explicaes incluem,
tambm, a herana de riscos associados a
um histrico de hiperinflao e volatilidade;
consideraes fiscais; e incertezas jurisdicionais
(Banco Mundial, 2006; Segura-Ubiergo, 2012).
Segura-Ubiergo (2012) apresenta cinco tipos
de explicao frequentemente citados na
literatura sobre esse assunto:
Baixa poupana domstica: segundo uma viso
macroeconmica clssica, se a demanda por
investimentos exceder a oferta de poupana
domstica, as taxas de juros reais devem subir.
Portanto, se a poupana demasiadamente
baixa em relao aos investimentos, as taxas de
juros reais subiro e podero permanecer altas.
Mercados de crdito segmentados: grandes
volumes de emprstimos pblicos a taxas
subsidiadas implicam um aumento maior
da taxa da poltica monetria para manter
a demanda de crdito sob controle em um
nvel consistente com a meta de inflao. Em
outras palavras, emprstimos subsidiados por
bancos pblicos sufocam o canal de crdito do
mecanismo de transmisso monetria.
O histrico brasileiro de inflao alta e voltil:
inflao alta e volatilidade excessiva dos preos
induzem a proliferao de mecanismos para
salvaguardar contratos e proteger o valor real de
ativos financeiros. Esses mecanismos so a raiz
de uma alta inrcia inflacionria que demanda
taxas de juros mais altas para, ao mesmo tempo,
ancorar as expectativas e reduzir presses
obstinadas nos preos.
Consideraes fiscais: essas explicaes
apresentam a dominncia fiscal e o risco de
inadimplncia como os principais

motivadores de altas taxas de juros. A
ideia que a poltica monetria precisa
sistematicamente compensar as presses
inflacionrias que derivam de uma poltica
fiscal exageradamente expansionista. O risco
de inadimplncia refere-se noo de que
elevados nveis de endividamento do governo
exigem altas taxas de juros, pois embutem
uma maior probabilidade de inadimplncia
associada a um endividamento excessivo.
Fatores
institucionais:
deficincias
no
cumprimento de contratos formam a base
da incerteza jurisdicional, conforme a tese
proposta por Arida, Bacha e Lara-Resende
(2005). Segundo esse raciocnio, a ausncia
de mecanismos adequados para garantir
o cumprimento de contratos explicaria a
inexistncia de mercados locais de crdito
a longo prazo no Brasil. Os formuladores de
polticas pblicas reagiram a tal aparente falha
no mercado com a introduo de uma srie de
medidas que contribuem para as altas taxas de
juros, tais como restries conversibilidade
cambial, extenso artificial do vencimento
das dvidas pblicas, fundos de poupana
compulsrios e tributao distorcida.
Alm disso, a partir de 2012, a reduo da
credibilidade na poltica monetria tambm
pode ter contribudo para as altas taxas de
juros. O no cumprimento da meta de inflao
ao longo dos ltimos anos e uma tentativa
malsucedida de refixar as taxas de juros com
base na ideia de que a economia e os mercados
financeiros em geral se haviam acostumado a
operar em um ambiente de juros altos levaram
a uma queda na confiana dos mercados. A
falta de credibilidade poltica pode significar
que o Banco Central talvez precise elevar as
taxas de juros a nveis superiores ao que seria
necessrio, e por mais tempo, a fim de reduzir as
expectativas inflacionrias.
99
Consideraes finais
190. Aps uma dcada de crescimento robusto com incluso social, o Brasil agora enfrenta
desafios considerveis de curto e mdio prazos. O Plano Real e a LRF construram os alicerces da
disciplina macroeconmica ao estabelecer o trip. Em conjunto com os ganhos advindos de
um ambiente externo favorvel, esses fatores levaram a uma dcada de ouro de crescimento
impulsionado pelo consumo. Como evidenciou este captulo, a situao externa extremamente
favorvel durante grande parte dos anos 2000 pode haver mascarado problemas estruturais
subjacentes relacionados a baixos nveis de investimento, baixa produtividade e limitado
espao fiscal. O rescaldo da crise financeira global e o final do superciclo de commodities
aumentaram substancialmente os dilemas de polticas pblicas que o Brasil precisa enfrentar,
levando a um enfraquecimento do arcabouo macroeconmico. A expanso fiscal por meio de
novas despesas, isenes tributrias e emprstimos semifiscais realizados por bancos pblicos
foi incapaz de neutralizar a fraqueza estrutural da economia e, ao invs disso, resultou em
crescentes desequilbrios econmicos. Tais problemas precisaram finalmente ser enfrentados
para recuperar a credibilidade macroeconmica, o que, por um lado, exps as subjacentes
restries estruturais ao crescimento, mas, por outro, fora o pas adoo de polticas claras
no contexto da crescente presso fiscal causada pelas obrigaes de despesas vinculadas.
191. Pensando no futuro, um desafio fundamental para o Brasil ser controlar as fontes
subjacentes de presso fiscal para reequilibrar o crescimento (com mais foco em investimentos,
em vez de consumo) sem afetar negativamente os mais pobres e vulnerveis. Conforme se
demonstrou neste captulo e no anterior, no centro desse desafio encontram-se polticas
econmicas que aumentaram as obrigaes de despesas com seguridade social, sade e
educao, muitas das quais beneficiam os ricos em proporo maior que os brasileiros mais
pobres. H, tambm, um amplo escopo para reduo dos custos fiscais de considerveis
isenes tributrias, subsdios e emprstimos diretos realizados por bancos pblicos a fim de
liberar espao para maior investimento pblico e transferncias direcionadas aos mais pobres e
vulnerveis. A realocao necessria de gastos ser um enorme desafio poltico em razo do forte
sentimento de direito adquirido embutido nas crescentes polticas sociais do Brasil e da fora
de grupos de interesses individuais que praticam lobby para manter suas posies vantajosas
no sistema poltico altamente fragmentado do pas. Entretanto, conforme demonstrou este
captulo, esses conflitos tornam-se cada vez mais acentuados. A perspectiva de uma dcada de
baixo crescimento e da eroso dos ganhos sociais pode levar s mudanas polticas necessrias.
192. Uma mudana na poltica fiscal no ser suficiente, por si s, para reacender os motores
de crescimento do Brasil. Embora a sustentabilidade macrofiscal seja um pr-requisito para
atrair investimentos privados, o ambiente de negcios brasileiro enfrenta um grande nmero
de restries adicionais relacionadas a distores do mercado, barreiras regulatrias e presses
ligadas baixa competitividade. Tais fatores sero analisados no prximo captulo.
100
CAPTULO 3
Referncias
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101
CAPTULO 4
As origens do mal-estar
produtivo do Brasil
CAPTULO 4
AS ORIGENS DO MAL-ESTAR PRODUTIVO DO BRASIL
Introduo
193. O progresso socioeconmico recente do Brasil foi conseguido apesar de um contexto de
fraco crescimento da produtividade. De 2002 a 2014, a Produtividade Total dos Fatores (PTF)
aumentou apenas 0,3% ao ano. Mesmo nos anos que registraram altas taxas de crescimento,
de 2002 a 2010, a PTF cresceu somente 0,4% ao ano.66 Com efeito, aproximadamente dois teros
do crescimento recente do Brasil foram obtidos por meio de aumentos da fora de trabalho
em quantidade e qualidade, enquanto apenas 10% mediante ganhos de produtividade. Em
comparao, as melhorias na produtividade representaram mais da metade do crescimento
do PIB de muitas outras economias emergentes, como China, ndia e Rssia (Mckinsey Global
Institute, 2014).
194. No longo prazo, crescer de forma sustentvel e inclusiva no vivel sem um aumento
da produtividade. Um maior crescimento da produtividade traria vrios benefcios importantes.
Significaria (a) ganhos salariais duradouros sem comprometer a competitividade global
do Brasil, (b) bens e servios melhores e mais baratos para todas as famlias brasileiras, (c)
uma maior arrecadao disponvel para investimentos em infraestrutura e polticas sociais
e (d) maior retorno tanto da poupana quanto dos investimentos privados. Este captulo
debrua-se sobre quatro grandes obstculos para o crescimento da produtividade no Brasil:
deficincias na infraestrutura, distores e altos custos no ambiente de negcios e de
investimentos, ausncia de incentivos e de capacidade para inovar e, por ltimo, qualificao
insuficiente dos trabalhadores.
195. A situao insatisfatrio da infraestrutura brasileira sintoma de entraves estruturais
que acometem os investimentos pblicos e privado e que esto estreitamente ligados s
condies macroeconmicas e institucionais do pas. Como discutido nos dois captulos
anteriores, com a incorporao das polticas pblicas de gastos sociais na Constituio de 1988
restou pouco espao fiscal para investimentos discricionrios em infraestrutura pblica (Alston
et al., 2010).67 Alm disso, a fragmentao do sistema poltico criou distores na alocao dos
investimentos pblicos, que foram maiores, porm ainda limitados. Por sua vez, o baixo nvel
66 H diversas estimativas para o crescimento da PTF no Brasil, porm todas dependem da metodologia empregada
para mensurar a contribuio do capital para o crescimento (Banco Mundial, 2014). As estimativas aqui utilizadas
foram extradas de Bolle e Simes (indito). Embora conceitualmente a PTF seja o melhor indicador de produtividade,
a produtividade do trabalho (produo por pessoa) medida com mais facilidade, alm de geralmente estar
correlacionada com a PTF e com aumentos no estoque de capital.
67 Como foi discutido nos captulos anteriores, embora tanto o investimento total como o investimento pblico
tenham aumentado proporcionalmente ao PIB nos anos de crescimento do perodo 2003 a 2010, nas dcadas
anteriores os nveis de investimento em infraestrutura haviam cado sistematicamente, de maneira que a recuperao
foi insuficiente para remediar o dficit de infraestrutura. Alm disso, a desacelerao da economia a partir de 2014
acabou reafirmando as presses sobre os investimentos pblicos.
105
de investimentos pblicos exacerbou os entraves concorrncia ao impedir uma resposta

mais vigorosa da oferta por determinadas indstrias, consequentemente desestimulando o
investimento privado em toda a economia.
196. O ambiente de negcios no Brasil continua apresentando condies desiguais e de
isolamento em relao ao resto do mundo, o que reduz consideravelmente a presso e a
capacidade para inovar por meio da gerao e da adoo de novas tecnologias. Quando um
mercado funciona bem, a concorrncia alavanca a produtividade em nvel de empresa e de setor
por meio de uma alocao de recursos que potencializa a eficincia dentro das empresas, entre
empresas e entre setores, impulsionada pela presso seletiva do mercado exercida por empresas
mais produtivas e em expanso, que obrigam as menos produtivas ou a se aprimorarem ou
a sair do mercado. Tarifas de importao e medidas no tarifrias (tais como a exigncia de
contedo local, isenes e alquotas especiais de impostos nacionais, emprstimos subsidiados
e subvenes), todos aplicados com o pretexto de promover a inovao, frequentemente
so usados, tanto na esfera federal, como local para proteger empresas menos produtivas,
reduzindo os efeitos da presso competitiva. Para os novos empreendimentos e as empresas
de menor porte, os entraves regulatrios e burocrticos, notadamente o custo extremamente
alto do compliance tributrio, traduzem-se em desestmulo ao investimento e expanso das
operaes. Assim, em vez de investir em expanso, muitos negcios acabaram por migrar para
servios de menor produtividade e menos intensivos em capital. As empresas de maior porte
viram-se pouco pressionadas a inovar, incluindo o aprimoramento da qualidade e do contedo
tecnolgico dos produtos existentes e se afastando da vanguarda dos avanos tecnolgicos
globais. Diversas intervenes do setor pblico no mercado de fatores de produo e no
mercado de produtos foram incapazes de substituir de maneira eficiente a falta de estmulos
concorrncia. Cabe mencionar ainda a baixa capacidade das empresas brasileiras para melhorar
sua produtividade, que resulta do isolamento em relao s oportunidades de aprendizagem
proporcionadas por uma maior exposio a know-how e tecnologias estrangeiras associados ao
IED em eficincia, ao comrcio mundial de bens e servios e mobilidade de capital financeiro,
de conhecimentos e de capital humano.
197. Outro obstculo elevao da produtividade a baixa qualificao da fora de trabalho.
A falta de qualificao e a ausncia de investimentos do setor privado podem se reforar
mutuamente. Os indivduos deixam de investir em aperfeioamento porque as empresas
oferecem poucas vagas de emprego que exigem qualificao. Por sua vez, as empresas
deixam de investir em atividades produtivas que demandam mo de obra qualificada porque
acreditam que no conseguiro encontr-la no mercado de trabalho e porque a ausncia de
maior concorrncia, como a imposta pela entrada e sada de empresas de mais baixo custo ou
pela maior mobilidade da fora de trabalho, significa no haver presso nesse sentido. O custo
106
CAPTULO 4
da informao e da procura de mo de obra e a incompatibilidade de competncias dificultam

ainda mais o movimento em direo a um equilbrio de maior qualificao e produtividade
(Schneider, 2013). Apesar do aumento nos gastos pblicos em educao e qualificao, possvel
fazer mais para garantir que as competncias que hoje so promovidas tenham relevncia
para as necessidades atuais e futuras das empresas e para que as polticas voltadas para o
mercado de trabalho contribuam para elevar a produtividade e para o crescimento, gerando
mais e melhores empregos.
198. Este captulo primeiramente apresenta evidncias sobre a trajetria brasileira de baixo
crescimento da produtividade. Em seguida, examina algumas das principais limitaes
produtividade encontradas no ambiente de negcios global (infraestrutura e clima de comrcio
e de investimento), primeiro no nvel de empresa (adoo de prticas de gesto inovadoras
para a empresa e de outros tipos de inovao), e, por ltimo, no nvel individual (competncias
relevantes para as empresas e melhor correspondncia entre candidatos e funes).
4.1 Crescimento, produtividade e mudanas estruturais no Brasil na

dcada de 2000
199. Os principais fatores que contriburam para o crescimento vigoroso ocorrido entre 2002
e 2010 foram a demografia, as tendncias do mercado de trabalho e um maior estoque de
capital. Exerccios de decomposio do crescimento evidenciam que o crescimento da fora de
trabalho contribuiu com 1,1 ponto percentual para o crescimento anual durante esse perodo
medida que a populao em idade ativa se expandia rapidamente. Aumentos na taxa de
participao da fora de trabalho contriburam com cerca de 0,6 ponto percentual, ao passo
que o crescimento no estoque de capital (ajustado por aplicao efetiva) foi responsvel
por cerca de 0,9 ponto percentual de crescimento mdio durante esse perodo.68 Melhorias
na educao, em particular a expanso do acesso, foram responsveis por cerca de 0,7 ponto
percentual de crescimento mdio. Comparaes com outros pases mostram que o Brasil ficou
aqum de muitos de seus pares no quesito melhoria na produtividade do trabalho (Figura 4.1).
68 Clculos extrados de Bolle e Simes (indito).
107
Figura 4.1. Crescimento da Produtividade do Trabalho em Pases Selecionados

Crescimento Mdio Anual
0.2%
1.2%
Mxico
1.6%
frica do Sul
2.1%
Brasil
2.9%
Colmbia
Tailndia
Turquia
4.0% 3.8%
3.5% 3.5%
Mxico
2.2% 2.1%
Rssia
Vietn
China
frica do Sul
2.7% 2.6%
Brasil
Colmbia
3.2%
Tailndia
3.9% 3.8% 3.7%
Indonsia
Rssia
Turquia
9.6%
Vietn
10.6%
20012013
Indonsia
(B)
20032010
China
(A)
0.1%
Fonte: Indicadores de Desenvolvimento Mundial do Banco Mundial

Observao: a fim de permitir comparaes internacionais, os dados relativos a emprego baseiam-se na definio padro da
Organizao Internacional do Trabalho. Isso explica por que as estimativas para o Brasil iro diferir ligeiramente daquelas citadas na
decomposio do crescimento ao longo do texto.
200. Os padres de alocao de recursos observados entre diferentes empresas, dentro de

um mesmo setor e entre diferentes setores so um sintoma importante de baixo crescimento
da produtividade. Na ltima dcada, o setor manufatureiro registrou queda na produtividade
do trabalho, o de servios apresentou estagnao e somente o agrcola experimentou
variao positiva sensvel (Figura 4.2). Ao mesmo tempo, a maior parte do crescimento do
emprego ocorreu em servios com produtividade relativamente baixa, e at mesmo no setor
manufatureiro as atividades de produtividade relativamente baixa criaram mais empregos que
as de maior produtividade (Figura 4.3). Isso explica por que as mudanas estruturais ocorridas
em diferentes setores no contriburam para o crescimento da produtividade, em comparao
com os padres observados nos mercados emergentes e pujantes da sia ou da Europa
Oriental (Raiser; Wes, 2014).69 De forma semelhante, o emprego cresceu mais no segmento das
pequenas empresas, dando lugar a uma migrao da mo de obra das grandes empresas para
as de menor porte do mesmo setor. Considerando que as grandes empresas geralmente so
mais produtivas que as pequenas, essa realocao estrutural da mo de obra foi responsvel
por um crescimento da produtividade inferior ao que teria ocorrido com sua permanncia nas
empresas grandes ou sua contratao por start-ups de alto crescimento e que se transformam
em grandes com o tempo.
69 Para comparaes entre padres de mudana estrutural e de crescimento da produtividade na Amrica Latina, ver
Arajo, Schiffbauer e Sahnoun (2014).
108
CAPTULO 4
Figura 4.2. Evoluo da Produtividade por Setor, 2000 a 2013

1000s por pessoa
25
Fabricao
20
Servios no-financeiros
15
10
Agricultura
5
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
Fonte: IBGE
Figura 4.3. Gerao de Empregos e Produtividade, 2000 a 2013

Servios no Financeiros
25
15
5
0
-5
Outros
Adm. Pb.
Informtica
Comrcio
Transp. Etc.
Total
Construo
Energia
Fabricao
Minerao
Total
Produtividade - 2013
Mudana e emprego
Industria
80
60
40
20
0
Total
1000s por pessoa
Agricultura
Crescimento do Emprego
Fonte: IBGE
201. O setor de servios foi responsvel por mais de 80% dos cerca de 23 milhes de empregos
criados entre 2000 e 2013. Em 2013, o setor de servios respondeu por 65% do nmero total
de empregos, em comparao com os 60,2% do ano 2000. Em sua maioria, os empregos
concentraram-se em comrcio e servios domsticos (faxineiras e babs), reas que
registraram os mais baixos nveis de produtividade (Figuras 4.4 e 4.5). O setor de servios atraiu
trabalhadores, sobretudo em razo de melhorias nas relaes de troca, uma vez que a inflao
do setor se situava consideravelmente acima do ndice geral de inflao. Apesar da estagnao
da produtividade em geral, essa situao possibilitou a obteno de ganhos salariais.
109
Administrao Pblica
Sade e
Educao Pb.
Servios Domsticos
Comrcio
Transporte
Hoteis e Restaurantes
10
Sade e Educao Priv.
12
Servios a Empresas
Informao
Figura 4.4. Valor Agregado Mensal por Trabalhador no Setor de Servios, 2013
(Milhares de R$)
Fonte: IBGE.
Figura 4.5. Distribuio dos Empregos no Setor de Servios, 2013 (%)

Administrao Pblica
Sade Pb.
8.4%
e Educao
9.3%
29.3%
Comrcio
19.6%
Servios
Domsticos
7.5%
9.1%
7.1%
2.0%
7.7%
Transporte
Informao
Sade e Educao Priv.
Hoteis e Restaurantes
Servios a Empresas
Fonte: IBGE.
202. A queda da produtividade na indstria de transformao um indicador da perda de

competitividade do Brasil no setor de bens comercializveis ao longo da ltima dcada.
Manufatura e construo foram responsveis por 16% e 11,7% dos empregos criados entre 2000
e 2011, respectivamente. No primeiro setor, produto por trabalhador caiu na verdade 6,3% entre
2000 e 2011, enquanto no segundo cresceu somente 4,8% entre 2000 e 2011. Esses resultados
so extremamente baixos em relao aos observados no comparativo internacional e esto
mais prximos dos registrados no sul da Europa do que em outros mercados emergentes (Gill;
Raiser, 2012).
203. Comparado com outros mercados emergentes, o Brasil apresenta uma maior disperso
dos nveis de produtividade entre empresas e um maior nmero de empresas com baixa
110
CAPTULO 4
produtividade. O desvio padro da mdia de vendas por trabalhador no Brasil de 0,24,

enquanto Chile, China, Colmbia, Mxico, Peru e ndia apresentam valores que variam entre
0,03 e 0,18 (World Bank Enterprise Surveys). A disperso particularmente alta nos setores
txtil, de confeces e no comrcio de varejo. Uma alta disperso indica grande nmero de
empresas muito abaixo da mdia. Seria possvel obter grandes ganhos na PTF agregada se
o capital fsico e humano fosse realocado de tal forma que permitisse s empresas mais
produtivas crescer, levando as menos produtivas a encolher ou abandonar o mercado.70 No
Brasil, essa alta disperso entre empresas sugere falhas do mercado e das polticas pblicas
que criam condies desiguais para as empresas, dificultando o ingresso e a expanso das
empresas mais eficientes e a sada das menos produtivas. Provavelmente a principal razo para
a persistente m alocao de recursos que se evidencia nesses nmeros seja o ambiente de
negcios precrio muitas vezes resumido como Custo Brasil.
4.2 Decomposio do componente infraestrutura do Custo Brasil

4.2.1 Infraestrutura fsica, concorrncia e produtividade geral da economia
204. Durante pelo menos as ltimas duas dcadas, os investimentos em infraestrutura no
Brasil ficaram abaixo da taxa de depreciao natural. Segundo estimativas, a taxa de
investimentos em infraestrutura necessria somente para cobrir a depreciao da ordem de
3% do PIB (World Bank, 2007). O investimento total do pas em infraestrutura tem ficado abaixo
de 2,5% do PIB, pelo menos desde 2000 (Frischtak; Castelar, 2014).
70 A ttulo de exemplo, a produtividade do trabalho no setor de comrcio poderia aumentar de 15% para 54% em
relao aos nveis dos EUA com a realocao do capital e da mo de obra das empresas menos produtivas para as mais
produtivas (LORA; PAGS, 2011).
111
Fonte: World Economic Forum (WEF), Credit Suisse, 2013
13
20
51
59
71
64 65
74
99
Brasil
Colmbia
Vietn
Indonsia
ndia
Tailndia
Mxico
Rssia
China
Turquia
6.2
frica do Sul
China
Chile
Colmbia
ndia
5.8
13.4
11.4
Coreia
3.6
4.5
Figura 4.7. Classificao da Qualidade da Infraestrutura

Geral, 2015
EUA
2.1
Filipinas
Brasil
Vietn
Figura 4.6. Investimento em Infraestrutura,

2011 (% do PIB)
123
110
81
33
Fonte: WEF, Global Competitiveness 2015-2016
205. De acordo com estudo publicado pelo Banco Mundial em 2007, os investimentos em
infraestrutura provavelmente teriam de chegar a 5% do PIB para que o Brasil pudesse atingir seu
pleno potencial econmico. Desde a publicao desse estudo, o investimento em infraestrutura
no Brasil aumentou de 1,73% para 2,37% do PIB entre 2007 e 2014. Em 2011, o Brasil investiu
2,1% do PIB em infraestrutura, o que o coloca em desvantagem em relao China (13,4%),
ao Chile (6,2%), Colmbia (5,8%) e ndia (4,5%) (Figura 4.6). Esse dficit de infraestrutura,
notadamente em portos, transportes e tecnologias da informao e da comunicao, afeta
diretamente a capacidade das empresas para obter insumos, produzir e entregar seus produtos
a preos competitivos internacionalmente nos mercados local e de exportao. No ranking do
Frum Econmico Mundial de 2015-2016, o Brasil figurou na 123a posio em qualidade geral da
infraestrutura de transporte e em 122a em qualidade rodoviria e porturia, entre os 140 pases
avaliados (Figura 4.7). Como pode ser visto na Tabela 4.1, os investimentos em infraestrutura
em todas as reas hoje correspondem a menos da metade do que foram nos anos 1970.
TABELA 4.1. INVESTIMENTO EM INFRAESTRUTURA NO BRASIL, PBLICO E PRIVADO, 1971-2014
(% DO PIB)
71-80 81-89 90-00 01-12 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Energia
2,13
1,47
0,76
0,63 0,51 0,59 0,58 0,62 0,72 0,70 0,72 0,68
Telecomunicaes
0,80 0,43
0,73
0,61 0,46 0,78 0,55 0,40 0,49 0,51 0,43 0,53
gua e esgoto
0,46 0,24
0,15
0,19
Transportes
2,03 1,48
0,63
0,73 0,63 0,74 0,88 0,95 0,80 0,80 1,01 0,96
Total
5,42 3,62
2,27
2,16
Fonte: Frischtak; Castelar (2014).
112
0,13
1,73
0,21
0,23 0,20 0,17 0,20 0,21 0,20
2,32 2,24
2,18
2,18
2,27
2,37 2,37
CAPTULO 4
206. O dficit de infraestrutura do Brasil fato amplamente reconhecido, porm os reiterados

esforos do governo no sentido de fortalecer o setor produziram resultados apenas modestos.
Em 2007, o governo lanou o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) com o objetivo de
aumentar substancialmente a destinao de recursos para a infraestrutura pblica, porm no
conseguiu produzir um impacto significativo no agregado de investimentos. A regulao da
infraestrutura tem de pautar-se por princpios que promovam a concorrncia nos segmentos
do mercado em que a competio seja vivel, que estimule servios de mais alta qualidade a
preos competitivos, preservando, ao mesmo tempo, incentivos ao investimento nas redes. Isso
confere competitividade s empresas situadas a jusante na cadeia produtiva.
207. O Brasil vem promovendo PPPs e concesses como forma de superar suas limitaes
em matria de financiamento pblico, capacidade de elaborao e execuo de projetos.71
Pretende-se, com isso, dar resposta aos gargalos crticos do desenvolvimento de infraestrutura,
sobretudo aqueles relacionados com o planejamento e a gesto dos ativos durante todo o seu
ciclo de vida, inclusive sua operao e manuteno, bem como para tratar das limitaes de
capacidade na rea de elaborao de projetos. Para aquelas situaes em que o setor privado
pode entrar com as to necessrias habilidades tcnicas e capacidade de financiamento,
o governo desenvolveu uma estratgia de compartilhamento de riscos para utilizar com
eficincia os recursos pblicos. Isso conseguido por meio do marco legal criado para
estimular os investimentos em infraestrutura, composto pela Lei de Concesso, de 1995, e
pela Lei de Parceria Pblico-Privada (PPP), de 2004. A Lei de Concesso prev o fornecimento
de infraestrutura pblica por entidades privadas, que financiam os ativos e so remuneradas
pelos usurios durante o perodo de concesso. Pela Lei da PPP, o setor pblico arca (parcial
ou integralmente) com o capital e os custos operacionais junto com a entidade privada. Alm
dessas leis, o governo disponibilizou financiamentos de longo prazo e baixo custo por meio de
entidades pblicas, como a Caixa Econmica Federal e o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES), e criou incentivos fiscais, como os previstos na Lei n. 12.431/2011,
para os emissores de ttulos de infraestrutura, e uma entidade garantidora dos riscos dos
projetos pblicos, a Agncia Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias (ABGF).72
208. Contudo, os problemas na execuo dos projetos persistem. Embora a lei das parcerias
pblico-privadas seja federal, a maioria das PPPs executada em nvel subnacional. Cada
estado criou suas prprias polticas e processos para definir prioridades, elaborar e estruturar
projetos e conduzir as licitaes. Como consequncia, no h uma estrutura nacional que
unifique a elaborao de projetos com os investimentos pblicos (includas as PPPs e as
concesses), tampouco uma integrao entre os planos municipais, estaduais e federais.
71 Banco Mundial (2013).
72 Formalmente constituda em 1o de abril de 2013, porm o processo de incorporao da ABGF ainda no foi concludo.
113
A falta de coordenao resultante pode vir a se tornar um obstculo, particularmente quando

a infraestrutura em questo envolve mais de uma jurisdio administrativa. Essa falta de
coordenao tambm no propcia para o desenvolvimento de uma abordagem integrada
e comum para as concesses e o financiamento de PPPs. Padronizar a terminologia comum,
como multas por resciso, direitos de interveno e acordos diretos com credores, pode ajudar
a catalisar o financiamento privado e compatibilizar diferentes percepes e expectativas a
respeito dos riscos e da atratividade de certos ativos.
209. A incerteza regulatria, particularmente no tocante fixao de tarifas, quer
diretamente pelos usurios (risco da demanda) quer por disponibilidade (risco de pagamento
do poder concedente), uma preocupao central para muitos investidores em potencial.
Na maioria dos contratos de concesso e de PPP h algum tipo de clusula que prev a
recomposio do equilbrio econmico-financeiro destinada a proteger os atores do setor
privado diante de imprevistos e/ou de situaes com repercusses importantes. Essas clusulas
de reequilbrio preveem compensao geralmente na forma de benefcios no monetrios,
como extenses da vigncia do contrato ou reduo das exigncias de investimento. Esse
regime de compensao pode desencorajar possveis investidores de participar dos processos
de licitao de determinados projetos.
210. Levar ao mercado projetos credveis e rentveis exige um esforo concertado.
A capacidade do poder pblico de estruturar e desenvolver projetos, a adequao dos
oramentos para elaborar projetos e o fato de a concluso dos projetos de PPP normalmente ser
mais demorada do que a de projetos licitados de forma tradicional so questes que precisam
ser trabalhadas. As entidades pblicas geralmente carecem dos recursos tcnicos e financeiros
necessrios para desenvolver solues apropriadas do ponto de vista de engenharia, econmico,
financeiro e comercial que possam ser entregues ao mercado. Como resultado, muitas entidades
subnacionais desenvolveram procedimentos para acelerar a apresentao desses projetos ao
setor privado, denominados Procedimentos de Manifestao de Interesse da Iniciativa Privada
(PMI). Independentemente do tipo de processo de licitao, o poder pblico deve certificar-se de
ter a capacidade para avaliar projetos e especificaes a fim de garantir que as solues atendam
ao interesse pblico e que a concluso financeira seja alcanada o mais rapidamente possvel.
211.
Projetos mal delineados e mal preparados costumam significar que as autoridades
lanam projetos que no foram submetidos a uma bateria exaustiva de testes em condies de
mercado, que objetiva garantir sua atratividade para o mercado. Por vezes, o rgo responsvel
somente se d conta de que as condies previstas no projeto no so atrativas para o mercado
depois de iniciado o processo licitatrio e, quando finalmente decide alterar as condies do
projeto, acaba causando atrasos importantes devido necessidade de rever parte dos servios
114
CAPTULO 4
j executados. Foi o que aconteceu, em 2011, na primeira tentativa do governo federal de licitar
o projeto do Trem de Alta Velocidade (TAV). A reao do mercado foi semelhante na recente
concesso de um trecho da BR-262, para a qual no se apresentaram interessados. No caso de
abastecimento e saneamento, a maioria das licitaes de PPPs estaduais e municipais atraram
muito poucos concorrentes, com uma mdia de dois participantes qualificados por processo.
212. Os mercados de capital locais desempenharam um papel limitado no financiamento da
infraestrutura. Para reduzir o custo do financiamento captado nos mercados de capital e
atrair um amplo conjunto de investidores, os investimentos em debntures de infraestrutura
receberam isenes tributrias do governo em 2011. Esse benefcio tributrio estimulou a
emisso de cerca de R$ 14 bilhes em debntures, porm teve consequncias imprevistas: as
isenes beneficiaram principalmente os investidores de varejo, que detm cerca de 90% dos
ttulos emitidos at agora. A alta demanda desse grupo de investidores acabou distorcendo
os rendimentos, reduzindo excessivamente a taxa de spread de ttulos do governo com
vencimentos semelhantes. Os baixos prmios sobre o valor dos ttulos do governo mantiveram
os investidores estrangeiros e os fundos de penso nacionais fora do mercado de ttulos de
infraestrutura (ambos os segmentos de investidores que gozam de iseno de impostos
para investir em ttulos do governo). Assim, a percepo que se tem de um mercado sem
profundidade, de pequena liquidez e incapaz de suprir o grande volume de financiamento
necessrio para a infraestrutura ao longo dos prximos anos.
4.2.2 Conectividade: transporte, logstica e TICs

213. O impacto da falta de investimentos em infraestrutura mais visvel nos setores de
transporte e de logstica. Nas pesquisas sobre clima de investimento, o nmero de empresas
brasileiras que apontaram a infraestrutura de transportes como um dos principais obstculos
superou o dos demais pases do comparativo (Figura 4.8). A falta de infraestrutura significa
para alguns produtores locais serem barrados do mercado de exportao, no atingindo,
portanto, escala de produo suficiente e no ficam obrigados de adotar padres superiores de
qualidade do mercado internacional que justificariam a introduo de novas tecnologias. No
ranking do Frum Econmico Mundial de 2015-2016, dos 140 pases avaliados, o Brasil figurou
na 121a posio em qualidade de rodovias e 120a em qualidade de portos (Figuras 4.9 e 4.11).
115
2.1
3.9
6.4
Fonte: World Bank Enterprise Survey (dados dos

levantamentos mais recentes, Brasil, 2009)
54
India
Mxico
Tailndia
China
51
121 123
Colmbia
Rssia
Brasil
14
34
Turquia
11.7 11.8
Coreia
19 21.2
frica Do Sul
27.9
Vietn
Indonsia
Brasil
Mxico
Colmbia
ALC
Tailndia
Rssia
Alta Renda: OCDE
25.9 26.2
24.2
Figura 4.9. Classificao da Qualidade das

Rodovias, 2015
EUA
9.6 9.8
Vietn
Indonsia
ndia
Turquia
frica do Sul
China
Figura 4.8. Porcentagem de Empresas

que Citaram Transporte como
Importante Limitao
126
93
80
61
36 42
17
214. Somente 13,5% da malha rodoviria total do Brasil pavimentada e 8% correspondem

a estradas de faixa dupla. Apesar de ter crescido 14% em extenso de rodovias pavimentadas
nos ltimos dez anos, a densidade das malhas federal e estadual baixa, de 38 km por 1.000
km2 (Argentina e China tm, respectivamente, 83 km e 360 km). As condies gerais da malha
pavimentada melhoraram no ltimo decnio graas maior prioridade dada manuteno pelas
polticas de administrao rodoviria e intensificao das concesses e do uso de recursos do
setor privado.73 Contudo, somente 38% das rodovias federais e estaduais pavimentadas esto
em boas condies ou muito boas. No obstante as ms condies, o transporte rodovirio
responde por quase dois teros de toda a carga transportada no Brasil, apesar das iniciativas
dos ltimos anos no sentido de melhorar o equilbrio da matriz de transportes. Como referncia,
a parcela do modal rodovirio na China e nos EUA, pases de dimenses semelhantes, de 24%
e 31%, respectivamente.
215. O mau estado de conservao da malha rodoviria afeta diretamente o desempenho
econmico do pas. Os custos envolvidos no transporte da produo brasileira de soja para
a China, por exemplo, so de aproximadamente US$ 190 por tonelada, enquanto nos EUA
so de US$ 71. Nos dois pases, essa diferena se deve unicamente ao custo para escoar a
produo at os portos, que de US$ 145 no Brasil e de US$ 25 nos EUA (para distncias
geogrficas semelhantes).
73 Quase 16.000 km de rodovias esto sob concesso, fazendo dela a segunda maior malha rodoviria sob concesso do
mundo, depois da China. Cerca de 30.000 km so administrados por meio de Contratos de Reabilitao e Manuteno
(Crema).
116
CAPTULO 4
216. Outra causa dos altos custos do transporte a deficiente malha ferroviria do Brasil.
Dos cerca de 30.000 km da malha ferroviria do pas, aproximadamente 28.400 km so
operados por 14 concessionrias privadas em regime de integrao vertical. O transporte
ferrovirio interurbano, dedicado quase exclusivamente a carga, se caracteriza pela extenso
relativamente pequena (no cresce desde meados da dcada de 1950), pela falta de integrao
(a rede composta por ferrovias de diferentes bitolas e com interoperao limitada entre
concessionrias) e pelas limitaes de capacidade (a maioria das ferrovias de via singela e j
atingiu 80%-90% de sua capacidade). Em 2015, o Brasil ocupou a 98a posio na classificao
do Frum Econmico Mundial de qualidade da infraestrutura ferroviria, bem abaixo de pases
em desenvolvimento de grandes dimenses, como a China (16a) e o Mxico (61a) (Figura 4.10).
Disso resulta que menos de 20% do volume de soja seja escoado pelo modal ferrovirio no
Brasil, em comparao com aproximadamente 75% nos EUA.
217. O desenvolvimento do transporte ferrovirio foi freado pela legislao, que limita o
nmero de operadores. A entrada no setor de transporte ferrovirio (tanto de passageiros como
de carga) d-se por concesso, e cada empresa que opera no setor detm direitos exclusivos
sobre determinada rea geogrfica. No tocante ao transporte de mercadorias, a maioria das
economias da OCDE tem normas menos restritivas, entre elas a no existncia de restries
entrada (mediante o pagamento de taxas de acesso), e comum que vrias empresas
compitam na mesma rea geogrfica.
75 76
Brasil
Colmbia
Vietn
Rssia
ndia
60
Turquia
Mxico
Tailndia
57
50 52 53
China
frica do Sul
78
Indonsia
Colmbia
Brasil
106
Coreia
61
98
EUA
48
53
Figura 4.11. Classificao Segundo a

Qualidade da Infraestrutura
Porturia, 2015
Tailndia
43
Mxico
Vietn
42
Turquia
Indonsia
16
29
frica do Sul
China
15
24
ndia
EUA
10
Russia
Coreia
Figura 4.10. Classificao Segundo a

Qualidade da Infraestrutura
Ferroviria, 2015
120
82 85
27 36
10
218. Depois do setor de transporte terrestre, o porturio talvez constitua o gargalo de

infraestrutura mais importante para a produtividade. O Brasil tem 37 importantes portos
117
martimos e fluviais, que movimentaram 95% das exportaes do pas em 2013.74 Na

classificao do Frum Econmico Mundial de qualidade da infraestrutura porturia, o pas
ocupa a 120a posio, enquanto China e Mxico figuram em 50a e 57a, respectivamente (Figura
4.11). Falta regularidade nas obras de dragagem, e as operaes, pelos padres internacionais,
so caracterizadas pelo alto custo e baixa eficincia.75 Os procedimentos de desembarao
aduaneiro envolvem vrios rgos e duram, em mdia, duas semanas. Como resultado, uma
rea significativa dos portos acaba sendo usada para armazenagem. Isso tambm gera outra
distoro: as tarifas porturias de armazenagem tornaram-se uma importante e crescente
fonte de recursos para os portos, o que acaba desestimulando a busca por mais eficincia.
Apesar de o governo ter atrado certo volume de investimento privado, isso se d sobretudo na
forma de concesses de operaes j existentes e no se destina expanso da capacidade dos
portos, que se est tornando um gargalo cada vez maior.
219. Em junho de 2013, foi aprovada uma nova lei de portos para lidar com algumas das
questes anteriormente citadas e de facilitar o investimento do setor privado no setor.
Alguns dos aspectos mais importantes introduzidos por essa lei foram permitir que terminais
porturios privados movimentassem carga de terceiros, relicitar os arrendamentos concedidos
em 1993 e liberar a contratao de mo de obra pelos terminais privados. A lei foi alvo de forte
oposio no Congresso, movida por grupos que fazem lobby para os operadores das concesses
de terminais pblicos.
220. Como resultado de anos de baixos investimentos nos terminais aeroporturios, 13 dos
20 principais aeroportos nacionais apresentam srios gargalos de capacidade. O caso mais
srio o de So Paulo, principal hub aeroporturio do Brasil, pelo qual passa cerca de um quarto
de todo o trfego areo do pas. O Global Competitiveness Report 2015-2016 do Frum Econmico
Mundial situa a qualidade da infraestrutura aeroporturia brasileira na 95a posio, enquanto
China, Mxico e Colmbia figuram na 51a, 55a e 74a, respectivamente. Embora o trfego areo
tenha dobrado entre 2009 e 2013 e o valor mdio das passagens tenha cado pela metade
entre 2000 e 2013, o desenvolvimento de infraestrutura aeroporturia no se manteve no
mesmo nvel do aumento do trfego. O principal operador aeroporturio do Brasil a Infraero,
empresa pblica que administra atualmente 67 aeroportos no pas. No entanto, o controle do
Estado sobre as operaes aeroporturias dever diminuir gradualmente com a deciso do
governo brasileiro de leiloar a concesso dos principais aeroportos para atrair investimento
privado e experincia gerencial para o setor. At este momento foram leiloados cinco dos mais
74 338 milhes de toneladas atravs de terminais porturios pblicos e 593 milhes de toneladas atravs dos terminais
privados.
75 Segundo a Maersk, o procedimento de desembarao alfandegrio nos portos do Brasil dura 21 dias; em Roterd, o
mesmo procedimento dura dois dias. Somente entre 2009 e 2012, os custos de logstica porturia aumentaram mais
de 25%.
118
CAPTULO 4
importantes aeroportos brasileiros (Guarulhos, Braslia, Viracopos, Galeo e Confins), bem como
a concesso de construo do aeroporto de Natal (no municpio de So Gonalo do Amarante),
construdo por um operador privado. Os resultados iniciais so promissores.
221. O investimento privado em transporte areo baixo em razo das altas restries
participao de capital estrangeiro nas companhias areas. A legislao determina que pelo
menos 80% do capital de cada companhia area pertena a cidados brasileiros. Mesmo em
outros pases da regio que tambm impem restries dessa natureza, a obrigatoriedade de
capital nacional no passa de 51%. As restries propriedade estrangeira levaram grandes
companhias areas regionais a constituir empresas no Brasil para ter acesso ao mercado interno.
Quando isso se deu por meio de fuses, a nova empresa substituiu a empresa brasileira j
existente sem que tivessem sido conduzidas anlises do impacto da operao na concentrao
e no comportamento do mercado.
222. O Brasil ainda no colheu todos os benefcios das TICs, como se evidencia pelo baixo
nvel de adoo dessas tecnologias nas empresas. Embora os usurios finais brasileiros faam
um uso intensivo das TICs em comparao com quase todo o mundo (os consumidores
brasileiros ocupam o 3o lugar no ranking de usurios do Facebook no mundo, com 70,5 milhes
de usurios em 2014), o que no ocorre nas empresas brasileiras.
223. A cobertura da internet de banda larga fixa no Brasil relativamente menor do que a
de outras economias em desenvolvimento, e as tarifas dos servios de telefonia mvel so
muito mais altas. A falta de investimentos em infraestrutura de telecomunicao compromete
a capacidade da rede atual de oferecer servios de qualidade para uma demanda que cresce
a grande velocidade. A conectividade das TICs no Brasil tambm cara em relao aos pases
com os quais foi comparado e h uma grande diferena em relao aos preos dos servios de
telefonia mvel: em 2013, os usurios brasileiros pagaram, em mdia, US$ 58,1 por ms pelo
servio mvel, 63% mais que os norte-americanos e entre seis e nove vezes o valor pago por
indianos e chineses (Figuras 4.12 e 4.13).76
76 O Brasil tem a cesta bsica de servios de telefonia mvel mais cara do mundo, de acordo com dados de 2013. Essa
metodologia leva em conta tanto ligaes dentro e para fora da rede como as realizadas em horrio de pico e fora do
pico. Ao longo dos anos, foi sucessivamente aperfeioada em diferentes workshops com especialistas, o que faz dela
o mais prximo possvel de uma metodologia neutra. Uma comparao de tarifas baseada apenas no padro das
ligaes no Brasil (por exemplo, ligaes ilimitadas para nmeros da mesma operadora, tpicas dos planos oferecidos
pelas companhias de telefonia mvel do pas) faria o Brasil parecer mais barato, assim como aconteceria se fossem
utilizados os valores reais com base nas taxas de cmbio atuais.
119
Fonte: Banco Mundial e UIT
EUA
ndia
frica Do Sul
Tailndia
Brasil
China
Rssia
Mxico
10.1
Colmbia
10
Indonsia
China
Tailndia
ndia
10
15
Rssia
20
20
Indonsia
30
25
Mxico
EUA
40
Colmbia
50
Figura 4.13. Assinantes de Banda Larga Fixa,

2013 (Por cada 100 Pessoas)
30
frica Do Sul
60
Turquia
70
Brasil
Figura 4.12. Cesta de Servios de Telefonia

Mvel, 2013 (US$ Por Ms, PPC)
Fonte: Banco Mundial, Indicadores de

Desenvolvimento Mundial
4.2.3 Energia: eletricidade, petrleo e gs

224. O Brasil tem um dos maiores e mais sofisticados setores de energia do mundo. O setor
de energia brasileiro formado por um grande nmero de empresas privadas nacionais e
internacionais e por duas grandes companhias de capital misto, Petrobras e Eletrobrs, que
dominam os setores de petrleo e gs e de eletricidade, respectivamente. Aps uma bemsucedida reforma em 2004, o setor de energia tornou-se um ambiente de menor risco para
os investidores, com tarifas menores para os consumidores. Entretanto, as recentes condies
climticas adversas foram responsveis pela elevao das tarifas no curto prazo. Como
resultado, para atender ao rpido crescimento da demanda de energia e, ao mesmo tempo, s
preocupaes com o meio ambiente, ser necessrio gerir e planejar com eficincia o futuro do
setor e ter a capacidade de atrair financiamento mais sofisticado.
225. A matriz energtica brasileira tem por base a gerao hidreltrica, responsvel por dois
teros da capacidade instalada total do pas. As usinas termeltricas so a segunda fonte mais
importante de gerao, com 30% da capacidade total instalada dos quais 9,2% provm da
queima do bagao de cana-de-acar , enquanto a energia elica representa 4%. O Brasil tambm
compra 5,85 GW de eletricidade do lado paraguaio da usina hidreltrica binacional de Itaipu. Em
2014, quase 50% da capacidade de gerao de energia do pas estava sob o controle do setor
privado. A grande dependncia da energia hidreltrica torna o Brasil vulnervel a interrupes no
fornecimento nos perodos prolongados de seca. No entanto, essa dependncia dever diminuir
com a implantao dos projetos elicos e solares que foram contratados nos ltimos anos.
226. A falta de investimentos no setor eltrico contribuiu para a crise de energia de 2001,
mas desde ento o fornecimento vem acompanhando a demanda, e o acesso eletricidade
120
CAPTULO 4
aproxima-se de 100% da populao. Em 2001, um longo perodo de precipitaes abaixo da

mdia atingiu o setor hidreltrico brasileiro, levando ao racionamento de 20% da demanda
energtica do pas. Essa situao teve um impacto significativo no PIB e serviu de alerta para o
futuro. Em 2004, aps a crise, foi criado um novo modelo de regulao para atrair investimentos
privados de longo prazo para o setor e para promover a concorrncia na gerao de energia.
As distribuidoras locais receberam autorizao para adquirir contratos de fornecimento de
energia de longo prazo por meio de leiles, o que reduziu o custo do fornecimento e incentivou
investimentos.
227. A maior parcela da eletricidade usada para produo. A indstria o maior consumidor
(40,7% do total), seguida pelos setores comrcio e servios pblicos (24,3%), residencial (24,2%),
energia (5,7%), agricultura (4,7%) e transportes (0,4%). No perodo 2003-2013, o consumo
comercial de energia eltrica aumentou 4,2% ao ano. O consumo residencial cresceu a uma
taxa anual de 5,1%, como resultado da aquisio de eletrodomsticos pela nova classe mdia.
Embora o consumo industrial tenha crescido apenas 2,7% ao ano nesse perodo, as projees
oficiais para 2023 preveem um crescimento de 4,3% ao ano,77 supondo-se que o crescimento
econmico retorne aos nveis registrados na dcada passada.
228. Os baixos nveis de precipitao tornaram a colocar o Brasil diante do risco de uma crise
energtica em 2015. Em 2012, o nvel dos reservatrios das hidreltricas despencou, atingindo
os menores volumes desde 2001. Isso exigiu aumentar consideravelmente o uso das usinas
termeltricas, mantendo-as em operao contnua para suprir o fornecimento ao invs de
acion-las somente por curtos perodos, finalidade para a qual foram projetadas. Entretanto,
em lugar de repassar para os consumidores a elevao dos custos resultante, a fim de controlar
a demanda, o governo anunciou uma reduo mdia das tarifas de energia eltrica de 20%,
objetivando reduzir a presso da inflao. Para convencer o setor a aceitar a reduo de tarifas
no mercado regulado, o governo ofereceu, em troca, antecipar a renovao das concesses
das usinas hidreltricas que iriam terminar em 2015-2017. Com tarifas mais baixas, o consumo
nacional decolou: em janeiro de 2014, o pico de demanda atingiu um recorde histrico de 86 GW.
229. Esse episdio com o fornecimento de energia ilustra o risco potencial para o crescimento
futuro. Garantir o fornecimento de eletricidade no futuro passa pela concluso das obras de
vrias usinas eltricas e linhas de transmisso que hoje esto atrasadas. Em maro de 2015,
somente 64% dos 39,3 GW de capacidade adicional em construo estavam no cronograma
de obras. Alm disso, algumas usinas, embora prontas para operar, continuam inativas porque
as obras das respectivas linhas de transmisso esto atrasadas. Exemplo disso o atraso na
77 Plano Decenal de Expanso de Energia 2023, Ministrio de Minas e Energia.
121
construo das linhas de transmisso que interligaro os parques elicos (j concludos) da

Regio Nordeste. Assim, embora a eletricidade no tenha sido um obstculo para o crescimento
e a promoo da igualdade at agora, atrasos na concluso das obras e decises regulatrias
equivocadas nos ltimos anos elevaram o risco de insegurana energtica do pas, o qual, se
no receber a ateno devida, poder comprometer o crescimento no futuro.
230. O Brasil viveu recentemente uma sria escassez de gua nas Regies Nordeste, Sudeste
e Centro-Oeste. Em 2015, essas regies enfrentaram a estiagem mais severa desde que
passaram a ser monitoradas, que afetou no s o fornecimento de energia, mas tambm
o abastecimento de gua nas cidades e para fins industriais e agrcolas. A reduo das
precipitaes acarretou uma queda significativa no volume de gua que abastece os principais
reservatrios. Os desafios hdricos atuais afetam profundamente a produtividade do pas de
vrias maneiras, uma vez que a disponibilidade de gua fundamental para os setores de
abastecimento, energia, indstria e agricultura. Os conflitos em torno do uso da gua crescem
medida que se prioriza o consumo humano em detrimento do setor produtivo, que passa a
ter seu uso limitado ou proibido. A situao suscita questes profundas sobre a necessidade
de se considerar a questo gua-energia-alimentos e de um planejamento mais integrado
da gua para produo de energia e de alimentos. Investimentos insuficientes em melhoria
de obras hidrulicas, inclusive em construo de reservatrios de uso mltiplo e de obras de
transposio, somados a uma m gesto da alocao da gua entre os usurios, aumentam
os riscos segurana hdrica e, portanto, a todos os setores da economia que tm na gua um
importante insumo.
231. O setor de petrleo e gs brasileiro tem como principal empresa a Petrobras. A Petrobras
uma sociedade annima de capital aberto que tem como acionista majoritrio o governo
federal (representado pelo Tesouro Nacional). Trata-se de uma empresa integrada de energia,
com atuao nos segmentos de explorao e produo, refino, comercializao, transporte,
petroqumico, distribuio de derivados de petrleo, gs natural, eletricidade, gs qumico e
biocombustveis.
232. Apesar de ter uma presena predominante no setor, a participao da Petrobras variou
ao longo do tempo. At 1997, detinha o monoplio de explorao, produo e distribuio.
Naquele ano, o Brasil revogou o monoplio da empresa nas reas de explorao e produo
e criou a Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP), encarregada de
definir e implementar um processo moderno de outorga de concesses e monitoramento do
desempenho do setor. Como resultado dessa mudana na indstria, a Petrobras tornou-se
uma empresa mais competitiva, ganhando capacidade de desenvolvimento tecnolgico, em
especial na rea de explorao e produo offshore. A produo de petrleo aumentou para
122
CAPTULO 4
mais de 2 milhes de barris por dia, como parte do cenrio de autossuficincia projetado
para 2020. Alm disso, em 2007 a Petrobras descobriu grandes reservas de petrleo na bacia
do pr-sal, no mbito de um consrcio de explorao. As projees iniciais indicavam que a
produo de petrleo poderia aumentar de 2,25 milhes de barris por dia em 2013 para mais
de 4 milhes em 2018, criando um enorme excedente de cerca de 2,5 milhes de barris por dia
para exportao. No entanto, com a deteriorao do contexto financeiro, relacionada em parte
queda na cotao internacional do petrleo e ao efeito das investigaes da operao Lava
Jato, a Petrobras reduziu drasticamente seu programa de investimentos.
233.
A Petrobras um dos maiores investidores da rea de infraestrutura do Brasil, mas h
dvidas quanto eficincia dos seus investimentos, em particular no segmento downstream.
Dois dos grandes projetos recentes de investimento, a Refinaria Abreu e Lima, no Estado
de Pernambuco, e o Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro (Comperj), ilustram essa
preocupao. A Refinaria Abreu e Lima, que ter uma capacidade de processamento de 230 mil
barris por dia, foi inaugurada em dezembro de 2014 com trs anos de atraso e um custo final
de US$ 18 bilhes, muito acima do oramento inicial de US$ 2,5 bilhes (OIES, 2014; TCU, 2015).
Segundo a Agncia Internacional de Energia, o custo da Refinaria Abreu e Lima foi de duas a trs
vezes maior do que qualquer projeto com capacidade similar no resto do mundo. Ademais, em
agosto de 2015, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) divulgou um documento78 no qual relata
ter havido um superfaturamento de pelo menos US$ 200 milhes nessa obra. Por sua vez, o
Comperj, com uma capacidade de produo de 150 mil barris por dia, j custou US$ 21,6 bilhes,
mas s tem previso de iniciar as operaes de processamento de gs em 2017 e de refino
em 2021, vrios anos aps o prazo previsto inicialmente e tendo custado mais de trs vezes o
oramento original de US$ 6,5 bilhes. Alm disso, o projeto original do complexo petroqumico
foi abandonado, restando apenas a refinaria de petrleo. Segundo o TCU, foram desperdiados
US$ 14 bilhes na compra de equipamentos para as unidades petroqumicas, inclusive para o
Comperj, que nunca foram construdas. Esses casos ilustram os problemas do investimento
enfrentados pelo setor pblico como um todo. Em ambos, embora o argumento econmico
de expanso da capacidade de refino do Brasil seja claro, houve falha no planejamento e na
escolha dos locais, e os recursos investidos tiveram motivao poltica.
234. Alm de ser a maior empresa da indstria de petrleo e gs, a Petrobras uma importante fonte de demanda de bens industriais de ponta. At 2015, o volume de investimentos da
Petrobras equivalia a cerca de 2% do PIB nacional e era responsvel por aproximadamente 10%
de todas as aquisies de equipamentos industriais. No entanto, em 2015 a combinao das
investigaes sobre corrupo e a queda da cotao do petrleo provocou um grande corte nos
78 Ver TCU (2015). Relatrio de auditoria n. TC 002.922/2015-0. Tribunal de Contas da Unio.
123
investimentos da Petrobras e contribuiu para a retrao da demanda interna em geral. Antes

disso, sua enorme demanda por plataformas de petrleo e equipamentos de perfurao havia
feito dela um catalisador do processo de reviso da poltica industrial brasileira, particularmente no que se refere exigncia de contedo local. O impacto dessas intervenes nos mercados
de produtos e de fatores e, de maneira mais geral, nas barreiras ao comrcio e concorrncia
ser examinado a seguir.
4.3 Mais Custo Brasil: questes relacionadas ao clima comercial e de

investimentos
4.3.1 Polticas comerciais internacionais e concorrncia
235. Apesar do crescimento significativo do volume de produtos e servios brasileiros
comercializados ao longo da ltima dcada, a abertura comercial do Brasil uma das menores
do mundo e sua integrao no comrcio internacional continua sendo limitada. Entre os pases
de renda mdia, o Brasil registra a menor proporo tanto de exportaes como de comrcio
total em relao ao PIB, mesmo quando levada em conta a tendncia dos pases com maior
rea territorial a manter propores mais baixos de comrcio ao PIB (Figuras 4.14 e 4.15).79
79 Com base nos valores de referncia previstos por um modelo gravitacional de abertura (regresso que inclui como
variveis explicativas a rea geogrfica de cada pas, a rea dos parceiros comerciais e a distncia geogrfica at eles,
e que permite levar em considerao o fato de as economias maiores tenderem a ser mais dependentes de seus
mercados internos e as economias mais distantes dos grandes mercados estrangeiros tenderem a ter uma menor
participao do comrcio no seu PIB), a participao do comrcio no PIB brasileiro de cerca de 3 a 5 pontos percentuais
menores que a de outras economias com caractersticas similares (Lederman et al., 2013).
124
Figura 4.15. Comrcio (Exportaes mais

Importaes), Mdia 2005-2014 (% do PIB)
160
73.7 73.7
60
Vietn
Tailndia
152.1
142.7
17.1
China
ndia
Turquia
Indonsia
frica do Sul
52.7 52.3 52.0
49.1
40
Colmbia
20
61.1 60.4
36.9
12.5
Brasil
23.9 22.4
Brasil
ndia
30.1 29.5 28.1

27.1
Colmbia
Indonsia
80
Turquia
Mxico
40
China
frica do Sul
120
Mxico
80
Vietn
Figura 4.14. Exportaes de Bens e

Servios, Mdia 2005-2014 (% do PIB)
Tailndia
CAPTULO 4
25.2
Fonte: WDI
Canad
frica do Sul
Colmbia
Austrlia
Indonsia
Mxico
Rssia
Tailndia
China
Coreia
Coreia
Brasil
2
ndia
frica do Sul
Colmbia
Indonsia
EUA
EUA
Austrlia
Canad
10
Mxico
12.1
Rssia
10
Figura 4.17. Tarifa Mdia, Bens de Capital (%)
12
China
12
13.5
Tailndia
14
ndia
Brasil
Figura 4.16. Mdia Simples da Tarifa NMF

2013 (%)
Fonte: Banco Mundial, WITS

Fonte: Banco Mundial, World Integrated Trade Solutions (WITS)
Observao: os anos variam conforme a disponibilidade de dados. Observao: os anos variam conforme a disponibilidade de dados.
236. A tendncia da poltica comercial brasileira dar mais nfase ao mercado domstico
que ao externo. A tarifa NMF (Nao Mais Favorecida) aplicada ao Brasil foi, em mdia, de
125
13,5% em 2013, a maior se comparada a outras economias emergentes e avanadas (Figura

4.16). Os nveis tarifrios aplicados em diferentes setores apresentam ampla variao. O grau
de proteo parece estar correlacionado negativamente com melhorias de produtividade em
todos os setores. Por exemplo, embora sua indstria automotiva fortemente protegida seja a
stima maior fabricante de automveis do mundo, no segmento de exportao de automveis
ocupa somente a 21a posio. A indstria automotiva do Brasil hoje perde em produtividade
para pases como o Mxico, cujas montadoras fabricam duas vezes mais veculos por
trabalhador que as fbricas brasileiras. Por sua vez, a indstria aeroespacial, que muito mais
aberta e exposta concorrncia global, tem apresentado um desempenho muito melhor. A
fabricante de avies comerciais de mdio porte Embraer, empresa emblemtica da indstria
brasileira, foi criada em 1969 como uma empresa pblica, mas a participao direta do governo
foi diminuindo gradualmente at sua privatizao, em 1994. Alm disso, o Brasil suspendeu
as tarifas de importao de componentes de aeronaves, o que permitiu Embraer comprar
de fornecedores globais. Desde ento, a empresa atua em p de igualdade na disputa por
contratos internacionais com suas concorrentes, e graas a isso tem prosperado.80
237. As tarifas mdias cobradas sobre os bens de capital e intermdios esto entre as mais
altas do mundo. Em 2012, as alquotas brasileiras sobre bens de capital foram de 12,1%, em
mdia, muito acima dos valores cobrados por ndia (7,4%), Colmbia (2,3%) e Estados Unidos
(0,8%) (Figura 4.17). A alquota mdia sobre bens intermedirios nesse mesmo ano foi de 11%,
enquanto Indonsia, frica do Sul e Austrlia registraram 4,6%, 3,4% e 2,2%, respectivamente.81
238. O Brasil tambm lanou mo de Medidas No Tarifrias (MNTs) com frequncia,
contribuindo, na maioria dos casos, para limitar a abertura comercial. As MNTs, que
compreendem regulaes sanitrias e tcnicas, so cada vez mais utilizadas pelos sistemas
reguladores de todo o mundo para minimizar a exposio a uma variedade de riscos.
Entretanto, so instrumentos complexos e no raro mal concebidos, em razo da viso estreita
que os ministrios tm a respeito de suas competncias e da inexistncia de mecanismos
para internalizar os efeitos indiretos entre as reas reguladas (por exemplo, segurana
alimentar versus competitividade). Como resultado, as MNTs com frequncia criam custos de
conformidade desproporcionais para as empresas, particularmente para as menores, e acabam
por prejudicar a competitividade nacional. Dada a sua falta de transparncia, so presas fceis
80 Ver McKinsey Global Institute (2014) e Crespi, Fernndez-Arias e Stein (2014) a respeito do contraste entre o sucesso
da Embraer e o fraco desempenho dos setores automotivo e de computadores.
81 Nos ltimos anos, uma extensa lista de bens de capital e de produtos de tecnologias da informao e de
telecomunicaes sem equivalente nacional beneficiou-se de isenes temporrias dos impostos de importao com
sua incluso na lista de excees tarifa externa comum, com alquotas de cerca de 2%. No entanto, tais redues
seletivas das tarifas que partem de um alto nvel mdio podem ser onerosas tanto para o governo (incluindo elevados
custos de microgesto) como para as empresas (includas aqui decises distorcidas a respeito de tecnologia e de
investimento, como a opo por equipamentos sem equivalentes no pas). Ver Rios e Veiga (2014).
126
CAPTULO 4
dos interesses de certos grupos, que as utilizam para asfixiar a concorrncia. Nos pases em que
os empregos no setor de manufatura so uma questo estratgica para as polticas pblicas,
h um risco real de as MNTs serem utilizadas como substitutos das medidas protecionistas
tradicionais, levando a represlias e a perdas globais de eficincia (Cadot; Malouche; Saez, 2012).
Na regio da Amrica Latina e do Caribe, o Brasil ocupa o 3o lugar em frequncia de uso e
cobertura das MNTs (UNCTAD, 2013).
239. Uma das MNTs mais importantes no Brasil a exigncia de contedo local (ECLs), que
pode ter efeitos adversos na produtividade. O principal atrativo dessas polticas a expectativa
de criarem empregos no pas e no no exterior e permitirem que os lucros sejam gerados
pelas empresas nacionais e no por empresas estrangeiras. Na prtica, porm, as ECLs tm
uma srie de desvantagens. As ECLs so um obstculo assimilao das tecnologias de ponta
no mundo e criao de mais empregos no segmento de exportao, alm de aumentarem
os custos para os produtores a jusante da cadeia de suprimentos, prejudicando ainda mais os
empregos. Alm disso, assim como a maioria das MNTs, as ECLs costumam no ser transparentes
e esto sujeitas ao risco de uso para fins polticos. Essas distores do mercado, depois de
implantadas, do origem a pequenos grupos que delas se beneficiam e que geralmente esto
dispostos a destinar uma parcela significativa da receita gerada para preservar esses benefcios,
tornando muito difcil, do ponto de vista poltico, remov-las. Segundo estimativas, o comrcio
mundial perdeu pelo menos US$ 93 bilhes em razo das ECLs, sem contar as provveis perdas
dinmicas ainda mais vultosas associadas s oportunidades de aprendizagem perdidas
(Hufbauer et al., 2013).
240. Alm de tarifas e MNTs restritivas, as empresas brasileiras estabelecidas no mercado
(ou que desejam nele ingressar) sofrem com procedimentos excessivamente complexos
associados exportao e importao de mercadorias. O relatrio Doing Business 2016
posicionou o Brasil em 145o lugar entre 189 economias no quesito facilidade para o comrcio
internacional (Figura 4.18). O Brasil teve um fraco desempenho na comparao com a maioria
dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento de referncia, com a notvel exceo da Rssia.
O alto custo do comrcio no Brasil tambm se reflete no ndice de Desempenho Logstico
(IDL) (Figura 4.19). Das diferentes dimenses avaliadas pelo IDL, a eficincia do processo de
desembarao alfandegrio (isto , rapidez, simplicidade e previsibilidade das formalidades)
pelos rgos de controle de fronteiras o gargalo mais importante do Brasil.
127
Figura 4.19. Classificao de Alfndegas

Segundo o ndice de Desempenho Logstico
(1 = Melhor)
Rssia
Rssia
Fonte: Doing business 2016
65
70
Colmbia
Mxico
42
61
ndia
38
55
Vietn
36
frica do Sul
34
China
Tailndia
62
31 34
Indonsia
130 133
110
Brasil
Brasil
frica do Sul
ndia
Colmbia
Indonsia
Vietn
99 105
133
145
Turquia
59
96
170
EUA
Mxico
56
Turquia
Tailndia
EUA
Coreia
China
Figura 4.18. Classificao Doing Business

2016, Comrcio Internacional
(1 = Melhor)
94
79
16
Fonte: LPI Database, 2014
241. O sucesso do Brasil no setor agrcola e do agronegcio constitui um argumento

poderoso em favor da importncia do comrcio e da concorrncia. No final da dcada de
1980, o Brasil passou a adotar polticas agrcolas orientadas para o mercado, dando incio
sua transformao de importador de alimentos para exportador. O setor agroalimentar hoje
um dos mais dinmicos da economia brasileira e fez do pas o terceiro maior exportador
de produtos alimentcios de origem agrcola do mundo, atrs somente da Unio Europeia
e dos Estados Unidos. Alm disso, ultrapassou os EUA como o pas com o maior supervit
comercial agrcola. Entre 1990 e 2010, a produo de gros mais do que duplicou, e a produo
de carne mais do que triplicou. Atualmente, a economia agroalimentar gera cerca de 8% do
PIB nacional, o que representa 17% do nmero total de empregos e cerca de 40% do volume
total de exportaes. Como pode ser visto no Quadro 4.1, o sucesso do setor tambm teve a
contribuio de uma instituio eficaz, a Embrapa, que estimulou a inovao tecnolgica em
um ambiente competitivo.
4.3.2 Regulamentos nacionais e concorrncia

242. O clima de investimentos no Brasil enfrenta importantes desafios regulatrios internos,
um entrave produtividade que pode impedir as empresas de formalizar suas atividades.
Levantamentos e comparaes de mbito internacional sugerem que a burocracia e a
regulamentao do ambiente de negcios so uma barreira significativa para a abertura de
empresas, inclusive para o investimento. O Brasil ocupa a 116a posio entre 189 pases no
128
CAPTULO 4
quesito facilidade para fazer negcios, ficando, entre os principais pases do comparativo,
somente frente da ndia (Figura 4.20). Os principais obstculos do pas esto relacionados
abertura de empresas,82 processo que dura, em mdia, 83 dias (mais de trs vezes a maioria dos
demais pases, como pode ser observado na Figura 4.21),83 e com o pagamento de impostos, no
qual ocupa a 178a posio (Figura 4.22).
Brasil
China
ALC
ndia
Tailndia
Vietn
Rssia
Colmbia
Turquia
Mexico
31.4
10.5 11
Brasil
Brasil
178
168 175
188 200 226 234 239 243 261 264 286
Vietn
ALC
Mxico
Tailndia
China
ndia
92
Colmbia
2,600
Indonsia
Vietn
ndia
168
Turquia
136
Indonsia
Colmbia
China
Mxico
Tailndia
Turquia
132
148
157
frica do Sul
53
27.5 29 29.4
47.8
Figura 4.23. Pagamento de Impostos,

Horas por Ano, 2016
Rssia
47
EUA
Rssia
Coreia
frica do Sul
20
29
70
5.6 6.3 7.5
20
46
Figura 4.22. Classificao Relativa ao

Pagamento de Impostos, 2016
61
Indonsia
Brasil
ndia
frica Do Sul
Vietn
China
73
EUA
Turquia
90
Coreia
Colmbia
55
83
Coreia
Rssia
54
frica Do Sul
Tailndia
51
130
116
EUA
49
84
109
Figura 4.21. Abertura de Empresas

(Dias), 2016
EUA
Coreia
Indonsia
Figura 4.20. Facilidade Para Fazer

Negcios, 2016
770
361
82 Embora os custosos procedimentos tributrios e de registro de empresas sejam considerados muitas vezes os
principais obstculos formalidade (Fajnzylber; Maloney; Montes-Rojas, 2011), vem crescendo o conjunto de evidncias
produzidas por estudos controlados e randomizados no Brasil e em outros pases que sugere que reduzir esses custos
no suficiente para induzir a formalizao entre as microempresas, uma vez que estas consideram poucos os
benefcios advindos da formalizao (Rocha; Rachter; Ulyssea, 2014).
83 Recomenda-se cautela ao usar essa classificao e outras relacionadas, pois essas classificaes esto baseadas
apenas nas cidades de So Paulo e Rio de Janeiro, que no podem ser consideradas representativas do Brasil como
um todo. O Municipal Scorecard 2007, avaliao conduzida pela IFC, revelou, por exemplo, que a cidade de So Paulo,
classificada em 59o lugar entre 65 municpios da Amrica Latina no quesito facilidade de obteno de alvar de
funcionamento, ficou muito atrs de outras cidades brasileiras, como Vitria (9o), Londrina (13o) e Florianpolis (17o).
129
243. No Brasil, as empresas arcam com o encargo administrativo mais alto do mundo para
cumprir suas obrigaes fiscais. O encargo administrativo anual referente ao pagamento
de impostos corresponde, para uma empresa de porte mdio, a uma mdia de 2.600 horas,
ao passo que nas economias de alta renda da OCDE essa mdia de 176 horas (Figura 4.23).
Nenhum outro pas em desenvolvimento tem custo semelhante. Para a Indonsia, a ndia
e a China, que ocupam posies relativamente baixas no indicador de tributao, o tempo
de 234, 243 e 261 horas, respectivamente, ou menos de um dcimo do tempo despendido
no Brasil. A carga de tempo um indicativo da complexidade do sistema tributrio. No caso
do Brasil, essa complexidade decorre em parte da descentralizao do sistema federativo, no
qual estados e municpios arrecadam seus prprios impostos, e de regras que mudam com
frequncia. O imposto mais importante, o ICMS,84 envolve compensaes e regras complexas
conforme a origem e o destino dos produtos dentro do pas. Essa complexidade tambm est
ligada ao cumprimento de obrigaes acessrias, que consistem na apresentao de registros
detalhados em vrios formatos a diferentes autoridades tributrias. Essas obrigaes, por sua
vez, foram se acumulando ao longo do tempo na tentativa de reduzir a evaso fiscal, tornandose um sistema complexo que prev altas alquotas e vrias isenes. comum os gerentes de
empresas se queixarem de no entender as regras tributrias, apesar de investirem em grandes
departamentos tributrios e contbeis. Em uma amostragem representativa de empresas de
vrios ramos, a carga tributria foi apontada como o mais importante fator relacionado ao
clima de investimento. Em 2014, a carga tributria total de uma empresa de porte mdio no
Brasil correspondeu a 69% dos lucros, ao passo que nas economias de alta renda da OCDE essa
fatia foi de 41% (Banco Mundial; PWC, 2015).
244. Apesar de contar com uma autoridade de defesa da concorrncia reconhecida
internacionalmente, o grau de concorrncia real no mercado interno brasileiro continua
bastante limitado. A poltica de concorrncia no mercado interno potencializa os benefcios da
poltica comercial ao estimular a competitividade das empresas e assegura que as empresas
estrangeiras que foram capazes de entrar no mercado possam competir em condies de
igualdade com as nacionais. A entidade Global Competition Review, que avalia o desempenho
das autoridades de defesa da concorrncia, elevou a classificao do Brasil de boa para
muito boa em 2013 e a manteve em 2014. Entre as melhorias destacadas encontram-se o
resultado positivo do sistema de anlise de fuses e os acordos de lenincia. A nova lei da
concorrncia reduziu o valor mnimo para notificaes de fuses e criou um procedimento
sumrio para julgar casos simples de fuso em um prazo de 30 dias. Como resultado, o perodo
de anlise de fuses caiu de 252 para 24 dias. O Conselho Administrativo de Defesa Econmica
84 O ICMS um tributo do tipo IVA de competncia estadual. Trata-se do imposto mais importante no que se refere
arrecadao, representando anualmente cerca de 7% do PIB. As alquotas do ICMS so fixadas por cada estado, e a
repartio da arrecadao segue um complexo sistema entre o ponto de produo e o ponto de venda.
130
CAPTULO 4
(Cade) tambm redobrou seus esforos de investigao e desmantelamento de cartis. Em

maro de 2014, anunciou a abertura de processo para apurar denncias de que empresas do
setor de transportes, entre elas vrias grandes companhias internacionais, haviam operado
um cartel de preos durante 15 anos em importantes cidades. Ainda assim, no comparativo
internacional o Brasil ocupa apenas o 41o lugar entre 144 pases na classificao de intensidade
da concorrncia local e o 73o em relao eficcia da sua poltica antimonoplio (WEF, 2015,
Global Competitiveness 2015-2016).
245. Barreiras entrada e concorrncia no mercado continuam sendo a principal fonte de
restries no marco regulatrio brasileiro. De acordo com o ndice de Regulamentao do
Mercado de Produtos da OCDE, as barreiras entrada e concorrncia aumentaram no perodo
2008-2013.85 O Brasil foi o nico pas do grupo do comparativo no qual as barreiras ao comrcio
e ao investimento aumentaram entre 2008 e 2013 (Figura 4.24). Em particular, o sistema de
licenas e permisses continua altamente restritivo, e as restries concorrncia no mbito de
servios profissionais aumentaram nos ltimos cinco anos. Quatro categorias (contabilidade,
advocacia, engenharia e arquitetura) exigem filiao a uma entidade de classe para o exerccio
da profisso. Alm disso, a habilitao dos profissionais administrada diretamente por essas
entidades, e no por um rgo do governo. Embora essa tambm seja a situao na maioria
das economias da OCDE, a regulamentao dessas entidades pelo governo pode incentivar
um processo mais objetivo de cadastramento. Alm disso, publicidade e propaganda so
severamente restritas para profissionais dos setores de contabilidade e advocacia.
85 Os indicadores de Regulamentao do Mercado de Produtos avaliam em que medida as polticas pblicas promovem
ou inibem as foras de mercado em diversos setores dos mercados de produtos. Ocupam-se de restries especficas
do arcabouo regulatrio de cada pas, tanto para toda a economia como para setores-chave. Ao centrarem-se em
polticas especficas, os indicadores refletem os elementos restritivos que prejudicam os incentivos ou a capacidade
das empresas para competir e que acabam sendo incorporados pelo marco normativo ao contrrio das pesquisas de
opinio, que refletiriam avaliaes subjetivas dos participantes do mercado.
131
1.5
2.24
2.27
ndia
1.94
China
1.89
Brasil
Rssia
Mxico
2.0
Turquia
2.5
frica do Sul
Figura 4.24. Entraves ao Comrcio e ao Investimento

2.35
2.17
1.58
1.89
1.40
1.71
1.67
1.52
1.34
1.0
0.5
1.16
2008
2013
0.0
Fonte: Regulamentao do Mercado de Produtos (OCDE), 2013
246. Por ltimo, o sistema de governana das empresas estatais (EEs) no garante igualdade
de condies entre as empresas pblicas e privadas.86 Uma boa prtica comumente aceita
que as EEs se pautem pelos princpios da neutralidade concorrencial, para alm das questes
tpicas de governana corporativa. No Brasil, as empresas controladas pelo Poder Pblico podem
receber financiamento ao qual no tm acesso as empresas privadas. Embora o artigo 173 da
Constituio disponha que as empresas pblicas no podem gozar de privilgios fiscais que
no sejam extensveis s empresas privadas, isso no vale para outras formas de transferncia
de recursos (como emprstimos), e o artigo no se aplica a nenhuma empresa que preste
servios pblicos. Assim, cria-se uma situao de desigualdade que coloca as empresas
privadas mais eficientes em desvantagem em relao s concorrentes do setor pblico. Cabe
observar, no entanto, que a maioria das empresas estatais opera em mercados regulados nos
quais a natureza das condies de competitividade em que atuam depende em grande medida
da qualidade da regulao do setor.
4.3.3 Atrair investimentos em eficincia

247. O grande mercado interno brasileiro atraiu um volume considervel de IED,
historicamente, no caso da indstria de transformao e, nos ltimos anos, no do setor de
servios, impulsionado por um dos maiores programas de privatizao do mundo. O pas recebe
grandes fluxos de IED destinados a numerosas atividades industriais diferentes. Embora esses
fluxos tenham comeado a diminuir ligeiramente em 2015, so ainda muito maiores do que
86 Contudo, h casos de sucesso entre as empresas de capital pblico ou mistas, como a Embrapa, que presta apoio por
meio de extenso tecnolgica s empresas privadas que fazem parte da mesma cadeia de produo.
132
CAPTULO 4
h 15 ou 20 anos. Em particular, os fluxos destinados aos setores manufatureiro e primrio

tm se mostrado resilientes, apesar da crise global. A Figura 4.25 mostra que os fluxos de IED
se mantiveram entre 1,5% e 3% do PIB entre 2003 e 2014, totalizando US$ 63 bilhes em 2014.
2.5
2.0
1.5
China
Colmbia
Tailndia
3.0
3.5
Brasil
Rssia
4.0
Indonsia
Mxico
4.5
Turquia
ndia
Figura 4.26. IED Mdio, 2010 a 2014

Porcentagem do PIB
frica do Sul
Figura 4.25. Brasil Relao entre o IED

e o PIB
1.0
0.5
0
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
0.0
o de Produtos (OCDE), 2013

Fonte: IMF WEO
Fonte: IMF WEO
248. O desafio do Brasil atrair investimentos que buscam eficincia, e no os que buscam
mercado.87 A experincia mundial sugere que o IED que busca eficincia pode desempenhar
um papel crucial no aumento da competitividade das exportaes. As empresas estrangeiras
podem contribuir com tecnologia, gesto de know-how, acesso aos mercados globais,
experincia internacional e a exposio necessria para o sucesso da s exportaes.
Atualmente, o IED continua em grande medida direcionado ao mercado interno e no
contribui para a competitividade das exportaes ou para que a produo e as exportaes
migrem para produtos de maior valor agregado e contedo tecnolgico. A maior parte do IED
que entra no Brasil se volta para o mercado, ou seja, so recursos atrados pelo tamanho e
pelas caractersticas do mercado interno e que buscam, em parte, ganhar acesso a setores do
mercado normalmente fechados e obter e manter altos ganhos por meio de lobby a favor
do protecionismo comercial e de outras formas de favorecimento poltico.88
87 Os investimentos buscando eficincia tipicamente tm uma importante orientao de exportao baseada em

vantagens produtivas e em modernizao e so motivados por investidores que buscam aumentar a relao custoeficincia da produo, aproveitando fatores que aumentam a competitividade da empresa. Os investimentos buscando
mercado so motivados pelo tamanho e pelas caractersticas do mercado interno nacional e pelo potencial de fornecer
bens e servios populao e s empresas locais, visando a auferir e manter altos nveis de lucro desses investimentos.
88 Nos ltimos anos, os fluxos de IED para os setores automotivo, qumico e de telecomunicaes, que gozam de
proteo, tm sido impressionantes.
133
249. Um obstculo especial atrao de IED em eficincia, afora as barreiras regulatrias

concorrncia que elevam o Custo Brasil, a incerteza em relao resoluo de disputas sobre
investimentos. Em geral, o sistema judicirio brasileiro est sobrecarregado, o que torna as
disputas entre investidores demoradas e complexas. Em mdia, os processos relacionados a
violaes contratuais envolvem 44 procedimentos e consomem 731 dias, a um custo mdio de
16,5% do valor pleiteado (World Bank, 2015, Doing Business 2016), sendo mais lentos que nos
demais pases do comparativo, com exceo da Colmbia e da ndia. A execuo de sentenas
arbitrais estrangeiras leva ainda mais tempo no Brasil, em mdia 2.325 dias, mais que o dobro da
Colmbia ou de qualquer outro pas da Amrica Latina (Figuras 4.27 e 4.28). A Lei Brasileira de
Arbitragem reconhece a arbitragem estrangeira, porm exige que as sentenas arbitrais sejam
homologadas pelo Superior Tribunal de Justia. No entanto, o Brasil no membro do Centro
Internacional para a Resoluo de Disputas sobre Investimentos. A falta de acesso arbitragem
internacional em casos de disputa entre investidores e o Estado aumenta significativamente o
risco poltico para os investidores.
Fonte: Banco Mundial e CAF (2013)
230
471
400 420 440 453
307 389
580 600
1420
ALC
1288
Brasil
frica do Sul
Turquia
Indonsia
China
Tailndia
EUA
Vietn
Colmbia
Mxico
752
Rssia
616
Peru
Chile
592
917
Coreia
521 559 567

395 433
320 336
232
157 221
Rep. Dominicana
Venezuela
Mdia ALC
Mxico
Costa Rica
Argentina
Honduras
Equador
Guatemala
Bolvia
Nicargua
2325
ndia
Figura 4.28. Durao de Processos Relativos a

Controvrsias Contratuais (Dias)
Colmbia
Brasil
Figura 4.27. Durao dos Processos de Execuo

de Sentenas Arbitrais Estrangeiras (Dias)
731 737
Fonte: relatrio Doing business 2016
250. Um dos objetivos de atrair um maior volume de IED em eficincia ajudar o pas a subir
na Cadeia Global de Valor (CGV). mais e mais reconhecido que a forma como um pas
produz um bem ou servio e onde ele se situa ao longo de uma CGV importa tanto,
se no mais, para a competitividade das exportaes como o que ele produz (ver, por
exemplo, Lederman; Maloney, 2012, a respeito da crescente importncia do comrcio de tarefas,
ou produo fragmentada, em relao ao comrcio de produtos acabados). Diferentemente

das empresas da CGV do leste asitico, que tendem a participar das etapas intermedirias
de produo, nas quais h mais exposio a tecnologias e know-how estrangeiros em razo
das interaes de aprendizagem e transferncia de conhecimentos com fornecedores e
compradores, as empresas da CGV no Brasil participam principalmente dos estgios iniciais
134
CAPTULO 4
da produo com o fornecimento de matria-prima.89 Alm disso, os produtores nacionais

parecem estar concentrados em segmentos de valor agregado relativamente inferiores. Embora
o Brasil tenha tido sucesso em muitas reas do agronegcio e se tornado um dos exportadores
agrcolas mais importantes do mundo, somente um pequeno nmero de empresas brasileiras
vem sendo capaz de competir exportando produtos de alta tecnologia. Praticamente no h
exportaes nas TICs, e na rea de alta tecnologia (a exemplo da Embraer) as exportaes
constituem somente 10% do total da produo, que representa, por sua vez, apenas um
tero das exportaes de bens (ver Figuras 4.29 e 4.30 sobre o contedo de tecnologia das
exportaes brasileiras). O Brasil no foi capaz de avanar o suficiente em setores que exigem
nveis elevados de qualificao, com alta capacidade e baseados em tecnologia.
Figura 4.30. Exportao de Alta Tecnologia de

2011 a 2013 (% da Exportao Total de Bens)
0.1
0.3
0.6
1.1
China
1.0
1.3
1.4
2.5
2.7
4.5
5.7
12.9
13.2
Vietn
Tailndia
Mxico
Brasil
ndia
Indonsia
3.8
frica do Sul
9.1
EUA
Vietn
Mxico
18.1
Turquia
EUA
Indonsia
15.7 16.7
Rssia
1.9
27.1
Colmbia
1.6
ndia
Turquia
frica do Sul
Brasil
Rssia
Colmbia
Tailndia
China
Figura 4.29. Exportaes de Produtos das TICS

de 2011 a 2013(% da Exportao Total de Bens)
24.7
14.7
7.4
251. Na atualidade, no h incentivos suficientes para estimular uma maior participao

nas CGVs. Em 2012, o governo apresentou o Plano Brasil Maior (PBM) como seu novo carrochefe da poltica industrial e de comrcio exterior, tendo como um de seus objetivos acelerar a
modernizao tecnolgica nas cadeias produtivas. No entanto, o plano pouco contribuiu para
identificar e estimular o crescimento em nichos especficos nos quais o Brasil pode ter uma
vantagem competitiva, nem para promover as necessrias reformas estruturais nas reas de
concorrncia de mercado, abertura global, conectividade e qualificaes. Reformas nessas reas
seriam fundamentais para permitir s empresas brasileiras ter uma maior participao nas
CGVs, o que redundaria no aumento da produtividade nacional por meio do aprofundamento
da especializao, da aprendizagem e da inovao por catch-up.
89 Os pases do Leste Asitico caracterizam-se por uma participao aproximadamente igual para frente e para trs (forward
and backward) no encadeamento da CGV, o que significa que cerca da metade das trocas comerciais relacionadas a essa cadeia
corresponde importao de bens intermedirios e a outra metade de bens finais. De la Torre et al. (2015) argumentam que
um valor de referncia de 50% pode ser relevante para o crescimento, uma vez que poderia ser a dose certa para maximizar
certos efeitos indiretos da aprendizagem, como, por exemplo, quando os produtores de bens comercializveis aprendem
indistintamente com os fornecedores de bens importados e com os compradores dos produtos que exportam. Por sua vez,
o Brasil, sendo um exportador lquido de commodities, insere-se predominantemente no encadeamento para frente da CGV.
135
252. A ApexBrasil vem ajudando os exportadores de setores especficos a encontrar

compradores no exterior, e o BNDES oferece financiamento exportao. Embora as etapas
necessrias para liberao de financiamento exportao possam parecer transparentes, a
estratgia por trs dos produtos selecionados no to clara, com grupos de produtos nas
indstrias-alvo aparentemente selecionados ao acaso. Por exemplo, estanho e subprodutos
de estanho esto agrupados com mquinas de escrever eltricas e antibiticos. Nessa rea,
trabalhar para melhor alinhar as polticas comerciais e de investimentos com as polticas de
inovao ajudaria a promover uma maior presena brasileira nas CGVs.
253. O Plano Nacional de Exportaes (PNE), lanado em junho de 2015, tem como pilares o
acesso ao mercado, a promoo comercial, a facilitao do comrcio, o financiamento e garantias
para as exportaes e o aperfeioamento do regime tributrio para apoiar as exportaes. O
PNE traa metas anuais especficas para cada rea e dispe de ferramentas de monitoramento
para avaliar seu progresso. Dois dos pilares do PNE, a saber, acesso ao mercado (que compreende
o desenvolvimento de acordos comerciais com pases expostos a ideias e tecnologias de ponta)
e facilitao do comrcio (que compreende buscar soluo para os gargalos que impedem uma
logstica mais barata e mais rpida), podem ajudar o Brasil a participar nessas CGVs com maior
potencial de disseminar tecnologia e de gerar ganhos indiretos com o aprendizado.
4.3.4 O acesso ao financiamento

254. O setor financeiro brasileiro expandiu-se rapidamente, mas o acesso a linhas de crdito
no longo prazo e voltadas para as PMEs continua limitado. As PMEs contribuem com at 20%
do PIB do Brasil, representam 99,4% de todas as empresas, geram 54% dos empregos formais
e so responsveis por quase metade (43%) dos salrios. Como j foi discutido, as PMEs de
menor porte costumam ser as empresas menos produtivas da economia. O acesso a crdito
pode ser um fator crucial para que aquelas empresas capazes e dispostas a crescer elevem
sua produtividade. A proporo de crdito para as PMEs como porcentagem do volume total
de crdito (12,2%) menor do que sua contribuio para o PIB do pas e metade da mdia da
OCDE (25%). Alm disso, o volume de crdito concedido s PMEs diminuiu gradativamente em
importncia relativa medida que mais crdito tem sido direcionado s empresas de maior
porte .90 De acordo com dados da Enterprise Survey 2009, cerca de metade das PMEs brasileiras
relatou que o acesso a financiamento era uma barreira importante a maior porcentagem
entre os pases comparados , enquanto nos pases da ALC essa parcela foi de 30%, na ndia foi
de menos de 20% e na China de aproximadamente 2%.91
90 No fim de 2014, o crdito concedido s PMEs representou 43% do crdito total s empresas, valor menor do que em
2013 (46,8%) e 2012 (48,9%).
91 Nmeros mais animadores foram relatados por Lederman et al. (2013, p. 143), o que sugere que cerca de 90% das
novas empresas (a maioria provavelmente pequenas e mdias) tm acesso a crdito, ao passo que o valor esperado
para o Brasil, dado seu nvel de desenvolvimento, seria inferior a 45%.
136
CAPTULO 4
255. O acesso das PMEs ao financiamento foi afetado por uma srie de fatores, entre os
quais uma legislao antiquada sobre garantias em operaes de crdito e a ausncia de um
cadastro nico de ativos. As taxas de juros cobradas das empresas de menor porte so ainda
maiores que as j altas taxas mdias de emprstimo. Informaes incompletas e assimtricas
tm dificultado o acesso das PMEs a financiamento. O Brasil ocupa o 97o lugar no item
Obteno de Crdito do Doing Business 2016. O Brasil tradicionalmente tem uma forte cultura
de informao creditcia no tocante a dados negativos, mas s recentemente deu incio s
reformas necessrias para incluir os dados positivos nos relatrios de crdito. O conjunto de
normas legais que rege as operaes garantidas no foi modernizado, alm de no haver um
registro eletrnico unificado de colaterais para garantia. Dificuldades para executar as garantias
contribuem para aumentar o custo do crdito. Alm disso, fatores como a informalidade e a
relativa m administrao de muitas PMEs tambm contriburam para a elevao do risco de
crdito para os bancos.
256. Conforme indicam algumas empresas brasileiras, a escassez de financiamento um
dos principais obstculos ao investimento em novas tecnologias, mas os principais problemas
talvez estejam mais relacionados alocao e ao custo do crdito. As restries financeiras so
particularmente prejudiciais para os novos empreendimentos e para as empresas de pequeno
porte, que cresceriam muito mais rapidamente se no fosse a questo da disponibilidade de
crdito e do custo do financiamento. As evidncias indicam que a intensidade dessas restries
varia entre setores, especialmente no de servios, que muitas vezes no dispem de garantias
fsicas para contratar financiamento.92 Aparentemente, as empresas maiores, mais antigas e de
menor risco foram as que mais se beneficiaram com a expanso dos emprstimos pblicos com
juros subsidiados (crdito direcionado) aps 2008. Faltam estudos empricos para compreender
at que ponto a alocao de crdito (tanto em termos de maturidade como de setor/uso) e
seu custo so os principais obstculos ao investimento e ao aprimoramento da produtividade.
Tambm ser importante compreender em que medida e por meio de que canais a estrutura e
o funcionamento do setor bancrio agravam os desequilbrios econmicos do Brasil, entre eles
a concesso de crdito para consumo e as distores na alocao de crdito a empresas por
bancos pblicos. preciso que haja consenso em relao s medidas necessrias para facilitar
que um setor financeiro atenda s necessidades de crescimento das empresas dos setores de
agricultura, indstria e servios. A esses problemas mais sistmicos somam-se as dificuldades de
acesso a financiamento para inovao, seu alto nvel de incerteza e a dificuldade da apropriao
privada de uma parte do retorno dos investimentos em conhecimento (exacerbada pela frgil
proteo propriedade intelectual). Essas e outras restries inovao no nvel de empresa,
assim como o grau de eficcia dos diferentes tipos de assistncia do governo para estimular a
rea de pesquisa e desenvolvimento, sero analisadas a seguir.
92 Crisstomo, Lpez-Iturriaga e Vallelado (2011) oferecem evidncia sobre o peso das restries financeiras para o
investimento em inovao nas empresas brasileiras.
137
4.4 Obstculos produtividade no nvel de empresa: a necessidade de

mais aprendizagem e inovao.
257. O crescimento movido no apenas pela acumulao de capital fsico e humano, mas
tambm pela inovao empresarial, que compreende a inovao do tipo catch-up e a inovao
na fronteira tecnolgica. A inovao catch-up refere-se aquisio e adoo pelas empresas
de tecnologias novas, formas de organizao e processos que lhes permitem reduzir o hiato de
produtividade em relao s empresas nacionais e globais mais mais avanadas. A inovao
catch-up significa melhorar a produtividade dentro de cada empresa por meio de processos
de aprendizagem direcionados a identificar as melhores tecnologias existentes e adapt-las
ao contexto local da empresa. A inovao fronteira refere-se gerao e comercializao
de tecnologias inditas em todo o mundo. Ambos os tipos de inovao exigem das empresas
investimentos em diferentes tipos de ativos soft, ou capital intelectual (Dutz et al., 2012). Cabe
ressaltar que esses investimentos vo muito alm dos gastos em P&D, medidos de maneira
tradicional.93 O Frum Econmico Mundial tambm realizou medies do grau de atividade
inovadora e da capacidade de inovar dos pases. O Brasil insere-se no meio de um grupo de
pases de renda mdia da OCDE no quesito capacidade de inovao e em 84o lugar entre 140
pases no Indicador de Inovao (Figuras 4.31 e 4.32). As vrias dimenses do desempenho
brasileiro em inovao so analisadas a seguir.
24
30
49
50
80
83
84
Colmbia
Rssia
81
Turquia
Brasil
Tailndia
ndia
China
frica do Sul
42
Indonsia
84
Mxico
Brasil
Colmbia
Vietn
Rssia
Turquia
Mxico
Tailndia
ndia
60
76
Coreia
38
59
73
EUA
31
frica do Sul
China
Indonsia
Coreia
EUA
19
30
57
68
Vietn
Figura 4.32. Classificao Quanto Capacidade

de Inovar
Figura 4.31. Classificao Quanto Inovao
93
66
54
32
Fonte: WEF (2015), Global Competitiveness 2015-2016

Observao: as classificaes so ndices compostos que abrangem qualidade das instituies de pesquisa cientfica, gastos das
empresas em P&D, colaborao universidade-indstria na rea de P&D, compras governamentais de produtos de alta tecnologia,
disponibilidade de cientistas e engenheiros e requerimentos de patente via PCT (Tratado de Cooperao de Patentes).
93 Corrado, Hulten e Sichel (2005; 2009), que apresentaram e mediram esse conceito, verificaram que os ativos de
capital intelectual constituem uma parte substancial da PTF.
138
CAPTULO 4
4.4.1 Inovao por catch-up

258. A inovao realizada pelas empresas brasileiras predominantemente do tipo catchup, e no de fronteira. A maioria das inovaes introduzidas pelas empresas brasileiras consiste
em adaptar as tecnologias existentes ao mercado local, sendo, portanto, essas inovaes
classificadas como do tipo catch-up, e no como inovaes de fronteira,94 ou radicais (Figura
4.33). Por conseguinte, a inovao de processos mais comum que a inovao de produtos. Mais
de 80% das empresas que relataram ter inovado introduziram inovaes de processo, na qual o
novo especfico para a empresa, enquanto 50% das empresas que tambm relataram inovar
introduziram um produto novo, o que normalmente representa algo indito no apenas para
a empresa, mas para o mercado nacional. Os principais obstculos citados por essas empresas
em relao ao aumento dos investimentos em atividades inovadoras so a escassez de fontes
de financiamento, os elevados custos da inovao e a falta de pessoal qualificado para tais
atividades (Figura 4.34). Esses trs fatores foram os mais citados em todos os setores, tanto da
indstria de transformao como de servios. Nas indstrias extrativas, a falta de informao
sobre tecnologias tambm foi elencada entre os principais obstculos.95
Figura 4.33. A Natureza da Inovao Tecnolgica nas Empresas Brasileiras

90
Inovao
nas Empresas
Inovao
no Mercado
Nacional
80
Inovao no
Mercado
Global
(Inovao
Radical)
Inovao
nas Empresas
Inovao
no Mercado
Nacional
Inovao no
Mercado
Global
(Inovao
Radical)
70
2000-02
2003-05
2006-08
2009-11
60
50
40
30
20
10
0
Inovao em Produtos
Inovao em Processos
Fonte: PINTEC, vrios anos (IBGE)
94 Dados extrados da Pesquisa de Inovao Tecnolgica (Pintec) do IBGE. Para uma anlise complementar aprofundada,
ver Zuniga et al. (2015).
95 Ao interpretar os obstculos citados pelos participantes da pesquisa, deve-se atentar para a propenso entre os
entrevistados a relatar obstculos externos empresa, mais fceis de identificar, em vez de problemas tais como
no sou um bom gerente ou me sentiria mais pressionado a buscar mais ativamente novos mercados e clientes se
estivesse em um entorno de maior concorrncia e mais ameaas, sendo que este ltimo aspecto normalmente no
perguntado e dificilmente situar-se-ia entre as respostas mais frequentes, mesmo que fosse perguntado.
139
Figura 4.34. Financiamento, Citado como o mais Importante Obstculo

Inovao, 2011
Total
Indstrias
Extrativas
Transformao
Servios
2
1
0
Falta de Financiamento
Altos Custos para Inovar
Rigidez Organizacional
(Alto) Risco Econmico
Dificuldade de Adaptao a Normas
Desinteresse dos Clientes
Escassez de Pessoal
Qualificado
Ausncia de Informao
Sobre Mercados
Ausncia de Informao
Sobre Tecnologia
Baixo Nvel de Cooperao
com Outras Empresas
Servios Tcnicos Inadequados
Fonte: PINTEC, 2011 (IBGE)

Observao: porcentagem das empresas que citaram esse obstculo como muito importante em relao ao nmero total de
empresas inovadoras.
259. Apesar de valorizar as fontes externas de conhecimento para a inovao, as empresas

brasileiras parecem ser afetadas pelo baixo nvel de colaborao com outras empresas e
instituies. As redes de colaborao externa entre empresas inovadoras, afora os casos
excepcionais de setores estratgicos bem conhecidos (petrleo, aeroespacial e agroindstria),
no esto bem desenvolvidas no Brasil (Figuras 4.35 e 4.36). Essa fraca cultura de cooperao
representa oportunidades perdidas para aprender e inovar em conjunto. Em princpio,
as atividades em cooperao podem ajudar as empresas a acessar recursos tecnolgicos
complementares (tais como o compartilhamento de competncias) e a reduzir custos,
desenvolvendo, assim, economias de escala e de escopo.96 Cooperar com outras empresas,
particularmente com clientes e fornecedores, est frequentemente associado a ganhos de
desempenho de inovao e de produtividade.97
96 Ver Cassiman e Veugelers (2002); Cassiman, Prez-Castrillo e Veugelers (2002).

97 Ver Freel e Harrison (2006); Belderbos, Carree e Lokshin (2004).
140
CAPTULO 4
Figura 4.35. Cooperao na rea de Inovao

com outras Empresas ou Instituies, por
Porte, 2008-2010
Empresas
de grande porte
Figura 4.36. Cooperao na rea de Inovao

com outras Empresas ou Instituies, por
Situao de P&D, 2008-2010
PMEs
Empresas P&D ativo
China
China
Mxico
Brasil
Brasil
Austrlia
Austrlia
Turquia
Turquia
Alemanha
Rssia
Empresas P&D
Coreia
frica
do Sul
frica do Sul
Coreia
Japo
Alemanha
Frana
Japo
Rssia
0
10
20
30
40
50
60
10
20
30
40
50
60
Fonte: OECD, 2013
4.4.2 Insumos da inovao: P&D, patentes e capacidade cientfica

260. O Brasil aumentou significativamente o gasto pblico em pesquisa e desenvolvimento
(P&D), mas ainda no o suficiente para estimular a inovao no setor privado. Os gastos pblicos
com P&D subiram de 0,52% do PIB em 2003 para 0,68% em 2012. O nmero de pesquisadores
doutores por 100 mil habitantes mais que dobrou entre 2000 e 2008, passando de 17,1 para 40,1.
A parcela de doutores na rea de cincias e engenharia tambm cresceu ao longo do perodo
2007-2011. Um problema fundamental, porm, que a maioria dos pesquisadores e dos novos
especialistas nessa rea continua sendo absorvida pelo setor pblico, em vez de ingressar no
setor privado.
261. O setor privado contribui com menos da metade do volume total de recursos destinados
a P&D, enquanto a mdia da OCDE de aproximadamente 70%. Na verdade, a participao
do setor empresarial no financiamento total de P&D nacional diminuiu entre 2000 e 2012,
de 47% para 43,1%, enquanto a parcela do governo aumentou na mesma medida. Em 2012, o
141
financiamento de P&D pela iniciativa privada representou somente 0,53% do PIB, um tero
da mdia dos pases da OCDE, de 1,59% (OCDE, 2013). O Brasil tem em comum com outros
pases emergentes e com alguns pases de alto nvel de renda uma srie de deficincias no
sistema nacional de inovao. Entre tais deficincias esto (a) um descasamento entre os
investimentos em cincia e tecnologia e as necessidades e demandas das empresas, (b) uma
mudana muito lenta da teoria para aplicaes mais prticas entre os pesquisadores (situao
agravada pelo fato de cerca de dois teros de todos os pesquisadores ainda estarem inseridos
no ambiente acadmico, enquanto nos EUA ou na Alemanha representam somente um quarto),
(c) deficincias regulatrias e de governana (como o caso das prticas de gesto de carreira)
que dificultam a colaborao entre empresas e (d) uma escassez prolongada de especialistas
em engenharia e tecnologia (apenas 20% de todos os pesquisadores no Brasil, enquanto na
Rssia ou na Coreia representam mais da metade do contingente).
262. Os resultados decorrentes de inovao, conforme se depreende do nmero de registros
de patentes, so limitados. Entre 2000 e 2010, a parcela de patentes brasileiras concedidas pelo
Escritrio de Marcas e Patentes dos Estados Unidos (USPTO) manteve-se estvel em relao ao
resto do mundo, em torno de 0,07%. Em 2010, em comparativo do qual participaram 75 pases,
o Brasil figurou em 54o lugar em nmero de pedidos de patentes apresentados por residentes
expresso como parcela do PIB, com 1,38 patente por bilho de dlares (Organizao Mundial
de Propriedade Industrial OMPI, 2013), e em 55o entre 82 pases em nmero de patentes per
capita, com 13,9 patentes por milho de habitantes. Embora o volume de patentes concedidas
tenha crescido ao longo da ltima dcada, em grande parte se concentra em um seleto
nmero de indstrias de alto desempenho, como a aeroespacial, petrleo e gs, agroindstria
e cosmticos, e est restrito a poucas empresas brasileiras de grande porte e a multinacionais.
As redes de pesquisa formadas em torno da Embraer (tecnologias de aeronaves), da Petrobras
(petrleo e gs) e da Embrapa (agropecuria) vm tendo sucesso significativo (ver Quadro 4.1).
Entretanto, tem sido difcil replicar em outros setores ou estender a empresas menores essa
combinao particular de parcerias governo-empresas e significativa autonomia incorporada.
263. Apesar dessas deficincias, a oferta de inovao no Brasil no parece ser particularmente
mais limitada que em outros pases de renda mdia. De acordo com avaliaes do Frum
Econmico Mundial, o Brasil situa-se na mdia de 140 pases nos quesitos volume de recursos
aplicados em P&D e qualidade das instituies cientficas (Figuras 4.37 e 4.38). Isso sugere
que as razes para a relativamente baixa atividade de inovao agregada e para a substancial
variao da atividade de inovao em nvel de empresa no Brasil podem estar situadas mais no
lado da demanda do que no da oferta.
142
Colmbia
95
96
82
frica do Sul
Coreia
33
27
32
EUA
EUA
21
Fonte: WEF (2015), Competitividade Global

2015-2016
23
24
57
Brasil
Vietn
ndia
31
47
Tailndia
Rssia
Tailndia
Mxico
ndia
45
Indonsia
42
58
53
China
41
China
Indonsia
frica do Sul
Coreia
74
73
75
Turquia
Vietn
Figura 4.38. Classificao por Gasto das

Empresas em P&D
Rssia
80
Turquia
Brasil
Colmbia
Figura 4.37. Classificao por Qualidade das

Instituies de Pesquisa Cientfica
Mxico
CAPTULO 4
Figura 4.39. Pontuao Mdi

por Pas, Indstria de Transfo
79
60
45
Fonte: dados combinados do Wor

Management Survey, 2004-2014
Fonte: WEF (2015), Competitividade Global

2015-2016
143
QUADRO 4.1. A EMBRAPA E A INOVAO DE FRONTEIRA

Um dos acontecimentos mais
extraordinrios vividos pelo Brasil
nos ltimos trinta anos foi a revoluo
agrcola do pas. Na dcada de 1970, a
escassez de alimentos era considerada um risco
em um pas que passava por rpida urbanizao
e expanso da classe mdia. Uma das iniciativas do
governo para lidar com um setor agrcola estagnado
e com a escassez de alimentos no pas foi criar
a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
(Embrapa). Nos ltimos trinta anos, a Embrapa
criou, adaptou e transferiu tecnologias para os
agricultores brasileiros, ajudando a transformar
o Brasil em um dos maiores exportadores de
alimentos do mundo. A adoo dessas tecnologias
pelos agricultores facilitou a expanso da
agricultura e o aumento das exportaes a preos
internacionalmente competitivos, inicialmente por
meio da expanso da oferta de terra agricultvel
e depois com a elevao da produtividade de
determinadas culturas.
A experincia bem-sucedida da Embrapa difere

da de muitos outros rgos de pesquisa de pases
em desenvolvimento, que frequentemente
lutam para realizar pesquisa de alta qualidade
e para transferir de maneira eficaz a tecnologia
desenvolvida para os agricultores. O sucesso da
Embrapa deve-se a quatro fatores principais:
A Embrapa , sem dvida, um dos principais fatores

que contriburam para o crescimento sistemtico
da produtividade agrcola do Brasil. Mas onde
foi que a Embrapa acertou e outras organizaes
semelhantes erraram? Criada em 1973 como um
organismo de pesquisa agrcola subordinado ao
Ministrio da Agricultura do Brasil, a Embrapa foi
financiada quase exclusivamente com recursos
pblicos. Perseguindo o objetivo de recuperar e dar
novo impulso ao setor agrcola do pas, a Embrapa
desenvolveu e transferiu para os agricultores
brasileiros mais de 9 mil tecnologias. Essas novas
tecnologias possibilitaram a expanso da atividade
agropecuria no cerrado, uma das maiores reservas
de terras agricultveis do mundo. Esse processo
ajudou a manter o custo marginal da terra baixo e o
crescimento da produo agrcola brasileira em um
patamar competitivo. Alm disso, o desenvolvimento
de sementes mais adequadas para as condies do
clima tropical (e do solo do cerrado) contribuiu para
aumentar a produtividade de uma srie de culturas,
especialmente aquelas originalmente cultivadas em
regies de clima temperado.
(c) colaborao internacional e excelncia

em pesquisa. Desde sua criao, recrutou
pesquisadores das principais universidades,
estabelecendo um alto padro de excelncia em
pesquisa. Alm disso, a Embrapa fortaleceu seus
laos internacionais com a criao de laboratrios
virtuais no exterior em trs continentes, com
a finalidade de institucionalizar a gerao e o
intercmbio de conhecimento; e
144
(a) nveis adequados de financiamento pblico. Os

recursos aplicados pela Embrapa nos ltimos vinte
anos, que representam cerca de 1% do PIB agrcola
do Brasil, equiparam-se aos gastos pblicos em
P&D agrcola de pases mais desenvolvidos, como
Canad, Estados Unidos e Austrlia;
(b) investimento contnuo em capital humano.
Entre 1974 e 1982, cerca de 20% do oramento da
Embrapa destinou-se formao e capacitao
do seu quadro de funcionrios. Atualmente, trs
quartos dos 2.000 pesquisadores da Embrapa
so PhDs;
(d) atuao orientada por sua viso e poltica

de direitos de propriedade intelectual (DPI). A
Embrapa foi criada com a misso de fornecer
solues viveis para o desenvolvimento do
agronegcio brasileiro atravs da gerao e
transferncia de conhecimento e tecnologia.
Perseguir um sistema de inovao aberto e
aplicar uma poltica de DPI no setor agrcola
facilitaram a transferncia de tecnologia, a
difuso de novas cultivares e o registro de
patentes internacionais.
Fonte: Correa; Schmidt (2014)
CAPTULO 4
4.4.3 Demanda por inovao: gesto da qualidade e presses competitivas

264. Mesmo com a oferta de inputs adequados para inovar, no h como garantir que haver
inovao. As empresas podem deixar de inovar por uma srie de motivos, entre outros, por
no ter acesso s informaes necessrias sobre tecnologias disponveis, porque sua gerncia
deixou passar oportunidades de inovao ou por estar a salvo de presses da concorrncia
ou sobrecarregadas pelas diversas deficincias do ambiente empresarial associadas ao Custo
Brasil, restando-lhes poucos incentivos e capacidade limitada para inovar.
265. A qualidade da gesto tida mais e mais como fator determinante para a inovao no
nvel de empresa. H atualmente uma extensa literatura que estabelece empiricamente uma
ligao entre a produtividade da empresa e a qualidade da gesto (Bloom; Van Reenen, 2010).
Um resultado desse estudo o desenvolvimento de um ndice de qualidade de gesto no
nvel de empresa que pode ser agregado para efeitos de comparao entre pases. De acordo
com essa medio, o Brasil no s est atrs do Mxico, da Polnia, do Chile, da China e da
Turquia (Figura 4.39), mas tem um contingente de empresas mal administradas maior que o
da China (Bloom et al., 2014). Tal situao consequncia da variao muito maior nos nveis de
produtividade no Brasil do que nos pases do comparativo anteriormente citados.
266. Um determinante bastante robusto da gesto da qualidade o tipo societrio da
empresa. As empresas familiares tendem, em mdia, a ter uma gesto mais frgil, mesmo
quando se consideram fatores como porte, setor e escolaridade do administrador/da fora de
trabalho (BLOOM et al., 2014). As empresas de propriedade familiar e administradas pela famlia
registram, em mdia, escores de gesto muito piores, enquanto as de propriedade familiar mas
com administrao externa tm um melhor desempenho. O Brasil tem uma porcentagem
relativamente elevada de empresas de propriedade familiar, embora isso no seja incomum
nos mercados emergentes, com exceo da China (Figura 4.40).
267. A existncia de concorrncia no mercado fundamental para estimular a inovao
dentro das empresas, pois serve para purgar o mercado das empresas mal administradas e
incentivar a se aprimorar aquelas que resistiram graas a uma melhor administrao. A seo
anterior e o Captulo 3 mostraram em que medida a concorrncia no mercado continua sendo
prejudicada por distores regulatrias, por subsdios e incentivos fiscais e pela marcada
presena das empresas pblicas e do crdito direcionado dos bancos estatais. Todos esses
fatores podem contribuir para a mdia de pontuao relativamente baixa da qualidade
da gesto no Brasil, sua grande disperso e a varincia resultante no nvel de inovao das
empresas e da produtividade. Alm disso, o capital humano dos gestores e seu nvel de acesso
a fontes de informao sobre seu desempenho relativo e o de seus pares tambm determinam
a busca por inovao no nvel de empresa.
145
Figura 4.40. Participao de Empresas

Familiares/administradas por Famlias
Figura 4.39. Pontuao Mdia da Gesto,

por Pas, Indstria de Transformao
EUA
ndia
Alemanha
Turquia
Canad
Colmbia
Austrlia
Brasil
Mxico
Mxico
Turquia
Canad
China
Alemanha
Brasil
Austrlia
Colmbia
China
ndia
EUA
Fonte: dados combinados do World

Management Survey, 2004-2014
Fundador Controla Capital e CEO

Familiares, CEO Pertence Famlia
Familiares, CEO Profissional
0
0.2
0.4
0.6
0.8
Fonte: Lemos; Scur (2015). Tabulao especial
4.4.4 Inovao, aprendizagem e integrao internacional

268. Um canal fundamental para a difuso de tecnologias avanadas aprender com a
integrao internacional. Dada a natureza relativamente fechada da economia brasileira, no
surpresa alguma que as empresas de capital nacional faam menos uso do licenciamento de
tecnologia de empresas estrangeiras que outros pases emergentes. Somente 7% das empresas
brasileiras fazem uso dessa estratgia, enquanto na China, na Rssia e no Mxico as empresas
com esse tipo de adoo de tecnologias e com operaes que envolvem aprendizagem
representam 16%, 10% e 10%, respectivamente, e na mdia da ALC, 14% (Figura 4.41).
146
CAPTULO 4
Figura 4.41. Empresas que Licenciaram Tecnologia Estrangeira por Controle de

93
Capital (%)
Nacional
10% ou mais de capital estrangeiro
Brasil
90
32
34
46
44
38
37
Chile
China
ALC
Mxico
Peru
50
Rssia
70
30
10
10
10
14
16
9
Fonte: World Bank Enterprise Surveys
269. Em mdia, as empresas brasileiras tambm parecem menos propensas a adotar normas
internacionais de qualidade, como a certificao internacional de qualidade ISO. Ao sinalizar
aos compradores e investidores externos que a empresa mantm altos nveis de desempenho
na rea de gesto da qualidade, a certificao de qualidade torna-se uma forma de
modernizao que facilita a integrao da empresa nas CGVs e a exportao.98 Uma vez obtida,
a certificao facilita o crescimento da empresa, e esse efeito de crescimento maior quando
os compradores tm dificuldade para obter informaes sobre os fornecedores (Terlaak; King,
2006). A certificao ISO tida cada vez mais como um requisito para as empresas que fornecem
produtos a mercados exigentes em qualidade. No Brasil, apenas 26% das empresas da indstria
de transformao tm certificao de qualidade reconhecida internacionalmente, enquanto
na China essa porcentagem de 53% (Figura 4.42). No entanto, em termos de nmero total de
certificaes internacionais, o Brasil ocupa uma posio relativamente melhor. Por exemplo,
de acordo com Harmes-Liedtke e Oteiza di Matteo (2011), o Brasil figurou em 12o lugar entre 53
pases em nmero total de certificaes ISO 9000 emitidas em 2010, bem acima da frica do
Sul, do Mxico, da Tailndia e da Indonsia.
98 Uma srie de trabalhos aponta que a certificao ISO 9000 tem correlao com a mensurao direta da qualidade
do produto (por exemplo, Carlsson; Carlsson, 1996; Brown; Wiele; Loughton, 1998; Withers; Ebrahimpour, 2000).
147
40
30
Brasil
50
Rssia
60
Turquia
ndia
Peru
Mxico
Tailndia
Argentina
70
Indonsia
80
Colmbia
90
China
100
Malsia
No-exportadores
frica Do Sul
Exportadores diretos (mnimo de 10%)
Chile
Figura 4.42. Porcentagem de Empresas com Certificao de Qualidade por

Situao de Exportao
20
10
0
Fonte: base de dados on-line da pesquisa Enterprises Survey, Banco Mundial; dados mais recentes Brasil, 2009
270. O baixo desenvolvimento da infraestrutura da qualidade nacional desestimula a

adoo de normas internacionais de qualidade no Brasil. A infraestrutura da qualidade
de um pas compreende as reas de metrologia, normalizao, acreditao e avaliao da
conformidade (inspeo, ensaios e certificao). No ndice de Infraestrutura da Qualidade
ajustado pelo PIB, o Brasil figura na 30a posio entre 53 pases.99 Rssia, ndia e frica do Sul
ocupam, respectivamente, as posies 24a, 25a e 26a, ao passo que Coreia do Sul e China esto
muito mais bem posicionadas, em 14a e 15a, respectivamente. A nfase das empresas brasileiras
no mercado interno protegido talvez explique por que no h demanda por melhorias nesta
rea, normalmente gerada pelo setor privado em muitos pases.100 Contudo, em valores
absolutos, cada um dos indicadores que compem o ndice de Infraestrutura da Qualidade
do Brasil sinaliza para uma convergncia do pas com as economias mais avanadas, como
os EUA, a Alemanha, o Japo, o Reino Unido, a Alemanha, a Itlia e a Frana, que tm longa
tradio em infraestrutura da qualidade. Trata-se de uma conquista importante, considerandose que as instituies de qualidade dos pases desenvolvidos so muito mais antigas e mais
99 O ndice de Qualidade de Infraestrutura um indicador composto que reflete o nvel de desenvolvimento da
infraestrutura de um pas voltado para a qualidade, ou seja, o conjunto de instituies cujos servios objetivam garantir
a qualidade e a segurana de produtos e servios para os consumidores locais e internacionais. O indicador composto
resultante ponderado pela populao ou pelo PIB. Ver Harmes-Liedtke e Oteiza di Matteo (2011).
100 O ndice de Qualidade de Infraestrutura no deixa de ter limitaes. Assim como ocorre com outros indicadores
nacionais compostos, pode no capturar aspectos importantes da qualidade, da eficcia, da acessibilidade e dos
custos, nem refletir certas mudanas nacionais no momento oportuno. Alm disso, as empresas (os empresrios)
muitas vezes acabam obtendo certificaes mesmo sem seguir todos os protocolos e garantias, o que significa que, na
prtica, o nmero de regras pode no ser uma restrio to importante. Por ltimo, comparaes entre pases tm mais
significado quando se restringem a grupos mais uniformes o que explica por que selecionamos outras economias
emergentes como comparadores.
148
CAPTULO 4
conhecidas no respectivo ambiente de negcios do que seus pares no Brasil. No Brasil, por
exemplo, o Inmetro tem a metade do tempo de existncia dos seus homlogos nesses pases.
Contudo, h potencial para melhorar o impacto da infraestrutura nacional e dos servios na
rea de qualidade por meio de aes de conscientizao entre pequenas e mdias empresas
(ligando melhor a oferta e a procura) e de um acesso facilitado a esses servios por todo tipo
de empresas.
4.4.5 Inovao e mecanismos de apoio pblico

271. Dada a importncia da inovao para um crescimento econmico sustentado,
particularmente nos pases de renda mdia-alta e alta, muitos governos desenvolveram
polticas ambiciosas para apoiar a adoo de novas tecnologias. Desde meados da dcada de
1990, o Brasil lana mo de uma ampla gama de instrumentos pblicos que se propem a
potencializar a capacidade de inovao nas empresas. Em 1999, foram criados fundos setoriais
para financiar investimentos em P&D no nvel de empresa e estimular vnculos mais fortes
entre universidades, institutos de pesquisa e iniciativa privada. No incio da dcada de 2000,
o governo promoveu uma srie de mudanas institucionais e legais para apoiar a inovao,
comeando pela Lei da Inovao (2004) e pela Lei do Bem101 (2005) e passando pelo Plano de
Ao em Cincia, Tecnologia e Inovao 2007-2010 (Pacti) e pela Poltica de Desenvolvimento
Produtivo (PDP), lanada em 2008. ltimo marco nas polticas de inovao, a Estratgia Nacional
de Cincia, Tecnologia e Inovao (Encti 2011-2014) respaldada pela poltica industrial nacional
integrante do Plano Brasil Maior 2011-2014. Em termos de instrumentos financeiros especficos,
a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) a principal agncia de financiamento direto de
empresas na rea de promoo da inovao e trabalha com a oferta de subsdios e crdito a
empresas e a instituies. Na ltima dcada, seu oramento aumentou oito vezes. Os pacotes
de financiamento para a inovao oferecidos pelo BNDES complementaram os recursos da
Finep e incluem desde emprstimos subsidiados at investimentos em aes por meio do
mercado de capitais. A outra importante fonte de apoio inovao do pas assume a forma de
licitaes que preveem um rigoroso cumprimento da exigncia de contedo local. Por ltimo,
cabe mencionar a participao dos estados, que vm assumindo um papel cada vez mais ativo
no apoio a novas empresas e inovao dentro das empresas.
272. Atualmente, o Brasil investe em P&D no nvel de empresa, por meio de extenso
tecnolgica, o dobro que em inovao por catch-up. A magnitude do apoio pblico rea de
P&D por meio de canais programticos formais de cerca de 0,15% do PIB, em comparao
com a parcela de cerca de 0,07% do PIB destinada ao Sebrae e ao Sibratec, principais agncias
101 A Lei n. 11.196 consolidou e expandiu os incentivos fiscais para as empresas que investem em P&D no pas.
149
de extenso tecnolgica voltadas para as pequenas e mdias empresas. Por sua vez, o apoio oficial
indireto concedido a essa rea por meio de incentivos fiscais representa cerca de 0,05% do PIB. Com
efeito, 27,3% dos gastos com P&D no Brasil so subsidiados (Arajo, 2012). Iniciativas de extenso
tecnolgica so especialmente teis quando o governo busca empreender uma reforma econmica
e reestruturar a indstria. Nesses ambientes, bons servios de extenso (aqueles que vo at a
empresa ou grupos de empresas, trabalham com elas no local, prestam assistncia de acordo com
suas necessidades de reestruturao e modernizao, filtram as demandas de financiamento para
garantir que sejam priorizadas somente as viveis e so fonte de inteligncia de campo para o
governo) so uma ferramenta importante para melhorar o desempenho e a dinmica do setor.
273. Nem o Sebrae nem o Sibratec foram objeto de estudos de avaliao de impacto.
De maneira geral, as polticas pblicas voltadas para a inovao e a produtividade no Brasil ainda carecem de uma estrutura slida de monitoramento e avaliao (M&A) que permita aos formuladores
de polticas aprender com as aes atuais e avaliar de maneira adequada sua eficcia e impacto. As
evidncias disponveis da eficcia dos esquemas de apoio e promoo da inovao pelo setor pblico
so pouco claras (Quadro 4.2). Melhorar a difuso de tecnologias e promover a modernizao das
PMEs passa necessariamente por fortalecer o monitoramento e a avaliao dessas polticas.
QUADRO 4.2. LIES EXTRADAS DAS AVALIAES DE IMPACTO

De Negri et al. (2006a) examinaram o impacto
no volume de gastos em P&D e em funcionrios das subvenes econmicas (contrapartida financeira) do Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT)
a projetos conjuntos entre universidades e
indstria. Para o perodo 2000 a 2005, foram
identificadas 135 empresas beneficiadas. Como
resultado, os gastos em P&D das empresas
participantes aumentaram entre 50% e 90%
mais que nas empresas no participantes (nos
modelos de seleo). De acordo com as estimativas, o FNDCT teve um impacto positivo e
significativo na intensidade de P&D das empresas (descontadas as subvenes) de 1,63%.
No houve diferena significativa entre beneficirios e no beneficirios no tocante a vendas,
150
funcionrios e produtividade do trabalho (nas

taxas de crescimento).
De Negri et al. (2006b) mostram que as empresas
que receberam financiamento reembolsvel (crdito) do Programa de Apoio ao Desenvolvimento
Tecnolgico da Empresa Nacional (ADTEN) no
perodo 1997-2005 registraram aumentos significativos nos gastos com P&D (nveis), em mdia de
28% a 39% maiores que as empresas no beneficirias desse programa.102 As empresas beneficirias registraram aumento nas vendas, mas no foi
detectado nenhum impacto significativo em pro102 So elegveis a financiamento os projetos de engenharia
bsica com um componente de desenvolvimento
tecnolgico, criao de centros de pesquisa e
desenvolvimento, aquisio e incorporao de tecnologia,
controle e gesto da qualidade e inovao de marketing.
CAPTULO 4
dutividade, nmero de funcionrios ou patentes.

Os autores ressaltam que a principal limitao do
programa sua limitada cobertura, que alcana
somente 0,07% das empresas industriais.
Arajo, Bogliacino e Vivarelli (2011) avaliaram
o impacto dos Fundos Setoriais no nmero
de funcionrios relacionados s reas de
cincia e tecnologia, no nvel de emprego e
de exportaes usando dados em painel com
344 indstrias, cobrindo o perodo 2000-2007.
Foram consideradas empresas tratadas aquelas
com acesso a qualquer um dos instrumentos
contemplados nos fundos setoriais: acesso
a crdito em condies favorveis, crdito
subsidiado e incentivos a projetos que integram
universidades e empresas. As estimativas indicam
que os fundos tm um impacto positivo no esforo
tecnolgico, porm pouco efeito nas exportaes
de produtos de alta tecnologia. Os insumos de P&D
registraram impacto maior que os instrumentos
de crdito, porm necessrio aprofundar a
anlise com dados mais ricos. Apenas um impacto
marginalmente significativo foi identificado nas
exportaes de alta tecnologia (aps quatro anos
de acesso aos recursos). O aporte de recursos no
teve nenhum tipo de impacto robusto no que se
refere a patentes.
Alvarenga et al. (2012) tambm examinaram
o impacto dos Fundos Setoriais no nmero de
pesquisadores e tcnicos, porm com nfase
em dois mecanismos: financiamento para
projetos de parceria (entre universidades e
centros de pesquisa) e crditos. Sua amostra
de beneficirios cobre o perodo de 2001
a 2006 e limita-se a empresas com um
mnimo de cinco empregados. Somente o
efeito mdio total registrado

no ano de acesso a crdito foi
significativo estatisticamente: as
empresas tratadas aumentaram, em
mdia, 1,5% seus investimentos em P&D.
Esse impacto aumenta com o tempo. Na
anlise por grupos (nveis de quantidade),
os efeitos significativos somente ocorreram
aps longos perodos e entre empresas que
receberam entre R$ 222.000 e R$ 349.000: se
essas empresas tivessem recebido 1% a mais
de recursos, seu investimento teria sido, em
mdia, 4,5% maior. Alm disso, um aumento
de 1% nos recursos dos Fundos Setoriais
resultaria em 5% de crescimento no tamanho
da empresa. O efeito na maioria dos decis s
observado trs anos aps o acesso.
O Grupo de Pesquisa INGTEC (2013) avaliou o
impacto do ADTEN, do FNDCT e dos incentivos
fiscais. As estimativas dos modelos dinmicos
com efeitos aleatrios indicam que o nmero de
pesquisadores e tcnicos aumentou 4,7%. Com
exceo de um programa de crdito subsidiado, o
apoio direto sob a forma de crdito ou de projetos
de parceria gerou mais esforo inovador que
os incentivos fiscais. Contudo, como explicam
os autores, os incentivos diretos e fiscais
inovao tm finalidades diferentes, motivo
por que no so comparveis diretamente. O
crdito subsidiado no tem impacto robusto no
esforo de inovao dos beneficirios diretos.
Os efeitos aleatrios dinmicos indicam que
esses crditos subsidiados podem promover um
aumento de 6,5% entre beneficirios diretos.
Em ambos os casos, o pico do efeito ocorre um
ano aps o ingresso no programa.
151
274. Em ltima anlise, promover a inovao nas empresas exige um cuidadoso equilbrio
entre concorrncia e cooperao. Aumentar a produtividade assemelha-se bastante ao
processo de aprendizagem, pois envolve experimentao, assumir riscos e, por vezes, errar.
No se trata de simplesmente injetar o conhecimento necessrio nas empresas ou mesmo
de oferecer incentivos pesquisa. A exposio concorrncia necessria para eliminar
aquelas empresas com os piores resultados e para criar incentivos inovao em processos
e produtos. O IED em eficincia e a participao nos mercados de exportao franqueiam
um acesso fundamental a conhecimentos teis para o aprimoramento dos processos
produtivos. A cooperao pode se dar entre instituies pblicas, privadas e acadmicas,
mas tambm entre empresas por meio de joint ventures e investimentos. A coordenao
entre entidades pblicas e privadas pode ser til, mas s no sentido de corrigir uma falha
do mercado, e no de apoiar o processo de desenvolvimento de uma empresa especfica.
Entre as empresas privadas (por exemplo, joint ventures), a coordenao geralmente recebe
tratamento especial no mbito do direito da concorrncia, quando busca um equilbrio entre
a eficincia da economia de escala e a concorrncia. Se o desempenho em produtividade e
inovao do Brasil foi decepcionante, certamente no o foi pela falta de apoio pblico, mas
sim porque o ecossistema de inovao mais amplo parece ter batalhado contra os esforos
no mbito das empresas de maior porte para desenvolver novos produtos, melhorar a
qualidade e, assim, melhorar sua posio competitiva.103 Um ltimo fator nesse ecossistema
mais amplo que dificultou o aumento da produtividade foi o legado de uma fora de
trabalho pouco qualificada.
4.5 Limitaes produtividade no nvel individual

275. Organizar a oferta de competncias em uma economia para satisfazer as necessidades
das empresas e sustentar o avano tecnolgico da economia uma tarefa complexa. Isso se
deve a que as empresas investem naquelas tecnologias para as quais acreditam que podem
encontrar mo de obra com as qualificaes adequadas. Se o nvel de qualificao da mo de
obra baixo, tambm o ser o da tecnologia empregada, o que, por sua vez, diminui os incentivos
ao aperfeioamento das competncias e qualificao. Por isso se fazem necessrias polticas
pblicas que coordenem os investimentos individuais em novas competncias e, por parte
das empresas, em tecnologias e processos. Isso envolve se antecipar s possveis carncias
de competncias no futuro e envolver o setor privado de maneira que se assegure que o
aprendizado dos alunos seja relevante para suas necessidades. A regulao dos mercados de
trabalho pelo poder pblico tambm pode influir em quanto o setor privado est disposto a
investir em formao dentro da empresa, um elemento fundamental para o aprimoramento
das competncias nas economias de renda mdia e alta.
103 Ver Frischtak e Davies (2015).
152
CAPTULO 4
4.5.1 Polticas pblicas para elevar os nveis de competncias

276. A falta de qualificao uma importante barreira ao aumento da produtividade.
A escassez de capital humano, de competncias e de formao um gargalo crtico no Brasil.
Essa constatao particularmente pertinente quando o comrcio (tecnologias importadas)
e a adoo de tecnologias do exterior costumam demandar mo de obra qualificada.
A modernizao tecnolgica gera um aumento da demanda por trabalhadores com as
competncias necessrias e pode levar substituio dos trabalhadores no qualificados
salvo quando nveis mais elevados de eficincia resultam em maior volume de produo e,
concomitantemente, em maior demanda de trabalhadores de todos os tipos.104 Esse efeito foi
confirmado tanto nos pases desenvolvidos como nos pases em desenvolvimento, entre os
quais o Brasil.105
277. A situao da educao em todos os nveis deve ser reforada no s do ponto de vista
quantitativo, mas tambm qualitativo, e o empresariado deve participar desse processo para
ter suas demandas atendidas. Embora tenha melhorado dramaticamente nos ltimos dez anos,
a pontuao nas reas de cincias e matemtica dos jovens brasileiros de 15 anos no Programa
Internacional de Avaliao de Alunos (PISA) ainda figura entre as mais baixas dos pases da
OCDE. No nvel de graduao, a escassez de formados nas reas de cincia e tecnologia (em
comparao com a disponibilidade de formados em cincias sociais e administrao) uma
importante barreira para que a inciativa privada empreenda atividades inovadoras (Figura
4.43). Uma pesquisa recente sugere que quase metade dos empregadores do pas no
consegue preencher as vagas para iniciantes porque os candidatos carecem das competncias
necessrias. Todavia, de acordo com essa mesma pesquisa, mais de 70% dos profissionais da
rea de ensino consideram que os alunos por eles formados esto adequadamente preparados
para o mercado de trabalho.106 Depreende-se dessa pesquisa uma sria divergncia entre as
percepes sobre a qualidade de ensino necessria para garantir aos jovens competncias
relevantes para o mercado.
278. Boa parte do processo de formao dos universitrios ocorre em instituies privadas,
cuja qualidade varivel. O Censo da Educao Superior Brasileira de 2013 constatou que o
setor de ensino superior havia atingido 7,3 milhes de alunos, dos quais trs quartos estavam
matriculados em instituies privadas. A qualidade do ensino tem sido uma das grandes
104 Tan e Batra (1997) para Colmbia, Mxico e Taiwan; Lpez-Acevedo (2002) para Mxico; e Arajo, Bogliacino e
Vivarelli (2011) para o Brasil apresentaram evidncia de mudanas tecnolgicas em funo do nvel de qualificao.
105 Examinando as indstrias brasileiras, Arajo, Bogliacino e Vivarelli (2011) encontraram evidncias dos efeitos dos
bens de capital importados no sentido de induzir o aperfeioamento das competncias. Por conseguinte, P&D e a
formao de capital so complementos do emprego qualificado; para serem utilizados de maneira eficaz, os bens de
capital exigiriam um aperfeioamento das competncias altura das tecnologias empregadas no pas de origem.
106 Ver Moursched, Farrell e Barton (2012).
153
preocupaes em relao s instituies privadas. Nesse sentido, o governo est buscando

uma soluo por meio de mudanas no programa Fundo de Financiamento Estudantil (Fies),
que oferece bolsas de estudo para as instituies privadas, de modo que somente aqueles
alunos que tenham obtido pontuao mnima de 450 no Exame Nacional do Ensino Mdio
(Enem) podero pleitear financiamento pelo programa. Alm disso, somente as instituies
que cumpram com normas de qualidade mnimas sero elegveis a esse financiamento
estudantil. O nvel de eficcia dessas medidas tambm depender da incluso de critrios
como empregabilidade na avaliao da qualidade.
15
Colmbia
Turquia
Japo
Rssia
USA
Brasil
20
Austrlia
25
Chile
Cincias
30
Mxico
Engenharia e Tecnologia
Coreia
35
Alemanha
Figura 4.43. Graduados em Engenharia e Cincias (% dos Graduados), 2012
10
5
0
Fonte: Instituto de Estatstica da Unesco. Base de dados on-line, 2015
279. O Pronatec o principal programa de ensino e formao tcnica profissionalizante

(EFTP).107 Esse programa emblemtico foi criado em 2011 e, desde ento, recebeu um
investimento macio de recursos. O Pronatec concentra-se em alcanar as populaes carentes
e desfavorecidas, destinando cerca de 40% das vagas a pessoas inscritas no Cadastro nico
(Brasil, Ministrio do Desenvolvimento Social, 2013). O Pronatec transformou o panorama
tradicional da EFTP no Brasil, em que o ensino tcnico havia alcanado principalmente alunos
de nveis socioeconmicos altos e a formao profissional era voltada para as necessidades das
empresas de maior porte. Por exemplo, desde a criao do Pronatec, em 2011, s no nvel do
ensino mdio as matrculas no ensino tcnico cresceram cerca de 60% (com base em IBGE 2010,
2013). O Pronatec expandiu bastante as oportunidades no Brasil no s para o ensino tcnico,
mas tambm para o desenvolvimento de competncias ao longo da vida, com cursos de curta
107 O Pronatec um programa geral que coordena uma srie de polticas novas e existentes de educao e capacitao
profissionalizante, inclusive cursos em duas modalidades: Programas de Ensino Tcnico (ET) e de Formao Inicial
e Continuada (FIC). executado por 15 rgos diferentes (ministrios e secretarias) que oferecem programas de
capacitao a grupos-alvo diversos.
154
CAPTULO 4
durao que representam a maior parte das novas vagas.108 Alm do Pronatec, o ensino mdio
ps-bsico tambm deu um salto com o apoio recente dos programas federais Prouni109 e Fies.110
280. Embora o sistema EFTP no Brasil tenha vrias caractersticas bem desenhadas, seu
principal desafio a coordenao eficaz com o setor privado. So caractersticas positivas do
sistema EFTP: (a) uma forte articulao de competncias gerais e tcnicas em diferentes reas
do nvel mdio (Almeida; Amaral; Felcio, 2015; Schwartzman; Moura Castro, 2013) e (b) um
conjunto bem coordenado de cursos diversos de curta durao, que muitas vezes produzem
bons resultados de empregabilidade e produtividade (Silva; Gukovas; Caruso, 2015). Entretanto,
o sistema tambm enfrenta desafios importantes, inclusive pouca coordenao com o setor
privado. Para que os cursos de EFTP tenham sucesso, faz-se necessrio um dilogo contnuo
com as empresas privadas e as entidades de classe, inclusive mecanismos para assegurar a
experincia prtica e acompanhar a empregabilidade. Ademais, embora o Brasil tenha bons
conjuntos de dados administrativos e um slido acompanhamento dos programas de EFTP
por meio do Sistema Nacional de Informaes da Educao Profissional e Tecnolgica (Sistec),
estes no so usados com regularidade para acompanhar a empregabilidade e embasar as
polticas pertinentes.
281. Promover a formulao de polticas baseada em evidncias com o uso de melhores
sistemas de M&A um primeiro passo fundamental para comear a ajustar os recursos e o
contedo dos programas conforme a demanda do mercado de trabalho. Embora os sistemas de
M&A existentes (por exemplo, o Sistec) representem um primeiro passo importante, seu foco
no so questes como empregabilidade e ganho salarial dos estudantes aps a concluso
do curso. Na ausncia de sistemas de M&A fortes que acompanhem os impactos da EFTP
no mercado de trabalho dos estudantes e em termos de conhecimentos adquiridos e sem
usar essas informaes como subsdio formulao de polticas o Pronatec carecer de um
mecanismo slido para assegurar a eficincia interna e o alinhamento do contedo dos cursos
com as necessidades do mercado de trabalho real.
4.5.2 Polticas e incentivos do mercado de trabalho para a requalificao

282. A legislao trabalhista atual pode gerar desincentivos acumulao de tempo de
servio, ao aumento das contrataes e, em ltima anlise, elevao da produtividade. Para
108 Os cursos de ET do Pronatec so de ensino tcnico pr-emprego e tm maior durao. Seus cursos FIC geralmente
so voltados para a mo de obra atual e consistem em formao profissionalizante de curta durao com o objetivo de
melhorar a qualificao dos trabalhadores por meio da atualizao de suas competncias.
109 O Programa Universidade para Todos (Prouni) uma iniciativa federal que oferece bolsas de estudo aos estudantes
carentes para estudar em universidades privadas.
110 O Financiamento do Estudante do Ensino Superior (Fies) um programa federal que oferece custeio para estudantes
que queiram cursar o ensino superior em uma universidade privada.
155
as empresas brasileiras do setor de manufatura, de todos os portes, as normas trabalhistas

so o quinto obstculo mais importante para a competitividade e o crescimento, enquanto
para as empresas de grande porte as normas trabalhistas s ficam atrs da tributao como
impedimento.111 No Brasil, a rotatividade no emprego altssima para os padres internacionais,
e a curta permanncia no emprego pode diminuir os incentivos das empresas para investir em
capacitao. A rotatividade elevada uma caracterstica tanto do mercado de trabalho formal
como informal e pode estar em parte relacionada estrutura do seguro-desemprego, visto
que a ocorrncia do rompimento do vnculo de emprego mais provvel em torno do perodo
mnimo exigido para fazer jus a esse benefcio.
283. Os programas e as polticas de mercado de trabalho do Brasil tm o potencial de promover a eficincia no preenchimento de vagas de emprego, resolver lacunas de competncias e
apoiar o empreendedorismo. Assim como a maioria dos outros pases de renda mdia, o Brasil
tem uma srie de polticas ativas de mercado de trabalho cujo objetivo facilitar a procura
e o preenchimento de vagas, melhorar a empregabilidade e conectar as pessoas a empregos
mais produtivos, bem como diversos programas e servios financeiros e no financeiros de
promoo do auto emprego e de criao de micro e pequenas empresas. Alm dos cursos de
formao profissionalizante do Pronatec, as principais polticas ativas de mercado de trabalho
brasileiro incluem seus servios de intermediao de trabalho por meio do Sistema Nacional
de Emprego (Sine), programas de apoio especfico a jovens desempregados e vulnerveis e outros programas de formao, como a capacitao profissionalizante para os beneficirios do
seguro-desemprego (Bolsa Formao). Por ltimo, o Brasil pioneiro na promoo da chamada
Economia Solidria.
284. Os servios pblicos de emprego do Brasil atualmente apresentam baixas taxas de
colocao. Uma das possveis razes para isso que os programas voltados para os jovens
ainda so presenciais, ao passo que as melhores prticas recentes apontam para o acrscimo
de soft skills (competncias transversais) e componentes de formao durante o trabalho. Alm
disso, a fragmentao e a falta de articulao entre os diversos programas no sentido de apoiar
o auto emprego e o empreendedorismo tendem a reduzir significativamente sua eficcia.
111 As normas trabalhistas compreendem aspectos como contratao e demisso, segurana do trabalho, sindicalizao
e funcionamento da Justia do Trabalho. Por exemplo, as empresas costumam ter dificuldade para ganhar causas na
Justia trabalhista brasileira, mesmo havendo justa causa, pois se presume que as decises devem tender a proteger o
trabalhador, que historicamente a parte mais fraca. Resultado disso o grande nmero de processos na Justia (mais
de 3 milhes de aes em 2013, em comparao com 3 mil no Japo). As incertezas quanto interpretao da legislao
e da prtica da Justia do Trabalho elevam ainda mais o custo dos negcios. Todavia, seria necessrio um estudo mais
aprofundado para estimar a importncia da legislao trabalhista como barreira produtividade, uma vez que esses
resultados refletem apenas as percepes do empresariado. Dados de 2009 (republicados em 2014), Enterprise Surveys
(http://www.enterprisesurveys.org), Banco Mundial.
156
CAPTULO 4
Finalmente, os programas de economia solidria (que prestam apoio a cooperativas urbanas e

rurais), embora inovadores, so fragmentados e carecem de dados sobre adeso e resultados.
O fortalecimento dos sistemas de criao, gesto e M&A das polticas ativas do mercado de
trabalho, bem como a implementao de polticas estruturais complementares, pode melhorar
o preenchimento de vagas de trabalho, preparar melhor os jovens para o emprego e aumentar
a produtividade de pequenas empresas, em ltima instncia promovendo a produtividade
geral das empresas e dos trabalhadores.112
285. O aprimoramento das competncias pessoais ainda no garantia de emprego,
sobretudo entre os pobres. As camadas pobres da populao enfrentam uma srie de barreiras
empregabilidade que se reforam mutuamente, alm da prpria falta de competncias
tcnicas. Por exemplo, a maioria dos brasileiros (80%) recorre a redes informais para encontrar
emprego (Dieese, 2011), e os pobres tendem menos que os abastados a ter redes que incluam
pessoas bem conectadas e de alta renda (Captulo 1). Outro fator importante que limita a
participao da mo de obra entre os pobres, e principalmente entre as mulheres, o acesso
a cuidados para as crianas, que consideravelmente menor entre os menos favorecidos. Em
2013, apenas 15% das famlias carentes (nos dois quintis inferiores de renda) com filhos abaixo
de 3 anos de idade tiveram acesso a creche, parcela que foi de 40% entre as famlias ricas (com
base no IBGE, 2013). Como ser discutido no Captulo 5, o programa Brasil Sem Misria uma
tentativa promissora de conectar a populao pobre com empregos produtivos.
Consideraes finais
286. A anlise deste captulo sugere que as razes estruturais do baixo investimento e do
baixo crescimento da produtividade no Brasil so profundas. A acumulao de um grande dficit
de infraestrutura, um sistema financeiro que oferece crdito barato a empresas favorecidas e
que cobra altas taxas de juros e condies desfavorveis de amortizao das demais empresas,
um ambiente empresarial e comercial relativamente fechado entrada e concorrncia e que
impe custos significativos s empresas j participantes, as distores presentes no processo
de concorrncia e nos esforos de inovao que resultam de polticas oficiais mal formuladas e
mal implementadas, e o legado de uma mo de obra relativamente mal qualificada constituem
fatores que se combinam para fazer do Brasil um lugar difcil para investir e operar. Como
112 De acordo com estudo recente da OCDE (2015), a probabilidade de encontrar a melhor combinao entre empresa
e trabalhador, aquela em que este ser mais produtivo, aumenta quando as contrataes e as demisses so menos
onerosas, a mobilidade da mo de obra facilitada e os trabalhadores participam mais de processos de educao
continuada. Dados coletados dentro de um mesmo pas tambm revelam que reduzir essa disparidade entre qualificaes
e trabalho permite obter ganhos de produtividade e de remunerao. Os maiores ganhos em produtividade da mo de
obra nesse sentido vm dos pases com a maior porcentagem de trabalhadores nessa situao.
157
resultado, muitas empresas decidem permanecer pequenas enquanto muitos dos maiores
players nacionais se sentem seguros dentro de um mercado interno protegido e cativo.
287. Para fazer face a essa combinao de desafios, mais adequado seria mudar da poltica
industrial tradicional para um marco baseado mais na experimentao, na cooperao
governo-setor privado, em forte monitoramento e avaliao e no fortalecimento global da
concorrncia de mercado. Essa mudana de poltica no tem por que demandar mais recursos.
Pelo contrrio, pode muito bem significar menos verbas mal-empregadas em subsdios
ineficientes. Promoveria a reestruturao dos setores de agricultura, indstria e servios rumo
ampliao do valor agregado nacional e permitiria a transferncia de recursos para setores
mais produtivos e empresas mais eficientes. O impulso no visvel produtividade que poderia
resultar desse rearranjo produtivo pode ser enorme. Alm disso, os incentivos resultantes
em prol de uma maior inovao em produtos e processos no nvel das empresas permitiriam
mais ganhos dinmicos de produtividade dentro de cada empresa e estimulariam maior
investimento individual em competncias.
288. A mudana de poltica sugerida deve enfrentar resistncia considervel de duas frentes.
Por um lado, os interesses instalados que se beneficiam do sistema atual de distores de mercado,
barreiras de proteo, subsdios governamentais e outras formas de apoio s empresas menos
produtivas provavelmente faro lobby contra mudanas que venham a reduzir sua rentabilidade.
Por outro lado, muitos trabalhadores podem se sentir ameaados pela perspectiva de aumento
da concorrncia e de reestruturao de toda a economia, com a resultante realocao do trabalho.
O desenho de polticas pode ajudar a superar a resistncia dos interesses instalados ao destacar
os ganhos sociais significativamente maiores para toda a populao e a insustentabilidade do
atual modelo de crescimento do Brasil. Tambm seria importante considerar criteriosamente
o sequenciamento das reformas a fim de formar progressivamente o apoio entre aliados
naturais do aumento da produtividade onde quer que estejam, inclusive proprietrios, gerentes
e trabalhadores das empresas, servidores pblicos e outros formuladores de polticas movidos
por interesses de todos os setores da economia, famlias e sociedade civil em geral. Cabe frisar
que polticas sociais bem concebidas podem fazer muito para contribuir para um padro de
realocao do trabalho sem sobressaltos, ajudando os trabalhadores a se ajustar a empregos de
maior produtividade ao invs de proteger os empregos de baixa produtividade existentes. Alm
disso, investimentos em servios pblicos como sade e educao podem fazer uma enorme
diferena ao ajudar as pessoas a se adaptar s mudanas do ambiente econmico. A seguir,
este SCD apresenta uma reviso das polticas sociais brasileiras, abrangendo as reas de sade,
educao, seguridade social e transferncias sociais.
158
CAPTULO 4
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162
CAPTULO 5
Servios pblicos, transferncias
e o futuro das polticas sociais
progressivas
CAPTULO 5
SERVIOS PBLICOS, TRANSFERNCIAS E O FUTURO DAS POLTICAS SOCIAIS PROGRESSIVAS
Introduo
289. O significativo avano da incluso social no Brasil desde a reintroduo da democracia
em 1985 e, em especial, durante a ltima dcada est bem documentado, inclusive em
captulos anteriores deste SCD. Entretanto, o fim do boom das commodities e a desacelerao
da economia a partir de 2012 suscitam preocupaes sobre como o Brasil poder continuar a
progredir na esfera social tendo em vista a reduo do espao fiscal e a crescente escassez de
recursos para garantir maior acesso e melhor qualidade dos programas.
290. Neste captulo busca-se demonstrar que a preocupao quanto capacidade de
sustentao das polticas sociais progressivas em meio a um ambiente de restrio oramentria
exagerada. O gasto pblico brasileiro elevado se comparado ao de outros pases de renda
mdia (Captulo 2), e o fato de pas depender de tributos indiretos altamente cclicos exige
considerveis ajustes dos dispndios para manter o equilbrio fiscal (Captulo 3). Contudo, tal
como mencionado no Captulo 3 e ilustrado ao longo deste captulo, uma grande parcela das
despesas pblicas decorrente de rubricas oramentrias que pouco beneficiam os pobres e
os B40. O exemplo mais bvio a previdncia do setor pblico, que favorece principalmente
funcionrios pblicos com altos salrios e generosos regimes de aposentadoria antecipada.
Os gastos com educao constituem mais um exemplo, pois seu expressivo vis em favor do
ensino superior beneficia desproporcionalmente os mais abastados em detrimento dos mais
pobres. Um terceiro exemplo so as desoneraes fiscais, os subsdios oramentrios e os custos
do crdito direto, mecanismos de eficcia duvidosa quando se trata de criar oportunidades de
emprego produtivo para os B40 (Captulo 4).
291. O gasto elevado com programas de benefcio social questionvel deixa antever que
despesas socialmente progressivas poderiam ser facilmente mantidas, ou at mesmo
aumentadas por meio de realocaes. Em 2014, a parcela de desembolsos para a assistncia
social dirigida diretamente aos pobres era de apenas 7,7% dos gastos primrios do governo (ver
Tabela 3.2 no Captulo 3). Somadas as despesas com ateno primria sade, educao infantil
e ensino fundamental, essa parcela alcanou 16,4%.113 A administrao pblica consumiu 5,4%
das despesas, e tendo em vista a grande superposio de responsabilidades e os generosos
pacotes salariais dos funcionrios pblicos, parece haver espao para alguma economia nessas
rubricas. Transferncias aos setores econmicos, inclusive despesas tributrias implcitas e
transferncias por intermdio de bancos estatais, ultrapassam 5% do PIB, ou o equivalente
a quase 14% dos gastos primrios. O grosso das despesas (pouco menos de 29%) refere-se
113 Os dados referentes ateno primria de sade, educao infantil e ensino fundamental foram estimados com
base nas propores (relativas a gastos com sade e educao como um todo) observadas em 2012.
167
previdncia (sem contar as penses rurais semi-contributivas), que se revertem, em parte, para
os funcionrios pblicos. H, portanto, ampla margem de manobra para uma redistribuio
progressiva por meio da realocao de despesas. Tal como explicitado mais adiante neste
captulo, tambm possvel melhorar a eficincia em cada uma das categorias de gastos.
292. Uma maior eficincia nos gastos governamentais vital, especialmente levando-se em
conta a crescente expectativa da populao quanto qualidade dos servios pblicos, bem
como a mudana da composio demogrfica da populao brasileira. A expanso da nova
classe mdia durante a dcada de ouro veio acompanhada pelo aumento das expectativas
quanto qualidade dos servios pblicos fornecidos. Embora durante a ltima dcada tenha
havido um acesso maior e mais equitativo a uma variedade de servios, a qualidade destes
permanece baixa e desigual entre as regies e entre a populao. A precariedade dos servios
e da infraestrutura afeta de modo desproporcional as famlias carentes, vulnerveis e de
classe mdia baixa. As grandes manifestaes de junho de 2013 em diversas cidades deixaram
mostra o elevado grau de insatisfao da populao com a baixa qualidade dos servios
pblicos, particularmente nos principais centros urbanos do pas. Os brasileiros tambm esto
preocupados com os altos nveis de criminalidade e violncia urbana que afetam diretamente
muitas famlias necessitadas e, indiretamente, desestimulam os investimentos empresariais,
reduzindo, assim, as oportunidades de emprego, especialmente nas proximidades dos bairros
mais pobres. Alm disso, a menos que sejam tomadas medidas preventivas, o extraordinrio
declnio da fecundidade dos ltimos vinte anos no pas sugere que o rpido envelhecimento
da populao colocar enorme presso sobre a sustentabilidade fiscal dos sistemas de sade
e da previdncia social.
293. O Brasil encontra-se atualmente em uma grande encruzilhada. A reduo do espao
fiscal com o fim do boom das commodities, o j elevado nvel de tributao, o envelhecimento
da populao e as expectativas e presses por servios pblicos de melhor qualidade apontam a
necessidade de um novo modelo de prestao de servios, capaz de oferecer mais por menos.
Este captulo deixa claro ser perfeitamente possvel atingir esse objetivo e, simultaneamente,
manter uma postura progressiva quanto s polticas sociais, dedicando nfase especial aos
interesses dos mais pobres e vulnerveis. Nas sees subsequentes analisar-se a prestao de
servios nas reas de educao, ateno sade, previdncia e assistncia social, os servios
pblicos urbanos e a segurana contra a criminalidade e a violncia. Em cada caso ser avaliado
o impacto sobre a qualidade de vida dos pobres e dos B40 e analisada a possibilidade de
melhorar a eficincia e realocar os gastos. O objetivo lanar uma base de discusso sobre
medidas que logrem salvaguardar uma agenda de polticas sociais progressivas em tempos de
restrio oramentria.
168
CAPTULO 5
5.1 Acesso, qualidade e equidade no sistema educacional brasileiro

294. As reformas educacionais implantadas em meados da dcada de 1990 instituram a
base para a reduo gradual da grande desigualdade de acesso educao no Brasil. Dentre
as mudanas propostas, incluiu-se legislao que descentralizava e reorganizava o sistema
escolar e outorgava aos municpios a responsabilidade primordial pelo ensino fundamental
(de 5 a 14 anos de idade) bem como exclusiva pela educao pr-escolar. Os governos estaduais
passavam a dar prioridade ao ensino mdio, enquanto o papel do governo federal restringia-se,
principalmente, ao ensino superior e regulamentao e avaliao das escolas.
295. Essas reformas na rea da educao continuaram no decorrer da ltima dcada,
orientadas e impulsionadas pelo governo federal. Em meados dos anos 1990, aps a
estabilizao da economia, o governo aumentou o gasto federal com o ensino fundamental,
mediante a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
(Fundef), e, simultaneamente, redistribuiu os recursos de forma mais equitativa, substituindo
uma frmula baseada na densidade demogrfica que destinava a maioria das verbas s
grandes cidades por um modelo que vinculava parte do financiamento ao nmero de
matrculas escolares. Isso s foi possvel aps o desenvolvimento de um censo escolar
e estudantil com o objetivo de coletar e consolidar as informaes. O Fundef tambm
permitiu o aumento do nmero de professores, a elevao de seus salrios e a ampliao
da durao dos programas voltados para sua formao profissional, bem como contribuiu
para o crescimento do nmero de matrculas na zona rural. Um programa de transferncia
condicionada de renda para aqueles que enviassem seus filhos de 7 a 14 anos de idade para a
escola (Bolsa Escola) retirou muitas famlias da pobreza extrema e estimulou o interesse pela
educao das crianas. Em 2006, o governo expandiu o Fundef, que passou a cobrir tambm
o ensino infantil e a aprendizagem aps a escola, alm de aumentar o financiamento global
da educao. O programa passou a se chamar Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), uma vez que passou
a tratar da educao bsica de forma mais ampla. O governo tambm expandiu o programa
de transferncia condicionada de renda de modo que fossem englobados os alunos com
idades entre 15 e 17 anos, estimulando, assim, as matrculas no ensino mdio.
296. Em decorrncia dessas reformas, o Brasil logrou um avano considervel e melhorou o
acesso de todos os grupos socioeconmicos educao. Entre 1995 e 2010, o nvel educacional
mdio da fora de trabalho subiu mais de 50%, estimulado pela rpida expanso do ensino
mdio. Os brasileiros com 25 anos de idade ou mais apresentavam uma mdia de 7,2 anos
de escolaridade em 2010, em comparao com 4,6 anos em 1995. A escolaridade dos alunos
provenientes de famlias de baixa renda foi a que mais aumentou, tendo em vista que a
extenso da cobertura durante esses anos favoreceu essas mesmas famlias (Banco Mundial,
169
2013). Entretanto, a cobertura global do ensino mdio tambm cresceu de modo notvel
durante esse perodo. Segundo os dados do censo escolar, o nmero de alunos matriculados
no ensino mdio saltou de 4 milhes em 1992 para 8,3 milhes em 2010. Da mesma forma,
as taxas de concluso tanto do ensino fundamental quanto do ensino mdio tm crescido de
modo constante na ltima dcada e meia (Figura 5.la).
297. A qualidade da educao tambm melhorou ao longo da ltima dcada, tal como
demonstram as notas de avaliao dos alunos. Entre 2003 e 2012, os resultados dos testes
de matemtica dos alunos brasileiros no Pisa aumentaram 35 pontos (Figura 5.1b) a maior
elevao dentre todos os pases participantes (OCDE, 2012). Desde 2000, as notas em leitura
melhoraram, em mdia, 1,2 pontos por ano; e desde 2006, os resultados em cincias cresceram,
em mdia, 2,3 pontos por ano. Os alunos com a menor pontuao (definidos como os 10% de
estudantes com as notas mais baixas) superaram seu desempenho em 65 pontos o equivalente
a mais de um ano e meio de escolaridade. Apesar dessa melhora considervel, cerca de dois em
cada trs alunos brasileiros ainda se encontram abaixo do nvel 2 de matemtica (em 2003
eram trs em cada quatro).
Figura 5.1. Concluso Escolar e Desempenho dos Alunos em Matemtica

(A) Taxas de Concluso do Ensino
Fundamental no Brasil, 2001-2012
(B) Ganhos de Desempenho em 2003-2012

Pontuao Mdia em Matemtica no PISA,
Pases Selecionados
Brasil
Turquia
Portugal
Federao da Rssia
Coreia
Rae Hong Kong, China
Alemanha
% de jovens de 16 anos que j tenham

concludo o Ensino Fudamental
70%
60%
50%
40%
30%
20%
2012
2011
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2002
2001
2003
% de jovens de 19 anos que j tenham

concludo o Ensino Mdio
10%
Estados Unidos
Mdia OCDE
Noruega
Uruguai
Dinamarca
Canad
Frana
Austrlia
Finlndia
Sucia
-40
Fonte: Observatrio do PNE, 2012
170
-20
20
40
Fonte: OCDE Resultados do Pisa 2012 e 2003

Observao: Pisa Programa Internacional de
Avaliao de Estudantes (Program for International
Student Assessment).
CAPTULO 5
298. Melhores resultados educacionais ocorreram tambm entre os alunos

socioeconomicamente mais desfavorecidos. Muitos dos alunos atualmente includos
no sistema educacional so provenientes de comunidades rurais ou de famlias
socioeconomicamente desfavorecidas. Assim, o grupo de estudantes que participou do Pisa
2012 muito diferente daquele de 2003. O Pisa compara o desempenho de alunos de 15 anos
de idade que estejam matriculados em uma escola; mas para aqueles pases onde ocorreram
mudanas populacionais drsticas em um curto espao de tempo, os dados de tendncia para
estudantes com caractersticas semelhantes fornecem uma forma suplementar de anlise das
alteraes do desempenho para alm das mudanas no nmero de matrculas. No campo da
matemtica, a pontuao alcanada pelos estudantes socioeconomicamente desfavorecidos
aumentou 27 pontos entre 2003 e 2012, uma elevao superior quela atingida por alunos
provenientes de famlias mais abastadas.
299. Altas taxas de evaso escolar, especialmente entre meninos, ainda constitui um desafio
a ser vencido na qualidade e na eficincia do sistema educacional brasileiro. O Brasil continua
a apresentar um dos mais elevados ndices de repetncia no mundo; em mdia, so necessrios
15 anos de ensino para produzir um aluno formado no ensino mdio (em vez de 12 anos).
Muitos estudantes com idades entre 7 e 14 anos abandonam a escola durante o ano escolar por
considerar o currculo pouco estimulante, por desejar ou precisar trabalhar, por considerar o
ensino de pouca relevncia para sua posterior insero no mercado de trabalho e/ou no ensino
superior. No Brasil, a repetncia entre os homens especialmente elevada e superior mdia da
OCDE. Os ndices de evaso escolar no ensino mdio tambm so mais altos entre os meninos,
os quais frequentemente precisam atuar como provedores nos segmentos mais carentes
da populao.114 A gravidez na adolescncia tambm est bem acima da mdia da OCDE,
especialmente entre os grupos mais pobres, com grande risco de transmisso intergeracional
de paternidade precoce, baixa escolaridade e pobreza.115 Os altos ndices de evaso e repetncia
constituem a principal razo dos altos custos por formando nos ensinos mdio e superior no
Brasil, bem acima do que ocorre nos demais pases da regio.
300. Apesar dos esforos para aumentar e equalizar os gastos educacionais, a disparidade
dos resultados persiste entre pobres e no pobres. No decorrer de apenas uma gerao
houve uma equalizao marcante nos ndices de escolaridade graas expanso agressiva
da cobertura escolar e s condicionalidades vinculadas a programas tais como o PBF. Todavia,
diversas brechas persistem entre os diferentes grupos de renda. As Figuras 5.2a e 5.2b mostram
a evoluo da mdia de anos de escolaridade e taxa lquida de matrcula nos ltimos anos do
ensino mdio por quintil de renda e revelam que, apesar dos notveis avanos dos ltimos
anos, ainda existem acentuadas desigualdades educacionais no Brasil.
114 OCDE (2015).
115 Cardoso; Verner (2006); Banco Mundial (2012).
171
Figura 5.2. Mdia de Anos de Escolaridade e Taxa de Matrcula Lquida: 2007 vs 2013
(A) Mdia de Anos de Escolaridade por
Quintil de Renda Brasil 2007-2013
2007
14
2013
(B) Taxa de Matrcula Lquida por Quintil de Renda

ltimos Anos do Ensino Mdio Brasil 2007-2013
2007
80
12
70
10
60
2013
50
40
30
20
10
Fonte: Banco Mundial com dados da PNAD/IBGE
301. Considerveis desigualdades entre negros e brancos em termos de anos completos de

escolaridade tambm persistem. A proporo de brancos com nove anos ou mais de
escolaridade passou de 39,8% em 2001 para 55,5% em 2012 (crescimento de 39%). Entre os
negros, essa proporo aumentou de 22,5% em 2001 para 41,3% em 2012 (elevao de 84%). No
entanto, embora a distncia entre as duas raas esteja diminuindo rapidamente, ainda h uma
importante lacuna entre negros e brancos, especialmente entre aqueles que possuem 12 ou
mais anos de escolaridade (Figura 5.3).
Figura 5.3. Anos Completos de Educao e Raa: 2001 Versus 2012
Parcela da populao tnica total (%)
Educao e Etnia, Brasil, 2001

Brancos
Negros
35
30
25
20
15
10
5
0
At 1
ano
1a4
anos
5a8
anos
9 a 11 12 anos
anos ou mais
(B) Populao Com Idades 15+ e Anos de

Educao e Etnia, Brasil, 2012
Parcela da populao tnica total (%)
(A) Populao com Idades 15+ e Anos de
Brancos
Negros
35
30
25
20
15
10
5
0
At 1
ano
Anos de Escolaridade
1a4 5a8
anos anos
9 a 11 12 anos
anos ou mais
Anos de Escolaridade
Fonte: Situao social da populao negra por estado, Ipea (2014)
302.
Essas desigualdades so em parte explicadas por deficincias no acesso desde os primeiros
172
CAPTULO 5
anos de vida e pelo fato de os pobres terem menos acesso a escolas particulares de melhor
qualidade. Apesar dos avanos significativos dos ltimos anos no que se refere ao acesso educao
infantil, as taxas lquidas de matrcula entre as famlias do quintil mais pobre de distribuio de
renda representam menos da metade das taxas observadas nas famlias mais ricas do Brasil.
Essas desigualdades so reforadas pelo fato de as famlias mais ricas serem capazes de colocar
seus filhos em escolas particulares, que, normalmente, obtm melhores resultados educacionais.
Algumas das maiores brechas entre as escolas pblicas e as privadas podem ser observadas nos
ndices de evaso e repetncia (Figura 5.4). A diferena mais marcante ocorre nos ndices de evaso
do ensino mdio, com 9,2% dos alunos das escolas pblicas abandonando as aulas, enquanto esse
nmero de apenas 0,55% para os alunos das escolas particular.
Figura 5.4. Taxas de Repetncia e Evaso Pblico Versus Particular, 2013
3.3
5.7
5
4
2.6
3
2
2
0
Ensino fundamental
Ensino mdio
Fonte: Banco Mundial com dados do Instituto Nacional de

Estudos e Pesquisas (Inep), Ministrio da Educao (MEC)
Privado
Privado
Privado
9.4
9.2
Pblico
10
10
12.7
Privado
12
Pblico
14
(B) Taxa de Evaso: Pblico Versus Particular, Brasil.

Pblico
Pblico
(A) Taxa de Repetncia: Pblico Versus Particular Ensino

Fundamental e ltimos Anos do Ensino Mdio.
0.5
0.2
Ensino fundamental
Ensino mdio
Fonte: Banco Mundial, Inep/MEC
303. As lacunas de aprendizado e acesso persistem entre as regies, apesar da implantao

de polticas federais progressivas voltadas para a equalizao dos recursos entre elas.
A Figura 5.5 apresenta os resultados do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb)
nos estados brasileiros em 2013, demonstrando que, com exceo de Pernambuco, na Regio
Nordeste, apenas os estados mais ricos, como So Paulo e Rio de Janeiro, esto no grupo mais
alto da distribuio. A lei promulgada recentemente estabelecendo que cada nvel de governo
(federal, estadual e municipal) deve aplicar 20% de suas receitas para financiar a educao116,
especificando os nveis mnimos de gastos por aluno e programas como o Fundeb117 que
priorizam municpios com baixo gasto por aluno na atribuio de recursos federais ainda
116 As receitas correspondem, basicamente, s arrecadaes tributrias e s transferncias constitucionais para

estados e municpios.
117 Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao.
173
precisam reduzir a considervel heterogeneidade dos dispndios por aluno em todos os

estados (Figura 5.6).
Figura 5.5. Qualidade da Educao Medida pelo IDEB Brasileiro, ltimos Anos do Ensino Mdio, 2013
IDEB - Ensino Mdio State Schools
(3.60,3.80]
(3.30,3.60]
(2.80,3.30]
(2.60,2.80]
Fonte: Banco Mundial
com dados do INEP/MEC
Figura 5.6. Gasto por Aluno na Educao Infantil nos Estados Brasileiros, 2013
Acre
438
Paraba
563
Bahia
596
Maranho
622
Piaui
680
Sergipe
722
Cear
736
Roraima
740
Par
816
823
Pernambuco
Alagoas
Gois
824
838
Rio Grande do Norte
1020
Amazonas
1172
1387
Rondnia
1499
Amap
Rio de Janeiro
1655
Tocantins
1700
Mato Grosso
1794
Minas Gerais
2093
Paran
2581
Mato Grosso do Sul
2921
Santa Catarina
3987
Esprito Santo
4265
So Paulo
5118
0
Fonte: FUNDEB
174
1000
2000
3000
4000
5000
6000
CAPTULO 5
304. A variao dos resultados educacionais entre estados decorre tambm das escolhas
polticas no plano estadual. Estados como Pernambuco, Rio de Janeiro e Gois alcanaram
progresso expressivo em termos de elevao das taxas de graduao e do aprendizado no
ensino mdio. Minas Gerais, Cear e Gois obtiveram grandes avanos no ensino fundamental.
Outros estados, porm, esto estagnados. Os principais elementos causadores de
desigualdades regionais (e tambm urbanas e rurais) nos resultados do ensino fundamental
so os seguintes: (a) grandes disparidades na cobertura pr-escolar e no acesso aos servios
voltados para o Desenvolvimento da Primeira Infncia (ECD na sigla em ingls)118 pesquisas
globais demonstram que tais servios desempenham papel vital para a proteo do potencial
de desenvolvimento das crianas, especialmente daquelas oriundas de famlias desfavorecidas
(ver Quadro 5.1 para exemplos de servios ECD multissetoriais inovadores); (b) disparidades na
qualidade dos professores (tanto no nvel de educao formal alcanado quanto no domnio dos
contedos); (c) disparidades no gasto efetivo por aluno devido tanto diferena de prioridades
educacionais entre os estados e municpios quanto eficincia da utilizao dos recursos;
e (d) disparidades na qualidade das instituies de ensino superior locais responsveis pela
formao de professores.
305. A baixa qualidade dos professores um grande limitador da qualidade da educao.
O magistrio continua a ser considerado uma profisso de pouco prestgio. Os padres de
ingresso em instituies de capacitao de professores so baixos, os programas so deficientes,
h pouca seletividade no sistema escolar estadual ou municipal e no existe vinculao
entre incentivos salariais e desempenho. Para mudar este paradigma sero necessrias
reformas polticas coordenadas entre os nveis federal, estadual e municipal. Na prxima
dcada, entretanto, as tendncias demogrficas devero propiciar novas oportunidades para
a elevao dos padres da profisso e da qualidade da educao, uma vez que a populao
em idade escolar do ensino fundamental provavelmente diminuir 25% entre 2010 e 2025.
Esse fato permitir retirar do sistema os professores com desempenho precrio mediante
aposentadorias antecipada, recrutar novos profissionais com padres mais elevados e pagar
salrios mais atraentes em mdia e, sobretudo, diferenciados por desempenho.119 Alm disso,
propiciar o alongamento da jornada escolar. Um ensino mais eficiente e mais prolongado
poderia aprimorar os resultados educacionais.
118 Com o intuito de ampliar o acesso ao ECD, o governo federal lanou em 2007 o programa Pr-Infncia, a fim de
oferecer financiamento aos municpios para a construo e o equipamento de creches e jardins de infncia (5.670
instalaes foram construdas entre 2007 e 2011). Alm disso, em 2009 o governo federal elevou a escolaridade
obrigatria para desde os 4 anos de idade com vistas a aumentar a cobertura ECD.
119 Bruns; Luque (2014).
175
306. O ensino tcnico tem se expandido de forma significativa, mas ainda persistem dvidas
quanto qualidade, correspondncia com as demandas dos empregadores e relao custobenefcio. Desde 2011, o Brasil tem investido maciamente no ensino tcnico profissionalizante
(ETP) por meio de seu principal programa federal, o Pronatec, cujo objetivo expandir as
oportunidades econmicas particularmente para as populaes mais pobres e vulnerveis
(Captulo 4). O sistema ETP brasileiro inclui caractersticas slidas e positivas, incluindo
currculos coordenados de natureza tcnica e geral nos ltimos anos do ensino mdio e uma
permeabilidade vertical, a qual permite que muitos alunos que seguem a trilha tcnica
entrem posteriormente em uma universidade. Cursos de curta durao, especialmente
aqueles ministrados pelo Sistema S, rendem com frequncia boas oportunidades de emprego
e de produtividade.120 Contudo, h ainda uma boa margem de manobra para aprimorar esse
sistema de ETP. O MDS e o MEC esto compilando informaes estatsticas sobre os estudantes
do Pronatec e sobre sua insero no mercado de trabalho. Entretanto, o monitoramento do
aprendizado e o acompanhamento dos resultados obtidos pelos egressos no mercado de
trabalho poderiam ser aprimorados para melhor nortear, de forma sistemtica, a expanso
do programa. Em segundo lugar, apenas poucas instituies de elite oferecem orientao
profissional para ajudar os alunos na transio da escola para o trabalho, alm de cursos de
reciclagem ou de reinsero no mercado para antigos egressos. Em terceiro lugar, uma slida
parceria com o setor privado e um maior acesso a estgios profissionalizantes permitiriam
melhor alinhamento entre oferta de capacitao, contedo e necessidades dos empregadores.
Tambm preciso melhorar a qualidade e a relevncia dos contedos do programa, incluindo
inovao de currculos e pedagogias, maior nfase nas habilidades fundamentais (cognitivas e
socioemocionais) e preparao tcnica mais slida para professores e formadores, inclusive forte
vnculo com experincias setoriais. Por fim, visto que as normas sociais podem desempenhar
um importante papel, importante compreender as diferenas de gnero na escolha do curso
a ser seguido e entender que as experincias dos egressos tanto na transio para o mercado
de trabalho quanto em seu desempenho profissional sero importantes para lidar com os
gargalos e as persistentes diferenas laborais entre homens e mulheres.
307. O gasto pblico no sistema de ensino superior tende a favorecer os no pobres.
Os cerca de R$20.000 gastos por estudante do ensino superior no Brasil correspondem,
aproximadamente, a quatro vezes o que gasto na educao geral.121 Mas somente alguns
poucos dos mais pobres tm acesso ao ensino superior, embora entre 2007 e 2013 as taxas
de matrcula tenham aumentado nos quintis de renda mais baixa (Figura 5.7a). Alm disso,
120 Ver Silva et al. (2015) para uma anlise mais profunda sobre como as polticas de capacitao e emprego podem
ser alteradas com o intuito de aumentar a empregabilidade e a produtividade, especialmente para os mais pobres e
vulnerveis.
121 Devido elevao do gasto em educao geral ao longo da ltima dcada, essa proporo diminuiu para
aproximadamente 10:1 a partir do ano 2000.
176
CAPTULO 5
o incremento da participao do setor privado no sistema de ensino superior brasileiro tem

se concentrado nos nveis intermedirios de renda. (Figura 5.7b). O acesso s universidades
pblicas altamente seletivo e competitivo, e estudantes provenientes de famlias carentes
geralmente enfrentam os vestibulares em desvantagem porque frequentaram escolas de
menor desempenho. Os mais pobres dentre eles tambm so excludos do sistema privado
devido ao seu preo.
Figura 5.7. Acesso ao Ensino Superior e Matrculas no Ensino Superior Privado, 2007
Versus 2013
25
11.6
30
20
10
0
40
4.6
2.4
6.2
20
11.4
21.8
30
50
32.9
40
70
60
50
10
80
2013
77.7
75.1
60
2007
90
60.7
60.6
70
de Ensino Superior em Todos os Quintis de Renda

76.8
78.3
2013
60.1
58
2007
(B): Parcela de Alunos Matriculados em Instituies Privadas
72.6
74
no Brasil por Quintis de Renda
61.2
68.9
(A): Acesso ao Ensino Superior
308. A equidade no ensino superior est melhorando, mas aprimorar a garantia da qualidade
essencial para sua futura expanso. No decorrer da dcada passada, as polticas federais
ampliaram significativamente o acesso dos alunos de baixa renda ao ensino superior por meio
de bolsas de estudo, emprstimos e quotas (como, por exemplo, o Fies e o Prouni). No h muita
controvrsia em afirmar que essa estratgia acertada. Entretanto, foram realizadas poucas
anlises sobre a relao custo-benefcio dessas polticas federais. Alm disso, em tempos
de restrio oramentria, talvez fossem necessrios novos tipos de exame de ingresso nas
universidades, pois os atuais ainda beneficiam predominantemente os alunos provenientes
de famlias ricas. O grande aumento no nmero de instituies privadas de ensino superior
tambm exige novas formas de assegurar a qualidade. Praticamente trs quartos das
matrculas do ensino superior so feitas em universidades privadas de baixa qualidade e de
duvidosa relevncia para o mercado de trabalho. Os ndices de evaso so elevados, e estima-se
que as taxas de inadimplncia aumentem consideravelmente medida que esses programas
de emprstimos estudantis relativamente novos amaduream. Por outro lado, parecem existir
reais possibilidades de xito para PPPs bem planejadas na rea da educao tanto no ensino
superior quanto no fundamental.
177
QUADRO 5.1. INOVAES NAS FORMAS ALTERNATIVAS

DE OFERECER EDUCAO INFANTIL NO BRASIL
Alguns estados e municpios esto
explorando mecanismos alternativos de
educao na primeira infncia, especialmente
em reas rurais de menor densidade
demogrfica. Essas alternativas ateno bsica
centralizada e, geralmente, buscam atender
aquelas crianas no atingidas efetiva ou
eficazmente por modalidades padro. Dentre os
exemplos, incluem-se dois programas: Primeira
Infncia Melhor (ou PIM), no Rio Grande do Sul,
e o Programa de Desenvolvimento Infantil (ou
Padim), no Cear.
O PIM est sediado na Secretaria de Sade do
Estado do Rio Grande do Sul e foi concebido
nos moldes do programa cubano Educa a Su
Hijo. Ele oferece duas modalidades de ateno:
cuidado individual para mulheres grvidas e
crianas desde seu nascimento at os 2 anos
e 11 meses de idade; e cuidado em grupo para
mulheres grvidas e crianas de 3 a 6 anos de
idade. No caso dos cuidados individuais, um
agente visita semanalmente as casas e realiza
atividades de estmulo cognitivo bem como
monitoramento da sade e do desenvolvimento
da criana. Quanto aos cuidados em grupo,
os participantes renem-se em centros
comunitrios, sales de igrejas ou outros
espaos comuns e compartilham brincadeiras
e atividades de estmulo para as crianas ou
preparam as grvidas para a maternidade. Os
assuntos abordados incluem, dentre outros, o
parto e a amamentao (Schneider et al., 2009;
Schneider; Ramires 2007). Uma avaliao inicial
demonstra haver notvel desenvolvimento
cognitivo, social e motor (Zorzan, 2011).
178
O Padin um programa multissetorial a cargo da

Seduc do Cear. Ele tem como objetivo aprimorar
o desenvolvimento cognitivo e motor de crianas
com at 47 meses de idade. As reas-alvo so os
36 municpios com maior incidncia de pobreza
nos quintis mais baixos de renda. Seu objetivo
possibilitar o desenvolvimento cognitivo e
social das crianas, principalmente estimulando
seus processos de aprendizado por meio da
capacitao e da conscientizao dos cuidadores,
deixando-os mais atentos s necessidades para
seu desenvolvimento e s habilidades literrias
das crianas. O Padim combina visitas em casa
com o acesso a uma sala de jogos itinerante
com brinquedos/materiais de baixo custo
adaptados cultura e s peculiaridades locais e
com reunies comunitrias. Esses encontros so
importantes tanto para a superviso dos agentes
como para o constante treinamento dos cuidados
parentais em diferentes ambientes, para as
discusses focais em grupo e para a promoo da
interao entre as crianas. O projeto do Padim e
seus currculos levam em conta as experincias
nacionais (PIM) e internacionais (por exemplo, o
Parceria Enfermeira-Famlia nos EUA, o Programa
de Nutrio e Estmulo Cognitivo na Jamaica
e na Colmbia e o Nadie Es Perfecto, no Chile).
O programa possui uma avaliao rigorosa e
ser o primeiro estudo capaz de medir o custobenefcio desse tipo de interveno, de explorar
a heterogeneidade dos resultados entre todos
os beneficirios e de identificar os canais pelos
quais o programa poder produzir resultados.
Fonte: Evans; Kosec (20 12) e Almeida, Cunha e
Oliveira (2014)
CAPTULO 5
5.2 Melhores resultados em sade, mas com margem para ganhos

adicionais de eficincia
309. Desde a criao do Sistema nico de Sade (SUS) houve substancial avano em termos
de melhoras no nvel e na equidade dos resultados na rea de sade, em particular no que
tange ateno materno-infantil. A partir de 1990, o Brasil assistiu a uma das mais fortes
quedas dos ndices de mortalidade infantil da Amrica Latina (Figura 5.8). Esses resultados
animadores foram alcanados, principalmente, mediante a melhora dos indicadores dos B40,
embora atualmente as crianas pobres ainda vo a bito em proporo bem mais acentuada do
que seus pares mais ricos (Dmytraczenko et al., 2015). Diversos estudos atribuem esse declnio
nos ndices de mortalidade infantil e na infncia ampliao da cobertura do SUS. Uma de suas
prestaes mais eficazes, e tambm seu carro-chefe, o Programa de Sade da Famlia, que
tambm est associado elevao do nmero de matrculas escolares, bem como a maiores
oportunidades de emprego para adultos na zona rural (Macinko; Guanais; Souza, 2006; Rocha;
Soares, 2010). Cabe ressaltar que a ampliao do programa privilegiou os municpios mais
pobres (Gragnolati et al., 2013; Figura 5.8).
179
Figura 5.8. Taxa de Mortalidade de Crianas Menores de 5 Anos, 1995-2012

-150
-130
-110
-90
-70
-50
-30
%Mudana
-10
10
Haiti
Bolvia
Guiana
Guatemala
Repblica Dominicana
So Vicente
Equador
Honduras
Paraguai
Mdia
Suriname
Trinidad e Tobago
Barbados
Belize
Peru
Colmbia
Bahamas
Jamaica
Mxico
El Salvador
Venezuela
Brasil
Argentina
Dominicana
Costa Rica
Antgua e Barbuda
Chile
Uruguai
Cuba
0
20
2012
Fonte: Dmytraczenko et al. (2015)
180
40
60
80
100
120
140
CAPTULO 5
Pop. abrangida (%)
Figura 5.9. Expanso da Estratgia de Sade da Famlia por Quintis de Renda

100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
Q1: 20% mais pobres

Q2
Q3
Q4
Q5: 20% mais ricos
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
Fonte: Paim et al. (2011) do Datasus (Ministrio da Sade) em Gragnolati et al. (2013)
310. Os avanos no mbito da mortalidade materna no foram to rpidos.

Esse fato, porm, pode ser explicado por mudanas no sistema de registro. O aprimoramento
qualitativo do sistema de registro vital conseguiu reduzir o nmero de bitos maternos
subnotificados (Hogan et al., 2010; Figura 5.10). De fato, desde a ampliao do Programa de
Sade da Famlia a utilizao dos servios de sade materna aumentou consideravelmente,
em particular entre os B40, o que permitiu ao Brasil alcanar, e at mesmo superar, seus pares
regionais, elevando os nveis globais de uso e praticamente eliminando as desigualdades de
acesso ateno sade materna entre todas as faixas de renda (Dmytraczenko et al., 2015).
181
Figura 5.10. Proporo Anual do Declnio da Taxa de Mortalidade Materna,

1990-2008
<-2.5 to -1.5%
<-1.5 to -1.0%
<-1.0 to 0.0%
0.0 to 1.0%
>1.0%
<-5.5%
<-5.5 to -4.5%
<-4.5 to -4.0%
<-4.0 to -3.0%
<-3.0 to -2.5%
Fonte: Hogan et al. (2010)
311.
Da mesma forma, outros indicadores associados de sade sexual e reprodutiva tambm
melhoraram. No entanto, a grande incidncia de partos cesrea tornou-se um problema de
sade pblica. Em 2006 (ltimos dados disponveis), quase todos os partos eram atendidos
por profissionais de sade especializados (97%) em comparao com apenas 86% nos pases
latino-americanos (2000); 62,4% das crianas nasceram de mulheres que tiveram sete ou mais
consultas pr-natais durante a gravidez (2012). Contudo, persiste uma diferena marcante entre
raas ou origens tnicas: 74,9% da populao branca fez sete ou mais consultas pr-natais
em comparao com 54,8% da populao negra/parda e com apenas 24,3% entre populaes
indgenas. Alm disso, no Brasil um grande nmero de partos realizado por meio de
cesarianas (52,3% do total em 2010), especialmente entre famlias cobertas por planos de sade
privados (84%). Apesar da convenincia de planejar com exatido o momento do nascimento,
as cesreas impem riscos desnecessrios a muitas mulheres grvidas. Em 2015, o governo
deu incio implementao de medidas visando reduo do nmero de partos cesreas.
Segundo as novas normas, as seguradoras de sade devero informar seus usurios sobre o
percentual de cesreas realizadas por cada mdico e por cada hospital. O no fornecimento
dessas estatsticas, em um prazo de 15 dias, resultar em pesadas multas.
182
CAPTULO 5
312. Apesar dos progressos realizados na ateno primria e no acesso aos servios de sade
materno-infantil, ainda persistem profundas lacunas nas condies de sade da populao
indgena. As taxas de mortalidade infantil e na infncia entre os povos indgenas continuam a
ser muito elevadas (50,1 por 1.000 em 2013). Nos ltimos anos, alguns povos indgenas tornaramse smbolo das armadilhas do Sistema de Sade Indgena, tal como no caso dos Guarani
Kaiowa (Estado de Mato Grosso do Sul), devido mortalidade infantil associada desnutrio.
Em muitas situaes, as taxas de morbidade e mortalidade entre os povos indgenas so trs
ou quatro vezes superiores s taxas prevalentes entre a populao brasileira como um todo.
A gastroenterite permanece como a principal causa de morte entre as crianas indgenas que
moram em zonas rurais (60% dos bitos entre crianas com at 1 ano de idade), enquanto as
infeces respiratrias so a razo das disfunes entre crianas com faixa etria at 5 anos.
As taxas de mortalidade na infncia so mais altas nas Regies Norte e Centro-Oeste, onde se
encontra a maioria das populaes indgenas.
313. As mudanas de perfil demogrfico e epidemiolgico no Brasil, somadas ao aumento
da classe mdia, esto pressionando cada vez mais o sistema de sade. Essas presses
provavelmente tornar-se-o mais fortes no futuro. A populao do pas est envelhecendo,
e a parcela acima de 65 anos crescer significativamente nas prximas dcadas (Figura 5.11).
Devido ao envelhecimento da populao, s mudanas no estilo de vida (hbitos alimentares,
sedentarismo) e reduo das enfermidades transmissveis, as doenas crnicas so agora
as responsveis por uma crescente parcela da morbidade e da mortalidade no Brasil (IHME e
Banco Mundial, 2013; Gragnolati et al., 2011). Isto, por sua vez, est criando novas demandas ao
sistema de sade, fazendo com que as atividades primrias de preveno se concentrem nas
mudanas comportamentais, a gesto de longo prazo dos pacientes envolva uma variada gama
de servios e provedores e a demanda por complexas tecnologias cresa exponencialmente
(produtos farmacuticos e procedimentos). Simultaneamente, aumentam as expectativas da
populao com relao sade pblica, visto que a classe mdia se expande e as melhorias na
ateno primria estimulam consideravelmente a demanda reprimida por cuidados de mdia
e alta complexidade.
183
Figura 5.11. Parcela Crescente da Populao com Idade Acima de 65

Anos no Brasil, na Europa Ocidental e nos BRICS
40
China
Regies mais Desenvolvidas
Brasil
Rssia
35
30
25
20
ndia
15
frica Do Sul
10
5
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
Fonte: WDI.
314. Essas presses expem as limitaes da ateno primria sade, as lacunas na

disponibilidade e na qualidade dos cuidados de mdia e alta complexidade e a deficiente
coordenao em todos os nveis da rede encarregada da prestao de servios. Tambm so
destacadas as desigualdades entre os subsistemas pblicos e privados e entre as regies do
pas. Por exemplo, Dmytraczenko et al. (2015) constataram que apenas 42% das mulheres acima
dos 40 anos nos B40 fizeram uma mamografia nos trs anos precedentes. Essa proporo
duas vezes mais alta entre mulheres do quintil superior, que possuem maiores coberturas
dos seguros privados e tm condies de aceder a cuidados particulares. Em contraste com os
servios de sade materno-infantil, o Brasil fica atrs de outros pases da regio no que se refere
ao acesso equitativo ao rastreamento do cncer de mama. Outro estudo mostrou que 37% das
pacientes do SUS foram diagnosticadas em uma fase tardia, em comparao com 16,2% nas
instituies privadas. Alm disso, 46,2% das mulheres foram diagnosticadas tardiamente no
norte do pas, comparadas com 25,1% no sul, mais rico (Lindelow et al., 2015).
315. Embora haja grande quantidade de informaes com base na percepo das pessoas sobre
os problemas de acesso, prazos de espera e qualidade, existem poucos dados concretos. No
entanto, apenas como ilustrao, uma anlise recente da Secretaria de Sade da Prefeitura de So
Paulo constatou um enorme acmulo de demandas no atendidas, com um total de 800.244 casos
registrados em listas de espera para procedimentos de diagnsticos, consultas com especialistas
e cirurgias, e tempo mdio de espera de oito meses (Estado de So Paulo, 2013). No caso de alguns
especialistas a situao ainda pior. Por exemplo, a Prefeitura estima que o tempo de espera para
procedimentos ginecolgicos pode chegar a cinco anos, e para algumas cirurgias, nove anos.122
122 Inevitavelmente, a lista de espera inclui indivduos que podem ter optado por buscar atendimento no sistema
privado, ou j no precisam de atendimento, ou j faleceram. O nmero real de pacientes que efetivamente est
184
CAPTULO 5
316. Os dados referentes aos atrasos no acesso ao tratamento de cncer tambm deixam
patentes os dilemas enfrentados por muitos pacientes. Um relatrio do TCU (2011), com
informaes de 2010, mostra que o tempo mdio de espera para uma quimioterapia em
2010 era de 76,5 dias (a partir da confirmao do diagnstico), e apenas 35,6% dos pacientes
recebiam tratamento em um prazo de trinta dias. Alm disso, muitos enfrentavam atrasos
considerveis para fazer exames e posteriormente receber a ateno especializada para
confirmar o diagnstico. No caso da radioterapia, os dados correspondentes eram de 113,4 dias
e 15,9%. Como ponto de comparao, quase todos os pacientes foram atendidos no prazo de
trinta dias no Reino Unido e no Canad, onde o tempo mdio de espera varia de cinco a 25 dias,
dependendo do tipo de tratamento.
317.
O problema dos longos prazos de espera refletem, em parte, as restries da capacidade
(recursos humanos e equipamentos) e a fragilidade do sistema e da gesto para assegurar
que a capacidade existente esteja sendo utilizada da forma mais eficaz possvel. Em resposta
s preocupaes sobre os tempos de espera, o governo tomou uma srie de medidas. Por
exemplo, legislao promulgada em 2013 garante que um paciente de cncer ter acesso ao
tratamento em um prazo de sessenta dias a partir da data de confirmao do diagnstico.
Entretanto, os sistemas de monitoramento e controle esto ainda em desenvolvimento, mas
espera-se que a aplicao da lei preveja sanes administrativas e que os pacientes possam
recorrer a processos judiciais para fazer valer seu direito sade. At agora no se conhece o
impacto dessa garantia.
318. Alm dos problemas de acesso, a qualidade constitui outro importante desafio para o
sistema de sade.123 Tal como no caso dos tempos de espera, h escassez de informao
disponvel sobre este assunto. No entanto, diversos estudos destacaram deficincias na
qualidade da ateno pr-natal, o que afeta a eficcia desses cuidados na melhoria dos
resultados para crianas e mes. Esses estudos demonstraram que, frequentemente, os
cuidados pr-natais so deficientes no sentido de que os exames de diagnstico recomendados
no so realizados, ou as mes no recebem os medicamentos ou conselhos indicados (por
exemplo, medicamentos anti-hipertensivos ou aconselhamento sobre servios de maternidade
de referncia e aleitamento materno). Em um estudo no Rio de Janeiro constatou-se que
apenas 41% das mulheres com idades entre 28 e 33 anos fizeram os exames recomendados
(Domingues et al., 2012). Outros estudos apresentaram resultados semelhantes (Barros et al.,
2005; Ribeiro et al., 2009).
aguardando ser menor do que o total da lista.

123 Para os efeitos deste documento, o termo qualidade significa que o procedimento realizado de acordo com os
padres tcnicos definidos, ou seja, enfermeiras ou mdicos fizeram as perguntas adequadas, houve uma comunicao
eficaz com o paciente, foram realizados os testes e os exames apropriados, chegou-se a um diagnstico preciso, foi
prescrito o tratamento correto.
185
319. Os desafios de qualidade tambm esto presentes em outros setores do sistema de sade.
O controle de glicose no sangue uma interveno de baixo custo que contribui para minorar o
risco de morbidade e mortalidade. No obstante, estudos deixam transparecer a existncia, no
Brasil, de uma alta prevalncia de controles glicmicos inadequados, que variam de 20,9%124 a
76%125 (Gomes et al., 2006; Strock; Mazze, 2009; Mendes et al., 2010). Foram tambm documentadas
deficincias na capacidade efetiva de realizar diagnsticos de cncer (Salles et al., 2008; Lee et al.,
2012), e o sistema pblico tem sido razoavelmente lento na adoo de tratamentos modernos
de combate doena (TCU, 2011), o que leva a uma grande diferena dos padres teraputicos
(provavelmente refletida nos resultados) entre os setores pblico e privado.
320. Essas deficincias explicam o elevado, e sempre crescente, grau de insatisfao com o
SUS, no obstante os avanos na disponibilidade e na utilizao dos servios de sade
alcanados desde que o Sistema entrou em operao, em princpios da dcada de 1990. Segundo
uma pesquisa realizada pelo Datafolha (2015), em 2014 mais de 40% da populao considerou
a sade o principal problema do pas, diferentemente dos 10% com a mesma opinio em 2003.
Contudo, em 2015 a sade foi ultrapassada pela corrupo como maior preocupao do brasileiro
(Figura 5.12). No decorrer desse mesmo perodo, a parcela de entrevistados que identificou o
desemprego e a fome como suas principais preocupaes registrou queda acentuada (ausente
do grfico), enquanto houve um leve aumento na violncia, na educao e na corrupo como
as maiores fontes de inquietao. A educao e a sade so mais propensas a ser identificadas
como os principais motivos de preocupao pelas famlias de renda mais baixa, enquanto
para as famlias ricas a educao e a corrupo so as escolhidas. Outras pesquisas de opinio
investigaram com mais preciso as causas da apreenso no sistema de sade. Os tempos de
espera so assinalados de forma recorrente como uma importante razo para a no utilizao
dos servios e como um aspecto muito mal avaliado do sistema de sade (Deloitte, 2011; IPEA,
2011). Da mesma forma, outra pesquisa (CNI; IBOPE, 2012) constatou um alto grau de insatisfao
com o sistema de sade, especialmente com as demoras na marcao de consultas ou exames e
com a falta de mdicos, embora o desagrado fosse bem menor entre aqueles que j tinham tido
experincia direta com a utilizao do Sistema. Em parte, como reflexo dessa preocupao com
o acesso ao atendimento, a demanda por planos privados de sade permanece significante. De
fato, em um estudo realizado pelo Datafolha e pelo Instituto de Estudos da Sade Suplementar
(IESS) em 2011, praticamente a totalidade dos entrevistados sem plano de sade (88%) o
classificaram como o bem ou servio mais desejvel, atrs apenas da casa prpria, mas frente
do automvel, do seguro de vida, dos eletrodomsticos novos ou do computador.
124 Nesse estudo, 1.106 pacientes com diabetes tipo 2 foram recrutados tanto em unidades pblicas quanto em
unidades privadas.
125 Esse estudo transversal foi levado a cabo com 6.701 pacientes de hospitais gerais pblicos (11), hospitais universitrios
(5) e hospitais sem fins lucrativos (4).
186
CAPTULO 5
Figura 5.12. Opinio dos Brasileiros Sobre os Principais Problemas do Pas

Qual o Principal Problema do
Brasil? (% da Populao)
50
40
Corrupo
Sade
Educao
Violncia/segurana
Principal Problema do Brasil Segundo

o Nvel de Renda (% da Populao)
50
40
30
30
20
10
10
mar-03
fev-04
jan-05
dez-05
nov-06
out-07
set-08
ago-09
jul-10
jun-11
mai-12
abr-13
mar-14
fev-15
20
< 2 MW
Sade
2 - 5 MW 5 TO 10 MW > 10 MW
Violncia/segurana
Educao
Corrupo
Fonte: Datafolha (2015). Perguntou-se aos entrevistados qual era, para eles, o principal
problema do pas. Observao: mw = salrio mnimo.
321. As diferenas de qualidade, reais ou percebidas como tais, so fatores que contribuem
para que o Brasil seja o pas da Amrica Latina com a maior parcela de sua populao coberta
por seguros de sade privado. Mais de um quarto dos brasileiros complementam o SUS com
seguros privados. Embora a cobertura global dos seguros voluntrios de sade tenha se
mantido constante e principalmente direcionada aos mais ricos, a parcela dos B40 registrados
em planos privados est crescendo. Mudanas na cobertura privada so atribudas, em sua
maioria, s transformaes do mercado de trabalho, em particular ao declnio do desemprego
e ao aumento de empregos no setor formal, visto que um grande nmero de pobres deixou a
informalidade. Cerca de trs quartos das aplices de seguro sade no Brasil so resultado de
benefcios suplementares, em parte devido a incentivos fiscais. Isso gera duas preocupaes.
Primeiramente, essa uma forma extremamente regressiva de utilizar recursos pblicos,
tendo em vista que os ricos esto desproporcionalmente representados entre os segurados.
Em segundo lugar, tem havido uma proliferao de planos baratos com poucos prestadores
contratados e mal remunerados, o que provoca longas listas de espera e custos repassados para
os segurados, muitas vezes por servios disponveis gratuitamente no SUS.
322. A expanso do SUS foi financiada pelo aumento do gasto pblico em sade, obtido com
a tributao de receitas gerais, e pela exigncia de despesas mnimas vinculadas
constitucionalmente para cada nvel de governo.126 Embora a vinculao de receitas possa
no ser de todo desejvel ao se considerar a perspectiva das finanas pblicas (porque reduz
a flexibilidade para realocar recursos para outros setores de modo que sejam atendidas novas
necessidades e prioridades, alm de poder levar ineficincia do uso de verbas vinculadas em
126 A Emenda Constitucional n. 29/2000 prev pelo menos 15% do oramento total dos municpios, 12% do oramento
total do estado, e o montante do ano fiscal anterior ajustado pela mudana nominal do PIB no caso do governo federal.
187
determinados setores), o aumento do gasto governamental aliviou a dependncia de receitas

extraordinrias como fonte de financiamento da sade, reduzindo assim a exposio das
famlias ao risco de ter de enfrentar dificuldades financeiras para pagar despesas de sade
(Figura 5.13). De fato, se comparada situao de outros pases da regio, a parcela da populao
brasileira que est empobrecendo devido a gastos com sade (menos de 1%) ou incorrendo em
despesas consideradas catastrficas porque absorvem grande parte das receitas disponveis
(2,4%) pequena (Dmytraczenko et al., 2015).127 Outro fator que contribui para a reduo da
parcela de pagamentos extraordinrios no total dos gastos em sade o aumento das despesas
com prmios de seguro privado e os co-pagamentos por servios de sade. Embora a parcela
da populao coberta por planos privados no tenha sofrido mudanas acentuadas, os seguros
privados financiam agora grande parte das despesas privadas em sade. Tendo em vista que
a regulamentao referente s seguradoras e aos prestadores de servios de sade fraca, h
uma preocupao quanto probabilidade de uma escalada dos custos, pois os pacientes so
estimulados a contratar mais procedimentos (s vezes sem necessidade mdica) e a faz-lo
a baixo ou nenhum custo para eles. Por exemplo, prtica comum no Brasil que prestadores
privados recomendem mamografias anuais para mulheres com mais de 40 anos, o que contraria
as diretrizes do SUS, fundamentadas em provas, que determinam a realizao desse exame a
cada dois anos para mulheres entre 50 e 69 anos de idade, a no ser em casos de risco.
Pblica
Privada: Outros
Privada: Recursos prprios
200
Uruguai
Chile
Brasil
Mxico
Alc
Colmbia
Peru
Jamaica
400
Guatemala
800
600
Costa Rica
1200
1000
Argentina
1600
1400
2011
1995
2011
1995
2011
1995
2011
1995
2011
1995
2011
2001
2011
2001
2011
2001
2011
2001
2011
2001
2011
0
2001
Gastos per capita com assistncia mdica
Figura 5.13. Gastos Per Capita em Sade por Fonte, 2001-2011 (PPP em US$ Internacional Constante)
Fonte: Cavagnero et al. (2015)
323. No obstante o aumento dos gastos na rea de sade pblica, o Brasil ainda gasta
consideravelmente menos do que a maioria de seus pares. A parcela do oramento pblico
direcionada sade baixa (7,6% comparados com os 15%-20% da maioria dos pases da OCDE),
o que poderia indicar que ainda h espao fiscal para ampliar as alocaes do setor. Contudo,
Cavagnero et al. (2015) realizaram um exerccio de aferio (benchmarking) no qual compararam
127 O empobrecimento decorrente de pagamentos extraordinrios para cobrir gastos em sade medido como o
percentual de famlias vivendo abaixo da linha da pobreza, com menos de US$ 2,00 dirios por pessoa. Despesas
catastrficas so definidas como gastos em sade que superam 25% do consumo no alimentar de uma famlia.
188
CAPTULO 5
os resultados projetados para todos os 187 pases, com dados disponveis para o ano de 2012, e
aplicaram a anlise de regresso em resultados selecionados de sade em um conjunto de variveis
demogrficas e econmicas para estimar valores esperados para os indicadores de interesse. Esses
valores foram, por sua vez, comparados a valores reais. Constatou-se ento que, embora o total de
gastos per capita em sade e as despesas pblicas como parcelas do PIB sejam consideravelmente
mais baixas no Brasil do que nos pases da OCDE, o pas consome mais recursos pblicos em sade
do que o esperado, visto suas caractersticas econmicas e demogrficas. Esse fato sugere que as
polticas deveriam focar o aumento da eficincia dos servios de sade em vez de buscar aplacar a
insatisfao popular por meio de novas despesas. Isso tambm estaria de acordo com o reduzido
espao fiscal do Brasil.
Figura 5.14. Gastos Reais e Esperados em Sade Pblica como Parcela do PIB
ndia
Haiti
Guatemala
Repblica Dominicana
Peru
Tailndia
China
Mxico
Jamaica
Chile
Federao da Rssia
Coreia, Rep. Da
Bolvia
frica do Sul
Brasil
Turquia
Hungria
Colmbia
Argentina
Uruguai
Austrlia
Costa Rica
Canad
Sucia
Cuba
Blgica
Estados Unidos
Japo
Alemanha
ustria
Frana
Dinamarca
Gastos Reais com Sade Pblica

Gastos Previstos com Sade Pblica
10
12
Fonte: Cavangero et al. (2015).
324. A margem de manobra para alcanar uma maior eficincia128 dos gastos no setor da
sade considervel. Com respeito eficincia global do Sistema, existem estudos que
apontam para um cenrio contrastado. Alguns indicaram que o Brasil poderia atingir resultados
128 A eficincia diz respeito relao entre insumos e rendimentos ou resultados. Um sistema de sade considerado
eficiente se produzir um certo nvel de sadas ou resultados com um nvel mnimo de insumos (por exemplo, recursos
humanos e equipamentos).
189
semelhantes no setor com nveis muito menores de despesa (Ribeiro; Rodrigues, 2006; Afonso
et al., 2010), enquanto outros observaram, comparativamente, uma alta relao custo-benefcio
(Marinho et al., 2012). Anlises de eficincia tambm esto disponveis para o nvel subnacional.
Esses estudos tendem a encontrar deficincias marcantes no plano municipal.129
325. No que tange eficincia alocativa,130 o foco converge, em geral, para trs questes
primordiais: (a) o equilbrio entre servios preventivos e curativos; (b) o equilbrio entre ateno
primria e servios de nvel mais elevado (cuidados especializados e servios hospitalares); e
(c) o processo decisrio sobre quais medicamentos e procedimentos devem ser financiados e
oferecidos. No que se refere preveno, o Brasil tem uma slida trajetria em diversas reas.
Por exemplo, o pas foi altamente reconhecido por seus eficientes programas de HIV/Aids,
lanados em 1986 em resposta rpida expanso da epidemia da doena. O Brasil foi tambm
pioneiro no controle do tabaco (que incluiu a proibio de publicidade, incluso de advertncias
de sade nos maos de cigarros, proibio de fumar em espaos pblicos, tributao de
cigarros, etc.), e o nmero de fumantes entre indivduos com mais de 18 anos caiu pela metade
entre 1989 e 2009 (para cerca de 17%). Entretanto, no obstante os esforos envidados para
tratar outros fatores de risco de doenas crnicas, tanto a obesidade quanto a hipertenso
esto em elevao, com maior concentrao entre os pobres. A cobertura e a eficcia de muitas
intervenes preventivas (triagem, gesto de doenas crnicas, etc.) so baixas, em particular
nas regies mais pobres do pas, e o acesso a cuidados e tratamentos especializados muitas
vezes problemtico. Como reflexo desses desafios, a mortalidade de muitas dessas condies
crnicas permanece elevada, e em alguns casos est aumentando (por exemplo, doenas
cardacas hipertensivas, muitas formas de cncer), sendo as complicaes derivadas de doenas
crnicas responsveis por uma grande parcela das internaes e dos custos hospitalares.
326. Sem dvida, o maior desafio no que tange eficincia alocativa diz respeito escolha
dos medicamentos e dos procedimentos a serem financiados. Em princpio, todos no Brasil
tm acesso a um abrangente pacote de benefcios livres de encargos. No entanto, na prtica
o acesso aos servios necessrios restrito (por exemplo, longas filas de espera, nmero de
leitos hospitalares insuficiente, superlotao), e o pacote de benefcios limitado. Por exemplo,
h uma lista de servios e procedimentos de sade financiada pelo SUS utilizada como
referncia para o reembolso dos prestadores. Da mesma forma, existe uma listagem nacional
129 Por exemplo, relatrios da OCDE (2009) registram estimativas de funes de produo social para a educao
e a ateno sade no Brasil mediante a utilizao de uma amostragem de aproximadamente 4 mil municpios.
Os resultados demonstram que o tamanho do municpio, os gastos governamentais com sade e as despesas
governamentais em outros setores que no o da sade no apresentam uma relao estatstica substantiva com o
estado da sade na maioria dos segmentos de distribuio de resultados do setor.
130 A eficincia alocativa busca determinar se os recursos esto direcionados para a combinao correta de servios de
modo que os resultados de sade sejam maximizados (ou objetivos mais amplos do sistema de sade).
190
CAPTULO 5
de medicamentos essenciais financiados pelo SUS.131 Essa contradio gerou muitos problemas
para o Sistema nico de Sade. Medidas adotadas recentemente (em 2011) por tribunais
brasileiros tm rejeitado as tentativas de restringir o pacote, o que arrisca causar uma exploso
dos custos. Tentativas de introduzir uma Avaliao de Tecnologias em Sade no resolveram de
todo a questo devido ausncia de um rgo tcnico permanente capaz de analisar a matria
juntamente com todas as partes envolvidas. Embora a reviso da legislao de 2011 possa ser
considerada um passo positivo, ainda h muito a ser feito.
327. H uma ampla gama de evidncias internacionais que apontam para uma considervel
ineficincia tcnica do setor de sade (Joumard et al., 2010). No plano global, Chisholm e Evans
(2010) constataram que entre 20% e 40% do total de gastos em sade foram desperdiados.
As ineficincias tcnicas relacionadas gesto dos recursos humanos, o uso inadequado de
medicamentos, os erros mdicos, a qualidade abaixo da ideal, a corrupo e as fraudes so as
principais fontes dessa ineficincia. A precariedade tcnica no Brasil decorre de fontes semelhantes,
tal como sintetizado na Tabela 5.1, e aponta para reas que futuramente devero ser reformadas.
TABELA 5.1. EVIDNCIA DA INEFICINCIA TCNICA NO BRASIL
Fonte da ineficincia tcnica
Descrio
Desempenho da fora de
trabalho.
Excesso de dependncia dos mdicos e resistncia ao desempenho

de tarefas por outras categorias profissionais; os prestadores de
servios no tm autonomia para gerenciar os recursos humanos;
baixos nveis de desempenho, incluindo alta rotatividade,
incentivos e mecanismos de responsabilizao deficientes,
ambientes de trabalho inadequados; e falta de formao.
Baixa qualidade dos servios

de sade e erros mdicos.
No conformidade com as diretrizes para diagnstico e tratamento;

coordenao deficiente em diferentes nveis de ateno; falta de
continuidade dos tratamentos; erros mdicos evitveis.
Operaes de pequena escala; uso excessivo de recursos

Ineficincias em hospitais
humanos; baixo grau de utilizao da capacidade instalada e
tamanho inadequado ou baixa
dos recursos tcnicos (por exemplo, consultrios, equipamentos,
capacidade de utilizao.
leitos); e de mecanismos de pagamento.
Ineficincia na aquisio e na
utilizao de medicamentos.
Preos elevados; prticas de aquisio deficientes, incluindo

compras, armazenamento e distribuio; e prticas inadequadas
de prescrio e dispensao de medicamentos.
Uso excessivo de
procedimentos/cuidados
desnecessrios.
Sobremedicalizao; disponibilidade limitada e poucos incentivos

para que o pessoal profissional utilize protocolos atualizados;
mecanismos deficientes de monitoramento de desempenho e
de responsabilizao dos profissionais; e incentivos financeiros
inapropriados para os profissionais de sade.
Corrupo e fraudes.
Aquisio viciada; m administrao (por exemplo, no execuo

de contratos); e absentismo.
131 Tendo em vista, porm, que a sade pblica financiada por trs diferentes nveis de governo, um estado/municpio
poder decidir financiar um procedimento ou medicamento no includo nessas listas. Nesses casos, entretanto, no
h um cofinanciamento com outro(s) nvel(eis) de governo.
191
5.3 Transferncias sociais e incluso social: luz e sombra

328. Os pagamentos da previdncia social continuam a dominar as transferncias sociais,
embora recentemente a assistncia social tenha sido ampliada consideravelmente.
A Constituio de 1988 incluiu emendas que aumentaram ou mantiveram benefcios e
afrouxaram as regras de elegibilidade para os regimes contributivos de penses j existentes.
Alm disso, reconheceu explicitamente o direito dos idosos e dos portadores de deficincias a
uma renda mnima garantida. Isso permitiu a adio de um componente de assistncia social
baseado em um princpio de cidadania como componente de proteo social, juntamente com
penses contributivas baseadas na segurana social.132 A nfase das polticas na assistncia
social provocou um alvissareiro reequilbrio dos subsdios pblicos afastados da segurana
social, na medida em que esta ltima estava, e at certo ponto continua estando, disponvel
apenas para as pessoas que trabalhavam no setor assalariado formal da economia brasileira.
5.3.1 O sistema de previdncia social do Brasil: oneroso e no favorvel aos pobres

329. Atualmente, alm do regime de previdncia do governo federal, todas as 27 unidades
da Federao (incluindo o Distrito Federal) e aproximadamente 2.050 municpios (de um total
de 5.570) mantm seus prprios regimes previdencirios para seus funcionrios. Esses regimes
so conhecidos como Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS), em oposio ao Regime
Geral de Previdncia Social (RGPS), que cobre os trabalhadores do setor privado e alguns
funcionrios do setor pblico no registrados no RPPS. Com o passar dos anos, os estados e os
municpios foram autorizados a criar planos de penso que seguissem o do governo federal.
Entretanto, esses planos ofereciam condies de elegibilidade mais generosas e exigiam taxas
de contribuio insuficientes para manter seu equilbrio atuarial.133 Por sua vez, a legislao
federal no estabeleceu claramente o princpio do equilbrio atuarial e financeiro dos RPPS. Alm
disso, funcionrios pblicos foram transferidos para o RPPS. Por exemplo, 600 mil servidores
foram deslocados para o RPPS com direito aos benefcios baseados em toda a sua carreira de
trabalho, sem contudo terem aportado as contribuies correspondentes.134
330. As reformas do RPPS em 1998 e 2003 representaram passos importantes em direo a
um sistema previdencirio justo e sustentvel, contudo sem tratar de questes vitais. No incio
132 A assistncia social e a segurana social so os principais componentes da proteo social. A assistncia social
diz respeito a programas pblicos financiados por impostos e polticas de mitigao da pobreza e da vulnerabilidade.
A segurana social abarca regimes de contribuio que tratam do ciclo de vida e de contingncias relacionadas ao
trabalho.
133 A Constituio garante uma aposentadoria por velhice (e uma penso por morte) igual ao ltimo salrio recebido
pelo funcionrio, ou seja, uma taxa de substituio de 100%, bem como a indexao salarial de todos os benefcios.
134 Oliveira; Beltro (2001).
192
CAPTULO 5
dos anos 2000, as desigualdades do sistema ficaram patentes na relao desproporcional

entre o nmero de beneficirios e o volume dos gastos. Enquanto a soma dos beneficirios dos
sistemas federal, estadual e municipal englobava apenas 12% do total, eles eram, no entanto,
responsveis por 40% do conjunto de gastos previdencirios e de 70% do total de dficits das
penses. Embora a reforma de 2003 tenha representado um passo importante na busca por um
sistema justo e sustentvel, ela teve um impacto muito maior sobre os novos ingressados no
servio pblico do que sobre os pensionistas e os funcionrios j includos. O mesmo se aplica
criao, em 2012, da previdncia complementar para funcionrios pblicos, cujos planos de
aposentadoria esto ainda em fase de implantao, incluindo planos para o governo federal
e para alguns estados. A mudana dos padres das taxas de fecundidade e longevidade, que
se estima provocaro um rpido envelhecimento da economia brasileira nas prximas duas
dcadas, a alta cobertura na velhice, generosos benefcios previdencirios e transferncias
considerveis para os idosos resultaram em gastos elevados com as penses. Enquanto as altas
taxas de contribuio tm sido essenciais para financiar os compromissos previdencirios, elas
tambm estimulam o alto custo do trabalhador brasileiro e o baixo grau de competitividade
para a economia em comparao com o resto do mundo.
331. At esta data, os governos federal e subnacionais tm sido capazes de financiar
generosos regimes previdencirios em razo do dividendo demogrfico e das altas taxas de
contribuio. Entretanto, segundo todas as estimativas, a situao mudar drasticamente na
prxima dcada. Os ndices de dependncia pioraro, e as contribuies sero insuficientes
para financiar a aposentadoria das pessoas. A partir de 2013, a situao fiscal dos RPPS tornarse- precria. Com exceo dos mais novos estados brasileiros, incluindo Rondnia, Roraima,
Amap e Tocantins pela data de criao, os RPPS esto rodando com dficits significativos. Tal
como indicado na Figura 5.15, o dficit mdio para os estados do pas de aproximadamente
10% das receitas tributrias, mas existem grandes desigualdades entre os estados, com casos
como o do Rio Grande do Sul ou do Distrito Federal, que apresentam dficits superiores a 20%
das receitas tributrias.
193
Mdia
Sergipe
So Paulo
Tocantins
Roraima
Santa Catarina
Rondnia
Rio Grande do Sul
Rio Grande do Norte
Rio de Janeiro
Piau
Paran
Pernambuco
Paraba
Par
Maranho
Mato Grosso
Gois
Esprito Santo
Distrito Federal
Cear
Bahia
Acre
10%
Alagoas
20%
Amazonas
30%
Minas Gerais
40%
Mato Grosso do Sul
Amap
Figura 5.15. Dficit Estadual Previdencirio RPPS, 2013 (Como % das Receitas
Tributrias)
0
-10%
-20%
-30%
-40%
Fonte: Ministrio da Previdncia Social (MPS)
332. Os dficits dos sistemas previdencirios brasileiros aumentam quando se leva em conta
o RGPS. O gasto com o RGPS engloba uma srie de componentes, inclusive tempo de servio,
penso por morte, prestaes por invalidez e benefcios aos idosos. A Figura 5.16 mostra as
despesas assumidas com os principais componentes do RGPS como percentual do PIB no perodo
entre 1998 e 2013. Em 1998, cerca de 36% dos dispndios globais do RGPS eram atribudos s
despesas por tempo de servio, as quais foram agora reduzidas para 30% devido s recentes
reformas. Os gastos com tempo de servio expressos como percentual do PIB caram 16%, mas
as despesas com os programas ligados tanto velhice quanto invalidez como percentual do
PIB cresceram 43%, enquanto as penses por morte cresceram 23%. Cabe ressaltar que esses
aumentos partiram de uma base j muito alta. Os gastos com outros benefcios, inclusive
seguros sade, maternidade e contra acidentes, e com alguns programas de assistncia social
subiram 76% durante o mesmo perodo.
194
CAPTULO 5
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
8%
2003
Percentagem do PIB
Figura 5.16. Gastos com os Principais Componentes do Sistema

do RGPS 1998-2013 ( % do PIB)
7%
Outros
6%
5%
Dependente
Sobrevivente
4%
Invalidez
3%
Idade
2%
Tempo de
Servio
1%
0%
Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS), infologo, MPS
333. As mudanas demogrficas do Brasil esto no cerne das preocupaes com a

sustentabilidade do sistema de RGPS. A Figura 5.17 assinala como a demografia populacional
variou desde 1995 e como deve mudar at 2050. A figura tambm analisa a taxa de dependncia
da populao idosa, definida como o tamanho da populao com 65 anos ou mais em relao
populao em idade ativa, entre 15 e 64 anos de idade. A taxa de dependncia da populao
idosa era de apenas 8% em 1995, e cresceu ligeiramente para 10% em 2010.135 O marcante
declnio da taxa de fecundidade no Brasil nas duas ltimas dcadas (de 2,4% em 1998 para
1,8% em 2012) projeta uma duplicao da taxa de dependncia dos idosos de 10% para 20%
em 2013 e para 30% para 2045 (para uma anlise pormenorizada, ver Gragnolati et al., 2011). De
fato, isso significa que a cada dcada haver menos pessoas em idade ativa para manter cada
idoso, e se os benefcios previdencirios forem inflexveis, o sistema de aposentadoria do RGPS
incorrer em dficits crescentes.
135 Esses nmeros so favorveis ao Brasil se comparados com a maioria das economias europeias.
195
Figura 5.17. Padres Demogrficos e Projees para o Brasil

160
Taxa de Dependncia
140
Taxa de Dependncia
35%
120
30%
100
25%
20%
80
15%
60
10%
40
5%
20
0%
Populao , Min
Populao entre 15 e 64 anos (milhares)

Populao com 65 anos ou mais (milhares)
1995
2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
0%
Fonte: AEPS infologo, MPS, WDI
334. Nos anos vindouros, tanto os RPPS estaduais quanto o RGPS incorrero em dficits
crescentes que tero de ser financiados por receitas gerais. Isso restringe fortemente o espao
fiscal disponvel para as polticas de incluso social. Como consequncia, a agenda da reforma
previdenciria est no mago da agenda poltica mais abrangente, que busca trazer de volta o
crescimento de longo prazo e o aumento da produtividade, proporcionando uma prosperidade
compartilhada no pas. O governo brasileiro gasta aproximadamente 11% do PIB com a
previdncia, o que apenas comparvel a economias europeias que possuem populaes mais
velhas. Esses nmeros continuaro a crescer at chegar a nveis insustentveis na prxima
dcada, a menos que seja implementada uma reforma da previdncia para conter os regimes
de benefcios, aposentadorias e penses. Isso essencial no apenas para conseguir um
sistema sustentvel, como tambm para salvaguardar o espao fiscal necessrio para atender
os gastos essenciais com educao, sade e assistncia social.
5.3.2 Assistncia social: barata, em expanso e muito favorvel aos pobres

335. A assistncia social no Brasil possui trs pilares principais. Primeiramente, os benefcios
por incapacidade, que garantem uma transferncia de renda para idosos e para pessoas com
deficincia, conhecidos como Benefcio de Prestao Continuada (BPC); em segundo lugar, a
196
CAPTULO 5
incluso de trabalhadores autnomos ou agricultores familiares em instituies de segurana

social, tais como a Previdncia Social Rural ou PSR; e em terceiro, os programas direcionados
de apoio renda, tais como o PBF, um programa de transferncia condicionada de renda. No
Brasil, os benefcios dos programas de assistncia social voltados para a preveno da pobreza
na velhice so recebidos, principalmente, por trabalhadores de baixa renda, tanto da zona rural
quanto da urbana, que entram e saem da informalidade durante sua vida ativa (Gragnolati;
Lindelow; Couttolenc, 2013). O Brasil deu incio a esses programas anos atrs e foi um dos
pioneiros no campo da previdncia social, mas outros pases da Amrica Latina seguiram
o exemplo. Entre 2000 e 2013, pelo menos 18 pases da regio levaram a cabo reformas
abrangentes, buscando aumentar a cobertura dos idosos (Rofman; Apella; Vezza, 2014).
336. O BPC, voltado para a populao idosa e pobre, um benefcio social temporrio para
pessoas com deficincia e para idosos com idade acima de 65 anos que possuam renda familiar
per capita inferior a 25% do salrio mnimo. Aps tornar-se elegvel, o indivduo tem direito
a receber uma transferncia mensal igual ao salrio mnimo enquanto estiver qualificado a
faz-lo. O BPC tem aumentado em importncia desde 2003 e cobre atualmente cerca de 7% da
populao idosa. O valor do benefcio aumentou mais rapidamente do que o montante mdio
das aposentadorias e das penses por morte: 93% comparados a 49% entre 2003 e 2009. Isso
ocorre porque o benefcio atrelado ao salrio mnimo, que aumentou consideravelmente ao
longo da ltima dcada. Os gastos com o BPC para os idosos equivalem a cerca de 0,3% do PIB
(Figura 5.18).
Figura 5.18. Gasto com Penso Social como % do PIB

1.6
1.2
0.8
0.4
0.0
BPC
Prev. Rural
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Aposentadoria social
Fonte: LAC Social Protection Database
337. O programa Previdncia Social Rural (PSR) auxilia no tratamento de importantes

questes relacionadas incluso de trabalhadores autnomos e trabalhadores familiares
197
no remunerados em instituies de segurana social. Esse programa foi criado em resposta

nfase dada pela Constituio necessidade de lidar com as profundas desigualdades entre as
reas rurais e urbanas no Brasil. O PSR , formalmente, um programa contributivo. Entretanto,
devido s particularidades da atividade rural, ele possui regras contributivas diferentes das
normas tradicionais aplicadas aos esquemas urbanos. Isso implica um alto grau de subsdios
pblicos, o que torna o PSR um instrumento parcialmente contributivo (Barbosa, 2011).136 O
programa de penses rurais contribuiu substancialmente para a extenso da cobertura de um
grande segmento da populao e para a reduo da pobreza. Ele parcialmente financiado por
impostos sobre vendas agrcolas, mas tambm pesadamente subsidiado (as receitas cobrem
aproximadamente 10% dos gastos). O custo desse programa superior a 1,4% do PIB, bem
maior do que o BPC (Figura 5.18).
338. No decorrer da ltima dcada, no Brasil, assim como em outros pases da regio, houve
aumento no nmero de beneficirios e cresceram os gastos com benefcios por incapacidade. Os
desembolsos com o BPC-incapacidade137 passaram de aproximadamente 0,19% do PIB em 2000
para 0,37% em 2013 (Figura 5.19). O programa garante um salrio mnimo mensal para todos os
portadores de deficincia que comprovem no ter meios para prover sua prpria subsistncia
nem familiares que o possam manter. So elegveis para o programa quaisquer pessoas com
deficincia fsica, mental, intelectual ou sensorial de longo prazo138 que, ao interagirem com
diferentes barreiras, prejudiquem sua efetiva, plena e igual participao na sociedade.
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
0.2
0.0
136 Barbosa (2011).

137 Benefcio Assistencial Pessoa com Deficincia (BPC).
138 Por um perodo mnimo de dois anos.
198
2013
2014
2012
2011
2010
2008
2006
2007
2005
2003
2001
2004
1.4
2000
1.8
1.6
2002
2.0
2009
Figura 5.19. Benefcios por Incapacidade como % do PIB
CAPTULO 5
339. A pobreza crnica tratada por meio do Programa Bolsa Famlia (PBF), o programa de
transferncia condicionada de renda carro-chefe do MDS.139 Ele oferece s famlias pobres
transferncias de renda condicionadas frequncia escolar e utilizao dos servios de sade
materno-infantis. O programa ganhou escala a uma velocidade extraordinria, e o nmero de
beneficirios passou de 16 milhes para 48 milhes em trs anos (Figura 5.20). Hoje ele atinge
cerca de 56 milhes de pessoas ou 14 milhes de famlias aproximadamente um quarto da
populao brasileira. Os gastos como percentual do PIB aumentaram de menos de 0,05% do PIB
em 2003 para mais de 0,5% em 2013, sendo o incremento registrado a partir de 2011 decorrente,
sobretudo, da quantidade dos benefcios.
Figura 5.20. Beneficirios e Gastos do Bolsa Famlia, 2003-2014

Milhes
Nmero de Beneficirios
Gastos como % do PIB

0.6%
60
0.5%
50
0.5%
40
0.4%
30
0.4%
20
0.3%
10
0.3%
04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14
0.2%
04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14
340. Muitas avaliaes de impacto demonstram que o PBF obteve resultados positivos
considerveis sobre a reduo da pobreza e sobre o capital humano. Estima-se que cerca
de 20% da reduo da pobreza extrema e 15% da reduo da desigualdade podem ser
atribudas ao programa (Osrio; Souza, 2012). O PBF tambm aumentou a frequncia escolar
e a progresso de srie (Cireno; Silva; Proena, 2013). Por exemplo, graas ao programa, a
probabilidade de uma menina de 15 anos frequentar a escola aumentou 21%. Outros efeitos
positivos do PBF incluem nmero de consultas de ateno pr-natal, cobertura vacinal,
mortalidade infantil (Rasella et al., 2013), reduo da criminalidade (Chioda; Mello; Soares,
2015), alm de duas consequncias relacionadas a dois desafios primordiais da igualdade de
gnero no pas: reduo da gravidez na adolescncia (Azevedo; Favara, 2012) e diminuio da
violncia domstica (Perova; Reynolds; Mller, 2012).140 importante ressaltar que anlises
139 O PBF e o BPC so os dois nicos programas sujeitos prova de recursos. Todos os demais so universais, no sentido
de que o acesso a esses programas est aberto a qualquer pessoa que se qualifique. Contudo, existem obstculos ao
acesso, e houve um esforo muito maior para facilitar o acesso dos extremamente pobres do que dos pobres, e menos
ainda dos vulnerveis.
140 Ver Azevedo e Favara (2012). Ver tambm Perova, Reynolds e Mller (2012) no mesmo relatrio.
199
rigorosas sobre os possveis incentivos perversos do programa demonstram que o PBF no

desestimulou os beneficirios a trabalharem e no elevou a fecundidade entre as famlias
beneficirias (Oliveira; Soares, 2013).
341. Nos ltimos quatro anos, o PBF consolidou-se como pilar fundamental da iniciativa
Brasil Sem Misria (BSM). O BSM um projeto guarda-chuva que fortalece e coordena
uma ampla gama de programas. O plano parte da premissa de que no adianta apenas
expandir as transferncias de dinheiro, preciso tambm gerar oportunidades econmicas e
melhorar as condies de vida dos extremamente pobres. Ele d mpeto, ainda, integrao
e coordenao das polticas sociais. O plano tem trs pilares: (a) transferncia de renda (o
PBF um programa de transferncia para idosos e portadores de deficincia); (b) acesso a
servios, melhorando o acesso aos servios pblicos entre as populaes pobres e vulnerveis
(preenchendo as lacunas de cobertura existentes nos servios bsicos, tais como educao,
sade, saneamento bsico e eletricidade); e (c) incluso produtiva, promovendo atividades nas
reas rurais e urbanas com o objetivo de aumentar a produtividade das famlias em condio
de pobreza extrema, procurando estimular o emprego e a gerao de renda. H tambm
um elemento primordial do BSM que se refere Busca Ativa dos extremamente pobres no
registrados no Cadastro nico de Pobres e Vulnerveis do pas. Essa estratgia fez com que
um total de 1,38 milho de famlias fosse adicionada at novembro de 2014, enquanto as
famlias identificadas nesse Cadastro nico como pertencentes a grupos tradicionalmente
desfavorecidos (indgenas, quilombolas, extrativistas, etc.) passaram de aproximadamente
200 mil em 2011 para 1,42 milho em 2014.
342. O componente de incluso produtiva do BSM bastante promissor como instrumento
eficaz para permitir que o beneficirio deixe a assistncia social e logre uma melhor incluso
social. Entretanto, o veredito final dever aguardar os resultados de uma rigorosa avaliao.
Dentre os importantes componentes do BSM voltados para a incluso produtiva cabe
mencionar o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec-BSM), o
Programa Microempreendedor Individual (MEI), gua para Todos, Segunda gua e Programa
de Aquisio de Alimentos (PAA), que compra a produo agrcola de pequenos agricultores.
Os dois primeiros esto focados nas reas urbanas, e os demais, nas reas rurais. Nas zonas
urbanas, a incluso produtiva articula aes e programas que facilitam a insero no mercado
de trabalho por meio de empregos formais e do empreendedorismo ou de empresas de
economia solidria. At dezembro de 2014, cerca de 1,7 milho de pessoas tinha se matriculado
no Pronatec-BSM, dentre as quais 67% eram mulheres e 47% tinham entre 18 e 29 anos de
idade; 478.200 beneficirios do PBF participaram do Programa Microempreendedor Individual
200
CAPTULO 5
(MEI), um programa que oferece incentivos para a formalizao dos microempreendedores

individuais. Nas zonas rurais, onde vive 47% da populao-alvo do BSM, o objetivo fortalecer
a agricultura familiar dos extremamente pobres, aumentando sua capacidade de produo
e o ingresso de seus produtos nos mercados por meio de orientao, assistncia tcnica e
fornecimento de matrias-primas e gua. Por exemplo, entre 2001 e 2014 foram construdos
781.800 reservatrios de gua na regio do semirido nordestino com o apoio do programa
gua para Todos, alm de 102 mil cisternas para a produo agrcola. Em 2010, apenas 32%
das famlias cobertas pelo programa eram pobres. Em 2014, mais da metade das famlias
participantes do programa estava registrada no Cadastro nico.
343. Como um todo, desde o ano 2000 os gastos com programas de assistncia social
aumentaram substancialmente, de 1,5% para cerca de 2,65% do PIB em 2014 (Figura 5.21).
Isso semelhante tendncia generalizada na regio durante a dcada de 2000: as despesas
com assistncia social como percentual do PIB triplicaram, passando de uma mdia de 0,4%
em dez pases em 2000 para 1,2% em 2010 (Cerutti et al., 2014). Os componentes que mais se
desenvolveram foram as penses rurais e o PBF. Em termos de sua composio, em 2014 mais
da metade dos dispndios com assistncia social foi direcionada para as penses rurais (53%),
19% para o PBF e 14% para a parte do BPC voltada para as pessoas com deficincia, 11% para o
BPC dos idosos e 2,5% para os programas de merenda escolar (Figura 5.22).
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
3.0
2000
Figura 5.21. Evoluo dos Gastos em Assistncia Social como % do PIB
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0
Penso Rural
Benefcios Por Invalidez (BPC + RMV)
Outros Programas Alimentares
Merenda Escolar
Idosos (BPC + RMV)

Outros RPS
TCR
Figura 5.22. Composio dos Gastos em Assistncia Social em 2014
3%
1%
0%
11%
19%
Penso Rural
Benefcios por Invalidez (BPC + RMV)
Idosos (BPC + RMV)
14%
53%
Merenda Escolar
201
1.0
0.5
0
BRASIL: RETOMANDO
CAMINHOS PARA INCLUSO, CRESCIMENTO E SUSTENTABILIDADE
Penso Rural
Benefcios Por Invalidez (BPC + RMV)
Merenda Escolar
Idosos (BPC + RMV)

Outros RPS
TCR
Figura 5.22. Composio dos Gastos em Assistncia Social em 2014
3%
1%
0%
11%
19%
Penso Rural
Benefcios por Invalidez (BPC + RMV)
Idosos (BPC + RMV)
14%
53%
Merenda Escolar
Outros RPS
TCR
344. Os programas de assistncia social no Brasil provocaram um importante efeito na

medida monetria da pobreza extrema. Todavia, ainda perduram grandes desafios para o
futuro. A pobreza possui diferentes dimenses, e o enfoque multissetorial do BSM tem como
objetivo tratar dessas outras vertentes, alm da renda. Para lidar com essas questes de maneira
mais eficaz ser necessrio enfrentar uma srie de limitaes, dentre elas, (a) a unificao dos
cadastros para todos os programas sociais. As informaes constantes dos registros do BPC e
sobre os beneficirios das penses rurais deveriam ser integradas com os dados contidos no
Cadastro nico; (b) a necessidade de melhores meios para comprovar os resultados. Embora a
direo tomada pela assistncia social vise a fortalecer a vinculao entre o acesso a servios e
a agenda de incluso produtiva, sabe-se muito pouco sobre o real impacto e o custo-benefcio
desses programas; (c) a compatibilidade dos incentivos com a estrutura de benefcios dos
diferentes programas. A questo torna-se mais patente no caso dos homens urbanos elegveis
para o mesmo benefcio com 65 anos de idade, seja no contribuindo de todo e reivindicando
a assistncia social, seja contribuindo 12 anos e aposentando-se pelo programa de Regra de
Idade. A garantia mnima pode tambm criar incentivos para que os trabalhadores participem
apenas at o cumprimento dos requisitos para a concesso do benefcio e a partir da no
mais contribuam. essencial avaliar a relao incentivo-compatibilidade da atual estrutura
de benefcios luz do envelhecimento da populao e das implicaes para a sustentabilidade
financeira dos programas no contributivos.
202
CAPTULO 5
5.4 Condies de vida e acesso servios de infraestrutura

345. O acesso a uma variedade de servios de habitao e infraestrutura constitui importante
elemento das dimenses no monetrias da incluso social. As famlias brasileiras no patamar
mais baixo da distribuio de renda ainda tm um acesso consideravelmente menor aos
servios de abastecimento de gua e saneamento bsico (Figuras 5.23 e 5.24). Alm disso,
as desigualdades entre as famlias mais pobres (B40) e as mais ricas (T60) tambm esto
presentes entre as diferentes reas geogrficas (reas metropolitanas, urbanas e rurais, e
dentro de cada regio). As regies mais ricas (o Sudeste e o Sul) tm a maior cobertura, e as do
Norte e do Centro-Oeste tm a menor.
Figura 5.23. Acesso ao Servio de gua Encanada
60
40
30
40
20
20
10
0
Centro-Oeste
Rural
80
50
Sul
100
60
Sudeste
70
Nordeste
80
Norte
90
Urbana
(B) % De Famlias com Servio de gua Encanada por

Regio: B40 Versus T60, Brasil, 2013
Metropolitana
(A) % De Famlias com Servio de gua

Encanada por Decil de Renda, Brasil, 2013
0
1
9 10
Fonte: estimativas do Banco Mundial

com base na PNAD 2013
40% Mais Pobres
60% Mais Ricos
Fonte: estimativas do Banco Mundial com base na PNAD 2013
346. A falta de acesso a servios adequados de abastecimento de gua e saneamento bsico

provoca importantes consequncias econmicas e sociais, particularmente na rea da sade.
O Ministrio da Sade (Datasus) registrou mais de 340 mil internaes devido a infeces
gastrointestinais141 em todo o Brasil em 2013; destas, 170.700 acometeram crianas com
menos de 14 anos de idade. Os custos de internao em razo de infees gastrointestinais no
Sistema nico de Sade chegaram a R$ 121 milhes nesse mesmo ano. Calcula-se que o acesso
universal ao saneamento bsico evitaria cerca de 75 mil dessas internaes por ano e geraria
uma poupana de aproximadamente R$ 27,3 milhes ao sistema de sade pblica.142 O mesmo
141 CID-10: clera, shigelose, amebase, diarreia e gastroenterite presumivelmente de origem infecciosa, outras doenas
intestinais infecciosas.
142 Instituto Trata Brasil e Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentvel (2014). Benefcios
203
estudo estima uma perda de 849 mil dias de trabalho devido ao saneamento bsico deficiente,
resultando em um prejuzo econmico anual de mais ou menos R$ 1,1 bilho.
Figura 5.24. Acesso a Banheiros Conectados Rede de Esgoto
Centro-Oeste
Rural
40
30
Norte
50
Sul
60
Nordeste
80
70
Urbana
90
Sudeste
(B) % De Domiclios com Banheiros

Conectados Rede de Esgoto por Regio:
B40 Versus T60, Brasil, 2013
Metropolitana
(A) % De Domiclios com Banheiros

Conectados Rede de Esgoto por
Decil de Renda, Brazil, 2013
20
10
0
9 10
Fonte: estimativas do Banco Mundial com

base na PNAD 2013
40% Mais Pobres
60% Mais Ricos
Fonte: estimativas do Banco Mundial com

base na PNAD 2013
347. Atualmente, o acesso energia eltrica praticamente universal, mas a acessibilidade

financeira continua a ser um desafio. O programa de eletrificao rural Luz para Todos (LpT),
um investimento pblico da ordem de R$ 22 bilhes, em sua maioria financiado por fundos
setoriais, tem sido muito bem-sucedido ao propiciar uma cobertura quase total de acesso
eletricidade (Figura 5.25a). Na dcada entre 2004 e 2014, o programa LpT levou energia eltrica
para 15,2 milhes de pessoas (cerca de 3 milhes de conexes) em sua maioria pobre (91%
com renda abaixo de dois salrios mnimos). Devido a uma confluncia de fatores, inclusive a
mudana de regras nos contratos de concesso por parte do governo e a necessidade de ligar
as onerosas centrais trmicas, os preos da energia subiram a nveis histricos (Figura 5.25b; e
Captulo 4). Isso cria novos desafios sociais.
Econmicos da Expanso do Saneamento. Disponvel em: <www.tratabrasil.org.br>.
204
CAPTULO 5
Figura 5.25. Acesso Energia Eltrica
100
Centro-Oeste
Sul
Sudeste
Nordeste
Norte
Rural
Comparao com Outros Pases (Agosto, 2012)
Urbana
(B) Preo da Eletricidade no Brasil em
B40 Versus T60, Brasil, 2013

Metropolitana
(A) % De Domiclios com Acesso Eletricidade Por Regio:
99
98
97
96
95
94
40% Mais Pobres
16
Brasil
Mxico
Japo
Alemanha
ndia
China
Eua
Canad
Argentina
15
11
11
9
7
6
5
4
60% Mais Ricos
Fonte: estimativas do Banco Mundial com base

na PNAD 2013
Fonte: grfico da Bloomberg Businessweek

Dados: Federao das Indstrias do Estado do
Rio de Janeiro
348. Um importante instrumento para a promoo do acesso eletricidade a Tarifa Social

de Energia Eltrica (TSEE), que subsidia as tarifas para consumidores residenciais de baixa
renda. Esse subsdio foi criado em 2002 pelo governo federal e est voltado para famlias com
renda mensal per capita abaixo de meio salrio mnimo e que estejam inscritas no Cadastro
nico para Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico).143 As famlias com renda mensal
per capita acima de meio salrio mnimo e abaixo de trs salrios mnimos podem beneficiarse da tarifa social caso estejam inscritas no Cadastro nico e tenham um de seus membros
dependente de uso permanente de um equipamento mdico eltrico. Os descendentes de povos
nativos e de quilombolas144 tambm tm direito tarifa social. Tarifas sociais e o programa LpT
demonstraram ser capazes de estimular a aquisio de bens durveis, promover a criao de
empregos, facilitar a integrao das mulheres ao mercado de trabalho e reverter o xodo rural.
5.5 Tornando o processo de urbanizao brasileiro mais inclusivo

349. Nos ltimos cinquenta anos, o Brasil transformou-se em um pas urbanizado.
Em menos de meio sculo o Brasil evoluiu de sociedade e economia predominantemente
rurais para um pas altamente urbanizado, com 85% de seus habitantes vivendo atualmente
em reas urbanas e 90% do PIB sendo gerado nas cidades. Esse rpido processo de urbanizao
143 A gesto do Cadastro nico responsabilidade do MDS.

144 Segundo a Fundao Palmares (a agncia governamental encarregada de certificar as comunidades quilombolas),
os quilombolas so descendentes de escravos africanos que mantiveram sua cultura, estilo de vida e tradies
religiosas atravs dos sculos.
205
caracterizou-se pela ausncia de planejamento, o que resultou em um elevado grau de pobreza

concentrado nas zonas urbanas. Favelas foram criadas nas encostas dos morros, na beira dos
rios ou em reas sujeitas a inundaes. Nessas circunstncias, as moradias no atendem s
normas bsicas de construo, servios e infraestruturas urbanas municipais deixam a desejar,
padres mnimos de sade no so alcanados, e os moradores ficam vulnerveis aos perigos
e aos riscos ambientais. Embora os moradores das favelas sejam os mais afetados pela falta
de acesso aos servios municipais bsicos, a deficincia de tais servios fonte de insatisfao
generalizada, tal como demonstraram as grandes manifestaes que se espalharam pelo pas
no vero de 2013.
350. Um dos servios urbanos mais importantes para a incluso e a ascenso social o
transporte urbano. Um recente estudo do Ipea sobre tempo de deslocamento da casa para o
trabalho e vice-versa demonstra que os usurios de baixa renda das regies metropolitanas
gastam 20% mais de tempo no trajeto do que os usurios de alta renda. Alm disso, entre
2003 e 2009 os usurios de baixa renda viram suas despesas com transporte pblico aumentar
mais rapidamente do que sua renda.145 O aumento dos custos de transporte contribuiu para
os protestos de rua de 2013, que na verdade comearam como uma manifestao contra o
aumento da tarifa de nibus nas capitais metropolitanas.
351. Os problemas de mobilidade so uma preocupao especial para os pobres que vivem nas
periferias das grandes cidades. Um servio mais eficiente sobretudo por meio de uma maior
integrao dos diferentes tipos de transporte (por exemplo, trens e nibus) pode aumentar
o acesso a oportunidades de emprego e elevar o retorno pelas competncias.146 Em 2010, um
morador da periferia do Rio de Janeiro gastava em mdia 86 minutos por dia indo e voltando de
casa para o emprego (perto de um quarto da jornada de trabalho). Esses demorados deslocamentos
sugerem a presena de srios problemas na mobilidade da fora de trabalho e na avaliao das
oportunidades de emprego especialmente pelos mais pobres e vulnerveis. Essas dificuldades
de transporte tornam-se ainda mais crticas quando contabilizamos outros fatores, tais como a
preocupao com a segurana. Na regio metropolitana do Recife, por exemplo, a incidncia de
homicdios ocorre com frequncia nas proximidades das paradas de nibus.
352. Em 2009, o transporte foi a terceira rubrica de gastos mais importante para as famlias
rurais, equivalente a quase 18% das despesas mensais. Os investimentos em infraestrutura
pblica, sobretudo em estradas municipais, beneficiaram os pobres ao aumentar sua
acessibilidade aos mercados, a empregos e servios, incluindo, nomeadamente, educao
145 IPEA (2011).

146 Pereira; Schwanen (2013).
206
CAPTULO 5
e sade.147 Tais investimentos tambm podem ter importantes efeitos na reduo das
desigualdades de gnero. Na regio da bacia amaznica, as hidrovias so vetores primordiais
de acessibilidade, especialmente para os mais pobres e para as populaes mais remotas. Essas
rotas de transporte so vulnerveis ao impacto das mudanas climticas e exigem especial
ateno para que consequncias negativas aos pobres sejam evitadas.
353. Devido importncia da mobilidade urbana para os pobres, as preocupaes quanto
acessibilidade dos preos ganharam proeminncia na elaborao das polticas governamentais.
Algumas autoridades municipais instituram subsdios para aliviar o elevado nus financeiro
com o qual os pobres urbanos devem arcar em seus deslocamentos dirios. A criao do Bilhete
nico (BUI) no Rio de Janeiro e em So Paulo um esquema de tarifa integrada que permite
uma viagem intermunicipal sem necessidade de compra de outras passagens teve um
impacto positivo sobre os padres de deslocamento dos grupos mais desfavorecidos. O BUI
inclui um subsdio direcionado que varia entre 20% e 50% da tarifa cheia para os grupos de
baixa renda. Assim, no caso de So Paulo, por exemplo, entre 2004 e 2006 a parcela de renda
de uma famlia direcionada ao transporte caiu de 30% para 13,1% e de 15% para 8,8% nas duas
faixas de renda mais baixas, respectivamente. O BUI tambm permitiu que as famlias de baixa
renda viajassem com mais frequncia e que obtivessem acesso a bairros antes inacessveis
na busca por melhores salrios e por empregos de maior qualidade. Contudo, esses efeitos
encorajadores so mitigados por preocupaes com a crescente carga financeira sobre os
oramentos municipais como consequncia do maior uso dos transportes pblicos. A deciso
de bancar esses dficits com recursos pblicos deveria vir acompanhada por um mecanismo
de financiamento que assegurasse a continuidade do investimento at que a deficincia de
infraestrutura fosse revertida.
354. A falta de acesso terra, moradia, e preos acessveis, poder exacerbar ainda mais as
desigualdades e afetar negativamente os meios de subsistncia dos pobres. As cidades
brasileiras enfrentam um dficit habitacional agudo de cerca de 5,43 milhes de unidades,
4,66 milhes das quais (ou 85,9%) em reas urbanas.148 Cerca de 39% do total do dficit
habitacional do pas concentra-se na Regio Sudeste, enquanto apenas 7,9% esto no CentroOeste. A escassez habitacional urbana varia entre 70% do total no Nordeste e 97% do total na
Regio Sudeste. H disparidades substanciais, absolutas e relativas, inter-regionais e entre
147 Banco Mundial (2015b).
148 Fundao Joo Pinheiro (2015), Centro de Estatstica e Informaes. Dficit habitacional no Brasil 2011-2012.
Disponvel em: <http://www.fjp.mg.gov.br/index.php/docman/cei/559-deficit-habitacional-2001-2012/file>. A
metodologia utilizada para calcular o dficit habitacional inclui quatro componentes: (a) unidades construdas com
materiais no durveis; (b) domiclios onde famlias coabitam ou moram em cortios; (c) famlias locatrias gastando
mais de 30% de sua renda em aluguel; e (d) domiclios superlotados, com muitos locatrios (mais de trs moradores
por quarto de dormir).
207
regies urbanas e rurais que devem ser levadas em conta. Por exemplo, a partir de 2012 o dficit
habitacional urbano na Regio Sul equivalia a 6% do estoque, enquanto na Regio Norte esses
nmeros alcanavam at 12,6% do estoque. O Plano Nacional de Habitao de 2009 previa que
o total da demanda habitacional poderia chegar a 27 milhes de moradias em 2023, das quais
aproximadamente 20 milhes seriam para famlias de baixa renda. Esses dados basearam-se no
crescimento populacional e na estimativa de residncias construdas.149 Alm dessa escassez,
existe ainda o problema das moradias imprprias, alm daquelas sem servios de infraestrutura
bsica ou ttulo de propriedade. Todas essas questes so abordadas separadamente pelas
polticas e pelos programas do governo. A rigorosa regulamentao fundiria nas cidades
brasileiras levou ao dramtico crescimento das favelas nos ltimos sessenta anos, e cerca de
60% das terras urbanas apresentam, atualmente, alguma configurao de informalidade. Nas
dcadas de 1980 e 1990, as taxas de crescimento anual do nmero de moradores nas favelas
urbanas eram de 5,5% e 3,9%, respectivamente, e superavam a taxa de crescimento urbano
como um todo (2,4% e 2,0%). Regras fundirias restritivas tambm podem estar contribuindo
para o dficit habitacional.
355. A fragilidade do marco de governana metropolitana tornou mais complexos os
esforos para solucionar esses problemas. A fragmentao das fronteiras administrativas nas
reas municipais complicou durante anos o planejamento integrado urbano. No entanto, a
recente aprovao de uma nova matriz de governana metropolitana o Estatuto da Metrpole
(de janeiro 2015) cria uma oportunidade de avanar com a governana municipal no Brasil.
De acordo com a estrutura proposta por essa lei, os estados so obrigados, agora, a elaborar
planejamentos integrados com vistas ao desenvolvimento metropolitano. As cidades, por sua
vez, devero articular seus planos diretores e de uso da terra em consonncia com os planos
integrados estaduais e municipais. Vrias formas de colaborao e parceria sero incentivadas,
e os estados devero expor minuciosamente suas disposies por meio de legislao regulatria
especfica. Esse novo marco de governana precisa agora vir acompanhado de uma reforma
nas finanas intergovernamentais para alinhar os incentivos para o planejamento municipal
com os recursos e as responsabilidades decorrentes de sua implementao.150
356. Dois programas federais tornaram-se importantes propulsores do desenvolvimento
urbano. Investimentos nacionais, por intermdio do Programa de Acelerao de Crescimento
(PAC) e do programa Minha Casa Minha Vida (MCMV), moldaram os padres de desenvolvimento
urbano ao longo da ltima dcada no Brasil. Desde 2007, o governo anunciou investimentos
superiores a US$ 796 bilhes, R$ 657,4 bilhes por meio do PAC 1 e R$ 1 trilho por meio do PAC 2.
149 Plano Nacional de Habitao, Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Habitao. Disponvel em: <http://
www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNH/ArquivosPDF/Publicacoes/Publiicacao_PlanHab_Capa.pdf>.
150 Metropolitan Governance in Brazil: Inputs for an Agenda and Strategy, Grupo Banco Mundial, 2015.
208
CAPTULO 5
Entretanto, a execuo das iniciativas do PAC provou ser muito difcil, com atrasos considerveis
na implementao dos projetos (Captulo 4). Apesar do ajuste fiscal ora em curso, o mais recente
anncio oficial sobre o PAC para o perodo 2015-2018 prev investimentos da ordem de R$ 1,05
trilho (inclusive projetos do PAC 2 ainda no concludos). O MCMV, lanado pelo governo
federal em 2009 e levado a cabo em parceria com o setor privado no plano estadual, busca
tratar do dficit habitacional entre os moradores de baixa renda. At setembro de 2015 foram
contratadas 4 milhes de unidades, das quais 2,3 milhes foram entregues aos beneficirios,
o que representou um investimento de R$ 272,3 bilhes. A terceira fase do MCMV ainda no
foi formalmente anunciada. A meta original do governo era contratar 3 milhes de unidades
adicionais at 2018. Mediante a oferta de amplos subsdios financeiros por parte do governo
central, o programa obteve resultados rpidos e considerveis na construo de moradias, o
que permitiu s famlias de renda (muito) baixa e moderada acesso casa prpria.
357. A regulamentao e a interveno governamentais nos mercados fundirios urbanos
so elementos essenciais para o desenvolvimento urbano inclusivo. O Estatuto da Cidade
de 2001 estabeleceu as diretrizes e os mecanismos gerais relativos transferncia de terras
e regularizao de assentamentos informais,151 contribuindo, assim, para tornar as cidades
mais inclusivas. Tambm outorgou aos governos municipais instrumentos importantes para a
implementao de polticas de desenvolvimento urbano. Essas polticas incluem, dentre outras,
a possibilidade de transferncia da terra, captura do valor da terra, imposto predial progressivo
e oportunidades para parcerias entre os setores pblico e privado para o re-desenvolvimento
de reas selecionadas (Operaes Urbanas Consorciadas).152 Possuir um ttulo de propriedade
aumenta o acesso ao crdito, estimula o morador a investir em sua casa e cria oportunidades
para a expanso das receitas tributrias. O imposto predial tambm um instrumento poltico
eficiente que permite aos governos sinalizar os preos para o mercado fundirio.153 Embora a
Constituio de 1988 e o Estatuto da Cidade de 2001 outorguem aos governos municipais o
controle sobre as receitas derivadas do imposto predial (Imposto Predial e Territorial Urbano
IPTU e Imposto de Transmisso de Bens Imveis Intervivos ITBI), a cobrana desses impostos
e a capacidade de arrecadao variam de uma municipalidade para outra. Cidades como So
Paulo esto na vanguarda desse processo e utilizam novos instrumentos para a captura de
receitas, como, por exemplo, negociar direitos de construo adicionais no mercado de aes
(Certificados de Potencial Adicional de Construo Cepacs); as autoridades paulistas tambm
esto considerando propostas para modernizar antigas reas do centro da cidade (inclusive
151 Com a promulgao da Lei n. 11.977/2009 (sobre o MCMV e sobre a regularizao das reas urbanas informais) foi
consolidado o marco jurdico para a regularizao.
152 Instrumentos jurdicos que permitem que tanto o setor pblico quanto o privado possam propor e estabelecer
parcerias com o objetivo de promover o re-desenvolvimento de reas selecionadas sempre e quando tiverem
comprovadamente um benefcio social.
153 vila (2006).
209
imveis para renda mista ou uso misto) e elevar os impostos de terrenos em desuso ou de
edifcios vagos inclusive em antigos cintures industriais e prximos a corredores ferrovirios
com o fito de promover o desenvolvimento.154 Utilizar os instrumentos j existentes poder
direcionar o crescimento e o desenvolvimento urbanos e representar um estmulo construo
de moradias de baixa renda que beneficiaro os pobres. Tais instrumentos podero tambm
contribuir para tornar as cidades mais competitivas e abrir novas fontes de financiamento.
358. Uma ltima dimenso importante do desenvolvimento urbano inclusivo o grau de
envolvimento do cidado e de responsabilidade do governo. O Brasil foi pioneiro no
envolvimento do cidado na tomada de decises pblicas e na governana participativa, o
que reforou a responsabilidade social em muitos setores e cidades (Belo Horizonte, Porto
Alegre e Recife, entre outras). Uma medida importante nessa direo foi a criao do Conselho
das Cidades, encabeado pelo Ministrio das Cidades, que impulsionou consideravelmente a
participao local nas polticas de desenvolvimento urbano lideradas pelo governo federal.
A partir da grande variedade de experincias brasileiras nessa matria, h claros sinais de
que existe uma relao causal entre participao e crescimento em favor dos pobres. Um
dos desafios fundamentais que ainda perduram, porm, se refere ampliao do conjunto
de lderes e representantes comunitrios acima e para alm das estruturas de liderana bem
estabelecidas e consolidadas ao longo dos anos. Outra dificuldade o efeito penetrante que a
criminalidade e a violncia podem ter no tecido social das comunidades locais.
5.6 Criminalidade e violncia: um nus econmico e social

especialmente para os pobres
359. A criminalidade e a violncia ameaam a segurana do cidado, impem um enorme
nus social, econmico e institucional s comunidades e s cidades brasileiras e afetam
de maneira desproporcional os pobres. Os custos diretos da criminalidade no Brasil foram
estimados em cerca de 5% do PIB, e o custo social pode ascender a mais 4% da produo
econmica.155 O crime e a violncia fomentam a pobreza e a excluso ao dissuadir os
empreendimentos, restringir a atividade econmica e afetar substancialmente a vida nos
bairros pobres. A violncia no Brasil decresceu levemente em anos recentes, embora em 2013
tenha voltado a subir e a registrar 53 mil homicdios. A polcia matou cerca de 11.197 pessoas
entre 2009 e 2013.156 Esses nmeros mascaram a grande variao existente entre as regies,
os estados e os municpios: enquanto a violncia apresentou queda como um todo, ela cresceu
154 Torres; Alves; Oliveira (2007).
155 Cerqueira et al. (2007).
156 Frum Brasileiro de Segurana Pblica (2014). Anurio Brasileiro de Segurana Pblica. Disponvel em: <http://
www.forumseguranca.org.br/storage/download//anuario_2014_20150309.pdf>.
210
CAPTULO 5
no Norte e no Nordeste do pas. Da mesma forma, h diferenas marcantes nas taxas de

vitimizao entre as faixas de renda, e os pobres tm mais probabilidade de serem vtimas
de crimes violentos do que os mais ricos.157 A insegurana no Brasil impede que os moradores
participem dos avanos decorrentes do crescimento macroeconmico do pas e prejudica os
esforos de reduo da pobreza e promoo de uma prosperidade compartilhada.
360. A criminalidade e a violncia no Brasil so, predominantemente, um fenmeno urbano
e representam um dos maiores desafios a serem enfrentados hoje em dia por prefeitos e
gestores municipais. Em 2012, dez dentre as trinta cidades mais violentas do mundo estavam
localizadas no Brasil, o que representava um enorme desafio para o bem-estar dos cidados e
tornava a melhoria da segurana da populao uma questo primordial do desenvolvimento
urbano.158 Elevados ndices de criminalidade e violncia abalam o prprio fundamento do
desenvolvimento social e econmico, aumentando o risco de pobreza generalizada, alm de
criarem um crculo vicioso de misria e crime. Est provado empiricamente que a desigualdade
de renda, e no a pobreza per se, tem um efeito significativo e positivo na incidncia de crimes.
Fajnzylber, Lederman e Loayza159 descobriram que os ndices de criminalidade e a desigualdade
se correlacionam positivamente nos pases e, especialmente, entre pases, e essa correlao
reflete a causalidade da desigualdade nos ndices de criminalidade, mesmo aps o controle
de outras caractersticas determinantes. Alm disso, a incidncia de crimes violentos possui
um grau mais elevado de inrcia, o que justifica uma interveno precoce para evitar ondas
de criminalidade. As taxas de crimes violentos diminuem quando melhora o crescimento
econmico. Visto que os crimes violentos so determinados pelo padro de distribuio de
renda e pela taxa de mudana da renda nacional, pode-se concluir que uma rpida reduo da
pobreza poder provocar uma queda na taxa nacional de criminalidade. O nvel mdio de renda,
o nvel de escolaridade mdia da populao adulta e o grau de urbanizao de um pas no
esto relacionados ao ndice de criminalidade de maneira significativa, robusta ou consistente,
o que deixa patente a relevncia de se investir em iniciativas especficas de preveno de crimes
nos centros urbanos do Brasil.
361. Os jovens constituem a maioria das vtimas e tambm dos autores dos crimes urbanos.
Em 2012, mais de 30 mil jovens (entre 15 e 24 anos de idade) foram mortos no pas, o que
representa 38% de todos os assassinatos naquele ano. Isso equivale a uma taxa de homicdios
de 57,6 mortes por 100 mil jovens, um aumento de 194% entre 1980 e 2012.160 Alm disso, os
157 Murray et al. 2013 <http://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC3763365/>.
158 UNODC (2013).
159 Fajnzylber; Lederman; Loayza (2002). Evidncias tambm demonstram que a desigualdade de renda tambm est
fortemente correlacionada com crimes violentos com arma de fogo e com medidas de capital social: associao per
capita a um grupo e falta de confiana social.
160 Waiselfisz (2015).
211
homens entre 15 e 29 anos de idade, que representam 25,5% da populao do pas, foram 54,7%
das vtimas de homicdios.
362. Os jovens negros so os que mais sofrem e tm uma probabilidade duas vezes maior de
ser vtimas de homicdio do que os jovens brancos.161 Duas de cada trs vtimas de homicdio
no Brasil so negras, e 76% de todos os jovens vtimas de homicdio so negros, em sua maioria
do sexo masculino.162 Alm do mais, os negros sofrem mais brutalidade policial (racismo
institucionalizado) do que os brancos. Dados de 2010 mostram que as agresses fsicas e os
ferimentos perpetrados por foras policiais e/ou agentes de segurana privada afetam 6,5%
de negros, mas apenas 3,7% dos autodeclarados brancos (Waiselfisz, 2013). Um recente estudo
realizado pela Universidade Federal de So Carlos (UFSCar) tambm assinalou que no Estado de
So Paulo, onde os negros autodeclarados representam aproximadamente 35% da populao,163
61% das vtimas da letalidade da ao policial entre 2009 e 2011 eram negras.164
363. A violncia afeta os homens e as mulheres de maneira diferente: enquanto as taxas de
homicdio so muito mais altas no caso dos homens, as mulheres so as que mais sofrem
com a violncia domstica. O Brasil continua a enfrentar uma elevada incidncia de violncia
baseada no gnero.165 Segundo o Sesc e a Fundao Perseu Abramo (2010), 24% das mulheres
sofreram violncia fsica cometida por um parceiro ntimo e 10% foram vtimas de violncia
sexual cometida por companheiro. A violncia domstica uma das manifestaes mais
absolutas de falta de agncia, isto , a capacidade de um indivduo de tomar decises e agir
de acordo com elas. A violncia domstica constitui uma violao dos direitos humanos mais
bsicos e tambm afeta negativamente outras consequncias do desenvolvimento, tais como
mercado de trabalho e sade. As mulheres sujeitas a violncia domstica ganham salrios
consideravelmente menores (entre 40% e 60% menos na Amrica Latina) do que mulheres
semelhantes que no so vtimas de abuso. Alm do mais, a violncia domstica provoca
um forte impacto no bem-estar social e econmico das futuras geraes. Por todos esses
motivos, o governo da presidente Dilma Rousseff tem sido um forte defensor da criminalizao
da violncia baseada no gnero, ao mesmo tempo em que reconhece a necessidade de um
enfoque multissetorial para tratar a matria.
364. Com o intuito de enfrentar os desafios decorrentes do elevado ndice de violncia, o
Brasil tomou a vanguarda no que se refere a polticas inovadoras voltadas para a segurana do
161 INESC (2010).
162 Por exemplo, a taxa de homicdios de jovens negros aumentou de 47,7 por 100 mil em 1998 para 52,9 por 100 mil em
2008, enquanto permaneceu estvel para os grupos mais velhos (Waiselfisz, 2013).
163 IBGE, Censo Nacional 2010.
164 Sinhoretto; Silvestre; Schittler (2014).
165 Cometida por um parceiro ntimo ou por um membro da famlia.
212
CAPTULO 5
cidado se comparado com seus vizinhos regionais da Amrica Latina e do Caribe. Na moderna
e industrializada Regio Sudeste, por exemplo, algumas polticas pioneiras de segurana
tm se mostrado bem-sucedidas na reduo da criminalidade. O xito dessas polticas est
relacionado a um conjunto de atividades que: (a) fortaleceram as aes orientadas para
resultados e a capacidade de gesto da polcia e do sistema de segurana; (b) reduziram a
presena de fatores fundamentais de risco (por exemplo, fcil acesso a armamentos e espaos
urbanos inseguros); e (c) visaram a territrios e populaes de risco por meio de estratgias de
preveno multissetoriais e planos integrados de segurana dos cidados com participao de
diferentes atores interessados em nvel subnacional (Banco Mundial, 2012). O Estado de So
Paulo liderou o Brasil na adoo de sistemas de gesto de segurana pblica de vanguarda
orientados para resultados e no fornecimento de informaes de alta qualidade para a tomada
de deciso dos formuladores de polticas. Em menos de dez anos o estado deixou de ser o
segundo mais violento e passou a ser o terceiro menos violento do pas. Minas Gerais criou um
sistema de gesto consolidado e orientado para resultados dirigido a todas as polcias e agncias
de segurana pblica do estado. O bem-sucedido programa Fica Vivo combina intervenes
policiais com programas sociais e trabalha em cooperao com diversas partes interessadas.
No Rio de Janeiro, os avanos nessa rea foram mais recentes e ainda so politicamente
contestados. A principal reforma foi a criao das Unidades de Polcia Pacificadora (UPPs).
365. O programa Pacto Pela Vida (PPV), em Pernambuco, tirou suas lies das experincias
do Sudeste e deu um passo frente no que se refere inovao, orientao para resultados
e integrao multissetorial do programa de segurana dos cidados. Lanado em 2007
com o objetivo de reduzir os elevados ndices de homicdios no estado, o PPV um programa
de segurana abrangente, transversal e integrado que associa intervenes de controle e
preveno em seis reas primordiais: represso qualificada, aperfeioamento institucional,
educao e capacitao, gerenciamento de informao e conhecimento, preveno social do
crime e da violncia e gesto democrtica. Ele possui um slido mecanismo de monitoramento
e coloca nfase na gesto orientada para resultados. O programa congregou entidadeschave, tais como polcia, Judicirio, Ministrio Pblico e outras agncias dos governos federal,
estadual e municipal que costumavam trabalhar em unidades isoladas. Enquanto as taxas de
homicdio disparavam em praticamente todos os demais estados do Nordeste, entre maio de
2007 e abril de 2013 elas caram 35% e 52%, respectivamente, em Pernambuco e no Recife. O
programa tornou-se modelo no pas, e iniciativas semelhantes esto sendo implementadas
atualmente em estados como Bahia, Cear e Esprito Santo. Todavia, ainda preciso avaliar a
sustentabilidade de longo prazo desses programas com intensidade to elevada.
366. No plano nacional, tambm foram envidados esforos na reduo de crimes violentos e
na busca por melhores sistemas de informao para a segurana dos cidados. Contudo, os
resultados ainda no se materializaram. O Plano Nacional de Preveno Violncia contra a
213
Juventude Negra Juventude Viva , lanado em 2012, chama a ateno para a relao entre
segurana e raa, embora ainda seja cedo para avaliar os potenciais resultados. O Juventude
Viva tem como prioridade 132 municpios distribudos nos 26 estados (inclusive todas as capitais
dos estados) e o Distrito Federal, que, juntos, contabilizavam em 2010 70% dos homicdios
contra jovens negros. O Plano consiste em uma srie de iniciativas de preveno da violncia
voltadas para jovens negros em situao de risco, com nfase em incluso social, emprego,
educao, acesso justia e cultura e esportes em territrios considerados perigosos nesses
municpios. Em 2012, o Ministrio da Justia, por sua vez, instituiu um programa denominado
Brasil mais Seguro, que buscava estabelecer parcerias com governos estaduais por intermdio
dos quais o governo federal fornecia recursos com vistas ao aprimoramento dos sistemas de
Justia Criminal e ao fortalecimento das foras policiais. O projeto piloto lanado em Alagoas,
o estado mais violento do pas, parece ter ajudado a reduzir em 10% o nmero de homicdios
entre 2011 e 2013. O Sistema Nacional de Informaes de Segurana Pblica e sobre Drogas
(Sinesp) tambm foi criado em 2012 com o objetivo de integrar todos os bancos de dados dos
setores da polcia, da sade e da justia e de ajudar a sistematizar as metodologias sobre a
coleta de dados de segurana pblica utilizadas no pas. Em 2015, o governo anunciou um Pacto
Nacional para a Preveno de Homicdios. O plano priorizar 81 municpios inclusive todas as
capitais dos estados. A meta reduzir os homicdios em 5%, anualmente, at 2018.
367. O Brasil tambm surgiu com um porta-voz de peso no combate violncia baseada no
gnero. A promulgao da Lei Maria da Penha (2006), o lanamento do Pacto Nacional
pelo Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres I e II, a criao do Programa Mulher
Brasileira Viver sem Violncia (maro 2014) e mais recentemente a aprovao da lei que tem
por objetivo tratar do feminicdio no pas (maro 2015) representam um forte compromisso
poltico e um avano no combate violncia baseada no gnero. O Brasil tambm investiu
pesadamente na expanso da rede que presta servios s vtimas, protege-as e pune os autores
dos crimes. As prestaes para as vtimas so altamente especializadas (inclusive delegacias
especiais de atendimento mulher, centros de referncia para mulheres vtimas de violncia
domstica, tribunais especiais para casos de violncia domstica e outros). A implementao
e a coordenao no plano municipal enfrentam desafios que um sistema de monitoramento e
avaliao mais efetivo poder ajudar a identificar e tratar.
Consideraes finais
368. O Brasil logrou substanciais avanos em matria de incluso social. Nas duas ltimas
dcadas, a conquista progressiva dos direitos educao, sade, habitao social e
proteo social tem sido uma importante prioridade para governos sucessivos. Este captulo
ofereceu inmeras provas de que houve um progresso notvel na conquista desses direitos e
214
CAPTULO 5
na promoo das dimenses no monetrias do bem-estar e da incluso social. Esse fato foi
facilitado pelo amplo espao fiscal disponvel durante os anos de expanso da dcada de ouro.
A questo saber se os ganhos podem ser sustentados e at mesmo ampliados agora que o
financiamento pblico est mais restrito.
369. No geral, a anlise deste captulo sugere que, no obstante o limitado espao fiscal no
mdio prazo, ainda existe ampla margem para a implementao de polticas sociais progressivas
no Brasil. O pas possui alguns programas de combate pobreza muito bem direcionados, tais
como o PBF e o BPC, mas esses programas so de pequeno porte se considerados como parcelas
do PIB, e as transferncias envolvidas so relativamente baixas em termos per capita. Por sua vez,
programas de grande porte (em termos de % do PIB), tais como as penses, envolvem grandes
transferncias em termos per capita e esto voltados, principalmente, para beneficirios no
pobres. H, portanto, ampla margem para manter e at mesmo expandir o financiamento dos
elementos mais progressivos da poltica social por meio de uma realocao de transferncias
socialmente mal direcionadas e mediante uma maior eficincia dos gastos.
370. Economias significativas poderiam ser alcanadas se o sistema da previdncia fosse
reformado de modo que se restringissem os critrios de elegibilidade e se reduzisse a
generosidade dos benefcios. As despesas com previdncia 11,2% do PIB so altas. De fato,
so cerca de cinco vezes mais altas do que os gastos correspondentes s penses sociais dos
trabalhadores informais e rurais. Da mesma forma, existe uma perspectiva de realocao dos
recursos direcionados educao, pois o ensino superior abocanha uma parte desproporcional
do oramento geral do setor e beneficia principalmente os mais ricos. Em outras reas da
educao, bem como na ateno sade, a agenda est mais voltada para a melhoria da
qualidade dentro das rubricas oramentrias existentes. Quando se trata de acesso aos
servios urbanos, as limitaes que impediram o planejamento coordenado dos investimentos
e a execuo eficiente dos projetos de infraestrutura em geral tambm se aplicam aos servios
municipais. No entanto, esto surgindo algumas experincias no plano municipal tanto com
respeito ao acesso a servios urbanos (por exemplo, a soluo do BRT para a mobilidade urbana)
quanto ao combate ao crime e violncia. O Brasil deveria estimular os governos subnacionais
a aprenderem uns com os outros e, ao mesmo tempo, a promoverem mudanas na governana
municipal a fim de superar os atuais problemas de fragmentao e os consequentes parcos
incentivos para o planejamento integrado.
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219
CAPTULO 6
Continuando a trilhar o caminho
do crescimento verde
CAPTULO 6
CONTINUANDO A TRILHAR O CAMINHO DO CRESCIMENTO VERDE
Introduo
371. O Brasil um pas de vasto territrio, e suas perspectivas de desenvolvimento tm
relevncia mundial. O pas rico em recursos naturais, que constituem importante fonte de
renda e elemento essencial para seu desenvolvimento econmico. As grandes reservas de
florestas tropicais e de gua doce so de especial relevncia para algumas populaes pobres,
pois compem parcela considervel de sua riqueza. O vasto patrimnio natural brasileiro pode
se tornar um motor importante de crescimento econmico de, pelo menos, trs maneiras: (a)
como fonte direta de renda e emprego; o Brasil o segundo maior exportador mundial de
alimentos, e a agricultura e o agronegcio representam 8,4% do PIB brasileiro, 16,2% do total
de empregos166 e 40% da totalidade das exportaes; (b) como fonte de servios bsicos (gua
e energia eltrica); e (c) como insumo fundamental para o desenvolvimento econmico; 62% da
energia eltrica gerada por hidreltricas, e um total de 78% proveniente de fontes renovveis.
372. Os desafios ambientais ameaam a competitividade e a produtividade do pas. Embora
o Brasil tenha alcanado progresso significativo na reduo do desmatamento, outros riscos
ao meio ambiente resultam em aumento da morbidade e da mortalidade, alm da perda
de produtividade. A poluio do ar e das guas, o lanamento de esgotos no tratados, a
poluio por metais pesados, a falta de manejo dos resduos slidos, bem como a exposio
direta e indireta aos agroqumicos constituem apenas algumas categorias de desafios
ambientais modernos que afetam a sade e a produtividade das pessoas e, por conseguinte,
comprometem as realizaes decorrentes do crescimento econmico, da elevao da renda, e
do acesso aos servios.
373. O Brasil comprometeu-se a equilibrar crescimento e progresso social com sustentabilidade ambiental. A ltima dcada demonstrou o que possvel alcanar graas a polticas adequadas. O pas realizou avanos considerveis com vistas promoo da proteo ambiental
e consecuo do desenvolvimento sustentvel: possui legislao ambiental extremamente
avanada, reduziu o desmatamento, reservou extensas reas para a proteo da biodiversidade
e criou outros tipos de reas de conservao, conciliando preservao, desenvolvimento e reduo da pobreza. Alm disso, o Brasil tambm foi um dos pioneiros na elaborao de um plano
nacional sobre mudanas do clima e exibiu progresso significativo no que tange diminuio,
de forma voluntria, de suas emisses de CO2.
374. A experincia brasileira demonstra quo complexo e desafiador integrar a gesto do
meio ambiente e dos recursos naturais ao planejamento econmico nacional, especialmente
166 Dados do IBGE, Contas Nacionais (2013).
223
em um contexto de mudanas do clima. O Brasil ainda precisa aperfeioar a coordenao

das polticas ambientais e a regulao do uso de seus recursos naturais entre todas as suas
agncias governamentais responsveis tanto na esfera ministerial quanto entre os diversos
nveis do governo. Para alm do processo regulatrio, h necessidade, igualmente, de
fortalecer o planejamento e os incentivos voltados para os investimentos em infraestrutura
a fim de resguardar e gerenciar os recursos naturais, tais como florestas e gua doce. Existe
um crescente reconhecimento de que polticas adequadas, associadas infraestrutura
apropriada, podem criar novas oportunidades econmicas que conjuguem os objetivos de
desenvolvimento social e ambiental.
375. Desde a Conferncia do Rio, em 1992, o Brasil vem ocupando lugar de destaque no
debate internacional sobre desenvolvimento sustentvel. Nas mais recentes negociaes
internacionais sobre o clima, a COP 21, o Brasil desempenhou papel primordial na consecuo
do emblemtico acordo climtico de 2015. Deixou patente, mais uma vez, sua liderana
internacional nessa rea, respaldada pelas significativas e comprovadas contribuies ao
tema realizadas em seu prprio territrio. Ao demonstrar de maneira ainda mais clara que os
mercados emergentes podem efetivamente dissociar o progresso econmico e social de uma
pegada ecolgica crescente e prejudicial, o Brasil no s est prestando um enorme servio
s suas futuras geraes como tambm comunidade internacional de desenvolvimento. Por
esse esforo deveria receber um generoso apoio.
376. Neste captulo so descritos os principais desafios relacionados ao desenvolvimento
sustentvel e ao crescimento verde e inclusivo no Brasil. Na Seo 6.1 abordado o uso
eficiente da terra em relao aos objetivos econmicos e ambientais brasileiros, com especial
foco no desenvolvimento econmico da agricultura familiar. O manejo ambiental e dos
recursos naturais examinado na Seo 6.2, enquanto na Seo 6.3 so avaliadas a gua e a
infraestrutura hdrica. Na Seo 6.4 so abordados o gerenciamento de risco e a vulnerabilidade.
O captulo concludo com a apresentao de algumas consideraes sobre polticas.
6.1 A terra e seus usos

377. O eficiente uso da terra essencial para que o Brasil alcance seus objetivos econmicos
e ambientais. A terra um insumo bsico para o setor agrcola brasileiro, um dos principais
motores de crescimento do pas nas ltimas dcadas. Entretanto, sem uma adequada gesto
de tal insumo as necessidades desse setor entraro cada vez mais em conflito com o desejo
de conservar valiosos biomas, proteger as florestas, as fontes de gua doce e a flora e a fauna
mais diversificadas do planeta. Dentre os trs setores agrcolas fundamentais pecuria de
224
CAPTULO 6
larga escala, lavoura de larga escala e agricultura de pequena escala (agricultura familiar)
, a pecuria a atividade de maior intensidade no uso do solo. Segundo o mais recente
Censo Agropecurio do Brasil, realizado em 2006, as pastagens ocupavam metade da rea
das propriedades rurais privadas (Figura 6.1).167 As plantaes de soja, cana de acar e milho
respondem por aproximadamente 60% das terras cultivveis. A agricultura de pequena escala
ocupa to somente cerca de 25% das terras agrcolas brasileiras, mas responsvel por 75% da
mo de obra rural e por mais de 80% das propriedades rurais.
Figura 6.1. Uso da Terra no Brasil, 1970-2006

800
700
600
500
400
Outras
300
reas Protegidas
200
Pastagens
100
Florestas
reas Agrcolas
2006
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
Fonte: Assuno et al. (2013)
378. As grandes fazendas agrcolas comerciais so responsveis por 70% das reas e do valor
de produo do setor, e a agricultura familiar ocupa o restante. Embora o setor do agronegcio
no Brasil tenha crescido a taxas extraordinrias, esse crescimento no foi homogneo entre
todas as famlias rurais e as regies do pas. O agronegcio foi responsvel por 8,4% do PIB
brasileiro em 2013,168 um percentual relativamente grande se comparado com outros pases de
renda mdia-alta, o que demonstra sua importncia e potencial econmico.
379. A PTF do setor agrcola cresceu acentuadamente nos ltimos 25 anos. O setor tem
presena marcante na balana comercial do pas e contribui para a segurana alimentar
mundial. Em 2014, as exportaes agrcolas e de indstrias agroalimentares atingiram um
montante superior a US$ 90 bilhes, sendo responsveis por 40% do total exportado. O Brasil
167 Assuno et al. (2013).
168 IBGE, Contas Nacionais.
225
o segundo maior exportador agrcola mundial e o primeiro fornecedor de acar, suco de laranja
e caf. Em 2013, o pas superou os Estados Unidos como maior produtor de soja e atualmente
um dos principais exportadores de tabaco e aves domsticas, assim como importante produtor
de milho, arroz e carne bovina, neste caso, a maior parte da produo absorvida pelo vasto
mercado interno.
380. Entretanto, ainda existem grandes oportunidades de evoluo para a produtividade
agrcola, especialmente no segmento de agricultura familiar e nas Regies Norte e Nordeste.
H uma substancial variao no rendimento agrcola das cinco regies do pas, internamente
ou entre si. Alm disso, perto de dois teros da variao total da produtividade agrcola
brasileira explicada por razes no geogrficas, incluindo acesso a financiamento, tecnologia,
infraestrutura e mercados de arrendamento de terras (Figura 6.2).169 Assim, melhorias no acesso
e na qualidade desses quatro fatores tm o potencial de levar a avanos na produtividade
agrcola no futuro.
381. Alm disso, a intensificao sustentvel da produo em terras agrcolas atuais
fundamental para evitar a competio destrutiva pelo uso da terra entre agricultura e
ecossistemas naturais. Um estudo recente estima que a produtividade das terras com
pastagem cultivada no Brasil representa apenas 32%-34% de seu potencial e que o aumento
da produtividade para 49%-52% deste potencial seria o suficiente para atender demanda de
carne, vegetais, produtos de madeira e biocombustveis at pelo menos 2040, sem converses
adicionais de ecossistemas naturais.170
169 Assuno et al. (2013).

170 Strassburg et al. (2014).
226
CAPTULO 6
Norte
2.0
Centro-oeste
3.0
Nordeste
4.0
Sudeste
5.0
Sul
1000s BRL per hectare
Figura 6.2. Variao da Produtividade do Solo na Agricultura Brasil, 2006
1.0
0
Fonte: Assuno et al. (2013).

Observao: a figura mostra a variao da produtividade, medida como valor da produo agrcola por
hectare no plano municipal, por regio. As linhas superiores exibem o percentil 90o da produtividade
dos municpios; as bordas superiores dos campos laranja demonstram o percentil 75o; as marcas
brancas exibem as medianas; as bordas inferiores dos campos laranja mostram o percentil 25o; e as
linhas inferiores exibem o percentil 10o.
382. Uma fonte potencial de crescimento da produtividade melhorar o acesso dos

agricultores familiares infraestrutura, ao crdito e s modernas tecnologias de produo.
O apoio direto prestado pelo Brasil a seus agricultores ainda deficiente (como percentual
da renda bruta agrcola), no obstante mantenha uma ampla gama de polticas de preos
e crdito.171 Os gastos com bens e servios pblicos que beneficiam os agricultores (tais
como servios de extenso rural, por exemplo) representam apenas 17% do apoio total
agricultura (comparados com 26% na OCDE), ao passo que os restantes 83% so distribudos
por meio de preos garantidos, compras governamentais, crditos preferenciais e seguros
(OECD, Environmental Performance Reviews: Brazil, 2015). O aprimoramento e a promoo de
investimentos em inovao agrcola para agricultores familiares (P+D agrcola, servios de
extenso rural e educao) reduziriam a exposio aos riscos de produo e de mercado e
ampliariam a adoo de tecnologias mais adequadas e avanadas.
383. Infraestrutura e logstica deficientes continuam a representar um dos principais
gargalos para o desenvolvimento da agricultura brasileira, mas houve queda no financiamento
em relao ao apoio direto ao agricultor. preciso que haja investimentos em redes de
transporte e em infraestrutura rural para melhorar a competitividade, mas igualmente
necessrio antecipar os movimentos na produo e no uso da terra para enfrentar possveis
mudanas do clima. O Brasil tem sido um dos produtores mais eficientes em relao aos custos
171 O Brasil criou recentemente a Agncia Nacional de Extenso Rural (Anater) com vistas prestao de assistncia
tcnica aos agricultores (apenas os governos estaduais ofereciam essa assistncia tcnica e servios de extenso), mas
ela ainda no entrou em operao.
227
no setor agrcola, mas devido aos gargalos da agrologstica a maior parte dessa eficincia
perdida no momento de transportar as mercadorias para seus destinos finais. As melhores
prticas internacionais sugerem amplas oportunidades para aperfeioar a infraestrutura
rural e logstica, utilizando parcerias pblico-privadas por meio da integrao do espao ruralurbano, das tecnologias de informao e comunicao rurais, ampliando os instrumentos de
gesto de risco da agricultura e adotando prticas e ferramentas de agricultura climaticamente
inteligentes, estimulando o aumento dos investimentos e maiores retornos ao longo de toda a
cadeia de abastecimento do agronegcio.172
384. O financiamento e o crdito rurais sofrem em decorrncia de distores. Tipos diferentes
de apoio direto aos agricultores so financiados pelo governo brasileiro e totalizaram US$
4 bilhes em 2014, ou o equivalente a 8% do valor total de produo (OECD, 2015a). Eles
incluem pagamentos (subsdios) aos agricultores baseados em: (a) produo (tais como taxas
de juros subsidiadas para emprstimos de comercializao, pagamentos compensatrios
e ressarcimento por custos de armazenamento), que representam hoje 6% dos subsdios
agrcolas; (b) uso de insumos (tais como taxas de juros subsidiadas para emprstimos de capital
de giro e crditos de investimento, extenso rural, prmios de seguro subsidiados e subvenes
em espcie no caso da agricultura familiar), que equivalem a 92% dos subsdios agrcolas; e
(c) propriedade e direito terra173 (tais como pagamentos de indenizao do Garantia Safra)174,
que constituem apenas 2% do total dos subsdios agrcolas. O sistema brasileiro de crdito
administrado favorece os agricultores que j so beneficirios dos subsdios e praticamente
no afeta os grandes agricultores, visto que os montantes permitidos por esse programa so
muito baixos. Ele impe uma sobrecarga aos agricultores e a outras indstrias, obrigadas a
contrair emprstimos no pas a taxas de mercado; reformas poderiam reduzir as alocaes
incorretas de recursos e baixar as taxas mdias (OECD, 2015a).
6.1.1 Oportunidades para aumentar a eficincia do uso da terra

385. Os mercados brasileiros de arrendamento de terras so pouco desenvolvidos se
comparados aos de outros pases. Eles operam como catalisadores na converso do uso da terra
de baixa para alta produtividade , e podem aumentar a eficincia assentando operadores mais
172 As agro-sociedades tornaram-se a nova fronteira do agronegcio, gerando novas oportunidades de negcio e
parceria entre diferentes nveis de produtores, favorecendo as alianas estratgicas entre o agronegcio, a agricultura
familiar e pequenos e mdios produtores por intermdio de uma cooperativa (por exemplo, Aurora Alimentos, Coamo,
Santa Clara, Holambra e outros).
173 Esses subsdios so oferecidos com base em direitos decorrentes da posse da terra (e no na produo).
174 Garantia Safra um programa federal de 2002 que busca garantir a sobrevivncia da agricultura familiar em
municpios com srios riscos de perda de safra. O oramento total anual para esse programa em 2014 foi de R$ 859
milhes.
228
CAPTULO 6
qualificados em terras disponveis. A capacidade desses mercados de aprimorar o uso da terra

especialmente eficaz em situaes em que a terra no est sendo utilizada para fins agrcolas.
Isso especialmente relevante para o Brasil porque, dado o longo histrico de instabilidade
econmica, a posse da terra tem sido tradicionalmente utilizada como uma garantia contra a
inflao. Em 2006, menos de 5% das terras agrcolas brasileiras estavam arrendadas ou eram
utilizadas em parcerias. Em contraste, esse percentual superior a 35% e 65% na Europa e nos
Estados Unidos, respectivamente. Dentre as possveis explicaes incluem-se a falta de direitos
de propriedade bem definidos, as restries referentes legislao sobre arrendamento de
terras, o elevado risco de despejo e as dificuldades na execuo de contratos, entre outras.
386.
As prticas de manejo da terra precisam ser aperfeioadas na esfera do governo
municipal para que possam se beneficiar das recentes reformas no marco da governana
fundiria. A governana fundiria brasileira avanou a partir da Constituio de 1988, inclusive
com a aprovao do Estatuto da Cidade em 2001, e com a recente Lei Federal n. 11.977, que
estabelece o marco para uma ampla regularizao fundiria e para a gesto das terras pblicas.
Na Amaznia, a Lei Federal n. 11.952 criou o programa Terra Legal com vistas normalizao das
reas agrcolas e florestais. Contudo, h uma percepo generalizada de que essas inovaes
legais ainda no contam com o apoio adequado de ferramentas de gesto de dados espaciais,
processos de registro, mobilizao de recursos e capacidade apropriada na esfera municipal
(com exceo de algumas cidades e agncias estaduais) para tratar os problemas relacionados
alocao de terras para moradias com preos acessveis, regularizao fundiria, expanso
da infraestrutura e concorrncia sustentvel. A capacidade institucional e de implementao
nos municpios tambm impe srias limitaes sobre o manejo ambiental (a ser analisado
pormenorizadamente na Seo 6.3).
387. No Brasil, polticas e programas agrcolas e rurais mais coordenados poderiam tambm
desempenhar papel preponderante no aumento da produtividade agrcola. O Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA) foi criado para apoiar a agricultura familiar (agricultores de
pequena escala), enquanto o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa),
institudo mais de dez anos antes, continua a prestar ajuda agricultura no familiar, embora
alguns agricultores familiares tambm sejam elegveis para programas do Mapa. Desde o incio
dos anos 2000, o MDA e o Mapa compartilham a responsabilidade de auxiliar a agricultura
brasileira, utilizando em grande medida as mesmas polticas agrcolas gerais (crdito rural,
preos mnimos agrcolas, extenso rural e seguros subsidiados), mas com programas sob
medida para seus respectivos setores (familiar e no familiar). Alm disso, surgiram problemas
de direcionamento, visto que o MDA ampliou sua definio do que constitui uma agricultura
de pequena escala, enquanto o Mapa passou a investir esforos e recursos em apoio a fazendas
de mdio porte e regies menos desenvolvidas. O grande risco dessa situao acarretar o
229
surgimento de ineficincias na gesto das verbas existentes e de regras superpostas ou

conflitantes no uso de recursos naturais, tais como a gua.
388. No entanto, as exploraes agrcolas de pequena escala continuam precisando de apoio
seletivo. Um estudo recente mostra que as fazendas no Nordeste com rea entre zero e cinco
hectares (cerca de metade de todas as fazendas nessa macrorregio) so demasiadamente
pequenas para permitir que seus proprietrios escapem da pobreza, mesmo que a produtividade
aumente.175 Neste caso, so necessrias polticas com inmeras abordagens, incluindo reforma
agrria, maior acesso a tecnologias apropriadas, educao, mais oportunidades de empregos
no agrcolas e transferncia social. Propriedades rurais fragmentadas e produo diversificada,
frequentemente com considerveis elementos de subsistncia, criam obstculos para os
servios de extenso rural. Aps a descentralizao desses servios, do governo federal para os
governos estaduais, as administraes do Norte e do Nordeste no foram capazes de financiar
um nmero suficiente de funcionrios para atender a grande populao de agricultores
familiares, o que criou lacunas de tecnologia e conhecimento entre pequenos agricultores
e famlias rurais em outras partes do pas, embora isso possa vir a mudar quando a Anater
comear a operar. Nos ltimos vinte anos tem ocorrido uma reduo do xodo rural devido,
sobretudo, a novas oportunidades de emprego em setores no agrcolas. Em 2004, dentre os 16
milhes de trabalhadores rurais, 25% tinham renda no ligada agricultura, ao passo que em
2012, mesmo com a queda no total da fora de trabalho para 13,4 milhes, aproximadamente
44,7% tinham renda decorrente de atividades no agrcolas. Contudo, uma considervel
poro desses empregos rurais era voltada para mo de obra pouco qualificada em construo,
comrcio e servios sociais, o que demonstra a necessidade de uma agenda de capacitao
profissional para as reas rurais de modo que se aumentem a qualidade e a habilidade da fora
de trabalho rural. O turismo rural, o artesanato e as artes tradicionais so outras atividades
econmicas rurais no agrcolas em crescente expanso.
389. Iniciativas governamentais recentes propondo uma poltica integrada de apoio aos
pequenos agricultores no Norte e no Nordeste representam respostas promissoras a esses
desafios. O enfoque de Incluso Produtiva Rural, uma das vertentes do BSM, consiste na
prestao integrada de trs tipos de apoio: (a) microcrdito e subvenes correspondentes,
(b) assistncia tcnica para melhorar a produo, e (c) acesso a mercados. Outra prioridade
do governo proporcionar acesso gua para consumo e produo para a populao rural
nas reas semiridas do Brasil. A ideia fundamental por trs desse enfoque explorar as
sinergias existentes entre polticas mais integradas com o propsito de aumentar sua eficcia
e obter resultados sustentveis para os pequenos agricultores pobres e suas famlias. Estudos
175 Helfand et al. (2013).
230
CAPTULO 6
qualitativos realizados pelo MDS oferecem evidncias que do suporte a essa ideia.176 Embora
essa abordagem tenha o potencial de promover a renda dos agricultores familiares, a ascenso
para outros trabalhadores nas reas rurais significar deixar a agricultura. Nesse contexto,
programas de capacitao e empreendedorismo adaptados s necessidades do mercado de
trabalho e a suas competncias e experincias podero ajudar na transio para melhores
empregos em outros setores.
6.2 Gesto do meio ambiente e dos recursos naturais

6.2.1 Mudanas do clima
390. H evidncias crescentes de que o desenvolvimento econmico e social do Brasil se
encontra ameaado devido s mudanas do clima. Segundo a Agncia Espacial Brasileira (AEB),
houve uma elevao de temperatura de cerca de 0,7o no decorrer dos ltimos cinquenta anos.
As sries histricas de desastres relacionados com o clima projetam um aumento na frequncia
de eventos extremos, o que ameaaria sobretudo as cidades. Nas duas ltimas dcadas, quase
a metade da populao brasileira foi afetada de alguma forma por desastres dessa natureza.
Vrios mecanismos setoriais de seguro de risco climtico j esto sobrecarregados para alm
de sua capacidade nominal. Vulnerabilidades crescentes esto comprometendo, igualmente,
o progresso realizado pelo Brasil no mbito dos programas de reduo da pobreza, ao mesmo
tempo em que solapam o ambiente favorvel ao crescimento econmico e prosperidade
compartilhada.
391. Como um dos maiores emissores mundiais de GEE, o Brasil tem se empenhado
intensamente para reduzir sua prpria contribuio s causas das alteraes do clima.
O desenvolvimento hidreltrico e o uso do biodiesel em larga escala tornaram a matriz
energtica brasileira uma das mais limpas do mundo. Devido reduo dos desmatamentos
na Regio Amaznica, o Brasil a nica grande economia que logrou cortar pela metade o total
de suas emisses em termos absolutos e, simultaneamente, alcanar uma impressionante
reduo da desigualdade social. Desde 2009, ano em que o pas anunciou em Copenhague
uma meta de reduo voluntria de emisses, a poltica nacional e o marco jurdico relativos
s mudanas climticas tomaram rpido impulso: o Brasil adotou um Plano Nacional sobre
Mudana do Clima (ou Plano Clima), e est atualmente desenvolvendo e implementando 11
programas setoriais com o apoio de grandes linhas de financiamento subsidiado, administradas
primordialmente pelo BNDES e pelo Banco do Brasil.
176 Conti; Schroeder (2013). Convivncia com o semirido brasileiro: autonomia e protagonismo social.
231
392. Todavia, importantes fontes de futuras emisses continuam a se desenvolver.

O desmatamento no est sob total controle, especialmente na regio do Cerrado; a frota de
veculos encontra-se em franca expanso, enquanto o bioetanol vem perdendo participao no
mercado; e a gerao de energia por meio de termeltricas alimentadas por combustvel fssil
cresce rapidamente. Entretanto, h grandes oportunidades de conter futuras emisses brutas
e de compens-las mediante o sequestro de carbono: o vasto potencial de eficincia energtica
da indstria permanece intocado; o planejamento urbano e de transporte de massas de mdio
e longo prazos poder direcionar a demanda para modos de transporte eficientes e de baixo
carbono; e grandes quantidades de carbono podero ser retiradas da atmosfera por meio da
regenerao florestal e/ou da captura e do armazenamento em instalaes industriais. Para
manter uma trajetria de desenvolvimento de baixo carbono ser necessria a implementao de
novas polticas e instrumentos, especialmente para fortalecer o monitoramento e o planejamento
do uso da terra, acelerar a curva de aprendizado sobre atividades de sequestro e desenvolver
incentivos com vistas criao de novas oportunidades de reduo e sequestro de carbono.
393. Com base nesse cenrio, ser essencial lograr a firme implementao da recmanunciada meta de emisses de GEE para a totalidade da economia brasileira (Contribuio
Nacionalmente Determinada NDC), com redues em termos absolutos e posterior
descarbonizao ainda neste sculo. A NDC determina que as emisses de GEE sejam reduzidas
a um patamar de 37% abaixo dos nveis de 2005 at 2025 e, de forma indicativa, 43% at 2030.
Esta a primeira vez que um importante pas em desenvolvimento se compromete a realizar
uma reduo absoluta de emisses a partir de um ano base, e no com base em emisses
projetadas ou por unidade de PIB. Essa uma mudana respeitvel, porque metas de reduo
absoluta de emisses oferecem uma certeza muito maior de que o objetivo ser alcanado,
mesmo se considerando o crescimento da economia brasileira.177
6.2.2 Os desafios da urbanizao e da gesto ambiental

394. A transformao espacial brasileira em direo aos centros urbanos estimulou o
surgimento de desafios ambientais. Nos ltimos cinquenta anos, o desenvolvimento do
Brasil acarretou uma migrao macia de pessoas para empregos localizados principalmente
em reas urbanas. Esse rpido processo de urbanizao foi caracterizado pela falta de
planejamento e pelo acesso deficiente aos servios bsicos, o que provocou um alto grau
de pobreza concentrada nas reas urbanas. At 2013 a populao urbana tinha aumentado
para 85%, e estima-se que continue a crescer cerca de 1,2% por ano (banco de dados WDI). O
177 Ver Pretendida contribuio nacionalmente determinada do Brasil com vistas consecuo do objetivo da Conveno
Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima. Disponvel em: <http://www4.unfccc.int/submissions/INDC/
Published%20Documents/Brazil/1/BRAZIL%20iNDC%20english%20FINAL.pdf>.
232
CAPTULO 6
crescimento urbano em cidades de mdio e pequeno portes poderia provocar o surgimento

de dificuldades considerveis, na medida em que os rgos governamentais no possuem
capacidade financeira, tcnica e administrativa suficiente para atender s necessidades
de uma populao cada vez maior nem para tratar de problemas como expanso urbana e
externalidades ambientais. A presente e futura importncia dessas cidades evidente, pois
estima-se que o maior aumento do nmero de aglomeraes urbanas (de um tero entre 2010
e 2030) acontecer na categoria das cidades de mdio porte (de 300 mil a 1 milho) (Figura 6.3).
Milhes
Figura 6.3. Anlise do Tamanho das Cidades no Brasil, Projees at 2010

250
> 10 milhes
200
5 a 10 milhes
1 a 5 milhes
500 000 a 1 milho
300 000 a 500 000
< 300 000
150
Nmero de aglomeraes
urbanas (2010/2030)
18/19
Rural
100
19/27
2030
2025
2020
2015
2010
2005
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1955
1950
1960
50
Fonte: Baseada no United Nations World Urbanization Prospects, 2014
395. As regies urbanas so o centro da produo, do crescimento e do capital econmico.

Os aglomerados urbanos, em particular as reas metropolitanas, so tambm fonte de
grande parcela do capital humano, social e financeiro do pas. Mais de 90% do PIB gerado
nas cidades, onde a maioria das universidades, dos centros de pesquisa, de think-tanks e dos
servios de consultoria est localizada e onde se pode tirar vantagem de uma maior interao
e acesso aos servios pblicos presentes nessas aglomeraes. Noventa e quatro por cento
da mo de obra qualificada brasileira encontra-se, igualmente, nas zonas urbanas. As reas
metropolitanas abrigam a maioria das organizaes comunitrias, as grandes organizaes
no governamentais nacionais, as afiliadas das internacionais e a mdia. O setor bancrio, a
bolsa de valores, as seguradoras e outros servios financeiros so majoritariamente baseados
nas cidades. As 15 regies metropolitanas do Brasil so responsveis por mais de 40% da
populao nacional, 37% do desemprego, 39% da fora de trabalho qualificada e 51% do PIB. No
setor tributrio, a maioria das receitas governamentais gerada por contribuintes, empresas e
atividades estabelecidos nas cidades.
233
396. O rpido crescimento das cidades brasileiras tem deixado uma crescente pegada
ecolgica. Uma de suas manifestaes o aumento vertiginoso no nmero de proprietrios
de carros particulares. No Brasil, o nmero de proprietrios de veculos triplicou desde o
ano 2000 (Figura 6.4). O contedo de enxofre no diesel nas cidades brasileiras alcanou at
1.000 ppm em 2004, comparado aos 500 ppm na cidade do Mxico e reduo ocorrida em
Santiago do Chile, de 500 para 300 ppm em 2001 e para 50 ppm em meados de 2004. Isso
tem implicaes graves para a sade humana, pois as emisses de dixido de enxofre podem
contribuir, em ltima anlise, para o Material Particulado (PM10 na sigla em ingls) (Cifuentes
et al., 2005). O aumento dessa mobilidade explica em grande medida a gravidade da poluio
do ar nas reas urbanas.
Figura 6.4. Aumento do Registro de Veculos no Brasil entre 2000 e 2015

Milhes de Veculos
2015
89.7
2010
60.6
2005
2000
38.3
29.8
Fonte: Sistema de Registro Nacional de Veculos Automotores Renavam/Denatran
397. As concentraes de poluentes atmosfricos nas principais reas do pas superam os

nveis recomendados pelas diretrizes da Organizao Mundial da Sade (OMS). O Material
Particulado Fino (PM2.5) o poluente atmosfrico que provoca as consequncias mais graves
na sade, inclusive enfermidades cardiovasculares, doenas pulmonares obstrutivas crnicas,
alm de cncer pulmonar entre adultos e infeces agudas do trato respiratrio inferior em
crianas. Os poucos dados disponveis indicam que as concentraes de PM2.5 em cidades como
Santa Gertrudes e Rio de Janeiro esto de trs a quatro vezes acima dos limites recomendados
pela OMS em 2010 (Figura 6.5). Entretanto, possvel que essas leituras tenham melhorado
ultimamente em decorrncia da proibio da queima dos resduos da cana, visto que a
produo de acar constitui uma das principais atividades econmicas em Santa Gertrudes e
nos arredores do Rio de Janeiro.
234
CAPTULO 6
So Jos dos Campos
15000
Salvador
Tatu
Ribeiro Preto
Sorocaba
Taboo da Serra
30
20000
3943
20
10
22
186
149
383
676
765
245
672
598
107
Milhares
25000
19 660
So Paulo
So Bernardo do Campo
40
Santo Andr
12.374
50
So Jos do Rio Preto
60
So Caetano do Sul
70
Rio Claro
80
Rio de Janeiro
g/m3
90
Santa Gertrudes
Figura 6.5. Exposio Poluio Atmosfrica em Cidades Brasileiras

Selecionadas, 2010
10000
5000
551
0
Populao (Em Milhares)
MP10
MP25
Padro da OMS MP10
Padro da OMS MP2,5
Fonte: Baseado em OMS (2014); World Urbanization Prospect (2014); IIBGE
398. No Brasil, a exposio ao chumbo tem sido documentada desde a dcada de 1970, em
particular na indstria e em antigas reas de minerao. Com base nos estudos disponveis,
estima-se que metade das crianas com idade abaixo de 5 anos, 50% das mulheres adultas e
84% dos homens adultos no Brasil apresentam um Nvel de Chumbo no Sangue (BLL na sigla
em ingls) de 2 g/dL. Essa exposio pode provocar comprometimento neuropsicolgico em
crianas, mesmo com BLL muito baixos, com consequente perda de inteligncia e de sucessos
ao longo da vida. Alm disso, a exposio ao chumbo aumenta o risco de doenas cardacas
isqumicas e de enfermidades cerebrovasculares, dentre outros problemas.
399. Em decorrncia da rpida e irregular urbanizao, a poluio hdrica tornou-se um
grande desafio para as zonas urbanas, visto que a ausncia de sistemas de saneamento
acarreta descargas descontroladas de guas residuais. Da mesma forma, a gesto dos
resduos slidos insuficiente, contribuindo para a poluio ambiental e afetando a sade
humana. O alto grau de variabilidade no acesso aos servios bsicos entre as regies e as
reas metropolitanas brasileiras est bem documentado no Captulo 5 (Figuras 5.27 e 5.28).
H uma clara inconsistncia entre o acesso gua, a cobertura da rede de saneamento bsico
e o esgoto tratado (Tabela 6.1): enquanto a cobertura do abastecimento de gua estimada
em 82,5%, a cobertura do saneamento de 48,6% e o tratamento real do esgoto gerado de
apenas 39% em 2013 (SNIS, 2014), o que, por sua vez, acarreta descargas em corpos dgua
ou tratamento por meio de fossas spticas (no regulamentadas) (Banco Mundial, 2013a)
com graves consequncias para a qualidade hdrica. A falta de vontade das famlias em
235
pagar pela ligao rede de abastecimento e pelo servio de esgoto e a deficiente aplicao
das normas relevantes estimulam as descargas ilegais. Exceto alguns exemplos positivos
(So Paulo, Belo Horizonte e Braslia), a maioria das reas metropolitanas sofre com a falta
de responsabilizao de todos os envolvidos, inclusive prestadores de servios, municpios,
agncias reguladoras e usurios.
TABELA 6.1. COBERTURA DAS REDES DE GUA E ESGOTO, 2013 (PORCENTAGEM)
Regio
Cobertura da rede de
gua (total | urbana)
Cobertura da rede
de esgoto (total |
urbana)
Tratamento de
esgoto
(% gerado)
Tratamento de
esgoto (% coletado)
Norte
52,4
62,4
6,5
8,2
14,7
85,3
Nordeste
72,1
89,8
22,1
29,3
28,8
78,1
Sudeste
91,7
96,8
77,3
82,2
43,9
64,3
Sul
87,4
97,4
38,0
44,2
35,1
78,9
Centro-Oeste
88,2
96,3
42,2
48,6
45,9
91,6
TOTAL
82,5
93,0
48,6
56,3
39,0
69,4
Fonte: Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS) para 2013.
400. A sade e o impacto econmico associado aos atuais nveis de poluio hdrica no Brasil
representam um pesado fardo para a economia como um todo. Por exemplo, 70% das
internaes no Brasil so causadas por doenas transmitidas pela gua contaminada (White et
al., 2010). Ademais, a expressiva taxa de desnutrio entre a populao indgena amaznica Surui
poderia ser atribuda precariedade do saneamento bsico e inadequao da gua potvel.
Alm disso, as infeces respiratrias agudas foram responsveis por 58% das internaes
de crianas menores de 10 anos, seguidas por doenas infecciosas e parasitrias (sobretudo
gastroenterite), com 35% dos casos (Orellana et al., 2006). Essas duas enfermidades poderiam
estar associadas entre si (uma seguida da outra), alm de relacionadas m qualidade da gua.
401. No que se refere aos resduos slidos, existe lacuna semelhante entre o acesso aos
servios e a qualidade do tratamento. Segundo estatsticas das Naes Unidas, cerca de 87%
da populao urbana brasileira estava conectada coleta municipal de resduos em 2008.
Contudo, em 2010, apenas 55% da totalidade de resduos gerados no Brasil eram tratados em
aterros sanitrios, enquanto 20% ainda eram eliminados em locais controlados, e significativos
25% eram jogados em lixes abertos. Isso provoca srias consequncias para o meio ambiente,
visto que, em ltima anlise, a poluio hdrica e atmosfrica afeta a sade da populao.
402. A indstria um dos setores que mais contribui para a degradao ambiental. E fluentes
industriais, inclusive metais pesados e hidrocarbonetos, foram detectados em corpos dgua de
236
CAPTULO 6
superfcie e em sedimentos nas regies metropolitanas (Banco Mundial, 2013a). guas residuais
industriais ainda so descarregadas em cursos dgua sem qualquer tratamento prvio. Para
cidades como So Paulo e Recife isso significa que seus rios circundantes j no so mais
seguros para o abastecimento de gua potvel, tornando-se necessrio buscar gua em bacias
distantes ou em poos artesianos (White et al., 2010). Certas cidades apresentam um grau
elevado de poluio atmosfrica industrial, por exemplo, Cubato, cuja mdia mensal mxima
superior a 75 g/m3 (Cifuentes et al., 2005). O crescimento previsto dos complexos industriais,
especialmente no Nordeste, provavelmente causar impactos ambientais de longo prazo, tais
como a concorrncia por recursos naturais (especialmente gua) e a poluio proveniente das
instalaes, inclusive resduos slidos, efluentes lquidos e emisses de poluentes atmosfricos
(Banco Mundial, 2013a). Vultosos investimentos em infraestrutura pressionaro os recursos
terrestres, mas sero igualmente necessrios para reduzir os efeitos da poluio industrial.
6.2.3 O desenvolvimento rural e a conservao dos biomas

403. Nos ltimos anos houve avanos considerveis na limitao do desmatamento das
florestas tropicais brasileiras e na proteo de outros biomas sensveis. A taxa de
desmatamento lquido da Amaznia Legal caiu de aproximadamente 27.000 km2 em 2004
para menos de 5.000 km2 em 2014 (a reduo corresponde, aproximadamente, metade do
tamanho da Sua). Esse um feito de grande significado nacional e internacional, tendo
em vista a importncia da floresta amaznica como estoque considervel de carbono em
risco, mas tambm como fonte de renda e sustento para segmentos pobres da populao
brasileira. O sucesso da reduo do desmatamento na Amaznia propiciou o surgimento de
polticas voltadas para outros biomas sensveis, tais como a regio do Cerrado, no interior
da parte central do Brasil, e para as atividades de reflorestamento na costa atlntica do pas.
Entretanto, apesar desses xitos, a tentativa de proteger os biomas brasileiros enfrenta
desafios constantes (por exemplo, presso pelo uso da terra, demanda energtica e custos de
regenerao), que inclusive podero aumentar devido ao difcil ambiente econmico atual.
404. O sucesso do Brasil em limitar as taxas de desmatamento deveu-se ao aumento do
nmero de reas designadas como protegidas e ao maior controle e responsabilizao das
partes envolvidas. Na Amaznia Legal, o lanamento, em 2004, do Plano de Ao para a Preveno e o Controle do Desmatamento na Amaznia Legal (PPCDAm) foi vital para esse processo.
O plano abrangia, inicialmente, 13 ministrios do governo federal sob a coordenao direta do
ministro-chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica. Subsequentes esforos interdisciplinares estimularam a aplicao das leis ambientais graas a um melhor monitoramento florestal por satlite e criao de novas iniciativas com vistas utilizao de terras j desmatadas.
Esses esforos foram complementados pelo Programa Terra Legal, do MDA. Lanado em 2009,
237
seu objetivo regularizar terras e disseminar prticas de produo sustentvel. Um projeto de

expanso considervel das reas protegidas, respaldado pelo programa reas Protegidas da
Amaznia (Arpa), e a demarcao de reservas indgenas contriburam ainda mais para diminuir
as taxas de desmatamento (Figura 6.6). Esforos semelhantes esto em curso atualmente para
o bioma do Cerrado.
405. No obstante, resta muito a ser feito para manter o que j foi alcanado e para continuar
com o atual mpeto de reduo do desmatamento. A recente desvalorizao do real poder,
uma vez mais, incentivar a expanso de reas para a agricultura e pastagens. Embora a extrao
e a lavagem de madeira ilegal sejam atividades to ilcitas quanto o trfico de drogas, elas
no so igualmente estigmatizadas. Os produtores legais tm dificuldade em competir
com os criminosos, que no pagam impostos nem direitos de concesso nem cumprem as
normas ambientais. Esses indivduos, mesmo quando apreendidos, tm grandes chances de
sair inclumes devido ineficincia do sistema judicirio. Como ilustrao, no plano global, a
perda de rendimentos e de receitas tributrias decorrente da extrao ilegal de madeira est
calculada em pelo menos US$ 10 bilhes por ano (Nelleman, 2012), e apenas uma pequena
frao das multas referentes a infraes ambientais ocorridas no Brasil realmente cobrada. Do
mesmo modo, o sofisticado sistema de monitoramento do desmatamento da Amaznia Legal
ainda no capaz de registrar a degradao, a perturbao florestal ou a extrao seletiva de
madeira um grande motivo de preocupao, na medida em que os dados disponveis indicam
que a quantidade de terras florestais atingidas pela extrao ilegal poderia chegar a 40% do
que retirado anualmente pelo desmatamento (Asner et al., 2005; Curran; Trigg, 2006).
Figura 6.6. Desmatamento na Amaznia Legal entre 2004 e 2014

(Em Milhares de Km)
30
27.8
25
19
11.7
-82%
12.9
10
7.5
7.0
6.4
2011
14.3
15
2010
20
4.6
5.9
5.0
Fonte: INPE (2015)
238
2014
2013
2012
2009
2008
2007
2006
2005
2004
CAPTULO 6
406. Devido s dimenses continentais do Brasil, o pas conta com vrios biomas diversos.
Alm do bioma Amaznico, que cobre mais de 40% de seu territrio, o pas conta ainda com os
seguintes biomas: Cerrado, Caatinga, Mata Atlntica, Pampas e Litorneos e Marinhos, todos
reconhecidos mundialmente pelo papel que desempenham na conservao da biodiversidade.
A biodiversidade um recurso extremamente importante no apenas no que tange prestao
de servios ambientais, como tambm em relao s oportunidades que oferece para o
desenvolvimento e o uso sustentvel. Todos os biomas brasileiros, porm, possuem pontos
vulnerveis devido a uma mirade de fatores: (a) demandas de expanso da infraestrutura
na Amaznia; (b) cobertura florestal fragmentada e incipiente na Mata Atlntica; (c) rpida
expanso agrcola no Cerrado; (d) mudanas no regime de cheias no Pantanal; (e) profundas
alteraes no uso da terra juntamente com susceptibilidade a espcies invasivas nos Pampas; e
(f) degradao ambiental acelerada, ocasionando a desertificao em certas reas da Caatinga.
Todas essas vulnerabilidades tornam-se ainda mais acentuadas em um cenrio de mudanas do
clima e provocaro o aumento da exposio e a diminuio da resilincia das populaes mais
dependentes do capital natural, as quais so, igualmente, mais condicionadas ao clima para sua
subsistncia e mais concentradas em espaos de alto risco. Elas certamente devero enfrentar
queda da produo agrcola, insegurana alimentar e piores condies de sobrevivncia. Em
resposta a isso, o Brasil e o setor privado esto, dentre outras medidas, facilitando de maneira
constante a adoo de melhores prticas agrcolas para a conservao do solo, inclusive o
plantio direto, e dos mais eficientes sistemas de recursos em locais de cultivo intensivo.
407. Uma das iniciativas de poltica ambiental mais importantes no Brasil foi a recente
aprovao de novas regras fundirias e florestais a fim de salvaguardar os recursos ambientais e
naturais. O Cdigo Florestal Brasileiro (Lei n. 12.651/2012) estipula que: (a) todas as propriedades
rurais privadas devem manter um percentual de vegetao nativa como Reserva Legal (RL); e
(b) as reas de Preservao Permanente (APPs), tais como as florestas ribeirinhas ao longo de
cursos dgua, encostas ngremes, topos de montanhas e outros, tambm devem ser mantidas
pelos seus donos. O Cdigo Florestal obriga ainda os proprietrios a registrarem suas terras no
Cadastro Ambiental Rural (CAR).
408. A implementao da regularizao ambiental das propriedades rurais por intermdio
do CAR permite superviso e monitoramento mais eficazes do desmatamento e da degradao
da vegetao natural.178 O CAR fornecer informaes essenciais para o monitoramento e o
controle do uso da terra rural, inclusive o cumprimento das obrigaes de reflorestamento.
178 Ao registrar suas terras, o proprietrio dever: (a) declarar as fronteiras georreferenciadas da respectiva propriedade,
a localizao da cobertura de vegetao nativa remanescente, a localizao proposta da rea de RL e a atual localizao
das APPs; e (b) apresentar um plano que demonstre que a terra ser mantida em conformidade com o Cdigo Florestal,
ou tomar as devidas providncias de modo que seja assegurado seu cumprimento.
239
O sistema ser capaz de distinguir entre derrubadas legais e ilegais de rvores e facilitar o
planejamento do uso da terra. Alm disso, sua ampla aplicao contribuir para aprimorar a
gesto das reas remanescentes de floresta em propriedades privadas e para recuperar as RLs
degradadas e as APPs situadas nessas propriedades. O CAR est a cargo do Ministrio do Meio
Ambiente (MMA) e dos rgos Estaduais de Meio Ambiente (OEMAs). O MMA e os OEMAs
estimam ter capacitado 40 mil funcionrios tcnicos para apoiar a implementao do CAR em
todo o pas. Em 30 de setembro de 2015, aproximadamente 60%, ou 239,5 milhes de hectares,
tinham sido registrados, dentre os 398 milhes a serem cobertos. Essa rea corresponde
a quase 41% das propriedades que devero ser integradas ao sistema (isto , 2,1 milhes
dentre 5,1 milhes de propriedades rurais). Embora no representem um resultado direto do
CAR, os 7,6 milhes de hectares de floresta plantada no Brasil (em sua maioria plantaes
comerciais no Centro-Sul e no Sudeste) criaram, conforme estimativas, 630 mil empregos em
2013. Esse nmero sugere que essas atividades de regenerao de florestas subsequentes
implementao do CAR poderiam gerar um impacto favorvel no emprego rural tambm em
outras partes do pas.
409. O registro no CAR oferece diversas vantagens aos proprietrios e aos produtores rurais.
necessrio estar registrado no CAR para obter uma licena ambiental para realizar uma
atividade econmica rural na terra, bem como para conseguir permisses e autorizaes oficiais
emitidas pelas autoridades ambientais. A falta de registro no CAR resultar, futuramente, na
aplicao de sanes por desmatamentos anteriores e na perda de acesso aos subsdios e s
linhas de crdito governamentais. Uma propriedade livre de pendncias ambientais tende a
valer mais. O proprietrio poder participar tambm de programas voltados comercializao
de produtos obtidos de fontes ambientalmente corretas e evitar restries legais sobre
produtos provenientes de terras desmatadas ilicitamente. No entanto, ainda no est certo
se commodities produzidas nessas terras recebero algum tipo de bnus. Os donos de terras
que no registrarem suas propriedades no prazo estabelecido (5 de maio de 2016) perdero o
acesso aos programas de crdito do governo.
410. O progresso na limitao do desmatamento contribuiu sobremaneira para a reduo
das emisses de GEE no decorrer da ltima dcada. O perfil brasileiro no que se refere s
emisses de GEE tem se caracterizado, historicamente, pela proeminncia do Uso da Terra,
Mudanas do Uso da Terra e Florestas (LULUCF na sigla em ingls) se comparados agropecuria,
energia, a processos industriais e eliminao de resduos. As emisses devidas a LULUCF
so basicamente compostas por desmatamento e degradao da floresta na Amaznia e no
bioma do Cerrado, dois grandes reservatrios de carbono. Desde 2004 houve uma importante
alterao nos padres de emisso, e em 2010 as LULUCF foram responsveis por menos de 20%
da reduo total, em comparao com os dois teros anteriores (Figura 6.7).
240
CAPTULO 6
BILHES
2013
2012
2011
2010
2008
1.5
2009
2006
2007
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1994
1993
1992
2.0
1990
2.5
1991
3.0
1996
1995
3.5
2005
Figura 6.7. Emisses de GEE Brasil, 1990-2013 (Coeq)
1.0
0.5
0.0
Mudanas no uso da Terra

e Manejo Florestal
Agricultura
Processos
Industriais
Resduos
Energia
Fonte: estimativas anuais de emisses de GEE no Brasil. Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (2014)
411.
No obstante esses avanos, a proteo da floresta e de outros biomas ainda
contestada, em particular pela produo agropecuria e pela explorao de outros recursos
naturais encontrados na floresta. A taxa de desmatamento da Amaznia continua a ser uma
das mais altas do mundo, e o Brasil um dos maiores emissores do planeta. A pecuria e a
produo de soja para exportao representaram cerca de um tero do total de emisses de
GEE entre 2000 e 2010 devido ao seu impacto no uso do solo (Karstensen; Peters; Andrew,
2013). Alm disso, as reas de explorao de petrleo e gs na parte ocidental da Amaznia
se superpem a algumas das regies mais ricas em espcies, incluindo grande diversidade
de rvores, insetos e anfbios. Estes ltimos so especialmente vulnerveis, na medida em
que a maior parte de sua diversidade global se encontra nessas reas e por serem os txons
vertebrados mais ameaados do mundo (Finer et al., 2008).
412. As consequncias mais abrangentes do desmatamento e da degradao florestal
podem ser percebidas na crise hdrica que afeta o suprimento de gua das cidades, a produo
agrcola e a gerao de energia hidreltrica. No Brasil, torna-se cada vez mais bvio o vnculo
existente entre desmatamento, degradao florestal e mudana dos padres de precipitao
pluviomtrica. A interrupo dos ciclos hidrolgicos j acarretou alteraes no regime de chuvas
em todo o pas, afetando no s o abastecimento urbano de gua, como tambm a agricultura
e a gerao de energia hidreltrica. A converso das florestas acarretou a perda de funes das
bacias hidrogrficas. Sabe-se agora que cerca de 20%-30% do vapor de gua no permanece no
interior da bacia amaznica, transportado a outras partes do pas, desempenhando um papel
importante nos padres de precipitao pluviomtrica. Esse fato particularmente vital para
241
as regies mais secas, como o sul do Brasil, e para as zonas urbanas como Rio de Janeiro e So
Paulo, que dependem, sobretudo, da energia hidreltrica (Fearnside, 2005).
413. A concorrncia por recursos florestais tambm se reflete em recentes decises polticas.
Por exemplo, a reviso do Cdigo Florestal brasileiro, em 2012, prev um corte de mais da metade
da rea total a ser reflorestada (de 50 6 para 21 1 milhes de hectares). Isso se deve a diversas
medidas, dentre elas: (a) mudana na definio de reas de Preservao de Topo de Morro
(APTM), o que provocou uma reduo de 87% das APTM; e (b) reverso de parte das pendncias
ambientais dos proprietrios que desmataram ilegalmente antes de 2008, reduzindo, assim, a
dvida ambiental em 58%. Como as dvidas ambientais so distribudas desigualmente nos
estados e nos biomas, as consequentes perdas na Amaznia, na Mata Atlntica e no Cerrado
podero ter consequncias considerveis sobre a conservao da biodiversidade e sobre os
programas de regenerao das florestas. Para evitar a percepo de que os desmatadores ilegais
tm agora menos probabilidade de ser processados, o Brasil ter de reforar sua capacidade de
acompanhamento e controle e expandir os sistemas de monitoramento por satlite do Inpe
para rastrear e conseguir diferenciar os vrios tipos de rea (Soares-Filho et al., 2014).
414. No entanto, seria incorreto perceber a proteo dos biomas e o desenvolvimento
econmico como objetivos conflitantes. A conservao das florestas brasileiras oferece
inmeras oportunidades de emprego para a populao local por meio das cadeias de valor verdes
e dos produtos florestais. Alm disso, a evoluo da demanda dos consumidores e a presso
dos grupos de interesse desencadearam estratgias com vistas a melhorar o desempenho
ambiental e social dos produtores de carne e soja. Os trs maiores produtores de carne bovina
(JBS; Marfrig; Minerva) demonstraram recentemente vontade de esverdear suas cadeias de
abastecimento e aceitaram sistemas de monitoramento e auditorias externas independentes.
Tendo em vista o crescimento de demanda superior a 10% de pases no ocidentais por carne
bovina brasileira (especialmente Rssia e China) e o recente embargo da Rssia carne bovina
ocidental, essas estratgias correm o risco de ser solapadas, visto que muitos desses pases no
exigem que suas importaes sejam livres de desmatamento (Ward, 2014, apud Stokes; Lowe;
Zoubek, 2014).
415. Os povos indgenas e as comunidades ribeirinhas tm um importante papel a
desempenhar na proteo da floresta, da qual eles tradicionalmente dependem para seu
sustento. Estudos recentes esto chegando ao consenso de que as terras indgenas so barreiras
eficazes contra o desmatamento (Ferreira; Venticinque; Almeida, 2005; Kothari, 2008; Anderson,
2009). Por exemplo, as terras habitadas por grupos indgenas foram consideradas uma barreira
importante a expanso do desmatamento e das queimadas na Amaznia brasileira e ao longo
da fronteira agrcola (Nepstad et al., 2006, Soares-Filho et al., 2010). Essa grande extenso de
242
CAPTULO 6
floresta em mos indgenas, a atuao histrica e cultural destes grupos no manejo florestal
e seu relativo sucesso em favor da preveno do desmatamento em comparao com os no
indgenas tm dado a eles um papel de destaque nos debates sobre desmatamento e mudanas
do clima. Contudo, a integridade ecolgica dessas terras depende, em ltima anlise, de fatores
culturais e das alternativas econmicas disponveis aos povos indgenas, tais como acesso
terra e a outros recursos naturais, tipo de estratgia de subsistncia, grau de contato com a
sociedade e integrao com o mercado, desenvoltura cultural e instituies (Kronik; Verner;
2010). Assim, uma assistncia bem estruturada e direcionada s populaes indgenas poderia
ser eficaz para reduzir os nveis de pobreza no mbito de suas comunidades e, ao mesmo
tempo, impedir o desmatamento.
6.2.4 Oportunidades para reconciliar a gesto ambiental com o crescimento

econmico
416. Os conflitos entre objetivos conservacionistas e desenvolvimentistas so comuns em
muitos pases, e o Brasil no exceo. No entanto, existem diversas reas nas quais as polticas
poderiam ser ajustadas para reduzir consideravelmente o peso desses conflitos e, em certa
medida, pelo menos reconciliar o manejo do meio ambiente com o crescimento econmico.
417. O impacto das mudanas do clima cria a necessidade urgente de prticas e tecnologias
agrcolas mais resilientes. As mudanas do clima traro consequncias adversas para os
padres pluviomtricos e possivelmente criaro um dficit de umidade do solo em fases
crticas do crescimento das culturas em muitas reas de produo. preciso desenvolver com
urgncia variedades integradas, aperfeioadas e tolerantes seca (com razes mais profundas)
para as zonas de cultivo prioritrio, alm de estratgias apropriadas de gesto da gua e do
solo para mitigar os efeitos previstos. Ser primordial melhorar o sistema de extenso rural a
fim de auxiliar os agricultores a conservarem e aprimorarem o carbono do solo com o propsito
de aumentar a capacidade de reteno da umidade da terra e expandir o acesso a tecnologias
eficientes de irrigao.
418. Normas simplificadas e melhor coordenao poderiam reduzir os custos regulatrios
para as empresas sem que isso afetasse os objetivos ambientais. Requisitos confusos,
sobrepostos ou desigualmente aplicados em todas as regies resultam no aumento dos custos de
conformidade. A atual mistura de leis que tratam do desmatamento impe entraves burocrticos
que exigem dos produtores agropecurios a obteno de vrias licenas, tanto estaduais quanto
federais, para operar. De acordo com entrevistas realizadas para um estudo encomendado pelo
Fundo de Defesa Ambiental em 2014, os fazendeiros assinalaram que despesas de transao
mais elevadas podero afetar a conformidade geral (Stokes; Lowe; Zoubek, 2014). A coordenao
243
e a integrao das polticas entre os vrios nveis de governo tambm so essenciais para que a
implementao do novo Cdigo Florestal Brasileiro seja bem-sucedida.
419. A regenerao florestal est se tornando prioridade crescente, no contexto da contnua
expanso do uso das terras agrcolas no Norte e no Nordeste do pas. A regenerao das
florestas, nesse contexto, requer compromisso com as necessidades da comunidade local e
integrao com o desenvolvimento de sistemas agroflorestais. H uma escassez de informaes
sobre o manejo da vegetao local, tornando problemtica a regenerao das terras degradadas
em bases cientficas. Alm disso, h lacunas de investigao a serem consideradas, dentre elas,
seleo de espcies, taxas de germinao, estratgias de plantio e gesto de prticas adequadas
ao contexto local/social.
420. Melhores registros de terras e um sistema de cadastro integrado tornariam a alocao
de terras mais eficiente e melhorariam a governana fundiria. O desenvolvimento de
mercados de arrendamento de terras rurais como forma de aumentar a eficincia do uso da
terra, investimentos em maior produtividade do solo, inclusive entre pequenos proprietrios,
e o gerenciamento dos conflitos fundirios exigiro ampliar a segurana da posse da terra. As
informaes disponveis sugerem que de 4,5 a 5,1 milhes de propriedades esto registradas
no Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR) do Incra, abrangendo cerca de 500 milhes de
hectares de terras agrcolas. No entanto, apenas dois teros desses lotes contam com escritura
de posse e cobrem apenas 41% do territrio nacional. No existe um cadastro oficial definido
que possa ser tomado como referncia nem requisitos para que os municpios mantenham
um ativo. Os cadastros existentes, elaborados por cada municpio, so precrios e atendem
a fins mltiplos e no integrados. Para aumentar ainda mais a complexidade, os direitos de
propriedade devem ser registrados em cartrios privados, um sistema muitas vezes incompleto
e no vinculado a informaes geodsicas atualizadas. Alm disso, os governos federal,
estaduais e municipais possuem igualmente seus prprios registros fundirios e administram
suas terras com certo grau de autonomia.179 O desenvolvimento de uma poltica nacional
integrada de gesto fundiria contribuiria grandemente para a reduo da atual fragmentao
entre os nveis governamentais e dos custos de tramitao decorrentes.
421. O Brasil tem empreendido uma srie de iniciativas para enfrentar as preocupaes
ambientais, especialmente se adaptar e mitigar as mudanas do clima de longo prazo e os choques
climticos de curto prazo, especialmente a seca. Os critrios ambientais e de sustentabilidade
so agora parte dos requisitos dos programas de assistncia agropecuria. As principais reas
que requerem ateno das polticas incluem a melhoria da gesto e dos recursos naturais em
179 Banco Mundial (2014a).
244
CAPTULO 6
fronteiras agrcolas e agricultura climaticamente inteligente em escala da paisagem. A interface

Cerrado-Amaznia constitui uma fronteira essencial para os investimentos verdes de ponta.
Ali h evidncias empricas que apontam para um crescente risco de degradao da floresta do
sul da Amaznia, o que, por sua vez, poderia reduzir os ndices pluviomtricos das zonas Central
e Sul do Brasil. A atual crise hdrica de So Paulo poderia tornar-se acontecimento comum nas
prximas trs-quatro dcadas. Alm disso, o papel do setor privado na prtica de abordagens
sustentveis fundamental. O aprimoramento da gesto de riscos ambientais e sociais nas
cadeias de abastecimento agrcola tambm pode gerar um efeito positivo sobre o meio ambiente.
Houve progresso em certas commodities. Um importante aspecto da boa gesto de riscos
ambientais e sociais so os mecanismos de rastreamento que podem ajudar a abrir mercados e
a unir esforos de sustentabilidade ao longo de todas as cadeias de abastecimento. A qualidade
desses mecanismos varia entre as regies geogrficas, e o progresso restrito, em parte, devido
elaborao e aplicao deficientes das normas nacionais e/ou dos padres voluntrios.
6.3 Recursos hdricos e infraestrutura hdrica

422. Embora abrigando 19% do total dos recursos mundiais de gua doce, o Brasil desafiado
por diferenas regionais significativas em matria de disponibilidade de gua. O clima
contrastante, as densidades populacionais e os padres de desenvolvimento do pas
ocasionaram uma ampla disparidade na demanda por gua entre as regies. A gesto dos
recursos hdricos limitada pela escassez no Nordeste e no Sudeste e pela baixa qualidade
da maioria das bacias hidrogrficas urbanizadas. Desse modo, a disponibilidade de gua
inferior a 500 m3/pessoa por ano no semirido nordestino e em regies urbanas e industriais.
Somando-se escassez regional, o Brasil vem sofrendo atualmente seca prolongada no
Nordeste, no Centro-Oeste e no Sudeste e graves inundaes no Norte. Um recente relatrio
do Banco Mundial (Turn down the heat) prev que as mudanas do clima tero grande impacto
sobre o futuro da Amrica Latina, deixando regies secas ainda mais secas e regies midas
ainda mais midas, bem como aumentaro a probabilidade de estiagens, inundaes e outros
eventos climticos extremos.
423. A responsabilidade constitucional pela gua dividida entre as trs esferas governamentais, criando um complexo ambiente institucional. Os direitos gua, a reservatrios de hidreltricas federais (interestaduais) e a rios transfronteirios so regulamentados pela Unio,
enquanto os rios intraestaduais e as guas subterrneas so normatizados pelos estados.
O gerenciamento hdrico regido pela Lei das guas de 1997, segundo os princpios bsicos do
Gerenciamento Integrado dos Recursos Hdricos, em nvel das bacias hidrogrficas, com um
modelo participativo descentralizado. Os servios de gua operam de acordo com jurisdies
constitucionais bem definidas: energia hidreltrica responsabilidade federal, abastecimento
de gua e servios de saneamento bsico geralmente ficam na esfera estadual ou na municipal.
245
Figura 6.8. Uso Da gua No Brasil, 2013

Entrada de gua: 2.373 M /s
Consumo de gua: 1.212 M /s
6% 1%
IRRIGATION
17%
7% 1%
URBAN
54%
22%
9%
INDUSTRIAL
11%
ANIMAL
72%
RURAL
Fonte: Conjuntura dos Recursos Hdricos, 2013, Agncia Nacional de guas (ANA)
424. Os setores da economia mais dependentes de gua so os principais motores do

desenvolvimento e do crescimento. O custo e a disponibilidade da gua afetam diretamente
a gerao de energia, os padres de urbanizao e a produo agrcola, no s trazendo
consequncias para as taxas de crescimento econmico, como tambm modelando os
contornos do desenvolvimento e a reduo da pobreza. Esses setores tendem, igualmente, a
ser os grandes poluidores das guas. Quase 68% do fornecimento de energia do Brasil provm
atualmente das hidreltricas; mesmo com a planejada diversificao da gerao energtica
para as prximas duas dcadas, as hidreltricas continuaro a suprir 57% da energia do pas
em 2030.180 Embora seja uma fonte de energia de baixo custo e de baixa emisso em tempos
de chuva abundante, a energia hidreltrica vulnervel para suprir a escassez devido baixa
precipitao, especialmente tendo em conta o consumo e a demanda industrial crescentes.
A demanda das cidades florescentes exacerbou a escassez subjacente, e a poluio urbana
decorrente da precria infraestrutura de saneamento bsico e tratamento fator primordial
que afeta a qualidade da gua. O uso da gua na agricultura tambm est em alta, e as terras
irrigadas aumentaram 3,8% por ano na ltima dcada. Estima-se que a rea irrigada no Brasil
(5,4 milhes de hectares, 7% do total da superfcie cultivada) seja responsvel por 18% da
produo total da safra, em peso, e 29% do valor total da produo. A demanda de gua para
irrigao provavelmente subir, visto que menos de 20% das terras irrigveis tm acesso ao
abastecimento de gua.
180 Plano decenal de energia, 2024, Empresa de Planejamento Energtico (EPE).
246
CAPTULO 6
425. A alocao e a precificao de gua entre os usurios e regies impactam significativamente o desempenho econmico. Embora no tenham sido realizadas avaliaes econmicas abrangentes por meio de um equilbrio geral computvel (EGC) da gua, as poucas provas
empricas disponveis sugerem que as atuais decises relativas alocao de gua podem ter
gerado perdas expressivas, com impactos subsequentes nos resultados da pobreza.181 Alm
disso, alguns estudos sobre a indstria indicam que se as tarifas de gua refletissem melhor o
custo da prestao dos servios, os efeitos sobre os lucros das empresas seriam menores e estimulariam o uso eficiente, os resultados econmicos e os incentivos para a reciclagem de guas
residuais.182 H motivos convincentes para tratar a gua no Brasil como um valioso ativo econmico a ser alocado criteriosamente para usos de maior valor de forma equitativa e inclusiva.
426. A infraestrutura hdrica existente hoje no Brasil insuficiente para responder aos
recentes eventos climticos extremos. Em 2012, a metade dos municpios brasileiros enfrentou
eventos climticos extremos relacionados gua sobretudo estiagens; desde ento a situao
piorou em razo dos graves e persistentes perodos de secas regionais. Aumentar a resilincia
requer uma infraestrutura multiso de grande porte para ligar as fontes de gua aos usurios
e elevar a capacidade de armazenamento em regies de demanda intensa a fim de preparar o
pas para uma maior variabilidade hdrica.
427. O setor de gua e esgoto no Brasil dominado por companhias estatais, responsveis
por 75% do mercado. As operadoras municipais respondem por 20%, e as companhias
privadas de gua, por menos de 5%. A qualidade das estatais varia muito, desde as bem
administradas, boas geradoras de caixa, com acesso aos mercados de capital para financiar
seus investimentos,183 at as mal geridas, sujeitas aos oramentos governamentais estaduais
para cobrir seus custos operacionais. A maioria dos 1.400 prestadores de servios municipais
depende fortemente de subvenes para investimento, e em muitos casos tambm para seus
custos de operao e manuteno (OeM). A participao do setor privado responsvel pelos
servios em 304 municpios, em quase 5% do mercado est concentrada nas mos de quatro
grandes empresas, que, regra geral, administram suas operaes de forma eficiente e investem
pesadamente na melhoria da cobertura e da qualidade de seus servios. Um grande nmero
de outros participantes menores entrou no mercado, alguns com desempenho insatisfatrio.184
181 Utilizando um enfoque de simulao de equilbrio parcial, Hewings, Dridi e Guilhoto (2005) consideraram que as
alocaes hdricas subtimas no Nordeste do Brasil poderiam ter acarretado uma perda de empregos da ordem de 15%
a cada ano entre 2000 e 2012.
182 Ver, dentre outros, Fres, Reynaud e Thomas (2012) e Fres e Reynaud (2003).
183 Sabesp (Estado de So Paulo), Copasa (Estado de Minas Gerais) e Sanepar (Estado do Paran).
184 Examination of private-sector participation in the provision of water supply and sewerage services in Brazil,
Ministrio das Cidades/PMSS, 2008.
247
428. Os servios de abastecimento de gua e saneamento caracterizam-se por operaes e

estrutura tarifria ineficientes. Muitas empresas pblicas sofrem grandes perdas de gua (37%
em mdia),185 excesso de pessoal e custos operacionais elevados. O financiamento do setor
baseado em tarifas e subsdios cruzados, com uma estrutura tarifria ultrapassada, incapaz de
lidar com a demanda atual por subsdios mais focados e servios mais eficazes e sustentveis.
A ineficincia e as baixas tarifas provocam servios insustentveis e deixam as concessionrias sem capital suficiente para cobrir investimentos voltados para a expanso da cobertura
e para consertos. Historicamente, os municpios e as companhias estatais de gua dependem
largamente do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) do governo federal e de financiamentos patrocinados pelo governo a taxas abaixo do mercado concedidos pela Caixa Econmica Federal (Caixa) e pelo BNDES para cobrir suas necessidades. Os financiamentos da
Caixa e do BNDES tambm so amplamente utilizados pelas companhias do setor privado para
financiar basicamente todos os seus investimentos de capital, ampliar a cobertura de servios
e melhorar a qualidade e a eficincia. Tendo em vista as atuais presses oramentrias, novos
modelos de financiamento podero vir a ser necessrios para que os investimentos de capital
continuem a ser realizados no setor hdrico brasileiro.
429. Algumas concesses e PPPs atraram operadores privados para o setor hdrico.
No entanto, na ltima dcada foram relativamente poucos os contratos assinados pelo setor
privado, tanto referentes a concesses quanto a PPPs, cobrindo cerca de 5% (270) dos municpios
brasileiros. A parcela privada do mercado de SAE (concesses plenas ou parciais, PPPs) enfrenta
uma consolidao, estimulada por uma variedade de fatores, inclusive economias de escala
e de escopo, dificuldades de acesso ao crdito e pouca concorrncia nas licitaes, que, em
geral, atraem uma mdia de apenas dois licitantes qualificados. Cabe ressaltar que alguns
dos grandes patrocinadores que trabalham em outros setores esto sendo investigados na
Operao Lava Jato. Essas investigaes podero afetar a capacidade de expanso dessas
grandes empreiteiras no setor hdrico devido a constrangimentos jurdicos, financeiros e de
imagem. Isso poderia resultar em uma consolidao adicional do mercado entre as operadoras
privadas do setor e/ou a entrada de novos concorrentes nacionais ou estrangeiros.186
430. As reas rurais representam um desafio parte.187 Alcanar o acesso universal dos SAE
nas zonas rurais at 2030 exigiria investimentos da ordem de R$ 24 bilhes (US$ 7,7 bilhes).
185 Ministrio das Cidades, Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS), 2013. Disponvel em: <www.
snis.gov.br>.
186 As principais operadoras so Odebrecht Ambiental 10,4 milhes de pessoas atendidas em vinte contratos; CAB
Ambiental (Galvo Engenharia) 6,5 milhes de pessoas atendidas em 18 contratos; Saab (Carioca Engenharia, Queiroz
Galvo e outros) 4,1 milhes de pessoas atendidas em 12 contratos; Andrade Gutierrez e Camargo Correia (So
Loureno Sabesp/PPP) 1,7 milho de pessoas atendidas em um contrato. Essas companhias representam cerca de 85%
da parcela do mercado privado no setor de gua e esgoto (em termos de populao atendida) e todas esto envolvidas
no recente caso de corrupo da Petrobras, o que poder afetar seu apetite para participar de novos negcios ou para
executar as atuais operaes e investimentos. A situao atual poder afetar a competitividade em novas concesses
ou PPPs, a menos que grupos nacionais de menor porte ou companhias internacionais entrem na concorrncia.
187 2014 Rural water supply in Brazil study, Banco Mundial/WPP, relatrio preliminar.
248
CAPTULO 6
A prestao de servios sustentveis demandaria uma reviso do atual modelo de OeM

(geralmente levado a cabo por associaes locais sem qualquer apoio de parte das companhias
municipais/estaduais). Novos modelos de gerenciamento rural esto sendo testados em alguns
estados (Sisar e Copanor), mas ainda no foram amplamente adaptados, nem foi proposta uma
poltica federal ou estadual para o SAE rural.
431. A irrigao representa tanto um desafio quanto uma oportunidade para o futuro do
Brasil. Um estudo de 2004 do Banco Mundial chegou concluso de que a irrigao era
um instrumento chave para a promoo do desenvolvimento econmico e social das reas
mais pobres do pas, na regio Nordeste. Estima-se que em 2015 as reas irrigadas podero
expandir-se por at 900 mil hectares. As terras irrigadas so 3,5 vezes mais produtivas do que
as terras agrcolas dependentes apenas das chuvas, e os ganhos econmicos so de sete a oito
vezes maiores.
432. Restries futuras expanso da irrigao podero decorrer da insegurana hdrica.
A irrigao j responde por 72% do total do uso de gua para consumo. Sero necessrias
quantidades expressivas para tornar realidade a expanso prevista, grande parte da qual
ocorrer em regies j com escassez hdrica e grande concorrncia por outros usos da gua.
Infraestruturas hdricas insuficientes para armazenamento e irrigao tambm aumentaro a
vulnerabilidade aos choques climticos, podendo afetar tanto a segurana alimentar quanto a
exportao de alimentos.
6.3.1 Oportunidades para o uso mais eficiente da gua

433. Fazer frente crescente variabilidade do abastecimento de gua requer infraestrutura
multiuso de grande porte, melhores instituies, preparao de longo prazo e planejamento
de resposta. A atual infraestrutura fsica e institucional brasileira insuficiente para garantir a
segurana hdrica para todos e a resilincia de longo prazo. necessrio um processo constante
e interativo envolvendo tanto o aprimoramento da infraestrutura quanto das instituies
para que o Brasil se adapte de maneira sustentvel e resiliente s mudanas e aos eventos
climticos extremos. As crises de escassez de gua que ocorrem nas Regies Nordeste, Sudeste
e Centro-Oeste j geraram grandes repercusses, provocando um debate nacional sobre as
mudanas necessrias para assegurar que o governo no ignore os primeiros sinais de secas e
de desastres naturais.
434. preciso criar uma governana mais integrada no setor, com melhor coordenao
entre as instituies em todos os pontos do ciclo da gua. A transferncia de gua entre
249
bacias, a crescente polmica sobre as bacias transfronteirias e os conflitos entre usurios188

deixaram patente a clara necessidade de uma governana setorial mais integrada. Os
principais elementos de mudana das polticas incluem: (a) melhor gerenciamento dos
recursos hdricos das bacias; (b) expanso e aprimoramento dos SAE; (c) desenvolvimento
de um processo de irrigao mais eficiente; (d) integrao entre o gerenciamento ambiental
hdrico, urbano e agrcola; (e) sustentao de enfoques multissetoriais integrados para
infraestruturas complexas; e (f) planejamento para enfrentar mudanas do clima e outras
questes de interesse regional e global.
435. Um sistema de licenciamento ambiental implementado de forma eficiente essencial
para atrair os investimentos necessrios para mitigar o risco da crescente escassez de gua,
sendo igualmente relevante para todas as reas de desenvolvimento de infraestrutura pblica
e privada. Maior eficincia na implementao do licenciamento ambiental nos estgios iniciais
dos projetos de infraestrutura e de energia limpa pode ser alcanada mediante planejamento
adequado na esfera governamental, atribuio mais clara da autoridade legal entre os
governos federal e estadual, e reduo dos atrasos na elaborao dos termos de referncia
para as avaliaes de impacto ambiental exigidas por lei. Um marco regulatrio simplificado,
consistente e transparente igualmente essencial para facilitar a previsibilidade dos processos
de licenciamento. As medidas necessrias para simplificar o marco regulatrio para a energia
hidreltrica incluem (Banco Mundial, 2008): (a) aprimoramento e expanso da base de dados
sobre o potencial de energia hidreltrica das bacias hidrogrficas e incorporao de fatores
ambientais ao planejamento do setor energtico; (b) reduo da carga de incertezas envolvidas
no processo de licenciamento; e (c) aperfeioamento contnuo da regulamentao do setor.
436. H uma margem significativa para ganhos de eficincia na utilizao da gua por meio
de melhores polticas de preos. Antes de impor um racionamento, as tarifas deveriam ser
usadas para incentivar a populao a poupar gua,189 quer por meio de recompensas pela
reduo da utilizao, quer por meio de multas por excesso de consumo, e como forma de evitar
cortes de servio ou limites de fornecimento. No setor agrcola deveriam ser implementadas
medidas que oferecessem incentivos adoo de tecnologias validadas, tais como variedades
188 Os recentes casos envolvendo a transferncia de gua proposta pelo Estado de So Paulo do rio Paraba do Sul,
compartilhado entre os Estados de So Paulo (a montante), de Minas Gerais e do Rio de Janeiro (a jusante), para o
Sistema Cantareira resultaram em uma ao judicial antes que um dilogo de alto nvel lograsse ser estabelecido
e se alcanasse um acordo sobre a reviso das alocaes de gua. A mesma bacia hidrogrfica est gerando disputa
entre gerao de energia e abastecimento de gua tanto para consumo humano quanto industrial. H informaes
sobre crescentes atritos em diversas bacias hidrogrficas do pas segundo dados do relatrio da Comisso Pastoral
da Terra (CPT), o Brasil registrou em 2014 o maior nmero de conflitos pela gua da srie histrica de pesquisas a esse
respeito iniciada em 2005, com 127 casos envolvendo 42.815 famlias no pas, em particular no Nordeste e no Sudeste.
189 O gerenciamento da demanda por meio de incentivos tarifrios (bnus para consumo mais baixo, multa para
consumo excessivo) foi utilizado com sucesso pela Sabesp desde meados de 2014, com a adeso de aproximadamente
85% dos usurios.
250
CAPTULO 6
de cultivos resistentes seca e investimentos na irrigao por gotejamento, alm de iniciativas

de gerenciamento de microbacias hidrogrficas, inclusive reflorestamento ao redor de fontes
de gua e terraos. Em matria de polticas, caberia permitir a tomada de decises conjuntas
entre planejamento agrcola (Plano Safra) e planejamento e outorga dos recursos hdricos
(direitos gua).
437. A reduo das perdas hdricas um aspecto essencial para a conservao e poderia ser
resolvida no mdio prazo. A reabilitao de ativos antigos requer, s vezes, pesados
investimentos, mais ainda assim um processo mais barato do que a substituio de
infraestruturas j existentes por novas. No que se refere agricultura, grande usuria de gua,
as perdas poderiam ser reduzidas com o aumento da eficincia da irrigao e com a captao
e o uso das guas nas prprias fazendas. A agricultura irrigada no Brasil exige um esforo
multi-institucional, inclusive a aplicao da nova Lei da Irrigao, a expanso da capacidade de
armazenamento estratgico, o tratamento de questes ambientais e a melhora da qualidade
e da eficincia do uso das guas.
438. Infraestruturas hdricas multiuso (represas, reservatrios, canais, redes, dentre outros)
e tecnologias alternativas (reutilizao, dessalinizao) podem desempenhar importante
papel ao reduzir vulnerabilidades e assegurar que futuras demandas sero atendidas mesmo
durante eventos extremos. Embora o gerenciamento, a modelagem e o planejamento
adequados da oferta e da demanda sejam cruciais para a segurana hdrica, certamente so
insuficientes. Estimular investimentos em infraestrutura e promover a utilizao de tecnologias
alternativas exigiria um papel mais proativo do governo, especialmente ao lidar com normas
ambientais e sociais, bem como com presses provenientes de grupos de interesse nacionais e
internacionais. necessrio um planejamento apropriado, engenharia e capacidade de gesto
para agilizar a construo de grandes projetos de infraestrutura, garantindo armazenamento
apropriado e capacidade de produo para as guas. No que se refere ao manejo ambiental,
os principais sistemas de abastecimento de gua com frequncia ainda carecem de legislao
para proteger as bacias e os corpos dgua de descargas de gua residuais, poluentes industriais
e escoamentos provenientes do uso da terra circundante. As mudanas do clima, em muitos
casos, exacerbaro essas questes relativas qualidade das guas.
6.4 Gesto de risco e vulnerabilidades

439. O manejo dos recursos naturais e ambientais no s impacta diretamente os meios de
subsistncia como tambm afeta a vulnerabilidade de uma regio, de uma economia ou
de um pas aos riscos decorrentes de mudanas do clima ou de eventos extremos. Dessa
maneira, as consequncias da escassez hdrica tm sido profundamente sentidas no Brasil
251
em vrios setores. S no Nordeste a estiagem prolongada atual est afetando mais de 9

milhes de pessoas em cerca de mil municpios. Alm disso, estima-se que um total de R$
16,6 bilhes de recursos federais tenham sido dedicados a aes emergenciais e estruturais
associadas atual seca no Nordeste, que j dura vrios anos.190 Calcula-se que a reduo
da gerao de energia hidreltrica e o aumento do uso das usinas trmicas tenham custado
aproximadamente R$ 35 bilhes em 2014, segundo vrias estimativas. Eventos climticos
extremos, como a atual estiagem, comeam a provocar presses inflacionrias sobre os preos
dos alimentos. Na esfera municipal, h casos em que os prejuzos na produo causaram a
elevao no curto prazo dos preos dos alimentos. Da mesma forma, estimativas de queda
considervel na produo agrcola em estados como So Paulo, onde a produo primria
constitui apenas parte da economia, mostram crescimento de at 3% no desemprego (42 mil
postos de trabalho) durante a atual seca. Para concluir, clculos do Banco Mundial indicam
que entre 2010 e 2014 a estiagem reduziu o valor bruto da produo agrcola da regio de So
Paulo para cerca de 14% abaixo do nvel (histrico) normal. Para o perodo 2012-2014, quando
os indicadores da seca atingiram seus nveis mais extremos, as estimativas apontam para uma
perda de aproximadamente 24%. Esses impactos adversos refletem, basicamente, prejuzos
no valor de produo de lavouras temporrias. Tambm ficou provado que a estiagem reduziu
significativamente o nmero de cabeas de gado bovino e suno.
440. Os custos decorrentes dos desastres naturais podem ser considerveis para as cidades
brasileiras. Os custos relacionados apenas a quatro grandes desastres naturais ocorridos entre
2008 e 2011 totalizaram, aproximadamente, R$ 15,3 bilhes R$ 9,4 bilhes em danos e R$
5,9 bilhes em prejuzos. O fato de a maior parcela dos danos e prejuzos ter sido no setor de
habitao (especialmente moradias de baixa renda) indica que a vulnerabilidade aos desastres
naturais pode se traduzir em perdas de bem-estar para os pobres. O setor de transportes o
segundo mais afetado depois da habitao (Quadro 6.1). No Rio de Janeiro, o custo total dos
deslizamentos de 2011 (R$ 4,78 bilhes) foi equivalente a 36,20% do PIB da Regio Serrana,
ilustrando o efeito devastador sobre as economias locais.191 Uma avaliao de risco fiscal sugere
que o pas poder vir a sofrer prejuzos anuais superiores a R$ 8,9 bilhes, dos quais o governo
arcar com 30%-40% (R$ 2,8-3,9 bilhes).
190 Disponvel em: <http://www.brasil.gov.br/infraestrutura/2013/04/mais-recursos-serao-investidos-em-acoes-decombate-a-estiagem>.

191 Para mais informaes, ver Banco Mundial (2014b).
252
CAPTULO 6
QUADRO 6.1. VULNERABILIDADE ECONMICA DO

CORREDOR DE TRANSPORTE SO PAULO-SANTOS
Cerca de 25% do PIB nacional depende do
complexo Anchieta/Imigrantes, que liga a
Regio Metropolitana de So Paulo ao Porto de
Santos. Noventa por cento dos transportadores
de mercadoria utilizam esse corredor para mover
um quarto de todas as exportaes brasileiras e
40% do agronegcio da regio metropolitana
para o porto. No dia 22 de fevereiro de 2013,
chuvas fortes caram sobre a regio litornea
do Estado de So Paulo provocando quedas
de barreiras que fecharam as pistas de
subida da Rodovia dos Imigrantes, e um

deslizamento e inundaes em Cubato
causaram a interdio da Rodovia PiaceagueraGuaruj e o fechamento do complexo industrial
da Transpetro. Esse incidente destaca a
vulnerabilidade da economia e da infraestrutura
de transportes do Brasil aos desastres naturais
climticos em reas urbanas e circunvizinhas.
Fonte: Incorporating disaster risk management
in the transport sector in Brazil, 2014
441. Nos ltimos anos, riscos meteorolgicos e de preos tambm incrementaram a volatilidade
do PIB agrcola. Na ltima dcada, a volatilidade do PIB agrcola aumentou, estimulada basicamente
por fatores climticos e riscos de preos, contrastando com a diminuio da volatilidade em outros
setores. Se no for adequadamente administrada, a volatilidade da produo e dos preos poder
ter implicaes econmicas de curto e longo prazos, afetando adversamente os produtores rurais
mais vulnerveis. Estimativas192 para os estados nordestinos da Bahia e da Paraba indicam que
os prejuzos anuais previstos no setor agrcola, decorrentes de riscos que poderiam ser mais bem
administrados (em particular no setor da agricultura familiar), podero ser da ordem de 3% a 6%
do PIB agrcola dos estados. No mais recente ndice de Confiana do Agronegcio (IC-Agro), 47% dos
agricultores mencionaram as mudanas do clima como o principal desafio193 do setor.
6.4.1 Maior eficincia no gerenciamento de risco

442. O governo desenvolveu uma carteira de polticas e programas de gerenciamento de risco
agrcola (GRA) que envolve o manejo de secas, pragas e doenas e de riscos relacionados aos preos
para pequenos e grandes produtores. Essa carteira tem cobertura nacional, e sua implementao
192 Banco Mundial (2015).
193 Trs fatores primordiais guiaram essa realidade: (a) falta de preciso e eficcia dos atuais sistemas meteorolgicos de
variabilidade climtica (modelados para reas extensas, eles no fornecem informaes em nvel regional ou local); (b) falta
de conhecimento sobre a adaptabilidade e a vulnerabilidade de diferentes sistemas de produo em relao s mudanas
climticas; e (c) as prticas/cenrios sociais, culturais e econmicos para ampliar a adoo das novas tecnologias, mesmo
daquelas j desenvolvidas e disponveis.
253
requer a participao de vrias instituies estaduais e federais. As polticas e os programas de

GRA representam uma grande parcela das despesas pblicas em agricultura no Brasil, presentes
na produo, nos insumos e nos subsdios propriedade da terra mencionados anteriormente.
Segundo a OCDE (2015), o governo tem gasto mais de US$ 3 bilhes ao ano (37% do total das
despesas pblicas em agricultura) em assistncia (na esfera federal) para os programas de GRA,
tais como seguro agrcola (subsdios dos prmios do seguro, Proagro, e Garantia Safra), preos
garantidos e compras a preos mnimos voltadas para agricultores familiares e para grandes
produtores comerciais. Considerando toda a produo agrcola, porm, os subsdios dos
prmios do seguro so pequenos (em 2013, por exemplo, o montante segurado foi da ordem de
aproximadamente 5% do total do valor bruto de produo).194 necessrio que os programas
de GRA se desenvolvam ainda mais para poder alcanar um percentual maior da produo,
em particular os grandes produtores comerciais. O Proagro presta assistncia apenas aos
pequenos agricultores, e no h incentivos governamentais para que os fazendeiros comprem
um seguro que cubra a perda da safra, exceto no caso do Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar (Pronaf).
443. O zoneamento agrcola de risco climtico tem sido elemento fundamental das polticas
agrcolas e de gerenciamento de risco no Brasil. O programa de zoneamento foi projetado
com vistas a minimizar os riscos agrcolas relacionados ao clima. Ele permite que cada
municpio identifique o melhor momento para instalao de determinada lavoura baseado
em uma metodologia desenhada pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa).
A metodologia quantifica os riscos agrcolas utilizando parmetros como clima, solo e ciclos
da cultura. O zoneamento foi adotado pelo Mapa e pelo MDA e representa um importante
requisito no apenas para dar suporte ao seguro, mas tambm para o aprovisionamento de
vrios mecanismos de assistncia aos agricultores, inclusive crdito. Alm disso, os prestadores
privados de servios financeiros cada vez mais condicionam seus servios s regras de
zoneamento. Usado inicialmente em 1990 para a produo de trigo, em 2012 ele j era aplicado
em mais de quarenta culturas, dentre as quais 15 eram anuais e 25 permanentes. No Brasil, ele
tem sido utilizado em 25 dos 26 estados. Um estudo do Banco Mundial (2013b)195 atualizou os
modelos de clima-cultura usados pelo zoneamento e pelo programa de crdito rural.
444. O governo brasileiro e o setor privado tm facilitado constantemente a adoo de
melhores prticas de agricultura de conservao rumo a uma agricultura de baixo carbono,
de maior resistncia aos choques climticos e de reduo de emisses de GEE.196 Exemplos
de tais prticas incluem o plantio direto, os sistemas de cultura e pastagem com fixao
194 OCDE (2015a).
195 Banco Mundial (2013a).
196 Fertilizantes sintticos de nitrognio so uma importante fonte de xido nitroso, que trezentas vezes mais
potente do que o CO2 como GEE.
254
CAPTULO 6
biolgica de nitrognio e os sistemas de integrao lavoura-pecuria. O governo est

oferecendo crdito e financiamento para o Programa Agrcola de Baixa Emisso de Carbono
(ABC).197 O aumento da absoro do carbono no solo e a reduo das emisses tambm
podem ser elegveis para pagamentos de carbono em mercados voluntrios e em (futuros)
mercados formais. Porm, esses programas no so suficientes para melhorar as prticas de
conservao da agricultura comercial. Solues privadas, tais como a permisso para misturar
crditos comerciais com o intuito de aumentar os montantes, poderiam melhorar a captao
para programas como o ABC. A partir de 2013, o novo objetivo do Mapa dar grande nfase
s polticas agrcolas regionais. A ideia direcionar os programas de assistncia existentes
para regies com caractersticas sociais, ambientais e econmicas particulares, para regies
menos desenvolvidas e para a agricultura familiar. Dentre as prioridades destacam-se: o
financiamento de armazenamento, sistemas de irrigao, conservao e recuperao de solos
degradados, mquinas e equipamentos, e infraestrutura.
445. Presses recentes no sentido de revisitar o uso de agroqumicos na agricultura geraram
discusses entre os setores pblico e privado sobre a falta de uma estratgia de transio
que mantenha os nveis de rendimento e, simultaneamente, elimine gradualmente o uso de
substncias nocivas lavoura. Nos ltimos quarenta anos, a agricultura no Brasil aumentou
68%, enquanto o uso de agroqumicos cresceu 700%,198 o que equivale a um milho de
toneladas de produtos utilizadas em um ano, ou cinco quilos por pessoa.199 No plano
internacional, o Japo lidera o ranking no uso de agroqumicos, seguido pela Frana, pela Unio
Europeia, pela Argentina, pelos Estados Unidos e pelo Brasil. Baseada em estatsticas recentes
de que 25% das culturas agrcolas esto utilizando substncias qumicas em excesso e
desnecessariamente , a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) criou, em 2013, o
Programa Nacional de Reduo de Agrotxicos (Pronara) sob a gide da Poltica Nacional de
Agroecologia e Produo Orgnica (PNAPO-2012). O programa visa a estabelecer objetivos de
curto e longo prazos para reduzir o uso de agrotxicos. A iniciativa bastante recente e ainda
no foi plenamente implementada.
446. Aumentar a resistncia das cidades brasileiras aos desastres naturais e s mudanas
do clima uma iniciativa com grande potencial para reduzir futuros prejuzos econmicos
que ameacem os ganhos decorrentes da reduo da pobreza. Dentre as opes promissoras
destacam-se: (a) aumentar a conscientizao, preenchendo a lacuna de conhecimento
sobre causas, custos e consequncias dos riscos de desastres urbanos e mudanas do clima,
197 O ABC provavelmente o maior esforo de Agricultura Climaticamente Inteligente do mundo em desenvolvimento,
e seu impacto j evidente. O firme compromisso do Brasil com relao s mudanas climticas tem sido constante.
Seu objetivo global promover a reduo das emisses de GEEs e o aumento do sequestro do carbono na agricultura.
198 Embrapa, Ageitec.
199 Instituto Nacional do Cncer (2015).
255
inclusive ao entender quais setores so ou sero mais afetados, por exemplo, habitao e
transporte; (b) criar instrumentos de proteo financeira contra desastres com a participao
dos Ministrios do Planejamento e da Fazenda, bem como dos governos estaduais e
municipais; (c) agilizar a elaborao e a implementao dos Planos Municipais de Reduo
de Risco; (d) aproveitar as oportunidades para promover cidades habitveis, economizar
recursos e tornar seu uso mais eficiente e ampliar as experincias com estratgias de
desenvolvimento de baixo carbono e polticas para reduzir as emisses de GEE, planejar a
adaptao e promover benefcios conjuntos.
447. Para melhor tratar dos danos provocados pelas mudanas do clima, o Brasil ter de
passar de uma abordagem ex post reativa s ameaas e s emergncias naturais para um
enfoque ex ante, mais proativo e preventivo de Gerenciamento de Riscos de Desastre (GRD).
O Brasil est exposto a uma variedade de ameaas naturais, e at hoje tem feito poucos
progressos para lidar com os elementos subjacentes ao risco de desastres. Anos de
subinvestimento em GRD produziram instituies com baixa capacidade tcnica para enfrentar
desastres de forma holstica (ou seja, da reduo de risco at a resposta ao desastre). Por
exemplo, 70% dos municpios brasileiros no dispem de quaisquer instrumentos para realizar
um gerenciamento de risco de desastres, e apenas 5% implementaram projetos com vistas a
reduzi-los. Existem vrios outros casos em que comunidades e municpios foram edificados no
mesmo lugar onde ocorreram catstrofes ou onde novos assentamentos foram planejados e
construdos em reas de risco.
448. A resilincia, o crescimento verde e a economia de baixo carbono reduziro a pegada
ecolgica das cidades brasileiras e permitiro, ao mesmo tempo, um desenvolvimento
mais sustentvel e equitativo. Isso envolver polticas que aprimorem a infraestrutura e os
servios (por exemplo, acesso gua, ao saneamento e ao transporte pblico), internalizem
os custos ambientais referentes ao consumo dos recursos naturais, reduzam os subsdios
para atividades poluentes e aumentem a conscientizao sobre as oportunidades de buscar
o crescimento verde.
Consideraes finais
449. O Brasil realizou grandes avanos visando a equilibrar o crescimento e o progresso
social com a sustentabilidade ambiental. Uma srie de polticas adotadas pelo Brasil criou
um paradigma de conservao para os pases tropicais que tenham como objetivo reduzir
suas emisses de carbono decorrentes do desmatamento e da degradao florestal. Os
compromissos polticos e o progresso alcanado ao longo da ltima dcada fornecem
robustas evidncias de que o Brasil est bem posicionado para continuar a trilhar o caminho
256
CAPTULO 6
do crescimento verde. Contudo, isso exigir um rduo trabalho adicional em trs reas interrelacionadas: primeiramente, a caracterstica fragmentao institucional no ambiente das
polticas no Brasil em muitas reas precisa ser superada para reduzir os custos de cumprimento
da regulamentao ambiental, aumentar a eficincia da alocao de recursos pblicos e
facilitar o planejamento de melhoria de longo prazo em face do aumento do risco de desastres
naturais. Em segundo lugar, as polticas de preo devero ser revistas em diversas reas a fim de
serem aperfeioados os incentivos para a conservao da gua e de outros recursos naturais e
estimulados os investimentos para melhorar a qualidade e a resilincia da prestao de servios.
Em terceiro lugar, a controvrsia entre os objetivos conservacionistas e desenvolvimentistas
poder ser solucionada mais facilmente se for dada maior ateno ao acesso dos pequenos
agricultores s tecnologias adequadas para aumentar o rendimento das terras e ao papel dos
povos indgenas como guardies do patrimnio natural brasileiro.
450. A queda dos preos das commodities acelerou a urgncia de avanar em todas as trs reas
anteriormente mencionadas. A queda dos preos das commodities e a atual estagnao da taxa
de crescimento da economia brasileira arriscam provocar uma diminuio dos incentivos para
a aplicao, o monitoramento e a implementao adequada dessas polticas de conservao
sob o pretexto de criar empregos e ajudar o sustento das famlias rurais que dependem do meio
ambiente. De fato, antes de 2006 havia uma relao inversa entre os preos internacionais das
commodities e as taxas de desmatamento na Amaznia.200 Sob o auspcio do programa Amaznia
Legal, isso foi recentemente interrompido, mas no h espao para complacncias.201
451. Alcanar uma maior coordenao das polticas de gesto fundiria e ambiental algo
administrativa e politicamente desafiador, mas de baixo custo. A unificao do sistema dos
cadastros exigir investimentos direcionados ao armazenamento e coleta de dados, mas o
principal desafio, uma vez mais, ser institucional. Nos setores de gua e saneamento sero
necessrios grandes investimentos, mas boa parte deles poderia ser facilmente financiada
por meio de melhores polticas de preos, que teriam a vantagem adicional de desencorajar
o consumo excessivo. Uma mudana nas polticas de apoio agrcola, que passariam de
pagamentos diretos para maiores investimentos em extenso agrcola e infraestrutura rural,
tambm poderia contribuir significativamente para fortalecer os pequenos agricultores em
particular. O movimento em direo a um caminho de crescimento verde no sensvel
situao fiscal atual.
452. A anlise deste captulo sugere que o caminho do crescimento verde certamente dar
origem a grandes oportunidades. O Brasil poderia tornar-se lder entre os mercados emergentes
200 Arima et al. (2011).
201 Assuno; Gandour; Rocha (2012).
257
e demonstrar que desenvolvimento e pegada ecolgica reduzida podem caminhar lado a

lado. As oportunidades existem, especialmente no desenvolvimento de produtos agrcolas de
maior valor agregado, ecoturismo, pagamento de servios ambientais (inclusive instrumentos
de atribuio de preos internos, tais como sistemas de limitao e comrcio de emisses ou
um imposto sobre o carbono) e de uma gama de servios ao longo das cadeias de suprimento
verdes. Realizar esse potencial seria bom para muitos brasileiros que dependem de recursos
naturais para seu sustento e tambm para o planeta como um todo.
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259
CAPTULO 7
Priorizao
CAPTULO 7
PRIORIZAO
Introduo
453. O Brasil possui um enorme potencial e muitos recursos, mas tambm enfrenta uma
srie de desafios de desenvolvimento complexos e inter-relacionados. Os captulos anteriores
deste SCD demonstraram como o Brasil foi bem-sucedido em muitos aspectos de seu
desenvolvimento desde o retorno da democracia. Instituies slidas foram estabelecidas em
muitas reas. O Brasil comeou a reparar as iniquidades resultantes de seu modelo histrico de
desenvolvimento e realizou avanos significativos na reduo da pobreza e da desigualdade. O
pas tambm conseguiu construir, pela primeira vez na histria, um arcabouo macroeconmico
que forneceu uma base para seu desenvolvimento sustentvel.
454. No entanto, apesar dos inegveis sucessos do Brasil, a anlise destaca alguns problemas
estruturais que representam obstculos para o desenvolvimento futuro do pas e,
especialmente, para melhorar a qualidade de vida dos B40. Dois temas centrais permeiam
esta anlise. O primeiro o baixo potencial subjacente de crescimento do Brasil, relacionado
infraestrutura insuficiente, a nveis persistentemente baixos de investimentos pblicos
e privados, concorrncia domstica limitada e a baixos nveis de integrao internacional.
O segundo tema a natureza insustentvel dos comprometimentos das despesas pblicas
em face do baixo crescimento e das considerveis ineficincias do setor pblico. Embora as
transferncias pblicas tenham crescido consideravelmente, a maior parte dos gastos pblicos
beneficia indivduos que no so pobres (especialmente por meio de um sistema previdencirio
insustentvel) e empresas que no so competitivas e se especializam na busca de rendas
monopolistas (rent seeking) em vez de buscar inovao.
455. Os desafios estruturais e fiscais do Brasil esto inextricavelmente ligados. O grande
tamanho do setor pblico no somente cria presses fiscais e pe em risco a estabilidade
macroeconmica como tambm absorve recursos que poderiam ser aplicados com mais
eficincia no setor privado. O Brasil aspira a um modelo de desenvolvimento construdo em
torno de um Estado forte e ativo. A fim de atingir tal objetivo, o pas precisar melhorar a
alocao dos recursos pblicos e superar os interesses individuais que militam contra a reduo
de rendas monopolistas. Tambm precisar combinar as transferncias pblicas aos pobres e
vulnerveis com incentivos mais robustos para investimentos privados, alm de aproveitar o
poder da concorrncia de mercado para encorajar a inovao.
456. Embora esses obstculos sejam graves, nenhum deles insupervel. O volumoso
oramento do Brasil oferece amplas oportunidades para realocao de despesas de modo que
sejam beneficiados os mais pobres e vulnerveis e, ao mesmo tempo, reduzidos desperdcios
nos subsdios econmicos e nas transferncias sociais aos mais abastados, restaurando o
263
equilbrio macrofiscal. Muitos outros pases demonstraram que melhorias no ambiente de

negcios podem ser alcanadas de maneira relativamente rpida, com impactos positivos
nos investimentos privados, na gerao de empregos e na competitividade internacional. A
histria recente do Brasil inclui vrios exemplos de implementao de polticas importantes
para solucionar problemas macrofiscais antigos e introduzir programas pblicos mais
focados. Tais exemplos podem conter lies muito teis para a soluo do atual impasse
poltico e institucional.
A lgica da priorizao
457. Este captulo tenta consolidar as anlises dos captulos anteriores de maneira que
sejam identificadas algumas prioridades-chave para o crescimento sustentado e a melhoria
da qualidade de vida dos B40 no Brasil. Todavia, as ideias aqui contidas no apresentam, nem
podem apresentar, solues detalhadas, mas sim um diagnstico dos principais problemas
e reas que vieram tona durante a anlise e que merecem ateno nos prximos anos. A
natureza inter-relacionada dos desafios privilegiou a seleo de reas focais mais amplas que
cobrem um conjunto de questes relacionadas, em vez de destacar polticas especficas.
458. Foram consideradas diversas abordagens em potencial para a identificao das
restries prioritrias. Uma delas seria, simplesmente, basear-se em pesquisas nas quais os
cidados, principalmente os mais pobres, identificariam suas prioridades. Infelizmente, tal
metodologia tenderia a destacar questes tangveis e imediatas, e no necessariamente suas
causas subjacentes. Por exemplo, os problemas mais citados em tais pesquisas costumam ser
sade, criminalidade, violncia e desemprego,202 que, sem dvida, so problemas fundamentais
para os B40. Todas essas dificuldades possuem algumas caractersticas em comum: geram
impactos imediatos e tangveis e podem, inclusive, mudar a vida das pessoas. Contudo, essas
pesquisas no conseguem capturar facilmente as questes mais crticas para o bem-estar
desse grupo. Por exemplo, no se encontram comentrios sobre a falta de infraestrutura ou
o estado das finanas pblicas, embora nossa anlise demonstre claramente que ambos os
problemas podem ser importantes causas indiretas da m qualidade de vida dos B40.
459. Um mtodo alternativo seria construir um modelo de equilbrio geral formal para
medir impactos diretos e indiretos de novas polticas e outros fatores na vida dos B40. No
entanto, esse mtodo exigiria um esforo considervel para especificar corretamente o modelo
202 Ver, por exemplo, a pesquisa de 2014 do Projeto de Opinio Pblica da Amrica Latina (Lapop), na qual os principais
problemas identificados foram ausncia de servios de sade (26% da populao), violncia (20%), corrupo (12%),
falta de segurana (6%), qualidade da educao (4%) e desemprego (4%). De 2006 a 2008, o desemprego estava entre
os dois principais problemas, mas caiu de posio medida que se reduziam os ndices de desemprego na regio.
264
CAPTULO 7
PRIORIZAO
e derivar parmetros apropriados para calibr-lo com base nos dados. Embora outros SCD
(por exemplo, o relativo Turquia, que se encontra em andamento) tenham optado por uma
abordagem do modelo de equilbrio geral, isso no foi considerado vivel no caso do Brasil.
Ademais, o modelo de desenvolvimento do pas est passando por mudanas to rpidas e
profundas que parmetros antes considerados estveis ao longo do tempo podem no se
manter, o que reduziria o valor de quaisquer previses baseadas em tais parmetros.203
460. Priorizao por meio de uma discusso estruturada. Decidiu-se, portanto, que a
priorizao seria definida pela equipe do SCD a partir de discusses estruturadas baseadas
no arcabouo desenvolvido no Captulo 1 para identificar vnculos e pontos de acesso para os
problemas bsicos de desenvolvimento do Brasil. As principais ideias surgidas durante esse
exerccio de priorizao, todas baseadas nas anlises dos captulos anteriores, encontram-se
resumidas a seguir.
461. Trs critrios bsicos orientaram a seleo das prioridades, a seguir: (a) as restries
deveriam ter um impacto importante de mdio e longo prazos no bem-estar dos B40,
incluindo a gerao de sinergias e complementaridades com a reduo de outras restries; (b)
quaisquer medidas propostas deveriam considerar os recursos disponveis e ser consistentes
com a sustentabilidade ambiental e fiscal de longo prazo; e (c) deveria haver alguma evidncia
prvia de impactos em outros pases ou na prpria experincia brasileira de desenvolvimento.
O debate foi orientado pelo arcabouo lgico descrito no Captulo 1.
462. Os insumos fundamentais para o bem-estar dos B40 so melhorias nos nveis de
emprego, salrios reais, servios pblicos e acesso a capitais naturais (ambientais). O progresso
em todas essas reas exige investimentos pblicos e privados maiores e mais eficazes,
especialmente no que diz respeito infraestrutura, ao aumento da produtividade (para
permitir aumentos nos salrios reais) e prestao eficiente de servios pblicos dirigidos,
principalmente, aos B40.
463. Para elevar os nveis de emprego produtivo e bem remunerado ser necessrio
aumentar a produtividade e estimular investimentos e inovao. Maiores investimentos
e inovao dependem de um arcabouo macroeconmico e fiscal estvel e sustentvel, de
melhorias no ambiente de negcios, de acesso a capital a preos razoveis e maior concorrncia.
Juntos, esses fatores criam as condies para o aumento da produtividade.
203 Este problema foi expresso de maneira muito eloquente por Keynes em A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da
Moeda, ao observar: No discurso comum [] ns podemos manter no fundo da mente as reservas e qualificaes
necessrias, bem como as adaptaes que teremos de fazer mais tarde, mas no podemos manter diferenciais parciais
complicados no fundo de algumas pginas de lgebra pressupondo seu desaparecimento (Keynes, 1936, p. 297-298).
265
464. A ausncia de espao fiscal e a dificuldade para atingir sustentabilidade fiscal esto
entre os obstculos fundamentais para os investimentos pblicos e privados. A ausncia
de espao fiscal deve-se a um sistema oramentrio rgido e a instituies que favorecem a
acumulao de compromissos de despesas correntes, que so ineficazes ou no beneficiam de
maneira significativa os B40. O limitado espao fiscal afeta diretamente os recursos disponveis
para investimentos pblicos, alm de reduzir a poupana pblica e ameaar a sustentabilidade
fiscal e a macroestabilidade. A macroestabilidade, por sua vez, um pr-requisito para um
ambiente no qual os retornos dos investimentos se tornam mais seguros, as taxas de juros
podem cair e os retornos e incentivos para investimentos podem crescer.
465. A recuperao do espao fiscal est intimamente associada ao aumento da eficincia
dos gastos e da prestao de servios. Para reduzir as despesas correntes e, ao mesmo tempo,
proteger os pobres, necessrio criar incentivos e mecanismos institucionais que avaliem
regularmente a eficincia, a eficcia e o impacto distribucional das despesas correntes e
garantam que os resultados de tais avaliaes se traduzam em polticas. Em tal arcabouo
provvel que seja necessrio reconsiderar as despesas com, por exemplo, previdncia para
os mais abastados, subsdios, isenes tributrias e taxas de juros abaixo do mercado para
as empresas, bem como muitos outros itens que beneficiam amplamente os mais ricos. Uma
maior eficincia, no entanto, no depende somente da reduo dos recursos alocados para
esses fins e outras atividades, mas tambm da reformulao das polticas para garantir que
elas realmente beneficiem os B40, como foi possvel no caso de exitosos programas como o PBF
e o BSM. Significa tambm que as novas polticas e as revises de polticas existentes devem
basear-se em evidncias de eficcia e bom desempenho, com mecanismos institucionais que
garantam isso. Somente assim ser possvel reverter o vis institucional existente em favor de
despesas correntes sem afetar os B40.
466. A anlise indica que, mesmo com redues nos gastos gerais, seria importante considerar,
com ateno especial, a salvaguarda ou at mesmo a expanso de programas e servios que
protejam os mais vulnerveis. Isso incluiria a expanso de programas no contributivos, como
o PBF, e a garantia de que tais aes alcancem grupos indgenas e populaes remotas. Alm
disso, importante manter e expandir programas dirigidos a outros grupos, tais como os
afrodescendentes, muitos dos quais ainda sofrem discriminao e so particularmente sujeitos
violncia e insegurana. Ademais, seria essencial a criao de programas para melhorar as
oportunidades econmicas das mulheres e coibir atos de violncia baseada em gnero.
467. A necessidade de melhorar os mecanismos de planejamento e implementao de
investimentos pblicos tem relao estreita com o aumento da eficincia das despesas
correntes. Segundo as anlises anteriores, mesmo quando foram disponibilizados recursos
266
CAPTULO 7
PRIORIZAO
adicionais para investimentos pblicos em infraestrutura, houve problemas significativos

em relao ao planejamento, avaliao e implementao dos investimentos propostos. A
restrio, nesse caso, est ligada falta de instituies e de processos coerentes para administrar
o ciclo de projetos de investimentos pblicos, incluindo sua coordenao em vrios nveis de
governo. O setor privado poderia oferecer uma contribuio considervel para os investimentos
necessrios em infraestrutura e ajudar a elevar a eficincia dos servios pblicos, desde que o
arcabouo regulatrio para as Parcerias Pblico-Privadas (PPP) seja aperfeioado em todo o
ciclo de projetos.
468. Aumentar os investimentos privados e acelerar o crescimento da produtividade so
fundamentais para a gerao de empregos e renda para os B40. Um dos maiores obstculos
a investimentos privados a falta de um mercado de crdito eficaz, principalmente para
linhas de crdito de mdio e longo prazos. Alm disso, o sistema atual implica taxas de juros
extremamente altas para empresas que no fazem parte do pequeno grupo de beneficirios
das taxas de juros abaixo do mercado em operaes de crdito oferecidas por bancos estatais.
A atual situao tem um custo fiscal elevado, possivelmente contribui para o aumento do nvel
mdio das taxas de juros, reduz a eficcia da poltica monetria e desestimula a concorrncia e
a inovao entre as empresas presentes no mercado.
469. Outros obstculos ao crescimento de investimentos privados e produtividade esto
relacionados falta de concorrncia, a um ambiente de negcios difcil e ineficcia das
polticas pblicas que pretendem estimular investimentos e inovao. O ambiente de negcios
e comrcio no Brasil (com exceo do setor agrcola) relativamente fechado para novos
acessos e concorrncia, alm de impor custos significativos s empresas que nele operam.204
Alm disso, distores nos esforos de competitividade e inovao decorrentes de polticas
industriais governamentais mal planejadas e implementadas, aliadas ao legado de uma
fora de trabalho relativamente desqualificada, reduzem o crescimento do investimento, da
aprendizagem e da produtividade. Entre as principais distores encontra-se o nus de um
dos sistemas tributrios mais complexos do mundo, que resulta parcialmente de um sistema
intrincado e ineficiente de finanas intergovernamentais. O resultado geral que muitas
empresas permanecem pequenas, ao passo que os grandes atores do pas ficam protegidos
em um mercado domstico cativo. O investimento privado desestimulado por obstculos
burocrticos e regulatrios, e muitos empreendedores preferem buscar rendas monopolistas
por meio de barreiras protetoras em vez de inovar e se integrar economia mundial.
204 Na verdade, esses dois fatores podem estar diretamente relacionados. Para compensar o alto custo de operar
no Brasil, as empresas j presentes no mercado podem exercer lobby visando a barreiras protetoras e a subsdios do
governo; todavia, esses mesmos mecanismos de apoio distorcem ainda mais o campo de ao e reduzem os incentivos
inovao e eficincia.
267
470. A anlise demonstrou que medidas visando a aumentar investimentos pblicos e

privados permitiriam que mais recursos fossem alocados para melhorar a conectividade.
Isso tem importncia direta para os B40, pois garantiria melhor acesso a empregos em reas
urbanas, bem como acesso aos mercados no caso dos produtores rurais. Na mesma linha
de pensamento, incluem-se medidas para melhorar a infraestrutura logstica nas principais
artrias econmicas (rodovias, ferrovias, transportes, unidades de armazenamento e portos),
bem como uma regulao do setor de comunicaes que favorea a concorrncia.
471. A qualidade de vida dos B40 tambm depende fundamentalmente do ambiente natural
em reas urbanas e rurais. O manejo dos recursos naturais, a proteo do meio ambiente e a
mitigao/adaptao a riscos relacionados ao clima e outros riscos naturais so fundamentais
para garantir uma prosperidade compartilhada. Muitas das pessoas mais pobres e vulnerveis
dependem do ambiente natural para sua subsistncia. Isso se aplica aos pequenos produtores
agrcolas e s comunidades indgenas, cujos estilos de vida esto intrinsecamente ligados
preservao dos habitats naturais do Brasil, mas tambm s populaes urbanas expostas
poluio, escassez hdrica ou a falhas no sistema eltrico, bem como aos riscos de desastres
naturais. Por possurem meios muito mais limitados para se proteger ou se garantir contra
riscos ambientais, os pobres e os B40 so particularmente afetados pela capacidade com que
a regulamentao e as polticas governamentais conseguem equilibrar as necessidades de
desenvolvimento econmico e os objetivos de sustentabilidade ambiental.
472. Trs questes principais ligadas gesto de recursos naturais destacam-se e afetam
direta ou indiretamente os B40 por meio de seus efeitos no crescimento e nas rendas: (a) o
acesso terra e a insegurana dos direitos fundirios; (b) a gesto dos recursos hdricos; e
(c) de maneira mais ampla, a gesto do meio ambiente. Portanto, as prioridades nessa rea
devem ser o fortalecimento da gesto dos ativos naturais brasileiros, incluindo: a regularizao
fundiria; a salvaguarda das florestas e a expanso do manejo sustentvel das florestas
nativas; a inovao agrcola; o manejo das bacias hidrogrficas; o planejamento dos recursos
hdricos e energticos; a Gesto de Riscos de Desastres (GRD); e o fortalecimento do processo
de licenciamento ambiental.
473. As prioridades identificadas nos pargrafos precedentes no constituem todos os
desafios de desenvolvimento que o Brasil precisa enfrentar. No entanto, com base nas anlises
dos captulos anteriores, esses so os desafios que, caso no sejam superados, impediro
o progresso do Brasil em direo reduo da pobreza e ao aumento da prosperidade
compartilhada nos prximos anos. Acima de tudo, esses desafios exigem a tomada de
decises relativas alocao de recursos de maneira que sejam beneficiados os mais pobres
268
CAPTULO 7
PRIORIZAO
e vulnerveis, bem como a garantia da existncia de instituies que possam orientar tais
escolhas e torn-las transparentes e responsveis. A abordagem aqui adotada, no entanto,
no visa a oferecer recomendaes detalhadas de polticas (que naturalmente exigiriam um
trabalho mais profundo em parceria estreita com outras partes interessadas governamentais
e no governamentais), ela pretende identificar as causas dos problemas, o que serviria de
base para desenvolver solues prticas. A anlise anterior no deve ser interpretada como
uma indicao de que os problemas no priorizados nesta seo sejam menos importantes ou
devam ser ignorados; na verdade, o que se tenta demonstrar que, a menos que se envidem
esforos significativos para resolver as questes aqui priorizadas, qualquer progresso nas
outras reas ser extremamente difcil, ou talvez no beneficie os B40.
474. Ademais, as prioridades so amplas e exigiro trabalho para definio de seus detalhes
e ordem. Um dos temas principais das prioridades a necessidade de identificar e confrontar
os trade-offs de polticas pblicas. Contudo, mesmo no mbito dessas prioridades, surgiro
questes de ordem e ritmo das reformas. Ambas as reformas, estrutural e fiscal, sero difceis e
podem no gerar benefcios imediatos. Talvez seja necessrio enfatizar um bloco em detrimento
do outro. Mesmo no que diz respeito ao ajuste fiscal, a questo quo rapidamente ele pode e
deve ser executado. Os benefcios potenciais de um ajuste fiscal amplo e rpido resumem-se na
imediata recuperao da confiana. Todavia, um ajuste fiscal demasiadamente rpido poderia
exacerbar uma j intensa recesso, alm de se provar insustentvel. Da mesma forma, um
ajuste fiscal mais lento poderia ser ineficaz, caso no haja confiana em sua sustentabilidade.
Em essncia, duas questes-chave de qualquer processo de reforma sero sua sustentabilidade
e credibilidade. Por esse motivo, to importantes quanto qualquer medida especfica para
fortalecer as perspectivas de desenvolvimento do Brasil sero a gerao de um consenso poltico
para apoiar um programa de reformas e o estabelecimento de mecanismos institucionais para
garantir que futuras escolhas polticas e decises sobre gastos sejam sujeitas a escrutnio para
verificar sua eficcia e consistncia com os recursos disponveis. A tabela a seguir oferece um
breve resumo das cinco principais restries prioritrias derivadas da anlise.
269
Ausncia de espao fiscal e

grandes transferncias de
recursos aos no pobres.
Anlise Base Zero de todas as despesas com foco em eficincia,

eficcia e incidncia entre pobres e no pobres. Possveis
reas para economia: reforma previdenciria; reduo da
vinculao do oramento; e racionalizao das despesas.
Melhorias no arcabouo da gesto fiscal (incluindo normas
e instituies fiscais; elaborao e execuo do oramento;
e gesto de investimentos pblicos) tambm contribuiro
para criar espao fiscal e manter a estabilidade macrofiscal.
Simplificao do sistema tributrio, racionalizao das
despesas tributrias, reduo de anistias fiscais e melhorias
na tributao de grandes fortunas e capitais.

permitiria mais investimentos,
forneceria recursos aos
B40, reduziria os nveis de
tributao e promoveria
macroestabilidade,
possibilitando, assim, a gerao
de empregos, a prosperidade
compartilhada e a reduo da
pobreza.
Deficincias na governana do
setor pblico e fragmentao
institucional podem dificultar
a elaborao, o planejamento
e a implementao de polticas
eficazes de longo prazo.
No mdio prazo, a resoluo
desta restrio melhoraria
a qualidade dos servios e
garantiria seu enfoque nos B40
no contexto de um arcabouo
poltico geral sustentvel e
flexvel.
270
Proteger os mais vulnerveis por meio da melhoria da

capacidade de resposta dos programas no contributivos da
rede de proteo social (por exemplo, o PBF) para beneficiar
novos grupos elegveis, com enfoque em grupos especficos,
tais como populaes indgenas em reas remotas ou
isoladas (Amaznia), afrodescendentes, mulheres e outras
minorias; da reduo da criminalidade e da violncia por meio
de programas multissetoriais; do fortalecimento do apoio a
programas de combate violncia baseada em gnero; e da
oferta de oportunidades econmicas para as mulheres.
Desenvolver instituies e processos com foco na qualidade
da prestao dos servios pblicos, bem como estimular a
prestao de servios pelo setor privado (por exemplo, por
meio de PPPs e investimentos diretos locais e estrangeiros),
acompanhados pela implementao mais sistemtica de uma
gesto baseada em resultados e uma formulao de polticas
baseada em evidncias. Por meio do aumento da eficincia e
da reduo da desigualdade no acesso educao e sade,
atraindo recursos privados no mbito de um arcabouo robusto
de garantia de qualidade.
Melhorar a qualidade dos gastos em infraestrutura e habitao,
bem como em programas de apoio cincia, tecnologia e
inovao (inclusive com melhorias na qualificao) para
impulsionar a produtividade das empresas e, assim, gerar mais
e melhores empregos. Isso se daria por meio do fortalecimento
da prestao pblica de contas e, ao mesmo tempo, da
remoo dos obstculos relacionados a mandatos sobrepostos
e articulao ineficaz de polticas.
CAPTULO 7
PRIORIZAO
Segmentao dos mercados

financeiros, ausncia de crdito
em longo prazo e altas taxas de
juros.
aumentaria a eficincia da
alocao de capitais e elevaria
os investimentos privados.
Por meio da reduo do direcionamento do crdito e da

gradual eliminao das taxas de juros abaixo do mercado
para garantir que todos os emprstimos sejam realizados
com taxas de juros reais positivas; estabelecimento de
mercados financeiros de longo prazo; e reduo dos subsdios
a empresas lucrativas com acesso ao mercado.
Concorrncia insuficiente
e ambiente de negcios
deficiente.
Maior abertura para comrcio e investimentos, com maior

participao de empresas em cadeias globais de valor.
Investimentos em qualificao, reforma tributria (para
simplificar e aumentar a transparncia do sistema tributrio)
e simplificao regulatria para melhorar o ambiente de
negcios. Reduo nos rents e subsdios oferecidos a empresas
privilegiadas, criando, assim, condies mais igualitrias que
recompensem as empresas por sua capacidade de inovao
e sua produtividade e forcem as empresas com desempenho
ruim a melhorar ou a sair do mercado.
Melhorias no ambiente de
negcios e maior concorrncia
so fundamentais para o
aumento sustentvel do
crescimento da produtividade,
permitindo salrios mais altos
e nveis mais elevados de
investimentos privados.
Investimentos em infraestrutura e logstica para reduzir as

distncias, o tempo dos trajetos urbanos, o custo e o tempo
de utilizao das principais artrias econmicas (rodovias,
ferrovias, transporte areo, portos e transportes em geral),
alm de uma regulamentao do setor de comunicaes
que incentive a concorrncia. Integrao do planejamento
fundirio com polticas habitacionais, de transportes e
prestao de servios para que os mais pobres no precisem
sacrificar sua qualidade de vida para ter acesso a empregos.
Melhor acesso de pequenos produtores rurais aos mercados
de forma que lhes sejam oferecidas oportunidades de renda
e, assim, mais recursos para investirem na melhoria de sua
produtividade agrcola.
271
Deficincias na gesto dos

recursos/ativos naturais do
Brasil e baixa resilincia contra
riscos climticos.
Continuar no caminho do crescimento verde e fazer o melhor uso

possvel dos recursos naturais do Brasil, por meio de uma melhor
gesto dos recursos hdricos, energticos e florestais, bem como
das prticas agrcolas; reformar as estruturas e os processos de
licenciamento ambiental; fortalecer os direitos fundirios; e criar
um cadastro fundirio nacional. Manter os esforos de mitigao
da mudana do clima e investir em medidas de adaptao.
Implementao de licenas e salvaguardas ambientais mais
eficazes de forma que sejam reduzidos custos de operao e
investimentos para as empresas e, ao mesmo tempo, fortalecidos
o controle e a gesto de riscos durante as fases de planejamento.
Melhorar a gesto dos recursos

naturais do Brasil essencial
para sua conservao e
para garantir a subsistncia
sustentvel dos que dependem
de tais recursos.
Lacunas crticas de dados e conhecimentos e reas para anlises

adicionais
475. O SCD baseou-se em um grande nmero de estudos j concludos ou em andamento.
Apesar da riqueza de dados e da abundncia de estudos empricos disponveis no Brasil,
o SCD identificou diversas lacunas de dados e conhecimento que, caso preenchidas, seriam
particularmente teis para que o pas realizasse avanos na reduo sustentvel da pobreza e
na melhoria do compartilhamento da prosperidade.
476. Em relao aos conhecimentos, vrias lacunas importantes foram identificadas e
merecem mais ateno. A primeira est relacionada a um exame detalhado das despesas pblicas
que permita identificar reas para potenciais mudanas (principalmente nas transferncias aos
no pobres) visando recuperao do equilbrio fiscal, ou reformas tributrias que ampliem
a base tributria e, ao mesmo tempo, reduzam as distores e os custos de cumprimento
(compliance costs). O SCD identificou categorias amplas de despesas que poderiam sofrer cortes
sem que isso prejudicasse os mais pobres, tais como, principalmente, as penses pblicas.
Contudo, para passar de tal identificao a uma recomendao detalhada, seria necessria
uma anlise mais profunda. Uma reviso abrangente das despesas pblicas e uma avaliao
dos sistemas de gesto financeira e oramentos pblicos devem ser consideradas prioridades
urgentes para que o Brasil possa superar o amplo desafio de recuperar seu espao fiscal.
477. A segunda lacuna de conhecimento est relacionada primeira e refere-se
disponibilidade de dados empricos sobre os impactos de uma srie de polticas pblicas para
o bem-estar dos mais pobres. Sistemas robustos de monitoramento e avaliao (M&A) com
272
CAPTULO 7
PRIORIZAO
base em resultados, acompanhados por uma rigorosa avaliao de impacto, j esto sendo
utilizados de maneira eficaz nas reas de assistncia social (por exemplo, PBF e BSM) e combate
criminalidade/violncia (por exemplo, Pacto Pela Vida). No entanto, h pouqussimos dados
disponveis sobre os impactos das polticas pblicas voltadas a promover o ensino tercirio,
ampliar o acesso educao infantil, aumentar a produtividade dos trabalhadores por meio de
programas de treinamento vocacional e tcnico (TVET), fornecer apoio a pequenos agricultores
ou melhorar a qualidade da prestao de servios em educao e sade. A implementao
de sistemas robustos de M&A baseados em resultados em todas essas reas permitiria que
os formuladores de polticas pblicas brasileiros aprendessem com as suas aes atuais e
avaliassem de maneira correta a relao entre custo e eficcia de suas polticas, bem como
seu impacto. Dessa maneira, os resultados poderiam sistematicamente subsidiar a tomada de
decises e a expanso, ou possvel contrao, de programas no contexto de um espao fiscal
limitado. Outro fator intimamente ligado ao que foi dito anteriormente a importncia de
sistematizar dados sobre a relao entre despesas pblicas e a qualidade dos servios pblicos,
inclusive em nvel subnacional.
478. A terceira lacuna, tambm relacionada primeira, refere-se compreenso limitada sobre
o impacto de subsdios (implcitos e explcitos) na produtividade empresarial. Um dos temas-chave
que emergiu do SCD foi a dificuldade de mensurar a eficcia de muitas das polticas que visam, por
meio de subsdios e transferncias, a estimular setores especficos e a aumentar a produtividade e
a inovao. Por si s, j difcil documentar os fluxos de recursos dirigidos a empresas (mediante
isenes fiscais e subsdios explcitos) em diferentes setores. Alm disso, h pouqussimos dados
sobre quais dessas polticas (ou se alguma delas) atingiram os resultados esperados, embora, em
geral, seja possvel afirmar que a competitividade do Brasil no melhorou o suficiente. Estudos
nessa rea poderiam ajudar a elaborar polticas eficazes que aumentassem a produtividade, os
investimentos e os empregos sem desperdiar recursos fiscais.
479. A quarta lacuna est relacionada a uma melhor compreenso das causas dos problemas
de implementao em investimentos de infraestrutura. As questes principais foram
identificadas neste SCD e incluem a ineficincia na preparao dos projetos; a sobreposio
de jurisdies, o que causa atrasos na implementao; o impacto dos contingenciamentos
oramentrios ao longo do ano na previsibilidade dos financiamentos; ineficincias nos
processos pblicos de aprovisionamento e, de maneira mais geral, na transparncia e na
governana do setor pblico; e um ambiente que parece beneficiar, por meio de propostas no
solicitadas, as empresas nacionais de construo que tm acesso a informaes privilegiadas,
o que torna os processos menos atraentes para investidores estrangeiros estratgicos. Alm
disso, a falta de financiamentos de longo prazo constitui um desafio adicional. Todavia, devido
273
prioridade conferida por sucessivos governos reduo dos gargalos de infraestrutura

do Brasil e ao sucesso limitado de tais iniciativas at agora, so necessrias anlises mais
detalhadas e solues prticas para demonstrar modelos de implementao com uma melhor
relao custo-eficcia, que sejam mais oportunos e atraiam mais financiamento comercial.
480. Em quinto lugar, necessria uma anlise mais profunda dos impactos das distores
do mercado financeiro nos nveis das taxas de juros e na competitividade das empresas em
geral. Como no caso dos subsdios explcitos, h pouca evidncia sobre a eficcia do crdito
direcionado a setores especficos. H, contudo, um risco significativo de que essas linhas de
crdito estejam sendo alocadas de maneira ineficiente. A alocao de crdito abaixo das
taxas do mercado tambm tem um papel importante na capacidade de os bancos oferecerem
crdito de longo prazo aplicando as taxas de juros do mercado. Isso certamente est ligado
s causas das altas taxas de juros de curto prazo. O exame dessas questes ser de suma
importncia para a elaborao de polticas financeiras mais eficazes e para o fortalecimento
das instituies financeiras.
481. A sexta lacuna refere-se qualidade ambiental e seus impactos nas diversas dimenses
de bem-estar entre os segmentos populacionais mais pobres. Por exemplo, os dados disponveis
at agora sobre os impactos adversos da poluio atmosfrica e da gua no tratada sobre o
bem-estar dos mais pobres so inferidos de maneira indireta com base no fato de os pobres
residirem em reas com maior probabilidade de poluio atmosfrica e hdrica (domiclios
rurais) e falta de saneamento (domiclios pobres em reas urbanas/favelas). Ao mesmo tempo,
necessrio analisar as oportunidades econmicas para os pobres e os B40 decorrentes de
uma gesto melhorada dos ativos naturais do pas. Com base nisso, seria possvel, por exemplo,
ultrapassar o conflito tradicional entre preservao e converso do uso da terra. Possveis
solues para explorar os ativos naturais do Brasil de maneira mais sustentvel de forma
que fossem promovidas melhorias de longo prazo no bem-estar social fazem parte de uma
fascinante fronteira de conhecimento a ser desbravada.
482. H tambm uma carncia de dados adequados sobre as condies sanitrias e
nutricionais dos povos indgenas do Brasil, o que mina a elaborao e a adoo de polticas
slidas baseadas em evidncias que efetivamente resolvam as iniquidades sanitrias que
afetam esses povos. A primeira pesquisa nacional sobre sade, nutrio e estado nutricional
dos povos indgenas, baseada em dados de uma amostra representativa de povos indgenas
realizada em 2010 com o apoio do Projeto de Vigilncia e Controle de Doenas do Banco Mundial
(VIGISUS II), fornece uma base slida para uma avaliao mais frequente da acessibilidade
274
CAPTULO 7
PRIORIZAO
(inclusive econmica), da utilizao, da qualidade e da capacidade local para melhoria dos

servios a um segmento predominantemente pobre da populao brasileira.
483. Em muitas outras reas, anlises adicionais poderiam ajudar a aperfeioar as polticas
pblicas. Em parceria com as autoridades e com uma srie de excelentes instituies
brasileiras de pesquisa, think-tanks e organizaes da sociedade civil, a prxima Estratgia de
Parceria com o Pas do Banco Mundial (CPF) oferecer a oportunidade de tratar de muitas das
lacunas de conhecimento que ainda existem. O SCD forneceu a base para um dilogo sobre as
prioridades futuras do Brasil. O prximo passo para a elaborao de uma nova estratgia seria
a identificao das reas com as quais o Grupo do Banco Mundial possa contribuir de maneira
mais eficaz por meio de seu conhecimento global, sua experincia e seus muitos instrumentos
de apoio financeiro.
275
ANEXO 1
Engajamento da equipe e
processo de consultas
ANEXO 1
ENGAJAMENTO DA EQUIPE E PROCESSO DE CONSULTAS
Com a ajuda dos lderes de programa, duas reunies informais anteriores Nota Conceitual
do SCD foram realizadas com representantes de todas as Prticas Globais, inclusive da
Agncia Multilateral de Garantia de Investimentos (MIGA, da sigla em ingls) e da Corporao
Financeira Internacional (IFC, da sigla em ingls), nas quais foram discutidas as reas de nfase
propostas para o SCD e a metodologia proposta para a priorizao. Em seguida a uma reunio
de anlise da Nota Conceitual, uma descrio anotada do SCD foi elaborada incorporando todos
os principais comentrios recebidos, e, por meio dos lderes de programa, foi distribuda uma
nota de orientao e metodologia aos membros de todas as Prticas Globais e da IFC. Todos
os insumos especficos recebidos foram amplamente utilizados para elaborar o SCD do Brasil.
Uma apresentao das principais mensagens do SCD do Brasil foi realizada durante o reunio
da Equipe do Brasil em 25 de junho de 2015, seguida de um debate aberto. A priorizao final das
recomendaes do SCD do Brasil foi concluda em uma reunio com a equipe central do SCD
em 1o de setembro de 2015. Um debate adicional sobre o SCD e as prioridades foi realizado em
17 de setembro de 2015 com a participao de toda a Equipe do Brasil do Banco Mundial. Essa
ltima reunio recomendou um refinamento das prioridades, e, como resultado, as prioridades
crticas foram reduzidas para cinco.
Consultas externas
O SCD foi acompanhado por um processo de consultas externas que visava a garantir que
todas as principais partes interessadas fossem includas nas deliberaes e que suas opinies
fossem ouvidas.
Tendo em vista os recentes acontecimentos polticos e econmicos no Brasil desde outubro de
2014, duas mesas-redondas foram realizadas sobre os temas Governana e Economia Poltica
das Tomadas de Deciso no Brasil, com a participao de importantes autoridades acadmicas
do Brasil e dos EUA. A primeira mesa-redonda, realizada em Braslia em 13 de abril de 2015,
contou com a presena de Argelina Maria Cheibub Figueiredo (Universidade Estadual do Rio de
Janeiro Uerj); Fernando Limongi (professor de Cincias Polticas da Universidade de So Paulo
USP); Marcus Melo (professor de Cincias Polticas da Universidade Federal de Pernambuco
UFPE); Marcos Jos Mendes (Senado Federal); Carlos Pereira (Fundao Getlio Vargas
FGV); Jonathan Rodden (Stanford University) e Ben Ross Schneider (Massachusetts Institute
of Technology MIT). A segunda mesa-redonda, realizada em Washington D. C. em 24 de abril
de 2015, contou com a presena de Barry Ames (University of Pittsburgh); Frances Hagopian
(Harvard University); Scott Mainwaring (University of Notre Dame); Ben Ross Schneider
(Massachusetts Institute of Technology MIT) e Matthew Taylor (American University). Alm
disso, cinco documentos de apoio foram comissionados sobre os temas: Os Motivadores da
Fragmentao Poltica (Fernando Limongi, USP); A Economia Poltica da Reforma e Federalismo
279
(Jonathan Rodden, Stanford University); Poltica, Grandes Empresas e Poltica Industrial no Brasil
(Ben Ross Schneider, MIT); A Economia Poltica dos Investimentos Pblicos no Brasil (Marcus
Melo, UFPE, e Carlos Pereira, FGV); e Investimentos Pblicos e Investimentos em Infraestrutura
no Brasil (Marcos Mendes, Senado Federal).
Ademais, uma srie de consultas com representantes do setor privado brasileiro foi realizada
pela IFC entre 1o e 10 de junho de 2015 em So Paulo. O objetivo de tais consultas era ouvir as
opinies e observar as reaes do setor privado em relao s principais restries em seu setor,
s polticas identificadas como prioridade para o Brasil pelos representantes do setor privado e
condio da economia.
Tambm foram realizadas extensas consultas com o governo para garantir a acurcia da
anlise. Uma verso preliminar do SCD foi compartilhada com representantes do governo
em 31 de agosto de 2015. Em seguida, foram recebidos comentrios escritos detalhados sobre
cada captulo e, em 5 de novembro de 2015, realizou-se uma reunio com representantes do
governo para esclarecer dvidas relativas aos comentrios escritos. Consultas adicionais foram
realizadas em novembro e dezembro de 2015, e uma verso final do texto foi compartilhada
com representantes do governo em janeiro de 2016. Em seguida a isso, outros comentrios
foram recebidos e considerados para esta verso final.
280

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Diego Arias e Ftima Amazonas

Barbara Bruns, Rita Almeida, Michael Drabble, Leandro Costa e

Meio ambiente e recursos

Ernesto Snchez Triana, Klas Sander, Bernadete Lange e Adriana

Heinz Rudolph, Mark Dutz, Leyla Castillo, Bujana Perolli, Shanthi

Miriam Muller, Renata Mayer Gukovas e Aude-Sophie Rodella

Tania Dmytraczenko, Eza Pontes e Magnus Lindelow

Luciana Marchesini e Miguel Angel Rebolledo Dellepiane

Joana Silva, Rafael Prado Proena e Rita Almeida

Antonio Nucifora, Rafael Barroso, Edith Kikoni, Fabio Bittar e

Equipe do Grupo Banco

Dan Biller e Jorge Rivas

Emmanuel Skoufias, Aude-Sophie Rodella, Martha Viveros, Renata

Proteo social e trabalho

Maria Concepcion Steta Gandara, Claudia Baddini, Anna Fruttero e

Mark Dutz, Thomas Kenyon, Paulo Correa, Martha Licetti, Tanja

Georges Bianco Darido, Shomik Mehndiratta, Eric Lancelot,

Social, urbano, rural e

Josef Lloyd Leitmann, Emanuela Monteiro, Catalina Marulanda,

Martin Gambrill, Thadeu Abicalil e Erwin de Nys

do Diagnstico Sistemtico de Pas......................................................................................................................4

CAPTULO 3: MACROPOLTICAS E ESPAO FISCAL.......................................................................................... 63

4.4.5 Inovao e mecanismos de apoio pblico.................................................................................. 149

Figura 1.3. Reduo da Pobreza Moderada por Estado, 2001 a 2013........................................................ 12

Figura 4.17. Tarifa Mdia, Bens de Capital (%)........................................................................................................... 125

Tabela 3.3. Evoluo das despesas primrias do governo federal, 1991-2014.....................................96

Low Carbon Agriculture

Agricultura de Baixo Carbono

Municipal Participation Fund

Fundo de Participao dos Municpios

Land Use, Land Use Change and

Ministry of Social Security

Operation and Maintenance

National Household Sample Survey

National Plan for Exports

Uso da Terra, Mudanas de Uso da Terra e

Pension system for private sector

Regime Geral de Previdncia Social

RETOMANDO O CAMINHO PARA A INCLUSO, O CRESCIMENTO E A SUSTENTABILIDADE

RETOMANDO O CAMINHO PARA A INCLUSO, O CRESCIMENTO E A SUSTENTABILIDADE

Determinantes da reduo da pobreza e da prosperidade

RETOMANDO O CAMINHO PARA A INCLUSO, O CRESCIMENTO E A SUSTENTABILIDADE

domsticas e as barreiras tarifrias e no tarifrias elevadas para as importaes, alm de

RETOMANDO O CAMINHO PARA A INCLUSO, O CRESCIMENTO E A SUSTENTABILIDADE

algumas polticas governamentais verticais, como o programa de transferncias condicionais (TC)

Quem so os 40% mas pobres no Brasil e como eles esto se saindo?

Taxa de Pobreza (< R$140/ms)

Figura 1. Progresso na Reduo da Pobreza e das Desigualdades no Brasil

RETOMANDO O CAMINHO PARA A INCLUSO, O CRESCIMENTO E A SUSTENTABILIDADE

Figura 2. Fontes de Reduo da Pobreza, da Extrema Pobreza e da Desigualdade em

Fonte: clculos da PNAD entre 2004 e 2013

RETOMANDO O CAMINHO PARA A INCLUSO, O CRESCIMENTO E A SUSTENTABILIDADE

(3a) Prmio de Qualificao

Salrio Mdio Real

Salrio Mnimo (real)

Tercirio a Secundrio ( direita)

Fonte: LAC Equity Lab Banco de dados socioeconmicos sobre

Fonte: Fundo Monetrio Internacional (FMI), Instituto Brasileiro

Como as instituies polticas brasileiras afetaram o projeto e a

de desenvolvimento inclusivo. A histria socioeconmica do Brasil marcada por grandes e

RETOMANDO O CAMINHO PARA A INCLUSO, O CRESCIMENTO E A SUSTENTABILIDADE