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Introduction (Manon A)

Pendant longtemps, le juge se refusait dexercer tout contrle sur les dcisions de ladministration. Puis, prenant en compte
le fait que ladministration se doit dagir dans lintrt gnral, un contrle du juge sur les dcisions sest dvelopp partir
des annes 60. Ce contrle ntait au dpart quun contrle de lexcs de pouvoir, qui, travers les annes, a t touch
dune premire vague dvolution, allant dans le sens dun renforcement du contrle du juge, et donc dune limitation du
pouvoir discrtionnaire de ladministration. Cela a entran un meilleur encadrement de celle-ci.
Cependant, le contrle exerc par le juge administratif sur les dcisions de ladministration, et plus particulirement sur les
sanctions infliges aux administrs est touch dune seconde vague dvolution au cur de laquelle le recours pour excs de
pouvoir est victime dun dclin, li lmergence dautres types de recours en droit administratif et notamment
lmergence du recours de plein contentieux objectif.
Il convient de revenir sur la distinction classique des deux contentieux, qui tient aux pouvoirs confrs au juge en fonction du
recours. Le recours pour excs de pouvoir est un recours qui ne permet au juge que dannuler un acte administratif, en cas
dillgalit de celui-ci. En revanche, le recours de plein contentieux (ou recours de pleine juridiction) peut aboutir
lannulation dun acte mais aussi sa rformation ou dautres mesures (comme linjonction).
Cette distinction est fondamentale car elle entrane de nombreuses consquences procdurales : par exemple, le recours
pour excs de pouvoir est en principe dispens du ministre davocat tandis que le recours de plein contentieux ne lest pas.
Concernant le contentieux des sanctions administratives infliges aux administrs, le juge de lexcs de pouvoir tait
initialement comptent : cependant, il a t considr, notamment par le Conseil dtat, que ces pouvoir ntaient pas
suffisants. En effet, les administrs disposent de garanties vis--vis de ladministration, qui impliquent notamment un
investissement suprieur de la part du juge dans la dfense de leurs droits.
Cette distinction classique entre les deux recours semble aujourdhui dpasse : le recours de pleine juridiction concerne la
lgalit dun acte administratif : il est objectif car, si le juge constate une illgalit, il pourra annuler ou modifier lacte.
Cest en cela que, bien que se rapprochant du recours pour excs de pouvoir qui porte galement sur la lgalit des actes
administratif, le recours de pleine juridiction sen distingue car le juge administratif dispose de pouvoirs suprieurs et son
action peut aller plus loin que la simple annulation de lacte administratif litigieux.
Ainsi, de grands changements ont parcouru les deux grandes catgories de recours contentieux au point que la question
dune distinction toujours existante entre les deux types de recours se pose. Cependant, dans certains domaines, le recours
pour excs de pouvoir reste dactualit.
Il est opportun de dterminer si lvolution du contrle des sanctions infliges aux administrs garantit une meilleure
protection ces derniers ? Malgr cette volution, la coexistence traditionnelle des deux recours subsiste (ce que nous allons
voir dans un premier temps) mais la tendance est une utilisation croissante du recours de plein contentieux, offrant une
protection accrue pour les administrs (sujet que nous aborderons dans un second temps).
I.

La coexistence traditionnelle de deux recours


A-

Une prfrence pour le recours en excs de pouvoir (Marie-Alix)

Les textes qui habilitent ladministration agir lui confrent plus au moins de discrtion. Cette discrtion va lui permettre de
prendre des dcisions que le juge va contrler. Lenjeu pour le juge va tre de trouver le juste milieu entre le respect de la
marge de manuvre de ladministration et lexercice dun contrle de ses dcisions. Cest en large partie le juge lui-mme
qui dcide de lintensit de son contrle et il avait une tendance choisir un contrle minimal.
Comme on peut le voir dans larrt du CE Socit Atom 16 fv. 2009 o le magistrat du tribunal administratif ainsi que le juge
de la cour dappel avaient prfr opter pour lexcs de pouvoir. Le recours pour excs de pouvoir est laction selon laquelle
toute personne y ayant intrt peut provoquer lannulation dune dcision par le juge administratif en raison de lillgalit de
cette dcision. Le recours est largement ouvert au justiciable mais un peu dcevant dans son rsultat qui ne pouvait qutre
lannulation ou la non annulation de lacte. De plus le requrant ne pouvait obtenir des indemnits de la part du juge et ne
pouvait fonder son recours que sur lillgalit. Pourquoi le juge prfrait-il juger en excs de pouvoir ? Les administrs se
trouvent dans une situation de subordination vis--vis de ladministration, ce qui donne cette dernire une autorit
particulire sur eux. Le juge respectait cette relation en exerant un contrle minimum dexcs de pouvoir qui lui permettait
dannuler ou non la dcision de ladministration mais ne lui permettais pas de la remplacer par la sienne.
Le juge exerait donc un contrle minimum pour laisser ladministration le plus de discrtion possible. Cinq lments sont
alors contrls par le juge, relatifs la lgalit interne et la lgalit externe. Il sagit de lincomptence, du vice de forme et
de procdure, du dtournement de pouvoir, de lerreur de droit et de linexactitude matrielle des faits. Mais afin de
sassurer que le pouvoir discrtionnaire ne se transforme pas en pouvoir arbitraire, le juge contrlait, sauf exception, un
sixime lment : lerreur manifeste dapprciation. Elle peut tre dfinie comme lerreur norme, grossire, qui ne pourrait
chapper personne. Lerreur manifeste dapprciation permettait ainsi au juge dannuler par exemple une sanction
manifestement disproportionne inflige un agent par sa hirarchie.

Mais cette approche nest pas idale et pose certains problmes. En effet, lorsque le juge dcide de lintensit du contrle
quil va exercer il adopte une dmarche pratique et doit prendre en compte certains critres :
1. Le degr de la marge de manuvre que le texte habilitant laisse ladministration en choisissant lexcs de pouvoir le
juge respectait ce critre et donc la discrtion accorde ladministration.
Mais il doit aussi prendre en compte :
2. Les droits et liberts que la dcision de ladministration est susceptible daffecter.
Et surtout :
3. Le niveau de garanti quil entend donner aux administrs en fonction de la nature de la dcision prise par
ladministration.
Cest alors que lon voit les limites du choix de lexcs de pouvoir, qui ne satisfait pas ces deux derniers critres, surtout en ce
qui concerne le contentieux des sanctions. En effet les sanctions infliges affectent des droits et liberts fondamentales de
ladministr. Ce domaine requiert donc un degr de protection lev de ces derniers. Pourtant, malgr cela, pendant
longtemps le juge a prfr ne pas simmiscer dans la relation particulire entre ladministration et son subordonn. Mais il
apparat maintenant quelle a plutt restreint cette ide aux fonctionnaires et quelle sautorise exercer un contrle plus
strict lorsquil sagit des administrs.
B-

Une volution dclenche par la jurisprudence (Manon G)

Il semble quune rticence gnrale vis vis de la dfrence de recours au juge de pleine juridiction tait la norme pendant
de nombreuses annes. En effet, beaucoup critiquaient la pluralit des pouvoirs disponibles ce juge qui nest pas tenue par
la mme binarit des sanctions que le juge de lexcs de pouvoir. Le juge administratif sinterdisait de statuer en pleine
juridiction afin de respecter le principe de la sparation des institutions juridictionnelles et administratives. Il appartient en
effet au juge de dcider la faon dont il va statuer. Les textes peuvent prciser les matires relevant de la pleine juridiction
mais cest souvent le juge qui cr la frontire lorsquil estime quune annulation ou non ne serait pas une garantie suffisante
pour les administrs.
Cette rticence cest peu peu dissipe avec la crainte dune action devant la CEDH sur le principe de larticle 6, le droit un
procs quitable qui ne pourrait pas tre respecte dans les cas ou une annulation napporterait pas une garantie suffisante
aux administrs. Plusieurs solutions jurisprudentielles ont concrtis la faveur dont bnficie le plein contentieux. Certains
recours vont ainsi tre jug directement en pleine juridiction. Cest le cas des sanctions infliges aux administrs. Cela est
illustr par la dcision du CE du 16 fvrier 2009 Atom dans laquelle le Conseil dEtat a jug quil appartient aux juges du
fond lorsquils sont saisi dune contestation portant sur une sanction que ladministration a inflig un administr, de
prendre une dcision se substituant celle de ladministration ou dappliquer une loi plus douce entre en vigueur entre le
moment ou linfraction a t commise et ou le juge statue. Le juge se prononce donc en temps que juge de plein contentieux.
Dans sa dcision du 17 janvier 1989 relative au Conseil Suprieur de l'Audiovisuel, ou il tait question dune amende
instaure lencontre dun transporteur routier qui avait introduit en France des trangers sans les titres requis, le CE a
relev que l'existence d'un recours de pleine juridiction constitue une garantie essentielle en matire de sanctions
administratives caractre pcuniaire. On retrouve cette prfrence dans un arrt du 23 octobre 1995, Schmautzer c/
Autriche
De plus, les dispositions lgislatives dsignant le recours de pleine juridiction comme celui par lequel des dcisions de
sanctions peuvent tre dfres au JA se sont multiplies et leur convergence est remarquable. Cette prfrence sexplique
par la marge de manuvre accord au JA lui permettant de ne pas puiser ses prrogatives et notamment de ne pas faire
usage de son pouvoir de rformation sil estime que les circonstances de lespce ne le lui permettent pas. Le recours pour
excs de pouvoir reste toutefois prsent et toute dcision administrative peut encore en faire lobjet (Dame-Lamotte- 17
aout 1940). Le recours de pleine juridiction continue donc de coexister avec celui pour excs de pouvoir malgr lvolution
rcente.
II.

Une protection accrue des administrs


A.

La non rtroactivit et la loi pnale plus douce en matire administrative (Franck)

- origines : Art 8 DDHC La Loi ne doit tablir que des peines strictement et videmment ncessaires, et nul ne peut tre puni
qu'en vertu d'une Loi tablie et promulgue antrieurement au dlit, et lgalement applique
- deux principes qui ne concernent pas seulement les juridictions rpressives mais s'tendent ytoute sanction ayant le
caractre dune punition mme si le lgislateur a cru devoir laisser le soin de la prononcer une autorit de nature non
judiciaire C.C dcision 82-155 DC, 30/12/82.
- principes qui portent sur l'application dans le temps des dispositions de nature rpressives voquent :

* d'une part, le principe de non rtroactivit des lois reprssives plus svres, qu'il s'agisse des dispositions d'incriminations
ou de sanctions, interdit de sanctionner un comportement en vertu d'un texte plus svre entr en vigueur postrieurement
celui-ci
* dautre part, le principe de rtroactivit des lois rpressives plus douces implique que la loi pnale nouvelle, lorsqu'elle
abroge une incrimination ou prononce des peines moins svres que la loi ancienne, sapplique aux infractions commises
avant son entre en vigueur et nayant pas donn lieu des condamnations passes en force de chose juge
Un juge, saisi d'une contestation portant sur une sanction que l'administration inflige un administr. Il lui appartient de
prendre une dcision qui se substitue celle de l'administration et, le cas chant, de faire application d'une loi nouvelle plus
douce entre en vigueur entre la date laquelle l'infraction a t commise et celle laquelle il statue. IL se prononce sur la
contestation dont il est saisi comme juge de plein contentieux ;
Ds lors que de nouvelles dispositions prvoient des peines moins svres que la loi ancienne ; il y a lieu pour le Conseil
d'Etat, statuant comme juge de plein contentieux, d'appliquer ces dispositions. On en trouve un exemple dans le premier
document, la dcision du CE Atom mentionne auparavant mettant en avant les dispositions de la loi du 22 octobre 1940,
lorsqu'elles ont t codifies aux articles L. 112-6 et suivants du code montaire et financier par l'ordonnance n 2000-1223
du 14 dcembre 2000, ont t modifies pour prvoir que les contrevenants l'interdiction du paiement en espce de
sommes excdant un certain montant sont passibles d'une amende fiscale dont le montant n'est plus fix 5 % des sommes
indment rgles en numraire, mais qui dsormais ne peut excder ces 5 %.
- Il est acquis, en premier lieu, que l'application immdiate du principe de la loi pnale nouvelle plus douce s'tend aux
sanctions administratives (CE, 17 mars 1997) comme aux sanctions fiscales (Avis CE, Section, 5 avril 1996) et que ce principe
s'adresse au juge lui-mme.
L'incorporation de cette rgle au bloc de constitutionnalit du droit administratif rpressif parat en outre certaine, le juge
constitutionnel ayant relev que le pouvoir de fixer les rgles d'entre en vigueur des lois qu'il dicte est reconnu au
lgislateur sous rserve des l'application immdiate des mesures rpressives plus douces et non pas seulement des
mesures pnales plus douces (dcision n 90-277 du 25 juillet 1990, Rec. p. 70 ; dcision n 92-305 du 21 fvrier 1992, Rec. p.
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B-

Une exigence europenne de pleine juridiction (Alexia)

Depuis quelques annes, sous la pression de la Cour europenne des droits de lhomme et de la Cour de justice de
lUnion europenne, le juge administratif a renforc son contrle sur les sanctions administratives.
Depuis larrt Albert et Le Compte c. Belgique de 1983, la Cour europenne des droits de lHomme considre que des
organes autre que les juridictions ordinaires comme ladministration, ne prsentent pas les garanties de larticle 6 comme
limpartialit et lindpendance. Leurs dcisions doivent faire lobjet dun contrle par un organe judiciaire de pleine
juridiction . En labsence dun tel contrle, il y aurait violation de larticle 6 de la Convention.
La Cour europenne des droits de lHomme a galement estim quun contrle de proportionnalit est indispensable pour
garantir un procs quitable. Lapplication de ce contrle de proportionnalit signifierait que le juge du plein contentieux, et
non le juge de lexcs de pouvoir, serait comptent. On peut donc en dduire quil y a une exigence europenne de pleine
juridiction . Cette exigence implique galement un contrle de proportionnalit sur le choix de la sanction. Est-ce que la
personne mrite une sanction? Si oui, est-ce quelle mrite CETTE sanction? On parle donc de contrle de proportionnalit.
Le juge peut annuler une sanction et la remplacer par une autre si elle nest pas proportionnelle. Cette notion vite toute
dcision arbitraire en protgeant les administrs de tout abus de pouvoir. Ladministr mrite une sanction proportionnelle
ses actes ou manquements.

En France, cest larrt Atom de 2009 qui a confirm quon est bien pass dun simple contrle de lgalit dans le cadre
dun recours pour excs de pouvoir un contrle de pleine juridiction. Cette volution propose concerne l'ensemble des
sanctions administratives. Le CE est pass dun contrle minimum un contrle normal.

Ce nest toutefois pas le cas dans tous les domaines comme celui de la dchance de nationalit ce qui pourrait savrer
problmatique. Le cas de la sanction de dchance de nationalit est considre comme ayant une dimension morale et la
sanction est perue comme une punition. Le CE a dcid de rester juge de lexcs de pouvoir et na pas trouv dillgalit
dans cette sanction qui a donc t maintenue pour cinq administrs (DOC 8).
Vu les consquences trs lourdes de cette sanction sur les droits et liberts des administrs et la vision europenne de la
protection des droits et liberts, cette dcision va tre trs critiqu. Le caractre trs grave des faits de terrorisme pourrait
ventuellement justifier cette dcision. Donc mme dans les cas les plus srieux comme la dchance de nationalit le choix
de ltendu du pouvoir est laiss au juge. Nous avons vu que les garanties que le juge doit aux administrs implique quil
sinvestisse plus et quil utilise le plein contentieux. Cependant, dans le cas de la dchance de nationalit, le juge en statuant
en excs de pouvoir ne peut garantir certains droits essentiels aux administrs, ce qui soppose lexigence europenne de
pleine juridiction.