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CEADEL

Centro de Apoyo
al Desarrollo Local

CUADERNO N 48

LA INFORMACIN SOCIAL Y LOS DESAFOS PARA LAS POLTICAS


SOCIALES

Dra. Olga Nirenberg, 2005

Este texto es la ponencia que la autora present en las Jornadas La


informacin social y los desafos para las polticas sociales, llevadas a cabo por
el Registro nico de Familias Beneficiarias (RUB), de la Jefatura de Gabinete del
Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, el 8 de octubre del 2005.
El tema de la disertacin para este panel es acerca de LA INFORMACIN
SOCIAL EN LA GESTIN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS SOCIALES.
Es ya comn afirmar que la informacin es poder, y eso es cierto porque
sabemos que sin informacin no es posible un acabado conocimiento, ya que la
intuicin o la experiencia no bastan para un conocimiento cabal: son necesarias
pero

no

suficientes.

El

conocimiento

es

imprescindible

para

actuar

correctamente. Se necesita informacin para conocer y para actuar en pro de la


resolucin de problemas; eso es poder: la capacidad de controlar o influir
en el control de aquellos factores que ponen en riesgo el destino y
bienestar de las personas; tiene que ver con la capacidad de llevar
adelante

proyectos

que

transformen

las

propias

realidades,

mejorndolas. Es cierto que la informacin tampoco es suficiente para


conocer sino que debe adems contarse con un marco terico y
experiencial, as como con un conjunto de valores de sustento, que
posibiliten

interpretar

la

informacin

de

un

modo

integral,

transformndola en conocimiento pasible de ser aplicado para el


cambio 1.
Vale recordar, ya que pareciera que muchos lo han olvidado, que los
Programas

Proyectos

sociales

se

desarrollan

para

resolver

problemas sociales y que deberan formularse acorde con lineamientos


1

Tampoco contar con el conocimiento cabal asegura que se actuar eficazmente; debe
contarse adems con motivacin y estmulos, as como las adhesiones de otros que pueden
influir positiva o negativamente en la accin propia; los contextos inmediatos y mediatos son en
tal sentido, de mucha importancia.
2

explcitos de polticas pblicas orientadas a lo social, teniendo as una visin


clara y consensuada (hasta donde eso sea posible en sistemas democrticos y
pluralistas) acerca de a donde se quiere llegar como comunidad o sociedad.
En un parntesis, dir que son muchos los que han olvidado esa relacin
directa entre programacin social y problemticas sociales, porque cada vez
ms

los

programas

proyectos,

tanto

gubernamentales

como

no

gubernamentales, se formulan a partir de la existencia de lneas de


financiamiento disponibles (en las instancias nacionales o internacionales de
cooperacin para el desarrollo) a las que se busca acceder para el
sostenimiento de reas u organizaciones. Esas organizaciones convierten as su
finalidad originaria como mediadoras entre los recursos y la gente, en un fin en
s, es decir que ponen el nfasis en su propia sustentabilidad 2. En otras
palabras, puede decirse que en gran medida los puntos de partida prioritarios
de los programas y proyectos sociales dejaron de ser los problemas de la gente.
No haremos referencia ac a la otra cuestin apenas mencionada (pues se
requerira al menos otro panel especfico): la falta de explicitacin de las
polticas sociales que en verdad se expresan slo por los programas y
proyectos vigentes 3, en un amplio despliegue de acciones puntuales,
fragmentarias y poco articuladas. Fin del parntesis.
Los problemas sociales aluden a brechas entre lo que existe y lo que es
deseable por parte de un conjunto significativo de actores sociales. Afectan a
un nmero importante de personas. Para su resolucin no bastan los esfuerzos
individuales, sino que se requieren acciones por parte de organismos
gubernamentales y/o grupos y organizaciones de la sociedad civil.

Ac no se pone en duda la necesidad que tienen las organizaciones de desarrollar estrategias


tendientes a la sustentabilidad, en particular la bsqueda de recursos de financiamiento; lo que
se critica es que esa sea la nica manera de definir las prioridades o lneas de accin
institucionales.
3
Esa s que es una paradoja de nuestro tiempo, que tiene relacin con la prdida de roles del
estado post- bienestar o estado mnimo: en lugar de inscribir los programas y proyectos en las
lneas polticas que marcan la direccionalidad deseable, las polticas se pueden leer o deducir
a travs de los programas y proyectos que el estado implementa o apoya.
3

Los problemas sociales implican generalmente carencias o dificultades de


acceso de segmentos de poblacin a servicios o bienes sociales. Deben ser
delimitados socialmente (poblacin que est afectada) y territorialmente
(espacio geogrfico donde se ubica).
Las situaciones que afectan a la gente se problematizan y se convierten en
cuestiones sociales acorde con procesos que tienen que ver con la relaciones de
poder e influencia de los grupos y sectores y sus posibilidades de colocar temas
en la agenda pblica, a travs de intermediaciones polticas (los partidos), de
movimientos sociales, de organizaciones de la sociedad civil, de los medios de
comunicacin masiva, entre los modos ms relevantes.
En ese deber ser del que venimos hablando, los programas o proyectos
sociales parten de una situacin que plantea disconformidades a algunos
actores polticos y/o tcnicos, por que hay muchos excluidos (totales o
parciales), hay alta cantidad de pobres (no slo en trminos de ingresos, sino
en cuanto a sus posibilidades de acceso a bienes y servicios bsicos como agua,
alimentacin, vivienda, educacin, salud, entre otros) hay vastos sectores
poblacionales que estn sometidos a riesgos o daos diversos (de no tener
trabajo, de carencia de vivienda digna, de desercin educativa, de contraer
enfermedades, etc.). Y se desea llegar a otra situacin, mejorada, la imagen
horizonte o imagen objetivo, entre diversas denominaciones. Es all que son
relevantes los Programas y Proyectos sociales: se formulan porque hay
disconformidades por parte de la propia gente o de otros actores sociales, con
las situaciones presentes (como producto de una historia o trayectoria que se
encarna aqu y ahora) y porque se imagina una situacin mejor, a la cual se
sabe como llegar si se disponen de ciertos medios.
Lo anterior quiere decir que todo programa o proyecto constituye una
herramienta de cambio, que se fundamenta en la historia previa y en una
teora acerca de cmo ese cambio se produce.

En resumen, programar significa 4:


Identificar y caracterizar un problema situacin actual desde un
punto de vista social, temporal y territorial.
Pensar en un futuro deseable, algo que debe lograrse.
Prever una serie de acciones y organizar los pasos para lograr un fin en
un tiempo determinado.
Identificar los recursos necesarios para realizar las acciones.
Prever como evaluar procesos y resultados.
Y evaluar programas y proyectos sociales significa 5:
Reflexionar sobre la accin, mediante procedimientos sistemticos de
recoleccin, anlisis e interpretacin de informacin, y a travs de
comparaciones contra parmetros definidos.
Formular juicios valorativos fundamentados y comunicables, sobre
los procesos o actividades realizadas, as como sobre los resultados e
impactos logrados y emitir recomendaciones para la toma de
decisiones que permitan mejorar la accin presente y futura.
Transformar informacin recolectada en nuevo conocimiento.
Surge con claridad la relevancia de contar con informacin de calidad para
determinar el problema y las acciones a seguir en el caso de la programacin y
para la emisin de juicios fundamentados como meollo de la accin evaluativa.
La importancia de la informacin social se relaciona inicialmente con el
diagnstico o lnea basal: es importante contar con datos lo ms adecuados,
actualizados y confiables que sea posible, para caracterizar la problemtica y
4

Nirenberg, Brawerman y Ruiz. 2003. Programacin y Evaluacin de Proyectos Sociales:


aportes para la racionalidad y transparencia. Cap. 2. Coleccin Tramas Sociales. Volumen 19.

Ed. Paids. Buenos Aires, Argentina.


5
Tomado de: Nirenberg, Brawerman y Ruiz. 2000. Evaluar para la Transformacin:
innovaciones en la evaluacin de proyectos y programas sociales. Cap. 1. Coleccin Tramas
Sociales. Volumen 8. Ed. Paids. Buenos Aires, Argentina.

brindar la magnitud de la misma, para determinar el punto de partida o


situacin inicial, especialmente alrededor del problema focal que se pretende
resolver o aliviar en un segmento poblacional y/o territorio determinados.
Si la informacin no es del todo apropiada, ni tan actualizada, o no es
demasiado confiable, el propio proyecto deber destinar recursos para mejorar
el diagnstico; pero lo claro es que siempre se parte de algn diagnstico,
aunque sea presuntivo.
Contamos con informacin censal (censos nacionales de poblacin y
viviendas, agropecuario, de industria y comercio, etc.), o la proveniente de
estadsticas sectoriales regulares (la EPH que sobre todo mide la
ocupacin / desocupacin pero adems se utiliza para medir la pobreza segn
ingresos, las estadsticas vitales, las de salud, por ejemplo mortalidad y
morbilidad por causas, las diversas encuestas que se enfocan hacia temas
especficos, como por ejemplo el trabajo infantil, las adicciones, el tabaquismo,
etc.); sin embargo esas informaciones, si bien imprescindibles, no siempre
resultan suficientes a efectos de las intervenciones sociales que procuran
diferentes delimitaciones etreas, territoriales, temporales.
Es preciso aclarar que a partir de esas estadsticas censales o regulares es
frecuente que se formulen problemas sociales muy relevantes: altos niveles de
dependencia de la poblacin inactiva respecto de la activa; desocupacin
juvenil; altas tasas de mortalidad materna en ciertas provincias en comparacin
con la media nacional; alta desercin escolar en determinados aos del EGB2;
tasas de incidencia crecientes de VIH/Sida en poblacin adolescente y
femenina, etc. Y es tambin cierto que los programas toman en cuenta esas
estadsticas para orientar sus acciones.
Pero vale recordar que la lectura idnea de la informacin secundaria, en
especial de las estadsticas regulares, permitir conformar, ms que nada, un
diagnstico desde la mirada de los tcnicos o profesionales, implicando de all

problemas o necesidades de ciertos segmentos poblacionales. Pero tales


necesidades no siempre son sentidas ni transformadas en demandas por
parte de las respectivas poblaciones. Es preciso entonces contar adems con
informacin acerca de las concepciones y percepciones de la gente acerca de
esas necesidades, y lo ms probable es que la priorizacin o relevancia no sea
similar a la de los tcnicos. Eso incidir notablemente en la viabilidad y
efectividad de los programas o proyectos.
Por ende, un diagnstico debe buscar, recopilar y sistematizar la
informacin secundaria existente, cuanti y cualitativa, proveniente de
diversas fuentes 6, en relacin con el problema especfico; en primer lugar
sobre la poblacin que padece el problema o est en riesgo de padecerlo, y
tambin acerca de los recursos disponibles en forma real o potencial
(institucionales, programticos, de RRHH, financieros) orientados a dicho
problema (y/o al segmento poblacional que lo padece) en el territorio donde el
mismo ocurre, as como acerca de los actores estratgicos que influyen real
o potencialmente en relacin con el problema.
Los productos que se obtendrn, de alta importancia para la programacin,
son: el diagnstico de la situacin poblacional, el mapeo de recursos
disponibles y el listado de actores relevantes.
Si la informacin secundaria existente no resultara suficiente, se debern
realizar relevamientos ad-hoc de informacin, es decir habr que recoger
informacin

primaria

cualitativas:

censos

mediante

barriales

aplicacin

participativos,

de

tcnicas

encuestas

por

cuanti

muestreo

representativo o intencional, entrevistas a informantes clave, grupos focales,


talleres, visitas de observacin a establecimientos, etc.

Identificar las diversas fuentes de informacin alrededor de un tema y/o segmento


poblacional, es a su vez una actividad que requiere de informacin calificada; en general, si uno
mismo no es un experto, se debe recurrir a quienes cuentan con informacin ms completa
acerca de las fuentes relevantes.
7

Es mediante un conocimiento ms fundado en informacin confiable, que se


puede caracterizar el problema, ubicarlo en un espacio territorial determinado,
de modo tal de plantear las acciones que consideramos apropiadas para
producir cambios (en la concepciones, en los comportamientos y prcticas, en
las estructuras y desempeos de las instituciones, en las condiciones de vida de
las personas, etc.), de modo tal de superar la situacin planteada por el
diagnstico.
En sntesis: el diagnstico constituye el primer paso de la programacin,
inicia el ciclo de la gestin de programas o proyectos sociales, dado que facilita
la identificacin, el

recorte y la explicacin del problema, lo que a su vez,

permite proponer las acciones correctas y necesarias para su resolucin (acorde


con las teoras en uso) 7.
Pero adems, es importante advertir que el diagnstico, al proporcionar
informacin sobre la situacin inicial o punto de partida, lnea basal, de un
programa o proyecto, se convierte en un parmetro vlido y til para la
evaluacin de procesos y resultados. Es necesario recordar que comparar
con el punto de partida contra s mismo a lo largo del tiempo es ms
estimulante que hacerlo respecto de objetivos o metas, o de parmetros
normativos externos, pues raramente las intervenciones sociales cumplen
acabadamente con sus propsitos y pocas veces se acercan a los valores
normativos deseables (sobre todo si son fijados internacionalmente), mientras
que es frecuente que hayan mejorado en algo la situacin que tenan sus
destinatarios al comienzo de la gestin.
De modo que puede decirse que la informacin diagnstica constituye una
actividad que puede encuadrarse en la programacin

a la vez que en la

evaluacin; en realidad es una de las intersecciones ms importantes entre los


procesos de programacin y de evaluacin de programas y proyectos sociales.

Nirenberg, Brawerman y Ruiz. 2003. Op. cit. Cap. 3.


8

La informacin social tambin es relevante en otro aspecto relacionado con los


programas y proyectos sociales. Registrar informacin, sistematizarla y
analizarla a lo largo de la ejecucin de los programas y proyectos permite
verificar que la accin transcurre segn lo programado, permite acompaar,
realizar el seguimiento, el monitoreo de la accin mientras sta se desarrolla
y facilita la toma de decisiones relativas a su reorientacin. En este sentido
es de suma importancia conocer cules y cuantos beneficiarios se cubren en
forma directa con cada una de las actividades y con el programa / proyecto
como un todo, as como aquellos que sin involucrarse en actividades ni recibir
prestaciones en forma directa sin embargo se benefician en forma indirecta.
Aunque parezca obvio decir ese tipo de cosas, no lo es en absoluto, puesto que
la experiencia muestra que el registro de beneficiaros cubiertos y de las
prestaciones brindadas por los programas y proyectos se suele hacer poco y
mal.
Para esa evaluacin durante la ejecucin monitoreo , es necesario contar
con informaciones basadas en registros propios de los programas / proyectos;
adems de los mencionados beneficiarios, para conocer la efectividad y
eficiencia de nuestras acciones hay que conocer tambin: cuantos RRHH y de
qu tipo se capacitaron, cuantas actividades de diferente tipo se llevaron a
cabo; cuantos materiales se produjeron, cuantos mensajes comunicacionales y
de qu tipo se transmitieron, cuntos equipos y de qu tipo se adquirieron y en
qu medida se utilizan para los fines previstos, qu montos y a qu se
destinaron los recursos financieros en cada perodo de tiempo, entre otras
informaciones relevantes.
Sin duda que durante la ejecucin interesar tambin recoger informacin que
permita captar algunos resultados intermedios que se van logrando, en
particular los cambios observables en la poblacin destinataria y en otros
actores involucrados; por eso, adems de los registros regulares que deben
implementar los programas / proyectos, deben obtenerse informaciones sobre
logros y resultados no slo al final sino tambin durante la ejecucin (por

ejemplo mediante las evaluaciones de medio trmino, que se realizan


alrededor de la mitad del ciclo de ejecucin).
Se dijo antes que los programas y proyectos se sustentan en una teora acerca
de cmo se produce el cambio desde una situacin presente problemtica o de
disconformidad,

hacia

una

situacin

futura

mejorada

deseable.

La

informacin evaluativa brinda aportes para la validacin emprica de


esas teoras o hiptesis de cambio al recoger informacin y emitir juicios
fundamentados acerca de la efectividad (eficacia) de la intervencin: en qu
medida la misma contribuy a cambiar la situacin inicial, produciendo un
escenario acorde con la visin planteada acerca de la situacin deseable. Un
ejemplo: los establecimientos del primer y segundo nivel y los RRHH de salud
del territorio de actuacin de un proyecto modificaron sus desempeos (gracias
a la capacitacin y asistencia tcnica recibida) de modo tal que las mujeres
controlan apropiadamente sus embarazos (han sido a su vez sensibilizadas al
respecto) y sus partos ocurren en la forma que el proyecto lo plante, lo cual
contribuy a la disminucin esperada en la tasa de mortalidad materna. Eso
valid la hiptesis acerca de que realizar los controles de calidad pautados
durante el embarazo y mejorar la atencin de los servicios de gineco-obstetricia
permite disminuir las tasas de mortalidad materna.
De modo que es insoslayable implantar sistemas de registros regulares y
procedimientos de recoleccin peridica que posibiliten la obtencin de
informacin para el monitoreo durante la ejecucin y para poder evaluar si se
produjeron los efectos y cambios deseados tanto durante la ejecucin como al
finalizar la misma.
En otro orden de cosas, debe tenerse en cuenta la necesidad de brindar
informacin relacionada con la gestin de los programas y proyectos
sociales a los actores involucrados, que estn real o potencialmente
interesados en los mismos. Eso se vincula con la transparencia de la
gestin, pero eventualmente tambin con el aprendizaje institucional y

10

social. Tradicionalmente la informacin resultante de las evaluaciones se


difundan muy restringidamente y en particular slo hacia los agentes
financiadores o las autoridades gubernamentales de las cuales dependan los
proyectos; si bien ese criterio ha sido modificado, al menos en el plano
discursivo, en el entendimiento que son todos los que intervienen en el
escenario de la accin quienes deben enterarse de esos resultados, de modo
de poder tomar las decisiones que les competen en forma ms adecuada. Digo
que eso ocurre al menos en el plano discursivo porque opino que la prctica de
la transparencia informativa acerca de la gestin de los programas sociales no
slo no ha tenido avances sino, lo que es ms grave, ha tenido retrocesos en
los ltimos tiempos. Eso ocurre, paradjicamente, cuando ms herramientas
informticas se disponen para favorecer la transparencia.
Para terminar, es necesario hacer una referencia especial a los indicadores,
los cuales se utilizan en las tcnicas usuales de programacin as como en las
de evaluacin; se trata de informaciones, es decir, medidas o apreciaciones
directas

indirectas

de

eventos,

situaciones,

condiciones,

conceptos.

Especifican las variables, son marcadores de cambios en las mismas.


Existen algunos atributos relacionados con la calidad de los indicadores
utilizados en nuestros estudios diagnsticos o evaluativos. Esos atributos se
refieren a indicadores cuantitativos y tambin a los cualitativos, lo cual es un
aporte original a los requerimientos tradicionales que la metodologa de la
investigacin planteaba en forma exclusiva para los indicadores expresables en
lenguaje estadstico (cifras absolutas, porcentajes, tasas).

11

Atributos deseables para la calidad de los indicadores 8:

VALIDEZ

Hace referencia a aquello que realmente procura medir o


apreciar.
En relevamientos hechos bajo las mismas circunstancias en las

CONFIABILIDAD

mismas poblaciones y al mismo tiempo, el valor del indicador


ser

el

mismo.

En

indicadores

cualitativos,

expresados

verbalmente, dicha expresin verbal preservar el sentido de lo


declarado, no lo distorsionar.

ESPECIFICI-

Debe reflejar slo los cambios en la cuestin o factor bajo

DAD

anlisis, y no otros.

SENSIBILI-

Debe ser capaz de registrar los cambios que se producen en la

DAD

cuestin o factor bajo anlisis, por ms leves que sean.

REPRESENTA-

Cubre todas las cuestiones y los individuos que se esperan cubrir.

TIVIDAD
CLARIDAD

Debe ser simple y fcil de interpretar, no ambiguo.

ACCESIBILI-

Los datos a recoger para su interpretacin deben ser de fcil

DAD

disponibilidad.

UTILIDAD

Debe servir como un marcador de progreso hacia los objetivos


o de logro de resultados intermedios o finales.
Tanto la recoleccin de informacin como su procesamiento y

ETICA

difusin resguardarn los derechos de las personas al anonimato


y a elegir si dar o no la informacin (consentimiento informado).

SINERGIA

Podr especificar o referirse a ms de una variable al mismo

Nirenberg, Brawerman y Ruiz. 2000. Op. cit. Cap. 5.


12

tiempo.
La recoleccin de la informacin y el procesamiento posterior es
COSTO

razonable y posible en funcin del presupuesto disponible y la


utilidad esperada (as como de su sinergia).

REPLICABILIDAD

No sirve nicamente para un proyecto, sino que puede ser til


para otros proyectos en otras localizaciones; debe permitir
ulteriores comparaciones.

El resumen de esta ponencia cabe en apenas cuatro renglones:


Disponer, producir y difundir informacin social (con atributos de calidad),
permite promover la racionalidad y eficacia de las intervenciones orientadas a la
resolucin

de

problemas

sociales;

tambin

facilita

la

transparencia,

responsabilidad y participacin en la gestin.

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