Judith Gruber

Controlling bureaucracies:
Dilemmas in Democratic
Governance

Ivy Mayumi de Moraes

Judith Gruber

Formao

Government, Cornell University (bachelor)

Political Science, Yale University (doctorate, 1981)

Prmio de melhor tese no campo da Administrao Pblica: American Political

Science Association's Leonard D. White Award (1982)

Associate Professor of Political Science, University of California,

Berkeley
Especialidade: polticas pblicas, polticas urbanas, relaes
intergovernamentais, burocracia, poltica norte-americana e
administrao pblica
Pesquisa em burocracia e governana regional

1987: Controlling Bureaucracies: Dilemmas in Democratic Governance

Trabalhos mais recentes sobre polticas de de desenvolvimento regional e
metropolitano, especialmente transporte e gesto de recursos
1950 - 2005

Controlling Bureaucracies: Dilemmas in Democratic Governance

Berkeley: University of California Press. 1987

Controlling Bureaucracies
O que democracia?
O que burocracia?
Policy is effectively made by the people who implement it (Lipsky, 1978)

O que controlar a burocracia democraticamente? Como conciliar o poder de

deciso das burocracias governamentais com as ideias de democracia e controle
popular?
when legitimacy of a government derives from the consent of the governed, the problem
becomes not merely an inability to get the governmental apparatus to act in ways the leaders or
citizens wish but also a challenge to the fundamental nature of that government. (GRUBER, 1987:5)

O que democracia?
Apesar da ausncia de consenso sobre o conceito de democracia, est contida a ideia de
controle do governo pelos governados

Impossibilidade do controle completo - mnimo: eleies populares (Dahl)

O que burocracia?

Aumento da burocratizao da sociedade - dos trabalhadores nos EUA so

servidores pblicos, e apenas pequena poro so representantes eleitos

Tomam decises dirias que afetam significativamente o modo como o

governo serve ou regula seus cidados pequeno impacto de cada ao
individual, mas, coletivamente, determinam a relao entre cidado e
governo

Inseparabilidade formulao e execuo (Friedrich)

Burocratas no usurparam esse poder dos representantes eleitos, mas a

delegao lhes foi dada deliberadamente por razes de tempo/eficincia,
competncia especializada (informao e expertise)

Pessoas contratadas com base em seleo meritocrtica

Policy is effectively made by the people who implement it (Lipsky, 1978)

O que controlar a burocracia democraticamente? Como conciliar o poder de deciso das burocracias
governamentais com as ideias de democracia e controle popular?

Como encontrar maneiras sensveis e matizadas de controlar os burocratas

sem perder os benefcios que suas aes trazem?

Problema de diversos pases e no apenas de sistemas polticos

democrticos

Mas tem certa urgncia em regimes democrticos, pois a

legitimidade do governo deriva do consentimento do cidado

Contornar a inrcia da burocracia, poder tecnocrtico, arrogncia,

prepotncia, classe fechada e dominante, insulamento burocrtico

Controlling Bureaucracies
Reconciliao entre democracia e burocracia:

Separao do domnio da burocracia e da poltica

Variados esforos para controlar a burocracia, mas no sistemticos
The choice of a specific control mechanism often seems to depend more on political fads than on
careful assessment of the relative merits of various possibilities (GRUBER, 1987: 7)

Burocratas e polticos tm papis distintos

Politicians and bureaucrats bring distinctive perspectives and competencies to policy making
(GRUBER, 1987:6)

Separao do domnio da burocracia e da poltica

Primeiras analistas da administrao no achavam que a reconciliao entre
democracia e burocracia era um problema

Goodnow, Wilson: aceitao dos princpios weberianos de

impessoalidade, mesma diligncia, subservincia - separao/dicotomia
domnio da burocracia e da poltica

Para Gruber, essa dicotomia administrao-poltica ilusria

Variados esforos para controlar a burocracia, mas no sistemticos

The choice of a specific control mechanism often seems to depend more on

political fads than on careful assessment of the relative merits of various
possibilities (p.7) debates ad hoc, com foco na efetividade de
procedimentos especficos
Burocratas e polticos tm papis distintos

Burocratas no servem, passivamente, os polticos

Politicians and bureaucrats bring distinctive perspectives and competencies

to policy making (p.6)

Controlling Bureaucracies - Democratic Bureaucracy

Constraint:
Bureaucracies pose a problem for democracy when they make governmental decisions - that is, public
policy - and thereby short-circuit electoral channels of public control (...) This problem is lessened, or
avoided, if the range of acceptable bureaucratic behavior is in some way limited or constrained so that
the public exerts control over decision making. (...) Accountability, responsibility, and responsiveness
all imply setting some limits on bureaucratic behavior. (...) What transforms constraint into
democratic control is its imposition by a democratic political actor - either the citizens or their
elected representatives (GRUBER, 1987:11)

Dois aspectos do comportamento da burocracia esto sujeitos a constraint: os

procedimentos utilizados para a tomada de decises e a substncia das decises
tomadas

Constraint:
O que transforma o constraint em controle democrtico a imposio por ator poltico
democrtico (cidado ou representante)

Mecanismo de constraint sobre o comportamento da burocracia deve se

pautar pela legalidade e rastreabilidade (apenas a congruncia da ao do
burocrata com desejo do cidado no configura controle)

Dahl: control is a relation among actors such that the preferences, desires, or
intentions of one or more actors bring about conforming actions, or predispositions
to act, of one or more other actors. Control is thus a causal relationship: the
actions of one actor are interpreted as having been brought about, or caused by,
the preferences of other actors controle pode ocorrer como processo de
antecipao de reaes
Dois aspectos do comportamento da burocracia esto sujeitos a constraint: os procedimentos utilizados
para a tomada de decises e a substncia das decises tomadas

Definio com distino flexvel, a depender do contexto - o modo como uma

deciso tomada pode influenci-la

Procedimentos: audies, consultas, contrataes em modelos prescritos

Substncia:

Constraint pode ser imposto em diferentes graus: quanto maior o constraint,

menor o leque de alternativas do burocrata, menor sua discricionariedade (nvel
de discricionariedade determina a reconciliao da burocracia com a democracia)

Controlling Bureaucracies: Dilemmas in Democratic Governance

Como impor o controle nos burocratas?

Framework de mtodos de controle da burocracia

Framework + preocupaes normativas
Custos das diversas formas de constraint
Complicaes na escolha dos mecanismos de controle da burocracia
Papel dos potenciais controlados e lies aprendidas

MAPA DO LIVRO
Como impor o controle nos burocratas?

Framework de mtodos de controle da burocracia (considerando valores democrticos)

Framework + preocupaes normativas (escolha do mtodo de controle imbricado na teoria

democrtica)

Custos das diversas formas de constraint

Complicaes na escolha dos mecanismos de controle da burocracia:

Perspectiva do controlado - entrevistas (educao, bombeiros, habitao): como veem

prprio papel no processo decisrio, conciliao resistncia ao controle e aceitao das
normas democrticas

Atitudes dos burocratas nas diferentes reas de atuao: valores e custos + outros
atores polticos

Papel dos potenciais controlados e lies aprendidas

Controlling
Bureaucracies Idealized
Perspectives
Idealized Perspectives of Bureaucratic Democracy (GRUBER, 1987)

perspectivas idealizadas da democracia burocrtica (constraint procedimental

vs. substantivo)

Mapa dos mecanismos de controle democrtico e no mapa de todas

as maneiras que o comportamento burocrtico podem ser
constrained

Mais ou menos constraint no significam mais ou menos

democracia [seriam suficientes a depender da definio de democracia]

Casos extremos:

Burocrata como ator autnomo: aes do burocrata podem ser

competentes, profissionais e satisfatrias aos cidados, mas
resultado de sua escolha individual e no escolha dos cidados

Burocrata como clerk: no h discricionariedade, origem a

ideia de que poltica e administrao so separveis

Burocrata como seguidor de procedimentos: mas substncia

das decises deixadas a discricionariedade

Burocrata como empreendedor: garantir objetivos especficos

independente dos procedimentos

Controlling
Bureaucracies Approaches to
Democratic Control
Approaches to Democratic Control (GRUBER, 1987)

Abordagens ao controle democrtico

Como a o comportamento da burocracia pode ser constrained e democraticamente

controlado

Controle por meio da participao:

o problema da burocracia seu isolamento da populao (instituio

fechada e no democrtica)

.: necessidade de mudar o processo decisrio, envolvendo o cidado

diretamente

Controle por meio de relaes clientelistas (similar ao modelo pluralista de

burocracia):

no democrtica porque decises so inadequadas as necessidades dos

cidados linkada a um diagnsticos processual de insuficincia na
comunicao entre burocratas e clientes.

Constraint pode ocorrer por meio de advisory groups ou painis para que os
burocratas consultem os representantes dos grupos mais afetados pelas
decises que esto sendo tomadas (transmitir informao) (procedural)

Controle pela busca do interesse pblico (similar ao modelo de racionalidade

burocrtica, em que se tem accurate realizao do desejo legislativo):

premissa de que contato entre burocratas e cidados ou grupo

representativo no inadequado, mas pervasive . Polticas emanadas das
burocracias so fragmentadas ou beneficiam apenas um grupo.
Deveriam servir a interesses coletivos.

Constraint aumentaria o alcance dos representantes sobre os burocratas,

tornando-os mais responsivos aos desejos eleitorais (aumentar o nmero
de polticos nas direes das instituies, oramento, congresso, associao
de bairro)

Controle por meio da accountability (similar ao modelo de julgamento moral da

justia administrativa, em que h nfase na fairness do processo decisrio):

foco no procedimento, no na substncia, devido entendimento de que a

burocracia ameaa a democracia ao abusar do poder agindo de forma

corrupta, ineficiente ou injusta. Constraint menor que do controle pela

participao: cdigos de tica, audies, requisitos de notificaes,
transparncia, ombudsman/ouvidoria, conselhos supervisores.
Auto controle (similar ao modelo de eficincia administrativa baseado nas ideias
de competncia neutra de Wilson ou ao modelo de tratamento profissional da
justia administrativa, em que h uso apropriado da expertise profissional):

burocratas discernem entre quais seriam os limites de comportamento

que pblico tolerariam e ento agem dentro desses limites, confiando em
seu profissionalismo. Eles podem representar objetivos desejveis de se
alcanar em uma democracia, mas isso no os faz controlados
democraticamente.

Controlling Bureaucracies - Bureaucratic attitudes

Controle democrtico da perspectiva dos burocratas

Aceitao
Impedimento
from artful sabotage to surface compliance Warwick, 1975
Aceitao, mas no consider-la prioridade

Burocratas tem convices diversas dos polticos (Aberbach, Putnam,

Rockman) e nem sempre tem atitudes que conduzem ao controle democrtico
Burocratas como policy makers de diferentes arenas, com diferentes atitudes,
e, portanto, devem ter diferentes formas de controle

Atitudes burocrticas

A reconciliao da burocracia com a democracia mais do que fazer uma

escolha informada entre diversas formas de controle, afetada pelas
pessoas que se almeja controlar, portanto, tambm crucial entender o
Controle democrtico da perspectiva dos burocratas

Aceitao do controle desejado (ideal)

Impedimento do controle (deliberadamente desacelerar ou no fazer

nada para acelerar demandas) (from artful sabotage to surface
compliance Warwick, 1975) [de astuta sabotagem a cumprimento
surprfluo]

Aceitao de um reforma para o controle, mas no consider-la

prioridade e bloquear os esforos

Sistemas democrticos dependem da aceitao voluntria dos procedimentos

governamentais, e um dos problemas que a democracia enfrenta a influncia dos
burocratas sobre o controle.

Dahl e Lindblom: a legitimidade do controle depende das estruturas

democrticas (definies, comandos, permisses e aprovaes prescritas
por normas, hbitos e conscincias/escrpulos)

Burocratas tem convices diversas dos polticos (Aberbach, Putnam, Rockman) e nem
sempre tem atitudes que conduzem ao controle democrtico

Burocratas como policy makers de diferentes arenas, com diferentes atitudes, e,

portanto, devem ter diferentes formas de controle

DEMOCRATIC BELIEFS: THE NORMATIVE DIMENSIONS OF CONTROL

Entender questes normativas auxilia na escolha de estratgias de controle de

acordo com os diferentes objetivos e atores democrticos
No h uma clara tipologia de teorias da democracia para guiar o terreno normativo

Teorias da democracia no tem lidado com a questo da burocracia

Duas

(assumida como neutra) [Dahl afirma que as ordens dos eleitos devem
ser executada, mas assume, sem detalhar, que as condies apresentam
dificuldades]
questes:
Relativa capacidade dos reguladores e regulados

Controle da burocracia retirada de sua discricionariedade, arbtrio

e liberdade de ao transferidos aos cidados Os cidados
podem governar eles mesmos? Depende do que se pensa sobre
interesses polticos. Quem define o interesses pblico? Quem valora
as preferncias?

Governo deve responder ao que os decision makers acham

que os cidados necessitam ou ao que os cidados dizem
que necessitam?

.: Relao entre a natureza do interesse poltico e a

habilidade/capacidade de um indivduo de auto-governana relao eleitos e eleitores

Com o aumento da burocracia: Relao entre eleitos e

eleitores junto com a relao com burocratas Quo
capazes so os cidados e seus representantes eleitos de
governarem?

Barreiras de competncia
Definio de qual seria o papel do governo democrtico: meio de
alcanar resultados substantivos ou conjunto de procedimentos para
garantir a liberdade?
Diferentes respostas levam a diferentes constraints

Controlling Bureaucracies - The Costs of Control

Custos de efetividade

Custos de enforcement

seguem constraints, mas no se atinge o interesse pblico

Controladores do diretrizes substantivas erradas
Controladores impem constraints que so excessivamente restritivas
no seguem constraints, despendem-se esforos para descobrir os motivos e para a punio
Instrues no garantem compliance
Necessidade de monitoramento
No cumprimento intencional ou no intencional?
Evita-se ao focar nas aes dos burocratas e no resultados a serem alcanados

Custos das incertezas

dilema dos controladores em escolher um custo a fim de evitar outro fine balance

O controle da burocracia deveria melhorar a qualidade do governo, mas h custos e

benefcios da reduo da discricionariedade
Custos de efetividade

seguem constraints, mas no se atinge o interesse pblico

Controladores do diretrizes substantivas erradas [ensinar matemtica a partir

da matria de clculo]

Controladores impem constraints que so excessivamente restritivas

[ensino de cada unidade da matemtica com mesmo tempo de dedicao e

no de acordo com aprendizado dos alunos - que seria algo mais flexvel]
Custos de enforcement

no seguem constraints, despendem-se esforos para descobrir os motivos e para a

punio

Instrues no garantem compliance

interesses burocracia e poltica so diferentes

(literatura de implementao [dificuldade de transio da lei

em poltica pblica funcional (Pressman&Wildavsky, 1973;
Bardach, 1977)] e literatura de public choice [utilizao de
conceitos da microeconomia para analisar os incentivos da
burocracia (Niskanen, 1971; Breton&Wintrobe, 1982)])

Necessidade de monitoramento (despesas com tempo e dinheiro)

No cumprimento intencional ou no intencional?

Se burocracia ignora constraints deliberadamente, sanes

Se as razes de no cumprimento no esto claras, ignoram-se as

violaes (enfraquecendo o controle) ou pune-se burocratas por no fazer
coisas que no estavam em seu poder

Responsability + accountability: punio apenas por ato intencional de no

cumprimento do controle (Spiro, 1969; Blau, 1963)

Performance burocrtica no pode ser medida apenas pela

racionalidade instrumental (para alm: padres de qualidade,
treinamento, experincia, atualizao)


Intenes de um ator so subjetivas e abertas ao abuso
Possvel punio por fracassos alm de seu controle

Desmoralizao, desencorajamento e mudana de emprego (com

difcil substituio qualificada = no punio)

Resistncia e tangenciamento ao constraint, de forma

enganosa, negligenciando outras responsabilidades e
subvertendo a performance ou atingindo o padro de forma no
autntica (professores ensinando a prova)

Evitar custos de enforcement: constraint focado nas aes dos burocratas e

no resultados a serem alcanados (efeitos)
Custos das incertezas: resulta em custos de efetividade, enforcement e dilema dos
controladores em escolher um custo a fim de evitar outro

Conflito entre criar situaes em que burocratas podem efetivamente

atingir o bem pblico e criar situaes em que o controle democrtico pode
ser adequadamente cumprido (p.70) [trade-off democracia e eficincia:
fine balance]

Controlling Bureaucracies - The Costs of Control

Custos e mecanismos de controle democrtico

Alguns mecanismos so mais provveis de incorrer em custos, pois devem compelir burocratas a
aes de razes incertas; outros constrangem os burocratas de forma que os impossibilite de
lidar com problemas causados por incertezas

Fraquezas e crticas aos mecanismos de controle + potencial de predio

Complicaes: conectando polticas e objetivos conflitantes

Conexes entre questes: efetividade afetada por repercusses de constraints de contextos

relacionados (ultrapassam fronteiras das instituies e a temporalidade)

Conflitos entre objetivos: constraints contraditrios

noncompliance

custos de

enforcement e possivelmente custos de efetividade (se constraints contraditrios forem

executados simultaneamente) efeitos distorcidos
Trs estratgias de soluo
Centralizada
Setorial
Burocrtica
Custos e mecanismos de controle democrtico

Alguns mecanismos so mais provveis de incorrer em custos, pois devem compelir

burocratas a aes de razes incertas; outros constrangem os burocratas de forma que
os impossibilite de lidar com problemas causados por incertezas

Constraints substantivos so cercados de maiores incertezas e acarretam

custos de enforcement

Constraints estanques limitam incerteza (margem de manobra) das

burocracias e aumentam custos de efetividade = Ausncia de constraints
substantivos, diminui custos de efetividade
Fraquezas e crticas aos mecanismos de controle + potencial de predio

Q1: Aumento da participao: alto constraint = alto custo de efetividade

Q3: Alto constraint substantivo = custo de efetividade e de enforcement

CENTRO: Moderado constraint substantivo e procedimental = custo de

efetividade e de enforcement
Complicaes: conectando polticas e objetivos conflitantes

Complexidade da realidade: diversos atores, arenas, tempo (efeitos

futuros)

Conexes entre questes: efetividade afetada por repercusses de constraints de

contextos alheios/relacionados - e essas consequncias podem ultrapassar as fronteiras
de uma agncia e a temporalidade (concebidos com necessidades, interesses e
demandas especficos, mas uma vez impostos, permanecem)

Impossibilidade de disconectar uns fatos dos outros interconectividade d maior discrionariedade

Conflitos entre objetivos:

(Estruturas pblicas so mais complexas que as privadas pois levam em
considerao questes contextuais e incidentais de reas diversas,
enquanto as privadas so livres para buscar fins primrios limitados,
Bangield)

= Constraints contraditrios = noncompliance (efeitos

deletrios no controle) = custos de enforcement e

possivelmente custos de efetividade, se Constraints

contraditrios forem executados simultaneamente (efeitos
distorcidos)
Soluo no fcil (h analogias entre problema do controle da
burocracia e problema da representao poltica enquanto agregado
de interesses, Gilbert, 1963), trs possveis estratgias:

Centralizada - Optar por soluo centralizada: cidados

coletivamente + representantes + controle burocratas. e a
o problema comea: cidados e representantes no
concordam (ignorar isso = custos de enforcement ou
efetividade) + necessidade de redistribuio do poder de
controlar os burocratas = maior conflito de objetivos =
alta disputa e ausncia de controle ou diviso do
poder e Constraints contraditrios (=custos de
efetividade) regio de alto constriant

Setorial - Dividir a sociedade em sees (grupos de

interesse homogneos) e deixar cada uma estabelecer seus
objetivos (aceita a dificuldade do conflito) = Constraint
moderado em tese permite servio efetivo as necessidades
de grupos menores (clientela), mas pode levar a
cooptao OU governo insulado de controle nico
(estudo TVA Selznick) OU, mesmo que no haja conflito de
interesses, h necessidade de consentimento do grupo
(= necessidade de grupos interventores com poder de veto
que bloqueiam a implementao do Constraint) + atinge
efetividade limitada fora do grupo envolvido regio
do contraint moderado

Burocrtica - Deixar para deciso dos burocratas a

reconciliao dos objetivos: o problema a transferncia
da deciso da arena poltica para a burocrtica (=
mudar o local de barganha ou ausncia de controle ou
insulamento [sendo um segmento poltico], Dahl e
Lindblom) regio de fraco constraint
No h melhor soluo para lidar com o conflito de
interesses nem para controlar a burocracia
democraticamente. A resposta contingente a ideia de
democracia. Ao escolher o melhor mecanismo de controle,
cidados e representantes devem ter em mente a dificuldade de
exercer o controle e seus custos (de efetividade, enforcement e
futuros), devido reverberaes conflito de interesses

Controlling Bureaucracies - Choosing Control and Improving Control

Necessidade de pensar no controle de maneira diferenciada

Necessidade de entender o contexto mais amplo no qual o controle exercido
Necessidade de adotar perspectiva estratgica na tarefa de controlar as
burocracias

Controlling Bureaucracies - Choosing Control and Improving Control

Necessidade de pensar no controle de maneira diferenciada

controladores precisam decidir como eles vo exercer o poder, que valores vo seguir e quais
custos vo tolerar + escolhas devem ser feitas no contexto particular da policy arena

Definir os limites (mecanismos de constraint) de comportamento aceitveis: procedimentos

(como decidir) ou substncia (o que so as decises)?
Definir o alcance/amplitude do controle: de frouxo a rgido

Definir conceito de democracia: quo capazes os cidados so de se auto-governar, como

cidados e representantes so comparados a burocratas, governo voltado a liberdade (proteo
dos direitos individuais) ou ao (veculo de realizao do desejo da maioria dos cidados)?

Atitudes dos burocratas ilumina o que possvel e o que desejvel - ajuda a calibrar decises
a arenas especficas

Necessidade de pensar no controle de maneira diferenciada

O controle da burocracia tem diversas faces: controladores precisam decidir

como eles vo exercer o poder, que valores vo seguir e quais custos vo tolerar +
escolhas devem ser feitas no contexto particular da policy arena

Definir os limites (mecanismos de constraint) de comportamento aceitveis:

procedimentos (como decidir/how) ou substncia (o que so as decises/what)?

Procedimentos: garante direitos dos indivduos

Substncia: democracia para fins pblicos

Definir o alcance/amplitude do controle: de frouxo a rgido

Rgidos constraints: decises/diretrizes detalhadas e claras

- baixa flexibilidade e no uso da expertise do burocrata custos de efetividade

Frouxos constraints: oposto

Zona intermediria: competncia compartilhada e ausncia

de nico procedimento

Definir conceito de democracia: quo capazes os cidados so de se

auto-governar, como cidados e representantes so comparados a
burocratas, razo do Estado: governo voltado a liberdade (proteo
dos direitos individuais) ou ao (veculo de realizao do desejo
da maioria dos cidados)?

Custos: efetividade - constraint pode prejudicar a realizao da

misso de uma instituio; enforcement - incerteza da inteno
prejudica o controle; esforos e desistncia - resistncia

Diferenas da policy arena em meio(environment) e

tecnologia = diferentes avaliaes capacidades dos cidados,
representantes e burocratas

Necessidade de alta expertise para tecnologia: nfase nos

burocratas - se alto constraint, mais suscetibilidade a
problemas de efetividade (pouco espao para teste das
incertezas da tecnologia)

Resistncia: preferncias polticas, valores profissionais,

experincias dirias, carreiras, etc (educao, habitao,
bombeiros)

Atitudes dos burocratas ilumina o que possvel e o que desejvel - ajuda a

calibrar decises a arenas especficas (e pode-se perder sua riqueza)
Necessidade de entender o contexto mais amplo no qual o controle exercido
(sensibilidade)

Importncia do contexto poltico

Controle traz custos e benefcios que reverberam no sistema

poltico

Efetividade de mecanismos individuais de controle afetada por

condies externas do sistema poltico

Custos de oportunidade: necessidade de tempo e esforos para formular e

monitorar constraints vs. delegao da deciso (pode ser negativa para o
controle ou dividir ateno com assuntos estratgicos) grande custo de
oportunidade de constraint rgido
Necessidade de adotar perspectiva estratgica na tarefa de controlar as burocracias

Controlling Bureaucracies - Choosing Control and Improving Control

Necessidade de entender o contexto mais amplo no qual o controle exercido

Importncia do contexto poltico

Necessidade de adotar perspectiva estratgica na tarefa de controlar as

burocracias

Necessidade de entender o contexto mais amplo no qual o controle exercido(sensibilidade)

Importncia do contexto poltico

Controle traz custos e benefcios que reverberam no sistema

poltico

Efetividade de mecanismos individuais de controle afetada por

condies externas do sistema poltico

Custos de oportunidade: necessidade de tempo e esforos para formular e

monitorar constraints vs. delegao da deciso (pode ser negativa para o
controle ou dividir ateno com assuntos estratgicos) grande custo de
oportunidade de constraint rgido
Necessidade de adotar perspectiva estratgica na tarefa de controlar as burocracias

Controlling Bureaucracies: Dilemmas in Democratic Governance

There is no single best strategy for coping with goal conflict, just as there is no single answer
to the question of how bureaucracies should be democratically controlled. The answer to each
question is contingent on ones idea of democracy.(...)
In choosing among ways to control bureaucrats, citizens and elected officials must take into
account the difficulties of exercising control. Control cannot be achieved without cost. In the
effort to restrict the discretion of bureaucrats, citizens and their representatives may pay a
price in the effectiveness of the agency involved, in the expenditure of their own time and
energy, and in their future ability to exercise control. This price varies, depending on the
mechanism of control that is used, the extent that the control reverberates to other issues, and
the goal conflict surrounding control. (GRUBER, 1987: 84)

No h melhor estratgia
No h resposta nica
Contingente a ideia de democracia
Levar em conta as dificuldades
Tem custos: efetividade, enforcement
Depende dos mecanismos escolhidos, sua reverberao em outras questes e conflito de
objetivos

Controlling Bureaucracies: Dilemmas in Democratic Governance

Controllers must decide how they will exercise control, what values they will
pursue, and what costs they will tolerate (GRUBER, 1987:192)