Vous êtes sur la page 1sur 115

FUNDAMENTOS DEL CONTROL FISCAL ../index.htm../index.

htm
Por URIEL ALBERTO AMAYA OLAYA
BOGOTA, D.C., 2000.
PRESENTACION
La Carta Poltica de 1991 produjo una trascendente reforma al
esquema funcional del control fiscal, atribuyndole una nueva
dimensin que supera la simple revisin numrico-legal sobre la cual
se soportaba (control de legalidad y control financiero), para pasar a un
control que acenta la evaluacin de la gerencia (efectividad global) y
en el cumplimiento de las metas y objetivos de la administracin
pblica (controles de gestin y resultados).
El propsito del planteamiento no slo responde a la necesidad de crear
un sistema de control fiscal de mayor proyeccin estratgica, con
ingredientes de tipo econmico, sino sobre todo de renovar el carcter
meramente formal del control que se efectuaba en vigencia de un
Estado de Derecho, por un control fiscal que hace nfasis en los
resultados de la gestin fiscal, en trminos de rendimiento e impacto
social (equidad e impacto ambiental), dentro de un contexto de Estado
Social de Derecho.
Adicionalmente a este sustancial propsito, la Carta dise un
novedoso esquema orgnico para las contraloras, entregndoles una
tipicidad propia en la estructura del Estado (como rganos de Control),
y dotndolas de autonoma integral para el adecuado ejercicio de su
funcin fiscalizadora.
Con esta perspectiva, en la presente monografa procederemos a
plantear el esquema descriptivo de la Contralora, desde el punto de
vista orgnico, plano dentro del cual se precisar su caracterizacin
tcnico-jurdica bsica, as como los aspectos propios de su sistema de
administracin de personal (carrera administrativa especial), el
rgimen del contralor, entre otros aspectos, destacando las
particularidades propias de estas entidades de control a nivel
territorial.
En segunda instancia, avocaremos el escenario correspondiente a la
funcin del control fiscal, determinando los aspectos esenciales de la
misma, y de manera sistemtica las dems atribuciones
constitucionales y legales ejercidas por tales rganos.
Finalmente, en cada uno de los acpites temticos se adicionar un
catlogo grfico de la informacin normativa concordante y
jurisprudencial complementaria, con el fin de articular el
planteamiento propuesto y promover, a su vez, una fuente de consulta
que facilite la intensificacin de las materias desarrolladas.

CAPITULO I
LA CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA
1. RGANO DE CONTROL
El Constituyente del 91, en la estructura del Estado, mantuvo la
clsica tridivisin de los poderes pblicos, cuyos antecedentes se
remontan a la reforma constitucional de 1936 (bajo la tipificacin de
rganos, de notable influencia organicista francesa), y ramas, en la
reforma de 1945, denominacin esta ltima que se conserv, como
sujetos del poder pblico.
Empero, el artculo 113 de la Carta Poltica afirma que adems de
tales Ramas existen otros rganos autnomos e independientes, para el
cumplimiento de las dems funciones del Estado.
Y el artculo 117, de conformidad, anuncia que el Ministerio Pblico y
la Contralora General de la Repblica son rganos de control, nivel
este que se complementa con la organizacin electoral (Consejo
Nacional Electoral y Registradura Nacional del Estado Civil), segn la
previsin del artculo 120 id., el Banco de la Repblica (artculo 371
superior), y la Comisin Nacional de Televisin (artculo 77 de la
Constitucin y 3o.de la Ley 182 de 1995).
La separacin funcional, como es tradicional, se matiza con el principio
de la colaboracin armnica, inserto en el referido artculo 113
constitucional.
La propuesta de configurar cinco ramas del Poder Pblico, fuera de las
tres ya tradicionales, agregando las de control y la electoral, no fue
ajena a las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente. Sin
embargo, la tesis se descart, con el argumento terico segn el cual el
calificativo de "Ramas" es exclusivo de aquellas estructuras que
representan una poder poltico ejercido por el soberano sobre los
habitantes.

"Dicho poder subordinante sobre los particulares slo es caracterstica segn esta argumentacin- de la potestad de legislar, de ejecutar la ley
y de juzgar las controversias sobre derechos. Por tanto, las
competencias de fiscalizacin, en cuanto facultades de operar sobre la
accin misma del Estado o las de dirigir los procesos eleccionarios,
quedan encargadas a simples rganos dotados de autonoma funcional
para el ejercicio autrquico de tales cometidos especficos".
Este es el contexto que explica la consideracin de la Contralora rgano unipersonal-, como rgano de Control, declaracin que a su vez
determina su sealamiento como una Entidad de carcter tcnico, con
autonoma e independencia frente a las dems ramas y organismos del
Estado y en todo caso con el talante de autoridad administrativa.

De otro lado, el carcter tcnico hace relacin a la simbiosis funcional


que tiene la Contralora, entre lo jurdico y lo contable-econmico.
2. ESQUEMA DE LA CONTRALORA GENERAL
REPBLICA EN LA ESTRUCTURA DEL ESTADO.

DE

LA

En el siguiente grafico se representar en forma esquemtica la


ubicacin de la Contralora General de la Repblica, como rgano de
Control, dentro de la estructura del Estado colombiano.
* A nivel departamental esta funcin la ejerce la Procuradura Delegada Departamental

En el captulo correspondiente, se har lo propio en relacin con las


contraloras departamentales, distritales y municipales, como
autoridades de ese orden, en la organizacin territorial.
3. EL ALCANCE DE LA AUTONOMA DE LAS CONTRALORA
3.1 NOCIN DE AUTONOMA
El grado de autonoma de un ente -en este caso de la contralora-,
depende, en primer lugar, de la caracterizacin normativa que de esa
cualidad disee el Derecho positivo, y, de otra, de la existencia de
elementos jurdicos distintivos que tipifiquen cierta especificidad
subjetiva del ente. V.gr., la naturaleza jurdica derivada de su
condicin constitucional de rgano de Control, ya vista; el carcter de
Entidad, que segn se ver le atribuye a las contraloras una calidad
de personalidad jurdica, entre otros aspectos.
Pues bien, el artculo 267 enuncia que la Contralora es una entidad de
carcter tcnico con autonoma administrativa y presupuestal. Este
precepto constitucional ha sido desarrollado por la ley, e interpretado
por la jurisprudencia, en los trminos que enseguida estudiaremos.
En relacin con la Contralora General de la Repblica, el Decreto-Ley
267 de 2000, otorga autonoma administrativa, presupuestal y
contractual a dicho rgano, circunstancia que es amplificada por el
estatuto presupuestal y el de la contratacin estatal.
En el caso de las contraloras territoriales, la Ley 42 de 1993, precisa
en su artculo 66 que en desarrollo del artculo 272 de la Carta Poltica,
las asambleas y los concejos distritales y municipales debern dotar a
las contraloras de autonoma presupuestal, administrativa y
contractual, de tal manera que les permita cumplir con sus funciones
como entidades tcnicas.
3.1.1 LA AUTONOMA ADMINISTRATIVA
En primer nivel analtico, el concepto de autonoma administrativa de
la Contralora, significa que dicho ente no pertenece a ninguna de las
ramas del poder pblico, ni a la organizacin electoral, sino que es un
rgano de control, autnomo e independiente que aun cuando forma
parte del Estado, tiene una naturaleza propia que, en razn a sus

funciones, requiere de un ordenamiento y organizacin especiales, que


difiere del comn aplicable a las dems entidades.
En un segundo nivel, la autonoma administrativa comporta que para
el cumplimiento de sus funciones la Contralora no tiene ninguna
injerencia de otro ente estatal, y como consecuencia posee una
capacidad de gestin y auto-organizacin para manejar los asuntos
propios; es decir, que esa autonoma es la facultad para gestionar con
independencia de cualquier otro ente, todos los asuntos vinculados con
el giro de sus funciones, y regirse por las directrices de administracin
que ella misma seale, dentro del marco normativo constitucional y
legal.
El artculo 6. Del Decreto-Ley 267 de 2000, precisa que en ejercicio de
la autonoma administrativa, corresponde a la Contralora General de
la Repblica definir todos los aspectos relacionados con el
cumplimiento de sus funciones, en armona con los principios
consagrados en la constitucin y ese decreto.
La facultad constitucional otorgada a las asambleas departamentales y
a los concejos distritales y municipales, de organizar a las respectivas
contraloras como entidades tcnicas, y dotarlas de autonoma
administrativa y presupuestal, es reiterada en el artculo 155 de la ley
136 de 1994, y en el inciso cuarto del artculo 105 del Estatuto de
Bogot (Decreto 1421 de 1993), en relacin con la Contralora Distrital
de Bogot.
El artculo 267 de la Constitucin, en su inciso tercero, prescribe que la
Contralora no tendr funciones administrativas distintas de las
inherentes a su propia organizacin, delimitando an ms su accionar
autonmico diferenciado.
Precisamente una de las manifestaciones de esta autonoma se refleja
en el artculo 7., inciso segundo, del Decreto 267 de 2000, el cual
prescribe que en los procesos contenciosos administrativos la
Contralora General de la Repblica estar representada por el
Contralor General o por el abogado que l designe para el efecto
mediante poder, capacidad que se extiende para dichos efectos a los
contralores territoriales.
3.1.1.1 LIMITES A LA AUTONOMIA ADMINISTRATIVA:
la autonoma administrativa de la Contralora no faculta al contralor
para reglamentar los requisitos de las primas tcnicas. La Corte
Constitucional estudi el punto, con ocasin de la demanda formulada
contra el ordinal 5o., artculo 113, de la ley 106 de 1993, disposicin
que facultaba el Contralor General de la Repblica para sealar los
requisitos mnimos que debern cumplirse, a fin de asignar la prima
tcnica de los funcionarios que desempeen los cargos comprendidos en
los niveles directivo-asesor, nivel ejecutivo y los de nivel profesional.

Precis la Corte, que la Carta Poltica, para desarrollar las funciones


sealadas a la Contralora General de la Repblica -extensivas a las
territoriales-, le otorg ciertas potestades reglamentarias.
Sin embargo, agreg, la Constitucin atribuy de manera expresa al
Gobierno el ejercicio de la potestad reglamentaria en relacin con las
leyes marco sobre prestaciones y salarios de los servidores pblicos, de
acuerdo con el sealamiento contenido en el numeral 19 del artculo
150 de la Constitucin. Adems, el literal f) del mismo artculo,
confiere esa potestad al Gobierno en relacin con todos los empleados
pblicos, globalidad en la cual se incluyen los funcionarios de la
Contralora.
Por esta razn, la Corte no consider admisible que se otorgara dicha
facultad al Contralor, la cual es exclusiva del Gobierno, motivo por el
cual declar exequible la norma, pero en el entendido condicionante de
que corresponde al Gobierno la reglamentacin de los requisitos
mnimos que deben cumplirse para acceder a la prima tcnica.
3.1.1.2 EN EJERCICIO DE LA AUTONOMA ADMINISTRATIVA, EL
CONTRALOR
S
PUEDE
EJERCER
LA
POTESTAD
DISCRECIONAL DE ADJUDICAR LAS PRIMAS TCNICAS.
En la misma sentencia anteriormente citada, la Corte Constitucional
apunt que el Contralor -como director del organismo autnomo de
control-, s tiene la facultad ejecutiva de conceder dichos beneficios
econmicos a los funcionarios que cumplan determinados requisitos,
pues dicha potestad es propia de la autonoma administrativa de la
Contralora.
Adems, la asignacin de primas tcnicas se encuentra ntimamente
ligada a la atribucin constitucional del Contralor de proveer los
empleos de su dependencia que haya creado la ley, contenida en el
artculo 268, ordinal 10o.
Agreg la Corporacin, que esta facultad discrecional no entraa la
arbitrariedad en el ejercicio de la funcin pblica, recordando, adems,
que tales actos discrecionales estn sometidos al control jurisdiccional,
a travs de las acciones pertinentes, en el evento que los mismos se
consideren violatorios de la Constitucin o la ley.
Y, acotando el punto, precis la Corte:

"Esto significa que el ejercicio de las potestades discrecionales se


encuentra sometido a los principios que gobiernan la validez y eficacia
de los actos administrativos, y se debe entender limitado a la
realizacin de los fines especficos que le han sido encomendados a la
autoridad por el ordenamiento jurdico. Es as como la potestad
administrativa slo contiene una actuacin legtima, en tanto y en
cuanto, se ejecute en funcin de las circunstancias, tanto teleolgicas
como materiales, establecidas en la norma que la concede. Por ello, el

artculo 36 del Cdigo Contencioso Administrativo, a cuyo tenor la


Corte considera que deben ser interpretadas estas facultades del
Contralor, que son administrativas por su naturaleza, seala con
claridad que "en la medida en que el contenido de una decisin, de
carcter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los
fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le
sirven de causa".
4. LA AUTONOMIA Y EL REGIMEN PRESUPUESTAL
4.1. EN RELACION CON LA CONTRALORIA GENERAL DE LA
REPUBLICA
El artculo 11, literal b), del Decreto 111 de 1996, "Por el cual se

compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995


que conforman el estatuto orgnico del presupuesto", precisa que el

presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, incluir las apropiaciones


para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscala General de la
Nacin, la Procuradura General de la Nacin, la Defensora del
Pueblo, la Contralora General de la Repblica, la Registradura
Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los
ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos
pblicos y la Polica Nacional, distinguiendo entre gastos de
funcionamiento, servicio de la deuda pblica y gastos de inversin,
clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos.
El referido Decreto, en el artculo 110, delimita el alcance de la
autonoma presupuestal de la Contralora en los siguientes trminos:
"Los rganos que son una seccin en el presupuesto general de la
Nacin, tendrn la capacidad de contratar y comprometer a nombre de
la persona jurdica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en
desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva seccin, lo
que constituye la autonoma presupuestal a que se refieren la
Constitucin Poltica y la ley. Estas facultades estarn en cabeza del
jefe de cada rgano quien podr delegarlas en funcionarios del nivel
directivo o quien haga sus veces, y sern ejercidas teniendo en cuenta
las normas consagradas en el estatuto general de contratacin de la
administracin pblica y en las disposiciones legales vigentes.
En la seccin correspondiente a la rama legislativa estas capacidades
se ejercern en la forma arriba indicada y de manera independiente
por el Senado y la Cmara de Representantes; igualmente, en la
seccin correspondiente a la rama judicial sern ejercidas por la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
En los mismos trminos y condiciones tendrn estas capacidades las
superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades
territoriales, asambleas y concejos, las contraloras y personeras
territoriales y todos los dems rganos estatales de cualquier nivel que
tengan personera jurdica".(subrayas nuestras)

El Decreto 267 de febrero 22 de 2000, por el cual se dictan normas


sobre
organizacin
y
funcionamiento
de
la
Contralora
General de la Repblica, se establece su estructura orgnica, se fijan
las
funciones
de sus dependencias y se dictan otras disposiciones, seala en su
artculo 8. el rgimen presupuestal de dicho rgano de control,
reglndolo de la siguiente manera:
"Autonoma presupuestal. La Contralora General de la Repblica

tendr autonoma para la fijacin, el manejo y la administracin de su


presupuesto en concordancia con la Ley Orgnica del Presupuesto
Nacional.

La Contralora General de la Repblica cobrar una tarifa de control


fiscal a los organismos y entidades fiscalizadas que manejen fondos o
bienes de la Nacin, la cual se establecer de la siguiente forma:
1. Se calcular el presupuesto total de la Contralora General de la
Repblica para la vigencia fiscal que corresponda, incluyendo en l sus
gastos de funcionamiento.
2. Se tomar la sumatoria del valor de los presupuestos de los
organismos y entidades vigiladas.
3. El valor definido como el presupuesto total de la Contralora General
de la Repblica, tal como se defini en el numeral 1), se dividir entre
la sumatoria del valor de los presupuestos de las entidades y
organismos vigilados, obteniendo as un factor.
4. El factor obtenido en el numeral 3) se aplicar al valor de los
presupuestos de cada organismo o entidad vigilada considerados
individualmente. El resultado de aplicar dicho factor constituye la
tarifa de control fiscal por organismo o entidad vigilada.
La tarifa de control fiscal ser fijada individualmente para cada
organismo o entidad vigilada mediante resolucin del Contralor
General de la Repblica y dicho valor deber presupuestarse en forma
obligatoria en el respectivo presupuesto anual.
El valor total del recaudo por este concepto no podr superar por
ningn motivo el valor total de los gastos de funcionamiento e
inversin que garanticen el ptimo ejercicio de la misin encomendada
a la Contralora General de la Repblica".
La anterior disposicin determina el quantum del presupuesto de la
Contralora General de la Repblica, presupuesto que, como se puede
apreciar, se fija de conformidad con las necesidades operativas y
orgnica de la entidad, con lo cual se garantiza su adecuado ejercicio
funcional.
En consonancia con lo anterior, y debido a que el rgimen presupuestal
constitucional es desarrollado a travs de una ley orgnica, a esta

categora legal (que tiene rango cuasi-constitucional, segn lo ha


precisado la jurisprudencia), como un eje matriz del sistema, deben
someterse el presupuesto Nacional y el de las entidades territoriales, y
como es patente, el de la Contralora, dentro de su marco sustancial y
procedimental, como se ver enseguida.
a) Lmites a la autonoma presupuestal de la Contralora. La Corte
Constitucional tuvo oportunidad de estudiar el punto, al analizar si el
Contralor General de la Repblica tena facultad para presentar
directamente al Congreso el respectivo proyecto de presupuesto de la
Contralora, y no a travs del gobierno como lo seala el Decreto 267 de
2000.
Precis el Mximo Tribunal Constitucional, que en el gobierno reposa
la facultad de formulacin del Presupuesto de Rentas y Ley de
Apropiaciones, segn se deduce del artculo 346 de la Carta.
As mismo, derivado del principio de universalidad del presupuesto, se
impone que en el respectivo proyecto de ley de apropiaciones estn
contenidos la totalidad de los gastos del Estado para la correspondiente
vigencia fiscal, segn lo anuncia el artculo 347 del mismo Texto
Superior.
Por esta razn -concluye la Corte- no es posible la presentacin por
separado, en diferentes proyectos de presupuesto, de los gastos
correspondientes a los diversos rganos del Estado.
Y agrega:

"La Corte Constitucional ya se ha referido con anterioridad a la


primaca del principio de unidad presupuestal sobre el principio de
autonoma, en relacin con las entidades territoriales. Si la autonoma
presupuestal de las entidades territoriales -las cuales aportan ingresos
propios al presupuesto general de la Nacin- se subordina al principio
de unidad presupuestal, con mayor razn este principio precede al
principio de autonoma de los rganos del Estado que no perciben
ingresos ni los aportan al presupuesto general".
De tal suerte, que en ejercicio de su autonoma presupuestal, la
Contralora debe presentar su anteproyecto de gastos y apropiaciones
al Ministerio de Hacienda, para ser incorporado al proyecto de
presupuesto nacional, y por conducto del gobierno ser presentado ante
el Congreso.
b) El Gobierno tiene la facultad de modificar el anteproyecto de
presupuesto presentado por la Contralora General de la Repblica.
Ahora bien, se pregunta la Corte Constitucional, en la sentencia
ltimamente citada, si el gobierno tendra la facultad de modificar el
anteproyecto de presupuesto presentado por los rganos del Control
del Estado (Contralora y Procuradura) en ejercicio de su autonoma
presupuestal, o si esa sera una facultad exclusiva del Congreso.

Al respecto, precis la Corte que la intervencin del gobierno supone la


facultad de modificacin de los anteproyectos presentados por las
diversas entidades pblicas, segn se desprende del artculo 352 de la
Constitucin Poltica y 16 de la ley 179 de 1994.

"La formulacin del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones


supone la potestad del Gobierno de presentar el proyecto respectivo en
la forma que considere debe ser aprobado por el Congreso. En esto
radica precisamente la iniciativa presupuestal radicada en cabeza del
Ejecutivo, como responsable de la poltica econmica y de desarrollo.
No se entendera la exclusividad gubernamental de la iniciativa
presupuestal (C.P. art.154), de admitirse que hace parte de la
autonoma de ciertos rganos del Estado la posibilidad de presentar al
Congreso proyectos de presupuesto parciales, bien en forma separada o
conjunta con el presupuesto general de la Nacin. Es consustancial a la
facultad de formulacin del presupuesto, la potestad del Gobierno para
disponer libremente en el respectivo proyecto de las apropiaciones
destinadas a cada seccin del presupuesto. No de otra forma se explica
por qu al propio Congreso le est prohibido aumentar ninguna de las
partidas de gastos propuestas por el Gobierno, salvo que medie la
aceptacin escrita del ministro del ramo (C.P.art.351). Por otra parte,
ante la eventualidad de que el Congreso no expida el presupuesto en el
trmino dispuesto en la Constitucin, rige el presupuesto presentado
en tiempo por el Gobierno (C.P.art.348), disposicin sta que refuerza
la tesis que reconoce potestades plenas al Ejecutivo para la
formulacin y aprobacin del presupuesto general".
5. LA AUTONOMA CONTRACTUAL
De la autonoma general que la Carta Poltica reconoce a la
Contralora, se deriva la capacidad contractual, cuyo reconocimiento
pertenece al mbito de la ley, por determinacin expresa de la misma
Constitucin.
As mismo, el inciso final del artculo 150 del Cdigo Superior, precisa
que compete al Congreso expedir el estatuto general de la
administracin pblica y en especial de la administracin nacional. Y
el artculo 352 del mismo Texto, indica que la Ley Orgnica del
Presupuesto regular, entre otras materias, la capacidad de los
organismos y entidades estatales para contratar.
La aparente contradiccin entre las anteriores disposiciones ha sido
descartada, tanto por la doctrina, como por la jurisprudencia:

"En la ley orgnica pueden hacerse definiciones sobre la capacidad de


contratar, para efectos de la ejecucin presupuestal. En el Estatuto
General de Contratacin, por el contrario, se hace la determinacin
concreta de los funcionarios que contratarn, como se ha hecho por
medio de la ley 80 de 1993".

Pues bien, el Decreto 267 de 2000, en su artculo 7., determina que en


ejercicio de la autonoma contractual, el Contralor General de la
Repblica suscribir en nombre y representacin de la entidad, los
contratos que debe celebrar en cumplimiento de sus funciones, sin
perjuicio de la delegacin que al efecto realice conforme a lo dispuesto
en el referido decreto.
La ley 80 de 1993, o Estatuto de la Contratacin Estatal, reiter esta
facultad, en su artculo 2o., numeral 1o., literal a., al incluir en su
enunciacin de entidades estatales, para los efectos de dicha ley, a la
Contralora General de la Repblica, las contraloras departamentales,
distritales y municipales.
As mismo, el artculo 11, numeral 3o., literales a) y b), de esta ley,
otorga competencia al Contralor General de la Repblica, y a los
contralores departamentales, distritales y municipales, para celebrar
contratos a nombre de la entidad respectiva, y para dirigir procesos
licitatorios o concursos.
Y precisamente, el Decreto 111 de 1996, en su artculo 110,
dispuso:"Los rganos que son una seccin en el presupuesto general de

la Nacin, tendrn la capacidad de contratar y comprometer a nombre


de la persona jurdica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en
desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva seccin, lo
que constituye la autonoma presupuestal a que se refieren la
Constitucin Poltica y la ley. Estas facultades estarn en cabeza del
jefe de cada rgano quien podr delegarlas en funcionarios del nivel
directivo o quien haga sus veces, y sern ejercidas teniendo en cuenta
las normas consagradas en el estatuto general de contratacin de la
administracin pblica y en las disposiciones legales vigentes".
Y el inciso tercero del artculo referido, seala: "En los mismos

trminos
y
condiciones
tendrn
estas
capacidades
las
Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, las
Entidades Territoriales, Asambleas y Concejos, las Contraloras y
Personeras Territoriales y todos los dems rganos estatales de
cualquier nivel que tengan personera jurdica" (negrilla fuera de
texto).

Ahora bien, en la exposicin de motivos de la ley 80, se advirti que no


necesariamente la capacidad de contratar, en relacin con las
entidades pblicas, se identifica con el concepto de personera jurdica,
criterio que fue acogido por la Corte Constitucional al declarar
exequible, entre otras normas, los artculos 53 y 57 de la ley 42 de
1993, demandados parcialmente.
Segn algunos analistas, lo anterior significa que la Ley 80 le otorg
personera jurdica a las Contraloras, de modo restrictivo, para los
efectos del contrato estatal, o una especie de personera jurdica
limitada exclusivamente para contratar, aspecto que estudiaremos
enseguida.

6. LA PERSONERA JURDICA DE LA CONTRALORA


La jurisprudencia del Consejo de Estado no ha sido pacfica en relacin
con este punto. En una primera oportunidad, acot que dicha
capacidad para celebrar contratos no supone que las contraloras
tengan personera jurdica, "ni que la representacin legal est
radicada en cabeza del titular del ente a quien se le atribuye" ; es decir,
que en estos casos, segn esa Corporacin, la representacin legal le
corresponde a la persona jurdica territorial (departamento o
municipio), a travs de su representante (gobernador o alcalde).
En idntico sentido se haba pronunciado la Sala de Consulta y
Servicio Civil, en concepto de 11 de diciembre de 1992, en el cual
indic:

"...Las contraloras departamentales son dependencias de los


correspondientes departamentos y las distritales y municipales de los
respectivos distritos y municipios./ Los departamentos, distritos y
municipios son personas jurdicas de Derecho Pblico (artculo 80 de la
ley 153 de 1887), cuyos representantes son los correspondientes
gobernadores y alcaldes (artculos 303, inciso 1o., y 315, nmero 3, de
la Constitucin). Las contraloras, por el contrario, como entidades que
pertenecen a los departamentos, distritos y municipios, no tienen ni
podran tener personera jurdica".
Sin embargo, el consejero Libardo Rodrguez Rodrguez, en la primera
decisin referida, se separ del criterio mayoritario, sosteniendo para el
efecto la tesis segn la cual -y con el obvio fundamento en la Carta del
91-, la Contralora General de la Repblica, y las contraloras
territoriales, s tienen personalidad jurdica, derivada de la autonoma
administrativa, presupuestal y contractual reconocida por la
Constitucin y la Ley.
Posteriormente, la misma Seccin Primera del Consejo de Estado,
produjo una nueva decisin, en la cual, luego de una anlisis de las
normas que desarrollan la autonoma de las Contraloras, y partiendo
del concepto de Entidad que ellas tienen, concluy que dichos rganos
de control s estn dotados de personera jurdica, con todas las
consecuencias que tal apreciacin implica.

"El aspecto finalstico de todos los organismos o entidades creados por


el Estado relativo a la eficiencia, en el ejercicio de las funciones
atrbudas por el constituyente, o la ley, permiten afirmar que tal
principio finalstico de la eficacia no tendra razn de ser, si a las
contraloras no se les calificara con el atributo de la independencia, la
autonoma, el ser entes, y en fin, el de ser sujetos de derechos y
obligaciones, todo lo cual comporta como ya se ha visto, la esencia de
una persona jurdica. Por eso, y lo resalta la Sala, la Constitucin
calific a la Contralora General de la Repblica de entidad y la dot de
autonoma".

"...De lo anteriormente expuesto, es claro que de los atributos de


autonoma administrativa, presupuestal y contractual de que se ha
dotado al ente contralor a nivel nacional, surge la posibilidad de que
ste sea sujeto de derechos y obligaciones, identificndose en
consecuencia los atributos esenciales inherentes a la persona jurdica".
Contralora General y contraloras territoriales son personas jurdicas.

"Como lo advirti la sala en providencia de 11 de septiembre de 1995


(Exp. 3405, actor: Fabio Puyo Vasco, M.P. Nubia Gonzlez Cern), y
ahora lo reitera, del contenido de los artculos 57 de la Ley 42 de 1993,
que prev que "La Contralora General de la Repblica estar
representada por el Contralor General o por el abogado que l delegue"
y 31 numeral 7 del la Ley 106 de 1993, que estatuye que es funcin del
Contralor General " llevar la representacin legal de todos los asuntos
que en el ejercicio de sus funciones se presenten a favor o en contra de
la entidad", se infiere que la Contralora General de la Repblica tiene
el atributo de la personera jurdica que la hace capaz de comparecer a
los procesos en calidad de parte actora o de demanda.
Y como el artculo 65 de la referida Ley 106 prescribe que las
contraloras departamentales, distritales y municipales "realizan la
vigilancia de la gestin fiscal en su jurisdiccin de acuerdo con los
principios, sistemas y procedimientos jurdicos a los de la Contralora
General de la Repblica, lo cual equivale a decir que tambin estn
investidas de personera jurdica y que su representante legal es el
contralor.
Y no resulta vlido el argumento del a quo en cuanto a que tal
personera slo puede entenderse referida a la materia contractual, ya
que no slo la Ley 80 de 1993 le reconoce dicho atributo a la
Contralora General de la Repblica, sino que, como ya se vio, tambin
lo hace la Ley 42 de 1993, que regula la organizacin del sistema de
control financiero y los organismos que lo ejercen..
Dichas cualidades, concluye el Mximo Tribunal Contencioso
Administrativo, se extienden a las contraloras territoriales, por querer
de la misma Carta Poltica, y las leyes que han venido reglamentando
las autonomas de dichos rganos.
Entonces, podemos afirmar que las Contraloras s tienen personera
jurdica y, por lo tanto, los contralores no slo son titulares de la
facultad de contratar, en ejercicio de la autonoma reconocida por la ley
42 y la ley 80, sino adems de llevar la representacin legal en los
actos que as se requiera, entre otras virtualidades posibles.
7. EL RGIMEN DE CARRERA ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE
LA CONTRALORA GENERAL DE LA REPUBLICA
El artculo 125 de la Carta Poltica advierte que todos los empleos en
los rganos y entidades del Estado, son de carrera. Bajo esta premisa,
el numeral 10o. del artculo 268 de la Constitucin Poltica, previene

que la Contralora tendr un rgimen especial de carrera


administrativa, muy de acuerdo a ese postulado de profesionalizacin
de la funcin pblica. Con esta primordial finalidad, adems el
constituyente pretendi despolitizar la administracin de personal de
estos organismos, antao socavados por la burocratizacin y el
desarraigo corporativo.
Se debe recordar, que la Reforma Constitucional plebiscitaria de 1957,
elev a rango constitucional, por primera vez a ese nivel normativo, la
carrera administrativa, en su artculo 62.
De esta forma, pues, se garantiza el propsito de asegurar el trabajo,
como postulado axiolgico consignado en el prembulo de la Carta, su
respeto como derecho fundamental y deber social -segn lo advierte el
artculo 25 id.-, y garantizar el principio mnimo fundamental de la
igualdad de oportunidades para los trabajadores, y dems aspectos
contenidos en el artculo 53 de la Carta. As mismo, se propende por la
estabilidad laboral, la cual implica que los empleados inscritos en
carrera administrativa slo pueden ser separados de sus cargos por
alguna de las causas previstas en el inciso segundo del artculo 125 de
la Constitucin y el artculo 42 del Decreto-Ley 268 de 200 por el cual
se dictan las normas del rgimen especial de la carrera administrativa
de la Contralora General de la Repblica.
Es decir, que mediante este sistema de seleccin, en igualdad de
oportunidades, las calidades, los mritos y el cumplimiento estricto de
los deberes, sern los nicos factores que determinen el ingreso,
promocin o retiro, segn el caso, de un funcionario en las
Contraloras. Desde el punto de vista institucional, el sistema de
carrera administrativa garantiza la vinculacin de personal idneo, con
experiencia y conocimiento, requisitos que guardan proporcin con la
responsabilidad y el alto nivel tcnico de las funciones de estos rganos
de control, mejorando cualitativamente sus niveles de eficiencia
organizacional.
7.1. LA CARRERA ADMINISTRATIVA ESPECIAL
CONTRALORA GENERAL DE LA REPUBLICA

DE

LA

7.1.1. ANTECEDENTES
Para el efecto de reglar ese rgimen especial de carrera administrativa,
para la seleccin, promocin y retiro de los funcionarios de la
Contralora, el Presidente de la Repblica expidi el Decreto-Ley 268
de 200, por el cual se dictan las normas del rgimen especial de la
carrera administrativa de la Contralora General de la Repblica,
estatuto que reemplaz la Ley 106 de 1993, mediante la cual se cre el
sistema especial de carrera administrativa de esa entidad de control.
Esta reglamentacin sigue de cerca las directrices sealadas por la
Corte Constitucional sobre el alcance y naturaleza de los cargos que

pueden ser considerados como de libre nombramiento y remocin,


punto este de importancia sustancial de la definicin del rgimen.
En efecto, la Corte tuvo oportunidad de estudiar los temas a partir de
la revisin que hizo de la ley 106 de 1993, sobre todo respecto de la
norma que determinaba los cargos de Jefe de Unidad, Director, Jefe de
Unidad Seccional, Jefe de Divisin Seccional, Profesional Universitario
grados 13 y 12 y Coordinador del rgimen de carrera administrativa,
ente otros como de libre nombramiento y remocin.
La Corte Constitucional declar inexequibles dichos apartes reiterando una jurisprudencia anterior-, por considerar que la regla
general es la carrera administrativa, segn los mandatos
constitucionales expuestos, y que cualquier excepcin legal a ese
rgimen debe tener sustento en la naturaleza misma de la funcin que
desempee el cargo, que haga necesario un tratamiento especial para
que el nominador disponga libremente del mismo, nombrando o
removiendo a su titular por fuera de las normas de carrera
administrativa.

"Estos cargos, de libre nombramiento y remocin, no pueden ser otros


que los creados de manera especfica, segn el catlogo de funciones
del organismo correspondiente, para cumplir un papel directivo, de
manejo, de conduccin u orientacin institucional, en cuyo ejercicio se
adoptan polticas o directrices fundamentales, o los que implican la
necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de
responsabilidades...confianza inherente al manejo de asuntos
pertenecientes al exclusivo mbito de la reserva y el cuidado que
requieren cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud
se toman las decisiones de mayor trascendencia para el ente de que se
trata...Desde luego, quedan excluidas del rgimen de libre
nombramiento y remocin las puras funciones administrativas,
ejecutivas o subalternas, en las que no se ejerce una funcin de
direccin poltica ni resulta ser fundamental el intuito personae...".
Similar situacin se observ en la sentencia C-405 de 1995, al
declararse inexequible la consideracin dentro del rgimen de libre
nombramiento y remocin, a otros rangos de empleos contenidos en la
ley 106, relativos al secretario administrativo, director seccional,
asesor, director, jefe de divisin, jefe de divisin seccional, rector,
vicerrector, secretario general grado 12. De igual manera, todo el
personal que dependa directamente de los despachos del Contralor
General, Vicecontralor, Secretario General, Secretario Administrativo
y Auditor General, son de carrera administrativa, de conformidad con
la decisin de constitucionalidad que nos ocupa.
7.1.2. ALCANCE
La legislacin vigente se encuentra contenida en el Decreto 268 de
2000, el cual define la carrera administrativa de la Contralora
General de la Repblica como un sistema tcnico de administracin del

talento humano que tiene por objeto alcanzar la eficiencia, la


tecnificacin, la profesionalizacin y la excelencia de sus empleados con
el fin de cumplir su misin y objetivos.
A su vez, el artculo 2. del mencionado decreto precisa que el objetivo
de la carrera administrativa es el de mejorar la eficiencia de la
administracin de la Contralora General de la Repblica y ofrecer a
todos los Colombianos igualdad de oportunidades de acceso a la
entidad.
Agrega, que el ingreso, la permanencia, el ascenso y el retiro en los
empleos de carrera de la Contralora General de la Repblica se har
considerando exclusivamente el mrito, sin que para ello la filiacin
poltica o razones de otra ndole puedan incidir de manera alguna. Su
aplicacin no podr limitar ni constreir el libre ejercicio del derecho
de asociacin a que se refiere el artculo 39 de la Constitucin Poltica.
De otra parte, el mismo decreto seala en su artculo 3., que son
cargos de carrera administrativa todos los empleos de la Contralora
General de la Repblica, con excepcin de los de libre nombramiento y
remocin que la misma disposicin enumera as:
Vicecontralor
Contralor Delegado
Secretario Privado
Gerente
Gerente Departamental
Director
Director de Oficina
Asesor de Despacho
Tesorero
Los empleos cuyo ejercicio implique especial confianza o que tengan
asignadas funciones de asesora para la toma de decisiones de la
entidad o de orientacin institucional y estn creados en los Despachos
del Contralor General, del Vicecontralor, del Secretario Privado, de la
Gerencia del Talento Humano y de la Gerencia de Gestin
Administrativa y Financiera.
Advierte igualmente la disposicin, que en todo caso son cargos de libre
nombramiento y remocin:
1. Aquellos que sean creados y sealados en la nomenclatura con una
denominacin distinta pero que pertenezcan al mbito de direccin y
conduccin institucional, de manejo o de especial confianza.

2. Los empleos cuyo ejercicio implique la administracin y el manejo


directo de bienes, dinero y valores del Estado.
3. Aquellos que no pertenezcan a los organismos de seguridad del
Estado, cuyas funciones, como las de escolta, consistan en la proteccin
y seguridad personal de los servidores de la Contralora General de la
Repblica.
7.2. EL CONTRALOR GENERAL DE LA REPBLICA NO TIENE
FACULTADES DE CREAR, SUPRIMIR O FUSIONAR CARGOS DE
LA CONTRALORA.
En vigencia del anterior rgimen de carrera administrativa, el
pargrafo del artculo 56 de la ley 42 de 1993, facultaba al Contralor
General de la Repblica para "adecuar la estructura de la Contralora

General de la Repblica e introducir las modificaciones que considere


convenientes para el cumplimiento de la presente Ley hasta tanto se
expida la ley correspondiente a su estructura".
Para dichos efectos, los artculos 2o. y 3o. de la ley 73 de 1993,
establecan unos parmetros de indemnizacin para los funcionarios,

"a quienes se les suprime el cargo de acuerdo con las facultades de


suprimir, fusionar y crear cargos otorgadas al Contralor General de la
Repblica por el artculo 56 de la ley 42 de 1993..."

La Corte Constitucional se pronunci sobre el alcance de dicha


facultad, planteando, en primer trmino, quin es el titular de las
facultades de suprimir, fusionar y crear cargos en la Contralora
General de la Repblica.
Para dar respuesta al interrogante, el Mximo Tribunal constitucional,
efecto un recuento histrico, poniendo de presente que tanto en la
Carta Poltica de 1886, como en la reforma de 1968, se atribua al
Congreso de la Repblica la facultad de crear todos los empleos que
demande el servicio pblico, y fijar sus respectivas dotaciones, as como
la de determinar la estructura de la administracin creando
Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos
Pblicos, y fijar las escalas de remuneracin correspondientes a las
distintas categoras de empleos, as como el rgimen de prestaciones
sociales, respectivamente. El Presidente de la Repblica, en el rgimen
de 1968, tena expresas facultades para crear, suprimir y fusionar
empleos.
Respecto de esa facultad, en relacin con los cargos de la Contralora
General de la Repblica, la reforma de 1968 mantuvo la competencia
en el Congreso de la Repblica.
La Corte Constitucional concluy, al analizar la Carta Poltica del 91,
que la facultad de suprimir, fusionar y crear cargos en la Contralora,
es competencia exclusiva del Congreso, y no del Contralor, no slo por
la clusula general de competencia, sino porque el ordinal 10o.del

artculo 268 constitucional, define como una atribucin del Contralor,


la de proveer mediante concurso pblico los empleos de su dependencia
que haya creado la ley.

"La Constitucin ha establecido entonces un control poltico de la


estructura administrativa de la Contralora en cabeza del Congreso,
sin que ello signifique que el Contralor est desprovisto de
instrumentos para incidir sobre la planta de personal de la entidad. De
un lado, la Corte considera necesario precisar que la ley que regula la
estructura y crea, fusiona o suprime los empleos de la Contralora no
es de iniciativa exclusiva del Gobierno. En efecto, ya anteriormente se
mostr que esta ley no corresponde a aquellas que determinan la
estructura de la administracin nacional (CP art.150 ord.7), por lo cual
sta puede ser expedida o reformada a iniciativa de los miembros de
cualquiera de las Cmaras (CP art.154) o del propio Contralor General
de la Repblica (CP art.156 y 268 ord 9). Por ello, si el Contralor
considera necesario crear, suprimir o fusionar empleos puede presentar
al Congreso proyectos de ley sobre el tema...De otro lado, el Contralor
tiene la facultad de redistribuir internamente los cargos establecidos
por la Ley, de acuerdo con las necesidades del servicio de la
Contralora General".
7.3. LA FACULTAD DE CREAR, SUPRIMIR O FUSIONAR CARGOS
EN LA CONTRALORA, NO PUEDE SER DELEGADA POR EL
CONGRESO DE LA REPBLICA AL CONTRALOR.
La Corte Constitucional, en la sentencia invocada, advirti que el
Congreso slo puede otorgar facultades extraordinarias al Presidente
de la Repblica, segn lo seala el artculo 150, numeral 10, de la
Carta, y, a travs de una ley orgnica, puede conferir competencias
normativas a las entidades territoriales, de conformidad con el artculo
151 del mismo texto Superior.
De tal suerte, que dicha facultad no puede delegarse al Contralor, y la
misma debe ser ejercida directamente por el Congreso, o
excepcionalmente, mediante delegacin, por el Presidente de la
Repblica.
De acuerdo con las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional
declar inexequibles los artculos 2o. y 3o. de la ley 73 de 1993, y, por
unidad normativa, el pargrafo del artculo 52 de la ley 42 de 1993.
CAPITULO II
LAS CONTRALORAS TERRITORIALES
1. RGIMEN JURDICO
Por aplicacin extensiva de las normas aplicables a la Contralora
General de la Repblica, prevista tanto de la Constitucin Poltica,
como de la ley 42 de 1993, y por expresa inclusin por parte de la ley 80
de 1993, del Decreto 111 de 1996 y de la ley 330 de 1996, en sus

correspondientes materias, las Contraloras territoriales gozan de la


misma autonoma administrativa, presupuestal y contractual que tiene
la Contralora General de la Repblica. Los supuestos jurdicos
definidos atrs sobre dichos temas especficos son igualmente
aplicables -bajo el alero proporcional del respectivo mbito normativo-,
a estas contraloras.
As, v.gr., sobre el punto de la autonoma presupuestal, el Consejo de
Estado ha sealado, siguiendo las directrices hermenuticas ya
invocadas:
"la autonoma presupuestal de las contraloras... implica que la

ordenanza o el acuerdo de presupuesto, segn se trate de contralora


departamental, distrital o municipal, debe sealar directamente los
recursos indispensables para cubrir los gastos de funcionamiento de la
entidad durante la vigencia fiscal; de donde se deduce que, segn la
Constitucin, esos recursos no pueden consistir en 'porcentajes de los
presupuestos de las entidades descentralizadas municipales', sino en
guarismos especfica y directamente asignados en el presupuesto para
el funcionamiento de la correspondiente contralora...En consecuencia,
la autonoma presupuestal de las contraloras municipales y distritales
exclusivamente consiste en que los recursos asignados para los gastos
de funcionamiento de la correspondiente entidad se deben administrar
sin ninguna injerencia extraa, pero no habilita a los contralores para
proponer directamente proyectos de acuerdo que modifiquen el
presupuesto municipal, de iniciativa privativa del alcalde.. ."
Basta, pues, con puntualizar algunas otras materias que tienen su
propia identidad reguladora, previa la descripcin contenida en el
siguiente esquema organico-territorial.
.
*Las reas metropolitanas, comunas, corregimientos y asociaciones de municipios , junto con el
CORPES, las zonas de frontera y las corporaciones autnomas regionales, son entidades
administrativas con soporte territorial.
1* Siempre y cuando el municipio cumpla los requisitos para tener Contralora propia, del
articulo 156 de la Ley 136 de 1994

2. LAS CONTRALORAS DEPARTAMENTALES


El artculo 272 de la Carta Poltica, determina que la vigilancia de la
gestin fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde no
haya contralora, se efectuar por la correspondiente contralora
departamental.
La legislacin vigente en esta materia, que modific el Decreto 1222 de
1986, o Cdigo de Rgimen Departamental, es la ley 330 de 1996, la ley
42 de 1993, y la ley 617 de 2000.

La misma Constitucin y la Ley 42, indican que corresponde a las


asambleas organizar las respectivas contraloras como entidades
tcnicas dotadas de autonoma administrativa y presupuestal.
Lo anterior, a pesar de lo incontrastable y a todas luces obvio, implica
que las contraloras departamentales tienen origen en la Constitucin
Poltica, razn por la cual no se puede en ningn caso, ni suprimirse
por un acto de naturaleza legal, o administrativo (ordenanza), ni
menos ser reemplazado por otro gnero de control.
La Corte Constitucional ha precisado, segn se vio en su oportunidad,
que el control fiscal es una funcin pblica encargada en forma
exclusiva a la Contralora General de la Repblica, las contraloras
departamentales, distritales y municipales, salvo en los casos que el
municipio no tenga su propias contralora, caso en el cual la
competencia radica en la contralora departamental. La Corte
Constitucional dej tambin a salvo la participacin ciudadana en
dicho control, segn lo indique la ley, de acuerdo con la modulacin que
efecta el artculo 270 constitucional.
En relacin con las contraloras departamentales, el legislador expidi
la ley 330 de 1996, estatuto que reglamenta los aspectos sustanciales
del rgimen de control fiscal a ese nivel territorial, incluyendo el tema
presupuestal, aspecto este ltimo que ha sido modificado por la ley 617
de 2000, contentiva del denominado ajuste fiscal, cuestin a la cual le
dedicaremos los prrafos siguientes al presente acpite.
Y con el fin de obtener una visin integral sobre los asuntos regulados
en la citada ley, formularemos la siguiente presentacin esquemtica,
con las concordancias normativas integradoras, y la jurisprudencia
complementaria pertinente.
2.1 RGIMEN PRESUPUESTAL
Tanto para las contraloras departamentales, como distritales y
municipales, el rgimen presupuestal ha sido regulado en la ley 617 de
2000, por medio de la cual se reforma parcialmente la ley 136 de 1994,
el Decreto 1222 de 1986, se adiciona la ley orgnica de presupuesto, el
decreto 1421 de 1993, y se dictan normas tendientes a fortalecer la
descentralizacin y se dictan normas para la racionalizacin del gasto
pblico nacional. Este texto normativo reglamenta la temtica
presupuestal, partiendo del supuesto de la categorizacin de los
departamentos para lose exclusivos efectos de la misma ley, as:
ARTICULO 1. Categorizacin presupuestal de los departamentos. En desarrollo del artculo 302 de la
Constitucin Poltica, teniendo en cuenta su capacidad de gestin administrativa y fiscal y de acuerdo con su
poblacin e ingresos corrientes de libre destinacin, establcese la siguiente categorizacin para los
departamentos:
CATEGORIA ESPECIAL: Todos aquellos departamentos con poblacin superior a dos millones (2.000.000) de
habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinacin anuales sean superiores a seiscientos mil (600.000)
salarios mnimos legales mensuales.
PRIMERA CATEGORIA. Todos aquellos departamentos con poblacin comprendida entre
setecientos mil un (700.001) habitantes y dos millones (2.000.000) de habitantes, cuyos ingresos

corrientes de libre destinacin anuales igualen o superen ciento setenta mil un (170.001) salarios
mnimos legales mensuales y hasta seiscientos mil (600.000) salarios mnimos legales mensuales.
SEGUNDA CATEGORIA. Todos aquellos departamentos con poblacin comprendida entre trescientos noventa
mil un (390.001) y setecientos mil (700.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinacin anuales
sean iguales o superiores a ciento veintids mil un (122.001) y hasta de ciento setenta mil (170.000) salarios
mnimos legales mensuales
TERCERA CATEGORIA. Todos aquellos departamentos con poblacin comprendida entre cien mil un
(100.001) y trescientos noventa mil (390.000) habitantes y cuyos recursos corrientes de libre destinacin
anuales sean superiores a sesenta mil uno (60.001) y hasta de ciento veintids mil (122.000) salarios mnimos
legales mensuales.
CUARTA CATEGORIA. Todos aquellos departamentos con poblacin igual o inferior a cien mil (100.000)
habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinacin anuales sean iguales o inferiores a sesenta mil
(60.000) salarios mnimos legales mensuales.
PARGRAFO 1. Los departamentos que de acuerdo con su poblacin deban clasificarse en una determinada
categora, pero superen el monto de ingresos corrientes de libre destinacin anuales sealados en el presente
artculo para la misma, se clasificarn en la categora inmediatamente superior.
Los departamentos cuya poblacin corresponda a una categora determinada, pero cuyos ingresos corrientes
de libre destinacin anuales no alcancen el monto sealado en el presente artculo para la misma, se
clasificarn en la categora correspondiente a sus ingresos corrientes de libre destinacin anuales.
PARAGRAFO 2. Sin perjuicio de la categora que corresponda segn los criterios sealados en el presente
artculo, cuando un departamento destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los lmites que
establece la presente ley se reclasificar en la categora inmediatamente inferior.
PARGRAFO 3. Cuando un departamento descienda de categora, los salarios y/o honorarios de los
servidores pblicos sern los que correspondan a la nueva categora.
PARAGRAFO 4. Los Gobernadores determinarn anualmente, mediante decreto expedido antes del treinta y
uno (31) de octubre, la categora en la que se encuentra clasificado para el ao siguiente, el respectivo
departamento.
Para determinar la categora, el decreto tendr como base las certificaciones que expida el Contralor General de
la Repblica sobre los ingresos corrientes de libre destinacin recaudados efectivamente en la vigencia anterior
y sobre la relacin porcentual entre los gastos de funcionamiento y los ingresos corrientes de libre destinacin
de la vigencia inmediatamente anterior, y la certificacin que expida el Departamento Administrativo Nacional de
Estadstica -DANE- sobre poblacin para el ao anterior.
La Direccin General del Departamento Administrativo Nacional de Estadstica -DANE- y el Contralor General
de la Repblica remitirn al gobernador las certificaciones de que trata el presente artculo, a ms tardar el
treinta y uno (31) de julio de cada ao.
Si el respectivo Gobernador no expide la certificacin sobre categorizacin en el trmino sealado en el
presente pargrafo, dicha certificacin ser expedida por el Contador General de la Nacin en el mes de
noviembre.
Cuando en el primer semestre del ao siguiente al que se evala para la categorizacin, el departamento
demuestre que ha enervado las condiciones para disminuir de categora, se calificar en la que acredite en
dicho semestre, de acuerdo al procedimiento establecido anteriormente y teniendo en cuenta la capacidad
fiscal.
PARGRAFO TRANSITORIO. El Departamento Administrativo Nacional de Estadstica - DANE y el Contralor
General de la Repblica, remitirn a los Gobernadores las certificaciones de que trata el presente artculo dentro
de los treinta (30) das siguientes a la expedicin de la presente ley, a efecto de que los gobernadores
determinen, dentro de los quince (15) das siguientes a su recibo, la categora en la que se encuentra clasificado
el respectivo departamento. Dicho decreto de categorizacin deber ser remitido al Ministerio del Interior para
su registro.
Y en cuanto a la financiacin de gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, advierte lo siguiente:
ARTICULO 3. Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos
corrientes de libre destinacin, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones
corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversin pblica
autnoma de las mismas.
PARAGRAFO 1. Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por ingresos corrientes de libre
destinacin los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinacin especfica, entendiendo por estas las
destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado.
Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios, de conformidad con lo dispuesto en la ley orgnica
de presupuesto.
En todo caso, no se podrn financiar gastos de funcionamiento con recursos de:

a. El situado fiscal;
b. La participacin de los municipios en los ingresos corrientes de la Nacin de forzosa
inversin;

c. Los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o convencional, las
entidades territoriales estn encargadas de administrar, recaudar o ejecutar;

d. Los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiacin financiados con
recursos de destinacin especifica;

e. Los recursos de cofinanciacin;


f. Las regalas y compensaciones;
g. Las operaciones de crdito pblico, salvo las excepciones que se establezcan en las leyes
especiales sobre la materia;

h. Los activos, inversiones y rentas titularizadas, as como el producto de los procesos de


titularizacin;

i. La sobretasa al ACPM;
j. El producto de la venta de activos fijos;
k. Otros aportes y transferencias con destinacin especfica o de carcter transitorio;
l. Los rendimientos financieros producto de rentas de destinacin especfica.
PARAGRAFO 2. Los gastos para la financiacin de docentes y personal del sector salud que se financien con
cargo a recursos de libre destinacin del departamento, distrito o municipio, y que generen obligaciones que no
se extingan en una vigencia, solo podrn seguirse financiando con ingresos corrientes de libre destinacin.
PARAGRAFO 3. Los gastos de funcionamiento que no sean cancelados durante la vigencia fiscal en que se
causen, se seguirn considerando como gastos de funcionamiento durante la vigencia fiscal en que se paguen.
PARAGRAFO 4. Los contratos de prestacin de servicios para la realizacin de actividades administrativas se
clasificarn para los efectos de la presente ley como gastos de funcionamiento.
En relacin con el presupuesto de las contraloras departamentales, la citada ley prev la siguiente escala
porcentual:
ARTICULO 8. Valor mximo de los gastos de las Asambleas y Contraloras Departamentales. A partir del
ao 2.001, durante cada vigencia fiscal, en las Asambleas de los departamentos de categora especial los
gastos diferentes a la remuneracin de los diputados no podrn superar el ochenta por ciento (80%) de dicha
remuneracin. En las Asambleas de los departamentos de categoras primera y segunda los gastos diferentes a
la remuneracin de los diputados no podrn superar el sesenta por ciento (60%) del valor total de dicha
remuneracin. En las Asambleas de los departamentos de categoras tercera y cuarta los gastos diferentes a la
remuneracin de los diputados no podrn superar el veinticinco por ciento (25%) del valor total de dicha
remuneracin.
Las Contraloras departamentales no podrn superar como porcentaje de los ingresos corrientes anuales de
libre destinacin del respectivo departamento, los lmites que se indican a continuacin:
Categora Lmite gastos Contraloras
Especial 1.2%
Primera 2.0%
Segunda 2.5%
Tercera y Cuarta 3.0%
ARTICULO 9. Perodo de transicin para ajustar los gastos de las Contraloras Departamentales. Se
establece un perodo de transicin a partir del ao 2001, para los departamentos cuyos gastos en Contraloras
superen los lmites establecidos en los artculos anteriores en relacin con los ingresos corrientes de libre
destinacin, de la siguiente manera:
Ao 2001 2002 2003 2004
Categora
Especial 2.2% 1.8% 1.5% 1.2%

Primera 2.7% 2.5% 2.2% 2.0 %


Segunda 3.2% 3.0% 2.7 % 2.5%
Tercera y Cuarta 3.7% 3.5% 3.2 % 3.0 %
PARAGRAFO. Las entidades descentralizadas del orden departamental debern pagar una cuota de
fiscalizacin hasta del punto dos por ciento (0.2%), calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por la
respectiva entidad en la vigencia anterior, excluidos los recursos de crdito; los ingresos por la venta de activos
fijos; y los activos, inversiones y rentas titularizados, as como el producto de los procesos de titularizacin.
En todo caso, durante el perodo de transicin los gastos de las Contraloras, sumadas las transferencias del
nivel central y descentralizado, no podrn crecer en trminos constantes en relacin con el ao anterior. A partir
del ao 2005 los gastos de las contraloras no podrn crecer por encima de la meta de inflacin establecida por
el Banco de la Repblica. Para estos propsitos, el Secretario de Hacienda departamental, o quien haga sus
veces, establecer los ajustes que proporcionalmente debern hacer tanto el nivel central departamental como
las entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas de auditaje establecidas en el presente artculo.

2.2. REGIMEN SALARIAL DEL CONTRALOR Y


ESCALA SALARIAL DE LA PLANTA DE PERSONAL
El Artculo 27 de la Ley 617 de 2000, prescribe que en
ningn caso el monto del salario asignado a los
Contralores departamentales podr superar el ciento por
ciento (100%) del salario del gobernador.
En primer lugar, la norma indica que la asamblea
departamental al momento de reglamentar la escala
salarial de la contralora, slo podr fijar como salario
mximo del contralor el equivalente al 100% del
respectivo gobernador.
Y en segundo lugar determina de manera implcita la
disposicin que dicho monto podra ser inferior al salario
del gobernador.
Ahora bien, para efectos de determinar cul sera el
monto mximo, es necesario verificar la regulacin
establecida por el gobierno nacional, mediante la cual
categoriza a los departamentos slo para efectos de fijar
las escalas salriales respectivas de los gobernadores,
pues de esa escala depende la fijacin del salario del
contralor.
En efecto, el Decreto nmero 303 de 2000, por el cual se
fijan los lmites mximos de asignaciones salriales de los
gobernadores y alcaldes y se dictan otras disposiciones,
determina:

Artculo 1. Los lmites salriales establecidos en el


presente decreto sern el monto mximo que podrn
autorizar las Asambleas Departamentales y los Concejos
Municipales y Distritales al momento de establecer los
salarios del Gobernador o el Alcalde, segn corresponda.

Artculo 2. A partir del 1 de enero del ao 2000, el monto


mximo salarial que podrn autorizar las Asambleas

Departamentales al momento de establecer los salarios


del respectivo Gobernador, ser el siguiente:
1. Para los Gobernadores de departamentos cuyos
ingresos corrientes de libre destinacin anuales igualen o
superen seiscientos mil un (600.001) salarios mnimos
legales mensuales, el lmite mximo de la asignacin
salarial mensual ser cinco millones novecientos once mil
quinientos pesos ($5.911.500).
2. Para los gobernadores de departamentos cuyos ingresos
corrientes de libre destinacin anuales sean entre
seiscientos mil (600.000) y ciento setenta mil un (170.001)
salarios mnimos legales mensuales, el lmite mximo de
la asignacin salarial mensual cuatro millones setecientos
veintinueve mil doscientos pesos ($4.729.200).
3. Para los gobernadores de departamentos cuyos ingresos
corrientes de libre destinacin anuales sean iguales o
inferiores a ciento setenta mil (170.000) salarios mnimos
legales mensuales, el lmite mximo de la asignacin
salarial mensual ser tres millones quinientos cuarenta y
seis mil novecientos pesos ($3.546.900).

Pargrafo. La asignacin salarial mensual a que se refiere


el presente artculo comprende tanto el salario bsico
como a los gastos de representacin del respectivo
funcionario.
En cuanto a la escala salarial de la planta de personal de
la respectiva contralora, se debe tener en cuenta la
reglamentacin proferida por el Gobierno Nacional, en la
cual, a partir del ao 2000, se limitaron los lmites
mximos de los montos de los salarios de los empleados
pblicos de las entidades territoriales.
Esta regulacin se produjo mediante el Decreto 2406 de
1999, expedido en ejercicio de las facultades de la ley 4.
De 1992, cuyo texto es el siguiente:
"ART. 1 - Para Determinar el monto de los salarios de los

empleados pblicos de las entidades territoriales para el


ao 2000, las autoridades respectivas debern tomar como
lmite mximo la cuanta fijada para el mismo ao por el
Gobierno Nacional a los distintos empleos pertenecientes
a los niveles directivo, asesor, ejecutivo, profesional,
tcnico y asistencial de la rama ejecutiva nacional a que
se refiere el literal a) del artculo 1 de la Ley 4 de 1992.

PAR.- Los niveles administrativo y operativo de los


empleos de la entidades territoriales sern equivalentes a

los del nivel asistencial de la rama ejecutiva del orden


nacional.
ART. 2- Las prestaciones sociales de los empleados
pblicos del nivel territorial, as como los factores
salariales para su liquidacin, sern determinadas por el
Gobierno Nacional.
ART. 3- Las autoridades territoriales correspondientes, al
fijar la remuneracin de sus empleados pblicos debern
ceirse a los parmetros sealados en los artculos
anteriores.
ART. 4- De conformidad con lo dispuesto por el artculo
10 de la Ley 4 de 1992, todo rgimen que se establezca
contraviniendo las disposiciones contenidas en el presente
decreto, carecern de todo efecto y no crearn derechos
adquiridos".
3.
LAS
CONTRALORAS
MUNICIPALES.

DISTRITALES

3.1. REQUISITOS PARA SU CREACIN


Como ya se vio, el artculo 272 de la Carta Poltica, indica
que la vigilancia de la gestin fiscal de los municipios
incumbe a las Contraloras Departamentales, salvo lo que
la ley determine respecto de las Contraloras Municipales.
De tal suerte que en los municipios donde no haya
contralora, la vigilancia de la gestin fiscal corresponder
a la respectiva contralora departamental, como lo precisa
la ley 617 de 2000.
Adicionalmente, para que un municipio pueda tener su
propia contralora, debe llenar los requisitos exigidos por
el artculo 21 de la citada ley 617, el cual modific el artculo 156
de la Ley 136 de 1994, prescribiendo que nicamente los
municipios y distritos clasificados en categora especial y primera
y aquellos de segunda categora que tengan ms de cien mil
(100.000) habitantes, podrn crear y organizar sus propias
Contraloras.
Agrega la disposicin citada que las contraloras de los municipios
y distritos a que se refiere el inciso anterior debern suprimirse
cuando se establezca la incapacidad econmica del municipio o
distrito para financiar los gastos de funcionamiento del rgano de
control fiscal, refrendada por la Contadura General de la Nacin.
Como se seal, en los municipios o distritos en los cuales no haya
Contralora municipal, la vigilancia de la gestin fiscal
corresponder a la respectiva Contralora departamental. En estos

casos no podr cobrarse cuota de fiscalizacin u otra modalidad de


imposicin similar a los municipios o distritos.
La misma disposicin desarrolla en su pargrafo transitorio que al
31 de diciembre del ao 2000 las Contraloras que funcionan en los
municipios o distritos de categora 2, distintas a las autorizadas en
el comentado artculo 3, 4, 5 y 6 quedarn suprimidas.
Vencido el trmino sealado en el presente pargrafo, no podr
ordenarse gasto alguno para financiar el funcionamiento de las
contraloras de estos municipios o distritos, salvo los necesarios
para su liquidacin.
3.2. REGIMEN PRESUPUESTAL
La misma ley 617 citada se encarga de desarrollar la
materia, de la siguiente manera:
ARTCULO 6. Valor mximo de los gastos de funcionamiento de los distritos y municipios. Durante cada
vigencia fiscal los gastos de funcionamiento de los distritos y municipios no podrn superar como proporcin de
sus ingresos corrientes de libre destinacin, los siguientes lmites:
Categora Lmite
Especial 50%
Primera 65%
Segunda y Tercera 70%
Cuarta, Quinta y Sexta 80%
ARTCULO 7. Perodo de transicin para ajustar los gastos de funcionamiento de los distritos y
municipios. Se establece un perodo de transicin a partir del ao 2001, para los distritos o municipios cuyos
gastos de funcionamiento superen los lmites establecidos en los artculos anteriores en relacin con los
ingresos corrientes de libre destinacin, de la siguiente manera:
Ao 2001 2002 2003 2004
Categora
Especial 61% 57% 54% 50%
Primera 80% 75% 70% 65%
Segunda y Tercera 85% 80% 75% 70%
Cuarta, Quinta y Sexta 95% 90% 85% 80%
ARTCULO 10. Valor mximo de los gastos de los Concejos, Personeras, Contraloras Distritales y
Municipales. Durante cada vigencia fiscal, los gastos de los concejos no podrn superar el valor
correspondiente al total de los honorarios que se causen por el nmero de sesiones autorizado en el artculo 20
de esta ley, ms el uno punto cinco por ciento (1.5%) de los ingresos corrientes de libre destinacin.
Los gastos de personeras, contraloras distritales y municipales, donde las hubiere, no podrn superar los
siguientes lmites:
PERSONERIAS
Aportes mximos en la vigencia
Porcentaje de los Ingresos
Corrientes de Libre Destinacin
Categora
Especial 1.6%
Primera 1.7%
Segunda 2.2%
Aportes Mximos en la vigencia en
Salarios Mnimos legales mensuales
Tercera 350 SMML
Cuarta 280 SMML
Quinta 190 SMML
Sexta 150 SMML
CONTRALORIAS
Lmites a los gastos de las
Contraloras municipales.

Porcentaje de los Ingresos Corrientes de Libre Destinacin


Categora
Especial 2.8%
Primera 2.5%
Segunda (ms de 100.000 habitantes) 2.8%
PARGRAFO. Los concejos municipales ubicados en cualquier categora en cuyo municipio los ingresos de
libre destinacin no superen los mil millones de pesos ($1.000.000.000) anuales en la vigencia anterior podrn
destinar como aportes adicionales a los honorarios de los concejales para su funcionamiento en la siguiente
vigencia sesenta salarios mnimos legales.
ARTCULO 11. Perodo de transicin para ajustar los gastos de los concejos, las personeras, las
contraloras distritales y municipales. Se establece un perodo de transicin a partir del ao 2001, para los
distritos y municipios cuyos gastos en concejos, personeras y contraloras, donde las hubiere, superen los
lmites establecidos en los artculos anteriores, de forma tal que al monto mximo de gastos autorizado en
salarios mnimos en el artculo dcimo se podr sumar por perodo fiscal, los siguientes porcentajes de los
ingresos corrientes de libre destinacin de cada entidad:
Ao 2001 2002 2003 2004
CONCEJOS
Especial, Primera y Segunda 1.8% 1.7% 1.6% 1.5%
PERSONERIAS
Especial 1.9% 1.8% 1.7% 1.6%
Primera 2.3% 2.1% 1.9% 1.7%
Segunda 3.2% 2.8% 2.5% 2.2%
CONTRALORIAS
Especial 3.7% 3.4% 3.1% 2.8%
Primera 3.2% 3.0% 2.8% 2.5%
Segunda 3.6% 3.3% 3.0% 2.8%
(ms de 100.000 habitantes)
PARGRAFO. Las entidades descentralizadas del orden distrital o municipal debern pagar una cuota de
fiscalizacin hasta del punto cuatro por ciento (0.4%), calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por
la respectiva entidad en la vigencia anterior, excluidos los recursos de crdito; los ingresos por la venta de
activos fijos; y los activos, inversiones y rentas titularizados, as como el producto de los procesos de
titularizacin.
En todo caso, durante el perodo de transicin los gastos de las contraloras, sumadas las transferencias del
nivel central y descentralizado, no podrn crecer en trminos constantes en relacin con el ao anterior. A partir
del ao 2005 los gastos de las contraloras no podrn crecer por encima de la meta de inflacin establecida por
el Banco de la Repblica. Para estos propsitos, el Secretario de Hacienda distrital o municipal, o quien haga
sus veces, establecer los ajustes que proporcionalmente debern hacer tanto el nivel central departamental
como las entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas de auditaje establecidas en el presente
artculo.

3.3. REGIMEN SALARIAL DEL CONTRALOR Y


ESCALA SALARIAL DE LA PLANTA DE PERSONAL.
La citada ley 617, tambin avoca el tema, sealando unos
nuevos parmetros salriales, en correspondencia con la
tesis de ajuste fiscal planteada a nivel territorial,
precisando en el artculo 22, el cual modifica el artculo
159 de la ley 136 de 1994, que el monto de los salarios
asignados a los Contralores y Personeros de los municipios y
distritos, en ningn caso podr superar el ciento por ciento (100%)
del salario del alcalde.
Por su parte, el monto mximo del salario del alcalde que
podr fijar el concejo distrital o municipal, se encuentra
establecido en el decreto 303 de 2000, el cual seala la
siguiente categorizacin para tales efectos salriales:

Artculo 3. A partir del 1 de enero del ao 2000,


atendiendo la categorizacin establecida en la ley 136 de
1994, el monto mximo salarial que podrn autorizar los
concejos municipales y Distritales al momento de
establecer los salarios del respectivo alcalde, ser:
1. En aquellos distritos o municipios de categora especial,
el lmite mximo de la asignacin salarial mensual de los
alcaldes ser de cinco millones novecientos once mil
quinientos pesos ($5.911.500).
2. En aquellos distritos o municipios de primera categora,
el lmite mximo de la asignacin salarial mensual de los
alcaldes ser de cuatro millos setecientos veintinueve mil
doscientos pesos ($4.729.200).
3. En aquellos distritos o municipios de segunda
categora, el lmite mximo de la asignacin salarial
mensual de los alcaldes ser de tres millos quinientos
cuarenta y seis mil novecientos pesos ($3.546.900).
4. En aquellos distritos o municipios de tercera categora,
el lmite mximo de la asignacin salarial mensual de los
alcaldes ser de dos millones ochocientos treinta y siete
mil quinientos veinte pesos ($2.837.520).
5. En aquellos distritos o municipios de cuarta categora,
el lmite mximo de la asignacin salarial mensual de los
alcaldes ser dos millones trescientos sesenta y cuatro mil
seiscientos pesos ($2.364.600).
6. En aquellos distritos o municipios de quinta categora,
el lmite mximo de la asignacin salarial mensual de los
alcaldes ser un milln ochocientos noventa y un mil
seiscientos ochenta pesos ($1.891.680).
7. En aquellos distritos o municipios de sexta categora, el
lmite mximo de la asignacin salarial mensual de los
alcaldes ser un milln cuatrocientos dieciocho mil
setecientos sesenta pesos ($1.418.760).

Pargrafo. La asignacin salarial mensual a que se refiere


el presente artculo comprende tanto el salario bsico
como a los gastos de representacin del respectivo
funcionario.
Se debe advertir que la categorizacin de municipios de la
ley 136, invocada en el decreto, fue modificada como se
observ-, por la ley 617 de 2000, siendo entonces esta la
disposicin aplicable para los efectos del referido decreto.

Finalmente, en cuanto a la escala salarial del personal de


esta contraloras, aplica el Decreto 240 de 1999, expedido
por el Gobierno Nacional, ya citado en el acpite anterior.
3.4. REGIMEN ESPECIAL DE LA CONTRALORIA DE
BOGOTA D.C.
El artculo 54 de la ley 617 de 2000, delimita el valor
mximo de los gastos del Concejo y la Contralora de
Santa Fe de Bogot, D. C., precisando que durante cada
vigencia fiscal, la sumatoria de los gastos del Concejo y la
Contralora de Santa Fe de Bogot no superar el monto
de gastos en salarios mnimos legales vigentes, ms un
porcentaje de los ingresos corrientes anuales de libre
destinacin segn la siguiente tabla:
Lmite en salarios mnimos Porcentaje de los ingresos
legales mensuales corrientes de libre destinacin
Concejo 3.640 smlm 2.0%
Contralora 3.640 smlm 3.0%
El artculo 55 id., agrega que el perodo de transicin para

ajustar los gastos del Concejo y la Contralora de Santa


Fe de Bogot, D.C. se establece a partir del ao 2001, para
que Bogot, D. C., ajuste los gastos del Concejo y la
Contralora, de forma tal que al monto mximo de gastos
autorizados en salarios mnimos en el artculo anterior, se
podr sumar por perodo fiscal, los siguientes porcentajes
de los ingresos corrientes de libre destinacin:
Ao 2001 2002 2003 2004
Concejo 2.3% 2.2% 2.1% 2.0%
Contralora 3.8% 3.5% 3.3% 3.0%
En cuanto al salario del Contralor de Bogot, dispone la
ley 617 en el artculo 57 que el monto de los salarios
asignados al Contralor y al Personero de Santa Fe de
Bogot, D. C. en ningn caso podr superar el cien por
ciento (100%) del salario del alcalde
Y el Decreto 303 de 2000 indica en el artculo 4. que la
asignacin salarial mensual mxima, incluido el salario
bsico y los gastos de representacin del alcalde mayor de
Bogot Distrito Capital, ser de cinco millones
novecientos once mil quinientos pesos ($5.911.500).
En cuanto a la escala salarial de la planta de personal de
esta Contralora, se deben consultar los lmites fijados por

el Decreto 240 de 1999, expedido por el Gobierno


Nacional, citado en los acpites anteriores.
4. EL REGIMEN DE CARRERA ADMINISTRATIVA DE
LAS CONTRALORAS TERRITORIALES.
Al igual que la Contralora General de la Repblica las
contraloras territoriales gozan de un rgimen de carrera
administrativa especial. Pero a diferencia de aqulla, la
ley an no ha expedido dicho estatuto, situacin que ha
producido una afectacin profunda en el proceso de
gerencia del recurso humano en ese nivel.
En un primer momento, el legislador decidi aplicar de
manera transitoria a las contraloras territoriales la ley
27 de 1992, rgimen general de carrera administrativa del
personal al servicio del Estado, mientras se expeda el
estatuto especial que reclama la Carta Poltica. Sin
embargo es aplicacin transitoria se mantuvo hasta el ao
de 1998, con la expedicin de la ley 443 de ese ao, la cual
una vez aplicaba de manera transitoria ese rgimen, pues
an el Congreso no reglamentaba la carrera
administrativa especial de las contraloras territoriales.
Y, para colmo, la ley 443, en los artculos que
reglamentaban el rgimen de carrera de dichas
contraloras de forma transitoria, se insiste-, fueron
declarados inexequibles por la Corte Constitucional,
dejando un vaco que slo podr ser llenado con la
expedicin de la ley especial que requieren estos rganos
de control.
Con base en los efectos de la sentencia referida, la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, formul
las siguientes precisiones:

"1. En caso de estar en firme y vigentes, las listas de


elegibles conformadas antes de la fecha de ejecutoria de la
sentencia de inexequibilidad, los nombramientos en
cargos de carrera se harn conforme a ellas. En caso
contrario, los contralores pueden hacer nombramientos en
provisionalidad o encargo para proveer empleos de
carrera administrativa, en forma transitoria mientras el
legislador expide la reglamentacin correspondiente al
rgimen especial de carrera administrativa en las
contraloras territoriales.
2. Las comisiones seccionales a cuyo cargo estaba prevista
la administracin y vigilancia de la carrera
administrativa en las contraloras territoriales,
desaparecieron
del
ordenamiento
jurdico
como

consecuencia de los efectos de la sentencia C-372 de 1999;


por tanto, no existe entidad que cumpla estas funciones y
tampoco la competente para realizar los procesos de
seleccin o concurso.
3. y 4. Los actos de registro y los archivos generados por
las comisiones seccionales que fueron eliminadas como
consecuencia de la sentencia C-372, deben conservarse en
las respectivas entidades nominadoras, en este caso por
las contraloras, mientras el legislador organiza la
comisin respectiva y dispone cmo se cumplirn dichos
actos de registro.
5. Los criterios para la evaluacin del desempeo de los
servidores de las contraloras territoriales, son los
sealados en el ttulo III de la Ley 443 de 1998, mientras
se expide la ley que regule la carrera especial de las
contraloras territoriales.
6. Los actos administrativos dictados por las contraloras
territoriales en los procesos de seleccin convocados por
estas entidades con anterioridad al 12 de julio de 1999,
da de ejecutoria de la sentencia de la Corte
Constitucional, en los cuales no hubiere quedado en firme
"la lista de elegibles", por no haber sido publicada,
perdieron su fuerza ejecutoria; por tal razn, no pueden
surtir efectos hacia el futuro, al desaparecer el
fundamento legal que los sustentaba.
El nombramiento del servidor que se encuentre en perodo
de prueba, conserva su validez, en razn a la presuncin
de que las etapas para el concurso y vinculacin fueron
cumplidas con arreglo a la ley".
CAPITULO III
EL CONTROL FISCAL
1. EL MODELO DE CONTROL FISCAL EN EL
CONTEXTO DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO
Las variables poltico-econmicas que se proyectaron en el
proceso de reforma constitucional, as como la necesidad
de ajustar la Carta Poltica a los nuevos paradigmas del
derecho constitucional contemporneo (alemn y espaol,
principalmente), hicieron variar el modelo de Estado, para
pasar de un Estado de Derecho, a otro Estado Social de
Derecho, en donde el papel del Estado, y del ordenamiento
jurdico, adquiere una dimensin mucho ms material que
garantice el logro de sus fines esenciales que bsicamente

son de carcter social, mediante una gestin pblica


eficiente y eficaz.
Por estas razones, el constituyente del 91 a su vez
reemplaz el esquema del control fiscal vigente a la poca
(control numrico-legal), por un modelo que adems de
tener una mayor proyeccin tcnica y evaluativa,
respondiera a su vez a la dinmica de una administracin
pblica
eficiente,
dentro
del
programa
de
modernizacindel Estado, y el plan de desregulacin y
privatizacin de algunos sectores productivos de la
administracin pblica.
En otras palabras, el esfuerzo de cambio promueve la

"transicin de una cultura organizacional de carcter


burocrtico, a otra centrada en la responsabilidad por los
resultados, la eficiencia y el reconocimiento del mrito".

En este punto, como se puede apreciar, corresponde al


trnsito de una administracin burocrtica, a una
tecnocratita, en de un marco de accin neoliberal, como
una de las coordenadas que aspiran a sealar el camino a
la modernizacin del Estado. Sin embargo, es claro que
dicho proceso apareja un nfasis proporcional en otros
aspectos, cuya relevancia debe ser valorada en trminos
del modelo, segn lo han sealado los especialistas:

"...En efecto, si reconocemos, de un lado, la histrica


dependencia del sistema poltico clientelista con respecto
de la burocracia -de la que deriva la debilidad del Estado
y la fortaleza electoral de los partidos, a pesar de su baja
representatividad- y los escasos esfuerzos en este modelo
neoliberal para modificar efectivamente dicha situacin,
queda la certeza de que una modernizacin como la
planteada es insuficiente para resolver la crisis
contempornea del Estado en Colombia, por cuanto no
contempla la transformacin del sistema poltico y la
formacin de una cultura acorde con una administracin
pblica moderna".
Pues bien, podemos concluir, a grandes rasgos, que si
para el esquema de un Estado de derecho corresponda un
control numrico-legal, para desarrollar el nuevo
postulado del Estado Social de Derecho, se necesitaba de
un control menos formal, que tuviera un mayor nfasis en
la gestin y en los resultados.
As lo ha advertido la Corte Constitucional:

"Con la promulgacin de la Carta Poltica de 1991, la


funcin pblica del control fiscal adquiere una nueva

dimensin en la medida de que la actividad debe


orientarse dentro de la filosofa del nuevo Estado Social
de Derecho en general, y especficamente dirigida a la
aplicacin de los principios de eficacia econmica, equidad
y valoracin de los costos ambientales" .
As, pues, se suprimi el control fiscal previo y perceptivo
y se reemplaz por el denominado control posterior y
selectivo (control ex-post).
2. EL CONCEPTO DE LA GESTIN FISCAL
El primer inciso del artculo 267 de la Constitucin
Poltica, seala el carcter del control fiscal,
determinando el mbito activo y pasivo de su aplicacin
bajo el presupuesto funcional de la vigilancia a la gestin
fiscal, entendida esta como el conjunto de actividades,
operaciones y procesos que desarrolla la administracin
en todos sus niveles, o los particulares cuando
administran fondos o bienes pblicos, con el fin de cumplir
tanto los objetivos y metas especiales, como los fines
generales del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, en vigencia del anterior
rgimen constitucional, defina as la gestin fiscal, en
concepto restringido:

"La gestin fiscal de la Administracin se inicia con los


actos de adquisin o integracin de un patrimonio del
Estado que se destina a satisfacer las necesidades del
servicio pblico; prosigue con los actos propios de su
conservacin, mejora y explotacin; y concluye con la
afectacin, disposicin o inversin de los bienes muebles o
inmuebles que de l hacen parte, para el mismo fin que le
dio origen, y lo justifica".
La Carta Poltica de 1991, a partir de los nuevos
paradigmas institucionales derivados del concepto
integral del Estado Social de Derecho, traz los elementos
para concebir una gestin pblica orientada a los
resultados, basada en el fortalecimiento de dos aspectos
esenciales: la gestin integral con participacin ciudadana
y la capacidad institucional de los organismos y entidades
gubernamentales.
La gestin pblica se concibe como un proceso que
articula estratgicamente las acciones de una entidad a
su misin y objetivos, de acuerdo a las prioridades fijadas
en el Plan Nacional de Desarrollo con el propsito de
garantizar la mayor coincidencia entre las decisiones

derivadas de la planeacin y las acciones reflejadas en el


presupuesto.
Este conjunto de acciones de la gestin fiscal, y la gestin
pblica en general, orientados esencialmente a la
satisfaccin de las necesidades de la poblacin
(rendimiento social), se encuentra permeado por dos
principios bsicos: el de la planeacin y la evaluacin.
Para el efecto, mediante la planeacin, se plantea un
proceso continuo de previsin de recursos y servicios
requeridos, para alcanzar los objetivos y metas,
determinados y priorizados por el Plan Nacional de
Desarrollo, procurando orientar la accin a partir de
variables alternativas que garanticen tal fin.
La evaluacin, por su parte, es un instrumento que
fortalece el proceso mismo de planeacin (evaluacin ex
ante), y permite obtener mayor eficacia en la ejecucin de
las acciones planificadas (evaluacin de seguimiento): "Si

planificar es introducir organizacin y racionalidad en la


accin para el logro de determinadas metas y objetivos, la
evaluacin es una manera de verificar esa racionalidad,
midiendo el cumplimiento, o la perspectiva de
cumplimiento, de los objetivos y metas establecidos y la
capacidad para alcanzarlos".
Es decir que el sistema de evaluacin no slo lleva consigo
el anlisis de la funcin pblica, en trminos de
alinderamiento normativo, sino sobre todo destaca su
esencia finalstica, en el contexto social del Estado.
La legitimidad de la gestin fiscal es concebida por la
Corte Constitucional, a partir de los anteriores
postulados, de la siguiente manera:

"La legitimidad de la gestin fiscal de la administracin se


sustenta por lo expuesto en el principio de legalidad trasunto de la soberana popular-, al cual se adiciona en el
momento presente, la eficacia, eficiencia y economa. El
inters general que en todo momento debe perseguir la
administracin hasta el punto de que su objeto y
justificacin estriban en su satisfaccin y slo se logra
realizar si la administracin administra los recursos del
erario cindose al principio de legalidad y a los ms
exigentes criterios de eficacia, eficiencia y economa.
Igualmente el artculo 267 constitucional posibilita la
reorientacin del control fiscal, que adems de la
proteccin del patrimonio pblico, procura la exactitud de
las operaciones y de su legalidad y se deber ocupar del
control de resultados que comprende las funciones

destinadas a asegurar que los recursos econmicos se


utilicen de manera adecuada, para garantizar los fines del
Estado previstos en el artculo 2o. de la C.N.".
3. EL CONTROL FISCAL COMO FUNCIN PBLICA
El inciso primero del artculo 267, apuntala en forma
expresa el carcter de funcin pblica que tiene el control
fiscal, categora esta que aproxima dicha funcin al marco
general del ejercicio de los poderes pblicos -funcin
pblica (el gnero) y funcin administrativa (la especie)-,
desarrollado por la misma Constitucin, en el captulo 2o.
del Ttulo V, y en el captulo 5o. del Ttulo VII, en aras de
alcanzar los fines del Estado.
La Carta Poltica advierte en su artculo 123, inciso 2o.,
que los servidores pblicos estn al servicio del Estado y
de la comunidad, consagrando un fundamento
deontolgico a la prescripcin jurdica consecuente,
relativa a que el ejercicio de sus funciones se debe ceir a
la Constitucin, la ley y los reglamentos.
A su vez, no podemos perder de vista el catlogo de
principios codificados en el captulo segundo, del ttulo V
de la Constitucin, bajo el epgrafe de la funcin pblica,
mediante el cual no slo se regulan los aspectos propios
del rgimen laboral administrativo de los servidores
pblicos, sino adems se sealan las directrices esenciales
que encausan la conducta de dichos servidores, en el
contexto de las finalidades y objetivos de la accin estatal,
asumiendo al servidor pblico en sus dos dimensiones
jurdicas: como realizador de los cometidos estatales y
como sujeto laboral de derechos
De esta manera -incluyendo los principios reguladores de
la funcin administrativa-, el profesor Tulio E. Chinchilla,
sistematiza dicho catlogo, as:
1. Carcter institucional o impersonal de la potestad
pblica (artculos 121, 122 inciso primero y 123 inciso
segundo); en el sentido de que el ejercicio del poder
entraa se deriva de una competencia jurdica objetiva.
2. Carcter limitativo o restrictivo de las competencias
asignadas a los rganos estatales (artculos 121, 122
inciso primero y 123 inciso segundo); relaciona los lmites
al ejercicio de dicho poder, derivados de las competencias
procedimentales, materiales, territoriales, entre otras.
3. Carcter reglado de las competencias (artculos 121,
122 inciso primero y 123 inciso segundo); se relaciona con

la regulacin normativa expresa, objetiva y prestablecida


que debe tener cualquier conducta oficial.
4. Carcter profesional del servicio pblico (artculos 125,
130 y 131); hace relacin con el sistema general de carrera
administrativa para el acceso a la funcin pblica, con la
correlativa asignacin salarial objetiva.
5. Carcter tico de la funcin pblica (artculos 122 inciso
tercero a quinto, 126, 127 inciso primero, 128 y 129), el
cual hace relacin a los sistemas de control existentes en
la Constitucin.
En este nivel, encontramos que la Carta desarrolla los
siguientes tipos de controles: Control judicial (artculos
229, 86, 87, 237-2, 241-Control administrativo o
disciplinario (artculo 277-6); Control poltico (artculo
144); Control fiscal (artculo 267), y Control interno
(artculos 209, 268-6 y 269), como controles al interior de
la administracin, y como un control social externo,
encontramos el control ciudadano (artculos 103, 270);.
6. Carcter responsable del servicio pblico (artculos 123,
124 y 125 inciso segundo), mediante la asignacin de un
rgimen de responsabilidades, como se ver ms adelante.
Este amplio contexto axiolgico, complementado por los
particulares ejes derivados de los principios de la funcin
administrativa, contenidos en los artculos 209 y
siguientes de la Constitucin, atribuyen una naturaleza
especfica al control fiscal, dentro del sistema institucional
del Estado.
4. EL CONCEPTO DE LO POSTERIOR Y SELECTIVO
Ahora bien, en relacin con la determinacin del horizonte
temporal que delimita lo previo de lo posterior o ex-post,
se han generado algunas dificultades en la prctica, sobre
todo en aquellas reas de la gestin fiscal en donde se
hace difcil deslindar el proceso de la planeacin y de
proyeccin de decisiones, de la gestin propiamente dicha.
En este sentido, se afirma: "...el punto inicial del control

posterior que realizar la Contralora en esta nueva


etapa, comienza en el momento mismo en que la
administracin de un ente pblico autnomamente decide
sobre la utilizacin de los recursos a su disposicin; en
este punto empieza la evaluacin del cumplimiento de las
metas funcionales y programticas que la entidad se haya
fijado".

En relacin con estos conceptos, relativos al control


posterior y la selectividad, la Ley 42 de 1993, precis que
control posterior es la vigilancia de las actividades,
operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de
control fiscal y por control selectivo, la eleccin mediante
un procedimiento tcnico de una muestra representativa
de recursos, cuentas, operaciones o actividades para
obtener conclusiones sobre el universo respectivo en el
desarrollo del control fiscal.
El control fiscal posterior ya tena antecedentes
importantes en la reglamentacin especial sobre la
materia, con antelacin a la promulgacin de la Carta
Poltica de 1991.
En efecto, como se indic, la Ley 20 de 1975, perfilaba una
nueva concepcin para la evaluacin fiscal de las
entidades descentralizadas, y en especial de las empresas
industriales y comerciales del Estado.
Bajo esta visin, el artculo 3o. de la referida ley, permita
la aplicacin de los sistemas de control fiscal dentro de las
etapas integradas de control previo, perceptivo y
posterior.
En ese sentido, la Ley 53 de 1990 seal en su artculo 9o.
(modificatorio del 309 del Cdigo de Rgimen MunicipalDecreto 1333 de 1986) que el control de la gestin fiscal de
los municipios se cumplira exclusivamente en las etapas
perceptiva y posterior.
En el mbito propio de la contratacin administrativa,
como se denominaba en ese entonces, el decreto 222 de
1983, en su artculo 298, circunscribi la intervencin de
la Contralora al ejercicio de un control posterior, dentro
del proceso de contratacin, precisando esta norma que se
entenda por ese tipo de control el aplicado una vez se
hubiesen realizado y perfeccionado ntegramente los actos
administrativos sujetos a ese control.
5. LOS SISTEMAS DEL CONTROL FISCAL: EL
CONTROL FINANCIERO, DE LEGALIDAD, DE
GESTIN, DE RESULTADOS Y EL CONTROL FSICO
La Ley 42 de 1993, define los nuevos controles denominados tambin como los sistemas del control fiscal, as:
1. El control financiero tiende a determinar la
razonabilidad de las operaciones y estados financieros de
las entidades mediante normas de auditoria de aceptacin

general, verificando el cumplimiento de las normas


prescritas para ello.
2. El control de legalidad es la comprobacin que se hace
de las operaciones financieras, administrativas, etc., para
corroborar su realizacin conforme con las normas que les
sean aplicables.
3. El control de gestin es el examen de la eficiencia y
eficacia en la administracin de los recursos pblicos,
mediante la evaluacin de sus procesos administrativos,
utilizando para ello metodologas tales como la de la
rentabilidad pblica y desempeo, la identificacin de la
distribucin del excedente que stas producen, as como
los beneficiarios de su actividad.
4. El control de resultados es el examen a travs del cual
se busca establecer en qu medida los sujetos del control
fiscal logran sus objetivos y cumplen los proyectos y
planes adoptados por la administracin, en un perodo
determinado.
El cambio, sin embargo, no se limit al momento en que se
produce el control y la forma del mismo, sino adems se
enriqueci la valoracin de dicha vigilancia con unos
nuevos elementos de corte econmico-administrativo,
configurados en el inciso segundo del artculo 267
constitucional, como controles de gestin y de resultados:

"El organismo superior de control fiscal debe asegurar a la


sociedad la debida utilizacin de sus bienes y fondos, pero
no nicamente en lo relativo al cumplimiento de unas
normas y procedimientos, sino examinando que los
resultados obtenidos por quienes gestionan el patrimonio
pblico, coincidan con los objetivos de la sociedad como un
todo y que dichos resultados se hayan obtenido de manera
eficiente, considerando en cada caso las condiciones
especiales que sin lugar a dudas existen para la actividad
de los entes estatales".
Eduardo Wiesner precisa:

"En lneas generales, un sistema de evaluacin de


resultados tiene dos niveles o conjunto de objetivos. Uno
global o macroeconmico, y otro especfico al proyecto o
programa bajo evaluacin. Dentro del primero, se busca
mejorar la calidad de la inversin pblica y la efectividad
de las polticas gubernamentales. En esencia, se quiere
que al ms alto nivel de gobierno quienes toman
decisiones sobre asignacin de recursos o sobre
intervencin estatal dispongan de mejor y ms completa

informacin sobre lo que, en efecto, se obtiene como


resultado de la accin pblica. Dentro del segundo nivel
de objetivos, se busca asegurar que los gerentes de
proyectos de inversin pblica y los administradores de
polticas o programas puedan llevar un mejor control de
sus actividades, sean ms eficientes y, al mismo tiempo,
sean ellos ms medibles en el desempeo de sus
responsabilidades".
El pargrafo del artculo 9o. del la ley 42, prev que el
Contralor General de la Repblica podr adoptar,
mediante reglamento especial, otros sistemas de control
que impliquen mayor tecnologa, eficiencia y seguridad.
Igualmente, el artculo 19 de la misma ley, indica que los
sistemas de control a que se refiere esa ley, podrn
aplicarse en forma individual, combinada o total, y que
igualmente se podr recurrir a cualesquiera otro
generalmente aceptado.
Precisamente, utilizando esta facultad, el Contralor
General de la Repblica expidi las Resoluciones
Orgnicas Nos.003503, 003506 y 004546 de 1994, en las
cuales tipific el control fsico, con el objeto de medir la
eficiencia, economa y eficacia de las operaciones, procesos
y actividades, en funcin de la calidad, cantidad y
oportunidad en la adquisicin, produccin y/o prestacin
de bienes y servicios.
A travs de este control, entre otros objetivos, se evala si
los bienes y/servicios adquiridos cumplen con la calidad,
caracterstica y especificaciones tcnicas requeridas, si su
cantidad fue necesaria y la oportunidad en su adquisicin;
se determina y evala si los bienes producidos han
satisfecho los requerimientos en cuanto a calidad,
cantidad y oportunidad; y se verifica y evala si los
servicios ofrecidos y/o prestados satisfacen la demanda y
los requerimientos de los usuarios, en trminos de
calidad, cobertura y oportunidad en el ofrecimiento y/o
prestacin de los mismos.
Pues bien, la Contralora General de la Repblica ha
implementado metodologas de evaluacin adecuadas a
las entidades pblicas, diferentes a las utilizadas por las
empresas privadas, las cuales se fundamentan
bsicamente en la evaluacin financiera.

"El excedente pblico sirve para cuantificar la generacin


de riqueza nacional a travs del concepto de valor
agregado y su distribucin entre los diversos factores que
intervienen en el proceso productivo. La rentabilidad
econmica valora la accin de las empresas del Estado

desde el punto de vista de la sociedad, en trmino de la


utilizacin de factores y recursos productivos, as como de
la produccin de bienes y servicios".
Estas metodologas para ejercer el control de gestin y
resultados, corresponden a las siguientes, que
simplemente enunciamos: anlisis financiero; la
metodologa del excedente pblico y su distribucin; la
valoracin econmica de la gestin; el excedente de
productividad global y el diseo de indicadores de gestin.
La interpretacin y evaluacin de los resultados se logra a
travs del denominado Control Total o integral (rendicin
y revisin de cuentas, control a la contratacin, control
financiero, de gestin, de resultados, evaluacin del
control interno, valoracin de costos ambientales, etc.).
Adems, la cuantificacin de la gestin y de los resultados
se alcanza mediante la que se ha denominado por la
doctrina cuantificacin de las Es; es decir, verificando los
principios del control fiscal relativos a la eficiencia,
eficacia, economa, equidad y la ecologa.
Para determinar cada uno de estos principios, se utilizan
diversas metodologas, que van desde la francesa del
surplus, del excedente de productividad global, del
excedente de productividad interno, la tasa de
productividad global de factores, la rentabilidad pblica,
el excedente pblico, el clculo de la rentabilidad
econmica, la metodologa del valor agregado, etc.
6. ESQUEMA GENERAL DE LOS SISTEMAS DE CONTROL
FISCAL
Base legal
Art.267 CP. 1991
Arts. 9 y 11 Ley 42-93
R.O 003505-94
R.O. 003504-94
R.O. 03272-93

Definicin
Es la comprobacin de que se
hace de las operaciones

Esquema
General

Objetivos
Verificar el cumplimiento de
la normatividad y
procedimientos aplicables a
los entes sujetos de control.
Emitir un pronunciamiento
sobre el acatamiento al
ordenamiento jurdico de las
actuaciones financieras,
administrativas, econmicas.
Instaurar acciones en caso de
manifiesta o flagrante
violacin a la ley o permisin
de la misma.

Caractersticas

financieras, administrativas,
econmicas y de otra ndole de
una entidad, para establecer
que se hayan realizado
conforme a las normas que le
sean aplicables

Alcance
Verificacin el cumplimiento
de las disposiciones que deben
desarrollar sus actividades y
operaciones financieras,
administrativas, econmicas y
de otra ndole

Base legal
Art.267 CP. 1991
Arts. 9 y 10 Ley 42-93
Art. 7 Ley 43-90
Art. 33 Decreto 2649-93
R.O. 03003-1993
R.O. 03272-1993

Control
de legalidad

Esquema
general

Autnoma e independiente y
puede realizarse
simultneamente con otros
mecanismos o sistemas de
control.
Es un sistema necesario en el
ejercicio del control fiscal, ya
que permite la secuencia de
la fiscalizacin.
Se efecta en forma posterior
y selectiva a la expedicin del
acto administrativo
analizando su legalidad.
Concluye con un informe,
como resultado de la
verificacin y anlisis legal
de las actuaciones y
operaciones financieras,
administrativas y
econmicas.
Principios fundamentales
La metodologa tcnica y
procedimientos deben ser de
permanente observancia.
Las disposiciones legales
aplicables a los sujetos de
control deben ser observados
y verificados, evidencindose
y sustentndose a travs de
los papeles de trabajo.
El banco de datos jurdicos
que llevara la Contralora
General de la Republica, debe
servir de herramienta al
funcionario evaluador

Objetivos
Emitir un dictamen u opinin
sobre la razonabilidad del
contenido y presentacin de
los estados financieros.
Formular recomendaciones
para mejorar los controles
internos, los procedimientos,
los sistemas de orden
financiero o cualquier otro
aspecto de las entidades.
Verificar el cumplimiento de
las disposiciones legales
aplicadas a cada entidad en
particular

Definicin
Es el examen que se realiza,
con base en las normas de
auditoria de aceptacin
general, para establecer si los
estados financieros de una
entidad reflejan
razonablemente el resultado de
sus operaciones y los cambios
en su situacin financiera.

Caractersti
cas

Alcance
Esta orientado hacia la
emisin de una opinin o
dictamen, respecto a la
razonabilidad de los estados
financieros

Control
financiero

Examen, con el fin de obtener


evidencia comprobatoria para
evaluar sistemas y
procedimientos financieros y
administrativos.
Permite que el auditor
exprese y sustente una
opinin, acerca de la gestin
desarrollada por la entidad.
Es profesional
Es objetivo
Evala las operaciones y
transacciones, para
determinar la razonabilidad
en la presentacin y
contenido de los estados
financieros.
Es selectivo y posterior, a la
ejecucin de las operaciones.
Concluye con un informe
presentando los resultados y
sus recomendaciones

Principios
fundamentales
Observancia permanente de
la metodologa, poltica y
procedimientos establecidos.
Verificacin de las
operaciones, actividades y
transacciones realizadas.
Cumplimiento de la
normatividad aplicable.
Contribucin al
mejoramiento de la
administracin de recursos
pblicos.

Base legal
Art.267 CP. 1991

Esquema
general

Objetivos
Producir un informe integral

Arts. 9 y 10 Ley 42-93


R.O. 003495-94

sobre la gestin efectuada por


la eficiencia, eficacia,
economa y equidad.
Identificar plenamente el
objetivo social de la entidad
con el fin de establecer la
orientacin y cumplimiento
de la actividad.
Establecer quienes fueron los
receptores de la accin
econmica, y como fueron
distribuidos los costos y
beneficios de dicha accin.
Verificar si la asignacin de
los recursos fue la correcta
para maximizar los
resultados.
Determinar si los costos
incurridos por las entidades
encargadas de la produccin
de bienes y/o servicios fueron
mnimos.

Definicin
Es el examen. De la eficiencia,
economa y equidad en la
administracin de los recursos
pblicos por medio de
informacin tanto interna
como externa de tipo contable,
comercial, estadstica y
operativa. Permite evaluar
resultados histricos, detectar
desviaciones, establecer
tendencias y producir
rendimientos

Caractersti
cas

Alcance
Analiza la eficiencia en la
utilizacin de los recursos.
Parte de los indicadores de
rentabilidad y excedente
publico, generados por las
entidades productoras de
bienes y servicios y la
distribucin de los mismos
entre los diferentes agentes
econmicos que intervienen en
el proceso productivo.

Control
de gestin

Determina resultados
especficos al integrar los
diferentes factores que
intervienen en el proceso
productivo.
Corrobora el cumplimiento de
los planes y programas en un
periodo de tiempo
determinado.
Concentra el esfuerzo hacia
la actividad productiva.
Identifica las potencialidades
de la empresa publica para
generar riqueza.
Calcula ndices especficos de
precios y cantidades

Principios
fundamentales
Verificar tendencias y
desviaciones, as como
aportar acciones correctivas.
Bsqueda permanente de
una mayor eficiencia y
eficacia en la ejecucin de
control fiscal.
Corrobora que las entidades
cumplan con la misin para
la cual fueron constituidas.
Vela para que la delegacin

que hace el Estado de las


funciones, se cumpla y llegue
a los beneficios del bien o
servicio.
Verificar que el mximo de
productividad se logre con el
mnimo de costo, al hacer uso
adecuado de la capacidad
instalada.

Base legal

Esquema
general

Art.267 CP. 1991


Arts. 9 y 10 Ley 42-93
R.O. 03466-94
R.O. 03473-94

Evaluacin de conjunto.
Permite suministrar la
informacin suficiente para
emitir conclusiones y
formular recomendaciones
con relacin a las entidades
evaluadas.
Inicia las correspondientes
investigaciones y juicios
fiscales.
Imponer sanciones a los
funcionarios cuando sea el
caso

Definicin
Es el anlisis que se realiza
para determinar en que
medida los sujetos de la
vigilancia logran sus objetivos
y cumplen los planes,
programas y proyectos
adoptados por la
administracin en un periodo
establecido.

Caractersti
cas

Alcance
Este control apoya en los
resultados que se obtienen en
la aplicacin de los otros
sistemas de control fiscal
mencionados. Mediante el
mismo se identifican los logros
cuantitativos y cualitativos de
una administracin en un
periodo determinado, y se
pueden aglutinar los anlisis
parciales que se realizan a una
entidad

Objetivos

Control
de resultados

Exigir informes de su gestion


fiscal a os empleados oficiales
de cualquier orden y a toda
persona o entidad privada
que administre fondos o
bienes de la Nacin,
departamento o distrito.
Establecer la responsabilidad
que se derive de la gestin
fiscal, imponer las sanciones
pecuniarias que sean del
caso, recaudar su monto y
ejercer la jurisdiccin
coactiva sobre los alcances
deducidos de la misma

Principios
fundamentales
Observancia permanente de
la metodologa, poltica y
procedimientos establecidos.
Verificacin de las
operaciones, actividades y

transacciones realizadas.
Cumplimiento de la
normatividad aplicable.
Contribucin al
mejoramiento de la
administracin de recursos
pblicos.

Base legal

Esquema
general

Art.267 CP. 1991


Arts. 9 y 11 Ley 42-93
R.O 003503-94
R.O. 003506-94
R.O. 004546-94

Objetivos
Evaluar si los vienes y/o
servicios adquiridos cumplen
con la calidad, caractersticas
y especificaciones tcnicas
requeridas. Si su cantidad
fue necesaria y la
oportunidad en su
adquisicin.
Determinar y evaluar si los
bienes producidos han
satisfecho los requerimientos
en cuanto a calidad, cantidad
y oportunidad.
Verificar y evaluar si los
servicios ofrecidos y/o
prestados satisfacen la
demanda y los
requerimientos de los
usuarios, en trminos de
calidad, cobertura y
oportunidad en el
ofrecimiento y/o prestacin de
los mismos.

Definicin
Mide la eficiencia, economa y
eficacia de las operaciones,
procesos y actividades, en
funcin de la calidad, cantidad
y oportunidad en la
adquisicin, produccin y/o
prestacin de bienes y servicios

Caractersti
cas

Alcance
Permite maximizar y
racionalizar los recursos y
priorizar el cumplimiento de
los objetivos. Garantiza que

Control
fsico

Establecer si las
organizaciones han diseado
e implementado sistemas
apropiados que permitan
tener certeza de la existencia
de una adecuada y optima
asignacin y utilizacin de los
recursos.
Se centra sobre los resultados
de una operacin, actividad o
funcin para determinar que
le resultado es satisfactorio.

sean auditados todos los


sectores y entidades en forma
cclica, selectiva y oportuna en
un periodo de tiempo
establecido en la planificacin
de las direcciones sectoriales.

El auditor debe evaluar las


repercusiones y si estas son
importantes debe examinar
el sistema con el fin
determinar las causa precisa
del problema.

Principios
Fundamentales
La oportunidad es uno de los
principios que sostiene y
justifica la delimitacin del
alcance.
La evaluacin de la
oportunidad en la
planificacin efectuada en
cada uno de los niveles
teniendo en cuenta:
Importancia relativa
Riesgo
Caractersticas del tema

7. LOS PRINCIPIOS DEL CONTROL FISCAL: LA


EFICIENCIA, LA ECONOMA, LA EFICACIA, LA EQUIDAD Y
LA VALORACIN DE LOS COSTOS AMBIENTALES
De igual forma, el inciso segundo del artculo 267 constitucional,
indic los criterios de valoracin para ejercer estos controles,
relativos a la eficiencia, la eficacia, la economa, la equidad y la
valoracin de los costos ambientales.
La Ley 42 de 1993, define tales criterios as:
La eficiencia: que la asignacin de los recursos sea la ms
conveniente para maximizar sus resultados.
La economa: que en igualdad de condiciones de calidad los
bienes y servicios se obtengan al menor costo.
La eficacia: que sus resultados se logren de manera oportuna y
guarden relacin con sus objetivos y metas.
La equidad: permite identificar los receptores de la accin
econmica y analizar la distribucin de costos y beneficios entre
sectores econmicos y sociales y entre entidades territoriales.
Mediante la valoracin de los costos ambientales se cuantifica el
uso o deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente y
se evala la gestin de proteccin, conservacin, uso y
explotacin de los mismos (desarrollo sostenible).

Entonces, la eficacia se refiere al cumplimiento de metas; para el


efecto de determinarla, se compara la cantidad, la calidad, el
tiempo, la oportunidad, vs. los resultados.
El profesor Agustn Gordillo, con gran precisin acota, sobre el
concepto de oportunidad:

"Si el rgano administrativo acta en el ejercicio de potestades


pblicas utilizando sus poderes en decisiones inconvenientes o
inoportunas, parece igualmente insensato afirmar que tales
decisiones, si bien inoportunas, son legales. La oportunidad,
pues, no es agregado a la legalidad...oportunidad, conveniencia,
mrito son elementos que integran la potestad jurdica misma
que el legislador ha conferido al administrador".
Este principio, dentro del esquema trazado por la Constitucin,
se encuentra plasmado, aparte de los preceptos que se
comentan, en el artculo segundo, que lo contiene como uno de
los fines esenciales del Estado, y en el artculo 209, como uno de
los principios de la funcin administrativa, entre otros.
En cuanto a la eficiencia, se parte del marco terico de la
administracin de empresas, aplicada a las administraciones
pblicas, desarrollando para el efecto los indicadores de
eficiencia. En este sentido, se verifican los recursos, el proceso al
cual se aplican y los resultados obtenidos. Los resultados
confrontados con los recursos aplicados, nos arroja el coeficiente
de productividad.
Osborne y Gaebler -extrapolando los trminos-, describen el
contexto conceptual y dinmico de estos principios:
Existe una gran diferencia entre medir la eficacia y medir la
efectividad. La eficacia es una medida de lo que cuesta cada
unidad de resultado. La efectividad es una medida de la calidad
de ese resultado: Con que (sic) precisin consigue el resultado
deseado? Cuando medimos la eficacia, sabemos lo que cuesta
conseguir un resultado especfico. Cuando medimos la
efectividad, sabemos si nuestra inversin tiene valor. No hay
nada ms ridculo que hacer de un modo ms eficaz algo que
debe dejar de hacerse.

"Tanto la eficacia como la efectividad son importantes. Pero


cuando las organizaciones pblicas empiezan a medir sus
rendimientos, a veces miden slo su eficacia...El pblico
evidentemente quiere un gobierno eficaz, pero an ms un
gobierno efectivo. Los ciudadanos tal vez se complazcan en
gastar menos en educacin por alumno que el resto de Estado,
pero si sus escuelas son las peores del pas, no tienen muchas
razones para estar felices por mucho tiempo...El centrarse en la
eficacia ms que en la efectividad tambin tiende a alienar a los

funcionarios. Cuando los gobiernos acentan el coste de cada


unidad de trabajo, a menudo desarrollan una mentalidad de
antifaz que menosprecia la inteligencia y destreza de sus
trabajadores. La mayora de los empleados quieren ser efectivos.
La mayora gustosamente hara lo que fuera necesario para
aumentar el impacto de su organizacin. Pero si sus superiores
nicamente se concentran en su eficacia -en lo rpido que hacen
cada unidad de trabajo- empezarn a sentirse como si estuvieran
en una cadena de montaje".
Este principio, de igual manera tiene otros desarrollos
normativos en la Carta: el artculo 48, en relacin con la
seguridad social; el 49, respecto de la salud; el artculo 365, como
uno de los objetivos en la prestacin de los servicios pblicos; el
277, numeral 5o., en relacin con las funciones del Procurador
General de la Nacin, entre otros.

"...Pero la Constitucin no menciona nicamente la eficacia, sino


que incorpora en varias de sus disposiciones el concepto de
eficiencia, que en trminos econmicos se traduce en el logro del
mximo rendimiento con los menores costos, y que, aplicado a la
gestin estatal, significa la adecuada gestin de los asuntos
objeto de ella partiendo del supuesto de los recursos financieros casi siempre limitados- de los que dispone la hacienda pblica.
En otros trminos, el Estado, por razones de inters general,
est obligado a efectuar una adecuada planeacin del gasto de
modo tal que se oriente con certeza a la satisfaccin de las
necesidades prioritarias para la comunidad sin despilfarro ni
erogaciones innecesarias".
En cuanto a la economa, por su parte, se busca determinar si
con los recursos disponibles, se obtiene el mximo de desempeo
de la entidad y, adicionalmente, se verifica el parmetro de los
costos mnimos.
La equidad se refiere a la proporcionalidad de la gestin, al
concepto de justicia, de igualdad, a la caracterizacin socioeconmica de los ingresos y las inversiones aplicadas a satisfacer
las necesidades de la comunidad.
En cuanto a la determinacin de la equidad en las entidades concebida a travs de los valores trazados por el prembulo de la
Carta-, entre otros preceptos constitucionales, y su medicin
frente al gasto pblico, se propone la aplicacin del principio del
gasto inversamente proporcional, pues la proporcionalidad
mantiene las desigualdades existentes.

"...Ya no se trata de eliminar las causas estructurales de la


pobreza, sino de concentrar la capacidad de accin del gobierno
en unas reas muy selectas, donde el efecto del gasto pblico
sobre el crecimiento y la equidad es mayor; es decir, orientar la

inversin pblica hacia aquellas actividades con ms altas


externalidades positivas, como sera el caso de la educacin y la
salud. Con estos lineamientos, el gasto social se considera como
un medio para incrementar la productividad, y con ello mejorar
la distribucin del ingreso entre los distintos estratos de la
poblacin del pas".
De estos parmetros, tambin denominados los principios del
control fiscal, se destaca el correspondiente a la economa, a
travs del cual la Contralora puede pronunciarse en trminos
cualitativos sobre el uso del gasto pblico, como se pudo
observar.
CAPTULO IV
LA REVISIN Y FENECIMIENTO DE LAS CUENTAS
El numeral 2o. del artculo 268 de la Constitucin Poltica,
atribuye al Contralor General de la Repblica la funcin de
revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables
del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y
economa con que hayan obrado.
Y, dentro de los lmites reglamentarios del artculo, por remisin
normativa posterior, dicha funcin es extensiva a los contralores
territoriales.
La ley 42 de 1993, por su parte, seala que la Contralora
General de la Repblica indicar los mtodos, formas y plazos,
para esa rendicin.
En ejercicio de esta facultad, el Contralor General de la
Repblica expidi la Resolucin Orgnica 4998 de 1999.
1. LA PRESCRIPCIN DE LOS MTODOS Y LA FORMA DE
RENDIR CUENTAS DE LOS RESPONSABLES DEL MANEJO
DE FONDOS O BIENES DE LA NACIN, Y LA
DETERMINACION DE LOS CRITERIOS DE EVALUACIN
FINANCIERA, OPERATIVA Y DE RESULTADOS
La facultad prevista en el numeral 1o. del artculo 268 de la
Carta Poltica -como la del numeral 12o.-, es de tipo
reglamentario, la cual permite que el Contralor General de la
Repblica expida reglamentos generales mediante los cuales se
prescriban dichos mtodos y la forma de rendicin de cuentas,
as como la indicacin de los criterios tcnicos de evaluacin
financiera, operativa y de resultados, cuyo campo de aplicacin
se extiende a nivel nacional y territorial.
De tal suerte, y a pesar de la remisin que hace el artculo 272,
inciso quinto, de las facultades del Contralor General de la
Repblica a los contralores territoriales, consideramos que la

facultad del numeral que se comenta -que anteriormente exiga


ley previa-, es exclusiva del Contralor General de la Repblica,
pues justamente su carcter es el de homologar y armonizar los
sistemas y procedimientos establecidos por el legislador.
Por lo tanto, esta facultad sugiere un papel de coordinacin de la
Contralora General de la Repblica frente a las contraloras
departamentales, distritales y municipales.
En este sentido, y armonizando el sistema de revisin de cuentas
del pas, el Contralor General de la Repblica expidi la
Resolucin Orgnica No.4998 de 1999, mediante la cual se
dictaron normas sobre la rendicin de cuentas, invocando para
ello, entre otras, la facultad del numeral comentado, y la del
numeral 12o id. Dicha resolucin, como consecuencia, la deben
aplicar las contraloras territoriales.
2. QU SE ENTIENDE POR CUENTA?
La ley 42 de 1993, entiende por cuenta, en su artculo 15, "el

informe acompaado de los documentos que soportan legal,


tcnica financiera y contablemente las operaciones realizadas
por los responsables del erario, en un periodo determinado".

Fijmonos que el informe acompaado de sus soportes, hace


relacin a las operaciones realizadas por los responsables del
erario, en un perodo determinado. Por esa razn, la Contralora
al reglamentar estas materias, seala el perodo en el cual deben
rendirse las cuentas, por parte de los responsables fiscales, como
se ver luego.
3. LA SELECTIVAD Y LA RENDICIN DE CUENTAS
Una de las primeras discusiones hermenuticas suscitadas en
torno al alcance de la revisin y fenecimiento de las cuentas,
dentro del contexto del control fiscal, fue la de determinar si el
principio general de la selectividad -aplicable al control fiscal-,
era extensivo a dicho proceso.
El Consejo de Estado absolvi una consulta sobre este
particular, en la cual afirm:

"Con fundamento en el anterior artculo constitucional y


teniendo en consideracin la importancia que reviste el sistema
de revisin de cuentas (que dentro del desarrollo de la gestin
integral de vigilancia fiscal debe ser complementada con otros
sistemas de control, tales como el financiero, de legalidad, de
gestin, de resultados, etc.), la Sala estima que el mismo no
puede ni debe ser selectivo, pues tiene carcter obligatorio. La
condicin de selectivo se predica del control fiscal entendido en
su concepcin general, macro fiscalizadora, de ejercicio de una
competencia jurdico tcnica, pero no en cuanto a la especificidad

del examen de cuentas, por cuanto el mandato constitucional es


imperativo: 'Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los
responsables del erario..'la Sala considera, con fundamento en el
numeral 2o. del artculo 268 de la Carta Poltica, que el examen
de cuentas no debe forma parte integrante de un control
selectivo y que, por tanto, la obligacin de la entidad fiscalizada
es la de llevar todas las cuentas y la del organismo de control la
de revisarlas en su totalidad".
Se concluye, pues, que la selectividad, principio del control fiscal
posterior, no es aplicable a la rendicin y revisin de las cuentas,
razn por la cual la Contralora debe revisar y fenecer todas las
cuentas.
4. LOS RESPONSABLES DE RENDIR CUENTAS
La ley 42 de 1993, en su artculo 16, advierte que el Contralor
General de la Repblica, determinar las personas obligadas a
rendir cuentas. Dicha facultad se hace extensiva a los
contralores territoriales, segn lo precisa el artculo 65
consagrado en la misma ley.
En este sentido, el artculo 3. de la Resolucin 4998 precisa que
la rendicin de cuenta, "es el deber legal y tico que tiene todo

funcionario o persona de responder e informar por la


administracin, manejo y rendimiento de fondos, bienes y/o
recursos pblicos asignados y los resultados en el cumplimiento
del mandato que le ha sido conferido". Y agrega el citado
precepto en su pargrafo, que para el efecto de dicha resolucin
se entiende por "responder" , aquella obligacin que tiene todo
funcionario pblico y persona que administre y/o maneje fondos,
bienes y/o recursos pblicos, de asumir la responsabilidad que se
derive de su gestin fiscal".
Bajo este enfoque el artculo 4. de la susodicha resolucin,
advierte que son responsable de rendir cuenta todos los
funcionarios pblicos y particulares que administren y/o
manejen fondos, bienes y/o recursos pblicos..
De esta forma, los responsables de rendir cuentas son los
denominados responsables el erario, es decir, los representantes
legales de la entidades vigiladas por las contraloras, pues en
cabeza de ellos recaen las facultades generales de recibir,
invertir, administrar y/o recaudar fondos o bienes pblicos, y a
su vez, la de custodiar los bienes o fondos de ese carcter.
En este sentido, dichos responsables del erario, son entonces los
jefes o directores de las entidades de orden nacional,
departamental, y municipal, segn sea el caso y los particulares
que manejen, administren, recauden o inviertan recursos
pblicos.

Ahora bien, se denominan cuentadantes, a aquellas personas


que en virtud de un vnculo contractual o nombramiento, son
responsables
de
manejo,
y
a
las
personas
que
administrativamente se les haya asignado esa responsabilidad,
como es el caso de los tesoreros o los pagadores. Dichos
funcionarios tambin estn obligados a rendir cuentas.
Estos aspectos son muy importantes, pues el nuevo control fiscal
desarrollado por la Carta Poltica y reglamentado por la ley 42
de 1993, extendi la responsabilidad en la administracin y el
manejo de los recursos pblicos no slo a los cuentadantes o
empleados de manejo -como ocurra antao-, sino tambin a los
directores de las correspondientes entidades.
La ley 42, al delimitar el campo de la responsabilidad fiscal de
los servidores pblicos, la hizo extensiva a los directivos de la
entidades y todo aquel que produzca decisiones que determinen
la gestin fiscal, as como a quienes desempeen funciones de
ordenacin, control, direccin y coordinacin, y tambin a los
contratistas y particulares, en el evento que ellos causen
detrimentos al patrimonio pblico que se les ha confiado por
razones contractuales o de administracin delegada.
El mismo Contralor, entonces, tiene la facultad de sealar el
trmino y la forma de la rendicin de cuentas, por parte de los
responsables fiscales, efecto para el cual puede expedir las
respectivas resoluciones reglamentarias.
5. TRMINO Y FORMA DE LA RENDICIN DE CUENTAS
El artculo 5o. Y 6. de la Resolucin 4998, determinan la forma
y perodo de dicha rendicin, y trminos, sucesivamente.
6. LA REVISIN DE CUENTAS
La ley 42 de 1993, en su artculo 3o, define la revisin de
cuentas, as:

"La revisin de cuentas es el estudio especializado de los


documentos que soportan legal, tcnica, financiera y
contablemente las operaciones realizadas por los responsables
del erario durante un periodo determinado, con miras a
establecer la economa, la eficacia, la eficiencia y la equidad de
sus actuaciones".
De acuerdo con lo anterior, la revisin de cuentas es, en primer
trmino, un estudio especializado, derivado precisamente del
nivel tcnico de las materias que reglamentariamente se
plasman en los documentos, mediante los cuales se certifica las
operaciones realizadas por los responsables del erario, en
relacin con la administracin presupuestal, financiera y

contable de los recursos pblicos, de conformidad con las


disposiciones pertinentes.
Para efectuar ese estudio especializado se requiere, por lo tanto,
de la aplicacin de especficos conocimientos tcnicos, segn sea
la materia objeto de dicha revisin. Si se trata de determinar la
conformidad de las operaciones adelantadas por los responsables
fiscales a las reglas establecidas para ello, la revisin debe tener
un estricto carcter de legalidad; si se trata de verificar el
alcance de la inversin en determinadas reas tcnicas, v.gr. de
ingeniera civil, de sistemas, etc., ese tipo de conocimientos se
debe aplicar para tal efecto; si corresponde analizar las cuentas
en sus aspectos contables, o financieros, son esos conocimientos
tcnicos derivados de tales materias, los que se deben aplicar en
el estudio especializado.
Se concluye, pues, que la revisin de cuentas es un proceso
administrativo tendiente a verificar la legalidad de las
operaciones, sus aspectos tcnicos, financieros y contables, para
comprobar, de una parte, la exactitud de los ingresos y el gasto
de los bienes y fondos pblicos, y de otra, el grado de
rendimiento social que con ellos se produjo, de conformidad con
los criterios de evaluacin previstos en las normas. Es decir, se
trata
de
una
ecuacin
relativa
a
los
ingresos=egresos=procedimientos= rendimiento social.
La Resolucin 4998, precisa en su artculo 16o., que la
Contralora General de la Repblica, mediante el proceso de
auditora gubernamental con enfoque integral, revisar al
informacin que los responsables fiscales presenten sobre su
gestin fiscal, con el propsito de emitir pronunciamientos
articulados e integrales sobre la misma.
7. LOS CRITERIOS DE EVALUACIN: LA ECONOMA, LA
EFICACIA, LA EFICIENCIA Y LA EQUIDAD
Los criterios de evaluacin adoptados por la Constitucin para la
revisin de las cuentas, son el de la eficiencia, eficacia y
economa.
Como se puede apreciar, el constituyente olvid incorporar otro
de los tambin denominados principios del control fiscal, relativo
a la equidad, principio que el mismo constituyente enuncia en
relacin con el control fiscal.
La ley 42 de 1993, corrigi el olvido, y agreg como criterio de
evaluacin el de la equidad. Las definiciones legales de estos
criterios ya fueron vistas, bajo el epgrafe de los principios del
control fiscal, a cuyo contenido nos remitimos.

Bajo tales supuesto podemos agregar que la eficacia se refiere al


cumplimiento de metas; para el efecto de determinarla, se
compara la cantidad, la calidad, el tiempo, la oportunidad vs. los
resultados.
En cuanto a la eficiencia, se parte del marco terico de la
administracin de empresas, aplicada a las administraciones
pblicas, desarrollando para el efecto los indicadores de
eficiencia. En este sentido, se verifican los recursos, el proceso al
cual se aplican y los resultados obtenidos. Los resultados
confrontados con los recursos aplicados, nos arroja el
denominado coeficiente de productividad.
Con la economa, por su parte, se busca determinar si con los
recursos disponibles, se obtiene el mximo de desempeo de la
entidad y, adicionalmente, se verifica el parmetro de los costos
mnimos.
La equidad se refiere a la proporcionalidad de la gestin, al
concepto de justicia, de igualdad, a la caracterizacin socioeconmica de los ingresos y las inversiones aplicadas a satisfacer
las necesidades de la comunidad.
8. LOS PRINCIPIOS DE LA RENDICIN DE CUENTAS
Se parte de dos principios:
Que la disposicin de los bienes o fondos pblicos se debe hacer
conforme a las reglas sealadas en las normas legales, pues se
trata de actos administrativos reglados y no discrecionales.
Y que esa disposicin de bienes o fondos debe alcanzar unos
objetivos, que se identifican esencialmente con el logro de las
finalidades sociales del Estado.
9. EL FENECIMIENTO DE LAS CUENTAS
Si de la revisin se deduce que la cuenta est correcta, en cuanto
al manejo reglamentario de sus operaciones, desde el punto de
vista legal, financiero, contable y tcnico, y adems se han
alcanzado los fines valorativos propios de esa gestin, relativos a
la eficacia, la economa, la eficiencia y la equidad, la Contralora
procede a fenecer la cuenta.
Entonces, fenecer la cuenta, es aprobar las operaciones que ella
contiene.
10. LA NATURALEZA JURDICA DEL FENECIMIENTO
El fenecimiento es un acto administrativo, contra el cual, de
conformidad con los principios generales del derecho
administrativo, cabran los recursos de ley, por la va
gubernativa. Aunque, en la prctica, seran escasas las

situaciones en que ello ocurriera, pues un fenecimiento implica


una aprobacin, situacin favorable que excluira algn reclamo
por parte de los responsables de rendir cuentas, por va de los
recursos.
11. LA PRDIDA
FENECIMIENTO

DE

FUERZA

EJECUTORIA

DEL

El principal efecto jurdico del fenecimiento es que este no hace


trnsito a cosa juzgada o cosa decidida en materia fiscal.
En efecto, el artculo 17 de la ley 42 de 1993, advierte:

"Si con posterioridad a la revisin de cuentas de los responsables


del erario aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o
irregulares relacionadas con ellas se levantar el fenecimiento y
se iniciar el juicio fiscal".
Es decir, que la hiptesis normativa acaece si el fenecimiento se
produjo sobre documentos que ocultaban operaciones
fraudulentas o irregulares, las cuales son detectadas en forma
posterior. En este caso, la Contralora puede levantar el
fenecimiento e iniciar el juicio fiscal, situacin esta que implica
que el fenecimiento no hace trnsito a cosa juzgada o decidida en
materia fiscal, como se dijo.
La ley indica que se iniciar el juicio fiscal (y no el proceso de
responsabilidad fiscal), porque puede ocurrir que las pruebas
recaudadas para levantar el fenecimiento sean suficientes para
iniciar el juicio fiscal (sin agotar la etapa de investigacin). En
caso de que no ocurra as, lo procedente es iniciar la
investigacin a fin de efectuar el recaudo y la aduccin
probatoria pertinente.
Por estas razones, la Corte Constitucional ha sealado con
acertada agudeza, que el fenecimiento es un derecho relativizado
por una verdadera condicin resolutoria, consistente en la
aparicin de hechos nuevos.
Adicionalmente, esta situacin jurdica se encuentra soportada
en el artculo 66, numeral 2, del Cdigo Contencioso
Administrativo, el cual regula la figura de la prdida de fuerza
ejecutoria de los actos administrativos.
Segn esta tesis, contemplada en la norma, un acto
administrativo pierde fuerza ejecutoria, entre otras causas,
cuando desaparecen sus fundamentos de hecho o de derecho. Y,
en el caso que nos ocupa, si desaparecen los fundamentos de
hecho o derecho de un fenecimiento (que ya dijimos es un acto
administrativo), por la aparicin de las pruebas nuevas que
demuestran las operaciones fraudulentas o irregulares, el

fenecimiento, como acto administrativo, decae, o mejor, pierde


su fuerza ejecutoria.
Bajo estas directrices, en el evento del supuesto contenido en el
artculo 17 de la ley 42, la Contralora debe proceder a levantar
el fenecimiento, mediante otro acto administrativo motivado que
lo revoque, y dar inmediato inicio de la respectiva investigacin
de carcter fiscal, mediante el trmite del proceso de
responsabilidad fiscal.
12. TRMINO DE LA CADUCIDAD PARA INICIAR LA
RESPECTIVA INVESTIGACIN FISCAL, EN EL CASO DEL
LEVANTAMIENTO DEL FENECIMIENTO
El artculo 17 de la ley 42, fue demandado ante la Corte
Constitucional. Esta Corporacin se pronunci declarando
exequible la norma, y a su vez interpret cul es el trmino de
caducidad para levantar dicho fenecimiento, en el caso de que se
presenten las situaciones irregulares que menciona la norma.
En efecto, la Corte Constitucional, partiendo de la remisin
normativa que hace la ley 42 de 1993 al Cdigo Contencioso
Administrativo para suplir los vacos que se puedan presentar
en la misma, asimil la figura del levantamiento del
fenecimiento a la accin de reparacin directa contra el Estado,
cuyo objeto es la de deducir la responsabilidad por un hecho,
omisin u operacin suya.
Y como el trmino de caducidad de la accin de reparacin
directa es de dos aos, contados a partir de la ocurrencia del
hecho, omisin u operacin, consider la Corte que dicho trmino
es igualmente asimilable para la figura del levantamiento del
fenecimiento.
Hasta ese momento, entonces, si hubiesen transcurrido ms de
dos aos a partir del fenecimiento de la cuenta, y entonces
aparecieran las pruebas de las operaciones fraudulentas o
irregulares, la Contralora no podra haber levantado el
fenecimiento, ni iniciar el proceso de responsabilidad fiscal,
porque ya habra caducado la accin.
Sin embargo, hoy en da, a partir del 18 de agosto de 2000, con la
expedicin de la ley 610, el trmino de caducidad de la accin
fiscal se fij de manera expresa en cinco (5) aos, contados a
partir del momento de la ocurrencia del hecho constitutivo del
dao patrimonial, trmino que delimita el efecto del
levantamiento del fenecimiento para efectos del inicio de la
respectivo proceso de responsabilidad fiscal.
13 ESQUEMA GRAFICO RESOLUCIN ORGANICA NUMERO 04998 DE
1999 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA

CONSIDERANDOS

DEL AMBITO
DE
APLICACION

ART.
Que
los
numerales 1 y 2 del
Artculo 268 de la
Constitucin Poltica,
establecen que es
funcin del Contralor
General
de
la
Repblica prescribir
los mtodos y la
forma
de
rendir
cuentas
los
responsables
del
manejo de fondos o
bienes de la nacin
e indicar los criterios
de
evaluacin
financiera, operativa
y de resultado que
debern
seguirse
para
revisar
y
fenecer las cuentas
que deben llevar los
responsables
del
erario y determinar
el
grado
de
eficiencia, eficacia y
economa con que
hayan obrado;
Que el numeral 3 del
Artculo 268 de la
Constitucin Poltica,
prescribe que es
atribucin
del
Contralor General de
la Repblica llevar
un registro de la
deuda pblica de la
Nacin y de las
entidades
territoriales;
Que los numerales 4
y 11 del Artculo 268
de la Constitucin
Poltica, prescriben
que son atribuciones
del
Contralor
General
de
la
Repblica:
exigir
informes sobre su
gestin fiscal a los
empleados oficiales
de cualquier orden y
a toda persona o
entidad pblica o
privada
que
administre fondos o
bienes de la Nacin;
y presentar informes
al Congreso y al
Presidente de la
Repblica sobre el
cumplimiento de sus
funciones
y
certificacin sobre la

Artculo 1.
Ambito
de
aplicacin.
La
presente
resolucin
se
aplica a todas las
entidades
del
orden nacional y
particulares que
administren y/o
manejen fondos,
bienes
y/o
recursos
pblicos en sus
diferentes
y
sucesivas etapas
de recaudo o
percepcin,
conservacin,
adquisicin,
enajenacin,
gasto, inversin
y
disposicin,
que
estn
sometidos a la
vigilancia
y
control fiscal de
la
Contralora
General de la
Repblica,
por
disposicin
constitucional y
legal.
Adicionalmente
con lo descrito
en
el
inciso
anterior,
los
organismos de
control fiscal de
los
distintos
rdenes
territoriales, las
entidades
descentralizadas
territorialmente y
por servicios, de
cualquier orden,
los
rganos
creados por la
Constitucin y la
Ley que tienen
rgimen
especial,
o
cuando alguna
de las anteriores
sea su garante o
codeudora y el
Banco
de
la
Repblica en lo
pertinente a los
recursos
del
Estado
administrados o
en
fiducia,

DE LA
CUENTA
Y LA
RENDICIN
Artculo
2.
Cuenta. Es el
informe
soportado legal,
tcnica,
financiera
y
contablemente
de
las
operaciones
realizadas por
los
responsables
del
erario,
sobre
un
perodo
determinado.
Artculo
3.
Rendicin
de
cuenta. Es el
deber legal y
tico que tiene
todo funcionario
o persona de
responder
e
informar por la
administracin,
manejo
y
rendimientos de
fondos, bienes
y/o
recursos
pblicos
asignados y los
resultados en el
cumplimiento
del
mandato
que le ha sido
conferido.
Pargrafo. Para
efecto de la
presente
resolucin
se
entiende
por
responder,
aquella
obligacin que
tiene
todo
funcionario
pblico
y
persona
que
administre y/o
maneje fondos,
bienes
y/o
recursos
pblicos,
de
asumir
la
responsabilidad
que se derive
de su gestin
fiscal.
As mismo, se
entender por
informar la
accin de
comunicar a la

DE LOS
RESPONSABLES

DE LA FORMA,
PERODO
Y TRMINOS

Artculo
4.
Responsables
de
rendir cuenta. Son
responsables
de
rendir cuenta todos
los
funcionarios
pblicos
y
particulares
que
administren
y/o
manejen
fondos,
bienes y/o recursos
pblicos.
La
informacin sobre la
gestin
financiera,
operativa
y
de
resultados, deber
ser firmada por los
representantes
legales, jefes de
entidades,
directores, gerentes,
rectores
de
establecimientos
educativos y dems
sujetos de que trata
el inciso primero (1)
del artculo primero
(1) de la presente
resolucin.
Pargrafo.
Sin
perjuicio
de
los
trminos
establecidos en el
artculo sptimo (7)
y
del
contenido
estipulado en el
captulo IV del ttulo I
de
la
presente
resolucin, cuando
los responsables de
rendir
cuenta
culminen su gestin
fiscal, tendrn la
obligacin
de
presentar
un
informe, dentro del
mes siguiente a la
terminacin de su
labor,
a
la
Contralora General
de
la
Repblica
donde
se
especifique:
cumplimiento
de
metas,
nivel
de
calidad del bien o
servicio que prest,
estado y anlisis de
la
situacin
financiera
y
la
comparacin entre el
posicionamiento en
que
encontr
la
entidad y como la

Artculo 5. Forma.
Las
entidades
pblicas del orden
nacional sujetas a
la
vigilancia
y
control fiscal por la
Contralora General
de la Repblica, a
travs
de
los
responsables
de
que trata el artculo
anterior,
presentarn
un
informe
anual
consolidado
por
entidad, sobre su
gestin financiera,
operativa
y
de
resultados,
por
transferencia
electrnica
de
informacin, segn
sea del caso de
acuerdo
al
desarrollo
tecnolgico de la
entidad,
medio
magntico
(disquette) o en
copia
dura
(documento fsico),
debidamente
certificado,
los
cuales para efectos
fiscales constituirn
plena prueba.
Sin perjuicio de lo
anterior,
la
Contralora General
de la Repblica a
Nivel
Seccional
Territorial solicitar
informacin dentro
del proceso de
auditora
gubernamental con
enfoque
integral,
sobre la gestin de
los
sujetos
de
control
en
ese
mbito
territorial,
cuando
en
el
mismo
se
encuentren
establecidas
sucursales, oficinas
regionales,
agencias u otras
dependencias
de
las entidades que
trata
el
inciso
primero (1) del
artculo primero (1)
de esta Resolucin.

DEL CONTENIDO
DEL INFOEME
ANUAL DE LA
CUENTA
Artculo
8.
Entidades
del
presupuesto
general
de
la
Nacin y empresas
industriales
y
comerciales
del
Estado.
Deben
incluir
en
su
informacin
lo
siguiente:
1.
Estados
Financieros
Bsicos
Balance General

Estado
de
Resultados de la
Actividad
Econmica,
Financiera y Social

Estado
de
Cambios
en
la
Situacin
Financiera

Estado
de
Cambios
en
el
Patrimonio
Estado de Flujo
de Efectivo
Notas y anexos a
los
estados
financieros
Conforme a las
normas expedidas
por la Contadura
General
de
la
Nacin.
2. Plan de Compras
Anual
3.
Informe
de
Control Interno
4.
Informe
del
Revisor Fiscal
5.
Informe
de
Auditora Externa
6. Plan Indicativo
de Gestin
7.
Informacin
Contractual

Relacin
de
contratos suscritos
durante la vigencia
por
licitacin
pblica,
contratacin directa
y
urgencia
manifiesta

Relacin
de
contratos
liquidados durante
la vigencia

Relacin
de
licitaciones
programadas

situacin
de
las
finanzas del Estado,
de acuerdo con la
ley;
Que el numeral 6 del
Artculo 268 de la
Carta
Poltica
establece que es
funcin del Contralor
General
de
la
Repblica
conceptuar sobre la
calidad y eficiencia
del control fiscal
interno
de
las
entidades
y
organismos
del
Estado;
Que el numeral 12
del Artculo 268 de la
Constitucin Poltica
establece que es
funcin del Contralor
General
de
la
Repblica
dictar
normas
generales
para armonizar los
sistemas de control
fiscal de todas las
entidades pblicas
del orden nacional y
territorial;
Que, segn el inciso
final del Artculo 268
de la Carta Poltica,
y en concordancia
con el numeral 2 del
Artculo 178 de la
misma,
a
la
Contralora General
de la Repblica le
corresponde
presentar
a
la
Cmara
de
Representantes para
su
examen
y
fenecimiento
la
Cuenta General del
Presupuesto y del
Tesoro y certificar el
Balance
de
la
Hacienda
presentado
al
Congreso por el
Contador General;
Que,
segn
el
Artculo 354 de la
Carta Poltica, es
competencia de la
Contralora General
de
la
Repblica
llevar la contabilidad
referente
a
la
ejecucin
del
Presupuesto
General de la Nacin
y la consolidacin de
sta con la de sus

debern
Contralora
entrega.
suministrar
General de la
informacin a la
Repblica,
Contralora
sobre la gestin
General de la
fiscal
Repblica, segn desplegada con
lo normado en el
los fondos,
Ttulo III de la
bienes y/o
presente
recursos
Resolucin.
pblicos y sus
resultados.

Pargrafo 1. Los
particulares
que
administren,
manejen
y/o
inviertan
fondos,
bienes y/o recursos
pblicos, por ms
de una vigencia
fiscal
anual,
presentarn
su
informe conforme a
lo previsto en el
presente artculo.
Pargrafo 2. La
Contralora General
de la Repblica
precisar para cada
caso,
la
metodologa para
acceder
a
los
sistemas
de
informacin
y/o
bases de datos de
las
entidades
(sujetos de control).
Artculo
6.
Perodo. El informe
consolidado
se
rendir
por
la
vigencia
fiscal
comprendida entre
enero 1 y diciembre
31 de cada ao.
La informacin de
que trata el inciso
segundo (2) del
artculo
que
antecede, sobre la
gestin
de
los
sujetos de control
en
el
mbito
territorial,
se
rendir dentro del
proceso
de
auditora, en los
trminos
y
oportunidad
que
sean
requeridos
por la Comisin de
Auditora
respectiva.
Respecto de los
particulares
que
administren,
manejen
y/o
inviertan
fondos,
bienes y/o recursos
pblicos dentro de
un plazo menor a
una vigencia fiscal,
su
informe
comprender
el
tiempo durante el
cual se manejaron
los recursos.
Artculo
7.
Trminos.
El
trmino
mximo

Relacin
de
licitaciones
declaradas
desiertas
y
adjudicacin
directa, si la hubo.

Relacin
de
contratos de riesgo
compartido
8.
Informacin
Estadstica
9. Indicadores de
Gestin
Hace referencia a
los
indicadores
diseados para la
medicin de los
principios
de
Economa,
Eficiencia y Eficacia
de los negocios
misionales y las
reas de apoyo.
La
Informacin
relacionada en los
numerales 2, 3, 6, 7
y 8, se rendir con
base en los anexos
nmeros 1, 2, 3, 4
y
5,
respectivamente.
Artculo
9.
Sociedades
de
economa
mixta
con
participacin
igual o superior al
50% del total del
capital
social
efectivamente
suscrito y pagado.
Deben incluir en su
informacin
lo
siguiente:
1.
Estados
Financieros
Bsicos
Balance General

Estado
de
Resultados de la
Actividad
Econmica,
Financiera y Social

Estado
de
Cambios
en
la
Situacin
Financiera

Estado
de
Cambios
en
el
Patrimonio
Estado de Flujo
de Efectivo
Notas y anexos a
los
estados
financieros
2.
Informe
de
Gerencia
3.
Informe
de
Control Interno

entidades
descentralizadas
territorialmente o por
servicios, cualquiera
que sea el orden a
que pertenezcan;
Que el Artculo 16 de
la Ley 42 de 1993,
estableci que el
Contralor General de
la
Repblica
determinar
las
personas obligadas
a rendir cuentas y
prescribir
los
mtodos, formas y
plazos para ello.
No
obstante
lo
anterior,
cada
entidad conformar
una sola cuenta que
ser remitida por el
jefe del organismo
respectivo
a
la
Contralora General
de la Repblica;
Que
el
inciso
segundo del artculo
36 de la Ley 42 de
1993 ordena que
para configurar la
Cuenta del Tesoro
se observarn, entre
otros, los siguientes
factores: la totalidad
de los saldos, flujos
y movimientos del
efectivo,
de
los
derechos
y
obligaciones
corrientes y de los
ingresos y gastos
devengados
como
consecuencia de la
ejecucin
presupuestal;
Que el Artculo 41 de
la Ley 42 de 1993
facult
a
la
Contralora General
de la Repblica para
certificar la situacin
de las finanzas del
Estado y rendir el
respectivo informe al
Congreso
y
al
Presidente de la
Repblica,
y
le
seal los factores e
indicadores que se
deben
tener
en
cuenta;
Que para los efectos
contemplados en el
considerando
anterior, el Pargrafo
segundo del Artculo
41 de la Ley 42 de

para
la
presentacin de la
informacin
consolidada a 31
de diciembre, ser
hasta el da 15 de
febrero del ao
siguiente.
Para
las
sociedades
de
economa mixta la
fecha mxima de
presentacin ser
el da 15 de abril
del ao siguiente al
periodo rendido.
Los
particulares
que administren y/o
manejen e inviertan
fondos, bienes y/o
recursos pblicos
deben presentar su
informe, respecto
de los mismos,
dentro del mes
siguiente
a
la
terminacin de la
vigencia
fiscal
(mximo el treinta y
uno (31) de enero).
Si
su
administracin,
manejo o inversin
es por un trmino
inferior a un (1)
ao,
presentarn
su informe dentro
de los quince (15)
das siguientes a la
culminacin de su
gestin.
Pargrafo 1. Si la
fecha corresponde
a un da no hbil, el
trmino vencer el
da
hbil
inmediatamente
siguiente.
Pargrafo 2. Los
Directores
Sectoriales y
Seccionales
(cuando se trate de
un sujeto de control
que tenga el
domicilio principal
en esa jurisdiccin)
de la Contralora
General de la
Repblica o
quienes hagan sus
veces, podrn
prorrogar los plazos
aqu establecidos,
hasta por un
trmino de 15 das
hbiles, previa
solicitud justificada

4. Informe de
Composicin
Accionaria
5.
Informe
de
Revisora Fiscal
6.
Informe
de
Auditora Externa
7.
Informacin
Contractual

Relacin
de
contratos suscritos
durante la vigencia
por
licitacin
pblica,
contratacin directa
y
urgencia
manifiesta

Relacin
de
contratos
liquidados durante
la vigencia

Relacin
de
licitaciones
programadas

Relacin
de
licitaciones
declaradas
desiertas
y
adjudicacin
directa, si la hubo.
8.
Informacin
Estadstica
9. Indicadores de
Gestin
Hace referencia a
los
indicadores
diseados para la
medicin de los
principios
de
Economa,
Eficiencia y Eficacia
de los negocios
misionales y las
reas de apoyo.
La
Informacin
relacionada en los
numerales 3, 7 y 8,
se rendir con base
en los anexos Nos.
2,
4
y
5,
respectivamente
Pargrafo. Si la
entidad sujeta de
control
se
encuentra
en
proceso
de
liquidacin,
el
Gerente liquidador
debe presentar un
informe anual, en
los trminos del
artculo
sptimo
(7) de la presente
resolucin, a la
Contralora General
de la Repblica
durante el perodo
de
liquidacin.

1993 establece que


el Contralor General
de
la
Repblica
prescribir
las
normas de forzoso
cumplimiento
en
esta
materia
y
sealar
quines
son las personas
obligadas a producir,
procesar, consolidar
y
remitir
la
informacin
requerida
y
la
oportunidad
para
ello;
Que
el
inciso
segundo del Artculo
42 de la Ley 42 de
1993 dispone que
las
normas
expedidas por la
Contralora General
de la Repblica, en
cuanto a Estadstica
Fiscal del Estado se
refiere,
sern
aplicadas por todas
las
oficinas
de
Estadstica
Nacionales
y
Territoriales y sus
correspondientes
entidades
descentralizadas;
Que el Artculo 43 de
la Ley 42 de 1993
ordena que todo
documento
constitutivo
de
deuda
pblica
deber someterse a
la refrendacin del
Contralor General de
la Repblica;
Que el Captulo V
del Ttulo II de la Ley
42
de
1993
establece
las
sanciones y multas a
que
se
hacen
acreedores
los
servidores pblicos y
particulares
que
manejen fondos o
bienes pblicos;
Que
el
inciso
segundo del Artculo
62 de la Ley 179 de
1994 establece que
corresponde a la
Contralora General
de
la
Repblica
ejercer control fiscal
posterior
a
las
reservas
presupuestales,
mientras dure el

y soportada por el
responsable.

Dicho informe debe


contener:
Resolucin o Acto
administrativo
en
que se decreta la
liquidacin, Acta de
liquidacin,
Escritura
Pblica
con la cual se
protocoliz
la
liquidacin y un
estado
de
ejecucin y avance
del
proceso
liquidador.

perodo
de
desmonte gradual de
las mismas;
Que el inciso 6 del
Artculo 272 de la
Constitucin Poltica,
establece que los
contralores
departamentales,
distritales
y
municipales,
ejercern
en
el
mbito
de
su
jurisdiccin,
las
funciones atribuidas
en el Artculo 268
ibdem al Contralor
General
de
la
Repblica;
Que la expedicin de
la Ley 298 de 1996,
mediante la cual se
desarrolla el Artculo
354
de
la
Constitucin Poltica
y
se
crea
la
Contadura General
de la Nacin, hace
necesario que la
Contralora General
de
la
Repblica
adecue los tipos de
reporte contables a
la
estructura
de
cuentas establecida
en el Plan General
de
Contabilidad
Pblica;
Que el inciso 3 del
artculo 9 de la Ley
358
de
1997,
estableci que las
corporaciones
pblicas
y
las
contraloras
territoriales debern
vigilar
el
cumplimiento de los
planes
de
desempeo.
La
Contralora General
de
la
Repblica
podr coordinar y
controlar el ejercicio
de esta funcin con
las contraloras del
orden territorial;
Que
en
concordancia con los
artculos 18 y 32 de
la ley 60 de 1993 y
Sentencia C 403 de
junio 29 de 1999 de
la honorable Corte
Constitucional,
se
estableci
la
prevalencia
y
concurrencia de la

Contralora General
de la Repblica con
las
Contraloras
Territoriales en la
vigilancia de los
recursos transferidos
por la Nacin a
cualquier ttulo a los
entes
territoriales
(Recursos
Exgenos);
Que
la
Corte
Constitucional
en
sentencia No. C-373
de 1997, estableci
"que la articulacin
de los intereses
nacionales y de los
intereses de las
entidades
territoriales
puede
dar lugar a la
coexistencia de las
competencias
paralelas, que sern
ejercidas
independientemente
en
sus
propios
campos, o a un
sistema
de
competencias
compartidas, que se
ejercern de manera
armnica".
Fundamento
del
control prevalente y
concurrente;
Que el artculo 26 de
la Ley 42 de 1993,
faculta
a
la
Contralora General
de la Repblica,
para ejercer control
posterior en forma
excepcional, sobre
las
cuentas
de
cualquier
entidad
territorial,
sin
perjuicio del control
que les corresponde
a las contraloras
departamentales,
distritales
y
municipales, en los
casos expresamente
contemplados en la
Ley;
Que el captulo V del
ttulo II de la Ley 42
de 1993, reglamenta
el
rgimen
de
sanciones y faculta a
los contralores para
su
imposicin,
cuando haya lugar,
en el ejercicio de la
vigilancia y control
de la gestin fiscal

de la administracin
pblica
o
particulares cuando
manejen fondos o
bienes
pblicos,
sealando
sus
causales, forma y
monto
de
las
mismas,
(CONTINUACIN
)
DEL CONTENIDO

DE LA
PRESENTACIN

DE LA REVISIN
Y SU RESULTADO

Artculo
10.
Sociedades
de
economa
mixta
con participacin
inferior al 50% del
total del capital
social
efectivamente
suscrito y pagado.
Deben incluir en
su informacin lo
siguiente:
1.
Estados
Financieros
Bsicos y sus
anexos
2. Informe de
Gerencia
3. Informe de
Composicin
Accionaria
4. Informe de
Revisora Fiscal
5. Informe de
Auditora Externa
6.
Informacin
Contractual
Relacin de
contratos
suscritos durante
la vigencia
Relacin de
contratos
liquidados durante
la vigencia
Artculo
11.
Direccin
de
Impuestos
y
Aduanas
Nacionales.
Adems de la
informacin
relacionada en el
artculo
octavo
(8) de la presente
resolucin,
la
Direccin
de
Impuestos
y
Aduanas
Nacionales, para
efecto
de
la
Cuenta
del
Ingreso Pblico,

Artculo 15.
Presentacin.
El
informe
consolidado
se
realizar
por
transferencia
electrnica
de
informacin, segn
sea del caso de
acuerdo
al
desarrollo
tecnolgico de la
entidad. Si se hace
en
medio
magntico
(disquette) o en
copia
dura
(documento fsico)
se presentar en el
domicilio principal
del
responsable,
ante la Divisin de
Archivo
y
Correspondencia
de la Contralora
General
de
la
Repblica. En el
caso
que
el
domicilio principal,
sea
en
lugar
diferente
de
la
ciudad de Santa Fe
de Bogot, D. C.,
su presentacin se
har
ante
la
respectiva
Direccin Seccional
Territorial de la
Contralora General
de la Repblica.
Pargrafo 1. La
informacin
correspondiente, se
reportar por parte
de
los
responsables
de
que trata el artculo
cuarto (4) de la
presente
resolucin, a la
Contralora General
de la Repblica, tal
y
como
la

Artculo
16.
Revisin.
La
Contralora General
de la Repblica,
mediante
el
proceso
de
Auditora
Gubernamental con
Enfoque
Integral,
revisar
la
informacin que los
responsables
fiscales presenten
sobre su Gestin
Fiscal,
con
el
propsito de emitir
pronunciamientos
articulados
e
integrales sobre la
misma.
Artculo
17.
Resultado.
La
Contralora General
de la Repblica se
pronunciar,
a
travs
de
los
Informes
de
Auditora
Gubernamental con
Enfoque
Integral,
sobre la gestin
fiscal
de
los
responsables que
deben
rendir
cuenta, de acuerdo
con
los
procedimientos
previamente
establecidos para
tal efecto, por el
organismo
de
control.
El pronunciamiento
emitido a travs del
dictamen en el
Informe
de
Auditora, constar
de una opinin,
sobre
la
razonabilidad
del
sistema de registro
y reportabilidad de
la
Informacin

CONTABILIDAD
DE LA
EJECUCIN DEL
PRESUPUESTO
Artculo
18.
Contabilidad
presupuestal. Los
responsables de
los rganos de
que tratan los
artculos 1 y 4,
del ttulo I de la
presente
resolucin,
rendirn
a
la
Contralora
General de la
Repblica,
informacin
relacionada con la
ejecucin
presupuestal de
ingresos y gastos
y
sus
modificaciones.
Artculo
19.
Plazos. Para la
rendicin de la
informacin
pertinente,
se
determinan
los
siguientes plazos:
Los rganos que
conforman
el
Presupuesto
General de la
Nacin, debern
presentar
la
informacin
presupuestal
solicitada en el
anexo No. 6 de la
presente
resolucin,
en
forma
mensual
dentro
de
los
primeros diez (10)
das hbiles del
mes siguiente al
que se refieren las
operaciones.
Las
Empresas
Industriales
y
Comerciales del
Estado
y
Sociedades
de
Economa Mixta

CERTIFICACIN Y
ESTADSTICAS
FISCALES DEL
ESTADO
Artculo
21.
Operaciones
efectivas.
Las
entidades
sealadas en el
artculo primero (1)
de
la
presente
Resolucin,
debern presentar
trimestralmente a la
Contralora General
de la Repblica la
informacin
correspondiente a
las
operaciones
efectivas.
Esta
informacin deber
ser enviada dentro
de los diez (10)
das
hbiles
siguientes
a
la
terminacin
del
trimestre
correspondiente.
Pargrafo.
La
Direccin
del
Tesoro
Nacional
del Ministerio de
Hacienda y Crdito
Pblico rendir la
informacin sobre
operaciones
efectivas en forma
mensual, dentro de
los
diez
(10)
primeros
das
hbiles siguientes a
la terminacin del
respectivo perodo
a que corresponde
la informacin.
Artculo
22.
Operaciones
efectivas del nivel
territorial.
Los
departamentos,
distritos, municipios
y
las
dems
entidades
territoriales que se
constituyan
en
trminos
de
la
Constitucin y la

REFRENDACIN
Y REGISTRO
DE LA DEUDA
PBLICA
Artculo
25.
Operaciones
de
crdito pblico. En
concordancia con
el artculo 3 del
Decreto 2681 de
1993
y
del
pargrafo segundo
del artculo 41 de la
Ley 80 de 1993,
son operaciones de
crdito pblico los
actos o contratos
que
tienen
por
objeto dotar a la
entidad estatal de
recursos, bienes o
servicios con plazo
para su pago o
aquellas mediante
las
cuales
la
entidad acta como
deudor solidario o
garante
de
obligaciones
de
pago.
Dentro de estas
operaciones estn
comprendidas,
entre
otras,
la
contratacin
de
emprstitos,
la
emisin,
suscripcin
y
colocacin
de
ttulos de deuda
pblica, los crditos
de proveedores y el
otorgamiento
de
garantas
para
obligaciones
de
pago a cargo de
entidades
estatales.
Son
documentos
de deuda pblica
los bonos, pagars
y dems ttulos
valores,
los
contratos y los
dems actos en los
que se celebre una
de las operaciones

deber presentar
los
siguientes
documentos:
1.
Estados
Financieros:
Balance General
comparado
Balance General
detallado

Estado
de
Resultados
Nota a los
Estados
Financieros
2.
Informacin
desagregada en:

Listado
de
ingresos a la Red
Bancaria
Anexo de su
Consignacin al
Banco
de
la
Repblica
Registro de su
abono
a
la
Direccin
del
Tesoro
Listado de las
declaraciones
tributarias
del
mismo periodo

Listado
de
declaraciones sin
pago

Listado
cuantificado
de
agentes
retenedores
de
IVA, retenciones y
Timbre omisos en
el traslado de los
impuestos
recaudados
Informe de pago
por cumplimiento
voluntario

Listado
de
declaraciones de
Importacin

Listado
de
recibos de pago
de Importaciones
3. Informe de
Control Interno
4. Plan Indicativo
de Gestin
5. Indicadores de
Gestin
Copia de los
informes
de
gestin de las
aplicaciones
en
uso
(Gestor,
Siscobra, DECO,
SIPAC)
6.
Programa
Anual
de
Fiscalizacin

produzcan
los
sujetos de control
fiscal, segn los
anexos
mencionados en el
captulo
IV
del
Ttulo II y Ttulo III
de esta Resolucin.
Aquella Informacin
que no se deba
rendir a travs de
anexos,
se
efectuar conforme
a las normas que le
sean aplicables, si
es del caso.
Pargrafo 2. Los
documentos
que
soporten la gestin
fiscal,
financiera,
operativa
y
de
resultados,
reposarn en las
correspondientes
entidades, en todo
caso, a disposicin
de este rgano de
control, quien podr
solicitarlos,
examinarlos,
evaluarlos
o
consultarlos
en
cualquier tiempo.
Pargrafo 3. La
presentacin de la
Informacin
se
efectuar conforme
a lo previsto en los
artculos 5, 6, 7 y
8 de la presente
Resolucin; sin el
lleno
de
estos
requisitos,
se
entender por no
presentada.

Financiera y los
conceptos sobre la
administracin,
manejo
y
rendimiento de los
fondos, bienes y/o
recursos pblicos
asignados
y
el
cumplimiento
de
metas e impactos
de resultados.
Pargrafo 1. Si la
Contralora General
de la Repblica
encuentra que los
resultados
obtenidos en el
proceso de revisin
sobre la Gestin
Fiscal
efectuada
por el responsable,
lo
conduce
a
expresar
una
opinin razonable
y
conceptos
satisfactorios,
el
pronunciamiento
tendr
la
connotacin
de
fenecimiento.
En caso contrario,
si como resultado
de la auditora, la
opinin sobre la
razonabilidad
del
sistema de registro
y reportabilidad de
la
Informacin
Financiera y los
conceptos de la
administracin,
manejo
y
rendimiento de los
fondos, bienes y/o
recursos pblicos
asignados
y
cumplimiento
de
metas e impactos
de sus resultados,
no
son
satisfactorios
se
entender por no
fenecida.
Pargrafo 2. La
Contralora General
de la Repblica
tendr como plazo
mximo dos (2)
aos contados a
partir de la fecha de
la presentacin de
la
informacin
consolidada, para
emitir
pronunciamiento a
travs
de
los
informes
de
auditora;
fecha

del orden nacional


debern presentar
la
informacin
presupuestal, en
forma
mensual
dentro de los diez
(10) das hbiles
del mes siguiente
al que se refieren
las operaciones,
de acuerdo con
los requerimientos
que para tal efecto
determine
la
Direccin
de
Economa
y
Finanzas Pblicas
o quien haga sus
veces.
Las
dems
entidades
del
orden nacional y
particulares
sealados en el
artculo
primero
(1) de la presente
Resolucin,
rendirn
anualmente
la
informacin
presupuestal de
acuerdo con los
requerimientos
que para tal efecto
determine
la
Direccin
de
Economa
y
Finanzas Pblicas
o quien haga sus
veces, a ms
tardar el 31 de
marzo del ao
siguiente al que
se refieren las
operaciones.
La Direccin del
Tesoro Nacional
remitir
mensualmente a
la
Contralora
General de la
Repblica, dentro
de los primeros
diez (10) das
hbiles del mes
siguiente al que
se refieren las
operaciones,
la
relacin de los
recaudos
con
base en el anexo
nmero
6,
realizados en el
perodo que se
reporta, por cada
rengln rentstico.
Artculo
20.
Informacin

Ley y sus entidades


descentralizadas
por
servicios,
remitirn
anualmente a la
Contralora General
de la Repblica, el
estado de situacin
financiera de la
entidad (balance) y
el
estado
de
prdidas
y
ganancias o de
ingresos y gastos
ajustados y en
valores histricos
con
sus
correspondientes
notas, anexos y
explicaciones.
Pargrafo.
La
rendicin en forma
directa por parte de
las entidades a que
se
refiere
el
presente artculo,
se har hasta las
operaciones
correspondientes al
ao 2001 a partir
del
cual
los
informes debern
ser reportados por
las
contraloras
territoriales
respectivas.
Artculo 23. DIAN.
La
Unidad
Administrativa
Especial, Direccin
de
Impuestos
Nacionales (UAEDIAN), rendir a la
Contralora General
de la Repblica,
informacin
preliminar mensual
sobre los recaudos
de
impuestos
nacionales
para
efectos
estadsticos,
dentro de los diez
(10) das hbiles
siguientes
a
la
terminacin
del
respectivo perodo
a que corresponde
la informacin.
Artculo
24.
Personal y costos
del nivel territorial.
Las
entidades
sealadas en el
artculo primero (1)
de
la
presente
resolucin debern
rendir
a
la

de crdito pblico,
as mismo aquellos
documentos que se
desprendan de las
operaciones
propias del manejo
de la deuda tales
como
la
refinanciacin,
reestructuracin,
renegociacin,
reordenamiento,
conversin,
sustitucin, compra
y venta de deuda
pblica, acuerdos
de pago, cobertura
de riesgos, las que
tengan por objeto
reducir el valor de
la deuda o mejorar
su perfil, as como
las
de
capitalizacin con
venta de activos,
titularizacin
y
aquellas
operaciones
de
similar naturaleza
que en el futuro se
desarrollen.
Artculo
26.
Refrendacin. Para
efecto del presente
captulo,
se
entender
como
refrendacin de los
documentos
constitutivos
de
Deuda Pblica, la
expedicin
del
Certificado
de
Registro
de
la
misma
por
la
Contralora General
de la Repblica.
Artculo
27.
Certificado
de
registro de deuda
pblica.
Para
efectos
de
la
expedicin
del
certificado
de
registro de deuda
pblica externa e
interna
las
entidades
prestatarias
del
nivel
nacional
debern presentar
a la Contralora
General
de
la
Repblica, dentro
de los diez (10)
das
hbiles
posteriores
al
perfeccionamiento
del contrato de


Informe
de
negocios
radicados

Listado
de
Expedientes
evacuados
por
concepto
7. Programa anual
de Cobranzas

Informe
de
Prescripciones

Informe
de
Remisibilidades

Informe
de
Acuerdos de Pago

Informe
de
Procesos
Suspendidos

Informe
de
Representacin
Externa

Informe
de
Denuncias a la
Fiscala por no
traslado
Impuestos
8. Devoluciones y
Compensaciones

Listado
de
resoluciones
de
Tidis
y
compensaciones

Listado
de
devoluciones con
Tidis y efectivo

Conciliacin
Fondo Rotatorio
de Devoluciones
9.
Contratos
suscritos
con
Bancos y sus
respectivas
plizas de manejo
10. Listado de
Administradores y
jefes
de
recaudacin
y
cobranzas.
Pargrafo.
Los
organismos
nacionales
diferentes de la
DIAN,
que
recauden
impuestos, tasas,
contribuciones,
multas, y fondos
parafiscales,
debern presentar
un
cuadro
consolidado
de
estos
ingresos,
comparado con su
perodo anterior.
Artculo
12.
Empresas que se
rigen
por
el
derecho privado,

despus de la cual,
si no se llegara a
producir,
se
entender fenecida
la
cuenta,
sin
perjuicio de que en
un
proceso
posterior
de
auditora y/o ante
hechos evidentes
irregulares
se
pueda
levantar
dicho fenecimiento,
conforme
a
lo
establecido en el
artculo 17 de la
Ley 42 de 1993.
Pargrafo 3. En
todo caso, cuando
se
detectaren
hallazgos que den
lugar al inicio del
proceso
de
responsabilidad
fiscal,
el
fenecimiento
no
proceder respecto
de las operaciones
cuestionadas
u
observadas y se
agotar el trmite
previsto
en
la
Resolucin
Orgnica
No.
03469 de 1994.

presupuestal
territorial.
Los
departamentos,
distritos,
municipios y las
dems entidades
territoriales que se
constituyan
en
trminos de la
Constitucin y la
Ley
y
sus
entidades
descentralizadas
por
servicios,
remitirn
anualmente a la
Contralora
General de la
Repblica,
la
informacin
presupuestal
a
ms tardar el 31
de marzo de la
vigencia
inmediatamente
siguiente al ao
sobre el cual se
rinde
la
informacin.
Pargrafo.
La
rendicin en forma
directa por parte
de las entidades a
que se refiere el
presente artculo,
se har hasta las
operaciones
correspondientes
al ao 2001 a
partir del cual los
informes debern
ser reportados por
las
contraloras
territoriales
respectivas.

Contralora General
de la Repblica, el
nmero
de
personas
empleadas,
clasificado
por
niveles
y
dependencias y su
costo anual, as
como
el
presupuesto y las
asignaciones civiles
para la vigencia
fiscal siguiente a la
que est solicitada
la informacin.

deuda,
los
siguientes
documentos:
1. Oficio remisorio
con la solicitud de
la expedicin del
certificado
de
registro, en el cual
se incluyan los
siguientes
datos:
descripcin de las
normas
de
autorizacin y/o de
conceptos
requeridos para el
crdito, el destino
que tendran los
recursos, la fecha
de celebracin del
contrato, y otros
contenidos en los
formatos que para
tal
efecto
establezca
la
Direccin
de
Economa
y
Finanzas Pblicas
o quien haga sus
veces
en
la
Contralora General
de la Repblica.
2. Fotocopia del
contrato
o
documento donde
conste
la
obligacin,
debidamente
perfeccionado.
Pargrafo.
La
refrendacin y el
registro de la deuda
pblica interna y
externa
de
las
entidades del nivel
territorial
es
competencia de las
contraloras
correspondientes.

fondos
y
particulares que
administren,
manejen
y/o
inviertan fondos,
bienes
y/o
recursos pblicos.
Presentarn
el
siguiente Informe
respecto de los
Recursos
Pblicos:
1.
Estados
Financieros
Bsicos
2.
Informacin
presupuestal
(Inicial, definitivo y
en ejecucin)
3.
Plan
de
Inversin
4. Informe de
Revisora Fiscal
5.
Relacin
y
monto
de
los
contratos
suscritos
con
recursos pblicos
Artculo 13. Las
entidades pblicas
que
manejen
proyectos
(emprstitos
internacionales,
BIRF,
BID,
PNUD). Respecto
de
estos
presentar
la
siguiente
informacin:
1.
Estados
Financieros
Bsicos
del
Proyecto en pesos
y en dlares.
2.
Notas
explicativas a los
Estados
Financieros
Bsicos
del
Proyecto.
3.
Estado
de
Efectivo Recibido
y
Desembolsos
Efectuados.
4.
Estado
de
Inversin
por
Categoras.
5.
Estado
de
manejo
de
la
Cuenta Especial.
Artculo 14. Plan
de mejoramiento.
Los sujetos de
control fiscal que
hayan presentado
un
plan
de
mejoramiento

para adoptar las


recomendaciones
sugeridas
del
proceso
de
auditora, debern
presentar
un
informe sobre el
avance
del
mismo.
CONTINUACIN
REFRENDACIN Y
REGISTRO
DE LA DEUDA
PBLICA
Artculo 28. Deuda
interna y externa. El
Ministerio
de
Hacienda y Crdito
Pblico
y
las
entidades
pertenecientes al nivel
descentralizado
del
orden
nacional
reportarn
mensualmente, dentro
de los cinco (5) das
hbiles siguientes al
mes correspondiente,
a
la
Contralora
General
de
la
Repblica, los saldos
y
el
movimiento
mensual
de
los
desembolsos,
amortizaciones,
intereses
y
comisiones
de
la
deuda
interna
y
externa, y dems
datos contemplados
en
el
formato
preparado
por
la
Contralora General
de la Repblica para
el efecto.
Pargrafo 1. Para
efectos de la presente
resolucin
se
entiende por formato
preparado
por
la
Contralora General
de la Repblica, el
Sistema Estadstico
Unificado de Deuda
(SEUD),
el
cual
deber ser enviado a
travs
de
correo
electrnico, en medio
magntico o impreso
en papel con la
informacin
bsica
establecida
en
el
Comit
de
Estadsticas de la
Deuda.
Pargrafo
2.

AUDITORA DEL
BALANCE

DE LAS
EXCEPCIONALIDADES

DE LAS SANCIONES

DISPOSICIONES
VARIAS

Artculo
33.
Informacin del nivel
territorial. Para los
fines del dictamen
que emite el Contralor
General
de
la
Repblica,
los
contralores
departamentales,
distritales
y
municipales, enviarn
a
la
Contralora
General
de
la
Repblica, a ms
tardar el 15 de mayo
del ao siguiente al
del cierre de las
operaciones,
copia
del dictamen sobre la
razonabilidad de los
estados
financieros
del ente territorial
correspondiente,
preparado
de
conformidad con las
normas de auditora
gubernamental
colombianas. Para el
efecto
se
establecern
los
lineamientos
necesarios
que
resuman los hallazgos
de
auditora,
la
evaluacin del control
interno y la gestin de
los entes pblicos
sometidos
a
su
jurisdiccin
de
conformidad al anexo
No. 7 de la presente
resolucin.

Artculo
34.
Otra
informacin. La Contralora
General de la Repblica
podr solicitar en cualquier
tiempo a las entidades
pblicas de cualquier orden
o
particulares
que
administren, manejen e
inviertan fondos, bienes y/o
recursos
pblicos,
otra
informacin que se requiera
para el cumplimiento de la
misin del Organismo de
Control.
Artculo 35. Empresas de
servicios
pblicos
domiciliarios.
La
forma,
perodo,
trminos
y
contenido de la rendicin de
informacin
de
las
Empresas
de
Servicios
Pblicos Domiciliarios, es la
contenida en la Resolucin
Orgnica No. 04959 del 28
de octubre de 1999, por la
cual
se
estableci
el
reglamento general sobre el
sistema nico de control
fiscal en las Empresas de
Servicios
Pblicos
Domiciliarios.
Pargrafo. Igual excepcin
tendrn en materia de
Rendicin de Cuenta y su
Revisin
e
Informes,
aquellos sujetos de control
para
los
cuales
la
Contralora General de la
Repblica
expida
un
procedimiento especfico.
Artculo 36. Participacin
mixta. Cuando en uSna
entidad haya participacin
de recursos de entes
nacionales y territoriales, la
vigilancia y control fiscal lo
ejercer la Contralora del
nivel que tenga mayor
participacin, sin perjuicio
que la Contralora General
de la Repblica intervenga
cuando
lo
considere

Artculo 39. Tipos de


sanciones.
En
el
proceso de rendicin
de cuenta e informes,
la Contralora General
de la Repblica podr
segn sea el caso,
imponer
sanciones
pecuniarias
a
los
responsables,
las
cuales sern impuestas
directamente;
las
solicitudes de remocin
y la suspensin se
aplicarn a travs de
los nominadores, con
fundamento en las
causales
estipuladas
para tal efecto en el
captulo V del ttulo II
de la Ley 42 de 1993 y
en
la
presente
resolucin.
Artculo 40. Causales
para imposicin de
multas.
Los
funcionarios
competentes de la
Contralora General de
la Repblica, podrn
imponer multas a los
responsables de rendir
cuenta o informes,
cuando:
1.
No
rindan
la
informacin de que
trata la rendicin de
cuenta o informes y no
lo hagan en la forma,
perodo, trminos o
contenido establecidos
en
la
presente
resolucin.
2.
Reiteradamente
incurran en errores,
omisiones
e
inconsistencias en el
contenido
de
la
informacin
presentada.
3. No emprendan o
pongan en marcha las

Artculo
47.
Disposicin
transitoria.
La
presente
resolucin
se aplicar a todos los
procesos
sancionatorios que se
originen a partir de su
vigencia. Los que se
encuentren
en
proceso al momento
de su expedicin se
regirn
por
las
disposiciones bajo las
cuales
fueron
iniciadas
Artculo 48. Trmite.
La
informacin
requerida en el ttulo
III de la presente
Resolucin
se
tramitar bajo las
normas y directrices
que
seale
la
Direccin
de
Economa y Finanzas
Pblicas o quien haga
sus veces en la
Contralora General
de
la
Repblica,
dependencia
que
coordinar y prestar
la
asesora
correspondiente, que
permita la oportuna y
correcto suministro.
La
informacin
sealada
en
los
artculos 20 al 24 de
esta
Resolucin,
deber reportarse en
los medios, formatos
y nomenclatura de
cuentas establecidos
por la Direccin de
Economa y Finanzas
Pblicas o quien haga
sus veces en la
Contralora General
de la Repblica.
Cuando
la
informacin
sea

Cualquiera que sea el


orden y el nivel al que
pertenezcan,
las
entidades
pblicas
que
mantengan
compromisos
de
deuda pblica externa
debern
remitir
mensualmente, dentro
de los cinco (5) das
hbiles siguientes al
mes correspondiente
a
la
Contralora
General
de
la
Repblica, un informe
que contenga los
saldos
y
el
movimiento mensual
de los desembolsos,
amortizaciones,
intereses
y
comisiones
de
la
deuda y dems datos
contemplados en el
formato
SEUD
mencionado en el
pargrafo anterior.
Artculo
29.
Certificados
de
registro de deuda
pblica territorial. Las
contraloras
departamentales,
distritales
y
municipales remitirn
a
la
Contralora
General
de
la
Repblica
mensualmente, dentro
de los primeros diez
(10)
das
hbiles
siguientes al mes
correspondiente,
copia
de
los
certificados
de
registro de deuda
pblica
producidos
por ellas.
Artculo
30.
Endeudamiento
pblico interno. Los
contralores
departamentales,
distritales
y
municipales remitirn
trimestralmente,
dentro de los veinte
(20)
das
hbiles
siguientes al perodo
que corresponda a la
Contralora General
de la Repblica, un
informe
de
endeudamiento
pblico interno de las
entidades
y
organismos bajo su
jurisdiccin
en
el

conveniente. En caso de
que
la
participacin
mayoritaria sea igual, lo
ejercer en forma prevalente
la Contralora General de la
Repblica.
Artculo 37. Situaciones
concurrente y prevalente en
el control fiscal. Cuando en
una entidad del orden
distrital, departamental o
municipal,
concurra
y
prevalezca la competencia
de la Contralora General de
la Repblica, se aplicar la
presente resolucin en lo
referente al mtodo de
rendicin
y
revisin,
respecto de los recursos de
origen nacional.
Artculo 38. Control posterior
excepcional. En el ejercicio
del control excepcional, la
presente
resolucin
se
aplicar en lo referente a la
rendicin y al mtodo de
revisin a cualquier entidad
del orden territorial.

decisiones y acciones
pertinentes
para
corregir las deficiencias
y anomalas sealadas
por la Contralora en su
proceso de auditora.
4.
Entorpezcan
o
impidan en cualquier
forma
el
cabal
cumplimiento de las
funciones asignadas a
la Contralora o no
suministren
oportunamente
la
informacin solicitada.
Artculo 41. Causales
de
solicitud
de
remocion y suspensin.
El Contralor General de
la Repblica solicitar
al
funcionario
competente
la
remocin o suspensin
del
responsable,
cuando impuesta la
multa, se reitere en la
conducta contenida en
la causal primera del
artculo anterior.
Artculo
42.
Competencia.
Se
asigna
la
correspondiente
competencia
a
los
Directores Sectoriales y
Seccionales
(cuando
se
trate
de
un
responsable sujeto de
control que tengan el
domicilio principal en
esa jurisdiccin) y al
Director de Economa y
Finanzas
Pblicas
(respecto
de
la
informacin de que
trata el ttulo III de la
presente
resolucin)
respectivamente, para
imponer las multas, a
que se refiere el
presente captulo.
Las sanciones sern
impuestas
mediante
resolucin motivada y
contra ella procede los
recursos de reposicin
y apelacin, en los
trminos
y
competencias de la
presente
resolucin,
conforme
al
procedimiento
establecido
en
la
Resolucin No. 04548
de noviembre 12 de
1998.
Pargrafo. Se delega
en el Vicecontralor

enviada en medio
magntico, o correo
electrnico
las
entidades remitentes
debern solicitar a la
Contralora General
de la Repblica, las
especificaciones
de
compatibilidad
en
cuanto a lenguaje y
programas.
Artculo
49.
Certificacin.
Los
documentos
donde
conste la informacin
financiera,
presupuestal,
estadstica
y
de
endeudamiento
pblico
de
cada
entidad, debern ser
firmados
por
el
representante legal y
por el respectivo jefe
de la oficina que los
elabore.
Artculo
50.
Prrrogas.
Los
trminos establecidos
para la presentacin
de la informacin a
que se refiere el ttulo
III,
podrn
ser
prorrogados en forma
excepcional y por una
sola vez siempre y
cuando la solicitud se
presente por escrito
ante el Director de
Economa y Finanzas
Pblicas o quien haga
sus veces, dentro de
los
diez
das
anteriores
al
vencimiento del plazo
para
el
envo
respectivo.
La prrroga mxima
ser de 20 das
calendario
y
su
duracin
se
determinar teniendo
en
cuenta
la
necesidad
y
la
urgencia
de
la
informacin para la
Contralora General
de la Repblica y las
justificaciones de la
entidad responsable
de su presentacin.
Pargrafo. Vencidas
las
prrrogas
establecidas en el
pargrafo
2
del
artculo sptimo de
esta Resolucin y las
del presente artculo,

SEUD y los dems


formatos
y
nomenclatura
que
sta prescriba para el
efecto.
Artculo 31. Planes de
desempeo.
Las
entidades
descentralizadas
territorialmente o por
servicios
debern
reportar
a
las
respectivas
contraloras
territoriales los planes
de
desempeo,
dentro de los 10 (diez)
das siguientes a la
firma
con
las
entidades
prestamistas, para su
respectivo control y
seguimiento.
Artculo
32.
Seguimiento planes
de desempeo. Las
contraloras
territoriales debern
reportar
a
la
Contralora General
de
la
Repblica
trimestralmente,
dentro de los 10 (diez)
das
hbiles
siguientes al trmino
del
perodo,
un
informe
sobre
el
seguimiento de los
planes de desempeo
de las respectivas
entidades vigiladas en
el que se incluya el
diagnstico financiero
e institucional de las
respectivas entidades
territoriales, incluido el
clculo de indicadores
de capacidad de pago
y las medidas y metas
que
se
comprometieron
a
aplicar.

General
de
la
Repblica, la facultad
de
resolver
los
recursos de apelacin,
contra los actos de
imposicin
de
sanciones
proferidos
por
los
Directores
Sectoriales,
Seccionales
y
el
Director de Economa y
Finanzas Pblicas o
quien haga sus veces.
Artculo 43. Tasacin
de la multa. Los
funcionarios
pblicos
responsables de que
trata esta resolucin y
los particulares que
administren
y/o
manejen e inviertan
fondos,
bienes
y/o recursos pblicos,
que incurran sin causa
justificada
en
las
causales previstas en
el artculo 40 de esta
Resolucin,
sern
sancionados
con
multas hasta de cinco
(5) salarios mensuales
devengados por el
funcionario o particular
vigentes al momento
de la imposicin de la
sancin; teniendo en
cuenta las siguientes
tasaciones:
Cuando se incurra en
la causal nmero 1 del
artculo 40 y suministre
la informacin de que
trata esta resolucin
dentro de los quince
(15) das siguientes al
vencimiento del plazo,
se impondr una multa
hasta de dos (2)
salarios
mensuales
devengados por el
responsable,
proporcionalmente
al
nmero
de
das
incurridos en la mora.
Cuando se incurra en
la causal nmero 1 del
artculo 40 y suministre
la informacin de que
trata esta resolucin
dentro de los treinta
(30) das siguientes al
vencimiento del plazo,
se impondr una multa
entre dos (2) y cuatro
(4) salarios mensuales
devengados por el
responsable,
proporcionalmente
al

sin
recibirse
la
informacin, se dar
inicio
al
proceso
sancionatorio por las
direcciones
sectoriales,
seccionales o por la
Direccin
de
Economa y Finanzas
Pblicas o quien haga
sus veces.
Artculo
51.
Armonizacin.
De
conformidad con los
numerales 1, 2 y 12
del artculo 268 de la
Carta Poltica, las
Contraloras
Territoriales
podrn
adoptar la presente
Resolucin en las
materias
de
su
competencia, acorde
con su estructura
orgnica
y
la
naturaleza de sus
sujetos de control.
Artculo
52.
Derogatoria
y
vigencia. La presente
Resolucin deroga los
artculos 1 al 23 de la
Resolucin orgnica
nmero 03466 de
junio 14 de 1994; la
Resolucin orgnica
nmero 3468 de junio
17 de 1994; la
Resolucin
nmero
3509 de 1994; la
Resolucin orgnica
nmero 04657 de
febrero 5 de 1999; los
numerales b) c) y d)
del artculo 4 de la
Resolucin orgnica
nmero 04548 de
noviembre 12 de 1998
y las Resoluciones
orgnicas
nmeros
03889 de noviembre 7
de 1996, 04202 de
1997 y 04505 del 5 de
agosto de 1998 y
dems disposiciones
reglamentarias que le
sean contrarias. Rige
a partir del 1 de
enero del ao 2000.
Publquese,
comunquese
y
cmplase.
Dada en Santa Fe de
Bogot, D. C., a 22
de diciembre de
1999.
El Contralor General
de la Repblica,

nmero
de
das Carlos Ossa
Escobar.
incurridos en la mora.
Cuando se incurra en
la causal nmero 1 del
artculo 40 y suministre
la informacin de que
trata esta resolucin
dentro de los cuarenta
y cinco (45) das
siguientes
al
vencimiento del plazo,
se impondr una multa
de cinco (5) salarios
mensuales devengados
por el responsable.
Si despus de los
cuarenta y cinco (45)
das de vencido el
trmino, no se rinde la
informacin,
se
solicitar la remocin o
suspensin
del
responsable,
en
concordancia con lo
establecido
en
el
artculo 102 de la Ley
42 de enero 26 de
1993.
Cuando se incurra en
las causales nmeros
2, 3 y 4 del artculo 40
se impondrn multas
de hasta cinco (5)
salarios
devengados
por el responsable;
sancin pecuniaria que
ser tasada por el
sancionador, valorando
la
conducta
del
sancionado
y
la
incidencia de la misma
respecto
de
las
funciones del ejercicio
de la vigilancia y
control de la gestin
fiscal y de los procesos
que de sta se derive.
Pargrafo 1. Cuando
se trate de particulares
que administren y/o
manejen e inviertan
fondos, bienes
y/o
recursos pblicos que
no devenguen salarios,
la multa ser hasta de
treinta (30) salarios
mnimos
legales
mensuales vigentes al
momento
de
la
imposicin
de
la
sancin.
Pargrafo 2. Cuando
se
trate
de
ex
funcionarios, la multa
ser hasta de cinco (5)
salarios
mensuales
devengados por el
sancionado,
en
la

poca de la ocurrencia
de los hechos; siempre
y cuando ste no sea
menor
al
salario
mnimo mensual en la
fecha de la providencia,
caso en el cual, la
multa ser hasta de
treinta (30) salarios
mnimos
mensuales
vigentes.
Artculo 44. Pago de la
multa. Impuesta la
multa y en firme la
resolucin
correspondiente,
el
pago debe efectuarse a
favor de la Tesorera
de
la
Contralora
General
de
la
Repblica, dentro de
los quince (15) das
hbiles siguientes a su
ejecutoria.
Artculo 45. Falta de
pago. Si transcurrido el
trmino fijado en el
artculo anterior, el
sancionado
no
efectuare el pago, la
resolucin
prestar
mrito ejecutivo para
su
cobro
por
jurisdiccin
coactiva,
por la dependencia
competente
de
la
Contralora General de
la Repblica.
Artculo
46.
Integracin. Lo no
previsto
en
esta
resolucin dentro del
proceso
sancionatorio,
ser
regulado
por
lo
dispuesto
en
la
Resolucin
nmero
04548 de noviembre
12 de 1998 y dems
disposiciones
aplicables.

CAPITULO V
LA RESPONSABILIDAD FISCAL
El principio de la responsabilidad, aparece registrado como uno de los
principios jurdicos reguladores del Estado de Derecho, segn
apreciacin de algn sector de la doctrina, y el mismo se fundamenta
en el artculo 6o. de la Carta Poltica, segn el cual los servidores
pblicos son responsables ante las autoridades por infraccin de la
Constitucin y la Ley, o por omisin o extralimitacin en el ejercicio de
sus funciones.

"La responsabilidad ya no est ligada a la violacin de un derecho


subjetivo constitucional sino a la trasgresin de cualquier norma del
derecho. Se trata ahora de una garanta objetiva -protectora de derecho
objetivo-".
Este principio tiene una relacin inescindible con el principio de
legalidad, razn por la cual el inciso segundo del artculo 122 de la
Carta Poltica previene que ningn servidor pblico entrar a ejercer
su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitucin y
desempear los deberes que le incumben.
El artculo 124 de la Constitucin establece que la ley determinar la
responsabilidad de los servidores pblicos y la manera de hacerla
efectiva, precepto este que proviene de la Constitucin de 1886, el cual
configura la denominada reserva legal de la responsabilidad, es decir
que slo la ley puede trazar el mbito normativo de dicho principio.
De igual forma, el artculo 210 del mismo Estatuto Superior, advierte
que la ley determinar la responsabilidad de los presidentes, directores
o gerentes, de las entidades descentralizadas.
Ya hemos dicho en otra parte, que no se puede perder de vista el
catlogo de principios codificados en el captulo segundo, del ttulo V de
la Constitucin, bajo el rtulo de la funcin pblica, mediante el cual
no slo se regulan los aspectos propios del rgimen laboral
administrativo de los servidores pblicos, sino adems las directrices
esenciales que encausan la conducta de dichos servidores, en el
contexto de las finalidades y objetivos de la accin estatal, asumiendo
al servidor pblico en sus dos dimensiones jurdicas: como realizador
de los cometidos estatales y como sujeto laboral de derechos
De esta manera -junto con los principios reguladores de la funcin
administrativa-, dicho inventario -ya sistematizado y referenciado en el
aparte alusivo al carcter de funcin pblica que tiene el control fiscal-,
incluye el carcter responsable del servicio pblico (artculos 6, 123,
124 y 125 inciso segundo), el cual implica la existencia de un rgimen
de responsabilidades para el servidor pblico.
1. DIFERENTES TIPOS DE RESPONSABILIDADES DE LOS
SERVIDORES PBLICOS
En este aspecto, el servidor pblico puede ser sujeto de los siguientes
tipos de responsabilidad, independientes entre s -e incluso
simultneas-, y correlativos con los sistemas de control:
1) La responsabilidad poltica; Para ello, el artculo 114 de la Carta,
prescribe que corresponde al Congreso de la Repblica, entre otras
funciones, la de ejercer control poltico sobre el gobierno y la
administracin, facultad que no se limita ni siquiera por los estados de
excepcin, regulados en el captulo 6, del ttulo VII, superior.

En ese sentido, el constituyente del 91 introdujo en la reforma de la


Carta, la figura de la mocin de censura, cuya proposicin es
competencia de la Cmara de Representantes (art.135-8,9).
2) La responsabilidad penal; cuando en el ejercicio de las funciones, o
con ocasin de ellas, el servidor pblico comete un hecho punible; de
aquellos cuyo bien jurdico pertenece a la proteccin - directa, o
indirecta- de la administracin y la funcin pblica.
3) La responsabilidad administrativa o disciplinaria; derivada del
incumplimiento de los deberes o prohibiciones administrativas; o por la
omisin o extralimitacin de las funciones, o la violacin del rgimen
de inhabilidades, o incompatibilidades, entre otros supuestos.
4) La responsabilidad civil o patrimonial; que consiste en la obligacin
de asumir las consecuencias patrimoniales o econmicas de un hecho o
acto daino.
5) La responsabilidad fiscal, que se analizar ms adelante, y
6) La responsabilidad ciudadana o social; de tipo externo a la
administracin, fundada sobre los vnculos compromisorios del servidor
pblico frente a la comunidad, la cual principalmente se refleja en el
voto programtico y en la revocatoria del mandato, en los eventos
previstos en la Constitucin y ley.
12. LA RESPONSABILIDAD
JURDICA

FISCAL

SU

NATURALEZA

Pues bien, en el anterior rgimen constitucional se consideraba que la


responsabilidad civil era el gnero, y la responsabilidad fiscal, apareca
como una especie de ella.
A partir del nuevo esquema constitucional sobre el control fiscal y la
contralora, dicha responsabilidad fiscal adquiri su propia identidad
jurdica, diversa de la responsabilidad civil, aunque, desde el punto de
vista tcnico, compartan los mismos elementos.
As lo ha entendido la jurisprudencia, al punto que incluso se ha
afirmado del advenimiento de una nueva disciplina jurdica: la del
Derecho Fiscal.
Ha dicho el Consejo de Estado, sobre el punto:

"Todo ello permite deducir que la responsabilidad fiscal tiene


caractersticas que la diferencian de los dems tipos de
responsabilidad, incluyendo la civil, de donde se desprendi para
adquirir su propia personalidad...En nuestro pas la responsabilidad
fiscal ha adquirido suficiente grado de identidad. Surge cuando el dao
al patrimonio del Estado es producido por un agente suyo que acta en
ejercicio de la gestin fiscal de la administracin o por particulares o
entidades que manejan fondos o bienes pblicos y como consecuencia

de irregularidades encontradas por los funcionarios de los organismos


de control fiscal, quienes tienen competencia para adelantar los
respectivos procesos, deducir la consiguiente responsabilidad e
imponer las sanciones pertinentes, para lo cual cumplen el tipo de
gestin pblica a que se refiere el artculo 267 de la Carta Poltica, en
donde la
responsabilidad fiscal
encuentra
su
especfico
fundamento...Por tanto, la responsabilidad fiscal no debe ser tratada
como una especie de responsabilidad civil, sino ms bien como uno de
los distintos tipos que emanan del gnero responsabilidad, cuya fuente
directa es, como se dej expresado, el artculo 6o. de la
Constitucin".(subrayas fuera del texto).
Es decir que la responsabilidad fiscal est relacionada con la
administracin de los recursos pblicos del Estado, por parte de los
servidores pblicos que ejercen la gestin fiscal, o los particulares
cuando administran bienes o fondos pblicos.
Su fundamento constitucional se apoya en el artculo 6o. de la Carta,
como ya se dijo, y en el numeral 5o. del artculo 268 del mismo Texto,
el cual atribuye al Contralor General de la Nacin -y a las contraloras
territoriales, por remisin del artculo 272, inciso 5o.-, la competencia
para establecerla. Complementariamente, el desarrollo legal de la
materia aparece desarrollado en la ley 610 de 2000, por la cual se
establece el trmite de los procesos de responsabilidad fiscal de
competencia de las contraloras.
2.1. ELEMENTOS
Los elementos de la responsabilidad fiscal son los mismos de la
responsabilidad de carcter civil, ya vistos, pues a pesar de tratarse de
dos estatutos de responsabilidad independientes y autnomos,
tcnicamente comparten los mismos elementos, dado su esencial
contenido patrimonial.
El artculo 5. De la ley 610 de 2000, precisa que la responsabilidad
fiscal estar integrada por los siguientes elementos:
Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza
gestin fiscal.
Un dao patrimonial al Estado.
Un nexo causal entre los dos elementos anteriores.
Es decir, se requiere de la existencia de una conducta, activa u
omisiva, dolosa o culposa, por parte de un servidor pblico o un
particular, segn el caso, que produzca un dao sobre los fondos o
bienes pblicos, y que entre una y otro exista un relacin de
causalidad.
Hay que agregar que el nuevo espectro del control fiscal, y la amplitud
de los elementos contenidos en la gestin fiscal, permite a su vez, una

ampliacin de la responsabilidad fiscal, pues ahora no slo se concibe el


detrimento que un servidor pblico le pueda causar al patrimonio
pblico sobre la base simple de actos u omisiones dainas, sino de igual
forma la afectacin producida por una gestin fiscal antieconmica,
ineficaz, ineficiente, in equitativa o, en trminos generales, que no se
aplique al cumplimiento de los cometidos estatales, particularizados
por el objeto funcional y organizacional de la respectiva entidad o
programa.
2.2. LA CONDUCTA
Con la expresin conducta se designa la manera de actuar del ser
humano; su comportamiento que refleja la manera como l gobierna
sus actos vitales.
Este proceder se determina de dos modos: llevando a cabo un acto
(accin), o abstenindose de hacer una cosa (omisin).
Por eso se ha dicho que la conducta en sus distintas manifestaciones no
es una creacin artificial de ningn filsofo o legislador, sino un
concepto extrado de la vida real, que se expresa en el continuo trfico
social, pues los hombres son seres que viven y actan en un
determinado contexto histrico.
El concepto conducta es ms restringido que el trmino hecho, por el
cual se entiende cualquier acontecimiento de la naturaleza o de
carcter humano (voluntario o no), que produce efectos jurdicos. Por
esta razn, la doctrina afirma que la conducta es una forma de hecho, o
mejor un hecho humano voluntario: "a su turno, la diccin acto
equivale en sentido jurdico a una variedad de hecho, esto es, el hecho
voluntario que crea, modifica o extingue relaciones de derecho".
En nuestro contexto, entonces, la conducta es la accin u omisin
imputable al sujeto (servidor pblico o particular) que funcionalmente
ejerce actos de gestin fiscal frente al patrimonio pblico.
2.3. GRADO DE IMPUTACIN
Para efectos de deslindar los aspectos sustanciales de la conducta, y as
mismo determinar el grado de imputacin a partir del cual se
determina la responsabilidad, la ley 610 de 2000, en el inciso primero
del artculo 5., precisa que la conducta deber ser dolosa o culposa. Y
para los efectos de la determinacin del grado de la culpa, el pargrafo
2. Del artculo 4. de dicho estatuto legal indica que el grado de culpa a
partir del cual se podr establecer responsabilidad ser de la culpa
leve.
Este grado de imputacin no estaba definido en la ley 42 de 1993, y su
caracterizacin como tal haba sido fruto de la doctrina del Consejo de
Estado:

"...el grado de culpabilidad a partir del cual puede deducirse


responsabilidad fiscal, es el de culpa leve que define el artculo 63 del
C.C. como la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres
emplean ordinariamente en sus negocios propios, lo que se opone a la
diligencia o cuidado ordinario o mediano. En efecto, los servidores
pblicos que tienen a su cargo no slo la toma de decisiones que
determinan la gestin fiscal sino la ejecucin presupuestal a travs de
la ordenacin, control, direccin y coordinacin del gasto, as como los
contratistas y particulares que manejean recursos o bienes del Estado,
actan como gestores de la administracin. De conformidad con el
artculo 2155 del C.C. el mandatario responde hasta de la culpa leve en
el cumplimiento de su encargo" (subrayas nuestras).
Agreg:

"Por otra parte, el fallo con responsabilidad fiscal que concluye con la
determinacin de un dao patrimonial causado al Estado y que es
exigible por la jurisdiccin coactiva, implica que el funcionario se
constituye en deudor del Estado en la cuanta del dao. En tal caso, es
responsable de la culpa leve porque la relacin funcional que lo une con
la administracin genera un beneficio recproco para las partes.
Adems, como ya se afirm la culpa o descuido sin otra calificacin,
como ocurre en relacin con las responsabilidad fiscal, en la que la ley
guarda silencio sobre la gradacin de la culpa, significa que se aplica el
principio general de culpabilidad cual es el de que se ha incurrido en
culpa o descuido leve".
Y concluy:

"En este tipo de responsabilidad el grado de culpabilidad difiere del


consagrado en el artculo 90 de la Constitucin en relacin con el dao
antijurdico causado a terceros e imputable a ttulo de dolo o culpa
grave, porque el ejercicio de la gestin fiscal implica obligaciones
especficas referidas a la administracin de bienes ajenos como son los
del Estado, que resulta afectado con la actuacin irregular del
funcionario".
De conformidad con el ltimo inciso del artculo 63 del Cdigo Civil, el
dolo consiste en la intencin positiva de inferir injuria a la persona o
propiedad de otro.
De otro lado, este misma disposicin distingue tres tipos de culpa y
"descuido":
Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no
manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas
negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios
propios. Esta culpa en materias civiles equivale al dolo.
Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella
diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus

negocios propios. Culpa o descuido, sin otra calificacin, significa culpa


o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado
ordinario o mediano.
El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es
responsable de esta especie de culpa, dice la norma citada.
Culpa o descuido levsimo es la falta de aquella esmerada diligencia
que un hombre juicioso emplea en la administracin de sus negocios
importantes. Esta especie de culpa se opone a la suma diligencia o
cuidado.
La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha advertido las
caractersticas y diferencias de estas figuras as:

"Las voces utilizadas por la ley (C.C. art. 63) para definir el dolo
concuerdan con la nocin doctrinaria que lo sita y destaca en
cualquier pretensin de alcanzar un resultado contrario al derecho,
caracterizada por la conciencia de quebrantar una obligacin o de
vulnerar un inters jurdico ajeno; el dolo se constituye, pues, por la
intencin maliciosa, al paso que la culpa, segn el mismo precepto y la
concepcin universal acerca de ella, se configura sobre la falta de
diligencia o de cuidado, la imprevisin, la negligencia, la imprudencia.
De esas caractersticas sustanciales surgen, como es obvio, las
consecuencias legales respectivas; el dolo generalmente no se presume
(C.C. art. 1516), ni su tratamiento legal puede ser modificado por la
voluntad individual, salvo la condonacin del pretrito (C.C. art. 1522),
acarrea en todos los casos sanciones civiles de igual intensidad, y
agrava la posicin del deudor aun enfrente de eventos imprevisibles
(C.C. art. 1616); la culpa, por el contrario, se presume en el
incumplimiento contractual y en varios casos de responsabilidad
extracontractual, de que es ejemplo el artculo 2356 del Cdigo Civil.
las partes pueden alterar libremente las regulaciones legales respecto
de ella, y su intensidad se grada para asignarle diferentes efectos a
sus diversos grados (C.C. art. 1604), y, por ltimo, no agrava la
posicin del deudor sino ante lo que se previ o pudo preverse al tiempo
del contrato (C.C. art. 1616).
Tanto el dolo como la culpa generan la responsabilidad civil en el
campo extracontractual y en el de la formacin y la ejecucin de los
contratos, pero sin que sea dable confundirlos, atribuirles
consecuencias indiferentes, o tutelar el uno por normas aplicables slo
a la otra, o viceversa". (CSJ, Sent. ago. 9/49).
2.4. LA GESTION FISCAL
Para efectos de determinar la responsabilidad fiscal, se requiere que la
conducta desplegada por parte del servidor pblico o el particular,
funcional o contractualmente, se encuentre en el mbito de la gestin
fiscal.

En efecto, la Carta Poltica seala como atribucin del Contralor


General de la Repblica, y por extensin normativa del mismo
Estatuto Superior de los contralores territoriales, en su artculo 268,
numeral 5o. la de establecer la responsabilidad que se derive de la
gestin fiscal. Por su parte, la ley 610 de 2000, en su artculo 3.,
determina que, para los efectos de dicha ley, se entiende por gestin
fiscal el conjunto de actividades econmicas, jurdicas y tecnolgicas,
que realizan los servidores pblicos y las personas de derecho privado
que manejen o administren recursos o fondos pblicos, tendientes a la
adecuada y correcta adquisicin, planeacin, conservacin,
administracin,
custodia,
explotacin, enajenacin,
consumo,
adjudicacin, gasto, inversin y disposicin de los bienes pblicos, as
como a la recaudacin, manejo e inversin de sus rentas en orden a
cumplir los fines esenciales del Estado, con sujecin a los principios de
legalidad, eficiencia, economa, eficacia, equidad, imparcialidad,
moralidad, transparencia, publicidad y valoracin de los costos
ambientales.
Lo anterior significa que para poder establecer la responsabilidad fiscal
derivada de una conducta, sta debe tener una relacin directa con el
ejercicio de actos de gestin fiscal. Si la conducta que produce el dao
sobre el patrimonio pblico se despliega por fuera de dicho concepto,
estaramos en presencia de un simple responsabilidad patrimonial (y
de los dems estatutos de responsabilidad que puedan configurarse),
pero no de una de carcter fiscal.
Y a pesar de la amplitud del concepto de la gestin fiscal desarrollado
por la ley, a ms de la simple disponibilidad material que tienen los
servidores pblicos sobre el patrimonio pblico para el cumplimiento
de sus funciones (o los particulares, segn el caso, cuando administran
o custodian dicho patrimonio), se debe tener una disponibilidad
jurdica sobre los mismos, esto es, que el sujeto tenga la capacidad
funcional (o contractual) de ejercer actos de gestin fiscal sobre ese
patrimonio. Sino no tiene dicha disponibilidad jurdica sobre los fondos
o bienes pblicas (as tenga la disponibilidad material), no habra
gestin fiscal, y por lo tanto no habra responsabilidad fiscal, sino
patrimonial, lo cual obligara a que la reparacin se surtiera por otra
va diversa (v.gr. accin patrimonial ordinaria, o contractual, o a travs
de la accin civil dentro del proceso penal si lo hubiere, etc.).
2.5. EL DAO
Se ha dicho que la conducta se refiere al comportamiento funcional,
reglamentario o contractual de un servidor pblico (o de un particular,
segn el caso), en ejercicio del cual causa un dao sobre el patrimonio
pblico, siempre dentro del contexto de la gestin fiscal.
El dao, entonces, es la lesin al patrimonio pblico, del cual se deriva
el perjuicio, que no es otra cosa que el menoscabo patrimonial
producido como consecuencia del dao, y del cual, a su vez, emana la
obligacin de reparacin.

La ley 610, en su artculo 6., precisa que para efectos de la misma ley
se entiende por dao patrimonial al Estado la lesin del patrimonio
pblico, representada en el menoscabo, disminucin, perjuicio,
detrimento, prdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos
pblicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una
gestin fiscal antieconmica, ineficaz, ineficiente, in equitativa e
inoportuna, que en trminos generales, no se aplique al cumplimiento
de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados
por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los
sujetos de vigilancia y control de las contraloras.
Y agrega la disposicin que dicho dao podr ocasionarse por accin u
omisin de los servidores pblicos o por la persona natural o jurdica de
derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan
directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio pblico.
Este precepto legal, que tiene un mero carcter enunciativo, incluye
dentro del concepto de dao, los perjuicios, con lo cual se supera la
discusin doctrinaria existente hasta la expedicin de la ley, en el
sentido de que la contraloras no tenan facultad para liquidar los
perjuicios derivados del dao principal, competencia que se haca
radicar en la jurisdiccin contencioso administrativa.
Para el efecto, se entenda por perjuicio, entendidos por tales la
ganancia lcita que deja de obtenerse, o demritos o gastos que se
ocasionen por acto u omisin de otro y que ste debe indemnizar, a ms
del dao o detrimento material causado por modo directo- que pueda
sufrir la Nacin o el establecimiento pblico, como lo haba entendido
el Consejo de Estado , criterio reiterado por la misma Corporacin.
Entonces, la ley ha resuelto el punto de discusin, en el sentido de
incluir dentro del concepto de dao, el tema de los perjuicios, motivo
por el cual se deben incluir en la cuantificacin del mismo tanto el
dao directo como el indirecto, y as mismo se debe producir su
actualizacin, es decir traer el dao al valor presente en el momento
que se produzca la decisin de responsabilidad, segn los ndices de
precios al consumidor certificados por el DANE para los perodos
correspondientes, en la forma como lo ordena el artculo 52 de dicha
ley.
El artculo 7., de la citada ley, prescribe adems sobre el punto que en
los casos de prdida, dao o deterioro por causas distintas al desgaste
natural que sufren las cosas, de bienes en servicio o inservibles no
dados de baja, nicamente proceder derivacin de responsabilidad
fiscal cuando el hecho tenga relacin directa con el ejercicio de actos
propios de la gestin fiscal por parte de los presuntos responsables.
Y agrega que en los dems eventos de prdida, dao o deterioro de este
tipo de bienes, el resarcimiento de los perjuicios causados al erario
proceder como sancin accesoria a la principal que se imponga dentro
de los procesos disciplinarios que se adelanten por tales conductas o

como consecuencia civil derivada de la comisin de hechos punibles,


segn que los hechos que originaron su ocurrencia correspondan a las
faltas que sobre guarda y custodia de los bienes estatales establece el
Cdigo Disciplinario Unico o a los delitos tipificados en la legislacin
penal.
2.6. LA RELACION DE CAUSALIDAD
Y la relacin de causalidad, implica que entre la conducta y el dao
debe existir una relacin determinante y condicionante de causa-efecto.
El nexo causal se rompe cuando aparecen circunstancias de fuerza
mayor o caso fortuito.
CAPTULO VI
EL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL
1. DEFINICIN Y NATURALEZA JURDICA
Etimolgicamente el vocablo proceso proviene del latn processus o
procedere, que significa, marchar, avanzar, desarrollar. El trmino es
extensible a todas las actuaciones (ya sean administrativas, judiciales
e incluso legislativas) dirigidas a la aplicacin de las normas, de modo
general o particular, o la creacin de la mismas, segn el caso.
Carnellutti, en estricto sentido, y para significar exclusivamente el
alcance juridisdiccional del trmino, lo denomina proceso procesal.
Sin embargo, el alcance del concepto, para los efectos de la
responsabilidad fiscal, no es el mismo que se le otorga a nivel judicial,
dado justamente su carcter de actuacin administrativa, con todas las
consecuencias que esa categorizacin implica.
Justamente, al avocar el conocimiento del tema, tanto la Corte
Constitucional como el Consejo de Estado, han partido del presupuesto
del carcter de actuacin administrativa del proceso de
responsabilidad fiscal, remitindose a suplir los vacos -por expreso
querer de la misma ley 42-, al Cdigo Contencioso Administrativo,
dada la "afinidad y naturaleza de la materia".
Se debe agregar que las contraloras no son los nicos rganos
competentes para adelantar procesos de responsabilidad fiscal, pues,
de conformidad con el numeral 4o.del artculo 88 de la ley 106 de 1993,
el Auditor externo de la Contralora General de la Repblica, a travs
de la unidad de acciones jurdicas. tiene la funcin de adelantar los
procesos de responsabilidad fiscal de su competencia; es decir, de
aquellos que cursan contra servidores pblicos, o particulares, segn el
caso, de ese rgano de control.
Pues bien, la ley 610 de 2000, en su artculo 1., define el proceso de
responsabilidad fiscal como el conjunto de actuaciones administrativas
adelantadas por las Contraloras con el fin de determinar y establecer
la responsabilidad de los servidores pblicos y de los particulares,

cuando en el ejercicio de la gestin fiscal o con ocasin de sta, causen


por accin u omisin y en forma dolosa o culposa un dao al patrimonio
del Estado.
Esta definicin se encuentra encauzada con el carcter patrimonial
resarcitoria de la accin fiscal, y dentro del contexto de la gestin
fiscal, cuyo ejercicio, como marco de la conducta daina, determina el
alcance de este estatuto de responsabilidad, como ya se observ.
1.1. EL OBJETO.
La misma ley 610, en su artculo 4. Seala que la responsabilidad
fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los daos ocasionados al
patrimonio pblico como consecuencia de la conducta dolosa o culposa
de quienes realizan gestin fiscal mediante el pago de una
indemnizacin pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la
respectiva entidad estatal.
Agrega, adems, que para el establecimiento de responsabilidad fiscal
en cada caso, se tendr en cuenta el cumplimiento de los principios
rectores de la funcin administrativa y de la gestin fiscal.
De la misma manera, advierte que la responsabilidad fiscal es
autnoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra
clase de responsabilidad.
El postulado normativo reitera el carcter patrimonial o resarcitorio de
la accin fiscal, en el sentido de que mediante la misma se obtenga la
reparacin patrimonial efectiva que indemnice el dao o deterioro
producido sobre el patrimonio pblico.
2. PRINCIPIOS Y CARACTERSTICAS
RESPONSABIIDAD FISCAL

DEL

PROCESO

DE

El proceso de responsabilidad fiscal se orienta por una serie de


principios materiales, que connotan no slo el obvio marco
constitucional, sino que adems atrae los postulados esenciales del
derecho administrativo, procesal penal y civil, dependiendo de la
naturaleza especfica de la actuacin reglada. Adems, no se debe
olvidar que el control judicial de legalidad sobre los actos adelantadas
por la Contralora -incluyendo las del proceso de responsabilidad fiscal, es ejercido por la jurisdiccin Contenciosa Administrativa, dado
precisamente el carcter de sus actuaciones. Bajo esta perspectiva,
analizaremos los ms relevantes, destacando su esencia jurdica
reguladora.
2.1. EL DEBIDO PROCESO
El artculo 2 de la ley 610 de 2000, enuncia como uno de los principios
orientadores de la accin fiscal, el del debido proceso, de conformidad
con el derecho fundamental del artculo 29 de la Carta Poltica,

disposicin que hizo extensivo el debido proceso a las actuaciones


administrativas.
Adicionalmente la misma ley, considera como una causal de nulidad, o
la comprobada existencia de irregularidades sustanciales que afecten
el debido proceso, segn el tenor del artculo 36.
.
La Corte Constitucional ha destacado el contexto axiolgico y los
elementos de este principio, as:
"Colombia, como Estado de Derecho, se caracteriza porque todas sus
competencias son regladas (arts.3o.,6o y 123 de la Constitucin).
" Por Estado de Derecho se debe entender el sistema de principios y
reglas procesales segn las cuales se crea y perfecciona el
ordenamiento jurdico, se limita y controla el poder estatal y se
protegen y realizan los derechos del individuo. Surge entonces el
derecho de defensa del individuo frente al Estado.
"Todo proceso consiste en el desarrollo de particulares relaciones
jurdicas entre el rgano sancionador y el procesado o demandado, para
buscar la efectividad del derecho material y las garantas debidas a las
personas que en l intervienen.

"La situacin conflictiva que surge de cualquier tipo de proceso exige


una regulacin jurdica y una limitacin de los poderes estatales, as
como un respeto de los derechos y obligaciones de los intervinientes o
partes procesales. Es decir que cuando de aplicar sanciones se trata, el
debido proceso es exigente en materia de legalidad, ya que no
solamente pretende que el servidor pblico cumpla las funciones
asignadas, sino adems que lo haga en la forma como determina el
ordenamiento jurdico".
Esta garanta bsica encuentra su apoyo en el Sistema Internacional
de los Derechos Humanos, el cual prevalece sobre el orden interno,
segn lo declara el artculo 93 de la Carta Poltica.
Como principio axiomtico hace relacin a los procedimientos administrativos, en nuestro caso-, que deben cumplirse para que una
actuacin procesal sea formalmente vlida (aspecto adjetivo), y a que el
contenido que se plasme en dicha actuacin "se constituya en garanta

del orden, la justicia, sin lesionar de manera indebida la seguridad


jurdica propuesta como intangible para el individuo en el Estado
Liberal (aspecto sustantivo)".
As lo ha explicitado nuestra Corte Constitucional:

"La garanta del debido proceso no consiste solamente en las


posibilidades de defensa o en la oportunidad para interponer recursos,
sino que exige, adems, como lo expresa el artculo 29 de la Carta, el

ajuste a las normas preexistentes al acto que se imputa; la


competencia de la autoridad judicial o administrativa que orienta el
proceso; la aplicacin del principio de favorabilidad en materia penal;
el derecho a una resolucin que defina las cuestiones jurdicas
planteadas sin dilaciones injustificadas; la ocasin de presentar
pruebas y de controvertir las que se alleguen en contra y, desde luego,
la plena observancia de las formas propias de cada proceso segn sus
caractersticas. Todo ello descansa sobre el supuesto de la presuncin
de inocencia, la cual tiene que ser desvirtuada por el Estado para que
se haga posible la imposicin de penas o sanciones administrativas".
En relacin con el derecho de defensa, entendido como un aspecto
particular del debido proceso, segn lo ha concebido la doctrina,
podemos agregar que se estructura en un todo con los dems elementos
constitutivos del debido proceso, en una especie de relacin progresiva
y consecuencial. Es evidente que si se reconoce a plenitud el ejercicio
de la controversia probatoria y se observan las formas propias del
proceso, v.gr., se est a su vez garantizando el derecho de defensa del
presunto responsable.
Este planteamiento nos conduce a precisar, entonces, que el ejercicio de
ese derecho se puede llevar a cabo no slo con la presencia directa en el
proceso del presunto responsable, sino tambin a travs del apoderado
que para el efecto sea designado por l, o en forma oficiosa por la
Contralora, cuando no es posible la notificacin personal del auto de
apertura a juicio fiscal, evento en el cual, como se ver, es posible
incluso el nombramiento de un miembro de los consultorios jurdicos de
las facultades de Derecho, o de un auxiliar de la justicia de las listas
del respectivo Tribunal segn lo admite la ley 610 de 2000.
Con sobrada razn se advierte que el ejercicio del derecho de defensa,
como la garanta constitucional de la persona, es condicin de validez
del proceso, de donde se deriva su carcter continuo y unitario, dado
que no puede existir un solo momento de la actuacin procesal en que
pueda ser restringido o negado.
A tal punto se extrema la garanta fundamental, que, en criterio que
prohijamos, se ha afirmado:

"El juez debe formar su juicio de responsabilidad...que debe ofrecer


pblicamente a las partes en el razonamiento lgico de la sentencia, es
decir que parte de la conformacin democrtica de las decisiones
judiciales se basa en el concepto de publicidad del proceso que consiste
no solamente en la posibilidad de que los sujetos procesales conozcan
de la actuacin, las pruebas, los alegatos y peticiones del proceso, sino
que igualmente tienen derecho a saber de las maneras y modos de
razonar del juez para llegar a la conclusin final de la sentencia. Es por
ello que la exteriorizacin de los raciocinios lgicos sobre la prueba, y
de los estados mentales del juez frente a ella, son parte del debido
proceso y su publicidad, que es el fundamento de la nulidad de la
sentencia por falta de motivacin..."

Empero, debe advertirse que no obstante la rgida formulacin de los


antedichos principios en el esquema del proceso de responsabilidad
fiscal, no debe perderse de vista que el carcter de esta actuacin no es
judicial sino administrativo, y que en ese sentido la contralora asume
el papel de un rgano que objetivamente investiga unos hechos
presuntamente constitutivos de responsabilidad fiscal, a travs de un
proceso, en el cual no aparecen los conceptos de partes procsales, en el
sentido jurdico del trmino, a tal punto que, como ya se advirti, dicho
proceso no tiene sentido declarativo.
Por esta razn, la potestad inmersa en este tipo de investigaciones similar, guardadas las proporciones a la investigacin disciplinaria-,
permite al contralor, incluso, hacer uso de la atribucin contenida en el
numeral 8o. del artculo 268 de la Carta Poltica, de exigir, bajo su
responsabilidad, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensin
inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los
respectivos procesos penales o disciplinarios, sin que con ello se
menoscabe el debido proceso, pues se entiende que este mecanismo
busca remover los obstculos que circunstancialmente pueda oponer un
servidor investigado aprovechando esa condicin activa del servicio
pblico, para manipular u ocultar las pruebas que eventualmente lo
comprometan.
2.2. LA RESERVA PROCESAL
El artculo 20 de la ley 610 de 2000, prescribe que las actuaciones
adelantadas durante la indagacin preliminar y el proceso de
responsabilidad fiscal son reservadas hasta su culminacin. En
consecuencia, hasta no terminarse el proceso de responsabilidad fiscal,
ningn funcionario podr suministrar informacin, ni expedir copias de
piezas procsales, salvo que las solicite autoridad competente para
conocer asuntos judiciales, disciplinarios o administrativos.
Agrega al norma que el incumplimiento de esta obligacin constituye
falta disciplinaria, la cual ser sancionada por la autoridad competente
con multa de cinco (5) a diez (10) salarios mnimos mensuales.
Y seala, a su vez, que los sujetos procsales tendrn derecho a obtener
copia de la actuacin para su uso exclusivo y el ejercicio de sus
derechos, con la obligacin de guardar reserva sin necesidad de
diligencia especial.
Por su parte, el artculo 33 de la ley 190 de 1995, denominada Estatuto
Anticorrupcin, indica:

"Harn parte de la reserva las investigaciones preliminares, los pliegos


y autos de cargos que formulen la Procuradura General de la Nacin y
dems rganos de control dentro de los procesos disciplinarios y de
responsabilidad fiscal, lo mismo que los respectivos descargos; los fallos
sern pblicos".

Y agrega la norma en sus pargrafos, que la violacin de la reserva


ser causal de mala conducta.
La Corte Constitucional se pronunci sobre el alcance de esta ltima
disposicin, y en principio seal que la frmula legal si bien busca
evitar que las investigaciones pudiesen fracasar por inoportunas
revelaciones, la misma estable una restriccin desproporcionada al
derecho de ejercer control poltico, "pretensin e inters legtimo

protegido por los derechos consagrados en los artculos 40, 20, 23, 25,
29, 73 y 74 de la C.P.".

Consider la Corte que era comprensible mantener la reserva en las


investigaciones preliminares, pues all an no existe certeza sobre la
comisin y autora de la falta investigada, evento en el cual la
publicidad puede afectar su desarrollo "y anticipar sin justa causa

imputaciones personales".

"Inclusive, hasta que se reciban los descargos por parte de las personas
inculpadas y se practiquen las pruebas a que haya lugar, podra
fundamentarse la reserva en los aludidos principios de la eficiencia y
de la presuncin de inocencia".
Sin embargo, consider aquella Corporacin, que a partir de ese
momento es excesivo mantener la reserva, desde el punto de vista del
derecho ciudadano al control del ejercicio del poder pblico, y concluy:
"La

disposicin demandada ha introducido una restriccin


desproporcionada para el ejercicio de los mentados derechos
fundamentales y ser, por lo tanto, declarada exequible slo bajo el
entendido de que la reserva deber levantarse tan pronto se practiquen
las pruebas a que haya lugar y, en todo caso, una vez expire el trmino
general fijado para su prctica. En estas condiciones, el pblico puede
libremente ser informado sobre los cargos y los descargos y las pruebas
que los sustentan y, para el efecto, acceder al respectivo expediente,
inclusive antes de que se expida el fallo de primera instancia, lo cual
asegura que si a raz del escrutinio pblico surgen nuevos elementos de
prueba stos podrn ser aportados antes de que se adopte la decisin
final".
Bajo este criterio, la Corte declar exequible la norma, pero
condicionando su aplicacin al anterior criterio hermenutico.
Es decir, que en le proceso de responsabilidad fiscal la reserva del
proceso, debe mantenerse hasta agotada la etapa probatoria del
proceso. A partir de ese momento procesal, cualquier persona, en
ejercicio del derecho del control al poder pblico, y a travs del derecho
de peticin, puede tener acceso libremente al expediente, momento
desde el cual la actuacin procesal se torna pblica.
2.3. CARCTER DE POLICA JUDICIAL

El artculo 10 de la ley 610 de 2000, seala que los funcionarios de los


organismos de control fiscal que realicen funciones de investigacin
fiscal tienen el carcter de autoridad de polica judicial.
Este ejercicio de facultades especiales de polica judicial, permite que
los investigadores fiscales puedan ejercer las funciones previstas en el
Cdigo de Procedimiento Penal.
Ahora bien, como la Fiscala General de la Nacin y la Procuradura
General de la Nacin, son los nicos rganos facultados
constitucionalmente para tener funciones autnomas y permanentes de
polica judicial, la Carta Poltica atribuy a la Fiscala la funcin
general, prevista en el numeral 3o. del artculo 250, de dirigir y
coordinar las funciones de polica judicial que en forma permanente
cumplen la Polica Nacional y los dems organismos que seale la ley.
Por tal razn, los funcionarios de las contraloras que ejerzan ese tipo
de facultades especiales, debern coordinar sus actuaciones con la
Fiscala, y aplicar para el efecto las especficas reglas contenidas en el
Cdigo de Procedimiento Penal.
Adicionalmente, y de conformidad con el numeral 8o. del artculo 268 y
el artculo 271, de la Carta, las pruebas aportadas por los
investigadores fiscales a los procesos penales o disciplinarios, tendrn
valor probatoria (prueba trasladada), con los efectos procsales que
corresponde. Ya no se hace necesario -como ocurra antao-, que los
funcionarios de las contraloras acten como peritos en los referidos
procesos, o que se les llame a que se ratifiquen sobre el contenido de las
pruebas trasladadas, justamente por aquel efecto jurdico promovido
desde la misma Constitucin.
De la misma manera, el artculo 11 de la referida ley, prev la
posibilidad de creacin de grupos conjuntos de investigacin entre las
contraloras, la Procuradura, la Fiscala, las personeras, y otras
entidades de control, con el fin de realizar una vigilancia integral del
manejo de los bienes y fondos pblicos, as como de las actuaciones de
los servidores pblicos.
2.4. LA PARTE CIVIL
El artculo 18 de la Ley 20 de 1975, facultaba al Contralor General y
los contralores territoriales, para constituirse en parte civil dentro de
los procesos penales que se adelantaban por el delito genrico de
peculado.
Este atribucin origin una controversia jurdica, pues se adverta que
la Contralora deba hacer una previa e inconveniente calificacin de
los hechos, en razn a que slo se admita la parte civil respecto del
delito genrico de peculado.
Se afirm tambin que dicha facultad era inconstitucional, pues las
Contraloras no pueden ejercer funciones administrativas diferentes a

las inherentes a su propia organizacin; adems, que las funciones


ejercidas por el rgano de control son imperativas (debe ejercerlas) y no
facultativas (podr ejercerlas).
Ahora, la Ley 610 de 2000, en su artculo 65, precisa que los
contralores, por s mismos o por intermedio de sus apoderados, podrn
constituirse en parte civil dentro de los procesos penales que se
adelanten por delitos que atenten contra intereses patrimoniales del
Estado, tales como enriquecimiento ilcito de servidores pblicos,
peculado, inters ilcito en la celebracin de contratos, contrato
celebrado sin requisitos legales, delitos contra el patrimonio que
recaigan sobre bienes del Estado, siempre y cuando la entidad
directamente afectada no cumpliere con esta obligacin, segn lo
dispuesto por el artculo 36 de la Ley 190 de 1995.
Las entidades que se constituyan en parte civil debern informar a las
contraloras respectivas de su gestin y resultados.
Y el pargrafo de la citada norma dispone que la parte civil al solicitar
el embargo de bienes como medida preventiva no prestar caucin.
Entonces, la Contralora se debe constituir en parte civil solamente en
el caso en que la entidad obligada a constituirse en parte civil no lo
haga, ya sea por simple omisin o por imposibilidad procesal, en el
evento en que el representante legal de la misma, quien tiene la
capacidad de constituirse en parte civil por s mismo o a travs de
apoderado, sea precisamente la persona investigada penalmente.
2.5. LA CADUCIDAD DE LA ACCIN FISCAL
La ley 610 de 2000, zanja de manera definitiva la polmica surgida en
vigencia de la ley 42 de 1993, respecto de la caducidad de la accin
fiscal, sobre la tesis doctrinal y jurisprudencial sentada por el Consejo
de Estado y la Corte Constitucional, a travs de la cual, y ante la
ausencia de norma expresa que la fijara, se dedujo que dicho trmino
de caducidad era de dos aos, inferidos de la similitud entre esa accin
y la de reparacin directa regulada en el Cdigo Contencioso
Administrativo. A la dudosa comparacin mutatis mutandis, se agreg
a la polmica el punto de determinar a partir de qu momento deba
contarse el referido trmino, situacin en la cual tambin hubo tesis
mezcladas.
La nueva ley, como se dijo, prescribe en su artculo 9. que La accin
fiscal caducar si transcurridos cinco (5) aos desde la ocurrencia del
hecho generador del dao al patrimonio pblico, no se ha proferido
auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. Este trmino
empezar a contarse para los hechos o actos instantneos desde el da
de su realizacin, y para los complejos, de tracto sucesivo, de carcter
permanente o continuado desde la del ltimo hecho o acto.
2.6. LA PRESCRIPCIN PROCESAL DE LA ACCIN FISCAL

Del mismo modo, en vigencia de la ley 42 de 1993, el Consejo de


Estado, haba interpretado la determinacin de la prescripcin de la
accin fiscal, en el evento de que no se cumplieran los trminos legales
para la tramitacin y culminacin del respectivo proceso.
Precis, que para el efecto de la etapa de la investigacin, los trminos
sealados en la ley 42 (de 60 das, mximo) son preclusivos, mientras
que para la etapa del juicio no se hizo una determinacin expresa,
evento para el cual deber "recurrirse a otras situaciones anlogas
como las que garantizan el debido proceso, o las que rigen el ejercicio
de la accin fiscal o la funcin pblica (artculos 29, 209 y 267 de la
C.N.)".
Agrega la Corporacin, que se debe tener en cuenta el precepto
contenido en el artculo 38 del Cdigo Contencioso Administrativo, el
cual establece un trmino de caducidad de tres aos, para que las
autoridades administrativas puedan imponer sanciones.
La ley 610 de 2000, regul de manera expresa la temtica, advirtiendo
en su artculo 9. Que la responsabilidad fiscal prescribir en cinco (5)
aos, contados a partir del auto de apertura del proceso de
responsabilidad fiscal, si dentro de dicho trmino no se ha dictado
providencia en firme que la declare.
2.7. LAS MEDIDAS CAUTELARES
El artculo 12 de la mentada ley, precisa que en cualquier momento del
proceso de responsabilidad fiscal se podrn decretar medidas
cautelares sobre los bienes de la persona presuntamente responsable
de un detrimento al patrimonio pblico, por un monto suficiente para
amparar el pago del posible desmedro al erario, sin que el funcionario
que las ordene tenga que prestar caucin. Este ltimo responder por
los perjuicios que se causen en el evento de haber obrado con
temeridad o mala fe.
Las medidas cautelares decretadas se extendern y tendrn vigencia
hasta la culminacin del proceso de cobro coactivo, en el evento de
emitirse fallo con responsabilidad fiscal.
Se ordenar el desembargo de bienes cuando habiendo sido decretada
la medida cautelar se profiera auto de archivo o fallo sin
responsabilidad fiscal, caso en el cual la Contralora proceder a
ordenarlo en la misma providencia. Tambin se podr solicitar el
desembargo al rgano fiscalizador, en cualquier momento del proceso o
cuando el acto que estableci la responsabilidad se encuentre
demandado ante el tribunal competente, siempre que exista previa
constitucin de garanta real, bancaria o expedida por una compaa de
seguros, suficiente para amparar el pago del presunto detrimento y
aprobada por quien decret la medida.

El pargrafo de la disposicin citada anuncia que cuando se hubieren


decretado medidas cautelares dentro del proceso de jurisdiccin
coactiva y el deudor demuestre que se ha admitido demanda y que esta
se encuentra pendiente de fallo ante la Jurisdiccin de lo Contencioso
Administrativo, aquellas no podrn ser levantadas hasta tanto no se
preste garanta bancaria o de compaa de seguros, por el valor
adeudado ms los intereses moratorios.
2.8. LA SUSPENSIN DE TRMINOS EN EL PROCESO
En vigencia de la ley 42 de 1993, no exista la figura de la suspensin
del proceso. De manera irregular, pues se trata de una materia que
contiene reserva legal (artculo 124 superior), mediante algunos actos
administrativos reglamentarios, algunas contraloras haban regulado
esa situacin procesal, en abierto menoscabo al ordenamiento jurdico.
La nueva ley ha suplido el vaco existente, y de manera expresa ha
previsto las situaciones fcticas externas y jurdicas internas que
permiten la suspensin del proceso, cuyo efecto fundamental no slo es
el de permitir justamente superar dichas causas que limitan el normal
avance del curso procesal, sino adicionalmente interrumpir el trmino
de prescripcin del mismo proceso.
El artculo 13 de la ley 610, indica que el cmputo de los trminos
previstos en dicha ley se suspender en los eventos de fuerza mayor o
caso fortuito, o por la tramitacin de una declaracin de impedimento o
recusacin. En tales casos, tanto la suspensin como la reanudacin de
los trminos se ordenar mediante auto de trmite, que se notificar
por estado al da siguiente y contra el cual no procede recurso alguno.
2.9. LA UNIDAD PROCESAL
El principio general del proceso es la unidad procesal, es decir que por
un hecho investigado se surta un solo proceso; la excepcin a dicho
principio es la ruptura de la unidad procesal, segn la cual es posible
acumular procesos por efectos de la denominada conexidad sustancial o
procesal segn el caso.
El artculo 14 de la ley 610 as lo precisa, al indicar que por cada hecho
generador de responsabilidad fiscal se adelantar una sola actuacin
procesal, cualquiera sea el nmero de implicados; si se estuviere
adelantando ms de una actuacin por el mismo asunto, se dispondr
mediante auto de trmite la agregacin de las diligencias a aquellas
que se encuentren ms adelantadas. Los hechos conexos se
investigarn y decidirn conjuntamente.
El artculo 15, ibdem, agrega que habr lugar a la acumulacin de
procesos a partir de la notificacin del auto de imputacin de
responsabilidad fiscal y siempre que no se haya proferido fallo de
primera o nica instancia, de oficio o a solicitud del sujeto procesal,
cuando contra una misma persona se estuvieren adelantando dos o

ms procesos, aunque en ellos figuren otros implicados y siempre


que se trate de la misma entidad afectada, o cuando se trate de dos o
ms procesos por hechos conexos que no se hubieren investigado
conjuntamente.
Contra la decisin de negar la acumulacin procede el recurso de
reposicin.
2.10. CESACIN DE LA ACCION FISCAL.
En vigencia de la ley 42 no estaba reglamentada esta figura. En la
prctica, a pesar de que existieran los supuestos fcticos y procsales
para cesar el proceso de responsabilidad fiscal a favor del sujeto en
quien recayeran dicha situacin jurdica, las reas competentes de las
contralora no lo hacan, so pretexto de no existir la norma que lo
permitiera, y entonces esperaban hasta que se produjera el calificatorio
de la investigacin para archivarla, o el fallo definitivo para proferir un
fallo sin responsabilidad fiscal. Esta situacin era una clara violacin
de los aspectos sustanciales que debe prevalecer sobre los meramente
formales, y por supuesto de las normas constitucionales que amparan
el principio del debido proceso y la igualdad.
Por estos motivos la nueva ley de manera expresa regul la materia, el
prever en el artculo 16 que en cualquier estado de la indagacin
preliminar o del proceso de responsabilidad fiscal, proceder el archivo
del expediente cuando se establezca que la accin fiscal no poda
iniciarse o proseguirse por haber operado la caducidad o la
prescripcin, cuando se demuestre que el hecho no existi o que no es
constitutivo de dao patrimonial al Estado o no comporta el ejercicio de
gestin fiscal, o se acredite la operanca de una causal eximente de
responsabilidad fiscal o aparezca demostrado que el dao investigado
ha sido resarcido totalmente.
Hay que sealar que la ley no contempla la existencia de causales
eximentes de responsabilidad de manera expresa, motivo por el cual se
debe recurrir a la teora general de le responsabilidad fiscal, en lo
pertinente, mbito en el cual aplicaran los eventos de caso fortuito y
fuerza mayor.
2.11. GRADO DE CONSULTA.
La nueva ley tambin establece el grado de consulta, en defensa del
inters pblico, del ordenamiento jurdico y de los derechos y garantas
fundamentales.
El artculo 18 precisa que proceder la consulta cuando se dicte auto de
archivo, cuando el fallo sea sin responsabilidad fiscal o cuando el fallo
sea con responsabilidad fiscal y el responsabilizado hubiere estado
representado por un apoderado de oficio.
Para efectos de la consulta, el funcionario que haya proferido la
decisin, deber enviar el expediente dentro de los tres (3) das

siguientes a su superior funcional o jerrquico, segn la estructura y


manual de funciones de cada rgano fiscalizador.
Si transcurrido un mes de recibido el expediente por el superior no se
hubiere proferido la respectiva providencia, quedar en firme el fallo o
auto materia de la consulta, sin perjuicio de la responsabilidad
disciplinaria del funcionario moroso.
Se debe precisar que slo en el caso de la Contralora General de la
Repblica, por efectos del desarrollo que hace la misma ley, mediante
el decreto 267 de 2000, particularmente en los artculos 27 y 28, es
posible que el superior jerrquico del funcionario que haya tomado la
decisin de primera instancia no sea el Contralor General, sino otro de
inferior categora, precisamente de desconcentracin territorial que la
mencionada ley prev.
En el caso de las contraloras territoriales, el superior jerrquico
siempre ser el Contralor respectivo, pues es l quien atribuye la
competencia por va de delegacin al funcionario de menor jerarqua.
Igualmente, agregamos que los tres das sealados en la norma para
remitir el expediente, se deben contar a partir del da que adquiera
firmeza el acto administrativo contentivo de la decisin susceptible de
consulta, con lo cual no se advierte ninguna contradiccin entre esta
norma y la del artculo 55 el cual precisa que transcurridos cinco das
hbiles despus de la ltima notificacin, cuando no se interpongan
recursos o se renuncie expresamente a ellos, las providencias quedarn
ejecutoriadas.
Los aspectos propios de la actuacin procesal los regula la ley de la
manera como se plasma en el siguiente desarrollo grfico:

3.
ESQUEMA
GRAFICO
DEL
PROCESO
RESPONSABILIDAD FISCAL LEY 610 DE 2000

DE

ASPECTO PROCESAL
LEY 610 DE 2000
1.
DEFINICION
DEL ART. 1- LO DEFINE COMO " CONJUNTO DE ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS
PROCESO
DE ADELANTADAS POR LAS CONTRALORAS CON EL FIN DE DETERMINAR Y ESTABLECER LA
RESPONSAB. FISCAL
RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PBLICOS Y DE LOS PARTICULARES CUANDO EN
EJERCICIO DE LA GESTIN FISCAL O CON OCASIN DE STA, CAUSEN POR ACCIN U
OMISIN Y EN FORMA DOLOSA O CULPOSA UN DAO AL PATRIMONIO DEL ESTADO".

2. PRINCIPIOS DE LA ART. 2- GARANTA DE DEBIDO PROCESO.


ACCION FISCAL
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES:
ART. 29 DEBIDO PROCESO

DERECHO DE DEFENSA.

3. AUTONOMIA DE LA
RESPONS. FISCAL
4.
GRADO
DE
IMPUTACION DE LA
RESPONS. FISCAL
5. ELEMENTOS DE LA
RESPONS. FISCAL.

6.
DEFINICION
DE
"DAO PATRIMO-NIAL
AL ESTADO".

PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
JUEZ NATURAL.
FORMAS PROPIAS DE CADA JUICIO
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD
PRESUNCIN DE INOCENCIA.
DEFENSA TCNICA
PROCESO PBLICO Y SIN DILACIONES
PRESENTACIN Y CONTROVERSIA PROBATORIA
IMPUGNACIN DE DECISIONES
NON BIS IN IDEM.
ART. 209 PRINCIPIOS DE LA FUNCIN PBLICA
IGUALDAD
MORALIDAD
EFICACIA
ECONOMA
CELERIDAD
IMPARCIALIDAD
PUBLICIDAD
DETERMINA QUE LA RESPONSABILIDAD FISCAL ES AUTONOMA E INDEPENDIENTE DE
CUALQUIER OTRO TIPO DE RESPONSABILIDAD.
(ART. 4 PAR. 1 ).
EL TEXTO LEGAL RECOGE EL ANTECEDENTE DOCTRINAL, DETERMINANDO QUE EL
GRADO DE CULPA A PARTIR DEL CUAL SE PUEDE ESTABLECER RESPONSABILIDAD FISCAL
ES EL DE LA CULPA LEVE (ART. 4 PAR. 2).
ART. 5 -SEALA COMO ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL:
CONDUCTA DOLOSA O CULPOSA, ATRIBUIBLE AL GESTOR FISCAL.
DAO AL PATRIMONIO DEL ESTADO.
NEXO CAUSAL ENTRE LOS DOS ANTERIORES.
ART. 6- LO DEFINE COMO: LESIN AL PATRIMONIO PBLICO, REPRESENTADA EN
MENOSCABO, DISMINUCIN, PERJUICIO, DETRIMENTO, PRDIDA, USO INDEBIDO O
DETERIORO DE BIENES O RECURSOS PBLICOS, COMO CONSECUENCIA DE UNA GESTIN
FISCAL ANTIECONMICA, INEFICAZ, INEFICIENTE, INEQUITATIVA E INOPORTUNA.
ART. 7- DETERMINA QUE EN ESTOS CASOS EL RESARCIMIENTO DE LOS PERJUICIOS
IRROGADOS AL ESTADO PROCEDE COMO SANCIN ACCESORIA EN LOS PROCESOS
DISCIPLINARIOS O COMO CONSECUENCIA CIVIL DERIVADA DE LA COMISIN DE HECHOS
PUNIBLES.

7. TRATAMIEN-TO PARA
LA LESION PATRIMONIAL NO ATRIBUIBLE A
ACTOS PROPIOS DE LA
GESTION FISCAL.
8.
INICIACION
DEL ART. 8 - DE OFICIO (COMO RESULTADO DE LOS SISTEMAS DE CONTROL FISCAL).
PROCESO DE RESPONS. POR SOLICITUD DE LAS ENTIDADES VIGILADAS.
FISCAL.
DENUNCIAS O QUEJAS DE CUALQUIER PERSONA U ORGANIZACIN CIUDADANA
(VEEDURAS CIUDADANAS).
9. ETAPAS DEL PROCESO UNA SOLA ETAPA; SE ELIMINA EL JUICIO FISCAL. LA FASE DE INSTRUCCIN TERMINA, EN
DE RESP. FISCAL.
EL CASO DE QUE SE HALLEN LOS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE LA RESPONSABILIDAD
FISCAL, CON UN AUTO DE IMPUTACIN, LUEGO DEL CUAL SE ESTABLECE UN TRASLADO
(10 DAS) Y UNA EVENTUAL ETAPA PROBATORIA (HASTA POR 30 DAS), PREVIAMENTE AL
FALLO, PERO SIN QUE ESTO IMPLIQUE UNA FASE PROCESAL DIFERENTE, QUE DEBA SER
ADELANTADA EN OTRA DEPENDENCIA O POR FUNCIONARIO DISTINTO A QUIEN INSTRUY
LA INVESTIGACIN.
10.
CADUCIDAD
Y ART. 9 - CADUCIDAD: OPERA SI TRANSCURRIDOS CINCO AOS DESDE LA OCURRENCIA DE
PRESCRIP-CION
LOS HECHOS NO SE HA PROFERIDO AUTO DE APERTURA DEL PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL.
PRESCRIPCIN: LA RESPONSABILIDAD FISCAL PRESCRIBE EN CINCO AOS, CONTADOS A
PARTIR DE LA EXPEDICIN DEL AUTO DE APERTURA DEL PROCESO, SI TRANSCURRIDO
DICHO TRMINO NO SE HA DICTADO PROVIDENCIA EN FIRME QUE LA DECLARE.
11.
MEDIDAS (ART. 12). CONSERVA LA ESENCIA DE LA DISPOSICIN DEROGADA, ADICIONANDO LOS
CAUTELARES.
SIGUIENTES ELEMENTOS:
EL MONTO DE LA MEDIDA DEBE SER SUFICIENTE PARA AMPARAR EL PAGO DEL POSIBLE
DESMEDRO.
HAY RESPONSABILIDAD PARA EL FUNCIONARIO QUE LAS ORDENE, EN CASO DE HABER
OBRADO CON TEMERIDAD O MALA FE.
LAS MEDIDAS CAUTELARES SE EXTIENDEN, EN CASO DE FALLO CON RESPONSABILIDAD,

HASTA LA CULMINACIN DEL PROCESO DE COBRO COACTIVO.


CUANDO SE PROFIERA DECISIN DE ARCHIVO O DE FALLO SIN RESPONSABILIDAD, EN LA
MISMA DEBE ORDENARSE EL DESEMBARGO.
SI EL FALLO FISCAL ES DEMANDADO ANTE LA JURISDICCIN DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, SE PUEDE SOLICITAR EL DESEMBARGO, PREVIA CONSTITUCIN DE
GARANTA REAL, BANCARIA O PLIZA DE SEGUROS, APROBADA POR QUIEN DECRET LA
MEDIDA

CAPTULO VII
LA PARTICIPACIN CIUDADANA Y COMUNITARIA EN EL
CONTROL FISCAL
El otro nivel de mecanismos de participacin ciudadana, son los
denominados mecanismos de participacin ciudadana en el control
fiscal, o para la vigilancia de la gestin fiscal o mecanismos de
fiscalizacin, los cuales adquieren especial relevancia para los efectos
del tema estudiado. Precisamente, su enunciado normativo aparece en
el Captulo 1, del Ttulo X, de la Carta Poltica, que regula el tema de
la Contralora y el control fiscal.
Por lo anterior, uno de los aspectos que se debe connotar con mayor
nfasis en el control fiscal, es justamente el relativo a la participacin
ciudadana. A travs de este mecanismo, podr la comunidad vigilar el
comportamiento de las entidades estatales en el cumplimiento de sus
fines sociales, y el manejo de sus recursos pblicos, jugando un
importante papel no slo en relacin con el control en s mismo
considerado, sino en el rol de la participacin en la "vida poltica, cvica
y comunitaria del pas", como principio de democracia y finalidad
esencial del Estado.
Entre tales mecanismos de control aparece, en primer trmino, la
figura de la audiencia pblica para la adjudicacin de una licitacin,
plasmada en el artculo 273 de la Carta Poltica.
Segn este instrumento de fiscalizacin, a solicitud de cualquiera de
los proponentes, el Contralor General de la Repblica y dems
autoridades de control fiscal competentes, ordenarn que el acto de
adjudicacin de una licitacin tenga lugar en audiencia pblica.
La ley 42 de 1993, reprodujo la disposicin constitucional, en el artculo
108, pero agregando una facultad discrecional del contralor para
ordenar la audiencia pblica, evento que fue declarado inexequible por
la Corte Constitucional.
El Estatuto de la contratacin estatal, o ley 80 de 1993, prev en el
numeral 3o. del artculo 24 (principio de transparencia), que las
actuaciones de las autoridades sern pblicas y los expedientes que las
contengan estarn abiertos al pblico, permitiendo en el caso de la
licitacin el ejercicio del derecho consagrado en el artculo 273 de la
Carta Poltica.
A su vez, el numeral 11 del artculo 25 (principio de economa).
advierte que los organismos de control y vigilancia no intervendrn en

los procesos de contratacin, salvo en lo relacionado con la solicitud de


audiencia pblica para la adjudicacin en caso de licitacin.
Y el numeral 10o. del artculo 30 (De la estructura de los
procedimientos de seleccin), precisa que en la audiencia pblica para
la adjudicacin de la licitacin, participaran el jefe de la entidad o la
persona en quien se haya delegado la facultad de adjudicar, y, adems,
podrn intervenir los servidores pblicos que hayan elaborado los
estudios y evaluaciones, los proponentes y las dems personas que
deseen intervenir.
De otro lado, el ms importante mecanismo de participacin ciudadana
en el control fiscal, aparece conjugado en el artculo 270 de la Carta
Poltica, el cual establece que la ley organizar las formas y los
sistemas de participacin ciudadana que permitan vigilar la gestin
pblica que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus
resultados.
Sin embargo, la ley 42 de 1993 (ley ordinaria), reglamentaria del
control fiscal, no regul la materia, porque justamente ese mbito es
propio de una ley estatutaria, segn lo precisa el literal d) del artculo
152 de la Carta Poltica, motivo por la cual no podra una ley sobre
control fiscal reglamentar aspectos de "participacin ciudadana" que
"permitan vigilar la gestin pblica", pues esta temtica es exclusiva
de aquella tipologa legal.
Lo anterior significa que la disposicin constitucional que enuncia el
principio bsico de la participacin ciudadana en la vigilancia de la
gestin pblica, no ha sido desarrollada por la ley, motivo que obliga a
recurrir a las diversas leyes que han venido regulando el tema en los
diferentes mbitos de la gestin pblica, y en los diversos sectores a los
cuales se aplica dicha funcin, pues la desafortunada reglamentacin
que se pretendi implantar en la ley 134, dej un vaco que dificultar
un nuevo proceso legal que se ocupe del tema, mediante el
procedimiento de una ley Estatutaria.
Sin embargo, consideramos que si bien esta situacin se convierte en
una limitante de aplicabilidad de la materia, en trminos
reglamentarios, no lo es respecto del proyecto participativo, pues l se
integra en un amplio catlogo normativo constitucional que no requiere
regulacin legal para su aplicacin, va a la cual debern recurrir las
Contraloras, a efecto de no hacer nugatorio esta importante facultad
en el esquema democrtico plateado, y as mismo, como se dijo, a los
diversos desarrollos legales sobre la materia, que se han venido
produciendo (como lo observaremos en forma esquemtica, ms
adelante).
Particularmente debe tenerse en cuenta el artculo 100 de la ley 134 de
1994, que al texto indica: "De las veeduras ciudadanas. Las

organizaciones civiles podrn constituir veeduras ciudadanas o juntas


de vigilancia a nivel nacional y en todos los niveles territoriales, con el

fin de vigilar la gestin pblica, los resultados de la misma y la


prestacin de los servicios pblicos.
La vigilancia podr ejercerse en aquellos mbitos, aspectos y niveles en
los que en forma total o mayoritaria se empleen los recursos pblicos,
de acuerdo con la constitucin y la ley que reglamente el artculo 270
de la Constitucin Poltica".
La Corte Constitucional ha precisado:

"En consecuencia se considera que la intervencin comunitaria para la


vigilancia de la gestin pblica puede realizarse a travs de los
mecanismos sealados por la propia Constitucin o la ley, que no exija
desarrollo legislativo o que, exigindolo, ya exista. Por el contrario los
mecanismos que requeriendo expresin legal carecen de ella, no son
an, por lo pronto viables"
En otros niveles constitucionales, se resaltan algunos mecanismos que
permiten la injerencia de la comunidad, en la rbita del control. V.gr.,
el de la funcin prevista en el numeral 2 del artculo 318 de la Carta
Poltica, sobre las Juntas Administradoras Locales, segn el cual una
de sus funciones es la de "vigilar y controlar la prestacin de los

servicios pblicos municipales en su Comuna o corregimiento y las


inversiones que se realicen con recursos pblicos".

Y en fin, en el amplio desarrollo legal sobre la materia, como se ver en


la resea normativa, ms adelante.
V.gr., el artculo 167 de la Ley 136 de 1994, sobre organizacin y
funcionamiento de los municipios, indica que "los organismos de

control fiscal vincularn a la comunidad en la realizacin de su gestin


fiscal sobre el desarrollo de los planes, programas y actividades que
realice la entidad fiscalizada, para que ella a travs de los ciudadanos
y de los organismos de participacin comunitaria, pueda garantizar
que la funcin del Estado est orientada a buscar beneficios de inters
comn, que ayuden a valorar que sus contribuciones estn siendo
dirigidas en bsqueda de beneficio social".
El anterior precepto permite, de todas formas -y sin hacer parte de una
ley estatutaria-, la participacin comunitaria en el ejercicio de las
funciones de control de las Contraloras, desarrollando a ese nivel
territorial la norma constitucional comentada.
LEY

DESARROLLO NORMATIVO DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA


DESCRIPCIN
ARTICULOS

LEY 60
1993

DE POR LA CUAL SE DICTAN NORMAS


ORGNICAS SOBRE LA DISTRIBUCIN DE
COMPETENCIAS DE CONFORMIDAD CON
LOS ARTCULOS 151 Y 288 DE LA
CONSTITUCIN
POLTICA
Y
SE
DISTRIBUYEN RECURSOS SEGN LOS
ARTCULOS
356
Y
357
DE
LA
CONSTITUCIN POLTICA Y SE DICTAN
OTRAS DISPOSICIONES

ARTCULO 2o., 3o., Y 4o., COMPETENCIAS DE LOS


MUNICIPIOS. DEPARTAMENTOS Y DISTRITOS.
6. PROMOVER Y FOMENTAR LA PARTICIPACIN DE
LAS ENTIDADES PRIVADAS, COMUNITARIAS Y SIN
NIMO DE LUCRO EN LA PRESTACIN DE LOS
SERVICIOS DE QUE TRATA ESTE ARTCULO, PARA LO
CUAL PODRN CELEBRAR CON ELLAS LOS
CONTRATOS A QUE HAYA LUGAR. EN EL SECTOR
EDUCATIVO SE PROCEDER SEGN EL ARTCULO
8O. DE LA PRESENTE LEY.
ARTCULO
3o.
COMPETENCIAS
DE
LOS
DEPARTAMENTOS.
CORRESPONDE
A
LOS
DEPARTAMENTOS.
8. PROMOVER Y FOMENTAR LA PARTICIPACIN DE
LAS ENTIDADES PRIVADAS, COMUNITARIAS Y SIN
NIMO DE LUCRO EN LA PRESTACIN DE LOS
SERVICIOS DE QUE TRATA ESTE ARTCULO,
EXCEPTO PARA EDUCACIN, PARA LO CUAL
PODRN CELEBRAR CON ELLAS LOS CONTRATOS A
QUE HAYA LUGAR.
ARTCULO 4o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS.
CORRESPONDE A LOS DISTRITOS.
PROMOVER Y FOMENTAR LA PARTICIPACIN DE LAS
ENTIDADES PRIVADAS, COMUNITARIAS Y SIN NIMO
DE LUCRO EN LA PRESTACIN DE LOS SERVICIOS
DE QUE TRATA ESTE ARTCULO, EN EL SECTOR
EDUCATIVO SE PROCEDER SEGN EL ARTCULO
8O. DE LA PRESENTE LEY, PARA LO CUAL PODRN
CELEBRAR CON ELLAS LOS CONTRATOS A QUE
HAYA LUGAR.
ARTCULO 18. PROCEDIMIENTO PRESUPUESTAL
PARA LA DISTRIBUCIN DEL SITUADO FISCAL Y
PARA EL CONTROL DE LA NACIN DE LOS PLANES
SECTORIALES. CONSIDERANDO LAS SIGUIENTES
REGLAS MNIMAS:
5. EL SITUADO FISCAL ASIGNADO A CADA ENTIDAD
TERRITORIAL
SE
INCORPORAR
A
LOS
PRESUPUESTOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
Y EL EJERCICIO DEL CONTROL FISCAL SOBRE
DICHOS RECURSOS CORRESPONDER A LAS
AUTORIDADES
TERRITORIALES
COMPETENTES,
INCLUYENDO LA CONTRALORA GENERAL DE LA
REPBLICA DE CONFORMIDAD CON LO DISPUESTO
EN LA CONSTITUCIN POLTICA Y LA LEY 42 DE 1993.
IGUALMENTE, SE GARANTIZAR LA PARTICIPACIN
CIUDADANA EN EL CONTROL SOBRE LOS RECURSOS
EN LOS TRMINOS QUE SEALE LA LEY.ARTCULO
23. CONTROL DE LA PARTICIPACIN PARA LOS
SECTORES
SOCIALES.
CONSIDERANDO
LAS
SIGUIENTES REGLAS MNIMAS:
EL SITUADO FISCAL ASIGNADO A CADA ENTIDAD
TERRITORIAL
SE
INCORPORAR
A
LOS
PRESUPUESTOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
Y EL EJERCICIO DEL CONTROL FISCAL SOBRE
DICHOS RECURSOS CORRESPONDER A LAS
AUTORIDADES
TERRITORIALES
COMPETENTES,
INCLUYENDO LA CONTRALORA GENERAL DE LA
REPBLICA DE CONFORMIDAD CON LO DISPUESTO
EN LA CONSTITUCIN POLTICA Y LA LEY 42 DE 1993.
IGUALMENTE, SE GARANTIZAR LA PARTICIPACIN
CIUDADANA EN EL CONTROL SOBRE LOS RECURSOS
EN LOS TRMINOS QUE SEALE LA LEY.
2.EL MUNICIPIO GARANTIZAR LA DIFUSIN DE LOS
PLANES SOCIALES ENTRE LOS CIUDADANOS Y LAS
ORGANIZACIONES DE SU JURISDICCIN. LA
COMUNIDAD, A TRAVS DE LOS DISTINTOS
MECANISMOS DE PARTICIPACIN QUE DEFINE LA
LEY, PODR INFORMAR AL DEPARTAMENTO AL CUAL

PERTENEZCA EL MUNICIPIO RESPECTIVO, O A LAS


AUTORIDADES COMPETENTES EN MATERIA DE
CONTROL Y EVALUACIN, LAS IRREGULARIDADES
QUE SE PRESENTEN EN LA ASIGNACIN Y
EJECUCIN DE LOS RECURSOS

EL
ESTATUTO
DE BOGOT,
DECRETO
1421 DE 1993
LEY 62 DE
1993

LEY 80
1993

PREV EN SU ARTCULO 6o. LA PARTICIPACIN


COMUNITARIA Y LA VEEDURA CIUDADANA, Y EN EL
95, LA OBLIGACIN GENERAL DE PROMOVER LA
PARTICIPACIN CIUDADANA Y COMUNITARIA.
EN SU ARTCULO 28, NUMERAL 6O., CREA
LAS COMISIONES MUNICIPALES DE POLICA
Y
PARTICIPACIN
CIUDADANA,
ENCARGADAS DE CANALIZAR LAS QUEJAS Y
RECLAMOS DE LAS PERSONAS, SOBRE EL
COMPORTAMIENTO DE LA POLICA.

DE POR LA CUAL SE EXPIDE EL ESTATUTO ARTCULO 66. DE LA PARTICIPACIN COMUNITARIA.


GENERAL DE CONTRATACIN DE LA TODO CONTRATO QUE CELEBREN LAS ENTIDADES
ADMINISTRACIN PBLICA.
ESTATALES, ESTAR SUJETO A LA VIGILANCIA Y
CONTROL CIUDADANO.
LAS ASOCIACIONES CVICAS, COMUNITARIAS, DE
PROFESIONALES, BENFICAS O DE UTILIDAD
COMN,
PODRN
DENUNCIAR
ANTE
LAS
AUTORIDADES COMPETENTES LAS ACTUACIONES,
HECHOS U OMISIONES DE LOS SERVIDORES
PBLICOS O DE LOS PARTICULARES, QUE
CONSTITUYAN DELITOS, CONTRAVENCIONES O
FALTAS EN MATERIA DE CONTRATACIN ESTATAL.
LAS AUTORIDADES BRINDARN ESPECIAL APOYO Y
COLABORACIN A LAS PERSONAS Y ASOCIACIONES
QUE EMPRENDAN CAMPAAS DE CONTROL Y
VIGILANCIA DE LA GESTIN PBLICA CONTRACTUAL
Y
OPORTUNAMENTE
SUMINISTRARN
LA
DOCUMENTACIN E INFORMACIN QUE REQUIERAN
PARA EL CUMPLIMIENTO DE TALES TAREAS.
EL GOBIERNO NACIONAL Y LOS DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES
ESTABLECERN
SISTEMAS
Y
MECANISMOS DE ESTMULO DE LA VIGILANCIA Y
CONTROL
COMUNITARIO
EN
LA
ACTIVIDAD
CONTRACTUAL ORIENTADOS A RECOMPENSAR
DICHAS LABORES.
LAS ENTIDADES ESTATALES PODRN CONTRATAR
CON LAS ASOCIACIONES DE PROFESIONALES Y
GREMIALES Y CON LAS UNIVERSIDADES Y CENTROS
ESPECIALIZADOS DE INVESTIGACIN, EL ESTUDIO Y
ANLISIS DE LAS GESTIONES CONTRACTUALES
REALIZADAS.

LE
Y
87
DE
199
3

POR LA CUAL
SE
ESTABLECEN
NORMAS
PARA
EL
EJERCICIO
DEL
CONTROL
INTERNO EN
LAS
ENTIDADES Y
ORGANISMOS
DEL ESTADO,
Y SE DICTAN
OTRAS
DISPOSICION
ES.
LE POR LA CUAL
Y
SE CREA EL
100 SISTEMA DE
DE SEGURIDAD
199 SOCIAL
3
INTEGRAL Y
SE DICT
AN
OTRAS
DISPOSICION
ES.

ARTCULO 4o.. ELEMENTOS PARA EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO.


H) ESTABLECIMIENTO DE MECANISMOS QUE FACILITEN EL CONTROL CIUDADANO A LA
GESTIN DE LAS ENTIDADES.
ARTCULO 12. FUNCIONES DE LOS AUDITORES INTERNO.
I) EVALUAR Y VERIFICAR LA APLICACIN DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIN
CIUDADANA, QUE EN DESARROLLO DEL MANDATO CONSTITUCIONAL Y LEGAL, DISEE LA
ENTIDAD CORRESPONDIENTE.

ARTCULO 153. FUNDAMENTOS DEL SERVICIO PBLICO.


ADEMS DE LOS PRINCIPIOS GENERALES CONSAGRADOS EN LA CONSTITUCIN POLTICA,
SON REGLAS DEL SERVICIO PBLICO DE SALUD, RECTORAS DEL SISTEMA GENERAL DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD LAS SIGUIENTES
PARTICIPACIN SOCIAL. EL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD ESTIMULAR
LA PARTICIPACIN DE LOS USUARIOS EN LA ORGANIZACIN Y CONTROL DE LAS
INSTITUCIONES DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD Y DEL SISTEMA EN
SU CONJUNTO. EL GOBIERNO NACIONAL ESTABLECER LOS MECANISMOS DE VIGILANCIA DE
LAS COMUNIDADES SOBRE LAS ENTIDADES QUE CONFORMAN EL SISTEMA. SER
OBLIGATORIA LA PARTICIPACIN DE LOS REPRESENTANTES DE LAS COMUNIDADES DE
USUARIOS EN LAS JUNTAS DIRECTIVAS DE LAS ENTIDADES DE CARCTER PBLICO.
ARTCULO 231. VEEDURAS COMUNITARIAS.
SIN PERJUICIO DE LOS DEMS MECANISMOS DE CONTROL, Y CON EL FIN DE GARANTIZAR
COBERTURA, EFICIENCIA Y CALIDAD DE SERVICIOS, LA PRESTACIN DE LOS SERVICIOS
MEDIANTE EL RGIMEN DE SUBSIDIOS EN SALUD SER OBJETO DE CONTROL POR PARTE DE
VEEDURAS COMUNITARIAS ELEGIDAS POPULARMENTE, DE ACUERDO CON LA
REGLAMENTACIN QUE SE EXPIDA PARA EL EFECTO
LEY 99 DE POR LA CUAL SE CREA EL ARTICULO 12 EL MANEJO AMBIENTAL DEL PAS, CONFORME A LA
1993
MINISTERIO
DEL
MEDIO CONSTITUCIN NACIONAL, SER DESCENTRALIZADO, DEMOCRTICO
AMBIENTE, SE ORDENA EL Y PARTICIPATIVO.
SECTOR
PBLICO DEL CONSEJO NACIONAL AMBIENTAL
ENCARGADO DE LA GESTIN EL CUAL ESTAR INTEGRADO POR LOS SIGUIENTES MIEMBROS
Y CONSERVACIN DEL MEDIO UN REPRESENTANTE DE LAS COMUNIDADES INDGENAS.
AMBIENTE Y LOS RECURSOS UN REPRESENTANTE DE LAS COMUNIDADES NEGRAS.
NATURALES RENOVABLES, SE UN REPRESENTANTE DE LOS GREMIOS DE LA PRODUCCIN
ORGANIZA
EL
SISTEMA AGRCOLA.
NACIONAL AMBIENTAL, SINA Y UN REPRESENTANTE DE LOS GREMIOS DE LA PRODUCCIN
SE
DICTAN
OTRAS INDUSTRIAL.
DISPOSICIONES
UN REPRESENTANTE DE LOS GREMIOS DE LA PRODUCCIN MINERA.
UN REPRESENTANTE DE LOS GREMIOS DE EXPORTADORES
UN REPRESENTANTE DE LAS ORGANIZACIONES AMBIENTALES NO
GUBERNAMENTALES
DE LAS CORPORACIONES AUTNOMAS REGIONALES
DEL CONSEJO DIRECTIVO. ES EL RGANO DE ADMINISTRACIN DE LA
CORPORACIN Y ESTAR CONFORMADO POR
F). UN (1) REPRESENTANTE DE LAS COMUNIDADES INDGENAS O
ETNIAS TRADICIONALMENTE ASENTADAS EN EL TERRITORIO DE
JURISDICCIN
DE LA CORPORACIN, ELEGIDO POR ELLAS MISMAS;
G).DOS (2) REPRESENTANTES DE LAS ENTIDADES SIN NIMO DE
LUCRO, QUE TENGAN SU DOMICILIO EN EL REA DE JURISDICCIN DE
LA CORPORACIN Y CUYO OBJETO PRINCIPAL SEA LA PROTECCIN
DEL MEDIO AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES,
ELEGIDO POR ELLAS MISMAS
DE LOS MODOS Y PROCEDIMIENTOS DE PARTICIPACIN CIUDADANA
ARTICULO 69. DEL DERECHO A INTERVENIR EN LOS PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS AMBIENTALES. CUALQUIER PERSONA NATURAL O
JURDICA, PBLICA O PRIVADA, SIN NECESIDAD DE DEMOSTRAR
INTERS JURDICO ALGUNO, PODR INTERVENIR EN LAS
ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS INICIADAS PARA LA EXPEDICIN,
MODIFICACIN CANCELACIN DE PERMISOS O LICENCIAS DE
ACTIVIDADES QUE AFECTEN O PUEDAN AFECTAR EL MEDIO AMBIENTE
O PARA LA IMPOSICIN O REVOCACIN DE SANCIONES POR EL
INCUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS Y REGULACIONES AMBIENTALES.
ARTICULO 76. DE LAS COMUNIDADES INDGENAS Y NEGRAS. LA
EXPLOTACIN DE LOS RECURSOS NATURALES DEBER HACERSE SIN
DESMEDRO DE LA INTEGRIDAD CULTURAL, SOCIAL Y ECONMICA DE
LAS COMUNIDADES INDGENAS Y DE LAS NEGRAS TRADICIONALES DE
ACUERDO CON LA LEY 70 DE 1993 Y EL ARTCULO 330 DE LA
CONSTITUCIONAL NACIONAL, Y LAS DECISIONES SOBRE LA MATERIA
SE TOMARN, PREVIA CONSULTA A LOS REPRESENTANTES DE TALES
COMUNIDADES.
ARTICULO 102. DEL SERVICIO AMBIENTAL. UN 20% DE LOS

MIEMBROS:
UN REPRESENTANTE DE LA ASOCIACIN NACIONAL DE USUARIOS
CAMPESINOS -ANUC-.
UN REPRESENTANTE DE OTRAS ORGANIZACIONES CAMPESINAS QUE
INTEGREN EL CONSEJO NACIONAL DE REFORMA AGRARIA Y
DESARROLLO RURAL CAMPESINO.
UN REPRESENTANTE DE LAS ORGANIZACIONES INDGENAS QUE
INTEGRAN EL CONSEJO NACIONAL DE REFORMA AGRARIA Y
DESARROLLO RURAL CAMPESINO.

LEY 190
DE 1995

CREA, DENTRO DE LOS SISTEMAS DE CONTROL, EL DEMOMINADO


CONTROL SOCIAL, OBLIGANDO A TODAS LAS ENTIDADES PBLICAS DE
LA RAMA EJECUTIVA, A ESTABLECER ANUALMENTE LOS OBJETIVOS A
CUMPLIR PARA LA SIGUIENTE VIGENCIA, DE TAL SUERTE QUE SE
PUEDA SOBRE ELLAS SURTIR LA CORRESPONDIENTE EVALUACIN
SOCIAL. ADICIONALMENTE SE CREA LA COMISIN CIUDADANA DE
LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN, Y EL FONDO PARA LA
PARTICIPACIN CIUDADANA. IGUALMENTE, SE OBLIGA A QUE TODA
ENTIDAD PBLICA, INSTAURE UNA DEPENDENCIA DE QUEJAS Y
RECLAMOS

CAPTULO VIII
LA CONTABILIDAD DE LA EJECUCIN DEL PRESUPUESTO Y
LA FUNCIN DE AUDITAR EL BALANCE DE LA HACIENDA
El artculo 354 de la Constitucin Poltica prescribe que habr un
contador general, funcionario de la rama ejecutiva, quien llevar la
contabilidad General de la nacin y consolidar sta con la de sus
entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera
que sea el orden al que pertenezcan, excepto la referente a la ejecucin
del presupuesto, cuya competencia se atribuye a la contralora.
El constituyente del 91, estableci la figura del Contador General, con
el fin de asumir la competencia de llevar la contabilidad general de la
nacin, funcin sta que en el anterior rgimen era ejercida por la
Contralora General de la Repblica, dado que en la reforma
constitucional de 1968 se dispuso, en las disposiciones transitorias
(art.76-a), que mientras la ley determinaba el organismo encargado de
llevar las cuentas pblicas generales de la nacin, dicha competencia
seguira siendo ejercida por la Contralora. Y como en la prctica el
Congreso no legisl sobre el particular, su ejercicio lo avoc en forma
permanente el ente fiscalizador.
De igual manera, el artculo constitucional invocado, otorga al
Contador General, entre otras competencias, la de determinar las
normas contables que deben regir en el pas, conforme a la ley. En la
anterior Constitucin ( art.60-2), por oposicin complementaria, esa
atribucin la tena el Contralor General, quien deba prescribir los
mtodos de la contabilidad de la administracin nacional y su
entidades descentralizadas.
La doctrina ha entendido, en tesis afortunada, que el texto
constitucional es de aplicacin inmediata, y que no requiere de
reglamentacin legal especial, salvo en lo relativo a la determinacin

de las normas contables que deben regir en el pas, remisin que en


este aspecto se explica "por la autonoma administrativa que la

Constitucin Poltica otorga a las entidades territoriales para la


organizacin de sus propios asuntos".

Entonces, y como ya se advirti, la funcin de llevar la contabilidad no


es propiamente una funcin de control fiscal, sino de naturaleza
esencialmente administrativa, razn por la cual se despoj de ella a la
Contralora para otorgrsela al nuevo funcionario denominado
Contador General de la Nacin.
Pues bien, el artculo 354 superior, otorg la competencia del Contador
General en el mbito de la contabilidad general de la nacin, excepto la
referente a la ejecucin del presupuesto, cuya competencia se atribuye
a la Contralora.
De todas maneras, la razn para que se le hubiese adscrito a la
Contralora General de la Repblica la competencia de llevar la
contabilidad de la ejecucin del presupuesto, segn lo precis el exconstituyente Alfonso Palacios Rudas -cuyo reciente deceso constituye
una prdida para el pas-, reside en que esta entidad es la que presenta
para examen y fenecimiento del Congreso la cuenta general del
presupuesto y del tesoro.
CAPTULO IX
EL CONTROL FISCAL A LA CONTRATACIN ESTATAL.
1. ETAPAS DEL CONTROL.
En el rgimen de contratacin estatal, la ley 80 de 1993, se advierte en
su artculo 65, que la intervencin de las autoridades de control fiscal
se ejercer una vez agotados los trmites administrativos de
legalizacin de los contratos. Agrega que igualmente se ejercer control
posterior a las cuentas correspondientes a los pagos originados en los
mismos, para verificar que estos se ajustaron a las disposiciones
legales, y que una vez liquidados o terminados los contratos, segn el
caso, se aplicarn los sistemas y principios de control previstos en la
Carta y la Ley.
De conformidad con la precitada disposicin, se puede afirmar que la
ley 80 prev tres etapas claramente diferenciadas para ejercer el
control posterior.
La primera, se efecta una vez cumplidos los trmites administrativos
de legalizacin de los contratos, a efecto de verificar el cumplimiento de
las disposiciones relacionadas con la seleccin del contratista, el
perfeccionamiento del contrato y el cumplimiento de los requisitos para
su ejecucin.
En esta etapa -ha dicho la Contralora General de la Repblica-, el
examen que se realiza no se limita a un simple estudio de verificacin

mecnica del cumplimiento de las disposiciones contractuales, sino que


debe centrarse en el anlisis del cumplimiento de los principios y
reglas que gobiernan la contratacin estatal como son la transparencia,
la economa y la responsabilidad.
El segundo momento corresponde al proceso de ejecucin del contrato,
cuando se ejerce control posterior a las cuentas canceladas para
cumplir con las obligaciones derivadas de aquel, a fin de establecer su
conformidad con las disposiciones presupustales y contractuales y con
el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato.
La tercera y ltima etapa se cumple una vez liquidados o terminados
los contratos, segn el caso, control que incluye los anlisis financieros,
de gestin y de resultados, de conformidad con el inciso segundo de la
norma citada.
2. EL CONTROL FISCAL A LA URGENCIA MANIFIESTA
El artculo 24 de la Ley 80 de 1993, funda el principio de transparencia
contractual, segn el cual la escogencia del contratista se efectuar
siempre a travs de licitacin o concurso pblico. Esta regla general,
sin embargo, tiene varias excepciones, que a su vez permiten contratar
directamente, eludiendo el postulado de la licitacin o concurso.
Entre las situaciones excepcionales, precisamente se cuenta la
contenida en el literal f) del numeral 1o. del referido artculo 24,
relativa a la denominada urgencia manifiesta (tipologa que en el
rgimen del Decreto 222 de 1983, se denominaba urgencia evidente).
Agrega la disposicin que la urgencia manifiesta se declarar mediante
acto administrativo motivado, y que para el efecto de atender las
necesidades derivadas de dicha urgencia, se podrn hacer los traslados
presupustales internos que se requieran.
Incluso, la Ley 80 precisa, en su artculo 41, para efectos del
perfeccionamiento del contrato, que las situaciones de urgencia
manifiesta que no permitan la suscripcin del contrato escrito, se podr
prescindir de ste y an del acuerdo sobre la remuneracin, obligando
slo a dejar constancia escrita sobre la autorizacin respectiva. An
ms, puede ocurrir, segn lo prev el Estatuto de la Contratacin
Estatal, que no exista acuerdo previo sobre la remuneracin, caso en el
cual la contraprestacin econmica se acordar con posterioridad al
inicio de la ejecucin de lo contratado.
2.1. ELEMENTOS
MANIFIESTA

ESTRUCTURALES

DE

LA

URGENCIA

Para tener una mayor visin sobre los elementos constitutivos de la


urgencia manifiesta, procederemos a relevar su caracterizacin
jurdica, segn el referente normativo, pues a partir de esa
configuracin es posible contrastar la primera etapa del control,
relativa a la evaluacin de las causales invocadas para decretar la

urgencia manifiesta, por parte de los servidores pblicos habilitados


para ello.
El artculo 42 de la Ley 80, precisa:

"Existe Urgencia manifiesta cuando la continuidad del servicio exige el


suministro de bienes, o la prestacin de servicios, o la ejecucin de las
obras en el inmediato futuro; cuando se presenten situaciones
relacionadas con los estados de excepcin; cuando se trata de conjurar
situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o
constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones
inmediatas y en general, cuando se trate de situaciones similares que
imposibiliten acudir a los procedimientos de seleccin o concurso
pblicos. "
Con lo anterior se pretende, que cuando surjan tales situaciones
excepcionales, las actuaciones de las entidades estatales se efecten de
manera ms gil y, sobre todo, en forma oportuna, para solucionar la
crisis derivada de aquellas situaciones.
a) Primer motivo: el aseguramiento de la continuidad del servicio. El
primer elemento de la urgencia manifiesta, corresponde al
aseguramiento de la continuidad del servicio, segn la premisa que
precede la frmula normativa que nos ocupa.
Sobre este manifiesto, en primer lugar, es menester determinar el
alcance del trmino servicio, el cual hace relacin directa con el servicio
pblico a cargo del Estado.
El contexto de ste servicio, se encuentra, por lo tanto, necesariamente
ligado, al esquema fundamental del Estado Social de Derecho que
preside nuestro Ordenamiento Superior, y a los especficos desarrollos
constitucionales que sobre el servicio pblico ha diseado la Carta, y el
legislador, a travs de las reglamentaciones correspondientes.
En el campo constitucional, el concepto de servicio pblico se irradia en
su cuerpo sistemtico, as:
El artculo segundo de dicho ordenamiento, contiene el enunciado de
los denominados fines esenciales del Estado, los cuales, junto con los
contenidos en el prembulo, corresponden al ideario axiolgico de la
Carta (valores de servicio a la comunidad, prosperidad general,
participacin, etc) y a los principios que igualmente desarrolla la
Constitucin (tales como la concepcin misma del Estado Social de
Derecho, la forma de organizacin poltica y territorial, la prevaleca
del inters general, etc.).
En este sentido, el artculo 365 constitucional afirma en su enunciado
que los "servicios pblicos son inherentes a la finalidad social del
Estado", y el 366 del mismo Cdigo Superior consagra la prioridad del
denominado gasto pblico social.

Y, claro est, la prioridad del gasto pblico social no se enmarca


exclusivamente en la literalidad de estas disposiciones, sino que ellas a
su vez "hacen parte de una clarsima intencin del constituyente de

reorientar el gasto pblico: el situado fiscal (art.356, inciso 2o.) se


destina a la salud y a la educacin; la participacin de los muncipios en
los ingresos corrientes de la nacin (art.357, inciso 1o.) debe financiar
reas prioritarias de inversin social; y las rentas provenientes de los
monopolios departamentales, de juegos de suerte y azar y de licores
(art.336, incisos 4o. y 5o.) la salud y la educacin...en trminos globales
en la Constitucin de 1991 la salud super el estrecho concepto de
asistencia pblica que traa la Carta de 1886"
La Carta Poltica otorga el sentido de servicio pblico a determinados
derechos, como la seguridad social (art.48); la salud y el saneamiento
ambiental (art.49), y la educacin (art.67).
En el campo de los desarrollos legales, el concepto de servicio pblico
adquiere las siguientes connotaciones, que se explicitan a manera de
ejemplo:
La ley 30 de 1992, por medio de la cual se organiza el servicio pblico
de la educacin superior, la define como un servicio pblico cultural,
inherente a la finalidad social del Estado (art.2do.). La ley 115 de 1994,
por la cual se expide la ley general de educacin, califica su alcance
regulador respecto del servicio pblico de la educacin. La ley 100 de
1993, por la cual se crea el sistema de seguridad social integral, prev
a la actividad que reglamenta como el servicio pblico esencial de
seguridad social. La ley 142 de 1994, por la cual se establece el rgimen
de los servicios pblicos domiciliarios, establece como tales el de
acueducto, el alcantarillado, el aseo, la energa elctrica, la distribucin
de gas combustible, la telefona fija bsica conmutada y la telefona
local mvil en el sector rural (art.1o.)
Pues bien, el Estatuto Contractual, por su parte, se encarga de definir
el alcance del concepto servicios pblicos, el cual -como es obvio- tiene
como soporte primario la preceptiva de la Carta enunciada en forma
referencial.
Segn el numeral 3o. del artculo 2do. de dicho estatuto, para los
efectos de esa Ley, se entiende por servicios pblicos:

"Los que estn destinados a satisfacer necesidades colectivas en forma


general, permanente o contnua, bajo la direccin, regulacin y control
del Estado, as como aquellos mediante los cuales el Estado busca
preservar el orden y asegurar el cumplimiento de sus fines".
Y el artculo 3o. del mismo Estatuto prescribe:
"Los fines de la contratacin estatal. Los servidores pblicos tendrn

en consideracin que al celebrar contratos y con la ejecucin de los


mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la

contina y eficiente prestacin de los servicios pblicos y la efectividad


de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas
en la consecucin de dichos fines.
"Los particulares, por su parte, tendrn en cuenta al celebrar y
ejecutar contratos con las entidades estatales que, adems de la
obtencin de utilidades cuya proteccin garantiza el Estado, colaboran
con ellas en el logro de sus fines y cumplen una funcin social que,
como tal, implica obligaciones".
De esta forma se concibe el alcance teleolgico de la expresin glosada,
en relacin con la urgencia manifiesta, segn la cual su propsito
estructural es el de mantener la continuidad del servicio, dentro del
amplio marco de principios y desarrollos normativos concebidos por el
constituyente en torno al nuevo papel del Estado y el servicio pblico,
adems del carcter instrumental del Estatuto contractual frente a
ellos.
Y, justamente, en la exposicin de motivos de la ley 80 de 1993, se lee
al respecto:

"Como se indic la administracin pblica no puede actuar sino para el


cumplimiento de finalidades de inters pblico, para la satisfaccin de
las necesidades colectivas y el logro de los fines del Estado. Los
servidores pblicos, al celebrar y ejecutar un contrato deben tener
siempre presente esa finalidad..."
"La adecuada comprensin de la finalidad de la contratacin estatal
garantiza la posibilidad de alcanzar los propsitos que se tuvieron a la
vista al tiempo de iniciar el proceso de la contratacin..."
"La mayora de las decisiones que la administracin adopta, como
excepcionales al derecho comn, aluden en algn sentido al concepto
del servicio pblico. Por ese motivo el proyecto pretende definir para
los nicos fines de la materia contractual qu debe entenderse por l.
Se trata de una nocin no limitativa sino por el contrario enunciativa
de los elementos y condiciones que tienen importancia jurdica en el
asunto que nos ocupa y que han sido tradicionalmente aceptados por la
jurisprudencia y la doctrina".
Desde otra perspectiva, y delimitando el sentido conceptual propuesto,
el servicio pblico ha sido entendido por la doctrina como "toda

actividad que, prestada en forma contnua y regular, entraa un


inters pblico o social, que por tanto debe estar sometida a
reglamentacin estatal, de modo que se torna para sus prestatarios en
una obligacin y para los usuarios, en el derecho correlativo a percibir
el servicio en igualdad de condiciones".
Este es pues, el marco jurdico-conceptual de la "continuidad del

servicio", prevista en la norma, y que permite contrastar su invocacin


dentro del contexto del servicio pblico y los fines del Estado, en el

sentido literal segn el cual, "cuando la continuidad del servicio exige


el suministro de bienes, o la prestacin de servicios, o la ejecucin de
obras en el inmediato futuro..."
b) Segundo motivo: los estados de excepcin: El otro elemento
contenido en la frmula legal, corresponde a "cuando se presenten

situaciones relacionadas con los estados de excepcin".

Como es bien sabido, el constituyente del 91 reglament en mejor


forma, los denominados estados de excepcin, los cuales consisten en:
estado de guerra exterior y el estado de conmocin interior; situaciones
que corresponden al denominado orden pblico. Y, de otra parte,
aparece el estado de emergencia, derivado del orden econmico, social y
ecolgico del pas.
Aparte del los presupuestos objetivos contenidos en la regulacin
constitucional que posibilitan la declaratoria de cualquiera de dichos
estados excepcionales y de las exigencias formales exigidas para su
declaratoria, nos interesa destacar para el punto que nos ocupa, la
relacin directa que debe existir entre los estados de excepcin
formalmente declarados y las situaciones relacionadas con ellos, para
efectos de la aplicacin de la norma del Estatuto Contractual en este
aspecto.
En principio habra que pensar que el nico requisito es la presencia de
"situaciones" relacionadas -mediante un vnculo causal-, con los
estados de excepcin, pero no con el contenido material de los hechos
que soportan dichos estados exceptivos, ni con las circunstancias
especficas que sirvieron de apoyo al Ejecutivo para tal declaratoria,
pues se entiende que la valoracin de tales situaciones se hace en el
decreto correspondiente del estado de excepcin.
Es decir, los supuestos fcticos ya han sido valorados a travs de un
acto cuya formalidad y materialidad hace parte de otro tipo de control,
de constitucionalidad, en este caso.
Por esta razn, las situaciones relacionadas con los estados de
excepcin permiten la declaratoria de la urgencia manifiesta y, a su
vez, la facultad consiguiente de contratar directamente, pero con la
salvedad que la situacin de anormalidad contemplada en la
declaratoria del Estado de Excepcin es solo un presupuesto
habilitante para la urgencia evidente, no siendo viable para la
Contralora revisar los supuestos fcticos de aqulla, pues los mismos
pertenecen al rgimen excepcional declarado por el Gobierno que, como
ya se advirti, est supeditado a diverso tipo de control.
c) Tercer motivo: cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales
relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor
o desastre que demanden actuaciones inmediatas. En primer lugar hay
que advertir que la urgencia debe tener relacin directa y especfica
con la necesidad de conjurar las situaciones excepcionales, las cuales a

su vez deben tener inmediata causalidad con los hechos de calamidad y


dems indicados en la ley.
En segundo lugar, que esa necesidad de solucionar las situaciones
excepcionales requiera actuaciones inmediatas.
Ahora bien, genricamente podemos considerar que una calamidad se
constituye por hechos que alteran el curso normal de las cosas, como
un desastre natural, que no puede ser conjurado mediante los
instrumentos normales de gestin o el uso de las atribuciones
ordinarias de la administracin. Se debe relevar, que la norma no
califica el hecho configurador como grave calamidad pblica (Como s
lo hace el artculo 215 Constitucional, cuando seala los factores que
permiten la declaratoria del estado de emergencia), sino simplemente
se refiere a la calamidad, lo cual supone que la connotacin jurdica de
este ltimo hecho es menor en relacin con aqul.
De otro lado, respecto a los hechos constitutivos de fuerza mayor,
debemos, en primer lugar, precisar el alcance conceptual del trmino,
bajo las premisas que nos seala la Ley. En efecto, el artculo 1o. de la
Ley 95 de 1890 -modificatoria del artculo 64 del Cdigo Civil-, indica:

"Se llama fuerza mayor o caso fortuito, el imprevisto a que no es


posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apreamiento de
enemigos, los autos de autoridad ejercidos por un funcionario pblico,
etc."
La jurisprudencia se ha encargado de precisar su alcance, en los
trminos que se invocan, aplicables para el efecto de la norma en
cuestin:

"Prever, que en lenguaje usual significa ver con anticipacin, tiene en


tecnologa culposa la acepcin de conocer lo que vendr y precaverse de
sus consecuencias o sea prevenir el riesgo, dao o peligro, guardarse de
l y evitarlo. De ah que cuando una persona, jurdica o natural, no
evita el dao evitable, se dice que no lo previ ni lo previno, lo cual la
inhibe para alegarlo como causa de liberacin...Sino se previ el
accidente pero se le puede resistir, no habr caso fortuito..."
"Hay obligacin de prever lo que es suficientemente probable, no lo que
es simplemente posible. Se debe prever lo que es normal, no hay por
qu prever lo que es excepcional".
"Es que los dos caracteres esenciales del caso fortuito son la
imprevisibilidad e imposibilidad...".
En conclusin, estricto censo la fuerza mayor es un acontecimiento
annimo, segn el agudo acotamiento doctrinario, en razn a que su
produccin no resulta de la actividad de nadie. En sentido ms amplio,
ciertos hechos en los cuales intervienen terceros, pueden ser
considerados como tales.

El trmino desastre es definido de la siguiente manera, en su acepcin


gramatical:

"Desgracia grande, suceso infeliz y lamentable".


Considero que el alcance material del hecho, justamente hace relacin
con situaciones de infortunio que alteran el normal desenvolvimiento
social y econmico, de igual carcter imprevisible e inevitable.
2.2. ALCANCE
MANIFIESTA

DEL

CONTROL

FISCAL

LA

URGENCIA

El artculo 43 de dicha Ley, precisa el alcance del control fiscal que


ejerce la contralora sobre los procesos contractuales derivados de la
aplicacin de la figura de la urgencia manifiesta, en los siguientes
textuales trminos:

"Del control de la contratacin de urgencia - Inmediatamente despus


de celebrados los contratos originados en la urgencia manifiesta, stos
y el acto administrativo que la declar, junto con el expediente
contentivo de los antecedentes administrativos, de la actuacin y de las
pruebas de los hechos, se enviar al funcionario u organismo que ejerza
control fiscal en la respectiva entidad, el cual deber pronunciarse
dentro de los dos ( 2 ) meses siguientes sobre los hechos y
circunstancias que determinaron tal declaracin".
La anterior disposicin circunscribe la competencia de la Contralora,
en torno al estudio que debe efectuar sobre los supuestos fcticos y
jurdicos invocados en los actos administrativos que soportan la
declaratoria de urgencia manifiesta, y el proceso de contratacin
misma desarrollado sobre esa base por la administracin, bajo los
supuestos delimitados en la tesis normativa contenida en la disposicin
citada. De la misma manera, la norma se complementa con el ya
referido artculo 65 ibdem, que prescribe el mbito del control fiscal a
la contratacin estatal.
Pues bien, en desarrollo del texto legal, se puede afirmar que hay lugar
a dos actuaciones por parte del organismo de control fiscal, derivadas
de la declaratoria de urgencia manifiesta:
La primera, relativa a un pronunciamiento sobre la validez de los
hechos y circunstancias que determinaron tal declaracin frente a los
supuestos normativos sealados en el articulo 42 de la Ley 80, para
cuyo efecto habrn de evaluarse los motivos invocados, y su reflejo en
el mbito jurdico de la previsin normativa.
La segunda etapa, corresponde a la revisin de los contratos, momento
en el cual, una vez evaluada la viabilidad y oportunidad de la urgencia
manifiesta, la contralora deber ejercer el control fiscal previsto para
la contratacin en el artculo 65 del Estatuto, ya estudiado.
En relacin con esta ltima etapa, ha sostenido el Consejo de Estado:

"Por lo tanto, es preciso observar que en la actuacin relativa a la


contratacin directa por declaracin de urgencia manifiesta, el control
fiscal se ejerce a plenitud, con ejercicio de todas las atribuciones legales
tendientes a determinar si el procedimiento se ajust a las precisiones
del estatuto de contratacin del Estado y, a establecer si existe mrito
suficiente para iniciar el proceso de responsabilidad fiscal o de
cualquier otra ndole" (subraya de la Sala).
a) Caractersticas del control fiscal a la urgencia manifiesta. De la
misma manera, se ha advertido que el control fiscal a la urgencia
manifiesta, se caracteriza, en primer lugar, por la inmediatez de la
revisin, ya que la norma exige la remisin de la documentacin y los
soportes administrativos y contractuales en forma inmediata a la
contralora, para que se ejerza el respectivo control.
En segundo lugar, se caracteriza por la forma obligatoria del control,
ya que para efectos del mismo, no es aplicable el principio general de la
selectividad.
En cuanto al trmino para la remisin de la documentacin al
organismo de control, el artculo 43 utiliza el adverbio
inmediatamente, para referirse a que una vez celebrados los contratos
originados en la urgencia manifiesta, stos y el acto administrativo que
la declar, junto con los antecedentes, deben enviarse a la contralora.
El alcance del vocablo, segn el Consejo de Estado, implica, acogiendo
el sentido natural y obvio del trmino, que la actuacin de la
administracin para remitir la documentacin y los antecedentes debe
realizarse, "enseguida, sin ninguna dilacin, preferiblemente a mas
tardar al da siguiente, esto es, dentro de las veinticuatro horas, si ello
es posible; pero en todo caso a la mayor brevedad, so pena de incurrir
en dilacin injustificada con las consecuencias de responsabilidad
disciplinaria".
2.3. LA AUDIENCIA PBLICA PARA LA ADJUDICACION DE
LICITACIONES
El articulo 273 de la Constitucin autoriza al Contralor General de la
Repblica y dems autoridades de control fiscal competentes, a
ordenar que el acto de adjudicacin de una licitacin tenga lugar en
audiencia pblica, a solicitud de cualquiera de los proponentes.
La ley 42 de 1993, reiter este precepto en su artculo 108, pero
agregndole la facultad oficiosa para que el Contralor ordenara la
audiencia pblica, aspecto no previsto en el precepto constitucional,
razn por la cual fue declarada inexequible por la Corte: "La norma

acusada vulnera la Constitucin pues instituye una modalidad de


control previo y, adicionalmente, confiere al organismo fiscal una
funcin de naturaleza administrativa".

El mecanismo a su vez lo reglamenta el numeral 10 del artculo 30 de


la Ley 80 de 1993, Estatuto de la Contratacin Estatal, el cual seala:

"En el evento previsto en el artculo 273 de la Constitucin Poltica, la


adjudicacin se har en audiencia pblica. En dicha audiencia
partipar el jefe de la entidad o la persona en quien, conforme a la ley,
se haya delegado la facultad de adjudicar, y, adems, podrn intervenir
en ella los servidores pblicos que hayan elaborado los estudios y
evaluaciones, los proponentes y las dems personas que deseen
asistir".
Este mecanismo se encuentra inmerso tambin en el principio de
transparencia, que se convierte en uno de los pilares de la gestin
contractual de la administracin pblica, por medio del cual se busca
garantizar la imparcialidad, la igualdad de oportunidades y la
escogencia objetiva de los contratistas del Estado, cuya nica impronta
debe ser la del inters pblico.
El artculo 3o. de la ley 37 de 1993, sobre telefona celular, as como su
decreto reglamentario, 741 de 1993, en el numeral 2o. de su artculo
39, establecieron que el acto de adjudicacin de la licitacin del servicio
de telefona mvil celular, tendra lugar en audiencia pblica.
CAPTULO X
LA FACULTAD DE CONCEPTUAR SOBRE LA CALIDAD Y
EFICIENCIA DEL CONTROL FISCAL INTERNO DE LAS
ENTIDADES Y ORGANISMOS DEL ESTADO.
Un notable avance del Constituyente consisti en obligar a la
administracin pblica en todos sus rdenes a disear y aplicar
mtodos y procedimientos de control interno, cuyo mbito conceptual se
precisar ms adelante.
Dentro de este marco, a la Contralora le compete conceptuar sobre la
calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y
organismos sujetos a su vigilancia.
Esta facultad es definida por el artculo 18 de la Ley 42 de 1993, como
el anlisis de los sistemas de control de las Entidades, con el fin de
determinar la calidad de los mismos, el nivel de confianza que se les
puede otorgar y si son eficaces y eficientes en el cumplimiento de sus
objetivos.
Como se puede apreciar, la norma se refiere en forma genrica a los
sistemas de control de las entidades, lo cual ampla la competencia
evaluativa de la Contralora, pues el tenor literal del precepto
constitucional alude al control fiscal interno, trmino que se presta a
ambigedades al momento de definir el alcance de la competencia de la
Contralora, dada la apostilla relativa a lo fiscal.

Sin embargo, tal y como lo solucion la ley, la gestin fiscal es un


concepto amplio y la vigilancia que sobre ella ejerce la Contralora, se
encuentra configurada con nuevos elementos que prcticamente cubren
todos los aspectos funcionales y organizacionales de la entidades
pblicas, razn por la cual el trmino fiscal no limita su intervencin
exclusivamente a la verificacin del manejo de los recursos.
Ejerciendo la facultad atribuida por la Ley 42 de 1993, el Contralor
General de la Repblica expidi la Resolucin Orgnica 507 de 1993,
mediante la cual se adopta el Manual de Evaluacin y
Conceptualizacin del Sistema de Control Interno, a travs del cual se
establecen los parmetros de calificacin de los sistemas de control
interno de las entidades sujetas a vigilancia de la Contralora,
destacando las reas susceptibles de evaluacin, tales como: polticas y
planeacin, presupuesto, administracin, procesamiento electrnico de
datos, auditoria interna y sistemas de reporte.
Ahora bien, es importante verificar la diferencia que existe entre el
sistema de control interno -que se ver ms adelante-, el control fiscal,
y la competencia que se comenta de conceptuar sobre la calidad y
eficiencia de dicho control interno en las entidades vigiladas, por parte
de las contraloras.
La Corte Constitucional ha efectuado el deslinde conceptual, con gran
precisin:

"Al colocarse en cabeza de la administracin la obligacin de


conceptuar la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las
entidades y organismos del Estado, como lo prev la propia
Constitucin (art.268 numeral 6o.), se logra una distincin esencial
entre los contenidos, fines y responsabilidades propios del control
interno, que debe organizarse en las entidades pblicas y las del
control fiscal externo ejercido por la Contralora General de la
Repblica y las contraloras departamentales, distritales y municipales
a nivel territorial. Se confiere as forma real a la diferenciacin entre
las tareas administrativas y las de control fiscal, de donde el control
interno se entiende como parte del proceso administrativo y
corresponde adelantarlo a los administradores; teniendo oportunidades
propias en todos los momentos del cumplimiento de la funcin
administrativa, pudiendo serlo previo, concomitante o posterior, lo que
permite que el funcionario cumpla su funcin, asumiendo la
responsabilidad por sus actuaciones y resultados; sin perjuicio de la
independencia de los organismos de control fiscal, no
coadministradores, que cumplirn sus funciones de manera posterior y
selectiva, sin ocuparse de funciones administrativas distintas de las
inherentes a su propia organizacin (artculo 267 C.N.). Por eso, la
Carta atribuye al Contralor General de la Repblica, la facultad de
conceptuar sobre la "calidad" y "eficiencia" del control fiscal interno de
las entidades y organismos estatales, evaluacin que ha sido definida
por la ley como el anlisis de los sistemas de control interno de las

entidades sujetas a la vigilancia, con el fin de determinar la calidad de


los mismos, el nivel de confianza que se les pueda otorgar y si son
eficaces y eficientes en el cumplimiento de sus objetivos" .
CAPTULO XI
LA FACULTAD DE EXIGIR INFORMES DE GESTIN
Un aspecto bsico del nuevo control fiscal es la obtencin de la
informacin que posibilite la aplicacin adecuada de los sistemas de
control fiscal, el cual supone, como contrapartida, de la existencia de
un sistema de informacin confiable, que permita cuantificar el
desempeo de las entidades pblicas para determinar la eficiencia y
eficacia del gasto pblico.
Y, como ya se seal, el artculo 343 constitucional, precisa que el
organismo de planeacin tiene a su cargo el diseo y la organizacin de
los sistemas de evaluacin de gestin y resultados de la administracin
pblica, tanto en lo relacionado con polticas y proyectos de inversin,
en las condiciones que ella determine.
Con este parmetro, se expidi el referido Decreto ley 2167 de 1992,
mediante el cual se determina que el CONPES debe aprobar, mediante
resolucin, los sistemas, procedimientos y metodologas para la
evaluacin de gestin de la administracin pblica, y la resolucin No.
63 de 1994 del Departamento Nacional de Planeacin, mediante la cual
se organiza el Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y
Resultados, bajo la coordinacin de dicho Departamento. Con base en
los anteriores parmetros, se debe producir la informacin de gestin
que solicite la Contralora.
Lo anterior evidencia, pues, la necesidad de que existan confiables
sistemas de informacin, sin los cuales no tiene sentido hablar de
esquemas eficientes de evaluacin ex-post o ex ante, segn el caso, que
permitan determinar la eficiencia y eficacia del gasto pblico. Cabe
destacar que en este recuadro juega un papel muy importante la
creacin del Contador General de la Nacin, funcionario de la Rama
Ejecutiva, al cual se le traslada la competencia asignada en otra poca
a la Contralora, con la facultad adicional de expedir todas las normas
contables del pas.
El nuevo sistema de informacin contable gubernamental, permitir en
igual forma realizar un adecuado seguimiento de la gestin de la
administracin pblica, facilitando en gran medida el proceso de
evaluacin ex-post del gasto pblico.
De otra parte, y con el propsito de otorgar herramientas efectivas a
las contraloras par obtener la informacin requerida a los entes
vigilados, la Ley 42 contempla la aplicacin de sanciones -multas y
solicitud de suspensin y destitucin-, a los funcionarios que, entre
otras causales, no alleguen los informes solicitados por el Contralor.

CAPTULO XII
LA FACULTAD DE PROMOVER INVESTIGACIONES PENALES O
DISCIPLINARIAS Y DE SOLICITAR LA SUSPENSIN DE
FUNCIONARIOS
El Constituyente otorg amplias herramientas a los rganos de control
fiscal a fin de hacer eficaz la vigilancia sobre la administracin y
manejo del patrimonio pblico.
Con esa intencin, se reforz la labor de investigacin fiscal, otorgando
a las pruebas que recaude la Contralora en esta etapa, validez
procesal ante las investigaciones penales o disciplinarias respectivas.
Este carcter, es una consecuencia de las facultades especiales de
polica judicial con que se dot a las Contraloras.
As mismo, el artculo 78 de la ley 42 de 1993, prev que los rganos de
control fiscal, la Procuradura General de la Nacin, La Fiscala
General de la Nacin, las personeras y otras entidades de control de la
administracin, podrn establecer con carcter temporal y de manera
conjunta, grupos especiales de trabajo para adelantar investigaciones
que permitan realizar la vigilancia integral del manejo de los bienes y
fondos pblicos, as como las actuaciones de los servidores pblicos.
De igual manera, el numeral 8o. del artculo 268 de la Carta, prescribe
que la Contralora, bajo su responsabilidad, podr exigir, verdad
sabida y buena fe guardada, la suspensin inmediata de funcionarios
mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos
penales o disciplinarios.
Esta disposicin permite que la Contralora, eventualmente, solicite la
suspensin de un funcionario investigado, cuando se considera que su
permanencia en el cargo pueda obstaculizar o entorpecer el desarrollo
de la investigacin. De esta manera se impide que utilizando el cargo,
el funcionario limite la accin investigadora en su contra.
Para el efecto de aplicar la figura, la disposicin constitucional no tiene
mayores condicionamiento o requisitos, diferentes al supuesto de la
verdad sabida y la buena fe guardada. Lo anterior supone, sin
embargo, que deben existir serios elementos de juicio que permitan
justamente suponer el posible detrimento de la investigacin por la
permanencia del funcionario, a ms de una certeza procesal mnima
sobre su posible responsabilidad.
No se debe olvidar, que discrecionalidad debe guardar proporcin con
los fines de la investigacin, y en general con los principios reguladores
de la funcin administrativa. Igualmente, se debe hacer nfasis que en
el evento de una errada utilizacin del mecanismo, podra acarrear
para la contralora, y el contralor, eventuales responsabilidades,
incluso a nivel patrimonial.

Ahora bien, la suspensin opera respecto de cualquier servidor pblico,


salvo los siguientes casos, por razn del rgimen constitucional especial
que los regula: el presidente de la Repblica, los magistrados de los
altos Tribunales de justicia, el fiscal General de la Nacin, los
miembros del congreso, los miembros de las dems corporaciones
pblicas, los gobernadores y los alcaldes.
En el caso de que un contralor solicite la suspensin provisional de un
funcionario, el nominador deber cumplir en forma incondicionada e
inmediata con dicha exigencia.
De igual manera, la facultad prevista en el numeral referido, por tener
regulacin constitucional propia y completa no ha menester de previo
desarrollo legal, segn se precis jurisprudencialmente.
CAPTULO XIII
EL REGISTRO DE LA DEUDA PBLICA DE LA NACIN Y DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES.
La deuda pblica es entendida como el conjunto de las acreencias de
toda especie contradas por el Estado. Se puede clasificar en deuda
pblica externa (si los recursos son suministrados por acreedores
extranjeros), "con la cual se busca asegurar objetivos de estabilizacin

externa, resolver problemas de brecha interna, asegurar un mayor


desarrollo econmico y en algunos casos, resolver problemas de
estabilizacin interna". Y deuda pblica interna (si los recursos
provienen de acreedores nacionales), la cual "est dirigida a resolver
problemas de estabilizacin y brecha interna, y asegurar un mayor
ahorro para el desarrollo".
Del mismo modo, la doctrina la suele clasificar segn el tipo de entidad
deudora (de orden nacional, departamental, distrital o municipal); el
tipo de acreedor (bancario, internacional, privado); la obligatoriedad o
no del mismo (emprstitos forzosos, patriticos y voluntarios).

La ley 80 de 1993, en el pargrafo segundo de su artculo 41, define las


operaciones de crdito pblico, como las que tienen por objeto dotar a la
entidad de recursos con plazo para su pago.
El Decreto 2681 de 1993, expedido por el Ministerio de Hacienda,
reglament la anterior disposicin, indicando en su artculo tercero:

"Son operaciones de crdito pblico los actos o contratos que tienen por
objeto dotar a la entidad estatal de recursos, bienes y servicios con
plazo para su pago o aquellas mediante las cuales la entidad acta
como deudor solidario o garante de obligaciones de pago. Dentro de
estas operaciones estn comprendidas, entre otras, la contratacin de
emprstitos, la emisin, suscripcin y colocacin de ttulos de deuda
pblica, los crditos de proveedores y el otorgamiento de garantas
para obligaciones de pago a cargo de entidades estatales. Para efectos
de los dispuesto en el presente Decreto, las operaciones de crdito

pueden ser internas o externas. Son operaciones de crdito pblico


internas las que, de conformidad con las disposiciones cambiarias, se
celebren exclusivamente entre residentes del territorio colombiano
para ser pagaderas en moneda legal colombiana. Son operaciones de
crdito pblico externas todas las dems. Se consideran como
residentes los definidos en el artculo 2o. del Decreto 1735 de 1993 y
las dems normas que lo complementen o modifiquen".
A la Contralora le compete llevar el registro de la deuda pblica de la
nacin, de las entidades descentralizadas territorialmente o por
servicios, sin importar el orden al cual pertenezcan. Cuando alguna de
las entidades anteriores sirve de garante o codeudora de un organismo
privado, tambin se lleva el registro de la deuda pblica.
Ahora bien, con el fin exclusivo de garantizar el adecuado registro de la
deuda pblica, todo documento constitutivo de la misma deber
someterse a refrendacin del Contralor General de la Repblica, segn
lo indica la Ley 42. Es decir que aparte del registro de la deuda
pblica, se deben refrendar los documentos constitutivos de la misma.
En torno a esta facultad, se afirm doctrinariamente: "La funcin del

numeral 3 corresponde al Ministerio de Hacienda, Direccin de Crdito


Pblico, y resulta superflua en la Contralora".

Si bien es cierto, el artculo 16 de la Ley 185 de 1995, prescribe que las


operaciones de crdito pblico y sus asimiladas y las operaciones de
manejo de deuda que celebren las entidades estatales, debern
registrarse en la Direccin General de Crdito Pblico del Ministerio
de Hacienda y Crdito Pblico, a partir de la Carta Poltica del 91 esta
funcin se convierte en un elemento fundamental de las nuevas
competencias atribuidas a las Contraloras.
En efecto, dicho registro es un factor indispensable para que las
contraloras ejerzan la funcin del artculo 354 de la Carta, de llevar la
contabilidad de la ejecucin del presupuesto, la de certificar las
finanzas del Estado y a su vez la de auditar el balance de la
hacienda(confrontacin de pasivos). Adems en la cuenta general del
presupuesto y del tesoro, aparece como un elemento importante el
informe del estado de la deuda pblica
CAPTULO XIV
DICTAR NORMAS GENERALES PARA ARMONIZAR LOS
SISTEMAS DE CONTROL FISCAL DE TODAS LAS ENTIDADES
PBLICAS DEL ORDEN NACIONAL Y TERRITORIAL.
Esta facultad permite la unificacin y armonizacin de los sistemas de
control, aplicables a las entidades pblicas de todo orden, sometidas al
control fiscal por parte de las contraloras. El propsito del
Constituyente fue el de reservar esta facultad al Contralor General de
la Repblica, justamente con la finalidad de unificar y homogenizar los

criterios reglamentarios aplicables a nivel territorial, por parte de las


respectivas contraloras.
De tal suerte que, sin menoscabo de la facultad y autonoma que tienen
los contralores territoriales para definir las reglamentaciones
especficas, en virtud de lo dispuesto en el artculo 272 inciso quinto de
la Carta, esta facultad solo puede ser ejercida por el Contralor General
de la Repblica, como ya se ha advertido.
En este sentido, v.gr., el Contralor General de la Repblica expidi la
Resolucin Orgnica No.4998 de 1999, "por la cual se reglamenta la

rendicin de cuenta y su revisin y se unifica la informacin que se


presenta a la Contralora General de la Repblica", en la cual se
invocan, entre otras, la facultad del numeral que se comenta, y cuyo
campo de aplicacin se extendi "a los organismos de control fiscal de
los distintos rdenes territoriales"(art. 1.).
El pargrafo primero del artculo 165 de la Ley 136 de 1994, Rgimen
municipal, precisamente indica que los sistemas de control fiscal de las
contraloras municipales y de las departamentales que ejerzan su
funcin en los municipios, estarn subordinados a las normas
generales que dicte el Contralor General de la Repblica en uso de la
atribucin contenida en el artculo 268 de la Constitucin Poltica.
CAPTULO XV
LA FUNCIN DE PRESENTAR A LA CMARA DE
REPRESENTANTES LA CUENTA GENERAL DEL PRESUPUESTO
Y DEL TESORO Y CERTIFICAR EL BALANCE DE LA HACIENDA
PRESENTADO AL CONGRESO POR EL CONTADOR GENERAL
El inciso final del artculo 268 de la Carta Poltica, seala esta
atribucin. De una parte la Contralora conserva la funcin de llevar la
contabilidad de la ejecucin presupuestal, debiendo certificar, de otro
lado, sobre la situacin de las finanzas y auditar el balance que
presenta el Contador General.
Se ha sealado la falta de claridad en la terminologa tcnica-contable
utilizada en el texto constitucional al referirse a la certificacin, por
parte de la Contralora, del Balance de la Hacienda presentado por el
Contador General, siendo que la Carta encomend a este ltimo
funcionario la atribucin de llevar la contabilidad general -artculo
354-, y el resultado de ella es un Balance General, del que se obtienen
el Balance del Tesoro y el Balance de la Hacienda.
No se debe perder de vista la importancia de que la Contralora audite
el Balance del Tesoro, ya que es una herramienta fundamental para la
certificacin del Resultado de las finanzas, que tambin le corresponde
por voluntad constitucional.
El Legislador, por su parte, en el artculo 47 de la Ley 42 de 1993,
determin que la "Contralora auditar y certificar el balance de la

hacienda o balance general del ao fiscal inmediatamente anterior que


deber presentarle el Contador General"
http://cabildo.com.co/Articulos/fundamentos_control_fiscal.htm