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Participao e Desenvolvimento:
e Desenvolvimento: Olhares desde a Amrica
Latina
Porto Alegre RS
19 a 21 de maio de 2016
RESUMO:O estudo dos sistemas de proteo social e Estado de Bem Estar na Amrica Latina
e nos pases em desenvolvimento tem sido um campo complexo e problemtico dentro das
cincias sociais e da poltica social em particular. A supremacia das teorias europeias e do
Estado de Bem Estar Social do velho continente produziram propostas que, na hora de serem
aplicadas em outros contextos, caram na simplificao de afirmar que, por fora das regies
desenvolvidas, no existem Estados de Bem Estar. Isto no significa, porm, que nas outras
partes do mundo no existam sistemas de proteo social, ou seja, regmenes de bem estar
entendidos como una matriz poltica diferenciada. As pesquisas que visaram aprofundar o
entendimento sobre as matrizes latino-americanas identificaram dois elementos centrais destas
sociedade (os gritantes nveis de pobreza e as marcantes desigualdades sociais) perante aos
quais levantaram-se esquemas de proteo social no intuito de super-los. Assim, afirmou-se
que um dos elementos centrais do Estado de Bem Estar social na Amrica Latina seria sua
orientao desenvolvimentista e que, sobretudo na ltima dcada, estes modelos teriam
adquirido caratersticas de tipo neo-desenvolvimentistas. O presente trabalho pretende discutir
a relao existente entre bem estar e desenvolvimento, identificando os diferentes padres de
relacionamento que se configuraram historicamente no continente, problematizando e
discutindo a pertinncia conceitual da noo Estados de Bem Estar social neodesenvolvimentista entendendo que este conceito estaria confundindo analiticamente
dimenses diferenciadas.
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INTRODUO
O estudo dos sistemas de proteo social dos pases em desenvolvimento tem sido um campo
complexo e problemtico dentro das cincias sociais e da poltica social em particular.
Influenciado pelas teorias europeias baseadas no estudo dos Estados de Bem Estar Social
consolidados do velho continente, muitas das concluses sobre outros contextos caram na
simplificao de que, fora das regies desenvolvidas do mundo, no existiriam Estados de Bem
Estar. Neste sentido, Ian Gough (2006) afirma que o paradigma terico dos Regmenes de
Estado de Bem Estar no pode ser aplicado direta e unilateralmente ao estudo de pases no
desenvolvidos. Assim, embora seja certo que efetivamente nenhum dos modelos europeus
consolidou-se em outras regies do mundo, isto no significa que nelas no existam sistemas
de proteo social, o regmenes de bem estar, entendidos como una matriz poltica
diferenciada (Gough, 2006)
No caso concreto da Amrica Latina, os sistemas de proteo social foram praticamente
inexistentes at as primeiras dcadas do sculo XX. Durante os ltimos anos do sculo XIX os
pases pioneiros no que tange a nveis de desenvolvimento econmico e social comearam a
delinear suas primeiras polticas sociais ancoradas numa noo disciplinaria e higienista antes
que em uma concepo de direito social. Com a mudana de sculo, os pases latino-americanos
comearam a sofrer profundas transformaes, sendo o processo de industrializao de vital
importncia: as sucessivas crises, sobretudo a de 1930, levaram imperativa necessidade de
modificar a matriz produtiva dessas economias. Comeou assim um acelerado processo de
industrializao dirigido e planejado pelos Estados, conhecido como modelo de
Industrializao por Substituio de Importaes (ISI), que alcanou seus maiores nveis de
sofisticao em pases como Chile, Argentina, Uruguai, Brasil e Mxico.
Entre os anos 1945-1980 (variando dependendo dos pases) consolidaram-se os regimes de
bem-estar latino-americanos, atingindo altos nveis de sofisticao e cobertura nos pases mais
desenvolvidos (Argentina, Chile e Uruguai, acompanhados em um segundo patamar por Brasil
e Mxico). Porm, o esgotamento do padro de desenvolvimento baseado na interveno ativa
do Estado no processo de modernizao e industrializao, acompanhado da crise financeira
internacional de final dos anos 1970 ameaaram a continuidade destes modelos de proteo
social locais. Sob contextos sociais e polticos diferentes, a maioria dos pases empreenderam
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relao s economias centrais. Porm, o esgotamento desta matriz econmica comeou no final
da dcada de 1970. Para comeos dos anos 1990, o papel do Estado na economia tinha se
reconfigurado fortemente. O final do modelo industrial-fordista, a flexibilizao econmica
internacional, o processo de globalizao dos capitais e da informao e a desregulao
financeira destruram os alicerces do Estado desenvolvimentista, baseado em economias
fechadas e o estimulo demanda agregada interna. O Estado como ator econmico foi
combatido desde os centros financeiros e seu papel como regulador tambm foi fortemente
criticado, argumentos baseados todos na noo de que o mercado deve liberar-se de
constrangimentos artificiais e exgenos para atingir dinmicas de funcionamento timas. As
privatizaes procuraram desvincular o Estado da atividade econmica direta enquanto que a
desregulao financeira e laboral atacou as funes reguladoras do mesmo.
As consequncias para as polticas sociais foram tremendas. A descentralizao e privatizao
das funes sociais visaram reduzir o tamanho do Estado e permitir a participao de
organizaes com fins lucrativos no fornecimento de bens sociais. Mesmo que em alguns pases
a descentralizao esteve fortemente inspirada em princpios democrticos (como no Brasil) as
recomendaes dos organismos internacionais em relao descentralizao procuravam
fundamentalmente reduzir o tamanho do Estado central. Nesse sentido surgiram tambm
polticas residualistas e fortemente focalizadas, orientadas s parcelas mais pobres da populao
sob a concepo de que esses grupos sociais precisavam de um tipo de ajuda pontual e
transitria at conseguir inserir-se novamente no mercado de trabalho.
Muitos pases latino-americanos empreenderam reformas deste tipo, atingindo diferentes nveis
de profundidade e extenso. Aqueles que tinham consolidado esquemas mais slidos de
proteo social sofreram importantes cmbios mas tambm conseguiram manter algumas
conquistas sociais, sobretudo no que tange s polticas educativas e, em menor medida, sade.
So conhecidas as consequncias negativas do experimento neoliberal, com aumentos gritantes
da pobreza e da pobreza extrema, junto com um aprofundamento das j marcantes
desigualdades sociais.
Em resposta crise social e a ecloso do modelo econmico neoliberal no final da dcada de
1990 que emerge uma retomada do papel do Estado tanto como ator econmico quanto social.
Nesta nova etapa, o desenvolvimento econmico entendido como um processo de crescimento
acompanhado da mudana estrutural da sociedade a partir da ao indutora do Estado em trs
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intuito de definir claramente os contornos deste novo modelo de proteo social. Filgueira
identifica elementos inditos presentes na maioria dos pases latino-americanos, como as
prestaes no contributivas, os programas de transferncia condicionada de renda, alm da
expanso da cobertura e do rango dos riscos sociais definidos como prioritrios (sobretudo no
que tange as polticas de cuidado da populao dependente: idosos e crianas) Esses elementos
seriam sim traos de um outro modelo de proteo social, que desenvolveram-se paralelamente
as novas polticas de desenvolvimento econmico.
O segundo equvoco que surge do entendimento simplificado dos novos padres de bem-estar
social como neo-desenvolvimentista, e que poderia trazer graves consequncias negativas em
uma perspectiva social, seria a manuteno e o aprofundamento da subordinao da poltica
social poltica econmica. Desde o surgimento dos primeiros germes da poltica social, esta
esteve fortemente condicionada pelo desempenho geral das economias. Embora essa relao
aplique a todos os pases e regies do mundo, no caso latino-americano essa dependncia
marcante da poltica social local, sobretudo se aceitamos a afirmao de que a maioria delas
teriam sido pro-cclicas, ou seja, aumentaram sua abrangncia e investimentos junto com
desempenhos econmicos favorveis e sofreram sucateamentos quando as economias
apresentaram resultados negativos (Kerstenetzky, 2011)
Neste sentido, o panorama da ltima dcada na regio apresenta pontos tanto positivos quanto
negativos na relao poltica econmica/poltica social. Perante a crise econmica do ano 2007,
muitos dos pases latino-americanos (sobretudo Brasil e Argentina) reagiram ativamente,
aprofundando os investimentos econmicos e sociais, mantendo a valorizao do salrio
mnimos, os programas de transferncia de renda e, fundamentalmente, injetando dinheiro nas
polticas de moradia entendidas como mecanismos de reativao econmica e de estimulo ao
trabalho e demanda agregada. Neste sentido, contrariando muitas experincias histricas
locais, as polticas sociais visaram desempenhar um papel contra-cclico, funcionando como
suporte das polticas econmicas e at entrando no primeiro plano.
Porm, este tipo de funcionamento apresenta seu lado negativo: o papel de estmulo econmico
poderia afetar a natureza especfica da poltica social como poltica de combate aos riscos
sociais decorrentes da vida nas sociedades atuais. Ou seja, as polticas sociais possuem objetivos
especficos prprios, diferentes das polticas econmicas, decorrentes do tipo especfico de risco
social que procuram cobrir (sade, trabalho, moradia, etc.) Dependendo das caractersticas
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pontuais de cada um desses riscos, a poltica social deve ser desenhada no intuito de combatlos (os risco associados sade apresentam caractersticas prprias, diferenciadas daqueles
decorrentes das necessidades de cuidado). A subordinao a objetivos de tipo econmico, como
a manuteno da demanda agregada e dos nveis de crescimento, pode afetar o desempenho das
polticas sociais, j que muitas vezes elas se afastam de suas lgicas prprias setoriais no intuito
de satisfazer imperativos econmicos. No caso especficos da poltica de moradia, por exemplo,
muitas medidas implementadas em decorrncia da crise econmica do ano 2007 incentivaram
a construo de novas moradias como mecanismo de reativao econmica, quando a realidade
habitacional de muitos pases exige polticas de tipo integrais de combate aos dficits
habitacionais e que, na maiorias dos caso, exige o afastamento do modelo clssico do paradigma
construtor. Neste sentido, os imperativos econmicos subordinariam os objetivos sociais
(Ibaez Mestres, 2014)
Alm deste trade off entre objetivos econmicos e sociais, segundo o anlise de Rodriguez e
Madeira das polticas sociais neo-desenvolvimentistas brasileiras, elas foram bem sucedidas
sobretudo por trs motivos especficos:
1. O contexto macroeconmico favorvel, atravs do crescimento e da criao de milhes
de empregos;
2. Enfrentamento da crise do 2008 atravs de polticas contra-cclicas;
3. Fortalecimento das instituies e do aparato governamental.
Se compartilharmos o diagnstico dos autores, o desenho e aprofundamento dos novos padres
de proteo social ancoraram-se em esses trs motivos especficos que referem a elementos
contextuais e conjunturais praticamente exgenos poltica social. A pergunta pertinente seria
se esses padres continuariam seus desempenhos favorveis mesmo com uma mudana em
esses trs eixos. Neste sentido, o caso brasileiro um exemplo pertinente: perante a queda do
crescimento econmico (contexto macroeconmico desfavorvel), a resposta neoliberal a esse
desempenho econmico desfavorvel (recortes oramentrios e congelamento de vrios
benefcios sociais, sobretudo na rea da educao e da sade) e uma crise institucional profunda
acompanhada de rearranjos administrativos e extino de vrios ministrios, o futuro do modelo
de proteo social desenhado na ltima dcada ainda uma incgnita. Vrios outros pases
latino-americanos, como Argentina e Venezuela e, em menor medida, Uruguai poderiam
defrontar-se com o mesmo dilema num futuro prximo.
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CONSIDERAES FINAIS
As anlises anteriores permitem apreciar a necessidade tanto epistemolgica quanto poltica de
comear a entender os processos de configurao das matrizes de bem estar como fenmenos
concretos e especficos, vinculados com o desenvolvimento econmico mas com amplas
margens de autonomia funcional.
Uma compreenso aprofundada dos traos centrais dos modelos de proteo social de cada pas,
seus elementos mais importantes e suas dinmicas de funcionamento necessria, tanto
acadmica quanto politicamente, superando as limitaes conceituas que confundem dimenses
analticas interligadas, mas ontologicamente diferenciadas. Um entendimento acabado desse
tipo permitiria subsidiaria argumentos e analises slidos no intuito de combater quaisquer tipos
de intentos de reduzir o tamanho dos estados sociais, sucateando as polticas de proteo atuais.
S um esforo cientfico, metodolgico e fundamentalmente poltica deste tipo permitir uma
defesa ativa dos modelos de bem estar social que tem se consolidado nos ltimos anos como
consequncias das lutas sociais e polticas dos necessitados perante as intentos daqueles que
buscam reduzi-os a sua mnima expresso.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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Making? In IPSA - 21ST WORLD CONGRESS OF POLITICAL SCIENCE, 2007. Santiago
de Chile, Chile. Disponvel em:
http://paperroom.ipsa.org/app/webroot/papers/paper_3005.pdf
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DRAIBE, S. e RIESCO, M. Social Policy and Development in Latin America: The Long View.
Social Policy & Administration. v. 43, n. 4, p. 328346, ago. 2009.
FILGUEIRA, F. Welfare and democracy in Latin America: The development, crises and
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http://www.unrisd.org/unrisd/website/document.nsf/d2a23ad2d50cb2a280256eb300385855/d1f
612f7b7d71534c1256fff005447f7/$FILE/dfilguei2.pdf Acesso em: 26 nov. 2015.
FILGUEIRA, F. Modelos de desarrollo, matriz del Estado social y herramientas de las polticas
sociales latino-americanas. In CECCHINI, S. e outros (eds.) Instrumentos de proteccin
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(LC/G.2644-P), Santiago de Chile: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL), 2015. Cap. 2, p. 49-84.
GOUGH, I. (2006) Welfare regimes in development contexts: a global and regional analysis.
In e WOOD, G. (ed.) Insecurity and Welfare Regimes in Asia, Africa and Latin America:
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4, p.121-168.