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LA SITUATION ET

LES PERSPECTIVES
DES FINANCES
PUBLIQUES
Juin 2015

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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Sommaire
DLIBR........................................................................................ 11
INTRODUCTION ............................................................................ 15
CHAPITRE I - LA SITUATION EN 2014 ..................................... 17
I - Un rythme de rduction du dficit des administrations
publiques qui sest ralenti ................................................................ 18
A - Une dgradation sensible du dficit par rapport la prvision
associe la loi de finances initiale pour 2014 ..................................... 18
B - Une lgre baisse du dficit public en 2014 ................................... 21
C - Un solde structurel en amlioration ................................................ 27
D - Une nouvelle baisse de la charge dintrts malgr laugmentation
de la dette .............................................................................................. 29

II - Des volutions diffrencies suivant les diffrentes catgories


dadministrations publiques ............................................................ 30
A - Un dficit de ltat en augmentation .............................................. 32
B - Une amlioration du solde des collectivits locales........................ 35
C - Les administrations de scurit sociale : des objectifs en dpenses
tenus, des dficits en lgre rduction .................................................. 39

CHAPITRE II - UNE COMPARAISON AVEC LES AUTRES


PAYS EUROPENS ........................................................................ 49
I - Des finances publiques qui demeurent en 2014 plus
dsquilibres en France que dans la moyenne des autres pays
europens ........................................................................................... 50
A - Un mouvement de rduction des dficits qui se ralentit en France et
dans certains pays dEurope ................................................................. 51
B - Un dficit structurel en France toujours suprieur celui de la
moyenne des autres pays europens ..................................................... 54
C - Un poids de la dette publique dans le PIB suprieur en France
celui de la zone euro en 2014 ............................................................... 56

II - Des mesures de consolidation importantes depuis 2010 ......... 57


A - Des efforts structurels de plus de trois points de PIB dans la plupart
des principaux pays europens ............................................................. 58
B - Un effort partag entre recettes et dpenses dans la plupart des pays
europens, sauf en France et en Italie ................................................... 59

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COUR DES COMPTES

III - Un ralentissement des dpenses publiques depuis 2010


sensiblement moins marqu en France que dans les principaux
pays europens .................................................................................. 61
A - Des dpenses publiques franaises nettement suprieures celles de
la plupart des pays europens ............................................................... 62
B - Une rduction des dpenses dans tous les principaux pays dEurope
rsultant de rformes vigoureuses ........................................................ 65
C - Des mesures de rduction des dpenses globalement plus
substantielles chez nos voisins europens pour toutes les catgories de
dpenses ................................................................................................ 68

CHAPITRE III - LA SITUATION EN 2015 .................................. 79


I - Un risque rduit sur les recettes publiques................................ 80
A - Une prvision de croissance conomique prudente ........................ 80
B - Un risque limit sur llasticit des prlvements obligatoires ....... 82
C - Une base 2014 meilleure que prvu la fin de 2014 ...................... 85
D - Des incertitudes sur limpact des mesures nouvelles ...................... 85

II - Des risques rels sur les dpenses de ltat et des collectivits


locales ................................................................................................. 87
A - Ltat : de fortes tensions sur le respect de la norme en valeur ..... 89
B - Les administrations sociales : des risques limits en dpit dun
objectif strict des dpenses dassurance maladie .................................. 98
C - Les administrations locales : une prvision de stabilisation des
dpenses entoure de fortes incertitudes ............................................. 100

III - Les soldes et lendettement : un risque global limit ........... 103


A - Le dficit public ............................................................................ 103
B - La dette publique .......................................................................... 108

CHAPITRE IV - LES PERSPECTIVES POUR 2016 ET 2017 . 113


I - La trajectoire dvolution du dficit public vers une cible de
2,7 % du PIB en 2017 ..................................................................... 113
A - Le scnario macroconomique prudent du programme de
stabilit ............................................................................................... 114
B - Une faible croissance des recettes et des dpenses ....................... 115

II - Les risques pesant sur la trajectoire du programme de


stabilit............................................................................................. 118
A - Les risques relatifs lvolution des dpenses ............................. 118
B - La sensibilit du dficit public linflation et aux taux dintrt . 124

III - Une rduction du dficit qui ne repose pas assez sur des
mesures structurelles dconomies ................................................ 128
A - Un ajustement structurel major par une rvision non justifie de la
croissance potentielle .......................................................................... 128
B - La ncessit de mesures structurelles dconomies ...................... 131

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SOMMAIRE

CHAPITRE V - LES INVESTISSEMENTS PUBLICS ............. 137


I - Des dpenses publiques, reprsentant 4,5 points de PIB,
finances surtout par les collectivits locales et ltat ................. 138
A - Des dpenses de 4,5 points de PIB qui entrent dans le calcul du
dficit public ....................................................................................... 138
B - Des dpenses de natures diverses finances principalement par les
collectivits locales et ltat ............................................................... 144

II - Un investissement public plus lev en France que dans les


autres pays europens..................................................................... 150
A - Un niveau dinvestissement public en 2014 plus lev en France que
dans les autres pays dEurope ............................................................. 150
B - Une baisse des investissements publics plus faible en France que
dans la plupart des pays europens ..................................................... 155

III - Une pertinence des investissements publics mieux


valuer.............................................................................................. 157
A - Des dpenses qui doivent viser des effets de long terme .............. 158
B - Des dpenses qui doivent tre mieux values ............................. 161

CHAPITRE VI - LA PROGRAMMATION DES FINANCES


PUBLIQUES ................................................................................... 173
I - Les amliorations contenues dans la nouvelle loi de
programmation ............................................................................... 174
A - Une distinction plus nette entre objectifs et rgles budgtaires .... 174
B - Certaines rgles doivent tre adaptes pour les rendre plus
efficaces .............................................................................................. 175
C - Un objectif dvolution des dpenses publiques dclin par catgorie
dadministration .................................................................................. 176
D - Une coordination entre catgories dadministrations qui doit encore
tre amliore ..................................................................................... 177

II - Un mcanisme de correction sans effet en 2014..................... 180


A - Les dispositions juridiques ........................................................... 181
B - Labsence de correction en 2014 .................................................. 184

CONCLUSION GNRALE ........................................................ 189


ANNEXES ....................................................................................... 193
RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DES FINANCES ET
DES COMPTES PUBLICS ET DU SECRTAIRE DTAT
CHARG DU BUDGET, AUPRS DU MINISTRE DES
FINANCES ET DES COMPTES PUBLICS ................................ 223

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Le rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des


finances publiques
- laboration et publication -

La Cour publie, chaque anne, un rapport sur la situation et les


perspectives des finances publiques.
Dpos sur le bureau de lAssemble nationale et du Snat
conjointement celui du Gouvernement sur lvolution de lconomie
nationale et lorientation des finances publiques prvu par larticle 48 de la
loi organique relative aux lois de finances (LOLF ), ce rapport est destin
contribuer au dbat dorientation sur les finances publiques que le Parlement
tient au deuxime trimestre ou en juillet.
Prvu par larticle 58-3 de la loi organique relative aux lois de
finances (LOLF ), il est lune des quatre publications que la Cour prsente
chaque anne dans le cadre de sa mission constitutionnelle dassistance au
Parlement et au Gouvernement pour le contrle de lexcution des lois de
finances (article 47-2 de la Constitution), avec :
- le rapport sur les rsultats et la gestion budgtaire de ltat (article
58-4 de la LOLF) ;
- la certification des comptes de ltat, annexe au projet de loi de
rglement (article 58-5 de la LOLF) ;
- le (ou les) rapport(s) sur les ouvertures de crdits par dcret davance
en cours dexercice (article 58-6 de la LOLF), qui accompagne(nt) le projet
de loi de finances comportant leur ratification.
Ces rapports et acte de certification sappuient sur les contrles et les
enqutes conduits par la Cour. En tant que de besoin, il est fait appel au
concours dexperts extrieurs, et des consultations et des auditions sont
organises pour bnficier dclairages larges et varis.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites sont raliss par les sept
chambres que comprend la Cour, le pilotage et la synthse tant assure par
une formation commune associant toutes les chambres.
Trois principes fondamentaux gouvernent lorganisation et lactivit
de la Cour des comptes, ainsi que des chambres rgionales et territoriales des
comptes, et donc aussi bien lexcution de leurs contrles et enqutes que
llaboration des rapports publics : lindpendance, la contradiction et la
collgialit.

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COUR DES COMPTES

Lindpendance institutionnelle des juridictions financires et


statutaire de leurs membres garantit que les contrles effectus et les
conclusions tires le sont en toute libert dapprciation.
La contradiction implique que toutes les constatations et apprciations
ressortant dun contrle ou dune enqute, de mme que toutes les
observations et recommandations formules ensuite, sont systmatiquement
soumises aux responsables des administrations ou organismes concerns ;
elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprs prise en compte des
rponses reues et, sil y a lieu, aprs audition des responsables concerns.
La publication dun rapport est ncessairement prcde par la
communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concerns, ainsi quaux autres
personnes morales ou physiques directement intresses. Dans le rapport
publi, leurs rponses accompagnent le texte de la Cour.
La collgialit intervient pour conclure les principales tapes des
procdures de contrle et de publication.
Tout contrle ou enqute est confi un ou plusieurs rapporteurs.
Leur rapport dinstruction, comme leurs projets ultrieurs dobservations et
de recommandations, provisoires et dfinitives, sont examins et dlibrs de
faon collgiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au
moins trois magistrats, dont lun assure le rle de contre-rapporteur, charg
notamment de veiller la qualit des contrles. Il en va de mme pour les
projets de rapport public.
Le contenu des projets de publication est dfini, et leur laboration est
suivie, par le comit du rapport public et des programmes, constitu du
premier prsident, du procureur gnral et des prsidents de chambre de la
Cour, dont lun exerce la fonction de rapporteur gnral.
Enfin, les projets sont soumis, pour adoption, la chambre du conseil
o sigent, sous la prsidence du premier prsident et en prsence du
procureur gnral, les prsidents de chambre de la Cour, les conseillers
matres et les conseillers matres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux dlibrations des formations collgiales,
quelles quelles soient, les magistrats tenus de sabstenir en raison des
fonctions quils exercent ou ont exerces, ou pour tout autre motif
dontologique.
*

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LA SITUATION ET LES PERSPECTIVES DES FINANCES PUBLIQUES

Le rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives


des finances publiques, comme ses autres rapports sur les finances publiques
et lacte de certification des comptes de ltat, sont accessibles en ligne sur le
site internet de la Cour des comptes et des chambres rgionales et territoriales
des comptes : www.ccomptes.fr. Il est diffus par La documentation
Franaise.

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Dlibr
La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil en
formation plnire, a adopt le prsent rapport sur La situation
et les perspectives des finances publiques.

Le rapport a t arrt au vu du projet communiqu au pralable


ladministration concerne, et de la rponse adresse en retour la
Cour. La rponse est publie la suite du rapport. Elle engage la seule
responsabilit de son auteur.
Ont particip au dlibr : M. Migaud, Premier prsident,
MM. Durrleman, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, Duchadeuil,
Piol, Mme Moati, prsidents de chambre, MM. Descheemaeker,
Bayle, Bertrand, Levy, Mme Froment-Meurice, M. Lefas, prsidents
de chambre maintenus en activit, MM. Rmond, Cazanave, Pannier,
Mme Pappalardo, MM. Cazala, Lafaure, Frangialli, Andrani,
Mme Morell, M. Perrot, Mme Ulmann, MM. Barb, Bertucci, Gautier,
Courtois, Vivet, Diricq, Charpy, Martin, Tnier, Hayez, Rigaudiat,
Ravier, Selles, de Gaulle, Guibert, Uguen, Zerah, Urgin, Vialla,
Spulchre, Antoine, Mousson, Guroult, Feller, Chouvet, Boudy,
Saudubray, Migus, Laboureix, Mme Esparre, MM. Glimet,
de Nicolay, Mmes Latare, Dardayrol, MM. Mourier des Gayets,
de la Guronnire, Brunner, Senhaji, calle, Mme Prin, M. Rolland,
Mme Bouzanne des Mazery, M. Basset, Mmes Faugre, Prigord,
MM. Belluteau, Appia, Brouder, Lallement, Mme Gravire-Troadec,
MM. Drouet, Dubois, Schwartz, Thvenon, Tersen, Fialon,
Mmes Saurat, Toraille, Latournarie-Willems, Girardin, Child,
Hamayon, conseillers matres, MM. Marland, Sarrazin, Delbourg,
Galliard de Laverne, Blanchard-Dignac, Joubert, conseillers matres
en service extraordinaire.
Ont t entendus :
- en sa prsentation, M. Briet, prsident de la formation
interchambres charge des travaux sur lesquels le rapport est fond et de
la prparation du projet de rapport ;

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12

COUR DES COMPTES

- en son rapport, M. Paul, rapporteur gnral, rapporteur du


projet devant la chambre du conseil, assist de MM. calle, Dubois,
conseillers matres, et Bourquard, conseiller rfrendaire, rapporteurs
devant la formation interchambres charge de le prparer, et de
M. Charpy, conseiller matre, contre-rapporteur devant cette mme
formation ;
- en ses conclusions, sans avoir pris part au dlibr,
M. Johanet, Procureur gnral, accompagn de M. Kruger, premier
avocat gnral.
M. Filippini, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la
chambre du conseil.
Fait la Cour, le 18 juin 2015.

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DLIBR

13

Le projet de rapport soumis la chambre du conseil a t prpar


par une formation interchambres prside par M. Briet, prsident de
chambre, et compose de MM. Rmond, Ganser ( compter du 12 janvier
2015), Cazala, Andrani ( compter du 3 avril 2015), Barb, Louis
Gautier (jusquau 17 novembre 2014), Vermeulen (jusquau
12 janvier 2015), Charpy, Mme Trupin, M. Guibert ( compter du
17 novembre 2014), M. Antoine (jusquau 3 avril 2015), Mme Vergnet,
M. Viola (jusquau 12 janvier 2015), M. Laboureix, M. Lambert,
Mme Latare ( compter du 12 janvier 2015) et M. Lallement ( compter
du 13 octobre 2014), conseillers matres. M. Kruger, premier avocat
gnral, reprsentait le procureur gnral.
Le rapporteur gnral tait M. calle, conseiller matre, avec le
concours, en tant que rapporteurs, de M. Martin, Mme Soussia et
M. Dubois, conseillers matres, MM. Lion, Richard et Bourquard,
conseillers rfrendaires, M. Justum, auditeur, Mme Georges et M. Pel,
rapporteurs extrieurs, et le concours de Mme Hado, assistante.
Le contre-rapporteur tait M. Charpy, conseiller matre.
Le projet de rapport a t examin et approuv, le 9 juin 2015, par
le comit du rapport public et des programmes de la Cour des comptes,
compos de MM. Migaud, Premier prsident, MM. Durrleman, Briet,
Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, rapporteur gnral du comit,
Duchadeuil, Piol, Mme Moati, prsidents de chambre, et M. Johanet,
procureur gnral, entendu en ses avis.

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Introduction
Le prsent rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques est tabli, comme chaque anne, en application de larticle
58-3 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
Dpos conjointement au rapport du Gouvernement sur lvolution
de lconomie nationale et lorientation des finances publiques, il est
destin nourrir le dbat que le Parlement doit tenir chaque anne sur les
orientations des finances publiques (article 48 de la LOLF).
Ce rapport englobe lensemble des administrations publiques dans
une approche synthtique et traite de la situation des finances publiques
fin 2014 mais aussi de leurs perspectives pour les annes 2015 et
suivantes.
Il se distingue donc, la fois par le champ et la priode couverte,
des autres rapports publis chaque anne par la Cour : sur le budget de
ltat, rsultats et gestion (en mai), sur la certification de ses comptes (en
mai) et de ceux du rgime gnral de la scurit sociale (en juin), sur la
scurit sociale (en septembre) et sur les finances locales (en octobre).
Dans son rapport sur les rsultats et la gestion du budget de ltat
en 20141, la Cour a observ une augmentation du dficit budgtaire
rsultant dune diminution des recettes et dune stabilisation des
dpenses, celle-ci ayant t obtenue notamment grce une rduction de
la charge des intrts de la dette. Elle a galement soulign la
dbudgtisation de certaines dpenses et le report de charges sur
lexercice suivant.
Le premier chapitre du prsent rapport sinscrit dans la continuit
du rapport sur le budget de ltat en 2014 et en largit le champ pour
examiner la situation de lensemble des administrations publiques.
Contrairement au dficit budgtaire de ltat, le dficit de lensemble des
administrations publiques a trs lgrement diminu et la Cour prsente
les volutions de leurs dpenses et de leurs recettes. Elle analyse ensuite

Rapport sur le budget de ltat en 2014 Rsultats et gestion. La Documentation


franaise, mai 2015, 246 p., disponible sur www.ccomptes.fr

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16

COUR DES COMPTES

plus prcisment les volutions, contrastes, des comptes de chacune des


grandes catgories dadministrations publiques : ltat, dont le dficit
saccrot, les administrations de scurit sociale, dont le dficit diminue
trs lgrement, et les administrations publiques locales, dont le solde
samliore plus nettement.
Le deuxime chapitre montre que la situation de la France reste en
2014 plus dgrade que la moyenne des autres pays europens, puis
prsente les mesures prises depuis 2010 par ses principaux partenaires
pour rduire leur dficit public et, plus particulirement, pour inflchir la
progression de leurs dpenses publiques.
Le troisime chapitre concerne lexercice 2015. Il examine les
risques entourant la ralisation des prvisions de recettes, de dpenses et
de soldes pour lensemble des administrations publiques du programme
de stabilit transmis par la France la Commission europenne fin avril
2015. Si les risques pesant sur les prvisions de recettes sont limits, les
dpenses de ltat sont soumises de fortes tensions et les prvisions de
dpenses des collectivits territoriales sont entoures dune grande
incertitude.
Le quatrime chapitre porte sur la trajectoire des finances
publiques prvue pour 2016 et 2017 dans le programme de stabilit. Si les
risques sont de nouveau limits sagissant des recettes, les objectifs,
ncessaires et ambitieux, de stabilisation en volume des dpenses ne
reposent pas suffisamment sur des conomies structurelles documentes.
Le cinquime chapitre relatif linvestissement public traite du
niveau, de lvolution, de la rpartition, des impacts conomiques court
et long terme ainsi que des conditions dvaluation de ces dpenses
publiques. Il ne met pas en vidence de signes manifestes dune
insuffisance globale de linvestissement public en France mais appelle
en amliorer la pertinence.
Le dernier chapitre souligne les amliorations apportes par la
dernire loi de programmation des finances publiques et les progrs qui
restent ncessaires. Il dresse galement un premier bilan du mcanisme de
correction de la trajectoire des finances publiques prvu par la loi
organique de 2012 relative aux lois de programmation.
Ce rapport sappuie sur les informations disponibles au
18 juin 2015.

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Chapitre I
La situation en 2014
Le dficit de lensemble des administrations publiques a diminu
en 2014 de 0,1 point de PIB pour atteindre 4,0 points de PIB, aprs quatre
annes continues de rduction plus marque. Cette moindre diminution
du dficit est essentiellement imputable une croissance conomique
proche de zro (+ 0,2 % en 2014 en volume) et des hausses de
prlvements moins importantes que les annes prcdentes. La dette
publique a poursuivi sa hausse pour atteindre 95,6 points de PIB (soit
+ 3,3 points de PIB par rapport 2013).
Ltat porte la plus grande part du dficit public (- 3,5 points de
PIB en 2014 aprs - 3,3 points en 2013). Lamlioration du dficit public
provient essentiellement de celle des administrations publiques locales
dont le dficit est pass de 0,4 point de PIB en 2013 0,2 point en 2014,
alors que ceux des autres secteurs des administrations publiques sont
pratiquement stables ou en lgre dgradation en proportion du PIB.
Le compte des administrations publiques est examin dans son
ensemble, tant en termes dvolutions des recettes et des dpenses quen
termes dvolutions des soldes structurel et conjoncturel (I). Puis, il est
analys par catgorie dadministrations publiques (II).

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18

COUR DES COMPTES

I - Un rythme de rduction du dficit des


administrations publiques qui sest ralenti
Tableau n 1 : le dficit et lendettement publics

Dficit public (Md)


Dficit public (points de PIB)
Dette publique (Md)
Dette publique (points de PIB)
Pour mmoire : croissance du
PIB (volume, en %)

2010
- 136
- 6,8
1 633
81,7

2011
- 105
- 5,1
1 754
85,2

2012
- 100
- 4,8
1 869
89,6

2013
- 86
- 4,1
1 953
92,3

2014
- 85
- 4,0
2 038
95,6

2,0

2,1

0,2

0,7

0,2

Source : Insee

Les raisons pour lesquelles lamlioration du dficit en 2014 a t


plus faible que prvu en loi de finances initiale (LFI) sont prsentes
avant dexaminer les facteurs qui expliquent lvolution du dficit entre
2013 et 2014 : le contexte conomique, les mesures nouvelles et
llasticit des prlvements obligatoires, lvolution des dpenses.

A - Une dgradation sensible du dficit par rapport la


prvision associe la loi de finances initiale pour 2014
Le dficit public a t plus lev que la prvision de la LFI, en
raison de moins-values de recettes qui nont t prises en compte quau
moment du dpt du projet de loi de finances pour 2015. Ces moinsvalues ont t en partie compenses par de moindres dpenses publiques.

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LA SITUATION EN 2014

19

Schma n 1 : volution de la prvision de dficit public au cours de


lanne 2014

Source : Cour des comptes

1 - Une prise en compte tardive des moins-values en recettes lies la


faiblesse de la croissance
La loi de finances initiale pour 2014 reposait sur des hypothses
macroconomiques que le Haut conseil des finances publiques2 avait
qualifies alors de plausibles .
Face la dgradation progressive des perspectives de croissance en
cours danne 2014, la loi de finances rectificative de juin 2014 a fait le
choix dune prise en compte seulement partielle de cette dgradation
(aggravation de 0,2 point de PIB du dficit public pour le porter 3,8
points de PIB).
Ce nest quen loi de finances initiale pour 2015 que la prvision
de dficit a intgr pleinement ces facteurs de dgradation des recettes.
Cette prise en compte tardive des effets dune moindre croissance

Dans son avis n HCFP-2013-03 du 20 septembre 2013 relatif aux projets de lois de
finances et de financement de la scurit sociale pour 2014, disponible sur
www.ccomptes.fr

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20

COUR DES COMPTES

conomique quattendu en LFI (0,4 % au lieu de 0,9 %) a pes au total3


sur les recettes hauteur de 0,5 point de PIB4.
La moindre amlioration du dficit public par rapport la
prvision est galement due linflation, qui a t nettement plus faible
que prvu5 (pesant de 0,3 0,4 point de PIB dans la dgradation des
recettes publiques, sans contrepartie de mme ampleur des dpenses
publiques). Dans son rapport public annuel de fvrier 2015, la Cour avait
not que le Gouvernement avait tard tenir compte de la baisse de
linflation dans ses prvisions, en dpit des avis du Haut Conseil des
finances publiques davril et juin 2014.
La prvision de dficit a alors t porte 4,4 points de PIB, le
Gouvernement ayant fait le choix de retenir des hypothses prudentes.
2 - Des dpenses publiques moins leves que prvu
Le dficit finalement observ en 2014 sest rvl moins lev
quinscrit en loi de finances pour 2015, du fait dune progression moins
rapide des dpenses en fin danne. En particulier, la diminution plus
nette quanticip de linvestissement local et la rvision de certaines
dpenses de ltat (notamment sur la charge dintrts de ltat et le
prlvement sur recettes au profit de lUnion europenne6) ont limit le
creusement du dficit public par rapport la prvision associe la loi de
finances pour 2015, pour un total de lordre de 0,4 point de PIB.

Y compris effet sur llasticit des recettes.


Par ailleurs, le changement de mthode de comptabilisation des crdits dimpt
(cf. annexe n 3) et plus largement de systme de comptabilit nationale a conduit
comptabiliser certaines dpenses ds 2014, alors quelles ne lauraient t
quultrieurement avec lancien systme de comptabilit nationale : ce changement a
conduit creuser le dficit de 0,1 point de PIB par rapport la prvision de la LFI.
5
Avec une volution des prix la consommation hors tabac observe de 0,4 % contre
une prvision 1,3 % et une volution des prix du PIB observe de 0,9 % contre une
prvision de 1,4 %.
6
Lconomie budgtaire attendue du changement de comptabilisation du prlvement
sur recettes vers lUnion europenne interviendra en 2015, mais a t enregistr en
comptabilit nationale selon le principe des droits constats, cest--dire en 2014.
4

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LA SITUATION EN 2014

21

B - Une lgre baisse du dficit public en 2014


1 - Un ralentissement du rythme de rduction du dficit
Le dficit public sest amlior de 0,1 point de PIB entre 2013 et
2014, passant de 4,1 points de PIB en 2013 4,0 points de PIB en 2014.
Il reprsente environ 7 % des dpenses publiques, ce qui signifie que prs
dun mois de dpenses est financ par lemprunt. Cette lgre
amlioration du dficit public intervient aprs quatre annes continues de
forte rduction (0,9 point de PIB par an en moyenne depuis 2010). Le
dficit public reste encore nettement suprieur aux niveaux constats
avant la crise financire de 2008-2009.
Graphique n 1 : le solde public (en % du PIB)

Source : Insee

Les dpenses publiques7 ont continu crotre en part de PIB en


2014, en passant de 57,0 points en 2013 57,5 points du PIB en 2014, ce
qui correspond un niveau ingal en France. Dans le mme temps, les
recettes publiques ont augment de 0,6 point de PIB en passant de

Y compris crdits dimpt, conformment au SEC 2010.

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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22

COUR DES COMPTES

52,9 points de PIB en 2013 53,5 points en 2014. Cette hausse du poids
des dpenses peut toutefois tre impute la monte en charge du crdit
dimpt pour la comptitivit et lemploi (CICE), enregistr
intgralement en comptabilit nationale en dpenses. Si le CICE et, plus
gnralement, lensemble des crdits dimpt taient reclasss en
moindres recettes, le poids des dpenses dans le PIB serait stabilis
56,3 % entre 2013 et 2014, et le poids des recettes augmenterait
lgrement pour atteindre un niveau suprieur 52 %.
Le taux de prlvements obligatoires, calcul en dduisant les
crdits dimpt (cf. encadr ci-dessous), est en lgre augmentation entre
2013 et 2014 et atteint son niveau le plus lev sur les 50 dernires
annes ( 44,9 points de PIB ; cf. tableau n 2). Cette lgre augmentation
masque une augmentation des prlvements obligatoires hors crdits
dimpt, compense par la monte en charge du crdit d'impt
comptitivit et emploi.
Les crdits dimpt en comptabilit nationale
Les crdits dimpt correspondent des dpenses fiscales qui sont
susceptibles de se traduire par des reversements de la part de ladministration
fiscale aux contribuables. Ils sont enregistrs depuis mai 20148 comme des
dpenses part entire en comptabilit nationale. Cependant, lInsee et
ladministration continuent de calculer un taux de prlvements obligatoires
en retranchant les crdits dimpt des impts auxquels ils se rattachent, au
motif que ces derniers viennent bien rduire in fine les prlvements pesant
sur les assiettes concernes.

La lgre baisse du dficit, en pourcentage du PIB, rsulte donc


dune stabilit des dpenses, hors crdits dimpt, et dune lgre hausse
du taux des prlvements obligatoires.

Date de lentre en vigueur de la nouvelle base du systme europen de comptes


(SEC) nationaux 2010, au contraire de la base prcdente des comptes nationaux
(SEC 1995).

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LA SITUATION EN 2014

23

Tableau n 2 : dpenses et recettes publiques


En points de PIB
Dpenses publiques
Dont crdits dimpt9
Recettes publiques
Prlvements obligatoires

2011
55,9
0,8
50,8
42,6

2012
56,8
0,8
52,0
43,8

2013
57,0
0,8
52,9
44,7

2014
57,5
1,2
53,5
44,9

Source : Insee

2 - Un contexte conomique dfavorable


La faible rduction du dficit public (0,1 point de PIB) en 2014
tient pour partie un contexte conomique dfavorable.
Le rythme de la croissance franaise est rest proche de zro en
2014 (0,2 %), comme en 2013 (0,7 %) et 2012 (0,2 %), du fait dune
croissance toujours trs modre de la demande intrieure et des
exportations. Lemploi marchand en France a continu tre pnalis par
la faiblesse de la croissance et est rest stable 19,2 millions10, en dpit
dune utilisation plus intensive des dispositifs dinsertion favorisant
lemploi et de la monte en charge du crdit dimpt pour la comptitivit
et lemploi (CICE). Malgr la hausse de la TVA au 1er janvier 2014,
linflation (prix la consommation hors tabac) a t de nouveau modre
en 2014 (+ 0,4 % aprs + 0,7 % en 2013), sous leffet notamment de la
baisse des prix des hydrocarbures et de la faiblesse de lactivit.
En 2014, le solde des changes extrieurs (- 39 Md) est stable,
aprs une amlioration de 6 Md en 2013 (- 45 Md), malgr la
diminution des prix des hydrocarbures. Les exportations franaises nont
que marginalement bnfici du redressement progressif de la demande
de la zone euro et des pays avancs hors zone euro (tats-Unis et
Royaume-Uni notamment).
La demande intrieure a lgrement acclr en 2014 (contribution
la croissance du PIB de 0,7 point en 2014 comme en 2013), comme la
consommation des mnages (0,6 % en 2014 aprs 0,4 % en 2013 pour la

Montants des crdits dimpt tels que comptabiliss dans les dpenses publiques
Et le taux de chmage au sens du BIT slve 10,4 % de la population active en
France au quatrime trimestre 2014.
10

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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24

COUR DES COMPTES

consommation prive). Cette augmentation est notamment lie un


redressement du pouvoir dachat des mnages : le revenu disponible brut
a progress de 1,1 % en 2014, contre 0,7 % en 2013, notamment en raison
de la hausse des rmunrations verses par les entreprises non financires
(1,7 % aprs 1,2 %) et dune inflation trs modre.
Linvestissement des entreprises non financires sest redress
(2,0 % aprs 0,5 % en 2013), malgr une poursuite de la baisse de leur
taux de marge, notamment grce des conditions de financement
favorables. En revanche, linvestissement des mnages a poursuivi sa
forte diminution en 2014 (- 5,3 % aprs - 1,5 % en 2013).
3 - Une lgre augmentation des prlvements obligatoires
Le taux de prlvements obligatoires est en lgre augmentation de
0,2 point de PIB en 2014 pour atteindre 44,9 points de PIB, sous leffet de
mesures nouvelles qui ont pes pour 0,15 point de PIB. Ces mesures
nouvelles comprennent notamment des hausses de cotisations sociales des
administrations de scurit sociale (cotisations vieillesse, CNRACL et
AGIRC-ARRCO notamment) et de manire plus marginale des hausses
des impts locaux ; elles ont plus que compens la mise en place du crdit
d'impt pour la comptitivit et l'emploi (CICE).
Lvolution spontane des prlvements obligatoires (cest--dire
lgislation constante) sest redresse (+ 0,8 % en 2014 contre + 0,3 % en
2013) un rythme proche de la croissance du PIB (+ 0,8 % en valeur).
Llasticit est au total trs lgrement suprieure lunit en 2014 (1,1),
et en trs nette augmentation par rapport 2013 (0,2).

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LA SITUATION EN 2014

25

Graphique n 2 : taux de prlvements obligatoires (en % du PIB)

Source : Insee

Cette lasticit rsulte de deux mouvements de sens contraire :


dune part, les recettes fiscales nettes de ltat ont connu, en 2014 comme
en 2013, une croissance spontane ngative (- 0,1 %), notamment du fait
de limpt sur les socits (IS). Dans le sens contraire, les recettes fiscales
des collectivits locales, dont les assiettes sont peu sensibles la
conjoncture, ont connu une progression spontane (+ 1,9 %) plus
dynamique que celle du PIB. De mme, les prlvements obligatoires des
administrations de scurit sociale (ASSO) sont rests dynamiques en
2014 (+ 1,5 %) notamment grce une augmentation de la masse
salariale prive suprieure celle du PIB.

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26

COUR DES COMPTES

4 - Une volution modre des dpenses publiques facilite par deux


facteurs exceptionnels
En 2014, les dpenses publiques ont augment plus rapidement que
le PIB (+ 1,6 % contre + 0,8 %11). Mesure en volume, la croissance de la
dpense publique sest tablie 1,2 %, infrieure celle davant-crise,
mais sans amlioration notable par rapport aux annes prcdentes. Si
lon exclut les crdits dimpt, elle augmente plus modrment, un
rythme proche de celui du PIB (+ 0,9 % en valeur, + 0,5 % en volume12 ;
cf. graphique n 3).
La modration de la dpense a t facilite par deux facteurs
exceptionnels qui ne sont pas reproductibles dans la dure :
la baisse de la charge dintrts qui a retranch 0,2 point lvolution
des dpenses publiques, alors mme que la dette publique continuait
de crotre : le recul des taux dintrt et limpact de la baisse de
linflation sur la charge dintrts de la dette indexe ont plus que
compens la hausse de lencours de la dette ;
la diminution des dpenses dinvestissement : en 2014,
linvestissement local a nettement recul (de lordre de - 10 % en
volume). Cest habituellement le cas lanne du renouvellement des
mandats municipaux mais lampleur de la baisse est suprieure
lhabitude ; ce recul a eu un impact de - 0,5 point sur lvolution de la
dpense publique totale (cf. annexe n 4).
Au total, la croissance de la dpense publique est reste en 2014
modre, infrieure celle davant-crise et sans rupture notable par
rapport aux annes prcdentes.

11

Correspondant une augmentation en volume de 0,2 % et une volution des prix du


PIB de 0,6 %.
12
Calcul avec lindice des prix la consommation hors tabacs.

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LA SITUATION EN 2014

27

Graphique n 3 : taux de croissance des dpenses publiques (en


volume13) totales, hors crdits dimpt et primaires14 hors crdits
dimpt

Source : calcul Cour des comptes partir de donnes Insee

C - Un solde structurel en amlioration


1 - Une poursuite de la diminution du dficit structurel en 2014
Aprs une augmentation la fin des annes 2000, le dficit
structurel15 a diminu partir de 2010. Lanne 2014 sest inscrite dans le
prolongement de cette tendance.
Le recul de 0,1 point de PIB en 2014 du dficit peut tre
dcompos en un creusement du dficit conjoncturel de 0,3 0,4 point de

13

partir de lindice des prix la consommation hors tabacs.


Soit le dficit hors charge de la dette.
15
Lannexe n 10 dfinit le solde et leffort structurel.
14

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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28

COUR DES COMPTES

PIB, du fait de la faiblesse de la croissance, et en une amlioration de


0,5 point du dficit structurel, pass de 2,6 points de PIB en 2013 2,1
points du PIB en 2014 (cf. tableau n 3). Il sagit de la cinquime anne
conscutive de rduction du dficit structurel, aprs une nette
augmentation au cours des annes 2000. Cette amlioration du dficit
structurel provient la fois des dpenses et des recettes. Les mesures
ponctuelles et temporaires sont quasi neutres en 2014 comme en 2013.

Tableau n 3 : dcomposition du dficit public (en points de PIB)

En points de PIB

2011

2012

2013

2014

Solde public
Composante conjoncturelle
Mesures ponctuelles et temporaires
Composante structurelle

- 5,1
- 0,7
0
- 4,4

- 4,8
- 1,2
- 0,1
- 3,5

- 4,1
- 1,5
0
- 2,6

- 4,0
- 1,9
0
- 2,1

LPFP
pour 2014
- 4,4
- 1,9
0
- 2,4

Source : donnes provisoires avant le projet de loi de rglement et avis du Haut


Conseil des finances publiques

2 - Un effort structurel rel en 2014, mais moindre que les annes


prcdentes
L effort structurel , provenant des mesures nouvelles en recettes
et de la modration des dpenses, a contribu lamlioration du solde
structurel hauteur de 0,5 point de PIB en 2014, soit un niveau moindre
que les trois annes prcdentes : 1,2 point de PIB en 2013 aprs
0,8 point en 2012 et 1,2 en 2011).
L effort structurel en dpenses hors crdits dimpt a t positif
en 2014 ( 0,4 point de PIB)16, alors quil tait ngatif en 2013
(- 0,1 point de PIB) : la croissance du volume des dpenses a en effet t
infrieure celle de la croissance potentielle (+ 1,0 %). Cette
amlioration de l effort structurel en dpenses provient en partie de la
diminution de linvestissement local et, dans une moindre mesure, de la

16
Cest de cette manire (hors crdits dimpt) que l effort structurel est prsent
par le Gouvernement.

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LA SITUATION EN 2014

29

charge dintrts. Cependant, l effort structurel y compris crdits


dimpt en dpenses a t nul en 2014 (0,0 point de PIB).
L effort structurel portant sur les recettes, correspondant aux
mesures nouvelles, a t positif en 2014 0,2 point de PIB17. Cette
amlioration traduit des hausses de la fiscalit encore significatives en
2014 (notamment sur les cotisations sociales ; cf. ci-dessous).

D - Une nouvelle baisse de la charge dintrts malgr


laugmentation de la dette
1 - Une charge dintrts en diminution grce au niveau
historiquement faible des taux dintrt
La charge dintrts de lensemble des administrations publiques a
diminu de 0,1 point de PIB en 2014 pour slever 2,2 points de PIB,
soit le plus bas niveau depuis 30 ans. Cette charge dintrts pse
principalement sur ltat.
Sa baisse en 2014 rsulte de celle des taux dintrt, qui atteignent
aujourdhui des niveaux historiquement bas, et de leffet de la faiblesse
de linflation sur la charge dintrts sur les titres indexs. Cette baisse
des taux fait plus que compenser limpact de laccroissement de
lendettement.
Cette baisse des taux ne rend pas pour autant la dette et son
volution soutenables. En effet, bien quhistoriquement faibles, les taux
dintrt sont encore suprieurs la croissance du PIB en valeur, du fait
de la faiblesse de la croissance conomique et de linflation : le taux
apparent de la dette18 (2,4 % en 2014) reste nettement suprieur la
croissance du PIB (0,8 % en valeur), qui est reprsentatif de
laccroissement moyen attendu des recettes. Dans ces conditions,
lallgement du poids de la dette passe rsultant de la croissance

17

Cette prsentation correspond celle de ladministration. En excluant les crdits


dimpt, et en particulier le crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi (CICE),
leffort structurel en recettes ne serait que de 0,6 point.
18
Correspondant la charge dintrts totale divise par la dette en fin danne
prcdente. Ce taux ne dcoule donc pas des seuls taux des missions de lanne en
cours, mais de la chronique de taux des missions des annes passes.

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30

COUR DES COMPTES

conomique est infrieur la charge dintrts. Pour stabiliser le poids de


la dette dans le PIB19, il aurait fallu un solde primaire des administrations
publiques (cest--dire le solde hors charge de la dette) positif de lordre
dun point et demi de PIB.
2 - Un solde primaire toujours dficitaire, un endettement qui
poursuit son augmentation en 2014
Le solde primaire est rest ngatif - 1,8 point de PIB en 2014
comme en 2013, infrieur donc de prs de lordre de 3 points au solde qui
aurait permis de stabiliser la dette, si bien que la dette a continu crotre.
Lendettement supplmentaire en 2014 (84 Md) correspond au
dficit public (85 Md), car les variations dactifs financiers
(correspondant notamment des cessions ou acquisitions de titres) ont t
trs faibles. Cet endettement supplmentaire saccompagne dune
augmentation de 3,3 points de PIB du ratio de la dette sur le PIB, qui
atteint 95,6 points de PIB fin 2014 aprs 92,3 points de PIB fin 2013.
La dette publique (en termes maastrichtiens ), 2 038 Md, a
franchi en 2014 pour la premire fois le seuil des 2 000 Md. Elle
reprsente plus de 30 700 par habitant au 31 dcembre 2014.

II - Des volutions diffrencies suivant les


diffrentes catgories dadministrations publiques
Cette partie examine la situation de chacune des trois catgories
dadministrations publiques (APU) : les administrations publiques
centrales (APUC) qui rassemblent ltat et les organismes divers

19

Laugmentation du ratio de dette en point de PIB est la rsultante de


laccroissement de lendettement des administrations publiques et de leffet
modrateur exerc par lvolution du PIB sur le ratio (effet dnominateur). Une
augmentation du PIB rduit donc le ratio de dette en point de PIB toute chose gale
par ailleurs. Le solde stabilisant indiqu dans le rapport de la Cour sur le budget de
ltat en 2014 est diffrent car il ne concerne que la dette de ltat.

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LA SITUATION EN 2014

31

dadministration centrale (ODAC)20, les administrations de scurit


sociale (ASSO), les administrations publiques locales (APUL). Des
analyses plus prcises ont t prsentes dans le rapport de la Cour de mai
dernier sur les rsultats et la gestion budgtaires de ltat et seront
dveloppes dans ses rapports de septembre prochain sur la scurit
sociale et les finances locales.
Ltat porte la plus grande part du dficit public (- 3,5 points de
PIB en 2014 aprs - 3,3 points en 2013). Lamlioration du dficit public
provient essentiellement de celle du dficit des administrations publiques
locales qui est pass de 0,4 point de PIB en 2013 0,2 point en 2014,
alors que les dficits des autres secteurs des administrations publiques
sont pratiquement stables ou en lgre dgradation en proportion du PIB.

Tableau n 4 : capacit (+) ou besoin (-) de financement des


administrations publiques par sous-secteur (en Md et en points de
PIB)

2011
2012
2013
2014

APUC
Md % PIB
- 91,4
- 4,4
- 84,2
- 4,0
- 68,7
- 3,2
- 71,8
- 3,4

ASSO
Md % PIB
- 12,9
- 0,6
- 12,7
- 0,6
- 9,1
- 0,4
- 8,5
- 0,4

APUL
APU
Md % PIB Md % PIB
- 0,7
0,0 - 105,0
- 5,1
- 3,5
- 0,2 - 100,4
- 4,8
- 8,5
- 0,4 - 86,4
- 4,1
- 4,5
- 0,2 - 84,8
- 4,0

Source : Insee

La dette publique est essentiellement (pour plus des trois quarts)


porte par les administrations centrales, et en particulier par ltat. Son
augmentation de 84 Md en 2014 est principalement imputable aux
administrations centrales (74 Md). Laccroissement de lendettement des
APUL (5 Md) et des ASSO (5 Md) a t infrieur leur dficit, car
celui-ci a t en partie couvert par une baisse de leur trsorerie.

20

Ils regroupent environ 800 organismes de statuts varis exerant une activit surtout
non marchande et contrls par ltat.

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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32

COUR DES COMPTES

Tableau n 5 : la dette publique des administrations publiques par


sous-secteur (en Md et en points de PIB)

2013
2014

en Md
en points de PIB
en Md
en points de PIB

APUC
1558
73,6
1633
76,6

ASSO
212
10,0
217
10,2

APUL
183
8,7
188
8,8

APU
1953
92,3
2038
95,6

Source : Insee

A - Un dficit de ltat en augmentation


En comptabilit budgtaire, le solde de ltat sest dgrad de prs
de 10 Md, passant de - 75 Md en 2013 - 86 Md en 2014, soit une
dgradation suprieure au solde en comptabilit nationale.
Les principaux facteurs dcart entre les dficits en comptabilit
budgtaire (- 86 Md en 2014) et en comptabilit nationale (- 75 Md en
2014, soit un cart de 11 Md) sont dcrits en annexe n 2.
1 - Des recettes budgtaires dont lvolution spontane demeure
ngative
Les recettes fiscales nettes telles quenregistres en comptabilit
budgtaire21, qui constituent lessentiel des recettes de ltat, ont diminu,
pour la premire fois depuis 2009, de 9,7 Md entre 2013 et 2014 pour
atteindre 274,3 Md. Cette diminution est essentiellement due aux
mesures nouvelles, et notamment la mise en place du crdit d'impt
comptitivit et emploi (CICE) pour 6,4 Md22.
linverse des annes prcdentes, les mesures nouvelles ont
contribu rduire les recettes fiscales de ltat. Aprs avoir constitu

21

Cest--dire hors crdits dimpt.


Contrairement la comptabilit nationale, la comptabilit budgtaire enregistre les
crdits dimpt en moindres recettes (et non en dpenses) et pour le montant
effectivement vers par ltat (et non celui de la crance dclare par les entreprises).
22

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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LA SITUATION EN 2014

33

une augmentation de 18 Md en 2013, elles reprsentent une diminution


des impts de 9 Md, portant essentiellement sur limpt sur les socits.
Pour la troisime anne conscutive, lvolution spontane des
recettes fiscales ( lgislation constante) est ngative : elles ont diminu
par rapport leur niveau de 2013, principalement sur limpt sur les
socits (IS). Llasticit des recettes fiscales nettes au PIB sest toutefois
redresse en 2014 (- 0,1) aprs avoir atteint une valeur historiquement
faible en 2013 (- 1,4).
Tableau n 6 : les recettes fiscales nettes (en Md)
Dsignation des recettes
(en Md)
Recettes fiscales nettes
Impt sur le revenu
Impt sur les socits
TICPE
TVA
Autres recettes fiscales nettes

Excution
2013
284,0
67,0
47,2
13,8
136,3
19,9

volution
spontane
- 0,3
- 0,1
- 0,4
0,0
0,6
- 0,4

mesures
nouvelles, de
primtre et
de transfert
- 9,3
2,4
- 11,5
- 0,5
1,5
- 1,3

Excution
2014

Source : Direction du budget. En raison darrondis, la somme des sous-totaux peut


tre diffrente du total.

2 - Des dpenses budgtaires en diminution dans le champ de la


norme en valeur , en partie grce une dfinition contestable de la
norme
Sur le champ de la norme en valeur 23, les dpenses ont
diminu de 280,0 Md en excution 2013 (avec un primtre constant)
276,7 Md en excution 2014, soit une baisse de 3,3 Md.

23

Comprenant les dpenses du budget gnral, hors charge de la dette et contributions


au compte daffectation spciale Pensions, les prlvements sur recettes au profit des
collectivits territoriales et de lUnion europenne ainsi que les taxes affectes.

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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274,3
69,2
35,3
13,2
138,4
18,2

34

COUR DES COMPTES

Les deux normes encadrant les dpenses de ltat


La norme 0 valeur (276,86 Md) correspond la stabilisation des
dpenses nettes de ltat en euros courants, sur un primtre comprenant les
crdits du budget gnral, mais en excluant la charge de la dette et les
pensions24. Sont ajouts les prlvements sur recettes (PSR) en faveur des
collectivits territoriales et de lUnion europenne et, depuis 2013, de faon
graduelle, le stock des contributions et taxes affectes des tiers (oprateurs
et plus gnralement organismes grant des services publics) qui font
dsormais lobjet dun plafonnement.
La norme 0 volume (368,96 Md) correspond au plafonnement de
la progression de la dpense de ltat linflation (donc une stabilisation en
euros constants) sur le primtre prcdent auquel sajoutent la charge de la
dette et les contributions au compte daffectation spciale Pensions.

Si cette rduction des dpenses entre les excutions 2013 et 2014


trouve principalement son origine dans deux abaissements successifs du
plafond de dpenses budgtaires sous norme pour 201425, elle a
galement t facilite par une dfinition restrictive du primtre des
normes et par des dbudgtisations importantes et des reports de charges
accrus sur lexercice 2015.
ce titre, le rapport de la Cour sur le budget de ltat montre
que les dpenses nettes du budget gnral hors dpenses
exceptionnelles et y compris les dcaissements annuels du programme
dinvestissements davenir (PIA ; reprsentant 3,3 Md en 2014), ont en
ralit t stabilises en 2014 par rapport 2013. De surcrot, la
diminution de 3,3 Md de la dpense budgtaire dans le primtre de la
norme na t effectue quau prix de nombreux contournements de cette
norme et facilits de gestion26.

24

Les dpenses sur fonds de concours sont en outre exclues du champ des normes.
Une premire rduction de lobjectif de dpense, intgre dans la LFI, de 1,7 Md a
t dcide pour compenser la mise en place du crdit d'impt comptitivit et emploi
(CICE) par des baisses de dpenses publiques et une seconde rduction du plafond de
dpenses, hauteur de 1,6 Md, a t acte au cours de lanne 2014 (au moment de
la loi de finances rectificative du 8 aot 2014).
26
Notamment des financements de dpenses courantes partir de comptes
daffectation spciale et une consommation incertaine des fonds de concours.
25

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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LA SITUATION EN 2014

35

Sur le champ de la norme 0 volume 27, la dpense a t


sensiblement infrieure au plafond vot en LFI 2014, du fait du respect de
la norme 0 valeur (cf. ci-dessus), mais galement dune charge de la
dette infrieure la prvision (-3,5 Md) et de moindres contributions au
titre des pensions dtat (-0,5 Md). Par rapport lexcution 2013,
lexercice 2014 sinscrit en recul de -4,0 Md.
Au total, ainsi que le rappelle chaque anne le rapport de la Cour
sur le budget de ltat, le champ des normes budgtaires de pilotage des
dpenses est restrictif et devrait tre largi.
En comptabilit nationale, les dpenses de ltat ont nettement
augment (+ 1,6 % en valeur et + 1,2 % en volume). Cette diffrence
rsulte du fait que le champ de la compatibilit nationale est globalement
plus large que celui de la norme budgtaire : il intgre notamment les
dpenses ralises par les oprateurs des PIA partir des dotations
consommables qui leur ont t dlgues, mais aussi et surtout les crdits
dimpt (dont 10 Md de crdit dimpt pour la comptitivit et
lemploi).

B - Une amlioration du solde des collectivits locales


Ltendue du champ des finances locales est diffrente selon que
lon considre les administrations publiques locales (APUL)28 au sens de
la comptabilit nationale, ce qui permet une comparaison homogne avec
les autres secteurs publics, ou les seules collectivits territoriales et leurs
groupements au regard des donnes de la comptabilit publique.
1 - Une contribution la rduction des dficits publics
Pour la premire fois depuis 2010, les dpenses des APUL
(251,5 Md) ont diminu en 2014 (- 0,3 %). Leurs recettes ont en
revanche lgrement progress (+ 1,4 %). Le solde de leurs oprations
sest ainsi redress, passant de - 8,5 Md en 2013 - 4,5 Md en 2014.

27

Comprenant, en plus du champ de la norme en valeur , la charge de la dette et les


contributions au compte daffection spciale Pensions.
28
Le champ des administrations publiques locales est prsent en annexe n 1.

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36

COUR DES COMPTES

Tableau n 7 : volution du solde des APUL


En Md
Dpenses
Recettes
Solde

2010
229,8
228,1
- 1,7

2011
235,3
234,7
- 0,7

2012
244,0
240,5
- 3,5

2013
252,2
243,7
- 8,5

2014
251,5
247,0
- 4,5

2014/2013
- 0,3 %
+ 1,4 %

Source : Cour des comptes donnes Insee. En raison darrondis, la somme des soustotaux peut tre diffrente du total.

Cette amlioration du solde des administrations publiques locales


rsulte du recul de 5,2 Md, soit - 8,6 %, de leurs dpenses
dinvestissement (55,2 Md en 2014). En leur sein, la formation brute de
capital fixe (45,5 Md), qui peut tre assimile aux dpenses
dquipement, sest rduite de 9,6 % pour retrouver son niveau de 2011.
Lvolution des investissements des collectivits locales dpend de
plusieurs facteurs, en particulier ltat de leurs finances et le cycle
lectoral communal . Celui-ci traduit les variations de linvestissement
local au cours dune mandature : les lus locaux rduisent les
investissements la premire ou les deux premires annes de leur
mandature puis les augmentent jusqu lanne prcdant les lections
suivantes. Le recul de linvestissement des APUL est donc usuel lanne
de renouvellement des mandats municipaux. Linvestissement des APUL
dpend galement de ltat de leurs finances, tel quil peut tre apprci
au travers de leur capacit dpargne.
La baisse de linvestissement de 2014 sexplique ainsi pour plus de
la moiti par ces deux facteurs que sont le cycle lectoral et la baisse de
leur pargne29, mais ils ne suffisent pas expliquer lintgralit de la
baisse (cf. annexe n 4).
La rforme de la fiscalit locale en 2010, le gel dune partie des
dotations de ltat aux collectivits territoriales entre 2011 et 2013 et la
baisse de ces dernires en 2014 ont inflchi le rythme dvolution. des
recettes de fonctionnement, dont la progression est devenue, depuis lors,
infrieure celle des dpenses de fonctionnement.

29

Une analyse de limpact des diffrents facteurs dvolution de linvestissement


local est prsente dans lannexe n 4.

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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LA SITUATION EN 2014

37

Paralllement, la croissance des dpenses de fonctionnement est


reste soutenue. En 2014, la hausse globale (+ 2,2 %) sest cependant
ralentie par rapport 2013 (+ 3,0 %). En revanche, la dpense de la
masse salariale a acclr en 2014 (+ 3,9 %) par rapport 2013 (+ 3,2 %).
La dette des administrations publiques locales (188,2 Md), qui ne
sert qu financer la part des investissements non couverte par des
ressources propres, sest accrue de 4,9 Md (+ 2,7 %).
2 - Une situation financire qui se dtriore
Si le solde des administrations publiques locales sest amlior du
point de vue de la comptabilit nationale, cest essentiellement par la
baisse des investissements.
Au sein des budgets principaux des collectivits territoriales et de
leurs groupements, la croissance des charges de fonctionnement plus
rapide (+ 2,2 %) que celle des produits de fonctionnement (+ 0,8 %) a
entran un net recul de lpargne brute (- 6,8 %).
La baisse de lpargne brute se vrifie pour toutes les catgories de
collectivits territoriales. Le recul est le plus fort pour les rgions
(- 10,2 %). Mais il affecte galement le bloc communal (- 11,7 % pour les
tablissements publics de coopration intercommunale et - 7,7 % pour les
communes) et les dpartements (- 2,7 %). Le taux moyen dpargne
brute30 (14,1 %) poursuit la baisse amorce depuis 2011.

Tableau n 8 : volution du taux dpargne brute des collectivits


territoriales et de leurs groupements (en %)

2009
15,1

2010
16,6

2011
17,3

2012
16,4

2013
15,3

2014
14,1

Source : Cour des comptes donnes DGFiP

30

Le taux dpargne brute rapporte lpargne brute au montant des produits rels de
fonctionnement.

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38

COUR DES COMPTES

Toutefois, le taux dpargne brute est variable selon les catgories


de collectivits. Sil est en moyenne de 10,2 % pour les dpartements et
de 14 % pour les communes, ce taux slve 18 % pour les EPCI et
21 % pour les rgions.
Le recul de lpargne rsulte principalement dune tendance de
moyen terme. Lvolution des recettes de fonctionnement connat un net
ralentissement depuis 2010, alors que celle des dpenses sest acclre
de 2010 2013 avant de sinflchir en 2014. Cette inflexion rsulte
defforts de gestion sur les charges caractre gnral et notamment sur
les achats. linverse, la masse salariale a progress plus vite quen
2013.
Il est possible que lanne 2014 marque le dbut dune inversion
de tendance en ce qui concerne la croissance des dpenses de
fonctionnement. Toutefois, leur rythme dvolution demeure suprieur de
plus dun point celui des produits.

Tableau n 9 : volution des recettes et des dpenses de


fonctionnement des collectivits territoriales (budgets principaux)

En %
Progression des recettes
relles de fonctionnement
Progression des dpenses
relles de fonctionnement

2010

2011

2012

2013

2014

4,1

3,7

2,1

1,7

0,8

2,3

2,8

3,3

3,0

2,2

Source : Cour des comptes donnes DGFiP

La capacit de dsendettement (soit le rapport entre lencours de la


dette et lpargne brute) constitue un indicateur de solvabilit qui
renseigne sur la sant financire des collectivits locales, bien quil nen
soit pas le seul indicateur. Rapport un ensemble de collectivits
autonomes, sa signification est limite dans la mesure o la moyenne
dune catgorie masque des situations trs contrastes. Toutefois, la
tendance gnrale est la dgradation (en passant de 4,6 annes en 2013
5,2 en 2014). Si le ratio ne signale pas en moyenne de risque significatif
dinsolvabilit des collectivits locales, cette tendance est nanmoins
proccupante.

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LA SITUATION EN 2014

39

Tableau n 10 : volution de la capacit de dsendettement des


collectivits territoriales et de leurs groupements

Capacit de dsendettement
(en annes)
Communes
EPCI
Dpartements
Rgions

2010
5,0
3,8
3,9
3,0

2011
4,7
3,8
3,4
3,3

2012
4,8
4,2
4,1
3,6

2013

2014

5,2
4,3
4,6
3,8

5,7
4,9
4,9
4,6

Source : Cour des comptes donnes DGFiP

C - Les administrations de scurit sociale : des


objectifs en dpenses tenus, des dficits en lgre
rduction
1 - Une faible diminution des dficits sociaux en 2014
Le besoin de financement des administrations de scurit sociale
est en lgre amlioration entre 2013 et 2014 (de 0,6 Md, pour atteindre
- 8,5 Md), mais reste stable en proportion du PIB (0,4 point).
Cette amlioration est un peu plus forte (0,9 Md ; cf. tableau cidessous) pour les ASSO hors CADES (Caisse damortissement de la dette
sociale) et hors FRR (Fonds de rserve des retraites). En effet, le FRR,
qui est mobilis depuis 2011 pour le financement des reprises de dette de
la branche vieillesse, est dsormais dficitaire et son solde sest
lgrement dgrad (- 1,6 Md en 2014 aprs -1,4 Md en 2013)31.

31
De manire plus marginale, le solde de la CADES en comptabilit nationale sest
lgrement dgrad en 2014 par rapport celui de 2013 (de - 0,1 Md), tout en
conservant la caisse une capacit de financement excdentaire de lordre de 12 Md
lui permettant damortir la dette sociale quelle porte.

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40

COUR DES COMPTES

Tableau n 11 : capacit (+) ou besoin (-) de financement des ASSO


(en Md)
En Md
ASSO
CADES
FRR
ASSO hors CADES et FRR

2011
- 12,9
11,6
- 1,1
- 23,4

2012
- 12,7
11,6
-1,6
- 22,7

2013
- 9,1
12,0
- 1,4
- 19,7

2014
- 8,5
11,9
- 1,6
- 18,8

Source : Insee

Comme en 2013, les besoins de financement les plus significatifs


de 2014 sont ports par le rgime gnral y compris le Fonds de solidarit
vieillesse (- 11,2 Md aprs - 14,0 Md en 2013), lAGIRC-ARRCO
(- 4,9 Md aprs - 4,7 Md en 2013) et lUndic (- 3,6 Md, comme en
2013). Les soldes des autres rgimes se dgradent (en passant de 2,6 Md
0,9 Md).
Les dveloppements qui suivent recourent non plus la
comptabilit nationale mais aux comptabilits des organismes euxmmes. Lanalyse par branche, ncessaire pour saisir lorigine des
volutions, ne peut se faire quen utilisant les secondes.
2 - Une lgre rduction du dficit du rgime gnral, un objectif de
dpenses dassurance maladie respect
a) Le dficit du rgime gnral et du Fonds de solidarit vieillesse (FSV)
se rduit un rythme ralenti
La rduction du dficit cumul du rgime gnral et du FSV sest
poursuivie en 2014, mais un rythme ralenti comme en 2013, pour
atteindre 13,2 Md. La rduction du dficit rsulte dune progression des
recettes relativement dynamique (3,0 %), notamment celles assises sur les
revenus dactivits. linverse, les dpenses du rgime gnral ont
progress moins rapidement (2,2 %) tant par rapport aux recettes, quen
comparaison avec les exercices prcdents.
Les prvisions de solde des rgimes ont t frquemment
modifies tout au long de lanne, tmoignant des incertitudes qui ont
marqu la situation macroconomique, mais galement des limites des
outils de prvisions. Ainsi, alors que la loi de financement pour 2014
prvoyait un dficit du rgime gnral et du FSV de 13 Md, la loi de
financement rectificative de la scurit sociale (LFRSS) du 8 aot 2014

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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LA SITUATION EN 2014

41

portait le dficit prvisionnel 13,3 Md et la loi de financement de la


scurit sociale (LFSS) pour 2015 prsente lautomne 2014, soit
quelques semaines peine aprs la publication de la loi de financement
rectificative, le portait 15,2 Md, soit un niveau quasiment identique au
dficit constat en 2013. Pourtant, la clture des comptes 2014, le
dficit global sest lev 13,2 Md, soit 2 Md en dessous de la dernire
prvision.
Lcart entre la dernire prvision de solde et la ralisation tient
tant lvolution des charges qu celle des produits : les dpenses de
prestations sociales nettes ont t infrieures de 0,5 Md la prvision,
tout comme les charges de gestion courantes (- 0,3 Md) et laction
sociale (- 0,1 Md) ; du ct des produits, les recettes assises sur les
revenus dactivit des travailleurs indpendants ont t plus dynamiques
que prvu (0,3 Md) tout comme la contribution sociale gnralise
(CSG) assise sur les revenus de remplacement (0,3 Md) ; enfin la
situation meilleure que prvu de la MSA32 et du RSI33, financirement
intgrs au rgime gnral, a eu un impact positif sur le rgime gnral et
le FSV par le biais de ressources de C3S34 supplmentaires et de moindres
transferts financiers pour quilibrer ces rgimes.
Tableau n 12 : solde par branche du rgime gnral
En Md
2010
2011
2012
2013
2014
Maladie
- 11,6
- 8,6
- 5,9
- 6,8
- 6,5
Accidents du travail
- 0,7
- 0,2
- 0,2
0,6
0,7
Retraite
- 8,9
- 6,0
- 4,8
- 3,1
- 1,2
Famille
- 2,7
- 2,6
- 2,5
- 3,2
- 2,7
Total rgime gnral
- 23,9
- 17,4
- 13,3
- 12,5
- 9,7
FSV
- 4,1
- 3,4
- 4,1
- 2,9
- 3,5
Rgime gnral + FSV
- 28,0
- 20,9
- 17,5
- 15,4
- 13,2
Source : Rapport de la commission des comptes de la scurit sociale, juin 2015

La rduction du dficit concerne toutes les branches du rgime


gnral, avec une amlioration sensible pour la branche retraite qui a
bnfici de ressources nouvelles (hausse de cotisations et transferts)
alors que les dparts en retraite ont t moins nombreux et que les

32

Mutualit sociale agricole.


Rgime social des indpendants.
34
Contribution sociale de solidarit des socits.
33

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42

COUR DES COMPTES

pensions nont pas t revalorises. Seuls les bnficiaires de pensions


modestes (infrieures 1 200 ) ont bnfici dune prime exceptionnelle
de 40 verse en 2015 mais enregistre en 2014. Lamlioration reste en
revanche marginale pour la CNAM35 dont le dficit ne se rduit que de
0,3 Md pour atteindre 6,5 Md.
Mme sil se situe en dessous de la barre des 10 Md, le dficit
du rgime gnral demeure trs lev et le rgime gnral na pas t
lquilibre depuis 2002. Le FSV voit, en revanche, sa situation se
dgrader nouveau.
b) Des dpenses dassurance maladie conformes lobjectif
La loi de financement de la scurit sociale pour 2014 puis la loi
de financement rectificative avaient tenu compte de la sous-excution
rcurrente de lONDAM depuis plusieurs annes en rduisant de 1,4 Md
la base de rfrence partir de laquelle avait t fix lobjectif de
dpenses pour 2014. Les dpenses constates se sont leves
177,9 Md, en retrait de 0,4 Md par rapport lobjectif vot en LFRSS
et confirm par la loi de financement pour 2015. Elles sont en progression
de 2,4 % par rapport 2013, conformment lobjectif initial.
Lvolution des dpenses et le respect des objectifs ont cependant
t contrasts suivant les diffrents postes de dpenses. Les dpenses de
soins de ville stablissent 88,8 Md, infrieures de 0,1 Md lobjectif
fix dans la LFSS pour 2015, mais suprieures de 0,2 Md lobjectif de
la LFRSS pour 2014. Elles sont en progression de 2,9 % (aprs 1,7 % en
2013). Cette croissance plus leve des dpenses de ville a t
principalement porte par les dpenses de mdicaments, sous leffet des
nouveaux traitements contre lhpatite C. Ceux-ci, initialement non
anticips dans la construction de lONDAM pour 2014, ont finalement
pes hauteur de 0,6 Md, malgr la remise de 0,6 Md, verse en 2015,
notamment en application des dispositions de la loi de financement pour
2015, et enregistre en moindres dpenses de lONDAM 2014.

35

Caisse nationale de l'assurance maladie.

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LA SITUATION EN 2014

43

Par ailleurs, les dpenses dindemnits journalires ont fortement


progress en 2014 (4,3 %), alors quelles avaient stagn en 2013. Cette
croissance pourrait rsulter dune hausse marque du nombre darrts de
travail et de leur dure.
La progression plus rapide que prvu des dpenses de soins de
ville a t compense par une moindre croissance des versements de
lassurance maladie aux tablissements de sant : en hausse de 1,7 % par
rapport 2013 (contre 2,1 % en 2013), ils sont en retrait de 0,4 Md par
rapport lobjectif fix dans la partie rectificative de la LFSS pour 2015
(75,1 Md). Cette sous-consommation rsulte, pour lessentiel, de
lannulation en fin danne de 250 M de dotations aux tablissements de
sant et, dans une moindre mesure, dune sous-consommation de
dpenses pour les tablissements tarifs lactivit.
3 - Les hpitaux publics : un dficit accru, une dette stabilise
La situation financire des hpitaux publics et privs participant au
service public sest dgrade en 2014 : le dficit, mesur sur la base des
donnes encore provisoires de la comptabilit gnrale se serait lev
260 M, en aggravation de 160 M par rapport 2013. Le non-versement
en fin danne de 250 M de dotations hospitalires pour couvrir les
risques de dpassement de lONDAM lis aux dpenses de traitement de
lhpatite C a pu contribuer au creusement du dficit.
Le dficit reprsenterait 0,33 % des produits dexploitation contre
0,13 % en 2013. La masse salariale aurait cr de 2,7 %, avec une
progression des effectifs estime 0,8 %.
Les investissements hospitaliers continuent de se rduire, pour
atteindre 4,6 Md en 2014, alors quils dpassaient 6,5 Md en 2009. Ils
ont t financs aux trois quarts par la capacit dautofinancement
(3,5 Md), pourtant en rduction de 8 % en 2014, ce qui a permis, pour la
premire fois depuis 15 ans, de stabiliser lencours de dette 29,2 Md.
4 - La situation proccupante des rgimes complmentaires
Le solde technique des rgimes complmentaires de lAGIRC et
de lARCCO, aprs transferts en provenance de lAssociation pour la
Gestion du Fonds de Financement, stablit - 5,6 Md en 2014, soit une
dgradation de prs d1,2 Md par rapport 2013. Le solde 2013 de

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44

COUR DES COMPTES

lAGIRC avait toutefois t ponctuellement amlior de prs de 1,1 Md


par la mise en uvre de la mensualisation des allocations. Hors cet effet
non reconductible sur 2014, le solde technique des rgimes sest donc
globalement stabilis. Laugmentation des taux de cotisation intervenue
au 1er janvier 2014, la suite des accords de mars 2013, a seulement
permis de compenser les consquences de la dtrioration continue du
rapport entre lvolution de lassiette des cotisations et celle des charges
dallocations. La mesure de sous-indexation des pensions, prvue
galement par les accords de mars 2013, a vu son rendement fortement
rduit du fait dune inflation plus faible que prvu.
Les rsultats financiers (2,5 Md) permettent de ramener
- 3,1 Md le solde du compte de rsultat 2014 des rgimes, en
dgradation de 1,4 Md par rapport 2013.
5 - Une assurance chmage toujours en dsquilibre
En 2014, le rgime dassurance chmage est de nouveau fortement
dficitaire, avec un rsultat annuel de - 3,8 Md selon les donnes
publies par lUndic en juin 2015. Le dficit cumul stablit
21,3 Md en fin dexercice, ce qui reprsente 7 mois dallocations
chmage.
Tableau n 13 : volution du rsultat annuel de lUndic
En Md
Rsultat annuel*

2008
4,6

2009
- 1,2

2010
- 3,0

2011
- 1,6

2012
- 2,7

2013
- 4,0

2014
- 3,8

Solde cumul

- 5,0

- 6,2

- 9,1

- 11,6

- 13,8

- 17,6

- 21,3

* hors lments exceptionnels (ceux-ci expliquent pourquoi le rsultat annuel nest pas toujours gal
la diffrence entre le solde cumul la fin de lanne et celui la fin de lanne prcdente).
Source : Perspectives financires de lassurance chmage 2015-2018 , Undic, juin 2015

Lanne 2014 a t marque par une progression de 1,7 % des


recettes (contre + 2,3 % en 2013 et + 2 % en 2012), mais galement par
un fort ralentissement des dpenses (+ 1,2 % pour les dpenses
dallocations contre + 5,7 % en 2013 comme en 2012). Les recettes
progressant un peu plus vite que les dpenses en 2014, le dficit est en
lgre rduction mais demeure un niveau lev.
La progression modre des recettes sexplique principalement par
le repli de lemploi affili lassurance chmage en 2014 (- 61 000, aprs

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LA SITUATION EN 2014

45

- 18 000 en 2013 et - 80 700 en 2012) et par une moindre hausse du


salaire moyen par tte (+ 1,6 %, aprs + 1,8 % en 2013 et + 2,2 % en
2012), qui psent sur lvolution de la masse salariale. En outre, limpact
de la suppression de la limite dge 65 ans pour les cotisations et de la
hausse des cotisations relatives aux intermittents du spectacle, qui ont pris
effet au 1er juillet 2014, est estim 0,2 point.
La hausse du nombre de demandeurs demploi indemniss
(+ 122 000) explique laugmentation de 1,2 % des dpenses dassurance
chmage, malgr lentre en vigueur au 1er juillet 2014 de mesures
dconomies prvues par la convention dassurance chmage du
22 mai 2014 (allongement du diffr dindemnisation dans certaines
situations, instauration dun plafond de cumul des indemnits avec le
revenu dactivit pour les intermittents du spectacle).
La situation a chang au dernier trimestre 2014 avec la rforme de
lactivit rduite36 et lentre en vigueur, au 1er octobre 2014, des droits
dits rechargeables , qui ont pour effet daugmenter le nombre de
demandeurs demploi indemniss. Celui-ci a augment de 123 000
personnes entre fin 2013 et fin 2014 ; cette hausse rsulterait pour les
deux tiers de la mise en uvre de la convention du 22 mai 2014 et pour
un tiers de laugmentation du nombre des personnes inscrites Ple
emploi. Le nombre de demandeurs demploi indemniss par lassurance
chmage dpassait 2,4 millions de personnes fin 2014.
6 - La dette sociale continue de saccrotre
Le montant de la dette sociale consolide, suprieur 200 Md
depuis 2011, a augment de 5 Md en 2014. La dette des ASSO est
augmente par le dficit de lUndic et par le dficit du rgime gnral.
En revanche, la CADES poursuit lamortissement de sa dette sociale.

36

Le dispositif de lactivit rduite, qui permet de cumuler salaire et revenu dactivit,


a t simplifi, notamment par la suppression de seuils au-del desquels
lindemnisation tait suspendue.

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46

COUR DES COMPTES

Tableau n 14 : volution de la dette des organismes sociaux


En Md
CADES
Autres ASSO
dont ACOSS
dont UNEDIC
TOTAL
TOTAL en points de PIB

2009
96,8
54,8
17,9
8,9
151,6
7,8 %

2010
100,8
74,4
30,7
10,1
175,2
8,8 %

2011
2012
2013
2014
156,3 145,7 140,0 138,0
48,4
65,3
71,7
78,8
1,5
10,3
11,1
15,2
13,4
16,9
20,6
24,9
204,7 211,0 211,7 216,8
9,9 % 10,1 % 10,0 % 10,2 %

Source : Insee
Note de lecture : la dette prsente ici correspond la contribution des ASSO la
dette publique. Elle ne prend donc pas en compte les titres dtenus par une
administration publique sur une autre administration publique.

______________________ CONCLUSION ______________________


Les comptes de toutes les catgories dadministrations publiques
ont t de nouveau dficitaires en 2014.
Le dficit de ltat a de nouveau augment en 2014 en
comptabilit nationale de 5 Md et celui de lensemble des
administrations centrales (regroupant ltat et les organismes divers
dadministrations centrales) de 3 Md. La croissance spontane des
recettes a t une nouvelle fois infrieure celle de lactivit, elle-mme
nettement en retrait de la prvision de la LFI. La norme de dpenses de
ltat, plus stricte, a t respecte, en valeur comme en volume, mais au
prix de dbudgtisations importantes et de reports de charges accrus sur
lexercice 2015.
En 2014, les administrations publiques locales ont contribu la
rduction des dficits publics hauteur de 0,2 point de PIB, en raison
notamment de la baisse de leurs investissements, habituelle ce stade du
cycle lectoral mais accentue cette anne. La croissance des dpenses
de fonctionnement sest attnue en 2014, mais insuffisamment pour
empcher la dgradation de leur pargne brute.
Le dficit des administrations de scurit sociale est pratiquement
stable entre 2013 et 2014 (- 0,4 point de PIB). Les objectifs de dpenses
de lassurance maladie et des rgimes obligatoires ont t globalement
tenus, mais les recettes ont t affectes par la faible croissance de
lactivit conomique.
Au total, la rduction du dficit public en 2014 (0,1 point de PIB)
est moindre que celle qui tait attendue en loi de finances initiale pour
2014 (0,5 point de PIB). Cette amlioration du dficit est galement

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LA SITUATION EN 2014

47

infrieure sa moyenne depuis 2011 (0,9 point de PIB par an sur la


priode 2011 - 2013). Le dficit structurel, de 2,1 points de PIB, sest de
nouveau rduit en 2014 (de 0,5 point de PIB), mais dans une moindre
mesure que depuis 2011 (0,9 point de PIB en moyenne par an). Enfin, la
dette a poursuivi sa progression pour atteindre 95,6 points de PIB fin
2014, soit +3,3 points par rapport 2013.
Les faibles niveaux de croissance et dinflation, respectivement de
0,2 % et 0,4 %, qui ont pes directement sur les recettes publiques,
expliquent, en partie, lampleur limite de la rduction du dficit public.
Lanne 2014 a prolong leffort de modration de la dpense
publique engag depuis 2011. Elle a bnfici de deux facteurs
exceptionnels : la baisse de linvestissement local et la diminution de la
charge dintrts.

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Chapitre II
Une comparaison avec les autres pays
europens

La situation des finances publiques en France est moins bonne que


celle de la plupart des autres pays dEurope. Des diffrences marques
apparaissent non seulement dans les niveaux de dficit, mais galement
dans les niveaux et les dynamiques de la dette, des recettes et des
dpenses rapportes au PIB. Rapports au PIB, le dficit public franais
est suprieur ceux de la plupart de ses partenaires et la dette publique
franaise est plus leve que celle de la moyenne des pays de la zone
euro.
La plupart de nos homologues europens ont t confronts depuis
2010 aux mmes difficults que la France en termes de croissance et de
situation de leurs finances publiques. Cependant, leurs rponses se sont
souvent distingues par un partage plus quilibr des mesures de
redressement entre les recettes et les dpenses. Les mesures prises ont
souvent t plus ambitieuses pour chacune des catgories de dpenses.

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50

COUR DES COMPTES

cart entre les donnes dEurostat davril 2014 utilises dans ce


chapitre et les donnes de lInsee utilises dans le chapitre 1
Les donnes utilises dans ce chapitre sont celles publies par Eurostat
en avril 2015 : il sagit des donnes homognes les plus rcentes permettant
des comparaisons entre pays europens. Elles nintgrent donc pas les
dernires estimations de lInsee, notamment concernant la croissance
conomique des annes 2012 2014 de la France, publies le 13 mai 2015 et
qui ont t utilises dans le chapitre prcdent. Elles peuvent donc en diffrer
quelque peu, sans que cela remette en cause les grandes volutions discutes
dans ce chapitre.

I - Des finances publiques qui demeurent en 2014


plus dsquilibres en France que dans la moyenne
des autres pays europens
Aprs deux annes de croissance nulle ou ngative, la croissance
au sein de lUnion europenne et de la zone euro sest redresse en 2014,
respectivement 1,3 % et 0,9 %.
La croissance en France (0,4 %)37 a t moindre que dans la plupart
des pays europens. titre de comparaison, elle a t de 0,9 % aux PaysBas, 1,4 % en Espagne, 1,6 % en Allemagne, et 2,8 % au Royaume-Uni.
Seules lItalie (- 0,4 %), la Finlande (- 0,1 %), lAutriche (0,3 %) et
Chypre (- 2,3 %) ont connu une croissance infrieure celle de la France
au sein de la zone euro38.
Malgr le rebond de la croissance en Europe, lamlioration des
dficits publics de la plupart des pays est infrieure en 2014 aux annes
prcdentes. Les dettes publiques de la plupart des pays europens ont
donc continu de progresser en 2014.

37

0,2 % selon les dernires donnes de lInsee, mais il est fait rfrence ici aux
donnes publies par Eurostat en avril afin de conserver la comparabilit des donnes
avec les autres pays europens (cf. encadr).
38
La Croatie (- 0,4 %) a galement connu un taux de croissance plus faible que celui
de la France au sein de lUnion europenne hors zone euro.

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UNE COMPARAISON AVEC LES AUTRES PAYS EUROPENS

51

A - Un mouvement de rduction des dficits qui se


ralentit en France et dans certains pays dEurope
En 2014, les consolidations budgtaires engages la suite de la
crise financire de 2008-2009 ont t facilites par la baisse des taux
dintrt qui a permis de diminuer des dficits publics sans diminuer
dautant les dficits publics primaires39.
1 - Des soldes publics en dgradation dans certains pays dEurope
En 2014, la France, avec un dficit public de 4,0 points de PIB,
conserve un solde plus dgrad que celui de la moyenne des pays
europens (dficit public moyen de lUnion europenne de 2,9 points de
PIB et de la zone euro de 2,4 points de PIB).

39

Correspondant aux dficits publics hors dpenses lies la charge de la dette.

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52

COUR DES COMPTES

Graphique n 4 : soldes publics 2013 et 2014 (en points de PIB)40

Source : donnes : Eurostat ; graphique : Cour des comptes

LEspagne et le Royaume-Uni prsentent des dficits publics plus


levs (respectivement 5,8 et de 5,7 points de PIB) que celui de la France.
En revanche, les dficits de lItalie et des Pays-Bas (respectivement 3,0 et
2,3 points de PIB) sont infrieurs celui de la France. LAllemagne se
distingue des autres pays dEurope en dgageant une capacit de
financement de 0,7 point de PIB.
Si la France a connu une lgre amlioration de son dficit public
en 2014 (+ 0,1 point par rapport 2013), cette dernire est infrieure
celle observe dans la plupart des pays dEurope (+ 0,3 point de PIB en
moyenne dans lUnion europenne et + 0,5 point en moyenne dans la
zone euro). La France est, parmi les pays de la zone euro dont le dficit
tait suprieur trois points de PIB en 2013, celui dont le dficit sest le
moins amlior entre 2013 et 201441 (except Chypre).
Plusieurs pays, dont lAllemagne et lEspagne, ont poursuivi
lamlioration de leurs soldes publics (de respectivement 0,6 et 1,0 point

40

La situation des finances publiques franaises est compare ici et dans les
graphiques suivants cinq autres pays europens correspondant des conomies
proches de celle de la France en termes de PIB (Allemagne, Espagne, Italie, Pays-Bas
et Royaume-Uni).
41
Dans le reste de lUnion europenne, seuls le Royaume-Uni et la Croatie ont
stabilis ou dgrad leurs dficits publics alors que ceux-ci taient suprieurs
3 points de PIB en 2013.

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UNE COMPARAISON AVEC LES AUTRES PAYS EUROPENS

53

de PIB). Cependant, de nombreux pays ont, comme la France, interrompu


la dynamique damlioration de leurs finances publiques entame depuis
2010 : les dficits publics du Royaume-Uni et des Pays-Bas se sont
stabiliss ( hauteur de, respectivement, 5,7 et 2,3 points de PIB) tandis
que le dficit de lItalie sest lgrement creus de 0,1 point de PIB pour
atteindre 3,0 points de PIB.
2 - Une amlioration des soldes primaires moindre que les annes
prcdentes
En 2014, la France a stabilis son solde primaire, largement
dficitaire (1,8 point de PIB) alors que, pour la premire fois depuis 2008,
les pays de la zone euro dgagent un excdent primaire de 0,2 point de
PIB en 2014. Le solde primaire de lUnion europenne reste quant lui
ngatif hauteur de - 0,3 point de PIB. Le solde primaire franais est
infrieur de plus de deux points de PIB au solde primaire de la zone euro
et de lordre de quatre points de PIB celui de lAllemagne et de lItalie.
Les soldes primaires de la zone euro et de lUnion europenne se
sont moins amliors que les soldes effectifs (de respectivement 0,3 et
0,2 point de PIB damlioration des soldes primaires en 2014, contre
0,5 et 0,3 point pour les soldes effectifs) et moins que lanne prcdente
(de respectivement 0,3 0,2 point de PIB entre 2013 et 2014, contre
respectivement 0,5 et 0,8 point entre 2012 et 2013).
Graphique n 5 : soldes publics primaires 2013 et 2014
(en points de PIB)

Source : donnes : Eurostat ; graphique : Cour des comptes

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54

COUR DES COMPTES

B - Un dficit structurel en France toujours suprieur


celui de la moyenne des autres pays europens
Les dficits sont affects par les variations de la conjoncture
conomique des pays. Celle-ci a en effet un impact direct sur les assiettes
fiscales et sur certaines dpenses (comme les prestations chmage
notamment). La notion de dficit public structurel permet de neutraliser
les effets de la conjoncture dans le calcul des dficits publics.
Selon les estimations de la Commission europenne42, le dficit
structurel de la France est, en 2014, de 2,6 points de PIB, en amlioration
de 0,7 point de PIB, mais il est le plus lev de la zone euro en dehors de
lIrlande (4,1 points de PIB) et de la Belgique (2,8 points de PIB). Dans le
reste de lUnion europenne, le Royaume-Uni conserve, en 2014 comme
en 2013, le dficit structurel le plus lev des pays de lUnion europenne
qui ne font pas partie de la zone euro (5,3 points de PIB en 2014 aprs
4,3 en 2013). Le dficit structurel de la zone euro est de 0,8 point de PIB
et celui de lUnion europenne est de 1,6 point de PIB.

42

Les valuations du solde structurel diffrent entre celles de la Commission


europenne et celles de la France. Le solde structurel prsent dans cette partie est
donc distinct de celui du chapitre I, qui correspond lestimation du gouvernement
franais.

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55

Graphique n 6 : soldes structurels 2013 et 2014 (en points de PIB)43

Source : donnes : Commission europenne (prvision de printemps) ;


graphique : Cour des comptes.

Lamlioration du solde structurel de la France entre 2013 et 2014


est suprieure la moyenne de celle la zone euro (0,3 point de PIB) et de
celle de lUnion europenne (stabilisation), mais son dficit structurel est
sensiblement plus lev que celui de la plupart des autres pays europens.
Aprs une amlioration continue de lordre dun point de PIB par an en
moyenne depuis 2010 pour la plupart des pays europens44, la dynamique
damlioration du solde structurel sest donc inflchie en 2014.
De nombreux pays ont dgrad leur dficit structurel entre 2013 et
2014, comme le Royaume-Uni (de 1 point de PIB), la Finlande (de
0,8 point de PIB) ou la Belgique (de 0,1 point de PIB). En revanche,
lAllemagne, les Pays-Bas ou, plus modestement, lEspagne ont poursuivi
lamlioration de leur solde structurel (de 0,4 point de PIB en Allemagne
et aux Pays-Bas et de 0,1 point de PIB en Espagne).

43

Cf. note de bas de page n 39.


Entre 2011 et 2013 : 1,0 point de PIB en moyenne pour lUnion europenne, 1,0
pour la zone euro et 0,9 pour la France.
44

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56

COUR DES COMPTES

C - Un poids de la dette publique dans le PIB suprieur


en France celui de la zone euro en 2014
Lendettement en France, quivalent 95,0 % du PIB, dpasse en
2014 lendettement moyen des pays de la zone euro (91,9 % du PIB).
La dette de la France a cr en 2014 plus rapidement quen
moyenne dans les autres pays europens (+2,7 points de PIB), un
rythme identique celui de lanne prcdente. Lendettement des
administrations publiques en France a ainsi augment de plus de 13 points
de PIB entre 2010 et 2014.
Le poids de la dette dans le PIB de la France est infrieur celui de
lItalie (130,2 points de PIB en 2014) et de lEspagne (97,7 points de PIB
en 2014) et suprieur celui des Pays-Bas (84,5 points de PIB) ou du
Royaume-Uni (89,5 points de PIB). Dans la continuit de ces dernires
annes, lendettement de la France suit une trajectoire divergente de celle
de lAllemagne (cf. graphique n 7). Alors que les niveaux de dette
publique en part de PIB de la France et de lAllemagne taient proches en
2010, lendettement de lAllemagne est en 2014 de plus de 20 points de
PIB infrieur celui de la France.
Lendettement en France a cr plus rapidement que lendettement
moyen en proportion du PIB dans les pays de lUnion europenne
(+1,3 point de PIB) et en zone euro (+1,0 point de PIB). La trajectoire
dendettement dans les autres pays dEurope a ralenti entre 2013 et 2014
(dans les pays de lUnion europenne : +1,3 point de PIB en 2014 contre
+ 1,8 en 2013 ; en zone euro : +1,0 point de PIB en 2014 contre +1,8 en
2013), contrairement la France pour laquelle lendettement moyen crot
au mme rythme en 2014 quen 2013 (de +2,7 points de PIB).
En 2014, huit pays (contre six en 2013) de lUnion europenne ont
rduit leur endettement public en part de PIB.

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57

Graphique n 7 : dettes publiques

Source : donnes : Eurostat ; graphique : Cour des comptes.

II - Des mesures de consolidation importantes


depuis 2010
En 2014, la situation des finances publiques franaises apparat
comme plus dgrade que celles de nombreux autres pays europens.
Cette situation provient dun tat plus dgrad la sortie de la crise
financire de 2008-2009 et defforts de consolidation moindres que dans
les autres pays europens.
Dans lensemble des pays europens sauf lAllemagne, lanne
2010 a marqu un tournant de la politique budgtaire. Aprs la mise en
uvre des plans de relance et des plans de soutien des institutions
financires, les politiques budgtaires se sont inscrites dans une
perspective de consolidation des finances publiques.
Dans la suite de ce chapitre, la situation des finances publiques
franaises est principalement compare celle des cinq autres pays
europens les plus importants par leur PIB (Allemagne, Espagne, Italie,
Pays-Bas et Royaume-Uni). Avec la France, ces pays reprsentent plus
des quatre cinquimes du PIB de la zone euro et de lordre des trois
quarts du PIB de lUnion europenne.

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58

COUR DES COMPTES

A - Des efforts structurels de plus de trois points de PIB


dans la plupart des principaux pays europens
Le graphique n 8 prsente les dficits structurels des principaux
pays europens et les efforts structurels de ces pays (correspondant
aux mesures de redressement ralises via des mesures de hausse des
prlvements ou de matrise des dpenses publiques par rapport la
tendance du PIB45) afin de redresser la situation de leurs finances
publiques. Il en ressort que tous ces pays ont effectu au moins trois
points de PIB deffort structurel entre 2010 et 2014.
Graphique n 8 : dficit structurel et effort structurel sur 2010-2014
(en points de PIB), pour six pays dEurope

Source : Cour des comptes partir de donnes de la Commission europenne


(AMECO, prvisions de printemps 2015)
Note de lecture : ce dficit structurel (histogramme rouge hachur) est en chelle
inverse et leffort structurel est en histogramme bleu plein en chelle normale.

45

Cf. annexe n 10 sur ce sujet.

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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59

Les donnes utilises ne sont pas corriges de leffet des plans de


relance et des mesures de soutien aux institutions financires en difficult
qui jouent un rle relativement marginal dans les graphiques prsents cidessous, hormis pour lAllemagne. En effet, en Allemagne, le plan de
relance tait encore dun montant significatif en 2010 et les dpenses lies
au soutien des institutions financires taient leves en 2010. Si lon
neutralisait leffet des plans de relance, leffort structurel serait moins
marqu en Allemagne denviron deux points de PIB, ce qui, compte tenu
dune situation budgtaire initiale plus favorable, est toutefois suffisant
pour permettre lAllemagne dafficher en 2014 un solde structurel
denviron 1 point de PIB.
La France apparat comme lun des pays dans lesquels le dficit
structurel tait lun des plus importants en part de PIB en 2010 et lun des
pays, avec lItalie, pour lesquels leffort structurel entre 2010 et 2014
sest rvl le moins important (3,7 points de PIB en France et 3,3 points
de PIB en Italie).
Par ailleurs, lcart entre le dficit structurel observ et leffort
structurel de la France (2,3 points de PIB), correspondant aux mesures
mises en uvre pour combler le dficit structurel (et, dans le graphique
n 8, lcart entre les deux histogrammes), est, avec le Royaume-Uni
(3,4 points de PIB), le plus lev des six pays examins.
titre de comparaison, lEspagne, qui avait en 2010 un dficit
structurel de prs dun point de PIB suprieur celui de la France, a
ralis un effort structurel de trois quatre points de PIB suprieur celui
de la France. De la mme manire, les Pays-Bas, qui avaient un dficit
structurel de plus de deux points infrieur celui de la France en 2010,
ont pourtant ralis un effort structurel suprieur celui de la France.

B - Un effort partag entre recettes et dpenses dans la


plupart des pays europens, sauf en France et en Italie
Les efforts structurels de chacun des pays peuvent tre dcomposs
en un effort port sur les recettes et en un effort port sur les dpenses. Le
graphique n 9 prsente la dcomposition entre recettes et dpenses de ces
efforts structurels pour les principaux pays dEurope.

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60

COUR DES COMPTES

Graphique n 9 : effort structurel en dpenses et en recettes sur 20102014 (classement suivant le dficit structurel 2010)

Source : Cour des comptes partir de donnes de la Commission europenne


(AMECO, prvisions de printemps 2015)
Note de lecture : Comme il nest pas possible disoler dans les pays europens autres
que la France les crdits dimpt au sein des dpenses, ceux-ci sont enregistrs ici en
dpenses ; dans le cas de la France, les retirer des dpenses rendrait leffort en
dpenses lgrement positif, mais leffort en recettes resterait prpondrant. Leffet
des plans de relance et du soutien au secteur financier sur le niveau de la dpense na
pas non plus t retir des dpenses de 2010 ; si on le faisait, leffort structurel total
de lAllemagne en serait attnu, mais il porterait toujours majoritairement sur les
dpenses.

Entre 2010 et 2014, leffort structurel a pris la forme dune


augmentation des recettes publiques en France comme en Italie46. Dans
ces deux pays, la croissance des dpenses entre 2010 et 2014 na pas

46

LItalie a pourtant baiss ses dpenses, en volume, mais, comme elle connat depuis
la crise une baisse de son PIB potentiel, il aurait fallu une baisse des dpenses encore
plus forte pour que lItalie enregistre un effort structurel en dpenses.

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UNE COMPARAISON AVEC LES AUTRES PAYS EUROPENS

61

contribu lamlioration du dficit structurel47. Pour respecter leurs


objectifs de rduction du dficit structurel, la France et lItalie ont donc
d compenser le surcrot des dpenses par un surcrot de prlvements
obligatoires.
En revanche, dans les autres pays dEurope, les efforts structurels
ont port de manire quilibre entre recettes et dpenses. Leffort
structurel en dpense a ainsi reprsent 40 % en Espagne et 50 % aux
Pays-Bas de leffort structurel total.
Ainsi, leffort structurel total entre 2010 et 2014 a t plus rduit
en France que dans les autres pays dEurope ( lexception de lItalie,
handicape par la baisse de son PIB potentiel, qui loblige baisser
fortement ses dpenses pour enregistrer un effort structurel en dpenses),
malgr un dficit structurel 2010 dun niveau suprieur la plupart des
autres pays europens comparables. De plus, cet effort structurel a port
beaucoup plus fortement sur les recettes que sur les dpenses.

III - Un ralentissement des dpenses publiques


depuis 2010 sensiblement moins marqu en France
que dans les principaux pays europens
Les efforts structurels portant sur les dpenses traduisent une
baisse des dpenses publiques partir de 2010 chez la plupart de nos
partenaires sous leffet notamment de la mise en uvre de rformes
structurelles.
Cette partie prsente les niveaux de dpenses publiques europens
et leurs volutions en France et dans cinq autres pays dEurope
(Allemagne, Italie, Espagne, Pays-Bas, Royaume-Uni), ainsi que les
principaux leviers utiliss depuis 2010 pour inflchir lvolution de leurs
dpenses publiques.

47

Telle que la dpense est mesure ici, elle aurait lgrement contribu accrotre le
dficit structurel. Si lon retirait les crdits dimpt de la dpense, sa contribution
lamlioration du solde structurel serait lgrement positive. Mme ainsi,
lamlioration du solde structurel resterait quasi intgralement ralise par les
prlvements.

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62

COUR DES COMPTES

A - Des dpenses publiques franaises nettement


suprieures celles de la plupart des pays europens
Les dpenses publiques totales reprsentent en France 57,2 points
de PIB48. La France se singularise ainsi parmi les pays dEurope avec un
niveau des dpenses publiques rapportes au PIB de lordre de huit points
au-dessus de la moyenne de la zone euro et de neuf points au-dessus du
niveau moyen de lUnion europenne (cf. graphique n 10).
En dehors de la Finlande qui a subi depuis 2011 une forte rcession
conomique, la France est, avec le Danemark, le pays de lUnion
europenne dans lequel le niveau de la dpense publique est le plus lev
(57,2 points de PIB contre 58,7 points de PIB pour la Finlande).
Graphique n 10 : dpenses publiques 2014

Source : donnes : Eurostat ; graphique : Cour des comptes.

48

Rappelons que pour garantir la meilleure comparabilit avec nos partenaires


europens, les donnes commentes ici sont celles publies par Eurostat en avril 2015.
Le poids des dpenses publiques nest donc pas tout fait jour pour la France,
lInsee layant depuis rvis 57,5 points de PIB.

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UNE COMPARAISON AVEC LES AUTRES PAYS EUROPENS

63

Une frontire entre dpenses publiques et dpenses prives en partie


conventionnelle
La dfinition des dpenses publiques retenues dans ce chapitre repose
sur les donnes de comptabilit nationale qui rsultent dans tous les pays
membres de lUnion europenne de lapplication de concepts harmoniss,
inscrits dans le Systme europen de comptes (SEC 2010). Elles sont donc en
thorie pleinement comparables. En pratique toutefois, les rgles de la
comptabilit nationale conduisent classer soit en dpenses publiques, soit
en dpenses prives, des dpenses dont la nature est proche. Cest le cas
notamment en matire de protection sociale lorsque laffiliation un rgime
public est dans un cas obligatoire et dans un autre cas facultative.
Ainsi, les comparaisons entre la France et lAllemagne font apparatre
des diffrences de cette nature. En matire dassurance maladie, en
Allemagne, les fonctionnaires, les salaris disposant des revenus les plus
levs et certaines professions indpendantes peuvent se soustraire
lobligation de sassurer au rgime dassurance maladie lgale de nature
publique pour se couvrir auprs dune assurance prive, ce qui nest pas le
cas en France. En matire de retraite, en Allemagne, certaines professions
indpendantes ne sont pas tenues dtre affilies lassurance vieillesse de
base caractre public. De plus, le rattachement un dispositif de retraite
complmentaire pour les salaris du secteur priv relve daccords
dentreprises ou de branches qui ne sont pas gnraliss, alors que celui des
salaris franais lun des rgimes de retraite complmentaire, qui relvent
des administrations de scurit sociale, est obligatoire.
Ces diffrences, que la Cour sattache documenter prcisment dans
ses rapports publics49, peuvent ainsi expliquer de lordre de 2 points de PIB
dcart entre la France et lAllemagne concernant le poids des dpenses
publiques de protection sociale50. Plus gnralement, ces diffrences portent
la marque de choix propres chaque pays dans ltendue et lorganisation de
sa protection sociale.

49

Cf. Cour des comptes, Rapport public thmatique : Les prlvements fiscaux et
sociaux en France et en Allemagne. La Documentation franaise, mars 2011, 319 p.,
disponible sur www.ccomptes.fr
50
Un document de travail du Trsor (cahier n 2012/02, Comparaison FranceAllemagne des systmes de protection sociale ) value 1,1 point de PIB le poids de
la protection sociale prive en France en 2009 contre 2,9 points en Allemagne.

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64

COUR DES COMPTES

Le primtre de comptabilisation des dpenses publiques est


dtermin par les rgles de la comptabilit nationale, harmonises entre
les pays europens. Si les concepts sont communs entre pays europens,
des carts de poids des dpenses peuvent rsulter de diffrences plus ou
moins fondamentales dans le primtre ou lorganisation de laction
publique entre pays europens. Par exemple, des carts sur les dpenses
publiques peuvent sexpliquer par la part plus ou moins grande des
dpenses de sant ou de retraite prises en charge par des administrations
publiques. Mais ces carts doivent tre relativiss (cf. encadr ci-dessus).
Par ailleurs, les dpenses au titre de la dfense ne peuvent
expliquer quune faible part des carts de dpenses publiques rapportes
au PIB entre la France et ses partenaires.
Ces diffrences de champ ont en gnral leur pendant du ct de
leur financement car un surcrot de dpenses publiques doit en gnral
tre financ par des recettes publiques supplmentaires. En outre, si ces
diffrences peuvent justifier des carts concernant le niveau des dpenses
publiques, elles sont gnralement de nature structurelle et ne peuvent
donc expliquer des diffrences significatives dans la dynamique
dvolution de ces dpenses, qui sont maintenant examines dans ce
chapitre.

Des dpenses au titre de la dfense qui nexpliquent pas les carts sur
les dpenses publiques
La France se place parmi les pays europens qui dpensent le plus
pour leur dfense51, avec environ 1,8 point de PIB de dpenses militaires.
Seul le Royaume-Uni, parmi les pays de plus de 10 millions dhabitants,
dpense plus que la France (avec environ 2,3 points de PIB de dpenses
militaires, soit 0,5 point de PIB de plus quen France). Mais les dpenses
militaires ne justifient quune faible part de lcart entre la France et ses
partenaires en matire de poids des dpenses publiques : 0,6 point de PIB si
lon compare la moyenne de la zone euro (o leur poids slve 1,2 %).

51

Les dpenses ainsi considres sont les dpenses de la fonction dfense de la


classification des fonctions publiques dfinie par le systme Europen de comptabilit
nationale.

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UNE COMPARAISON AVEC LES AUTRES PAYS EUROPENS

65

De surcrot, ces dpenses de dfense ont t relativement stables en


part de PIB depuis une dizaine dannes en Europe52, et nont donc pas
contribu accrotre ou allger les dpenses publiques de la moyenne des
pays europens.

B - Une rduction des dpenses dans tous les principaux


pays dEurope rsultant de rformes vigoureuses
1 - Une inflexion des dpenses plus nette dans les autres pays
dEurope quen France
Comme le prsentent les graphiques n 11, linflexion des
dpenses dans les cinq autres pays dEurope examins ici est plus
marque quen France. Ces pays avaient, comme la France, augment
leurs dpenses en volume entre 2000 et 2010, mais ils les ont depuis
baisses, alors quelles ont continu de crotre en France, quoique un
rythme plus modr quavant la rcession de 2008-2009. LAllemagne
fait exception, car les rformes importantes mises en uvre au cours des
annes 2000 avaient permis une forte baisse des dpenses publiques et
permis un retour lquilibre des finances publiques avant le
dclenchement de la crise financire.

52

Hormis lItalie pour laquelle les dpenses de dfense ont augment de 0,3 point de
PIB sur la priode.

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66

COUR DES COMPTES

Graphique n 11 : dpense relle53 dans chacun des principaux pays


dEurope en base 100 en 2010, depuis 2005

Source : Cour des comptes partir de donnes Eurostat (comptes nationaux en base
2010, IPCH)

53
Dpense publique corrige de linflation value par lindice des prix la
consommation harmonis (IPCH).

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UNE COMPARAISON AVEC LES AUTRES PAYS EUROPENS

67

Dans le graphique n 12, la dpense publique relle (cest--dire


en neutralisant leffet des prix) est prsente en base 100 en 2010. Entre
2010 et 2014, la France est le seul pays avoir augment sa dpense
publique en termes rels. En dehors de la France (et de lAllemagne si on
neutralisait limpact des plans de relance et les dpenses de soutien aux
institutions financires), les autres grands pays europens ont diminu
leurs dpenses publiques en volume dau moins quatre points54.
Graphique n 12 : dpense relle55 dans les principaux pays dEurope
en base 100 en 2010
104
102
100
98

96
94
92
90
88

86
2010
France

2011
Allemagne

2012
Espagne

2013
Italie

Pays-Bas

2014
Royaume-Uni

Source : Cour des comptes partir de donnes Eurostat (comptes nationaux en base
2010, IPCH)

54

Ce graphique ne neutralise pas limpact des plans de relance et des dpenses de


soutien aux institutions financires, qui ont t dun montant significatif en
Allemagne notamment en 2010. Si on les neutralisait, alors le niveau des dpenses
serait plus faible denviron 4 points et demi et les dpenses en volume de lAllemagne
seraient donc un peu plus leves en 2014 quen 2010.
55
Linflation tant value par lindice des prix la consommation harmonis.

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68

COUR DES COMPTES

C - Des mesures de rduction des dpenses globalement


plus substantielles chez nos voisins europens pour
toutes les catgories de dpenses
Entre 2010 et 2014, la dpense publique a progress en France de
98 Md, en euros courants. Cette progression est imputable hauteur de
59 Md laugmentation des prestations sociales, de 18 Md
laugmentation des rmunrations des fonctionnaires et de 7 Md au
fonctionnement courant (cf. graphique n 13). Grce la baisse des taux
dintrt, la France na pas vu sa charge dintrts saccrotre en dpit de
laugmentation continue de sa dette.
Graphique n 13 : variation des dpenses entre 2010 et 2014 en
France (en Md courants)

Source : Cour des comptes partir de donnes Eurostat (comptes nationaux)

Linvestissement des administrations publiques, en lger retrait de


4 Md, a contribu modrer marginalement laugmentation des
dpenses. Au total, les dpenses courantes ont reprsent plus de 90 %
des augmentations de dpenses sur la priode.

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UNE COMPARAISON AVEC LES AUTRES PAYS EUROPENS

69

Les dveloppements suivants sattacheront comparer le taux de


croissance de la dpense publique franaise celui des autres principaux
pays europens dont les conomies sont proches de celle de la France en
termes de taille et de population (Allemagne, Espagne, Italie, Pays-Bas et
Royaume-Uni). Au-del des principales conomies dEurope, les pays
placs sous programme dajustement macro-conomique (Grce, Irlande
et Portugal) ont quant eux parfois galement t contraints de mettre en
uvre des mesures beaucoup plus lourdes qui seront galement voques.
Enfin, dautres exemples de rformes dans dautres pays europens seront
galement prsents.
1 - En matire de masse salariale, des rformes drastiques chez nos
voisins europens
La croissance de la masse salariale publique en France a t
inflchie, mais souvent dans une moindre mesure que dans les autres pays
dEurope (hormis lAllemagne), comme le montre le graphique n 14. En
dehors de lAllemagne dont la situation budgtaire nimpose pas deffort
nouveau, la France est le seul pays dEurope avoir augment sa masse
salariale publique en volume.
Graphique n 14 : variation entre 2010 et 2014 des rmunrations
totales des administrations publiques (en % en volume)

Source : Cour des comptes partir de donnes Eurostat (comptes nationaux)

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70

COUR DES COMPTES

De nombreux pays dEurope, en dehors de lAllemagne, ont


conduit des politiques de matrise de leur masse salariale beaucoup plus
vigoureuses quen France. Elles ont gnralement t menes sur
lensemble des administrations publiques et sur lensemble des facteurs
dvolution de la masse salariale.

a) Un inflchissement des recrutements, voire des suppressions de postes,


dans la plupart des pays
La plupart des pays ont procd au non-remplacement de dparts
la retraite de fonctionnaires, dans une proportion plus grande quen
France. Ainsi, en Espagne, seul 1 dpart la retraite sur 10 a t remplac
partir de 2011. En Italie, le taux de remplacement a t port 1 dpart
la retraite sur 5 dans la fonction publique dtat entre 2012 et 2014.
Plusieurs pays ont supprim des postes existants, au-del du nonremplacement de dpart de fonctionnaires la retraite. Au Royaume-Uni,
plus dun ministre sur deux avait prvu en 2012 de procder des
suppressions de postes (dparts volontaires et licenciements). Au-del de
ces six principaux pays dEurope occidentale, lIrlande a galement mis
en place des programmes de dparts volontaires et, en Finlande, des plans
sociaux ont t ngocis dans certaines collectivits locales.
Pour compenser la perte de moyens pour les administrations,
certains pays, comme lEspagne, le Portugal et lIrlande, ont dcid
daugmenter le temps de travail des fonctionnaires afin de ne pas
dgrader la qualit du service public rendu.

b) Un gel, voire une diminution des salaires dans la plupart des pays
dEurope
La plupart des pays dEurope ont conduit des politiques de
modration des salaires de la fonction publique. Ces politiques ont
souvent au minimum consist en des gels des volutions indiciaires des
rmunrations, comme en France, parfois accompagns de diminutions de
salaires. Ainsi, lEspagne a diminu les salaires de lensemble de ses
fonctionnaires de 5 %, puis les a gels les annes suivantes. La Belgique
et le Portugal ont non seulement gel les salaires de leurs fonctionnaires,
mais galement les augmentations de barmes (ou avancements)
lanciennet. LItalie et les Pays-Bas ont gel les indexations de salaires

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UNE COMPARAISON AVEC LES AUTRES PAYS EUROPENS

71

et diminu les salaires de leurs cadres dirigeants. Les salaires ont aussi t
diminus en Irlande (jusqu 20 % pour les plus hauts salaires).
De nombreux pays ont galement rationalis les primes verses
leurs fonctionnaires : ainsi, le 14me mois a t supprim lorsquil existait
en Espagne56 et au Portugal et certaines primes exceptionnelles ont t
supprimes aux Pays-Bas.
2 - Des efforts de rationalisation des dpenses publiques de
fonctionnement courant et dinvestissement plus marqus dans les
autres pays europens
Les dpenses de fonctionnement courant et dinvestissement en
France ont volu un rythme ralenti par rapport celui observ par le
pass, tandis quune nette inflexion a pu tre observe chez la plupart de
nos homologues europens (cf. deux graphiques n 15 et 16).
Le graphique n 15 permet dobserver que seules la France et
lAllemagne ont augment leurs dpenses de fonctionnement courant en
volume entre 2010 et 2014.
La France na cependant pas un niveau trs important de dpenses
de fonctionnement courant57 comparativement au Royaume-Uni ou aux
Pays-Bas, ce qui laisse supposer que ces deux pays externalisent une plus
grande partie de leurs services des entreprises.

56
57

Appel prime extra en Espagne, qui correspond un 14me mois de salaire.


Qui comprennent lensemble des services sous-traits par les administrations.

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72

COUR DES COMPTES

Graphique n 15 : variation entre 2010 et 2014 des dpenses de


fonctionnement courant des administrations publiques
(en % en volume)

Source : Cour des comptes partir de donnes Eurostat (comptes nationaux)

Le graphique n 16 montre que lensemble des pays ont diminu


leurs dpenses dinvestissement en volume. LAllemagne et la France se
distinguent des autres pays par une moindre baisse58. Pourtant, sur les six
pays reprsents dans le graphique, la France a en 2014 le plus fort
niveau dinvestissement public en part du PIB (cf. chapitre V de ce
rapport).

58

La baisse en France provient essentiellement de lanne 2014 et est en partie


imputable au cycle lectoral communal (cf. chapitre I).

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73

Graphique n 16 : variation entre 2010 et 2014 des dpenses


dinvestissement des administrations publiques (en % et en volume)

Source : Cour des comptes partir de donnes Eurostat (comptes nationaux)

La diminution des dpenses de fonctionnement courant et


dinvestissement a pris des formes diverses selon les catgories
dadministrations publiques.
a) Une rationalisation des services administratifs de ltat et de ses
agences
De nombreux pays ont rationalis les services administratifs de
leurs administrations centrales, cest--dire de ltat et de ses agences.
Les Pays-Bas ont rduit leur rseau diplomatique et des ministres ont t
regroups. En Italie, environ 500 agences et entreprises dtat ont t
supprimes. De mme, en Espagne, de nombreuses entreprises et agences
publiques ont t fusionnes ou supprimes. Par ailleurs, des rformes de
simplification des procdures ont galement t mises en uvre, comme
en Belgique. Au Portugal, une rationalisation de la carte scolaire, avec
des fermetures et des regroupements dcoles, a t engage. LAutriche
a rform sa carte judiciaire en fermant quelques dizaines de tribunaux de
premire instance et en rorganisant les tribunaux administratifs.
Plusieurs pays ont impos leurs ministres de diminuer leurs
dpenses avec des objectifs ambitieux. En particulier, le Royaume-Uni a
impos certains ministres (hors sant et ducation) des diminutions de
leurs dpenses de lordre de 20 %. Pour atteindre leurs objectifs, des
revues des finances publiques ont t organises.

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74

COUR DES COMPTES

Un renforcement de la transparence des dpenses publiques a


parfois galement t mis en place, comme en Espagne avec la
publication de nombreuses donnes sur les dpenses, ou comme en Italie
et en Espagne avec la publication des marchs publics sur les prestataires
de services.

b) Une contribution des collectivits locales par des baisses de dotations,


des regroupements et la mise en place dindicateurs defficacit et de
performance
De nombreux pays, notamment les Pays-Bas, lItalie, lEspagne et
le Royaume-Uni, ont diminu les dotations aux collectivits locales,
parfois dans des proportions trs importantes. En Espagne, les transferts
financiers aux collectivits locales comprenant les dotations et les
recettes dimpts transfrs ont diminu en valeur. En Italie, les
dotations aux collectivits locales ont t rduites de prs de 13 Md sur
la priode 2010-201259, sans que les taux dimposition locaux ne
compensent cette baisse.
Ces baisses de dotations ont parfois t accompagnes dun
redcoupage territorial. En Italie, une disposition lgislative impose aux
communes de moins de 1 000 habitants de se regrouper60. Une
rationalisation du dcoupage a galement t mise en uvre en Irlande,
avec une division par quatre du nombre de collectivits et par deux du
nombre dlus locaux. De mme, les Gouvernements des Pays-Bas et du
Portugal favorisent le regroupement de collectivits locales et la
diminution du nombre dlus locaux. LEspagne a rationalis les
comptences communales et provinciales (les provinces y tant
lquivalent des dpartements en France) afin de diminuer leurs cots de
fonctionnement.

59

Sur un cumul de 283 Md sur les trois ans.


Cette disposition tait prvue par le plan de consolidation budgtaire daot 2011
(dcret-loi du 13 aot 2011, n 138). Dautre part, lobligation dune gestion associe
des fonctions fondamentales travers la signature dune convention pour les
communes de moins de 5 000 habitants a t impose par la loi du 7 avril 2014 n 56,
dite loi Delrio .
60

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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UNE COMPARAISON AVEC LES AUTRES PAYS EUROPENS

75

Certains pays ont assign de nouvelles rgles de comportement


budgtaire aux collectivits locales, parfois accompagnes de sanctions
en cas de dfaillance, comme notamment en Espagne et au Danemark.
La diminution des dotations a parfois galement t accompagne
de la mise en place dindicateurs de performance, comme aux Pays-Bas,
ou dindicateurs de cots standards, comme en Italie. Ces indicateurs,
toujours harmoniss sur lensemble du territoire, ont pour rle de
comparer la performance et lefficacit budgtaires des services rendus
par les collectivits locales.
3 - Des efforts importants dinflchissement de la dpense sociale
dans les autres pays europens
Le graphique n 17 montre que la plupart des principaux pays
europens ont connu des variations de leurs dpenses de prestations
sociales en volume moins leves quen France. Il en est de mme
lorsquon examine les volutions compares en milliards deuros ou en
proportion du PIB. Entre 2010 et 2014, laugmentation des prestations
sociales en valeur en France est suprieure celle de chacun des pays
examins.
Pourtant, tous les pays europens nont pas fait face aux mmes
difficults : la variation du taux de chmage et celle de linflation sont
restes modres en France comparativement celles dautres pays
dEurope, et en particulier par rapport lItalie et lEspagne.

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76

COUR DES COMPTES

Graphique n 17 : variation entre 2010 et 2014 des prestations


sociales (en % en volume)

Source : Cour des comptes partir de donnes Eurostat (comptes nationaux)

a) La modration des dpenses de prestation sociales a pris plusieurs


formes
La plupart des pays ont mis en place des mcanismes de
dremboursement de mdicaments ou de prestations en nature (comme
pour les visites mdicales en Finlande), ou ont promu un recours accru
aux mdicaments gnriques. Les Pays-Bas et lItalie ont augment les
franchises mdicales.
La quasi-totalit des pays europens ont mis en uvre des
rformes des rgimes de retraites. Ces rformes ont gnralement conduit
augmenter lge lgal de la retraite et modifier les rgles dindexation
des pensions. En Espagne, les retraites ont t geles en 2011 puis
dsindexes, et un facteur de soutenabilit permettra de rduire le
montant de la pension initiale en fonction de lallongement de la dure de
vie.

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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UNE COMPARAISON AVEC LES AUTRES PAYS EUROPENS

77

Par ailleurs, certains pays ont supprim de nombreux rgimes


spcifiques de retraites afin de faire converger les rgimes de retraites,
sans ncessairement conduire une harmonisation par le haut des
rgimes, comme en Autriche avec le rgime des cheminots61.

b) La matrise des autres prestations sociales


Dans un contexte de hausse du taux de chmage dans de nombreux
pays europens, les rgimes de prestations dassurance chmage ont
souvent t durcis du fait de contraintes budgtaires. De nombreux pays,
comme la Belgique et lEspagne, ont mis en place une dgressivit des
prestations chmage. Le Danemark a rduit temporairement de quatre
deux ans la dure de perception de lallocation chmage, lIrlande dun
an neuf mois de manire prenne et les Pays-Bas de 38 mois deux ans
maximum.
Dautres pays, comme lEspagne et les Pays-Bas, ont galement
renforc les contrles sur les refus de prise dun emploi par un chmeur
indemnis. Par ailleurs, lEspagne prend en compte depuis 2012 les
revenus du capital pour fixer le montant des indemnits chmage.
En outre, plusieurs pays ont renforc leurs contrles sur les
prestations sociales. La Belgique a ralis des croisements de banques de
donnes afin de faciliter la dtection des fraudes. Le Royaume-Uni a
annonc quil remplacerait six prestations sociales sous conditions de
ressources et crdits dimpt en une prestation universelle en
remplacement, de manire simplifier et mieux en contrler le
versement. De plus, cette prestation a pour objectif quaucun mnage ne
reoive, laide des seules allocations plus quune famille dont un
membre travaille62.

61

Avec une baisse du soutien de ltat fdral aux retraites des cheminots en Autriche
simultanment la rduction des possibilits de dparts anticips la retraite.
62
Source : document de prsentation du budget 2013, HM treasury, mars 2013
(chapitre 1).

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78

COUR DES COMPTES

______________________ CONCLUSION ______________________


La situation des finances publiques de la France reste plus
dgrade que celle de nombreux pays europens. Son dficit public
(4,0 points de PIB) et sa dette (95,0 points de PIB) sont suprieurs ceux
de la moyenne de lUnion europenne (respectivement de 2,9 et
86,8 points de PIB) et de la zone euro (respectivement de 2,4 et
91,9 points de PIB).
Confronte, comme ses partenaires europens, la ncessit de
consolider ses finances publiques au sortir de la crise financire des
annes 2008-2009, la France a effectu un effort structurel moindre.
Malgr le poids trs lev de ses dpenses publiques dans le PIB
par rapport la plupart des autres pays europens, la France a privilgi
jusquen 2013 une consolidation de ses finances publiques par la hausse
des recettes. Nos partenaires europens (Allemagne, Espagne, Italie,
Pays-Bas, Royaume-Uni) ont quant eux fait le choix dun partage plus
quilibr des mesures de redressement entre les recettes et les dpenses.
Pour y parvenir, ils ont pour la plupart revu en profondeur les
contours de laction publique, alors que la France sest trop souvent
contente de comprimer de manire peu diffrencie les dpenses. Sur la
masse salariale publique, les taux de non-remplacement des dparts la
retraite ont t souvent plus levs quen France et les rmunrations ont
t parfois diminues. Dans certains pays, des plans de dparts ont
galement t mis en uvre. En outre, de nombreuses organisations
publiques ont t rationalises (rduction du nombre dagences
publiques, voire de collectivits locales, rationalisation des
comptences), grce des revues des dpenses publiques aux objectifs
ambitieux.
Au total, les dpenses publiques en volume ont vu leur progression
seulement inflchie en France la sortie de la crise alors quelles ont
baiss chez nos principaux partenaires europens.

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Chapitre III
La situation en 2015

Destin nourrir les dbats du Parlement sur les orientations des


finances publiques en application de la loi organique relative aux lois de
finances, ce rapport analyse la situation des finances publiques pour
lexercice en cours. Il sattache notamment mettre en vidence les
risques pesant sur la ralisation des prvisions retenues par le
Gouvernement pour lensemble des administrations publiques dans le
programme de stabilit transmis en avril 2015 la Commission
europenne.
Cette analyse sappuie sur les documents budgtaires et sur le
programme de stabilit, ainsi que sur les informations fournies la Cour
par les services du ministre des finances et des autres ministres au
18 juin. Les informations obtenues en 2015 restent, comme en 2014,
insuffisantes pour mesurer les risques avec prcision et clairer
compltement les dbats parlementaires.
La loi de programmation de dcembre 2014 pour la priode 20142019 et larticle liminaire de la loi de finances initiale pour 2015
prvoyaient un dficit public de 4,1 % du PIB en 2015. Cette prvision
reposait notamment sur un dficit de 4,4 % du PIB en 2014 et un scnario
macroconomique caractris par une croissance du PIB de 1,0 % en
volume et une inflation de 0,9 % en 2015.
Le programme de stabilit davril 2015 tient compte du dficit
public de 2014 publi en mars 2015 par lInsee, qui est gal 4,0 % du
PIB. Les prvisions macroconomiques du Gouvernement pour 2015 ont
galement t rvises. Si la croissance en 2015 a t maintenue 1,0 %,
linflation a t ramene zro. En outre, des mesures nouvelles ont t
annonces pour compenser leffet dune inflation plus faible sur les
comptes publics (2,2 Md dconomies sur les dpenses primaires et
1,2 Md de baisse de la charge dintrts ainsi que 0,6 Md de recettes
supplmentaires). Ces mesures supplmentaires, qui reprsentent 0,1 %
du PIB, rpondent la recommandation de lUnion europenne formule

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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80

COUR DES COMPTES

le 5 mars 2015. Le dficit public prvu pour 2015 a t en consquence


ramen de 4,1 % 3,8 % du PIB.
La Cour a examin les risques pesant sur les volutions des
recettes et dpenses prvues dans le programme de stabilit, par
catgories dadministrations publiques, pour en tirer les consquences sur
le dficit et la dette publics. Le programme de stabilit transmis fin avril
par la France la Commission europenne constitue en effet la plus
rcente prvision officielle des comptes publics de 2015.
Ce chapitre fait galement rfrence la loi de finances initiale et
la loi de financement de la scurit sociale pour 2015, dont les prvisions
sont identiques celles de la loi de programmation des finances publiques
de dcembre 2014 sur les mmes primtres, lorsque le programme de
stabilit sy rfre lui-mme et pour apprcier les corrections qui devront
tre apportes aux soldes de ltat et des rgimes sociaux inscrits dans
ces lois financires.

I - Un risque rduit sur les recettes publiques


Les prvisions de recettes sont tablies par ladministration en
construisant un scnario macroconomique, puis en estimant le taux de
croissance de chaque prlvement, lgislation constante, sur la base de
ce scnario, en lappliquant aux recettes constates lanne prcdente et
enfin en ajoutant limpact des mesures lgislatives nouvelles. chacune
de ces tapes sont associs des risques distincts qui doivent tre identifis
et peuvent sadditionner.
Le scnario macroconomique retenu dans le programme de
stabilit est prudent et les recettes de 2014 ont t meilleures que prvu
dans les lois de finances et de financement de la scurit sociale pour
2015. Si llasticit du produit global des prlvements obligatoires au
PIB, lgislation constante, et limpact budgtaire de certaines mesures
nouvelles prsentent des risques, ils restent limits.

A - Une prvision de croissance conomique prudente


Dans son rapport public annuel de fvrier 2015, la Cour avait not
que, si la baisse du prix du ptrole et la dprciation de leuro par rapport
au dollar confortaient la prvision de croissance du PIB du projet de loi

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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LA SITUATION EN 2015

81

de finances pour 2015, linflation devait tre revue la baisse, avec un


impact ngatif sur les recettes publiques.
Des rvisions ont t opres par le Gouvernement dans le
programme de stabilit o est inscrite une inflation, hors tabac, nulle en
moyenne annuelle en 2015, contre une prvision de 0,9 % lautomne
2014. Le Gouvernement na quasiment pas modifi la croissance du PIB,
dsormais estime 1,0 % en volume et 2,0 % en valeur en 2015 (contre
respectivement 1,0 et 1,9 % lautomne 2014). Laugmentation de la
masse salariale du secteur concurrentiel a t ramene 1,3 %, contre
2,0 % lautomne dernier.
Dans son avis du 13 avril 2015 relatif aux prvisions
macroconomiques associes au programme de stabilit, le Haut Conseil
des finances publiques a jug que la prvision de croissance du
Gouvernement de 1,0 % en volume en 2015 tait prudente, dans le
contexte plus favorable cr par les fortes baisses du cours du ptrole et
de leuro. La croissance du PIB au premier trimestre conforte cette
apprciation. Le Haut Conseil a galement not que les prvisions
dinflation et de masse salariale avaient t juste titre revues
substantiellement la baisse.
La croissance du PIB en valeur est toutefois un meilleur indicateur
de lvolution de lassiette des prlvements obligatoires lgislation
constante63 et dpend des volutions du PIB en volume et du prix du PIB.
Le Gouvernement na quasiment pas modifi sa prvision dvolution du
prix du PIB (1,0 % dans le programme de stabilit contre 0,9 %
lautomne), contrairement celle des prix la consommation.
Lcart entre les taux de croissance des prix la consommation
(zro) et du prix du PIB (1,0 %) tient au fait que la baisse du prix des
produits imports a beaucoup plus dimpact sur le premier que sur le
second. Cet cart de 1 point sur lensemble de lanne est cohrent avec
les prvisions de lInsee, pour le premier semestre, de lOCDE et de la
Commission europenne, pour lanne.

63

Leur lasticit par rapport au PIB rapporte la croissance de leur produit celle du
PIB en valeur et est en moyenne unitaire sur un cycle conomique, ce qui signifie que
le produit des prlvements obligatoires augmente comme le PIB en valeur. Elle est
toutefois souvent infrieure 1,0 dans les priodes de faible croissance ou de reprise
de la croissance.

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82

COUR DES COMPTES

B - Un risque limit sur llasticit des prlvements


obligatoires
Le programme de stabilit table sur une croissance lgislation
constante des prlvements obligatoires gale 1,6 %, ce qui correspond
une lasticit de 0,8 par rapport au PIB en valeur.
Cette prvision est quasiment identique celle de la loi de
programmation des finances publiques, qui tait de 1,7 % pour une
croissance du PIB en valeur de 1,9 % (soit une lasticit de 0,9). La perte
de recettes est ainsi limite 1 Md.
Or, les prvisions macroconomiques du programme de stabilit
se distinguent des prcdentes par une progression beaucoup plus faible
de la masse salariale du secteur concurrentiel, ce qui entrane une perte de
recettes de 2,5 Md au titre des cotisations sociales et des prlvements
sociaux, ainsi que de la consommation des mnages en valeur, entranant
une perte de recettes de 1,5 Md au titre de la TVA (en comptabilit
nationale).
Cette perte de recettes de 4 Md devrait tre compense hauteur
de 3 Md par une augmentation des prlvements assis sur les bnfices
des entreprises64 (IS et IR) ainsi que par une rvision la hausse de la
croissance spontane de plusieurs impts de rendement toutefois limit
(cotisation sur la valeur ajoute des entreprises et contribution au service
public de llectricit par exemple).
Lexamen de la croissance spontane des principaux prlvements
obligatoires prvue dans le programme de stabilit montre quil existe un
risque de recettes infrieures la prvision, portant sur limpt sur le
revenu et plusieurs autres impts de rendement moins important, mais
que ce risque est globalement limit moins de 0,1 point de PIB.

64

Comme la croissance du PIB en valeur (proche de celle de la valeur ajoute des


entreprises) est quasiment inchange et celle de la masse salariale plus faible dans le
programme de stabilit, la progression de lexcdent brut dexploitation des
entreprises est plus leve.

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LA SITUATION EN 2015

83

1 - Les recettes fiscales nettes de ltat


La croissance spontane des recettes fiscales nettes de ltat dans
le programme de stabilit est de 1,8 % en 2015, ce qui correspond une
lasticit au PIB de 0,9, nettement plus forte que ces dernires annes
(elle tait proche de zro en 2012 et 2014 et trs ngative en 2013).
La croissance spontane de la TVA est pourtant nulle, du fait dune
progression limite de la consommation des mnages en valeur (+ 1,5 %)
et dune forte baisse de leurs investissements en logement (- 4 %). La
progression globale des recettes provient donc des autres impts.
Le produit de limpt sur le revenu augmente de 3,4 %. Si une
acclration de sa croissance spontane par rapport celle constate en
2014 (- 0,2 %) est probable, compte tenu de lacclration du pouvoir
dachat du revenu des mnages entre 2013 (- 0,1 %) et 2014 (+ 1,1 %)65,
un tel taux de croissance en 2015, plus de deux fois suprieur celui du
revenu des mnages en 2014, semble trop lev. Ladministration le
justifie par le dynamisme des revenus des entrepreneurs individuels et du
capital en 2014 mais sans apporter une dmonstration convaincante
d'autant que, depuis le dpt du programme de stabilit, lInsee a rvis
la baisse son estimation des revenus du capital en 2014. Une croissance
de seulement 2,4 % du produit de limpt sur le revenu se traduirait par
une perte de recettes de 0,7 Md.
Le produit de limpt sur les socits crot de 3,7 %. Compte tenu
de ses volutions souvent erratiques, cette prvision est fragile, mais sans
tre biaise dans un sens ou dans lautre.
Les recettes fiscales autres que le produit des quatre principaux
impts (TVA, IR, IS et TICPE) augmentent de 5,7 %. Les raisons de ce
dynamisme, qui tient notamment lISF et aux droits denregistrement,
ne sont pas totalement convaincantes. Une croissance infrieure de
1 point se traduirait par une perte de recettes de 0,2 Md.

65

Le barme tant progressif et index sur linflation, limpt sur le revenu est trs
sensible aux volutions du pouvoir dachat du revenu des mnages.

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84

COUR DES COMPTES

Au total, en retenant les hypothses conomiques du programme


de stabilit pour 2015, un risque la baisse de lordre de 1 Md pse sur
la prvision lgislation constante des recettes fiscales nettes de ltat.
2 - Les recettes des administrations de scurit sociale
Le programme de stabilit se fonde sur une croissance spontane
de 1,3 % en 2015 pour lensemble des prlvements obligatoires affects
aux ASSO. Cette croissance correspond la prvision dvolution de la
masse salariale du secteur priv pour cette mme anne, sur laquelle sont
assises prs de 60 % des recettes des ASSO66.
Les cotisations sociales augmentent spontanment de 1,4 %, soit
lgrement plus que la masse salariale du secteur priv qui en constitue
70 % de lassiette. Cette volution est cohrente avec leffet favorable du
point de sortie des allgements gnraux de cotisations patronales, dfini
en fonction du SMIC, lequel progresse moins que le salaire moyen par
tte en 2015.
Les autres prlvements sociaux, y compris CSG et CRDS,
augmentent spontanment de 1,2 %, soit une progression identique
2014, ce qui suppose en particulier que les prlvements assis sur les
revenus du capital soient nettement plus dynamiques quen 2014. Or,
lvolution de cette assiette est par nature trs difficile anticiper.
3 - Les recettes des administrations publiques locales
La croissance spontane des prlvements obligatoires perus par
les administrations publiques locales dans le programme de stabilit
(+ 1,6 %) leur apporterait un surplus de recettes de 2,0 Md.
Le programme de stabilit intgre leffet de la rvision forfaitaire
de 0,9 % des valeurs locatives cadastrales dans la croissance spontane

66

En revanche, la LFSS 2015 se fondait sur une hypothse de croissance de la masse


salariale de 2 % en 2015. Par rapport aux prvisions de la LFSS 2015, la nouvelle
hypothse associe au pacte de stabilit (+ 1,3 %) rduit ainsi de moins de 2,0 Md la
croissance attendue des recettes des rgimes de scurit sociale.

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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LA SITUATION EN 2015

85

des impts locaux, ce qui se traduit par une augmentation du produit de la


fiscalit directe locale de 0,5 Md.
Lexamen de la croissance spontane des principaux impts locaux
montre quelle est relativement leve pour les droits de mutation titre
onreux (2,0 %). Toutefois, si elle tait nulle, la perte de recettes serait
limite 0,2 Md.

C - Une base 2014 meilleure que prvu la fin de 2014


Les prvisions de recettes de la loi de programmation et des lois de
finances et de financement de la scurit sociale pour 2015 ont t
tablies en septembre 2014 sur la base dune prvision du rendement total
des prlvements obligatoires de 956,3 Md en 2014.
Selon les comptes publis par lInsee en mars 2015, leur produit
sest en fait lev 957,7 Md. Cette plus-value, partage entre ltat et
les administrations sociales, a t prise en compte pour raliser les
prvisions de recettes du programme de stabilit pour 2015.

D - Des incertitudes sur limpact des mesures nouvelles


Les mesures nouvelles, prsentes en annexe n 5, auraient un
impact net de - 2,3 Md en 2015 sur le total des prlvements
obligatoires.
Les principales mesures venant en diminution des prlvements
obligatoires sont le crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi
(- 4,4 Md du fait de la poursuite de sa monte en charge), les
allgements de cotisations sociales patronales prvues dans le pacte de
responsabilit et de solidarit (- 5,3 Md) et la baisse de limpt sur le
revenu des mnages modestes (- 1,5 Md).
Les principales mesures venant en augmentation sont lajout dune
composante carbone la TICPE (+ 1,8 Md), la hausse des tarifs de la
contribution au service public de llectricit (+ 1,1 Md), la limitation de
la dductibilit des charges financires des entreprises (+ 1,3 Md du fait
de son impact dcal sur lIS), la hausse des taux des impts locaux
(+ 0,9 Md) et les hausses des taux de cotisations aux rgimes de retraite
de base et complmentaires (+ 1,8 Md). Il sy ajoute notamment de

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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86

COUR DES COMPTES

nombreuses mesures de moindre rendement au profit des administrations


sociales (+ 1,5 Md au total).
Le chiffrage des mesures nouvelles est souvent naturellement
fragile. Les principales incertitudes pour 2015 portent, compte tenu de
leur montant, sur le cot de la poursuite de la monte en charge du crdit
dimpt pour la comptitivit et lemploi ainsi que sur le cot des
contentieux communautaires de masse.
Le rendement attendu ds 2015 (0,4 Md) des dispositions prises
en matire de lutte contre les fraudes la TVA et limpt sur les
socits dans la dernire loi de finances rectificative pour 2014 est trs
peu probable, en raison de leurs dlais de mise en uvre.
Limpact en 2015 du relvement des droits de mutation titre
onreux sur les recettes des collectivits territoriales pourrait tre
infrieur au montant de 0,3 Md prvu dans le programme de stabilit.
Leffet du relvement des taux des impts directs locaux pourrait
galement tre infrieur au montant inscrit dans ce programme (0,9 Md).

***
La prvision de croissance des prlvements obligatoires
lgislation constante prsente un risque la baisse au regard du scnario
macroconomique et le cot des mesures nouvelles pourrait tre un peu
plus lev que prvu. Ces risques sont toutefois dune ampleur limite, de
lordre de 0,1 point de PIB, alors quils taient estims par la Cour
0,25 % du PIB en 2012 et 0,15 % en 2013 et 2014. Ils peuvent tre
compenss par leffet dune croissance du PIB suprieure de 0,2 point la
prvision, dsormais prudente, du programme de stabilit, ce qui ntait
pas le cas les annes prcdentes. Le risque total sur le produit des
prlvements obligatoires est donc faible.
Par ailleurs, les prvisions de recettes non fiscales de ltat ne
prsentent pas de risques significatifs (cf. annexe n 6).
En revanche, un risque important pse sur les autres recettes
publiques tenant au calendrier de la cession de frquences hertziennes. En
effet, la LFI et le programme de stabilit prvoient une recette de 2,1 Md

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LA SITUATION EN 2015

87

au titre du produit des redevances acquittes par les oprateurs privs


pour lutilisation de bandes de frquences militaires, qui est destine
alimenter un compte daffectation spciale67. Or, il nest pas assur que
cette cession intervienne avant la fin de 2015 et, si ltat ne rcupre pas
ce produit avant la fin de lanne, le manque gagner sera de 2,1 Md.
En comptabilit nationale, la cession de tels actifs est enregistre
en diminution des dpenses publiques et celles-ci seraient alors accrues
de 2,1 Md en 2015.
Que cette cession soit enregistre en recettes (comptabilit
budgtaire) ou en moindres dpenses (comptabilit nationale), son report
en 2016 aurait pour effet daggraver les dficits du budget de ltat et des
administrations publiques en 2015, mais les rduirait en 2016.

II - Des risques rels sur les dpenses de ltat et


des collectivits locales
La croissance des dpenses des administrations publiques prvue
dans le programme de stabilit est de 0,9 % en valeur et en volume68. Cet
objectif repose sur des conomies qui taient estimes 21 Md dans
lexpos des motifs du projet de loi de finances pour 2015 (50 Md pour
la priode 2015-2017). Dans son rapport public annuel de fvrier 2015, la
Cour avait soulign la fragilit du chiffrage de ces montants dconomies.
Le Gouvernement a annonc, avec le programme de stabilit, des
mesures de redressement supplmentaires de 4 Md, dont 3,4 Md
dconomies sur les dpenses, pour compenser les effets dune inflation
plus faible que prvu sur les conomies dcides prcdemment, le total
des conomies restant de 21 Md.
Ces conomies sont mesures en faisant la diffrence entre la
progression tendancielle des dpenses estime par le Gouvernement et

67
Compte Gestion et valorisation des ressources tires de lutilisation du spectre
hertzien, des systmes et des infrastructures de tlcommunications de ltat.
68
Le programme de stabilit ne donne dinformations que sur les dpenses publiques
hors crdits dimpt, ce qui oblige reprendre la mme dfinition.

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88

COUR DES COMPTES

leur croissance prvue pour 2015. Or, si la progression tendancielle


retenue pour certaines dpenses, comme celles de lassurance maladie, est
explicite par le Gouvernement, tel nest pas le cas pour lensemble des
dpenses publiques. Il est donc impossible dexpliciter le montant de
21 Md et sa dcomposition par catgorie de dpenses.
La Cour concentre donc son analyse sur les risques pesant sur la
croissance des dpenses prvue par le Gouvernement pour 2015. Elles
sont examines par catgories dadministrations publiques avant den
prsenter les conclusions sur lvolution des dpenses de lensemble des
administrations publiques.

Le programme de 21 Md dconomies prvues par le Gouvernement


pour 2015
Le rapport annex la loi de programmation des finances publiques
de dcembre 2014 prvoit 21 Md dconomies en 2015 qui sont partages
entre ltat (7,7 Md hors subventions aux collectivits territoriales) et ses
oprateurs, les administrations publiques locales (3,7 Md), lassurance
maladie (3,2 Md) et les autres administrations sociales (6,4 Md).
Dans son rapport public annuel de fvrier 2015, la Cour a observ que
ce montant de 21 Md aurait d tre rduit de 2 Md pour tenir compte des
effets de la rvision la baisse de la prvision dinflation, par exemple sur les
conomies qui rsultent du gel du point de la fonction publique, et que le
chiffrage de certaines conomies tait trs conventionnel et peu document.
Le programme de stabilit prcise que la diminution du rendement de
certaines conomies prvues dans la loi de programmation, en raison
notamment dune moindre inflation, sera compense par des conomies
nouvelles sur les dpenses de ltat et de ses oprateurs (1,2 Md), sur les
remboursements dassurance maladie (0,4 Md) et sur les autres dpenses
sociales (0,6 Md). Il prvoit en outre une baisse de 1,2 Md de la charge
dintrts par rapport la loi de programmation en comptabilit nationale.
Les conomies annonces pour 2015 apparaissent dsormais mieux
documentes, notamment celles qui concernent les administrations de
scurit sociale, partages entre lONDAM, la gestion administrative des
caisses et les dpenses daction sociale. Sagissant de ltat, le
Gouvernement sappuie surtout sur le respect des normes budgtaires pour
inflchir la croissance des dpenses et raliser ces conomies.

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LA SITUATION EN 2015

89

A - Ltat : de fortes tensions sur le respect de la norme


en valeur
La Cour a analys les diffrents alas pesant sur les objectifs de
dpenses de ltat en sappuyant sur les constats raliss lissue de
lexercice 201469, sur lexamen de la consommation des crdits au cours
des premiers mois de 2015, ainsi que sur les informations recueillies
auprs de la direction du budget et des diffrents ministres.
Aprs un rappel du cadrage de la loi de finances initiale, sont
examins les risques de dpassement des crdits par mission prvus par
celle-ci sur le champ des normes de dpenses, puis les possibilits de
redploiement ouvertes par la rserve de prcaution et enfin les
contraintes supplmentaires introduites par le programme de stabilit.
1 - Le cadrage budgtaire en loi de finances initiale
La LFI 2015 a ouvert sur le budget gnral 311,7 Md en
autorisations dengagement (AE) et 296,1 Md en crdits de paiement
(CP). Le montant en CP est infrieur de 13,1 Md celui de la LFI 2014
et de 6,8 Md celui de lexcution 2014. Cette baisse rsulte pour
lessentiel de limpact des crdits du deuxime programme
dinvestissements davenir (PIA) sur les CP ouverts en 2014 (11 Md sur
le budget gnral).

69
Cet examen est dtaill dans le rapport de la Cour intitul Rapport sur le budget de
ltat en 2014 Rsultats et gestion. La Documentation franaise, mai 2015, 246 p.,
ainsi que dans les notes danalyse de lexcution budgtaire pour chaque mission
budgtaire. Disponibles sur www.ccomptes.fr

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90

COUR DES COMPTES

Tableau n 15 : crdits nets (hors remboursements et dgrvements)


LFI 2013

En Md
Budget gnral
Budgets annexes
Comptes d'affectation
spciale
Comptes de concours
financiers

LFI 2014

Excution
2014
AE
CP

AE

CP

AE

CP

294,9

299,3

312,3

309,2

305,3

2,3

2,3

2,4

2,4

74,6

74,5

70,8

115,0

114,9

124,3

LFI 2015
AE

CP

302,9

311,7

296,1

2,4

2,4

2,4

2,3

70,9

67,1

67,5

68,8

68,9

124,2

113,2

118,5

114,5

114,3

Sources : lois de finances et Cour des comptes (excution Chorus)

En 2015, les plafonds des normes en valeur et en volume70 sont


fixs 282,6 Md pour la premire et 372,7 Md pour la deuxime. Ces
valeurs sont infrieures celles des annes prcdentes.
Par rapport la LFI 2014 et primtre constant, la LFI 2015
prvoit ainsi une baisse de la dpense de 4,4 Md sur le champ de la
norme en valeur et de 6,4 Md sur celui de la norme en volume. Sur le
champ en valeur, cette baisse provient principalement de la rduction des
prlvements sur recettes (- 2,9 Md), et plus particulirement, des
concours destination des collectivits territoriales.
Dexcution excution, si les crdits consomms en 2015 sont
gaux aux crdits vots en LFI, la baisse des dpenses devrait tre plus
faible : - 2,7 Md au lieu de - 4,4 Md sur le primtre de la norme en
valeur et - 0,7 Md au lieu de - 6,4 Md sur celui de la norme en volume.

70

La norme de dpenses dite en volume a pour primtre les dpenses nettes du


budget gnral, les prlvements sur recettes en faveur des collectivits territoriales et
de lUnion europenne et une partie des taxes affectes; la norme dite en valeur
sapplique au primtre prcdent, dduction faite des charges de la dette et des
contributions de ltat employeur et des oprateurs au financement des pensions.

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LA SITUATION EN 2015

91

Tableau n 16 : dpenses excutes et prvues sur le champ des


normes (2014-2015)

En Md

Dpenses du budget
gnral, hors charges de la
dette et pensions, y compris
taxes affectes plafonnes
Prlvements sur recettes au
profit de l'Union
europenne et des
collectivits territoriales
Dpenses de l'tat sur le
champ en valeur
Charge de la dette
Contribution au CAS
Pensions
Dpenses de l'tat sur le
champ en volume

LFI
2014
(format
PLF
2015)

Exc.
2014
(format
PLF
2015)

LFI
2015

Var. LFI Var. LFI


2015 /
2015 /
LFI
exc.
2014
2014

212,6

210,5

211,1

- 1,5

+ 0,6

74,4

74,8

71,5

- 2,9

- 3,3

287,0

285,3

282,6

- 4,4

- 2,7

46,7

43,2

44,3

- 2,4

+ 1,1

45,4

44,9

45,8

0,4

+ 0,9

379,1

373,4

372,7

- 6,4

- 0,7

Source : Cour des comptes, donnes primtre LFI 2015 ; les dpense y sont
exprimes en valeur, y compris sur le champ de la norme en volume

2 - Des risques par rapport la loi de finances initiale


La Cour a examin la consommation des crdits de lanne en
cours. Au 30 avril 2015, les donnes dexcution de Chorus sur le budget
gnral indiquent un montant de crdits nets consomms de 135,1 Md
en AE et 110,7 Md en CP. Corrigs des paiements effectus en 2014 au
titre du PIA (1,5 Md lors du premier quadrimestre 2014), les CP sont en
baisse de 1,1 % et les AE augmentent de 4,6 %. Ces donnes sont
sensibles des dcalages techniques de paiement. cette priode de
lanne, il nest pas possible de conclure des impasses budgtaires
dfinitives ou des marges dconomies prennes sur la base de ces
consommations de crdits fin avril.
La Cour a donc procd un examen des risques de dpassement
des crdits par mission partir des informations obtenues des
administrations sur leurs prvisions dexcution.

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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92

COUR DES COMPTES

La charge dintrts en 2015 devrait tre nettement infrieure


celle prvue en loi de finances initiale et la contribution de ltat
employeur au financement des pensions ne prsente pas dala significatif
ce stade de lanne. En consquence, les risques pesant sur le respect de
la norme en valeur sont plus particulirement analyss. Lannexe n 7
dveloppe cette analyse pour les missions qui prsentent des risques
significatifs ainsi que pour les prlvements sur recettes.
Le tableau suivant en fait la synthse en mettant en vidence les
principaux risques de dpassement des crdits par rapport la LFI,
compte tenu du dcret davance davril 2015 et aprs dgel de la rserve
de prcaution sur les missions concernes. De ce fait, les dpassements
constats sur certaines missions ny sont pas retranscrits dans la mesure
o ils peuvent tre absorbs par mise en uvre du dgel.
Les risques de dpassement des crdits sur le champ de la norme
en valeur pourraient se situer entre 1,8 Md et 4,3 Md, aprs application
de la marge statistique lie la sous-consommation habituelle des crdits.
Ils portent principalement sur les missions Travail et emploi, Solidarit et
insertion et Dfense. Le cot des oprations extrieures pourrait
notamment tre nettement suprieur aux crdits ouverts en loi de finances
initiale.
Ces risques sont plus levs quen 2014 la mme priode de
lanne. Dans son rapport sur la situation et les perspectives de juin
201471, la Cour les avait en effet estims entre 1,1 et 3,2 Md.

71

Cour des comptes, Rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques. La Documentation franaise, juin 2014, 248 p., disponible sur
www.ccomptes.fr

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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LA SITUATION EN 2015

93

Tableau n 17 : risques en dpenses


sur le primtre de la norme en valeur

En Md

Risque estim pour


2015
Hypothse Hypothse
basse
haute

Agriculture, alimentation, fort et affaires rurales


Dfense72
cologie, dveloppement et amnagement durables
Action extrieure de ltat
galit des territoires, logement, ville
Sant
Travail et emploi
Solidarit, insertion et galit des chances

0,6
0
0
0
0,4
0,1
0,8
0,6

0,7
0,8
0,5
0,1
0,7
0,2
1,1
0,7

Total brut hors dette et pensions

2,5

4,8

- 0,8
0,1
1,8

- 0,8
0,3
4,3

Marge lie la sous-consommation des crdits (*)


Risques sur les PSR (**)
Total sur "norme zro valeur"

Source : Cour des comptes.


(*) Il est fait hypothse, comme les annes prcdentes, dune marge statistique de
sous-consommation des crdits, estime 0,8 Md en 2015, qui permet de gager une
partie des dpassements constats en cours de gestion.
(**) Ces montants ne tiennent pas compte du reversement en 2015 la France de
prlvements opres les annes prcdentes par lUnion europenne.

Sagissant de la mission Dfense, le montant indiqu ne tient pas


compte de lala li au contrat de cession de deux navires de classe
Mistral la Fdration de Russie73, tout comme de celui pesant sur les
recettes attendues de la cession de frquences hertziennes (voir plus haut).
Le report de ces recettes en 2016 conduirait faire prendre en charge par
le budget gnral des dpenses prvues sur le CAS Gestion et

72

Ce montant sentend, comme prcis supra, hors alas lis au contrat portant sur les
navires Mistral et au processus de cession de frquences.
73
Le montant et les modalits de paiement des versements la Fdration de Russie
sont en cours de ngociation, et le risque budgtaire pour ltat ne devrait se raliser
quau cours des annes 2016 et suivantes.

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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94

COUR DES COMPTES

valorisation des ressources tires de l'utilisation du spectre hertzien, des


systmes et des infrastructures de tlcommunications de l'tat74.
Ces risques de dpassements des crdits dans le champ de la norme
en valeur portent pour partie sur la masse salariale ( hauteur denviron
0,5 Md), notamment celle de la mission Dfense (cf. annexe n 8).
3 - Des marges de redploiement offertes par la rserve de prcaution
Ces dpassements pourraient tre compenss par des annulations
de crdits mis en rserve sur les autres missions. cette fin, une
augmentation du taux de mise en rserve initiale des crdits de 7 % en
2014 8 % en 2015 a t mise en uvre. Cette mesure a conduit une
rserve denviron 8 Md en CP (contre 7,5 Md en 2014). Un surgel
transversal des crdits a galement t appliqu lors du premier trimestre
de la gestion 2015.
Comme chaque anne, une partie de cette rserve devra servir de
support des annulations en fin de gestion (par un dcret davance et une
loi de finances rectificative), afin de couvrir les risques de dpassements
en dpenses. En 2013 et 2014, les annulations sur les crdits mis en
rserve sur le champ de la norme en valeur ont atteint 3,2 Md, soit un
tiers du montant mis en rserve. Il est donc possible que cette situation se
reproduise avec une ampleur comparable en 2015, et que ce levier
permette alors de compenser les risques exposs prcdemment.
4 - Les conomies supplmentaires prvues par le programme de
stabilit
Le programme de stabilit prvoit que les prlvements sur
recettes au profit de lUnion europenne seront rduits de 0,7 Md par
rapport la loi de finances initiale, du fait de remboursements la France

74

Ce dernier ala est trait plus haut comme un risque sur les recettes de ltat.

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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LA SITUATION EN 2015

95

rsultant de la rvision des contributions assises sur le revenu national


brut des annes passes75. Cette prvision semble assure ce stade.
Il prvoit aussi que la charge dintrts sera infrieure de 2,6 Md
au montant inscrit en loi de finances initiale en raison de taux dintrt et
dune inflation plus faibles que prvu (en comptabilit budgtaire76).
Le programme de stabilit a donc dj pris en compte les
conomies de constatation prvisibles sur la charge dintrts et le
prlvement sur recettes au profit de lUnion europenne.
Par ailleurs, il renforce les contraintes sur les autres dpenses. En
effet, le Gouvernement sest engag raliser de nouvelles conomies
hauteur de 1,2 Md, dont 0,7 Md sur le budget gnral (hors charges
dintrts et prlvement sur recettes) et 0,5 Md sur les oprateurs.
cette fin, un dcret dannulation a t pris dbut juin pour
annuler 0,7 Md de crdits. lexception du ministre de la dfense, les
annulations ont t rparties sur lensemble des ministres, y compris
ceux pour lesquels il existe des risques de dpassement des crdits prvus
en loi de finances initiale.

75

Ces remboursements, inscrits dans des budgets rectificatifs europens adopts en


2014 mais verss en 2015, ont t prvus hauteur de 0,3 Md en LFI pour 2015 mais
slveront 1,0 Md.
76
Pour lensemble des administrations publiques et en comptabilit nationale, la
rvision la baisse de la charge dintrts est de 1,2 Md par rapport la loi de
programmation.

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96

COUR DES COMPTES

Tableau n 18 : les normes de dpenses en LFI et dans le programme


de stabilit pour 2015 (en Md)
LFI
Budget gnral hors intrts et
cotisations CAS pensions
PSR hors BR 2014 (**)
Impact BR 2014
Norme valeur (***)
Charge intrts
Norme volume (***)

Risque/LFI

PS (*)

206,0

1,7/4,0

205,3

71,8
- 0,3
282,6
44,3
372,7

0,1/0,3

71,8
- 1,0
281,2
41,7
368,7

1,8/4,3

Source : direction du budget, Cour des comptes.


(*) Programme de stabilit
(**) PSR pour prlvement sur recettes et BR pour budget rectificatif europen.
(***) Les montants indiqus sur les lignes norme valeur et norme volume ne
sont pas laddition des lignes prcdentes (il manque par exemple les taxes affectes).

Au total, par rapport aux crdits inscrits en LFI pour lesquels existe
un risque de 1,8 4,3 Md, le programme de stabilit prvoit une
rduction supplmentaire des crdits de 1,4 Md sur le champ de la
norme en valeur, partags entre le budget gnral (0,7 Md) et les
prlvements sur recettes (0,7 Md), et de 2,6 Md sur la charge
dintrts.
En 2015, les gestionnaires de crdits seront donc soumis des
contraintes suprieures celles rencontres en 2014, anne budgtaire
dont la gestion a t difficile. Comme la relev la Cour dans son rapport
Le budget de ltat en 2014, le respect durable des objectifs de dpenses
suppose que les conomies ralises ne rsultent pas du transfert de
dpenses dautres entits publiques et ne consistent pas en reports de la
dpense sur les exercices suivants.
Lexercice 2014 a en effet t marqu par une augmentation des
crdits de paiement reports sur lexercice suivant (2,3 Md reports de
2014 sur 2015 contre 1,4 Md de 2013 sur 2014) ainsi que des charges
payer en fin dexercice sur les dpenses de fonctionnement et

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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LA SITUATION EN 2015

97

dintervention (11,1 Md fin 2014 contre 9,1 Md fin 2013 dans le


compte gnral de ltat77).
Le respect des objectifs de dpenses de ltat en 2015 sera
probablement plus difficile quen 2014. Afin dviter que des pratiques
contestables visant atteindre une matrise apparente des dpenses voient
de nouveau le jour en 2015, une intensification des rformes structurelles
et des efforts dconomies en cours de gestion sont ncessaires.
4 - Les dpenses imputes aux oprateurs de ltat
Dans son rapport public annuel de fvrier 2015, la Cour a not que
le respect des normes budgtaires de ltat en 2015 pourrait tre facilit
par certains transferts de dpenses hors de son champ, notamment vers
ses oprateurs. En comptabilit nationale, ceux-ci sont classs parmi les
organismes divers dadministration centrale (ODAC).
Le programme de stabilit prvoit une croissance de 0,7 % des
dpenses des ODAC en 2015, en valeur comme en volume, contre une
baisse de 1,2 % pour ltat (en comptabilit nationale).
Le taux de croissance des dpenses des ODAC en 2015 est minor
par la comptabilisation en 2014 dune partie des indemnits dues par
lAgence de financement des infrastructures de transport de France
(AFITF) Ecomouv. Si ce navait pas t le cas, leur croissance serait de
1,7 % en 2015. Elle rsulte principalement des dpenses de
fonctionnement et des subventions verses par les ODAC, notamment
celles du fonds de service public de llectricit.
Le programme de stabilit retient une baisse des dpenses des
oprateurs au titre des investissements davenir, de 3,5 Md en 201478

77

Le rapport de la Cour des comptes intitul Rapport sur le budget de ltat en 2014
Rsultats et gestion. La Documentation franaise, mai 2015, 246 p., disponible sur
www.ccomptes.fr donne des exemples de ces nouvelles dettes, notamment vis--vis
de la scurit sociale ou du Crdit foncier de France.
78
Les dcaissements se sont levs 4,0 Md, mais ceux qui correspondent des
apports en fonds propres ne sont pas comptabiliss en dpenses dans les comptes
nationaux.

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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98

COUR DES COMPTES

2,5 Md en 2015. Cette baisse suppose que, la diffrence de 2014, les


fonds destins aux investissements davenir ne soient pas utiliss pour se
substituer des crdits budgtaires annuls pour respecter les normes de
dpenses de ltat.

B - Les administrations sociales : des risques limits en


dpit dun objectif strict des dpenses dassurance
maladie
Le programme de stabilit prsente une progression des dpenses
des ASSO fortement limite en 2015 (+ 0,5 %) par rapport celle de
2014 (+ 2,3 %). Ce ralentissement intgre toutefois un changement de
primtre pour les dpenses de la branche famille du rgime gnral. En
effet, afin de compenser en partie les rductions de cotisations familiales
du pacte de responsabilit, la CNAF ne participera plus au financement
des aides personnalises au logement (APL). Il sensuit un transfert de
dpenses de prs de 4,7 Md de la CNAF vers ltat en 2015.
primtre de dpenses constant, la progression des dpenses des ASSO
serait de 1,3 % en 2015.
1 - Les rgimes de scurit sociale
Les dpenses dassurance maladie dpendent essentiellement du
niveau dexcution de lONDAM. Les mesures de redressement
envisages par le Gouvernement dans le programme de stabilit visent
limiter sa progression 2,05 % en 2015. Cet objectif prend appui sur les
mesures dconomies dj prvues lors du vote de la LFSS 2015
(efficience de la dpense des hpitaux, dveloppement de la chirurgie
ambulatoire, action sur le prix des mdicaments et sur la pertinence des
prescriptions) pour un effet valu alors - 3,2 Md par rapport la
dpense tendancielle. Nanmoins, la limitation 2,05 % de la progression
de lONDAM a conduit annuler 425 M de crdits par rapport la
LFSS 2015, dont une partie (175 M) a t ralise sur lenveloppe de
547 M de crdits mis en rserve en dbut danne.
Sur donnes en date de remboursement (lONDAM est suivi quant
lui en date de soins), les dpenses prises en charge par le rgime
gnral, hors rtrocessions lies aux mdicaments contre lhpatite C,
progressent de 2,3 %, soit un rythme comparable lan dernier.
Nanmoins, la forte pidmie de grippe de lhiver a pu les accrotre pour

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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LA SITUATION EN 2015

99

un montant aujourdhui estim entre 30 M et 80 M. Par rapport 2014,


les dpenses dhonoraires paramdicaux restent dynamiques (+ 5,1 %) et,
loin de sinflchir, les dpenses dindemnits journalires continuent de
progresser un rythme accru : 3,4 % au premier trimestre 2015, contre
3,1 % pour la mme priode en 2014 et 0,2 % en 2013.
Selon lavis rendu par le comit dalerte le 26 mai 2015,
contrairement aux annes prcdentes, o le respect de lONDAM avait
t facilit par la forte sous-excution de lobjectif de lanne prcdente,
lanne 2015 se prsente sous un jour nettement plus contraint. Les
crdits mis en rserve ne reprsentent plus que 0,2 % de lONDAM pour
2015, soit un niveau faible au regard des alas possibles de la gestion.
Assurer le respect de lONDAM vot et, plus fortes raisons, de
lONDAM revu la baisse la suite du programme de stabilit impose de
renforcer le pilotage des dpenses. Une attention particulire devra
notamment tre porte au rythme de dlgation de crdits hospitaliers,
afin de garder une marge de scurit en cas de drapage des dpenses
dici la fin de lanne.
Sous ces rserves, le comit a estim nanmoins que lONDAM,
tel quil a t vot en LFSS pour 2015, devrait pouvoir tre respect et
quil ny a donc pas lieu de mettre en uvre la procdure dalerte dfinie
par larticle L. 144-4-1 du code de la scurit sociale.
Les dpenses dassurance vieillesse ralentiraient encore en 2015
sous leffet dune revalorisation nulle des pensions pour la seconde anne
conscutive, alors que la progression des effectifs de retraits resterait
peu prs stable (autour de 2 % pour les pensionns de droit direct du
rgime gnral). Labsence dinflation en 2015 aurait un impact limit sur
lvolution des dpenses des rgimes de base telle quelle tait prvue en
LFSS pour 2015 (qui tablait sur une revalorisation de 0,9 % partir du
1er octobre 2015, soit une progression annuelle dj limite 0,22 %).
Sagissant des rgimes complmentaires, le gel des pensions a t
reconduit comme prvu au 1er avril 2015, en application de laccord de
mars 2013. Rsultant essentiellement des flux de dparts la retraite, la
progression des dpenses totales de pensions devrait alors tre infrieure
2 % en 2015.
Les dpenses de la branche famille sont marques par le transfert
de prs de 4,7 Md de dpenses, au titre du financement des APL, vers
ltat. Par ailleurs, les mesures adoptes dans le cadre de la LFSS pour
2015 (modulations des allocations familiales selon le revenu et
amnagements de la prestation daccueil du jeune enfant -PAJE)

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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100

COUR DES COMPTES

devraient produire prs de 0,7 Md dconomie, tandis que lvolution


tendancielle des prestations serait limite par labsence de revalorisation
de la base mensuelle, lie la prvision dinflation nulle. Les mesures
dconomies nettes devraient en outre compenser la progression
spontane des prestations lgales (+ 0,7 % pour la PAJE et + 0,3 % pour
les allocations familiales) et celle des dpenses extra-lgales (+ 9 %)
prvues en LFSS 2015, ce qui induit une stabilisation en valeur des
dpenses primtre constant. Hors dpenses extra-lgales, les
prestations sociales de la branche famille devraient reculer de 1,1 % en
2015. tant donn le transfert du financement des APL, la rduction des
dpenses de la branche serait alors de plus de 8 % en 2015.
2 - Lassurance chmage
Les perspectives financires publies par lUndic en juin 2015
reposent sur les prvisions de croissance et dinflation du consensus des
conomistes (progression du PIB de 1,1 % en volume et inflation de
0,2 % en moyenne annuelle). Elles prvoient une progression de la masse
salariale du secteur concurrentiel de 0,9 %, malgr une lgre diminution
de lemploi affili lassurance chmage. Le nombre de demandeurs
demplois en catgorie A progresserait faiblement en 2015 (+ 12 000),
une baisse samorant nanmoins lautomne 2015. Le nombre de
demandeurs demplois indemniss continuerait de saccroitre (+ 57 000)
mais un rythme deux fois plus lent quen 2014, conduisant une
progression des dpenses dallocation de 1,5 %. Les recettes ne
progresseraient que faiblement (+ 0,4 %), en raison du contrecoup en
2015 de paiements anticips importants raliss fin 2014 par les
employeurs. Le dficit saccrotrait pour atteindre 4,6 Md en 2015.

C - Les administrations locales : une prvision de


stabilisation des dpenses entoure de fortes
incertitudes
Le programme de stabilit prvoit une stabilisation des dpenses
des administrations publiques locales en 2015 en volume comme en
valeur, linflation prvue tant nulle, alors que lobjectif dvolution de la
dpense publique locale de la loi de programmation est de + 0,5 %.
Ce rsultat serait atteint, selon ladministration, par des gains
defficience permettant aux collectivits locales de matriser leurs

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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LA SITUATION EN 2015

101

dpenses. Les dpenses de fonctionnement augmenteraient de 1,8 % en


2015 aprs 2,1 % en 2014 (dont 2,6 % pour la masse salariale aprs
3,9 %) et linvestissement baisserait de 8,4 % aprs 9,6 % en 201479.
En labsence dune centralisation des budgets vots la date o le
prsent rapport a t labor, il est difficile danticiper les volutions des
dpenses des collectivits territoriales. En outre, malgr la centralisation
de leurs dpenses, leur suivi infra-annuel reste peu fiable.
Pour autant, les volutions tendancielles des dpenses relles de
fonctionnement et, parmi celles-ci, des dpenses de personnel, dachats
de biens et services et de prestations sociales suggrent que le freinage
sera plus difficile obtenir en pratique que dans le programme de
stabilit. Selon ce dernier, la croissance des dpenses totales de
fonctionnement devrait se modrer, passant de 2,3 % en moyenne
annuelle sur 2010-2014 1,8 % en 2015, la masse salariale de 3,0 %
2,6 %, les achats de biens et services de 3,3 % - 0,1 % et les prestations
sociales de 5,5 % 4,7 %. Si une telle inflexion nest pas impossible dans
le contexte de la baisse programme des dotations de ltat, elle nest pas
assure.
Tableau n 19 : volution des dpenses relles de fonctionnement des
administrations publiques locales

(en %)
2011
2012
2013
2014
Dpenses relles de
+ 2,4
+ 3,2
+ 2,9
+ 2,0
fonctionnement (a)
Dont personnel
+ 2,1
+ 3,2
+ 3,2
+ 3,9
Dont achats de biens et
+ 2,8
+ 3,6
+ 3,9
+ 1,4
services
Dont prestations
+ 3,6
+ 2,8
+ 4,4
+ 4,2
sociales
Source : Insee ; programme de stabilit ; comptabilit nationale.
(a) Dpenses hors formation brute de capital fixe.

2015
+ 1,8
+ 2,6
- 0,1
+ 4,7

En 2014, lajustement budgtaire sest effectu principalement sur


les dpenses dinvestissement (- 9,6 %). Cette forte baisse, dune ampleur
suprieure celle ordinairement observe dans le cadre du cycle lectoral

79

Formation brute de capital fixe.

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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102

COUR DES COMPTES

municipal, est intervenue alors mme que lensemble des transferts


financiers de ltat avaient continu progresser.
En 2015, une rduction des concours financiers (prlvements sur
recettes, subventions, crdits de la mission Relations avec les collectivits
locales, contrepartie de dgrvements, produit des amendes) est prvue
(- 2,6 Md). La baisse de la dotation globale de fonctionnement
(- 3,5 Md) est en partie compense par la hausse de la contrepartie de
dgrvements (+ 0,8 Md), les autres postes connaissant des mouvements
de plus faible importance.
Si lvolution des recettes fiscales peut en compenser une grande
partie, elle ne sera pas suffisante pour couvrir lvolution mme ralentie
des dpenses de fonctionnement et empcher un nouveau recul de
lautofinancement des collectivits territoriales. Compte tenu galement
de la baisse des investissements observe dans le pass la deuxime anne
suivant des lections municipales, une nouvelle rduction de ces dpenses
est en consquence prvisible. Son ampleur sera en partie conditionne
par la capacit des collectivits matriser leurs charges de gestion et
leurs dpenses de personnel.
En dpit dune offre abondante de crdit, le recours
lendettement devrait donc tre limit et lencours de la dette publique
locale faiblement progresser.

***
La croissance des dpenses des administrations publiques prvue
dans le programme de stabilit est de 0,9 % et celle des seules dpenses
primaires est de 1,1 %, en valeur comme en volume. Des risques
significatifs psent sur la ralisation de cette prvision.
Le respect de la norme de dpenses de ltat en valeur devrait tre
plus difficile en 2015 quen 2014. Les risques de dpassement des crdits
sur le champ de la norme en valeur sont en effet compris entre 1,8 et
4,3 Md alors que la Cour les avaient estims entre 1,1 et 3,2 Md en
juin 2014. Les conomies de constatation prvisibles au titre des charges
dintrts et du prlvement sur recettes au profit de lUnion europenne
ont en outre dj t prises en compte dans le programme de stabilit.
Par ailleurs, si la cession de frquences hertziennes militaires
prvue en 2015 nintervient quen 2016, les dpenses de ltat en
comptabilit nationale seront releves de 2,1 Md.

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LA SITUATION EN 2015

103

Le ralentissement des dpenses de fonctionnement des collectivits


territoriales est incertain et, si la poursuite du recul de leurs
investissements est probable, son ampleur est incertaine.
Sous rserve dune stricte gestion de lONDAM, lobjectif
dvolution des dpenses des administrations sociales prsente un risque
de dpassement limit.

III - Les soldes et lendettement : un risque global


limit
A - Le dficit public
1 - Le solde budgtaire de ltat
Le dficit budgtaire, prvu 74,4 Md dans la loi de finances
initiale pour 2015, devrait tre ramen 69,3 Md pour tre cohrent
avec le programme de stabilit.
La diffrence avec la loi de finances initiale (+ 5,1 Md) tient pour
0,2 Md la rvision des recettes, pour 1,4 Md la baisse de la norme
en valeur, pour 2,6 Md la diminution des charges dintrts et pour
0,9 Md une rvision des soldes des comptes spciaux avances aux
collectivits territoriales et prts des tats trangers 80.

80

En lien avec la rvision des prvisions de recettes sur les impts locaux et avec le
report 2016 dune opration de refinancement dun tat tranger.

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104

COUR DES COMPTES

Tableau n 20 : les principales rvisions entre la loi de finances


initiale et le programme de stabilit

LFI

Programme
de stabilit
278,1
15,4

Effet sur le
solde
- 1,0
+ 1,2

281,2

+ 1,4

41,7

+ 2,6

0,7

+ 0,9

- 69,3

+ 5,1

Recettes fiscales nettes


279,1
Recettes non fiscales
14,2
Dpenses norme
282,6
valeur
Charges intrts
44,3
Soldes comptes
- 0,2
spciaux
Solde budgtaire
- 74,4
Source : direction du budget et Cour des comptes

Un risque, la baisse, pse sur les prvisions de recettes fiscales,


la fois sur leur volution spontane et sur limpact des mesures nouvelles,
mais il peut tre compens par leffet dune croissance du PIB suprieure
la prvision du Gouvernement, prudente au regard des informations
aujourdhui disponibles. Cette compensation sera toutefois plus difficile
si elle doit aussi couvrir le report 2016 de la cession attendue en 2015
de frquences hertziennes.
En revanche, le respect des objectifs de dpenses est entour de
fortes incertitudes et, par consquent, la rduction du dficit budgtaire au
niveau prvu par le programme de stabilit nest pas acquise.
2 - Les administrations sociales
Le programme de stabilit prvoit une rduction du dficit des
ASSO de prs de 3 Md entre 2014 et 2015. Hors FRR et CADES,
lamlioration du solde serait de 2,1 Md, passant de 0,9 0,8 point de
PIB. Les recettes ne devraient progresser que de 1 % au plus (contre
+ 2,4 % en 2014), en raison notamment des mesures prvues par le pacte
de responsabilit, mais la progression des dpenses serait encore plus
modre, passant de + 2,3 % en 2014 + 0,5 % en 2015 (cf. supra).

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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LA SITUATION EN 2015

105

a) Les rgimes de scurit sociale


Selon les donnes de la commission des comptes de la scurit
sociale de juin 2015, le solde en comptabilit gnrale du rgime gnral
et du FSV en 2015 (- 13,0 Md) ne samliorerait que de 0,2 Md par
rapport 2014, et de 0,4 Md par rapport la loi de financement de la
scurit sociale, mme en tenant compte des mesures supplmentaires
dconomies prvues par le Gouvernement la fois sur lONDAM et sur
les frais de gestion des caisses. Ces mesures sont values 1 Md par le
Gouvernement. Elles permettraient de compenser en partie limpact dune
croissance de la masse salariale de + 1,3 %, plus faible que celle prvue
en LFSS 2015. Celle-ci prvoyait en effet une amlioration de 2 Md du
solde additionn du rgime gnral et du FSV entre 2014 (- 15,4 Md) et
2015 (- 13,4 Md), mais sur la base dune croissance plus soutenue de la
masse salariale (+ 2 %).
Sagissant des rgimes complmentaires, lAGIRC-ARRCO
prvoit ce stade une stabilisation du dficit technique entre 2014 et
2015, les mesures de sous-indexation des pensions par rapport
linflation voyant leur rendement annul par labsence dinflation.
b) Lassurance chmage
Dans ses prvisions publies en juin 2015, lUnedic prvoit une
dtrioration du rsultat annuel (- 4,6 Md). Le dficit cumul
continuerait de progresser pour atteindre 25,9 Md fin 2015, soit
lquivalent de 9 mois de contributions dassurance chmage.
3 - Les administrations locales
Le programme de stabilit prvoit une rduction de presque 2 Md
du dficit des administrations publiques locales (APUL), qui passerait de
0,2 % du PIB en 2014 0,1 % en 2015.
La croissance spontane des impts locaux et limpact des mesures
nouvelles pourraient tre un peu plus faibles que prvu par
ladministration, mais lala est peu important. Les risques tiennent
surtout au ralentissement des dpenses de fonctionnement, qui nest pas
acquis, et lampleur incertaine de la baisse de linvestissement. La

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106

COUR DES COMPTES

diminution du besoin de financement des administrations publiques


locales prsente donc un fort degr dincertitude.
4 - Les administrations publiques
a) Le dficit effectif
La croissance spontane des prlvements obligatoires apparat un
peu trop forte au regard du scnario macroconomique et le rendement de
certaines mesures nouvelles pourrait tre un peu plus faible que prvu.
Ces risques sur les recettes publiques sont toutefois limits un montant
de lordre de 0,1 point de PIB et peuvent tre compenss par une
croissance du PIB suprieure de 0,2 point la prvision, dsormais
prudente, du Gouvernement. Dans ces conditions, le risque sur le produit
des prlvements obligatoires est faible.
En revanche, un risque significatif pse sur les dpenses,
notamment celles de ltat pour lesquelles les tensions sont plus fortes
quen 2014 au mme stade de lanne et sur celles des collectivits
territoriales qui sont incertaines. Sous rserve du respect des objectifs de
dpenses du programme de stabilit, le dficit public pourrait se situer
aux alentours de 3,8 % du PIB81.
Il existe en outre un risque spcifique de dgradation de 0,1 point
de PIB du dficit de 2015 tenant au calendrier des cessions de frquences
hertziennes, mais une amlioration du mme montant serait alors
constate en 2016.

81

Comme lavait not la Cour dans son Rapport sur la situation et les perspectives
des finances publiques. La Documentation franaise, juin 2014, 248 p., disponible sur
www.ccomptes.fr sur les finances publiques, le dficit public publi par lInsee fin
juin pour le premier trimestre ne peut pas tre extrapol pour estimer le dficit sur
lensemble de lanne.

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LA SITUATION EN 2015

107

b) Le dficit structurel
Selon le programme de stabilit, le dficit public de 2015 (3,8 %
du PIB) est la somme dune composante conjoncturelle de 2,0 % du PIB
(en hausse de 0,1 point par rapport 2014, la croissance du PIB tant
infrieure son potentiel en 2015), dune composante structurelle de
1,6 % (en baisse de 0,5 point par rapport 2014 par le jeu des arrondis) et
de mesures ponctuelles et temporaires qui reprsentent 0,2 % du PIB.

Tableau n 21 : la dcomposition du dficit public en 2014 et 2015


En % du PIB
Dficit effectif
Composante conjoncturelle
Mesures ponctuelles et temporaires
Composante structurelle

2014

2015
4,0
1,9
0
2,0

3,8
2,0
0,2
1,6

Source : programme de stabilit davril 2015

La rduction du dficit structurel en 2015 rsulte dun effort


structurel de 0,7 point de PIB, partiellement compens par limpact dune
lasticit des recettes infrieure 1,082. Cet effort structurel porte pour 0,8
point sur les dpenses, les mesures nouvelles relatives aux prlvements
obligatoires le rduisant de 0,1 point.
Si la croissance spontane des prlvements obligatoires tait
toutefois plus faible que prvu dans le programme de stabilit dun
montant de 0,1 point de PIB, pour une croissance du PIB en volume de
1,0 %, le dficit structurel serait lui-mme infrieur de 0,1 point de PIB
celui prvu dans le programme de stabilit pour 2015.

82

Une lasticit des recettes infrieure 1,0 accrot le dficit structurel mais na pas
deffet sur leffort structurel (voir dfinitions en annexe 10).

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108

COUR DES COMPTES

Les mesures ponctuelles et temporaires


Les mesures ponctuelles et temporaires retenues dans le programme
de stabilit sont surtout constitues du cot des contentieux communautaires
de srie (2,8 Md). Elles comprennent aussi le montant de 1,1 Md
rembours la France en 2015 au titre des prlvements de lUnion
europenne, mais enregistr en 2014 dans les comptes nationaux, au motif
quil dgrade exceptionnellement le solde de 2015 aprs avoir amlior celui
de 2014 et quil ntait pas prvisible dans la loi de programmation car
rsultant dun changement de doctrine comptable dEurostat.
Toutefois, lannexe de la loi de programmation de 2014 rappelle que
le Gouvernement avait choisi de ne pas y inclure les consquences sur les
exercices 2012 et 2013 dun changement comptable relatif au prlvement
europen intervenu dans des conditions semblables au motif que son montant
tait limit 600 M.
En outre, la cession de frquences hertziennes prvue en 2015 pour
2,1 Md ne figure pas parmi ces mesures alors que, dans son avis du 23 mai
2013 relatif au projet de loi de rglement pour 2012, le Haut Conseil des
finances publiques avait considr que celle intervenue en 2012 pour
2,6 Md aurait d tre traite comme une mesure ponctuelle et temporaire.
Si les cessions de licences tait traites comme des mesures
temporaires et ponctuelles et non le prlvement europen, le dficit
structurel de 2015 serait relev de 3,1 Md soit 0,15 point de PIB.

B - La dette publique
Le dficit public prvu pour 2015 par le programme de stabilit
(3,8 % du PIB) est suprieur celui qui permettrait de stabiliser la dette
des administrations publiques son niveau de fin 2014 en pourcentage du

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LA SITUATION EN 2015

109

PIB (95,6 %) compte tenu de la croissance en valeur du PIB en 2015


(2,0 %). En effet, ce dficit stabilisant est gal 1,9 % du PIB83.
En consquence, et si cette prvision de dficit est vrifie en
excution, la dette publique continuerait augmenter en 2015 pour
atteindre 96,9 % du PIB en fin danne84.
Nanmoins, en raison de la faiblesse des taux dintrt et de
lhypothse dune inflation nulle, le programme de stabilit prvoit une
rduction denviron 2 Md de la charge dintrts des administrations
publiques en 2015.

Graphique n 18 : la dette publique en % du PIB


100
90
80
70
60

50
40
2005

2007

2009

2011

2013

2015

Source : Insee, programme de stabilit et Cour des comptes.

83

Le solde stabilisant indiqu dans le rapport de la Cour intitul Rapport sur le budget
de ltat en 2014 Rsultats et gestion. La Documentation franaise, mai 2015,
246 p., ainsi que dans les notes danalyse de lexcution budgtaire pour chaque
mission budgtaire. Disponibles sur www.ccomptes.fr est diffrent car il sagit du
solde primaire stabilisant et il concerne la dette de ltat et lanne 2014.
84
Ces ratios dette / PIB pour 2014 et 2015 tiennent compte de la rvision la baisse
du PIB de 2014 opre par lInsee aprs le dpt du programme de stabilit.

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110

COUR DES COMPTES

______________________ CONCLUSION ______________________


La prvision dun dficit public gal 3,8 % du PIB en 2015
inscrite dans le programme de stabilit davril dernier repose sur un
scnario macroconomique considr comme prudent par le Haut
Conseil des finances publiques.
Compte tenu de ce scnario, la croissance spontane des
prlvements obligatoires parat un peu leve et le rendement de
certaines mesures nouvelles pourrait tre plus faible que prvu. Ces
risques sur les recettes publiques sont limits un montant de lordre de
0,1 point de PIB. Ils pourraient tre compenss par des recettes plus
leves si la croissance du PIB savrait suprieure de 0,2 point la
prvision du Gouvernement.
Cette prvision de dficit public repose sur le respect dun objectif
de croissance de 1,1 % des dpenses publiques hors charges dintrts.
Cet objectif, aussi exigeant que lan dernier, sera probablement plus
difficile atteindre.
Les tensions sur les crdits dans le champ de la norme de dpenses
en valeur de ltat sont plus leves quen 2014, o elle a t respecte
en utilisant des moyens critiqus par la Cour. Les risques de dpassement
des crdits inscrits en loi de finances initiale pour financer des dpenses
obligatoires sont estims entre 1,8 et 4,3 Md en juin 2015, contre 1,1
3,2 Md lan dernier la mme poque. Le montant des crdits gels
atteint certes 8 Md, mais, comme chaque anne, seule une partie dentre
eux pourra tre annule pour faire face ces risques. Le programme de
stabilit renforce la difficult de lexercice puiquil a conduit
lannulation de 0,7 Md de crdits. Il a en outre dj pris en compte les
baisses prvisibles des charges dintrts et du prlvement au profit de
lUnion europenne.
Les prvisions de dpenses des administrations sociales prsentent
des risques limits, mais un pilotage trs strict doit tre mis en uvre
pour limiter 2,1 % la progression des dpenses dassurance maladie
par rapport 2014.
Par ailleurs, la nette modration des dpenses locales prvue dans
le programme de stabilit, qui repose sur un ralentissement des dpenses
de fonctionnement et une nouvelle baisse marque des dpenses
dinvestissement, nest pas assure.
Enfin, le report 2016 de la cession de frquences hertziennes
prvue pour 2015 dgraderait le dficit public de 2,1 Md cette anne
pour lamliorer dautant lan prochain.

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LA SITUATION EN 2015

111

Au total, sous ces rserves et dans la limite des informations dont


dispose la Cour, le dficit public pourrait se situer autour de lobjectif du
programme de stabilit, de 3,8 % du PIB en 2015, condition que le
pilotage des dpenses soit particulirement strict.
La rduction du dficit serait ainsi trs limite en 2015 et son
niveau resterait trop lev pour stabiliser la dette publique. Celle-ci
pourrait dans ces conditions approcher 97 % du PIB en fin danne,
aprs avoir atteint 95,6 % du PIB fin 2014.

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Chapitre IV
Les perspectives pour 2016 et 2017

Si la loi de programmation des finances publiques du


29 dcembre 2014 porte sur la priode 2014-2019, elle ne donne que trs
peu dindications sur les annes 2018 et 2019. Le programme de stabilit
dpos par la France en avril dernier auprs de la Commission
europenne couvre la priode 2015-2018 mais les donnes relatives
lanne 2018 sont limites. En consquence, les analyses dveloppes
dans ce chapitre portent sur les seules annes 2016 et 2017.
La loi de programmation prvoit que le dficit public soit ramen
2,7 % du PIB en 2017 et le programme de stabilit retient le mme
objectif en sappuyant sur un scnario macroconomique plus prudent.
Aprs une prsentation de la nouvelle trajectoire des finances
publiques, les principaux risques, notamment ceux relatifs au respect des
objectifs de dpenses, sont analyss.
Leffort de rduction du dficit structurel, rvis la hausse entre
le programme de stabilit et la loi de programmation, est ensuite examin.
Il est enfin rappel, dans un contexte de reprise de la croissance,
que la matrise des dpenses publiques reste indispensable et appelle des
rformes structurelles.

I - La trajectoire dvolution du dficit public vers


une cible de 2,7 % du PIB en 2017
La trajectoire dvolution du dficit public, dans la loi de
programmation et le programme de stabilit, est prsente dans le tableau
n 22.

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114

COUR DES COMPTES

Tableau n 22 : le dficit public en % du PIB

Loi de programmation

2014
4,4

2015
4,1

2016
3,6

2017
2,7

Programme de stabilit

4,0

3,8

3,3

2,7

Source : loi de programmation et programme de stabilit

Le dficit public de 2014 a t estim en mars 2015 par lInsee


4,0 % du PIB alors que la loi de programmation le situait 4,4 %. En
consquence, et compte tenu dautres corrections apportes la
programmation qui ont t prsentes dans le chapitre prcdent,
lobjectif de dficit pour 2015 a t ramen de 4,1 3,8 % du PIB.
Lobjectif pour 2017 a nanmoins t maintenu 2,7 % du PIB : le
programme de stabilit repose en effet sur un scnario macroconomique
plus prudent que celui de la loi de programmation et lvolution des
recettes publiques est donc moins favorable, ce que la croissance un peu
plus faible des dpenses ne compense pas totalement.
Compte tenu des prvisions dvolution du PIB et du dficit du
programme de stabilit, la dette publique continuerait augmenter de fin
2015 (96,9 % du PIB) fin 2016 (97,6 %) et ne se stabiliserait quen
2017 97,5 % du PIB pour ensuite dcrotre jusqu 96,1 % fin 2018.

A - Le scnario macroconomique prudent du


programme de stabilit
1 - Le scnario du Gouvernement
Le Gouvernement retient une prvision de croissance du PIB de
1,5 % en volume pour chacune des annes 2016 et 2017. Le prix du PIB
augmentant en prvision de 0,9 % en 2016 et 1,3 % en 2017, la croissance
du PIB en valeur serait de 2,4 % en 2016 et 2,8 % en 2017 (contre
respectivement 3,1 et 3,6 % dans la loi de programmation).
La masse salariale des branches marchandes non agricoles crotrait
de 2,7 % en 2016 et 3,1 % en 2017 (contre respectivement 3,5 et 4,2 %
dans la loi de programmation).

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LES PERSPECTIVES POUR 2016 ET 2017

115

Aprs une stabilit des prix la consommation en 2015, linflation


repartirait pour atteindre 1,0 % en 2016 et 1,4 % en 2017 (contre
respectivement 1,4 et 1,7 % dans la loi de programmation).
2 - Lavis du Haut Conseil des finances publiques
Dans son avis du 13 avril 2015 sur le programme de stabilit, le
Haut Conseil des finances publiques a considr que ces prvisions de
croissance sont prudentes, nonobstant les risques financiers rsultant, par
exemple, de la fragilit de certains acteurs financiers dans un contexte de
taux historiquement bas ou de lapprciation du dollar pour les conomies
des tats-Unis et des pays mergents.
Il a toutefois not que la remonte de linflation et des salaires
pourrait tre plus tardive que prvu dans le programme de stabilit. En
particulier, un taux de chmage lev et le besoin de reconstitution des
marges, non totalement combl par les mesures de baisse des
prlvements sur le cot du travail, pourraient se traduire par une
croissance plus faible des salaires et de la masse salariale.

B - Une faible croissance des recettes et des dpenses


1 - Une prvision prudente de faible croissance des recettes
a) La croissance lgislation constante
Les prvisions dvolution des recettes publiques du programme de
stabilit reposent, comme celles de la loi de programmation, sur une
lasticit de 1,0 chacune des annes 2016 et 2017. La croissance des
recettes lgislation constante est donc gale celle du PIB en valeur
(2,4 % en 2016 et 2,8 % en 2017).
Si une lasticit des recettes infrieure 1,0 est prvisible pour
2015, anne de reprise de la croissance, une lasticit unitaire constitue
une hypothse raisonnable pour 2016 et 2017.

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116

COUR DES COMPTES

b) Les mesures nouvelles


Les mesures lgislatives relatives aux prlvements obligatoires
auraient pour effet de rduire la progression des recettes publiques
denviron 2 Md en 2016 et 4 Md en 2017 (0,1 et 0,2 % du PIB).
Les diffrences par rapport la loi de programmation, o leur
impact tait de - 4 Md en 2016 et - 3 Md en 2017, tiennent notamment
une rvision la baisse du cot de certaines mesures, comme le crdit
dimpt pour la comptitivit et lemploi (CICE), et lajout du cot de
lamortissement exceptionnel de certains investissements annonc par le
Gouvernement le 8 avril 2015.
La progression des recettes dans le programme de stabilit est
rduite sous leffet notamment du pacte de responsabilit et de solidarit
(- 8 Md sur lensemble des deux annes), de la poursuite de la monte en
charge du CICE (- 5 Md), de la baisse des recouvrements du service de
traitement des dclarations fiscales rectificatives (- 2 Md) et de
lamortissement exceptionnel de certains investissements (- 1 Md).
Dun autre ct, certaines mesures majorent la progression des
recettes publiques, notamment laugmentation des taux des impts locaux
(+ 2 Md), la hausse de la contribution au service public de llectricit
(+ 2 Md), la poursuite de la mise en place dune fiscalit assise sur le
carbone (+ 1 Md), la hausse des cotisations vieillesse (+ 1 Md), les
effets retards de la rforme du crdit dimpt relatif au prt taux zro
(+ 1 Md). En outre, il est prvu une baisse du cot des contentieux
fiscaux communautaires en 2017, aprs un maximum en 2016, ce qui
contribue majorer les recettes de 2 Md.
Un grand nombre dautres mesures de moindre importance
conduisent au total une baisse des prlvements obligatoires de 6 Md
sur lensemble des deux annes 2016 et 2017.
Le chiffrage de nombre de ces mesures nouvelles est difficile et
naturellement fragile, mais les estimations retenues pour tablir le
programme de stabilit ne paraissent pas biaises dans un sens ou dans
lautre.

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LES PERSPECTIVES POUR 2016 ET 2017

117

2 - Un objectif ambitieux de matrise des dpenses


Le programme de stabilit ne donne dinformations que sur les
dpenses publiques hors crdits dimpt, ce qui oblige reprendre la
mme dfinition et empche notamment de comparer les prvisions
dvolution des dpenses en France et dans les autres pays.
Les dpenses publiques ainsi dfinies augmenteraient de 1,4 % en
valeur en moyenne annuelle sur les annes 2016 et 2017, contre 1,9 %
dans la loi de programmation.
La croissance des seules dpenses primaires (cest--dire hors
charge dintrts) serait encore plus modre car le programme de
stabilit prvoit une augmentation de presque 5 Md des charges
dintrts entre 2015 et 2017, sous leffet de la hausse de la dette et dune
remonte des taux dintrt. Les dpenses primaires augmenteraient ainsi
de 1,2 % en moyenne annuelle en valeur sur les annes 2016-2017, contre
1,7 % dans la loi de programmation.
Cet cart de 0,5 point correspond aux conomies supplmentaires
annonces par le Gouvernement dans le programme de stabilit (environ
5 Md) pour maintenir son objectif dconomies de 50 Md sur la
priode 2015-2017, dont 21 Md en 2015 et 14,5 Md chacune des
annes 2016 et 2017, tout en compensant limpact dune inflation plus
faible sur les comptes publics en 201685.
Comme la Cour la dj soulign, il sagit dconomies par rapport
une croissance tendancielle des dpenses, notion qui est largement
conventionnelle. Dans son rapport public annuel de fvrier 2015, elle a
aussi not que la rvision la baisse de la prvision dinflation devrait
conduire dgager de nouvelles conomies, ce que le Gouvernement
prvoit avec ces 5 Md de mesures complmentaires.
Les dpenses primaires seraient ainsi stabilises en volume86 en
2017 leur niveau de 2015 (contre une hausse de 0,1 % par an dans la loi

85

Sagissant de 2017, cet cart tient des mesures qui ne sont pas encore explicites
ce stade.
86
En utilisant lindice des prix la consommation hors tabac.

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118

COUR DES COMPTES

de programmation), alors quelles ont augment de 0,8 % en moyenne


annuelle de 2010 2014.

II - Les risques pesant sur la trajectoire du


programme de stabilit
Les principaux risques pesant sur la trajectoire des finances
publiques du programme de stabilit portent sur lvolution des dpenses.
En effet, le scnario macroconomique est prudent et les lasticits des
prlvements obligatoires au PIB retenues sont raisonnables. Une analyse
de la sensibilit des objectifs de dficit et dendettement aux hypothses
dinflation et de taux dintrt est nanmoins ncessaire pour apprcier
plus compltement les risques.

A - Les risques relatifs lvolution des dpenses


La sensibilit de la charge dintrt aux volutions de linflation et
des taux dintrt tant analyse plus loin, cette partie prsente les risques
pesant sur les objectifs dvolution des seules dpenses primaires.
Le respect de ces objectifs repose sur des conomies annuelles de
lordre de 14 Md, chacune des annes 2016 et 2017, par rapport la
croissance tendancielle des dpenses publiques estime par le
Gouvernement. Ces conomies sont trs peu documentes alors mme
que des dpenses nouvelles ont t annonces et ne sont pas toutes
prvues dans le programme de stabilit.
1 - Des conomies peu documentes
Dans son rapport public annuel de fvrier 2015, la Cour a not que
les risques de dpassement des objectifs de dpenses sont plus importants
pour 2016 et 2017 que pour 2015 dans la mesure o les conomies
ncessaires (14,5 Md chacune des annes 2016 et 2017) sont encore
moins documentes ce stade et o le contexte prlectoral,
saccompagnant du retour de la croissance conomique dans le scnario
du Gouvernement, ne facilitera pas leur mise en uvre .

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LES PERSPECTIVES POUR 2016 ET 2017

119

Les informations nouvelles depuis la loi de programmation sur ces


14,5 Md dconomies sont limites. En outre, une partie de ces
conomies, rsultant par exemple du gel du point de la fonction publique,
a t annule par la rvision la baisse de la prvision dinflation opre
dans le programme de stabilit. Le Gouvernement a donc annonc dans
celui-ci un nouveau plan de 5 Md dconomies en 2016 pour compenser
les effets de cette rvision. La moiti de ce montant rsulte de limpact
mcanique dune moindre inflation sur les dpenses et lautre moiti reste
assez largement prciser. Au total, les conomies ncessaires pour tenir
les objectifs de dpenses en 2016 restent peu documentes et lexemple
de la masse salariale illustre la ncessit dexpliciter les conomies
envisages.

a) Les informations nouvelles entre la loi de programmation et le


programme de stabilit
Les conomies inscrites dans la loi de programmation pour 2016 et
2017 nont pas t prcises depuis son adoption, mais les donnes
publies par lInsee en mars 2015 sur lvolution des dpenses
dinvestissement des collectivits locales laissent penser quelles
pourraient avoir t freines par la perspective dune forte baisse des
concours financiers de ltat (cf. chapitre I). Des effets supplmentaires,
dune ampleur toutefois incertaine, peuvent tre attendus de la poursuite
de la baisse de ces concours en 2016 et 2017 sur les dpenses de
fonctionnement ou dinvestissement des collectivits locales.

b) Une rduction des dpenses par rapport la loi de programmation


imputable pour moiti la rvision de linflation
Le Gouvernement a annonc 5 Md dconomies supplmentaires
en 2016 pour permettre une diminution du taux de croissance des
dpenses en valeur dans le programme de stabilit par rapport la loi de
programmation et compenser ainsi les effets dune moindre inflation sur
les comptes publics. Elles sont rparties entre les catgories
dadministrations publiques peu prs selon leur part du total des
dpenses :
les dpenses de ltat et de ses oprateurs doivent tre diminues de
1,6 Md ;

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120

COUR DES COMPTES

les dpenses de fonctionnement des collectivits locales diminueraient


de 1,2 Md, au-del de limpact de la baisse des dotations de ltat
qui tait dj intgr dans la loi de programmation ;
les dpenses dassurance maladie et de protection sociale doivent tre
rduites de 2,2 Md, notamment par un abaissement de la croissance
de lONDAM de 2,0 % (loi de programmation) 1,75 %.
La ventilation des conomies sur les dpenses de ltat et de ses
oprateurs sera prcise dans le projet de loi de finances pour 2016, les
lettres de cadrage envoyes par le Premier ministre aux ministres le
24 avril leur demandant de lui faire part de leurs propositions
dconomies pour que de nouveaux plafonds de dpenses puissent tre
prsents au Parlement loccasion du dbat dorientation des finances
publiques.
La rvision la baisse de linflation (de 1,4 % dans la loi de
programmation 1,0 % dans le programme de stabilit) peut toutefois
laisser ds prsent envisager une rduction de 0,2 0,4 Md du cot des
achats de biens et services (fonctionnement et investissement) des
administrations publiques centrales (tat et oprateurs).
Le programme de stabilit prcise que les conomies attendues sur
les dpenses de fonctionnement des collectivits locales rsulteront des
effets de la baisse de linflation. Les achats de biens et services des
administrations publiques locales, qui dpendent de lvolution des prix,
reprsentant environ 50 Md, les effets de la rvision de linflation ne
devraient gure dpasser 0,2 Md sur les dpenses de fonctionnement. Ils
pourraient atteindre le double en tenant compte galement de limpact
dune rvision des prix sur les investissements, mais restent loin de
lobjectif total dconomie de 1,2 Md affich.
Pour lensemble des administrations publiques, limpact de la
rvision de linflation sur leurs achats peut tre estime un peu moins de
1,0 Md.
Cette rvision de linflation a aussi un effet mcanique sur le
montant des prestations sociales indexes, les mesures de gel de ces
prestations prises dans la loi de financement rectificative de la scurit
sociale pour 2014 et dans les accords entre partenaires sociaux sur les
retraites complmentaires des salaris ne sappliquant que jusqu la fin
de 2015. Cet effet mcanique est un peu infrieur 1,5 Md en 2016.

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LES PERSPECTIVES POUR 2016 ET 2017

121

Labaissement du taux de croissance de lONDAM de 2,0 %


1,75 %, qui ne sappuie pas sur des mesures dconomie clairement
identifies, contribue en outre pour 0,5 Md aux conomies de 2,2 Md
annonces dans le domaine social.
Aucun impact de la rvision la baisse de linflation nest
attendre sagissant de la masse salariale, la valeur du point tant gele
jusqu 2017 dans la loi de programmation comme dans le programme de
stabilit.
Leffet total de la rvision de linflation sur les dpenses primaires
de 2016 serait donc de lordre de 2,5 Md (1,0 Md sur les achats de
biens et services et 1,5 Md sur les prestations indexes). Lcart par
rapport aux 5 Md annoncs nest ce stade pas expliqu.

c) Le cas particulier de la masse salariale


Le programme de stabilit prvoit une augmentation de la masse
salariale brute des administrations publiques de 1,6 Md en moyenne
chacune des annes 2016 et 2017, alors quelle a encore cr de 3,0 Md
en 2014.
Sagissant de ltat, le budget triennal, dont le titre II na pas t
modifi par le programme de stabilit et les dcisions prises dbut mai
sagissant des effectifs des armes87, limite la progression des dpenses de
personnel, hors financement des pensions des fonctionnaires, 200 M
pour chacune de ces deux annes, alors quelle a t de 400 M en 2014.
En outre, ce rsultat pour 2014 a t obtenu avec une baisse des effectifs,
dont limpact a t de - 200 M, et des mesures diverses non
reproductibles dont limpact a t de - 100 M.
La politique mise en uvre en 2013 (stabilisation des effectifs, gel
du point et limitation des mesures catgorielles 300 M) entrane, en

87

Les lettres de cadrage pour 2016 envoyes aux ministres en charge des missions
non prioritaires leur demandent de proposer des mesures permettant de rduire leur
masse salariale par rapport au budget triennal, ainsi que celle des oprateurs relevant
de leur comptence, qui pourraient peu prs compenser le cot des moindres
suppressions de postes au ministre de la dfense.

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122

COUR DES COMPTES

raison notamment du GVT et de la garantie de pouvoir dachat des


fonctionnaires, une croissance tendancielle de la masse salariale de ltat
de 700 M par an.
Il est donc ncessaire de raliser chaque anne des conomies de
lordre de 500 M pour respecter le budget triennal, conomies
aujourdhui non documentes, alors que la modernisation de la gestion
des ressources humaines dans les administrations publiques entranera des
dpenses nouvelles, par exemple pour rnover les grilles salariales. La
Commission des finances du Snat a demand la Cour de lui remettre en
juillet 2015 un rapport sur la masse salariale de ltat qui prcisera ces
enjeux et prsentera les leviers dactions sur les dpenses de personnel
permettant datteindre la fois ces objectifs dconomies et de
modernisation.

d) Au total, des conomies peu tayes


Sagissant de lanne 2016, le Gouvernement a rduit de 5 Md
par an la progression des dpenses primaires en valeur par rapport la loi
de programmation, ce qui tient pour moiti aux effets mcaniques de la
rvision la baisse de linflation, qui ne constituent pas de relles
conomies, et pour moiti des conomies qui ne seront prcises que
dans les lois de finances et de financement de la scurit sociale.
Les dpenses primaires ayant ainsi t rduites de 5 Md en valeur
pour compenser une inflation plus faible, elles sont quasiment stabilises
en volume dans le programme de stabilit comme dans la loi de
programmation. Il est donc toujours ncessaire de raliser et dexpliciter
des conomies denviron 14 Md, par rapport la croissance tendancielle
retenue par le Gouvernement. La baisse de linvestissement des
administrations publiques locales en 2014, un peu plus forte que leffet de
ses dterminants usuels (le cycle lectoral en particulier), est le seul
lment nouveau venant tayer cet objectif dconomies depuis la loi de
programmation car elle pourrait pour partie rsulter de la perspective de
la baisse des dotations de ltat et donc se poursuivre.
Sagissant de lanne 2017, les conomies prvues ne sont pas plus
documentes dans le programme de stabilit que dans la loi de
programmation. Comme pour 2016, la progression des dpenses
primaires du programme de stabilit est infrieure de 5 Md celle de la
loi de programmation, ce qui sexplique pour partie par leffet mcanique
dune rvision la baisse de linflation.

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LES PERSPECTIVES POUR 2016 ET 2017

123

2 - Des dpenses nouvelles annonces depuis le vote de la loi de


programmation
Des dpenses nouvelles ont t annonces depuis la loi de
programmation, certaines layant t aprs la prsentation du programme
de stabilit.

a) Les dpenses annonces entre la loi de programmation et le


programme de stabilit
Ces dpenses ont t prises en compte dans le programme de
stabilit mais leur financement, par la rduction dautres dpenses, nest
pas explicit. La baisse de 5 Md des dpenses pour 2016 entre la loi de
programmation et le programme de stabilit est donc le solde entre des
conomies qui doivent tre suprieures 5 Md en ralit et le cot de
ces dpenses nouvelles.
La Commission europenne a ainsi fait savoir en janvier 2015 que
la France devra rembourser 1,0 Md daides agricoles en trois tranches de
2015 2017.
Le Prsident de la Rpublique a annonc le 5 fvrier dernier une
extension du service civique tous les jeunes qui en font la demande.
Pour 100 000 jeunes, le cot en anne pleine serait de lordre de 0,6 Md.
Le Premier ministre a annonc le 6 mars dernier que 1 Md de
dpenses supplmentaires serait consacr aux quartiers sensibles , en
cumul sur les trois prochaines annes.
Enfin, labsence de livraison des navires Mistral la Fdration de
Russie prsente un risque budgtaire pour ltat, mais le montant et les
modalits des sommes qui devront tre verses restent prciser.

b) Les dpenses dcides aprs la prsentation du programme de stabilit


Il tait prvu dans la loi de programmation que le cot de la
cration de la prime dactivit (4 Md) serait compens par la suppression
du RSA activit et de la prime pour lemploi. Lextension du bnfice de
la prime dactivit aux tudiants et apprentis qui travaillent, dcide fin

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124

COUR DES COMPTES

avril, est de nature accrotre le montant de la dpense par rapport la


prvision, sauf revoir la baisse le barme de la prime dactivit.
La ministre de la fonction publique a propos le 21 avril aux
organisations syndicales un projet de rnovation des grilles indiciaires
types. Les mesures prsentes, relativement prcises, pourraient avoir un
cot significatif, mais non prcis, dans les prochaines annes, qui serait
en partie financ par la suppression de primes. Cependant, aucune
indication na t donne sur la nature des primes supprimes,
lexception de lindemnit dont bnficient certains fonctionnaires depuis
1997 en contrepartie de lapplication de la CSG aux primes. Cette
indemnit a un cot denviron 0,2 Md pour ltat et indtermin pour
lensemble des administrations publiques. Sa suppression se ferait trs
progressivement et selon des modalits complexes si bien que
ladministration nest pas en mesure destimer les conomies pouvant en
rsulter en 2016 et 2017.
Le Conseil de dfense du 29 avril a dcid que le budget des
armes serait major de 0,6 Md en 2016 et de 0,7 Md en 2017 (de
3,8 Md en cumul sur 2016-2019). Une partie de ce supplment financera
la rvision la baisse du nombre de suppressions de postes : 7 300 au lieu
de 25 800 sur les annes 2016 2019. Les lettres de cadrage envoyes en
avril aux ministres non prioritaires leur demandent des conomies
supplmentaires sur leurs dpenses de personnel, hauteur de 1 % de
celles-ci, et sur celles des oprateurs, ce qui correspond peu prs la
rduction des conomies attendues des suppressions de postes au
ministre de la dfense. Toutefois, ces conomies supplmentaires restent
identifier.
Le ministre de lemploi a annonc le 1er juin le financement de
100 000 emplois aids supplmentaires ds 2015. Le cot en psera sur le
budget de 2016 hauteur denviron 0,7 Md.

B - La sensibilit du dficit public linflation et aux


taux dintrt
Dans son avis du 13 avril 2015 sur les prvisions
macroconomiques associes au projet de programme de stabilit, le Haut
Conseil des finances publiques a not quil existe dimportants risques
financiers dans le contexte international actuel et que la remonte de
linflation pourrait tre plus tardive que prvu par le Gouvernement. La

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LES PERSPECTIVES POUR 2016 ET 2017

125

sensibilit du dficit public une hausse des taux dintrt ou une


inflation plus faible est donc examine88.
1 - Limpact dune variation de linflation sur les finances publiques
Limpact dune baisse de linflation sur les finances publiques
diffre suivant quelle est ou non anticipe.
a) Limpact dune baisse non anticipe de linflation sur le dficit
Si linflation prvue pour lexercice en cours est surestime, ou
rvise trop tardivement pour que des mesures nouvelles puissent tre
prises, limpact sur les comptes publics de cet exercice est ngatif.
En effet, elle se traduit mcaniquement par une diminution du
produit des prlvements obligatoires dont lassiette volue comme les
prix la consommation, ce qui est notamment le cas de la TVA. En outre,
lorsque linflation est plus faible, les salaires et dautres prix que ceux de
la consommation des mnages (les prix des transactions immobilires par
exemple) ralentissent galement en rgle gnrale.
Si le ralentissement porte de manire homogne sur lensemble des
prix et salaires, une baisse de 1 point de linflation, titre dexemple,
entrane une perte de recettes denviron 7 Md89. Elle est plus faible si la
baisse de linflation ne tient quaux produits imports.

88

Ces deux risques ne devraient pas se matrialiser simultanment car une inflation
durablement plus faible se traduit, toutes choses gales par ailleurs, par des taux
dintrt nominaux plus bas. Il ne peut cependant pas tre exclu que linflation soit
durablement faible et que les taux dintrt remontent nanmoins plus vite que prvu
parce que, par exemple, les taux long terme europens suivent les taux amricains
qui remontent eux-mmes plus vite ou parce que les marchs financiers prouvent de
nouveau des doutes sur la stabilit financire de la zone euro.
89
Une perte supplmentaire est constate lanne suivante en raison du dcalage de
recouvrement de certains impts (sur le revenu et les bnfices des socits ou sur la
valeur ajoute des entreprises). La perte totale natteint cependant pas 1 % des recettes
car lassiette de certains prlvements, comme les accises, est indpendante des prix.

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126

COUR DES COMPTES

Si ce ralentissement des prix est peru tardivement dans lanne,


les prestations sociales indexes ont dj t revalorises et les budgets,
vots en valeur, peuvent difficilement tre modifis. La baisse de
linflation na alors dimpact que sur la charge dindexation des
obligations indexes du Trsor (OATi) qui, en comptabilit nationale,
dpend du glissement des prix en fin danne. Pour une baisse de 1 point
de linflation, les dpenses publiques sont de ce fait rduites de 2 Md.
En consquence, le dficit public de lexercice en cours est major
denviron 5 Md. Cet impact est un peu plus faible lanne suivante dans
la mesure o la revalorisation des prestations sociales est diminue de
lcart entre linflation prvue et constate lanne considre90.
b) Limpact dune baisse anticipe de linflation sur le dficit
Si le ralentissement de linflation est anticip, ce qui est le cas pour
2016 et 2017 dans le programme de stabilit par rapport la loi de
programmation, les pertes de recettes sont les mmes que prcdemment,
mais les prestations sociales sont indexes sur la nouvelle prvision
dinflation et les budgets peuvent tre ajusts la baisse.
Dans ces conditions, les dpenses doivent pouvoir tre rduites
dun mme montant que les recettes, et la rvision la baisse de
linflation devrait avoir peu dimpact sur le dficit public. Encore faut-il,
pour que les dpenses puissent tre suffisamment ajustes la baisse, que
les mcanismes conduisant accrotre les dpenses indpendamment de
linflation, comme le GVT positif, ne soient pas trop forts.
La rvision la baisse de linflation entre la loi de programmation
et le programme de stabilit a ainsi assez peu deffet sur le dficit public
prvu par le Gouvernement pour 2016 et 2017, en raison des effets
mcaniques de cette baisse de linflation et des mesures annonces pour
rduire, par exemple, le budget de ltat et lONDAM.

90

Mme si, en sens inverse, la baisse de linflation a des effets supplmentaires la


baisse sur certains impts (cf. ci-dessus) lanne suivante.

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LES PERSPECTIVES POUR 2016 ET 2017

127

2 - Limpact dune variation des taux dintrt


Les prvisions de charge dintrts du programme de stabilit
reposent sur les hypothses suivantes : les taux courts (BTF trois mois) en
fin danne passeraient de - 0,05 % en 2015 0,25 % en 2016 puis 1,0 %
en 2017 ; les taux longs (OAT 10 ans) de 1,2 % en 2015 2,1 % en 2016
puis 3,0 % en 2017.
Une hausse plus forte ou plus rapide des taux aurait un impact trs
rapide sur la charge dintrts des emprunts mis pour couvrir le dficit
de lexercice, un impact galement rapide sur celle des emprunts court
terme et un impact trs progressif sur celle des dettes long terme, au fur
et mesure de leur renouvellement. La dure de vie moyenne de la dette
moyen et long terme tant de presque 8 ans et certains emprunts ayant
une chance 50 ans, cet effet est trs tal dans le temps.
Graphique n 19 : impact d'un choc de 100 points de base en 2015 sur
les charges d'intrt (en Md)
20
15
10
5
0
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Source : projet annuel de performances de la mission engagements financiers de
ltat pour 2016 ; Cour des comptes.

Au total, selon lagence France Trsor, une hausse de 100 points


de base de tous les taux dintrt en 2015 entranerait, titre

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128

COUR DES COMPTES

dillustration, une augmentation de la charge dintrts de 2,4 Md cette


mme anne, de 5,3 Md en 2016, de 7,4 Md en 2017, puis de 12,7 Md
en 2020 et 17,2 Md en 202491.
En outre, un tel choc sur les taux dintrt aurait un impact ngatif
sur lactivit conomique et donc sur les recettes publiques. Selon les
analyses de sensibilit prsentes en annexe du programme de stabilit,
une hausse de 100 points de base du taux directeur de la banque centrale
europenne, au-del de la hausse dj prvue dans le programme de
stabilit, entranerait une baisse du PIB de 0,3 % lanne suivante, compte
tenu de sa rpercussion sur les taux longs. Le dficit primaire en serait
accru denviron 3 Md. En y ajoutant la hausse de 5 Md des charges
dintrts, le dficit public serait accru de 8 Md.

III - Une rduction du dficit qui ne repose pas


assez sur des mesures structurelles dconomies
La rduction du dficit structurel inscrite dans le programme de
stabilit, un peu plus forte que dans la loi de programmation, est majore
par une rvision non justifie de la croissance potentielle. En outre, elle
porte entirement sur les dpenses et suppose de raliser des conomies
qui ne sont pas documentes. Les rformes structurelles permettant de
rduire durablement les dpenses publiques, en points de PIB, restent
dfinir et mettre en uvre.

A - Un ajustement structurel major par une rvision


non justifie de la croissance potentielle
1 - Un ajustement structurel de 0,5 point de PIB par an dans le
programme de stabilit
Le programme de stabilit prvoit un ajustement structurel
(rduction du dficit structurel) de 0,5 point de PIB chacune des annes

91

Charge dintrts en comptabilit nationale.

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LES PERSPECTIVES POUR 2016 ET 2017

129

2016 et 2017. Il est un peu plus fort que dans la loi de programmation
(0,3 point de PIB en 2016 et 0,5 point en 2017) en raison, selon le
Gouvernement, du nouveau programme dconomies de 5 Md qui sera
mis en uvre en 2016.

Les rgles europennes


Un ajustement structurel de 0,5 point de PIB est le minimum requis
par le pacte de stabilit et de croissance europen dans son volet
prventif , cest--dire pour les pays qui, sans tre en situation de dficit
excessif, nont pas atteint lquilibre structurel de leurs comptes publics.
Les pays, comme la France, qui ont un dficit excessif et relvent du
volet correctif du pacte doivent revenir une situation o ils respectent
les plafonds de dficit (3,0 % du PIB) et dendettement (60 %) en suivant les
recommandations du Conseil de lUnion europenne.
Ces recommandations portent sur le dficit effectif mais aussi sur le
dficit structurel. Le trait de 2012 sur la coordination, la stabilit et la
gouvernance dans lUnion conomique et montaire impose dailleurs tous
les pays dont les comptes publics ne sont pas lquilibre structurel,
indpendamment du fait quils sont ou non en situation de dficit excessif, de
suivre une trajectoire de convergence vers cet quilibre inscrite dans le droit
national, sans toutefois prescrire un ajustement structurel minimal pour les
pays en situation de dficit excessif.
Le Conseil de lUnion europenne recommande toutefois souvent
ces derniers un ajustement structurel dau moins 0,5 point de PIB, et il a
recommand la France dans sa dcision de fvrier 2015 de raliser un
ajustement de 0,8 point de PIB en 2016 et 0,9 point en 2017.

2 - Une rvision non justifie de la croissance potentielle


La croissance potentielle retenue par le Gouvernement en
avril 2015, dans le programme de stabilit, pour 2016 et 2017 (1,5 %
chacune de ces deux annes) est suprieure celle inscrite dans la loi de

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130

COUR DES COMPTES

programmation du 29 dcembre 2014 (1,3 % chacune de ces deux


annes)92.
Cette rvision la hausse de la croissance potentielle permet de
rduire le dficit structurel de 0,1 point de PIB en 2016 puis de 0,1 point
supplmentaire en 2017 et donc de majorer lajustement structurel de
0,1 point chacune des annes 2016 et 2017 dans le programme de
stabilit.
Dans son avis du 13 avril 2015 sur le programme de stabilit, le
Haut Conseil des finances publiques regrette que la croissance
potentielle, dont lestimation est entoure de fortes incertitudes, ait t
revue quelques mois seulement aprs ladoption de la loi de
programmation de dcembre 2014. Cette rvision rend peu lisible le
partage entre les composantes conjoncturelle et structurelle du solde
public et plus difficile lanalyse de la politique budgtaire .
Il considre quil sagit dun problme de principe
indpendamment de lampleur de cette rvision et des raisons avances
par ladministration pour la justifier (prise en compte de limpact sur le
PIB potentiel des rformes structurelles engages par le Gouvernement).
Il est, pour la Cour, dautant plus regrettable que le partage entre
les composantes conjoncturelle et structurelle du solde public soit ainsi
rendu encore moins lisible quil sera particulirement important
analyser dans les prochaines annes. En effet, si la croissance retrouve un
rythme plus soutenu, le dficit effectif diminuera mcaniquement, ce qui
donnera limpression de retrouver des marges budgtaires pour accrotre
les dpenses ou diminuer les prlvements. Il sera donc dautant plus
ncessaire de bien distinguer, dans cette baisse du dficit, ce qui relve de
la conjoncture et de mesures de redressement. Cette distinction risque
dtre brouille par des modifications frquentes des estimations de la
croissance potentielle et du dficit structurel, du type de celles effectues
entre dcembre 2015 et avril 2015.
Cette rvision de la croissance potentielle pose par ailleurs un
problme de cohrence du scnario macroconomique du programme de

92

Pour 2018, elle a t rvise de 1,2 % dans la loi de programmation 1,4 % dans le
programme de stabilit.

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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LES PERSPECTIVES POUR 2016 ET 2017

131

stabilit. En effet, la croissance potentielle retenue tant plus forte, il reste


en fin de priode de programmation un cart important entre le PIB
potentiel et le PIB effectif. Or, cet cart signifie que les facteurs de
production disponibles (capital et travail) sont peu utiliss, que les
entreprises nont donc pas besoin dinvestir et dembaucher et quil ny a
donc pas de tensions sur les salaires. Il est donc peu compatible avec
lacclration de linvestissement, de linflation et des salaires retenue par
ailleurs dans le scnario du Gouvernement.

B - La ncessit de mesures structurelles dconomies


Leffort structurel inscrit dans le programme de stabilit slve
0,6 point de PIB en 2016 et 0,4 point de PIB en 201793. Il diffre de
lajustement structurel (0,5 point en 2016 et 2017) principalement du fait
de lvolution des recettes non fiscales et de llasticit des prlvements
obligatoires94.
Les mesures nouvelles relatives aux prlvements obligatoires95
ont une contribution nulle leffort structurel en 2016 et ngative en 2017
(- 0,2 point de PIB).
Leffort structurel prvu en matire de matrise des dpenses
reprsente 0,6 point de PIB chacune des annes 2016 et 2017. Il est certes
major de 0,1 point de PIB du fait de la rvision la hausse de 0,2 point
de la croissance potentielle96, mais il est sensiblement plus important que
celui ralis sur les annes 2011-2014, qui a t nul en moyenne.

93
En intgrant dans leffort structurel sur les recettes la cl en crdit dimpt que
distingue le programme de stabilit et qui correspond un cart entre les montants de
certains crdits dimpt en comptabilit budgtaire et en comptabilit nationale.
94
Lajustement structurel est estim en supposant que cette lasticit est strictement
gale 1,0 et diffre de leffort structurel si ce nest pas le cas. Dans le programme de
stabilit, elle est arrondie 1,0 en 2016 et 2017 mais est en ralit diffrente de 1,0.
95
Hors impact des contentieux communautaires qui sont considrs comme des
mesures ponctuelles et temporaires nintervenant ni dans le calcul de lajustement
structurel ni dans celui de leffort structurel.
96
En effet, leffort structurel en dpenses correspond la moiti environ de lcart
entre la croissance potentielle et la croissance en volume des dpenses.

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132

COUR DES COMPTES

La France prvoit ainsi de raliser dans les annes qui viennent


leffort de matrise des dpenses publiques que les autres grands pays
europens, comme on la vu, ont dj accompli dans les annes qui ont
suivi la crise. Il repose sur le respect des objectifs de dpenses et la pleine
ralisation des conomies annonces.
Les dveloppements qui suivent portent sur les rformes prvues
dans le programme de stabilit et la nouvelle dmarche de revue des
dpenses publiques mise en place par le Gouvernement conformment
aux dispositions de la loi de programmation de dcembre 2014.
1 - Des conomies structurelles insuffisantes dans le programme de
stabilit
Dans une rcente note danalyse97, le commissariat gnral la
stratgie et la prospective ( France Stratgie ) a examin si les
mesures de rduction des dpenses publiques menes ces dernires
annes dans une douzaine de pays europens ont t slectives, au sens o
elles ont modifi la rpartition des dpenses publiques par nature, ou si
elles ont au contraire privilgi une rduction homothtique des dpenses
assimilable une politique du rabot . Il en ressort que les pays qui ont
le plus rduit leurs dpenses sont gnralement ceux qui ont t les plus
slectifs et que la France figure parmi les moins slectifs.
Le programme de stabilit prsente le poids des principales
dpenses publiques par nature en pourcentage du PIB sur les annes 2014
et 2018 qui rsulte des mesures envisages de matrise des dpenses
(tableau n 23).

97

Quelle slectivit dans la rduction des dpenses publiques ? , N. Lorach et


A. Sode ; note danalyse n 28, avril 2015.

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LES PERSPECTIVES POUR 2016 ET 2017

133

Tableau n 23 : les dpenses publiques dans le programme de


stabilit
Dpenses
Dpenses primaires
Masse salariale
Achats courants
Prestations sociales
hors chmage
Investissements
Autres dpenses

% du PIB en
2014 (a)
55,0
13,0
5,1

% du PIB en
2018 (b)
52,5
12,2
4,6

Baisse relative
(a-b)/a
4,5 %
6,2 %
10,0 %

24,5

24,1

1,6 %

3,7
8,7

3,2
8,4

13,5 %
3,4 %

Source : programme de stabilit 2014-2019 ; Cour des comptes.

La baisse relative des dpenses qui est envisage (cart entre le


montant de la dpense en part de PIB en 2018 et 2014 rapport son
montant initial) est trs diffrente dune catgorie lautre, ce qui montre
une certaine slectivit. Cependant, le tableau met aussi en vidence des
efforts beaucoup plus importants sur les dpenses les plus faciles
rduire sans rformes : les investissements98 et les achats courants de
biens et services, au contraire des prestations sociales99.
Comme on le verra plus loin, lenjeu de linvestissement public en
France nest pas le montant des dpenses ralises mais leur qualit et la
baisse en pourcentage du PIB inscrite dans le programme de stabilit
nest pas ncessairement injustifie.
En revanche, alors que dimportantes rformes des dpenses
sociales restent ncessaires pour rsorber le dficit des administrations
sociales, leur diminution programme lhorizon 2018 dans le
programme de stabilit parat trs faible. Dans ses rapports annuels sur la
scurit sociale, la Cour a formul de nombreuses recommandations
visant raliser des conomies substantielles travers une plus grande
efficacit et un meilleur ciblage des dpenses.

98

La formation brute de capital fixe dans ce tableau.


Hors allocations de chmage, dont le programme de stabilit prvoit une diminution
en cohrence avec les prvisions de baisse du chmage du Gouvernement.
99

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134

COUR DES COMPTES

Le programme de stabilit repose sur de nombreuses mesures


visant rduire les ressources alloues aux gestionnaires de crdits de
ltat ( travers les normes budgtaires), du systme de sant ( travers
lONDAM), des oprateurs ( travers le plafonnement des taxes
affectes) et des collectivits locales ( travers les concours financiers de
ltat). Les rformes permettant ces gestionnaires de remplir leurs
missions avec des ressources rduites dans les prochaines annes, comme
le virage ambulatoire annonc dans les hpitaux, ne sont
gnralement pas documentes100.
La pression ainsi exerce sur les gestionnaires peut certes les
obliger raliser des gains de productivit et ne plus acheter de biens et
services inutiles, ce qui reste une source dconomies substantielles, mais
elle ne suffira pas pour ramener le montant des dpenses publiques vers
un niveau, en pourcentage du PIB, voisin de celui de nos principaux
partenaires europens. Des rformes structurelles sont ncessaires pour
raliser les conomies prvues par le programme de stabilit en 20162017, mais il nen donne pas dexemples significatifs.
2 - Une nouvelle revue des dpenses publiques articule avec la
procdure budgtaire
Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques de juin 2014, la Cour a observ que la modernisation de
laction publique (MAP) navait lorigine, en 2012, aucun objectif
budgtaire explicite. Si les comits interministriels de juillet et dcembre
2013 ont fix des objectifs dconomie, la MAP tait, en juin 2014, loin
davoir permis didentifier des conomies la hauteur des enjeux.
La loi de programmation des finances publiques du
29 dcembre 2014 instaure une nouvelle procdure de revue des
dpenses publiques mieux articule avec la procdure budgtaire. Elle
prvoit que le Gouvernement annexe au projet de loi de finances une liste
des revues de dpenses menes au cours des douze derniers mois,
avec les principaux constats et propositions en rsultant ainsi que les
objectifs dconomies attendues. Cette annexe doit aussi prsenter la liste

100

La rforme de lorganisation territoriale, par exemple, ne pourra dgager des


conomies que dans plusieurs annes.

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LES PERSPECTIVES POUR 2016 ET 2017

135

des revues de dpenses que le Gouvernement envisage de raliser avant la


fin du mois de fvrier pour en prsenter au Parlement les conclusions en
vue du projet de loi de finances suivant.
Ces revues portent sur lensemble des dpenses des administrations
publiques ainsi que sur les dpenses fiscales et sont ralises par les corps
dinspection et de contrle.
La procdure instaure par la loi de programmation pourrait, dun
point de vue juridique, ne commencer quavec le dpt du projet de loi de
finances pour 2016. Anticipant cette obligation, les premires revues de
dpenses sont, selon les indications du programme de stabilit, en cours et
portent notamment sur la situation financire des universits, les coles de
fonctionnaires ou encore les aides personnelles au logement. Leurs
conclusions devraient tre intgres la construction du budget de 2016.
Il nest cependant pas certain, au vu de ces exemples donns dans
le programme de stabilit, que les dpenses actuellement sous revue
soient la hauteur des enjeux.
______________________ CONCLUSION ______________________
Le programme de stabilit retient pour les annes 2016 et 2017
des prvisions prudentes de croissance conomique et dvolution des
recettes publiques. Il repose principalement sur un objectif ambitieux de
stabilisation en volume des dpenses primaires des administrations
publiques. Celui-ci impose la ralisation dun programme dconomies
denviron 14,5 Md chacune de ces deux annes, soit 29 Md au total,
tant rappel quil sagit dconomies par rapport une croissance
tendancielle des dpenses dont lestimation est largement
conventionnelle.
Au-del de ces conomies dj prvues dans la loi de
programmation de dcembre 2014, le Gouvernement a annonc depuis
un effort supplmentaire de 5 Md en 2016 qui vise compenser les effets
mcaniques dune moindre inflation sur les dpenses en valeur.
Lvolution des dpenses publiques en volume, identique dans le
programme de stabilit et dans la loi de programmation, impose toujours
un plan dconomies de 14,5 Md qui reste, ce stade, peu document,
alors mme que des dpenses nouvelles ont t annonces depuis la loi de
programmation, dont certaines aprs le dpt du programme de stabilit.
Celui-ci ne prsente pas les indispensables rformes qui permettraient
dinscrire la matrise des dpenses dans la dure.

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136

COUR DES COMPTES

Il est donc loin dtre acquis que le dficit public soit ramen
3,3 % du PIB en 2016 et 2,7 % en 2017.
Si la reprise de la croissance se confirme, elle aura pour effet de
rduire mcaniquement le dficit public, ce qui rend dautant plus
ncessaire de suivre attentivement lvolution du solde structurel et den
viser lamlioration. La stabilisation en volume des dpenses hors
charges dintrts en 2016 et 2017 est cet gard un objectif
indispensable. Cet objectif est galement ambitieux au regard de
lvolution des dpenses au cours des annes prcdentes, plus
particulirement dans un contexte de reprise de la croissance, qui
pourrait inviter une attnuation des efforts.

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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Chapitre V
Les investissements publics

Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances


publiques de 2013101, la Cour avait prsent les pistes dconomies issues
de ses travaux les plus rcents dans lensemble du champ des dpenses
publiques. Dans son rapport de 2014102, elle a dvelopp ces pistes
dconomie dans trois domaines : les dpenses de personnel des
administrations publiques ; les dpenses des collectivits territoriales ; les
dpenses de lassurance maladie. Cette anne, elle consacre un chapitre
du prsent rapport linvestissement public.
En effet, la baisse de linvestissement public, dans lUnion
europenne depuis quelques annes et en France en 2014, a soulev des
inquitudes et conduit de nombreux conomistes et responsables
politiques, aux niveaux europen, national et local, recommander des
mesures pour le relancer, ventuellement en le soustrayant des dpenses
et du dficit publics pour le prserver des contraintes budgtaires, parce
quil permettrait de soutenir lactivit conomique.
Il nest cependant pas assur que la France, contrairement
dautres pays europens, souffre particulirement dun manque
dinvestissements publics. Il est encore moins certain que tous les
investissements publics aient une utilit socio-conomique avre et
doivent tre indistinctement promus.

101

Cour des comptes, Rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques de 2013. La Documentation franaise, juin 2013, 253 p., disponible
www.ccomptes.fr
102
Cour des comptes, Rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques de 2014. La Documentation franaise, juin 2014, 248 p., disponible sur
www.ccomptes.fr

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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138

COUR DES COMPTES

Pour prciser les enjeux et clairer ces dbats, la Cour a dabord


examin le mode de comptabilisation des investissements publics, leur
montant et leur rpartition en France. Elle a compar lvolution de
linvestissement public en France au cours de ces dernires annes et son
niveau en 2014 ceux qui sont observs dans les autres pays europens.
Elle a ensuite rappel quels sont les effets conomiques des
investissements publics en les distinguant selon lhorizon retenu, avant
dexaminer les conditions de leur valuation en France et les progrs
raliser pour mieux investir.

I - Des dpenses publiques, reprsentant 4,5 points


de PIB, finances surtout par les collectivits locales
et ltat
A - Des dpenses de 4,5 points de PIB qui entrent dans
le calcul du dficit public
La comptabilit nationale, notamment parce quelle permet des
comparaisons internationales, est retenue pour examiner les
investissements publics, dont le primtre est dabord prcis. Dans les
comptes nationaux, les investissements des administrations publiques
sont des dpenses publiques et ils accroissent donc le dficit public. Ce
mode de comptabilisation doit tre maintenu et il ne fait pas obstacle la
prise en compte des spcificits de linvestissement dans les procdures
europennes de surveillance budgtaire.
1 - Des dpenses de 96 Md en 2014 en comptabilit nationale
La comptabilit nationale constitue la seule source de comparaison
internationale en ce domaine et la seule qui fournisse des sries longues
primtre constant. Ses principes et mthodes sont fixs par un rglement
europen qui simpose dans lUnion europenne et complte les rgles
tablies par lOrganisation des Nations Unies.
Les comptes nationaux permettent de connatre la formation
brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques (79 Md en
2014 en France, aprs 85 Md en 2013), qui est constitue des
acquisitions, nettes des cessions, dactifs corporels et, depuis ladoption

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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LES INVESTISSEMENTS PUBLICS

139

du systme europen de comptes nationaux de 2010, dactifs incorporels,


notamment ceux qui sont issus de la recherche et dveloppement (de
lordre de 16 Md en 2014). La rforme comptable de 2010 a aussi
conduit intgrer les achats dquipements militaires dans la FBCF des
administrations publiques (entre 4 et 10 Md par an, selon les annes)103.
Les administrations publiques (APU) ne comprennent pas les
entreprises publiques du secteur marchand, cest--dire celles dont les
ventes couvrent plus de la moiti de leur cot, comme la SNCF ou EDF.
Leurs investissements ne sont donc pas compris dans la FBCF des APU
alors quils sont considrs comme des investissements publics dans le
langage courant et quils reprsentent environ 26 Md en 2013,
essentiellement dans le domaine de lnergie (14 Md), et des transports
(9 Md)104. Ce montant est globalement stable en part de PIB (1,2 %)
depuis 2009. Il nest pas possible de le comparer avec celui des autres
pays - le primtre des entreprises publiques tant diffrent dun pays
lautre et les donnes sur leurs investissements ntant pas toujours
collectes ce qui conduit ne pas retenir les investissements de ces
entreprises.
Il est nanmoins possible didentifier dans les comptes nationaux
de lensemble des pays europens les subventions dinvestissement
verses par leurs administrations publiques dautres secteurs (17 Md
en 2014 en France, aprs 18 Md en 2013). Elles comprennent celles qui
sont attribues aux entreprises publiques du secteur marchand, comme la
SNCF, mais aussi celles attribues aux entreprises prives. Elles peuvent
tre ajoutes la FBCF des administrations publiques pour illustrer leur
contribution leffort national dinvestissement.
Le choix a donc t fait dans la suite de ce chapitre de dsigner par
investissement public la somme de la formation brute de capital fixe
et des subventions dinvestissement des administrations publiques
(96 Md en 2014105, aprs 103 Md en 2013).

103

Linvestissement militaire des administrations publiques ne comprend cependant


pas certains investissements issus de programmes internationaux (A400M, etc.).
104
Investissements des entreprises entrant dans le primtre des comptes combins
tablis par lAgence des participations de ltat.
105
Dont 4 Md dquipements militaires.

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140

COUR DES COMPTES

Schma n 2 : diffrentes catgories dinvestissements

Source : Cour des comptes partir de donnes Insee (comptes nationaux)

Les investissements exclus des investissements publics


Linvestissement public ainsi dfini nintgre pas les investissements
raliss par des entreprises prives dans le cadre de concessions de services
publics, par exemple ceux des socits concessionnaires dautoroutes ou de
rseaux de distribution deau. En revanche, les investissements raliss dans
le cadre de partenariats publics privs sont le plus souvent inclus par les
comptables nationaux dans la formation brute de capital fixe des
administrations publiques. Les investissements financiers, tels que les prts
ou dotations en capital, sont exclus de la formation brute de capital fixe 106 des
administrations publiques, comme des autres secteurs de lconomie.
Certaines dpenses, comme celles dducation ou de sant, sont parfois
considres comme analogues des investissements publics parce quelles
peuvent contribuer accrotre la productivit de la population active et donc
le PIB potentiel. Elles ne sont pas incluses dans la FBCF des administrations
publiques, sauf pour la part correspondant des acquisitions dactifs
(investissements des hpitaux notamment).

106

Les investissements davenir ne sont donc pas retracs dans les investissements
publics lorsquils prennent la forme dapports en capital ou de prts des entreprises
du secteur marchand. Ces dpenses reprsenteraient de 8 9 Md en cumul sur la
priode 2010-2026 et de lordre de 0,7 Md par an en moyenne sur 2010-2020.

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LES INVESTISSEMENTS PUBLICS

141

2 - Une comptabilisation justifie dans les dpenses prises en compte


pour mesurer le dficit public
En comptabilit nationale, les investissements des administrations
publiques sont compris dans les dpenses publiques et le dficit public est
la diffrence entre les dpenses et les recettes publiques. Les
investissements publics augmentent donc le dficit public alors que leur
nature est trs diffrente de celle des autres dpenses puisquils
accroissent le capital des administrations publiques et peuvent, par leur
contribution la productivit du secteur priv, conduire augmenter les
recettes futures.
Il est donc parfois propos de soustraire linvestissement, tout au
moins la formation brute de capital fixe, des dpenses publiques et, en
consquence, de la mesure du dficit public. Ds lors, une rduction de
linvestissement public ne contribuant plus rduire le dficit public, il
pourrait ainsi tre sanctuaris dans le cadre des programmes
dajustement budgtaire.
Ce mode de comptabilisation serait semblable celui des
entreprises, qui inscrivent le montant des investissements directement
lactif de leur bilan sans le faire passer par le compte de rsultats.
Ces propositions sinspirent aussi de la comptabilit des
collectivits territoriales et de la rgle dor qui sapplique leurs
budgets. Elles doivent en effet distinguer dans leurs budget et comptes
une section de fonctionnement, au sein de laquelle les dpenses doivent
tre couvertes par des recettes de fonctionnement, et une section
dinvestissement. Au sein de celle-ci, le remboursement des emprunts
passs doit tre financ par lexcdent de la section de fonctionnement ou
par des ressources dfinitivement acquises (subventions dquipement par
exemple). Les nouveaux emprunts ne peuvent donc financer que de
nouveaux investissements.
Toutefois, si une telle rforme tait mise en uvre, dautres
charges devraient tre ajoutes aux dpenses publiques.
En effet, les dpenses inscrites au compte de rsultat des
entreprises doivent inclure les dotations aux amortissements qui
permettent de constater la perte de valeur des actifs immobiliss en raison
notamment de leur usure ou de leur obsolescence. Cest aussi
thoriquement le cas des collectivits locales dont les charges inscrites en
section de fonctionnement doivent inclure les dotations aux

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142

COUR DES COMPTES

amortissements, certaines conditions prvues par le code gnral des


collectivits territoriales. Les rapports des chambres rgionales et
territoriales des comptes relvent cependant frquemment des
manquements cette obligation.107.
Or les dpenses publiques de la comptabilit nationale ne
comprennent pas de dotations aux amortissements. Si la formation brute
de capital fixe devait en tre soustraite, comme en comptabilit
dentreprise, il conviendrait alors dy ajouter une charge damortissement
des actifs immobiliss.
Celle-ci est estime par lInsee108 74 Md en 2014, sous
lappellation consommation de capital fixe , pour les administrations
publiques alors que la formation brute de capital fixe des administrations
publiques slve 79 Md. Lenjeu dune substitution de la
consommation de capital fixe la dpense dinvestissement public est
donc de lordre de 5 Md par an. Pour les seules administrations locales,
la formation brute de capital fixe est de 45 Md en 2014 et la
consommation de capital fixe de 40 Md.
En outre, un tel changement de mthode prsenterait des risques
pour les finances publiques. Son objectif serait en effet de dduire du
dficit des administrations publiques les dpenses qui sont porter leur
actif parce quelles accroissent la capacit de production de la Nation et
donc les recettes futures de ces administrations.
Or les investissements ne sont pas les seules dpenses auxquelles
on peut prter cette caractristique. Les dpenses courantes dducation
ou encore les dpenses de sant, par exemple, peuvent galement avoir
pour effet de rehausser le PIB potentiel long terme en relevant le niveau
de qualification ou la sant de la population.
Une telle extension des dpenses soustraites du dficit public
conduirait retirer celui-ci toute signification et tout lien avec

107

Cf. Cour des comptes, Rapport public thmatique : Les finances publiques locales.
La Documentation franaise, octobre 2013, 475 p., disponible sur www.ccomptes.fr
108
Comme en comptabilit dentreprise, son estimation repose sur des coefficients
annuels damortissement assez conventionnels par nature de biens. ce titre, lInsee
effectue ses calculs conformment aux recommandations des organisations
internationales.

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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LES INVESTISSEMENTS PUBLICS

143

lendettement, qui constitue in fine une donne cl pour apprcier la


situation des finances publiques dun pays. Or, quels que soient ses
mrites, linvestissement public contribue, comme toute autre dpense,
accrotre lendettement lorsque les comptes publics sont dficitaires, ce
qui est le cas de pays comme la France. Lorsquils sont excdentaires, ce
qui est le cas de pays comme lAllemagne, il a seulement pour effet de
limiter le dsendettement.
Enfin, ce changement de mthode comptable, qui supposerait un
accord international109, nest pas ncessaire pour prendre en compte la
spcificit des investissements publics dans les procdures de
coordination des politiques budgtaires dans lUnion europenne (cf.
encadr ci-dessous).
Une spcificit de linvestissement public dj prise en compte par les
rgles europennes
Larticle 126 du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne
dfinit la procdure qui sapplique aux pays en situation de dficit public
excessif, cest--dire ceux dont le dficit ou la dette dpassent les seuils de 3
et 60 % du PIB. Cette procdure commence par un rapport de la Commission
europenne au Conseil sur la base duquel ce dernier dcide sil y a ou non
dficit excessif. Le rapport de la Commission doit examiner si le dficit
public excde les dpenses publiques dinvestissement et tient compte de tous
les autres facteurs pertinents .
Les rglements constituant le pacte de stabilit et de croissance
prcisent que le Conseil et la Commission procdent une valuation
globale quilibre de tous les facteurs pertinents pour apprcier si un pays
se trouve en situation de dficit excessif. Ils prvoient aussi que lobjectif
moyen terme de solde structurel est fix en tenant compte des besoins en
investissements publics et quune dviation temporaire de la trajectoire
dvolution du solde structurel vers cet objectif peut tre autorise, dans
certaines conditions, si elle rsulte dun surcrot dinvestissements cofinancs
par lUnion europenne.

109

Le systme europen de comptes nationaux de 2010, actuellement en vigueur,


reprend et complte le systme actuel de comptes des Nations-Unies qui date de 2008
et a modifi le prcdent qui datait de 1993.

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144

COUR DES COMPTES

Dans sa communication du 26 novembre 2014 sur un plan


dinvestissement pour lEurope , la Commission note que les tats
membres qui disposent de marges budgtaires devraient investir davantage.
Ceux dont les capacits budgtaires sont plus limites devraient privilgier
les investissements et les dpenses consacres la croissance dans leur
budget .
Elle a elle-mme lanc un plan dinvestissements, publics et privs, de
315 Md sur trois ans (le plan Juncker ) qui sera port par un Fonds
europen pour les investissements stratgiques (FEIS) dot dau moins
21 Md par le budget de lUnion europenne et par un apport en capital de la
banque europenne dinvestissement. Elle a appel les tats membres
injecter des ressources financires supplmentaires dans le FEIS .
Dans une communication du 13 janvier 2015, elle a prcis que les
contributions des tats membres au FEIS feraient lobjet dun traitement
particulier dans le cadre des procdures de surveillance et de coordination des
politiques budgtaires. Elles seront notamment considres comme des
mesures temporaires et ponctuelles pour estimer le solde structurel et comme
un facteur pertinent pour justifier quun dpassement lger et
temporaire des seuils de dficit et de dette nentrane pas le lancement
dune procdure pour dficit excessif.

B - Des dpenses de natures diverses finances


principalement par les collectivits locales et ltat
La formation brute de capital fixe publique en France a reprsent
79 Md en 2014 et les subventions dinvestissement 17 Md, soit
respectivement 3,7 et 0,8 points de PIB. Ces dpenses sont finances
principalement, et presque galit dans le nouveau systme de comptes
nationaux, par les collectivits locales et par ltat et ses agences.
La formation brute de capital fixe slve en France, tous secteurs
confondus, 462 Md en 2013 (22 % du PIB). Elle est majoritairement
porte par les entreprises non financires (56 % du total) et, dans une
moindre mesure, par les mnages (23 %) et les administrations publiques
(17 %). En ajoutant les subventions dinvestissement, leffort
dinvestissement port par les administrations publiques reprsente 21 %
de linvestissement total en France.

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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LES INVESTISSEMENTS PUBLICS

145

Graphique n 20 : formation brute de capital fixe (FBCF) par secteur


en France (en Md et en % du total, en 2014)

Source : Cour des comptes partir de donnes INSEE (comptes nationaux)

1 - Des investissements publics ports parts gales par les


collectivits locales et par ltat
Les investissements publics y compris les subventions
dinvestissement sont principalement ports par les administrations
publiques locales (44 % du total en 2014) et par ltat et ses oprateurs
(47 % du total). Les organismes de scurit sociale, en particulier les
hpitaux, en portent environ le dixime.
Les subventions dinvestissement verses par ltat et ses
oprateurs sont relativement plus importantes que celles verses par les
administrations publiques locales. Ds lors, sagissant de la seule
formation brute de capital fixe, la part des administrations publiques
locales est de 58 % et celle de ltat et de ses oprateurs de 31 %.
Avec la mise en place du nouveau rfrentiel de comptabilit
nationale (SEC 2010 ; cf. annexe n 3), la part des administrations locales
a diminu (elle tait des deux tiers avec le prcdent rfrentiel), car
lquipement militaire (de lordre de 4 10 Md par an) et, surtout, la
recherche et dveloppement (de 16 17 Md), principalement la charge
de ltat, et de ses agences, sont dsormais considrs comme des
investissements publics. Les tudes conomiques montrent en effet depuis

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146

COUR DES COMPTES

longtemps que les dpenses de recherche et dveloppement ont un impact


au moins aussi important que les investissements corporels sur la
production potentielle.
La part de linvestissement local dans linvestissement de
lensemble des administrations publiques est reste stable, rfrentiel
constant, depuis plus de 30 ans si lon exclut les effets de la
dcentralisation et les variations annuelles lies au cycle lectoral
communal.
Graphique n 21 : rpartition de linvestissement public et des
subventions dinvestissement par catgorie dadministrations
(en % du total en 2014)

Note de lecture : les APUC, ou administrations publiques centrales (comprenant


ltat et les organismes divers dadministration centrale), sont reprsentes en bleu.
Les APUL, administrations publiques locales (comprenant les collectivits locales et
les entits associes), sont reprsentes en vert et les ASSO, administrations de
scurit sociale (comprenant notamment les hpitaux), sont reprsentes en rouge. En
couleur claire sont reprsentes les subventions dinvestissement verses et en
couleur fonce les investissements directement raliss par le sous-secteur des
administrations publiques. Par exemple, ltat porte de manire directe 25 % des
investissements.
Source : Cour des comptes partir de donnes Eurostat et de la DGFiP (comptes
nationaux)

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LES INVESTISSEMENTS PUBLICS

147

2 - Un investissement public orient vers le btiment et les travaux


publics dans les collectivits locales et la recherche dans les
administrations centrales
Linvestissement peut prendre des formes et rpondre des
besoins multiples. Il peut se traduire par lajout de nouveaux quipements
ou permettre de prolonger la dure de vie de ceux qui existent. Les
quipements nouveaux peuvent offrir de nouveaux services, en induisant
alors des dpenses de fonctionnement supplmentaires, ou permettre de
raliser des gains de productivit, entranant alors une rduction des
dpenses de fonctionnement. Ils peuvent avoir un impact plus ou moins
important sur la production potentielle du pays avec, par exemple, dun
ct la construction de btiments administratifs sans consquences
videntes sur la croissance potentielle, et, dun autre ct, la recherche et
dveloppement qui a vocation llever.
Les dveloppements qui suivent prsentent une typologie de la
formation brute de capital fixe selon la nature des actifs concerns
(btiments, machines, etc.) car elle est la seule pour laquelle des donnes
agrges sont disponibles.

a) Des investissements globalement orients vers le btiment et les


travaux publics
La formation brute de capital fixe est concentre sur les btiments
et les travaux publics (pour prs de la moiti), sur les quipements (pour
un quart) et sur la recherche et dveloppement (pour un cinquime).
Linvestissement militaire reprsente de 4 10 Md par an, rparti entre
des btiments et ouvrages dart, des quipements et de la recherche.

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148

COUR DES COMPTES

Graphique n 22 : rpartition de la formation brute de capital fixe


(FBCF) en France par produit (en Md et en % du total, en 2014)

Source : Cour des comptes partir de donnes de la DGFiP et de lInsee ( partir de


donnes issues des comptes nationaux)

b) Des orientations distinctes suivant les catgories dadministrations


Pour autant, les diffrentes catgories dadministration publique
ninvestissent pas dans les mmes produits (cf. graphique n 23). En
particulier, plus de la moiti de linvestissement de ltat et de ses
agences correspond de la recherche et lacquisition de droits de
proprit intellectuelle tandis que linvestissement des administrations
locales est compos pour prs des deux tiers dquipement dont la
ralisation fait appel aux entreprises du btiment et des travaux publics
(contre un peu plus dun cinquime pour ltat et ses agences).
Les investissements ports par ltat apparaissent complmentaires
de ceux des administrations locales en termes de produits, car moins
orients vers lquipement en btiments et ouvrages dart, et plus vers le
soutien de la croissance long terme.

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LES INVESTISSEMENTS PUBLICS

149

Les programmes dinvestissements davenir


Les programmes dinvestissements davenirs visent amliorer la
comptitivit de la France et favoriser une croissance performante et
durable, au travers du financement de projets dinvestissement dans la
recherche et linnovation. Deux programmes dinvestissements davenir
sont en cours : le premier (PIA 1) de prs de 35 Md, lanc par la loi de
finances rectificative du 9 mars 2010, et le deuxime (PIA 2) de 12 Md,
lanc par la LFI pour 2014. Ces programmes permettent de financer de
nombreuses actions couvrant notamment les secteurs de la recherche
fondamentale, de linnovation industrielle, la formation etc.
Ils prvoient un processus de slection des projets pilot par le
Commissariat gnral linvestissement, sous lautorit du Premier
ministre. condition quil soit strictement respect, et ce na pas
systmatiquement t le cas en 2014 (cf. ce sujet le rapport de la Cour
sur le budget de ltat en 2014), ce processus de slection doit permettre
de ne retenir que les projets porteurs dune rentabilit socio-conomique
suffisante.
Graphique n 23 : rpartition de linvestissement public en France
par produit (en %, en 2014)
Investissements ports par les
administrations centrales
(tat et les agences associes)

Investissements ports par les


administrations publiques
locales (ou APUL)

Source : Cour des comptes partir de donnes de la DGFiP et de lInsee (comptes


nationaux)

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150

COUR DES COMPTES

II - Un investissement public plus lev en France


que dans les autres pays europens
Bien que la dfinition de la formation brute de capital fixe et des
subventions dinvestissement des administrations publiques soit
harmonise au niveau europen, plusieurs difficults subsistent pour
effectuer des comparaisons internationales.
Le primtre de comptence des administrations publiques nest
pas identique entre les pays et dpend notamment du degr
dexternalisation de certaines dpenses publiques : par exemple, en
Autriche, toutes les constructions dautoroutes et une grande partie du
parc immobilier ont t transfres des entreprises publiques, situes en
dehors des administrations publiques, ou au secteur priv.
Les diffrences entre les niveaux dinvestissement public peuvent
galement provenir de nombreux facteurs structurels, comme la
dispersion gographique de la population et sa structure dmographique.
En effet, ltalement gographique ncessite de mettre en place des
modalits de transport adquates. Une population jeune peut ncessiter
des investissements en termes dinfrastructures scolaires et un pays la
population vieillissante doit rendre ses infrastructures plus accessibles.
Les comparaisons ci-aprs doivent donc se lire en ayant lesprit
dventuels facteurs explicatifs structurels.

A - Un niveau dinvestissement public en 2014 plus


lev en France que dans les autres pays dEurope
1 - Un niveau lev dinvestissement public en France
Le niveau de linvestissement public est plus lev en France
(4,5 % du PIB) que dans la plupart des pays dEurope en 2014 (3,3 % du
PIB de la zone euro), comme le montre le graphique n 24. Ce niveau des
investissements publics en France tait dj lun des plus levs des pays
europens en 2003.

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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LES INVESTISSEMENTS PUBLICS

151

Graphique n 24 : linvestissement public en 2014 (en % du PIB)


5,0
En points de PIB
4,5
4,0
3,5

Moyenne zone
euro en 2014 =
3,3

3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0

Investissement + subvention d'investissement (2014)

Source : Cour des comptes partir de donnes Eurostat (comptes nationaux)

En dehors des pays placs sous programme dajustement macroconomique (Grce, Irlande et Portugal110) ou bancaire (Espagne), les
investissements publics se situent entre trois et cinq points de PIB et leur
part dans le total des dpenses publiques est comprise entre 6 et 9 %.
2 - Un renouvellement du capital assur en France comme dans la
plupart des pays dEurope
Leffort dinvestissement public doit galement tre apprci au
regard des besoins de renouvellement du capital accumul grce aux
investissements effectus par le pass111, ce que prsente le graphique
suivant. Ces besoins de renouvellement correspondent aux

110

La Grce et le Portugal bnficient dun niveau lev des cofinancements des


investissements publics par lUnion europenne.
111
Le niveau dinvestissement ncessaire au renouvellement des infrastructures
existantes est apprci par la consommation de capital fixe des comptes nationaux qui
mesure la perte de valeur du capital non financier due lusure et lobsolescence.

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152

COUR DES COMPTES

investissements ncessaires pour maintenir constant le niveau de capital


des administrations publiques.
Graphique n 25 : niveau de la formation brute de capital fixe
(FBCF) compar au niveau ncessaire pour assurer le
renouvellement du capital en 2008 et en 2014 (en points de PIB)

Source : Cour des comptes partir de donnes Eurostat (comptes nationaux)

Certains pays augmentent leur stock de capital (investissement net


suprieur zro sur le graphique) et amliorent leurs infrastructures
tandis que dautres pays nassurent pas le renouvellement du capital
accumul. Cest gnralement le cas des pays qui ont le plus souffert de
la crise (Grce, Espagne, Portugal, Italie) et qui avaient beaucoup
augment leur capital dans les annes 2000.
Les autres pays, dont la France, ont prserv leurs investissements
publics et, parfois, port ailleurs la baisse des dpenses publiques
(notamment la Finlande et le Royaume-Uni). En particulier, la France,
linstar des Pays-Bas et de lAutriche, continue dgager un surcrot
dinvestissement net en 2014, malgr une diminution par rapport
2008112.

112

En ce qui concerne la France, cette diminution de linvestissement net en part de


PIB est essentiellement imputable lanne 2014 (cf. Chapitre I).

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LES INVESTISSEMENTS PUBLICS

153

En moyenne, les pays de lUnion europenne et de la zone euro


accumulaient du capital en 2008, mais ce ntait plus le cas en 2014.
3 - Des infrastructures juges gnralement satisfaisantes en France
Au-del de leur montant, dautres indicateurs peuvent tre
mobiliss pour comparer les investissements publics entre pays. Les
organisations internationales, et en particulier la Banque Mondiale,
utilisent gnralement plusieurs types dindicateurs :
i.

des indicateurs de qualit des transports (densit des


rseaux et infrastructures de transports, sur lensemble des
types de transports) ;

ii.

des indicateurs defficacit de la politique nergtique


(pertes dnergie dans les rseaux) ;

iii.

des indicateurs de dveloppement des nouvelles


technologies (pntration des nouvelles technologies de
linformation au sein dune population donne,) ;

iv.

des indicateurs de densit du rseau de sant et des


infrastructures dducation (densit du service hospitalier,
des appareils de mdecine, de laccs lenseignement,
etc.).

Ils peuvent tre soit estims partir de donnes physiques, soit


valus partir de sondage auprs de certaines catgories de population
(opinion des citoyens, investisseurs, etc.). Au regard de ces indicateurs, le
niveau des infrastructures de la France, notamment en termes de
transports, est souvent reconnu comme trs satisfaisant par les
organisations internationales et les observateurs extrieurs.
Cependant, des rapports de la Cour montrent que, si la France
dispose dj dun rseau dense dinfrastructures de transports, les
investissements rcents sont parfois orients inutilement vers leur

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154

COUR DES COMPTES

extension plutt que sur la maintenance et le renouvellement des parties


anciennes de ce rseau113.

Un renforcement venir des investissements publics en Allemagne


En Allemagne, le manque dinvestissements ou le caractre
vieillissant des infrastructures existantes a fait lobjet de nombreux rapports
tant de la part des organisations internationales que des institutions publiques
ou prives allemandes114. Lensemble de ces tudes montre des besoins
dinvestissement slevant jusqu plusieurs dizaines de milliards deuros par
an tant en termes dinvestissements nouveaux que de rnovations dans le
secteur des transports, des hautes technologies, de lnergie, etc.
Pour pallier ces insuffisances, le ministre de lconomie a annonc le
28 aot 2014 la cration dune commission dexperts pour le renforcement
des investissements en Allemagne, ayant pour objectif davancer des ides
et de faire des recommandations sur les moyens daccrotre les
investissements publics et privs . Cette commission a rendu public le
21 avril 2015 son rapport qui prconise plusieurs mesures en faveur de
linvestissement public et priv.
Paralllement, en novembre 2014, le Gouvernement a annonc la mise
en place dune enveloppe budgtaire de 10 Md pour lamlioration ou la
rnovation des infrastructures de transport, des infrastructures numriques,
durbanisme et defficacit nergtique et, en mars 2015, dune enveloppe de
5 Md pour les communes entre 2015 et 2018.

113

Cf. par exemple, Cour des comptes, Rapport public thmatique : La grande vitesse
ferroviaire, un modle port au-del de sa pertinence, octobre 2014, 173 p., ou
Rapport public annuel 2015, Tome II : un exemple dinvestissements publics locaux
mal planifis : les aroports de Dole et Dijon, p. 401-435, fvrier 2015, 435 p. La
Documentation franaise, disponibles sur www.ccomptes.fr ou Cour des comptes,
Rfr, Le projet de liaison ferroviaire Lyon-Turin, 1er aot 2012, 8 p., disponible
galement sur www.ccomptes.fr
114
Cf. notamment ltude du 24 juin 2013 du Deutsches Institut fr
Wirtschaftsforschung les conclusions du Fonds montaire international concernant
larticle IV pour lAllemagne, les analyses de la Commission europenne dans le
cadre de la procdure de surveillance des dsquilibres macroconomiques de 2014,
le rapport de TV Rheinland sur les infrastructures ncessaires pour la couverture
haut-dbit daot 2013.

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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LES INVESTISSEMENTS PUBLICS

155

4 - Des investissements publics dans la recherche et dveloppement


plus levs que dans la moyenne des pays europens
Sagissant des investissements immatriels, le financement public
de la dpense intrieure de recherche et dveloppement est plus lev en
France (1,0 % du PIB en 2013) que dans la moyenne de la zone euro ou
de lUnion europenne (0,7 % du PIB). Le financement priv (1,2 % du
PIB) y est en revanche plus faible (1,4 % dans la zone euro ou lUnion
europenne). De plus, la recherche apparat insuffisamment applique et
ne permet pas de positionner la France parmi les pays innovateurs en
Europe. Au total, les entreprises franaises ninnovent pas assez par
rapport leurs concurrents trangers, ce qui est une des causes de leur
manque de comptitivit hors prix115.

B - Une baisse des investissements publics plus faible en


France que dans la plupart des pays europens
Au sein de la zone euro, les taux dinvestissements de lensemble
des secteurs dactivit ont recul en moyenne sur les dix dernires annes
la suite de la crise. En particulier, ce taux a diminu en moyenne en part
du PIB pour les entreprises non financires, les mnages et, dans une
moindre mesure, les administrations publiques. Un sous-investissement
en Europe depuis la crise a t identifi par de nombreuses institutions
franaises (dont le Commissariat gnral la stratgie et la prospective)
ou internationale (Commission europenne, Fonds montaire
international, OCDE). En particulier, les travaux de la Commission
montrent que le niveau dinvestissement public et priv en Europe est en
recul par rapport au PIB la diffrence des zones conomiques
partenaires de lEurope ainsi que par rapport aux volutions constates
lors des prcdentes priodes de rcession (notamment en 1993).
Les investissements publics ont diminu entre 2008 et 2014 en
proportion du PIB dans la plupart des pays europens, comme le montre
le graphique n 26 (- 0,7 point de PIB en moyenne sur la zone euro).

115

Cf. ce titre, Cour des comptes, Rapport public thmatique : Le financement


public de la recherche, un enjeu national. La Documentation franaise, juin 2013,
283 p., disponible sur www.ccomptes.fr

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156

COUR DES COMPTES

Graphique n 26 : variation de linvestissement public entre 2008 et


2014 en Europe (en points de PIB)

Source : Cour des comptes partir de donnes Eurostat (comptes nationaux)

Ces diminutions sont concentres dans les pays qui ont eu mettre
en uvre des programmes de redressement budgtaire significatifs. En
particulier, lIrlande et lEspagne ont diminu leur investissement public
de plus de trois points de PIB entre 2003 et 2014. Une partie des autres
pays europens, comme la France, les Pays-Bas et le Royaume-Uni, ont
diminu leurs investissements publics de quelques diximes de points de
PIB sur la mme priode, tandis que dautres les ont augments
(Finlande, Sude, Danemark).
Dans certains pays, comme lEspagne, une partie de cet ajustement
correspond la correction dun surinvestissement dans certains domaines
au cours des annes prcdentes. titre dexemple, une quinzaine
daroports espagnols ne couvrent pas un tiers de leur capacit et
plusieurs sont en cessation dactivit et lEspagne dispose de plus de
lignes grande vitesse que la France, tout en transportant six fois moins
de voyageurs.
Lvolution de linvestissement public en volume de 2008 2014
(graphique n 27) a t peu prs stable en France (sauf en 2014,
cf. chapitre I) alors quelle a t ngative en moyenne dans la zone euro,

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LES INVESTISSEMENTS PUBLICS

157

dans lUnion europenne, en Italie et en Espagne et positive en


Allemagne116.
Graphique n 27 : volution de linvestissement public en volume117
en Europe (en base 100 en 2008)

Source : Cour des comptes partir de donnes Eurostat (comptes


nationaux)

III - Une pertinence des investissements publics


mieux valuer
Il ny a pas de signes manifestes dun sous-investissement public
en France, mais de nombreux rapports, notamment ceux de la Cour,
mettent en vidence la pertinence insuffisante des investissements
raliss. Si linvestissement public a, dans certaines conditions, des effets

116

Les diffrences entre les volutions de linvestissement public selon les pays
rsultant pour partie dcarts entre les taux de croissance des prix des investissements,
une comparaison des volutions en volume permet de neutraliser cet effet des prix.
117
Dflateur de la formation brute de capital fixe de lensemble de lconomie.

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158

COUR DES COMPTES

favorables lactivit conomique court terme, la dcision dinvestir ne


devrait pas tre prise sur la base de ces effets, qui sont seulement
temporaires et risquent dintervenir contretemps. Les investissements
publics devraient prioritairement tre choisis en fonction de leur impact
long terme sur les capacits de production des entreprises (le PIB
potentiel), les conditions de vie des mnages ou la productivit des
administrations. Il est donc ncessaire de les valuer avant de les engager
mais, en dpit des obligations inscrites dans la loi de programmation des
finances publiques, leur valuation reste insuffisante en France.

A - Des dpenses qui doivent viser des effets de long


terme
1 - Des effets de court terme favorables lactivit conomique dans
certaines conditions
Les mesures de hausse des dpenses publiques ou de baisse des
prlvements obligatoires ont en gnral un effet positif sur lactivit. On
appelle alors multiplicateur le rapport entre la hausse du PIB qui
rsulte de la mesure mise en uvre, dune part, et le montant du
supplment de dpenses ou de la baisse des recettes, dautre part : un
multiplicateur de 1,5 par exemple signifie quune hausse de 1 Md des
dpenses publiques entrane une hausse du PIB de 1,5 Md.
Leffet multiplicateur court terme dune hausse de
linvestissement public est plus fort que celui de toute autre mesure,
notamment parce que la dpense publique supplmentaire est entirement
affecte lachat de biens et services produits par les entreprises alors
quune augmentation des prestations verses aux mnages, par exemple,
est en partie pargne.
Selon une tude du FMI sur lensemble des pays dvelopps,
leffet multiplicateur dun investissement public supplmentaire est de 1,0
au bout dun an118 et de 1,4 au bout de trois ans lorsque linvestissement

118

Perspectives conomiques mondiales , octobre 2014.

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LES INVESTISSEMENTS PUBLICS

159

est financ par lemprunt. Il est diffrent selon les pays, notamment en
fonction de leur ouverture aux importations.
Pour la France, le modle macroconomique de lInsee et de la
direction gnrale du Trsor119 conduit estimer cet effet multiplicateur
dun investissement public 1,1 au bout dun an puis 1,3 au bout de trois
ans (contre 0,4 et 0,9 pour une baisse de la CSG, par exemple).
Ces effets moyens des investissements publics dpendent
cependant des conditions dans lesquelles ils sont raliss (cf. annexe
n 9).
2 - Des effets qui risquent dintervenir contretemps
Sous les rserves prcdentes, linvestissement public a un effet
favorable court terme sur lactivit lorsque la conjoncture est dgrade.
Il pourrait donc tre utilis pour rguler la croissance conomique, en
laccroissant dans les priodes de ralentissement de lactivit, pour la
relancer, et en le rduisant lorsque la conjoncture est favorable. En
pratique, il ne peut et ne doit pas tre utilis des fins de rgulation
conjoncturelle, car une telle utilisation se heurte des dlais de prise de
dcision, dengagement et de paiement gnralement trs longs.
Par exemple, les dlais de ralisation dune ligne ferroviaire
grande vitesse sont de 8 10 ans entre le dmarrage des premires tudes
et la dclaration dutilit publique puis de 6 8 ans entre celle-ci et la
mise en service120. En dcembre 2014, les dcaissements au titre du
programme dinvestissements davenir de 2010 slevaient 8,9 Md sur
un total de 35 Md121. Les dlais mdians entre lapprobation et la

119

Le modle Msange restim en base 2000 , document de travail de la direction


gnrale du Trsor et de lInsee, 2010.
120
Cour des comptes, Rapport public thmatique : La grande vitesse ferroviaire : un
modle port au-del de sa pertinence. La Documentation franaise, octobre 2014,
173 p., disponible sur www.ccomptes.fr
121
Cour des comptes, Rapport sur le budget de ltat en 2014 Rsultats et gestion.
La Documentation franaise, mai 2015, 246 p., disponible sur www.ccomptes.fr

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160

COUR DES COMPTES

ralisation des investissements dans les domaines de la sant et de


lenseignement suprieur sont de deux ans122.
Sagissant des investissements de maintenance et de rnovation des
quipements, les dlais de ralisation sont moins longs mais ils doivent
souvent tre programms longtemps lavance pour pouvoir tre raliss
dans les priodes o les utilisateurs sont moins gns par les travaux
ncessaires.
Les dpenses risquent en consquence dtre payes contretemps,
cest--dire un moment o la conjoncture est redevenue favorable. En
outre, acclrer ou retarder la programmation de travaux dquipement
pour ladapter la conjoncture conomique nest pas ncessairement
souhaitable pour les entreprises concernes qui peuvent alors avoir
supporter des cots dadaptation du calendrier de ces travaux. Au total,
linvestissement public nest pas un outil adapt la rgulation de la
conjoncture conomique.
3 - Des effets de long terme positifs lorsque les investissements sont
bien cibls
Selon ltude dj mentionne du FMI, une hausse des
investissements publics dun montant de 1 point de PIB relverait le PIB
de 2,5 points long terme sils sont bien cibls. Mais, sils sont mal
cibls, les investissements nont aucun impact sur le PIB potentiel, alors
mme que les prlvements obligatoires ncessaires pour les financer
contribuent le rduire. Dans ce cas, leffet positif sur lactivit court
terme dune relance de linvestissement public saffaiblit
progressivement123 et peut mme sinverser long terme.

122

Rapport sur lvaluation des grands projets dinvestissements publics annex au


projet de loi de finances pour 2015.
123
Cest ce que dcrit le modle Msange, prcdemment cit : comme le modle
nintgre pas dimpact de linvestissement public sur lactivit potentielle, faute dtre
adapt sa prise en compte, leffet sur la croissance dun surcrot dinvestissement
public est progressivement rod par le surcrot de prix et de salaires quil engendre et
le multiplicateur redescend progressivement vers zro.

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LES INVESTISSEMENTS PUBLICS

161

Le FMI note aussi que lefficacit socio-conomique des


investissements publics tend dcrotre au fur et mesure que le stock de
capital public saccrot, les nouveaux investissements tant alors moins
utiles. Or, les infrastructures publiques sont dj importantes en France.
Ainsi, comme la soulign la Cour dans son rapport thmatique La
grande vitesse ferroviaire : un modle port au-del de sa pertinence ,
lorsque le rseau de lignes grande vitesse franais a t dvelopp, les
premires lignes ouvertes ont t celles dont lutilit socio-conomique
tait la plus leve ; mais au fur et mesure que le rseau sest tendu, ce
sont des lignes moins frquentes et plus coteuses construire qui ont
t ouvertes.
Lefficacit socio-conomique des investissements publics ne se
limite pas leur impact sur le PIB potentiel. Elle peut aussi tenir une
amlioration des conditions de vie des mnages, par exemple en rduisant
leurs temps de transport, une rduction des nuisances
environnementales, par exemple en limitant les missions de gaz effet
de serre, ou une rduction des cots de fonctionnement des
administrations, par exemple en informatisant des procdures.
Cette efficacit socio-conomique des investissements publics ne
dpend pas de leur nature ou de leur objet : il existe des infrastructures de
transport inutiles et dautres qui sont indispensables ; il en est de mme
pour les quipements informatiques et pour toute autre catgorie
dinvestissements. Elle doit donc tre value au cas par cas.

B - Des dpenses qui doivent tre mieux values


Les lois de programmation des finances publiques prvoient,
depuis celle de dcembre 2012, une valuation socio-conomique des
investissements publics, mais dans un champ limit et selon des modalits
qui restent encore prciser. La connaissance des projets
dinvestissements publics reste lacunaire et leur valuation est trop rare et
insuffisamment prise en compte. Les mthodes utilises en pratique,
lorsquelles existent, pourraient tre amliores et les dispositifs
institutionnels dvaluation et de contre-expertise renforcs.

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162

COUR DES COMPTES

1 - Une connaissance insuffisante des projets dinvestissements


Le Premier ministre a demand un inventaire des projets
dinvestissements publics au Commissariat gnral linvestissement
(CGI) en aot 2012. Il porte sur les investissements civils financs, pour
plus de 20 M, par ltat, ses tablissements publics et les tablissements
publics de sant. Il exclut donc les investissements des collectivits
locales et de leurs groupements.
Le rapport du CGI annex au projet de loi de finances pour 2015
recense 299 projets, dont le cot mdian est denviron 100 M. Il note
que cet inventaire, ralis sur la base des rponses des ministres un
questionnaire, est manifestement incomplet . Plusieurs ministres
importants, comme celui des finances et des comptes publics, nont fait
tat daucun projet. En outre, les informations transmises au CGI par les
ministres sont souvent lacunaires. Par exemple, le degr davancement
du projet nest indiqu que dans 74 % des rponses et le montant du
financement public dans 64 % dentre elles. Le suivi des investissements
publics parat ainsi encore trs insuffisant.
2 - Une obligation limite et imprcise dvaluation
a) Une obligation limite
La loi du 31 dcembre 2012 de programmation des finances
publiques pour la priode 2012-2017 prvoit que les projets
dinvestissement civils financs par ltat, ses tablissements publics et
les tablissements publics de sant font lobjet dune valuation socioconomique pralable. Cette disposition a t reprise dans la loi du
29 dcembre 2014 de programmation pour les annes 2014 2019. Elle
ne sapplique pas aux administrations publiques locales, bien quelles
ralisent 58 % de la formation brute de capital fixe des administrations
publiques.

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LES INVESTISSEMENTS PUBLICS

163

Lvaluation des investissements


Lvaluation socio-conomique dun investissement, qui peut
sappliquer aux investissements immatriels comme aux investissements
matriels, consiste dabord valoriser les avantages (gains de temps, de
scurit, etc.) et les cots (construction, fonctionnement, pollutions, etc.) qui
en rsultent pour lensemble des agents conomiques (le matre douvrage,
les usagers, les riverains, etc.). Ces avantages et ces cots, exprims en euros,
sont ensuite actualiss en utilisant un taux dactualisation identique pour tous
les investissements.
Le bnfice socio-conomique dun projet, qui mesure son efficience,
est la diffrence entre ces avantages et ces cots actualiss. Il est aussi
possible de calculer un taux de rentabilit socio-conomique en pourcentage
du montant de linvestissement.
Lvaluation socio-conomique complte lanalyse de la rentabilit
financire de linvestissement pour le matre douvrage. Un investissement
qui dgage un bnfice socio-conomique positif mais qui ne procure pas de
recettes suffisantes pour couvrir les cots du matre douvrage peut tre
ralis sil bnficie dune subvention.
En 2013, la direction gnrale du Trsor a demand ses services
ltranger dexaminer, sur la base dun questionnaire commun, les procdures
dvaluation socio-conomique des investissements publics dans dix pays 124.
Il en ressort que sept de ces pays125 satisfont au moins trois des quatre critres
suivants : valuation socio-conomique obligatoire dans au moins un secteur
ou facultative mais dusage frquent dans plus dun secteur ; recensement
centralis des projets ; guides mthodologiques communs lensemble des
projets ; valuation indpendante ou faisant lobjet dune contre-expertise.
Lvaluation socio-conomique est la mthode la plus pertinente mais
la mesure de certains des cots et avantages dun projet dinvestissement
pour la collectivit nationale, puis leur valorisation en euros, peut prsenter
dimportantes difficults de nature la rendre impossible en pratique.

124

Allemagne, Australie, Danemark, Espagne, tats-Unis, Italie, Norvge, Pays-Bas,


Royaume-Uni, Sude.
125
Allemagne, Australie, Danemark, Norvge, Pays-Bas, Royaume-Uni et Sude.

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164

COUR DES COMPTES

Si les cots et les impacts du projet peuvent nanmoins tre estims,


au moins qualitativement, une analyse multicritres est alors envisageable.
Elle consiste rassembler, sans les pondrer, plusieurs indicateurs
reprsentatifs des rsultats attendus, au regard des objectifs viss par le
projet, et des cots supports par les agents concerns.
Lanalyse multicritres analyse les avantages et inconvnients du
projet, en essayant de les quantifier, mais elle ne permet pas de mesurer son
efficience, ni de comparer les investissements entre eux. La dcision
dinvestir est alors prise sur la base dun seul de ces critres ou dun
ensemble de critres qui ne sont pas explicitement pondrs.

Les collectivits locales disposent librement de leurs ressources,


mais dans les conditions prvues par la loi. Celle-ci pourrait sans doute
poser, pour les plus importantes dentre elles, un principe dvaluation de
leurs investissements, dans des conditions institutionnelles distinctes de
celles applicables ltat et avec des mthodes adaptes leur
spcificits, qui ne remettrait pas en cause le pouvoir de dcision des
matres douvrage mais amliorerait la transparence et lefficience de
leurs choix. Le projet de loi sur une nouvelle organisation territoriale de
la Rpublique prvoit que, pour tout investissement suprieur un certain
montant, lexcutif prsente lassemble locale une tude de son impact
pluriannuel sur les dpenses de fonctionnement, ce qui constituerait une
premire avance, certes limite, dans ce sens.
Si la loi de programmation prvoit une valuation socioconomique des investissements indpendamment de leur montant, son
dcret dapplication, en date du 23 dcembre 2013, ne prcise le contenu
du dossier dvaluation, transmettre au CGI, que pour les projets dont le
financement par ltat, ses tablissements publics et les tablissements
publics de sant dpasse 20 M hors taxes.

b) Une obligation imprcise


Le dcret du 23 dcembre 2013 sur le contenu du dossier
dvaluation se limite des formules telles que des indicateurs socioconomiques pertinents . Le CGI a labor un projet de circulaire du
Premier ministre permettant de prciser ce contenu et les diffrentes
tapes de la procdure dvaluation et dapprobation des investissements
publics. Il a toutefois donn lieu des prises de position divergentes des

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LES INVESTISSEMENTS PUBLICS

165

ministres concerns et, le cabinet du Premier ministre nayant pas rendu


darbitrage, aucune circulaire na t publie ce jour sur le sujet.
Lvaluation socio-conomique des investissements doit, pour tre
mise en uvre, faire lobjet de guides mthodologiques dtaills qui
expliquent, par exemple, comment valoriser certaines nuisances
environnementales. France-Stratgie, poursuivant une pratique remontant
lpoque du Commissariat gnral au Plan, a publi en septembre 2013
le rapport dun groupe de travail sur les mthodes dvaluation socioconomique des investissements mettre en uvre.
Faute dinstructions du Premier ministre, le rapport publi par
France-Stratgie nest cependant quune rfrence informelle. En
particulier, lvaluation socio-conomique a pour intrt de permettre de
comparer lefficience de diffrents investissements, condition de
reposer sur lutilisation dun mme taux dactualisation126, tout au moins
dun taux calcul selon la mme mthode. Or, la mthode propose dans
le rapport de France-Stratgie na pas t valide par le Gouvernement et
il nexiste donc plus de taux dactualisation officiel, ou de mthode de
fixation de ce taux, pour les investissements publics.
En consquence, les mthodes dvaluation utilises en pratique
par les ministres sont htrognes.
c) Lhtrognit des mthodes quand elles existent
Le ministre des transports, o lvaluation socio-conomique des
investissements est pratique depuis trs longtemps puisquelle y est
obligatoire depuis la loi dorientation des transports intrieurs de 1982,
publie ainsi depuis longtemps des instructions cadres destination de ses
services et de ses oprateurs.
Dans beaucoup de ministres, de telles instructions nexistent pas.
Lorsquelles existent, le rapport sur lvaluation des grands projets
dinvestissements publics annex au projet de loi de finances pour 2015

126

Le taux dactualisation permet en effet de ramener leur valeur daujourdhui des


cots et des bnfices futurs et donc de comparer des projets dont les calendriers ne
sont pas ncessairement identiques.

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166

COUR DES COMPTES

met en vidence, en sappuyant sur le recensement des projets effectu


par le commissariat gnral linvestissement (CGI), une grande
htrognit des mthodes mises en uvre et labsence gnrale
dvaluation socio-conomique hors du secteur des transports.

d) Des amliorations ncessaires


Dans son rapport public thmatique de 2014 sur la grande vitesse
ferroviaire127, la Cour des comptes a recommand de faire prvaloir
lvaluation socio-conomique sur lapproche multicritres car celle-ci a
linconvnient de laisser une large place la subjectivit dans la
pondration des critres. La Cour a ainsi regrett que le ministre des
transports, dans ses dernires instructions, rduise la porte des
valuations socio-conomiques pour mettre en avant une approche
multicritres.
Les mthodes dvaluation socio-conomique appliques en
pratique peuvent toutefois tre amliores. Par exemple, elles se limitent
souvent linvestissement lui-mme en ignorant les dpenses de
fonctionnement induites. La Cour a donc galement formul dans son
rapport sur la grande vitesse des recommandations visant une
amlioration des mthodes dvaluation socio-conomique.
3 - Des valuations trop rares et trop peu souvent prises en compte
a) Des valuations encore trop rares
Sur les 299 projets recenss en 2014 par le CGI, seuls 194 avaient
fait lobjet dune valuation, parfois trs succincte ou inacheve. Sur ces
l94 projets, 108 avaient fait lobjet dune valuation socio-conomique,

127

Cour des comptes, Rapport public thmatique : La grande vitesse ferroviaire : un


modle port au-del de sa pertinence. La Documentation franaise, octobre 2014,
173 p., disponible sur www.ccomptes.fr

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167

108 dune valuation financire, 75 dune valuation des cots induits et


52 dune valuation environnementale128.
Selon une enqute de la Caisse des dpts et consignations mene
auprs des agglomrations de plus de 10 000 habitants, moins de 30 %
dentre elles ont mis en place un dispositif dvaluation de leurs
investissements129.
La Cour a elle-mme soulign dans ses rapports labsence
dvaluation des investissements publics ou leur insuffisance. Dans un
rfr de 2013130 sur les investissements lis au trs haut dbit, largement
financs sur fonds publics, elle a ainsi recommand la dfinition dune
stratgie nationale damlioration du dbit des infrastructures de
tlcommunications, en utilisant les diffrentes technologies existantes,
sur la base dun examen complet et contradictoire, sous lgide du CGI,
des cots et bnfices des diffrentes stratgies dinvestissement
envisageables131.

b) Des valuations insuffisamment prises en compte


Le rapport sur lvaluation des grands projets dinvestissements
publics qui est annex au projet de loi de finances pour 2015 note que les
valuations, lorsquelles sont ralises, sont insuffisamment intgres
dans le processus de dcision.
Parmi les indicateurs de performances du programme
infrastructures et services de transport figure la rentabilit socioconomique des projets dinvestissement, qui savre assez souvent

128

Certains projets pouvant avoir fait lobjet de plusieurs de ces types dvaluation.
valuation soit des conomies induites, soit de lefficacit au regard des objectif,
soit de limpact conomique (cf. Enqute sur linvestissement des collectivits
locales : vers un changement en profondeur ? , Groupe Caisse des dpts,
Conjoncture, n49, novembre 2014).
130
Cour des comptes, Rfr, Le financement et le pilotage des investissements lis au
trs haut dbit. 8 fvrier 2013, 7 p., disponible sur www.ccomptes.fr
131
Linsuffisante valuation des investissements publics est aussi observe, par
exemple, dans une communication doctobre 2014 la commission des finances du
Snat sur Les contrats de projets tat-rgions ou dans un rfr de janvier 2015 sur
Les investissements de la direction gnrale de laviation civile.
129

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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168

COUR DES COMPTES

infrieure au minimum requis par les instructions du ministre des


transports.
Dans son rapport public thmatique de 2014 sur la grande vitesse
ferroviaire132, la Cour a soulign que la dcision de construire une
nouvelle ligne est souvent prise avant que sa rentabilit socio-conomique
ou financire nait t value. En outre, cette dcision est souvent
maintenue alors mme que ces valuations savrent dfavorables. Dans
un rfr de 2012, elle a plus particulirement signal la faible rentabilit
socio-conomique et le caractre risqu du projet de liaison ferroviaire
entre Lyon et Turin133.
4 - Des procdures amliorer
a) Lvaluation des investissements des collectivits locales
Les petites collectivits locales nont pas la capacit dvaluer
leurs investissements. En outre, les investissements locaux dsormais
ncessaires sont souvent diffrents de ceux du pass et appellent la
mobilisation de comptences nouvelles. Par exemple, une rorientation
des dpenses de la voierie vers les quipements permettant dconomiser
lnergie est souhaitable. Dans ces conditions, une mutualisation des
moyens dvaluation dans des entits se situant un niveau suprieur, par
exemple au niveau rgional, pourrait tre utile, leur avis restant
consultatif.
La contre-expertise des valuations socio-conomiques par le CGI
nest obligatoire, au-dessus dun seuil de 100 M, que pour les
investissements financs par ltat, ses tablissements publics et les
tablissements publics de sant. Si les collectivits territoriales nont pas
dobligation ce titre, elles pourraient utilement bnficier de lexpertise
du CGI.

132

Cour des comptes, Rapport public thmatique : La grande vitesse ferroviaire : un


modle port au-del de sa pertinence. La Documentation franaise, octobre 2014,
173 p., disponible sur www.ccomptes.fr
133
Cour des comptes, Rfr, Le projet de liaison ferroviaire Lyon-Turin,
1er aot 2012, 8 p., disponible galement sur www.ccomptes.fr

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LES INVESTISSEMENTS PUBLICS

169

b) Larticulation des procdures


Les grands projets dinvestissement doivent faire lobjet dune
valuation socio-conomique, avec une contre-expertise du CGI, mais
aussi dune valuation financire, dun contrle budgtaire, dtudes
dimpact environnemental ou, ventuellement, dun avis de la Mission
dappui aux partenariats publics privs (PPP), dsormais rattache la
direction gnrale du Trsor, si un tel dispositif est envisag.
Le projet de circulaire prpar par le CGI sur lvaluation socioconomique pourrait prciser larticulation entre ses interventions, celles
du matre douvrage, de la mission dappui aux PPP le cas chant et du
contrle budgtaire sur les volets socio-conomiques, juridiques,
budgtaires et financiers dun projet dinvestissement.

c) La contre-expertise des valuations socio-conomiques


Dans son rapport de juin 2012 sur la situation et les perspectives
des finances publiques, la Cour avait soulign que les valuations sont
gnralement ralises par les matres douvrage et quelles ne sont
examines par les autres administrations concernes quune fois le
processus de prise de dcision trop avanc pour interrompre les projets. Il
lui tait apparu souhaitable quune instance indpendante des matres
douvrage puisse dfinir les mthodes dvaluation et veiller une contreexpertise des principaux projets.
La loi de programmation du 31 dcembre 2012 prvoit que les
valuations socio-conomiques des projets dinvestissement dont le
montant est suprieur un seuil fix par dcret sont soumises une
contre-expertise indpendante pralable. Le dcret de dcembre 2013 a
fix ce seuil 100 M et confi au CGI la mission dorganiser cette
contre-expertise et dexprimer un avis sur les projets concerns. Une
douzaine de contre-expertises ont t ralises de juillet 2013 juin 2014,
dont une moiti concerne des projets hospitaliers.

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170

COUR DES COMPTES

La formulation du dcret est telle que lobligation de contreexpertise est incertaine sur les investissements de maintenance et
renouvellement ainsi que sur les programmes dinvestissements (comme
le Grand Paris). En pratique, le CGI nest pas saisi alors que son avis
pourrait tre utile.
Lavis du CGI nest de plus pas publi, sauf si une enqute
publique est ncessaire, alors que cette publication amliorerait la
transparence des dcisions dinvestissement.
______________________ CONCLUSION ______________________
Linvestissement des administrations publiques est une dpense de
4,5 points de PIB qui, comme toute dpense, doit tre finance par des
recettes ou par endettement et ne saurait donc tre soustraite de la
mesure du dficit public. Une telle dduction obligerait ajouter des
dotations aux amortissements aux dpenses et au dficit, ce qui rduirait
fortement limpact de ce changement de mthode. En outre, celui-ci
prsenterait des risques en ouvrant la voie dautres rformes
conduisant vider la notion de dficit public de son sens. Enfin, le mode
actuel de comptabilisation ne fait pas obstacle la prise en compte des
spcificits des investissements publics dans le cadre des procdures
europennes de coordination des politiques budgtaires.
Comprenant dsormais les dpenses de recherche et
dveloppement et dquipement militaire, linvestissement public est
principalement port par les administrations publiques locales et,
presque autant, par ltat et ses oprateurs. Les premires effectuent
plutt des investissements dans les quipements publics, alors que les
deuximes investissent plutt dans la recherche et dveloppement.
Linvestissement public a diminu depuis 2007 en Europe, mais
nettement moins en France o il reste en 2014 un niveau plus lev que
dans presque tous les autres pays europens. La France maintient ainsi
un effort dinvestissement suprieur celui ncessaire pour compenser la
dprciation du stock de capital. Les indicateurs disponibles suggrent en
outre que la densit des infrastructures publiques y est satisfaisante. Il
ny a pas de signes dinsuffisance globale de linvestissement public en
France.

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LES INVESTISSEMENTS PUBLICS

171

Il existe en revanche de nombreux exemples traduisant la mdiocre


qualit de la dcision dinvestir et de la conduite des projets
dinvestissement : les rapports de la Cour en fournissent rgulirement
des illustrations. Les investissements publics doivent tre dcids au cas
par cas en fonction de leur capacit relever le potentiel de production
de lconomie franaise, amliorer les conditions de vie des mnages
ou gnrer des gains de productivit.

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La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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Chapitre VI
La programmation des finances
publiques

Dans son rapport de juin 2014 sur la situation et les perspectives


des finances publiques134, la Cour a formul des observations et
recommandations sur la structure et le contenu des lois de programmation
des finances publiques, notamment sur les objectifs et rgles en matire
de dpenses, en vue de ladoption dune nouvelle loi de programmation
lautomne 2014.
La loi de programmation des finances publiques du
29 dcembre 2014 a pris en compte certaines de ces prconisations, mais
des progrs sont encore ncessaires, notamment pour assurer une
meilleure coordination de lensemble des administrations publiques.
Au-del de ces observations sur le contenu des lois de
programmation, une premire apprciation de leur efficacit peut tre
formule deux ans et demi aprs ladoption de la loi organique du
17 dcembre 2012. Il apparat en particulier que le mcanisme de
correction prvu par celle-ci na pas eu deffet et que la programmation
des finances publiques est peu contraignante.

134

Cour des comptes, Rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques de 2014. La Documentation franaise, juin 2014, 248 p., disponible sur
www.ccomptes.fr

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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174

COUR DES COMPTES

I - Les amliorations contenues dans la nouvelle loi


de programmation
Dans son rapport de juin 2014, la Cour a recommand de
distinguer plus clairement les objectifs indicatifs et les rgles budgtaires,
dadapter certaines rgles pour les rendre plus efficaces et de fixer un
objectif dvolution des dpenses publiques dclin par catgorie
dadministration.

A - Une distinction plus nette entre objectifs et rgles


budgtaires
La directive du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables
aux cadres budgtaires des tats membres de lUnion europenne
prvoit quils se dotent de rgles budgtaires chiffres favorisant le
respect de leurs obligations dans le domaine de la politique budgtaire
un horizon pluriannuel. Le trait sur la stabilit, la coordination et la
gouvernance (TSCG) au sein de lUnion conomique et montaire, sign
en 2012, a instaur une nouvelle rgle budgtaire selon laquelle le dficit
structurel ne doit pas dpasser un objectif cible moyen terme (OMT) et,
sinon, doit converger rapidement vers cet OMT.
Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques (RSPFP) de juin 2014, la Cour a not que les rgles
budgtaires, comme la rgle dquilibre structurel, pourraient tre mieux
distingues des simples objectifs dans la loi de programmation.
En particulier, larticle 2 de la loi de programmation du
31 dcembre 2012 prsentait la trajectoire des finances publiques la fois
en termes de solde effectif, celui-ci constituant un objectif dont la
ralisation est fortement dpendante de la situation conomique, et en
termes de solde structurel, celui-ci donnant lieu une rgle budgtaire au
sens des textes communautaires.
Larticle 2 de la loi de programmation a t modifi, dans celle du
29 dcembre 2014, de sorte ny faire figurer que la rgle dvolution du
solde structurel vers lobjectif moyen terme.
La Cour avait aussi suggr de prciser le caractre dobjectif ou
de rgle budgtaire des dispositions de la loi de programmation relatives

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LA PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

175

aux dpenses. Le rapport annex celle de dcembre 2014 rpond ce


besoin en indiquant plus clairement leur statut. Par exemple, si les normes
de dpenses de ltat sont des rgles budgtaires, il est prcis que
lobjectif dvolution de la dpense publique locale est un objectif
indicatif .

B - Certaines rgles doivent tre adaptes pour les


rendre plus efficaces
Dans son rapport de juin 2014, la Cour a observ que le primtre
des normes de dpenses de ltat pourrait tre largi et que les dpenses
fiscales pourraient tre mieux encadres.
1 - Le primtre des dpenses de ltat
Le Conseil des prlvements obligatoires a prconis dtendre
sensiblement le champ des dpenses finances par des taxes affectes
incluses dans les normes de dpenses. Cette prconisation a t suivie
dans la loi de programmation de 2014. En effet, compter du 1er janvier
2016, celle-ci limite les possibilits daffectation dune taxe, plafonne
systmatiquement le montant affect de celles qui le sont encore et inclut
ce plafond, donc les dpenses finances par ces taxes, dans la norme de
dpenses de ltat.
La Cour a aussi rappel une recommandation frquente de ses
rapports sur le budget de ltat visant intgrer dans le champ des
normes les dpenses des comptes spciaux qui ne se diffrencient pas de
celles du budget gnral : tel est, par exemple, souvent le cas des
dpenses immobilires imputes sur le compte o sont affectes les
ressources tires de la gestion du patrimoine immobilier.
Son rapport sur le budget de ltat en 2014 na pas montr de
progrs en ce domaine. En outre, cet exercice a t marqu par une
dpense de 12 Md au titre du deuxime programme dinvestissements

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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176

COUR DES COMPTES

davenir qui a t comptabilise hors du champ des normes135, alors mme


que les dpenses de ces programmes se diffrencient de moins en moins
des dpenses dinvestissement et dintervention du budget gnral.
2 - Lencadrement des dpenses fiscales
Les crdits dimpt constituent la catgorie de dpenses fiscales la
plus proche des dpenses budgtaires, notamment parce quils sont
indpendants de limpt d et peuvent donner lieu des reversements de
ladministration aux contribuables. Pour cette raison, ils sont dsormais
comptabiliss comme des dpenses publiques en comptabilit nationale.
La Cour, en consquence, a prconis linstauration dune rgle
dvolution du cot des crdits dimpt dans la loi de programmation.
Celle de dcembre 2014, pour chacune des annes 2015 2017, a
maintenu un plafonnement du cot total des dpenses fiscales et ajout un
plafond spcifique pour les seuls crdits dimpt, ce qui correspond
cette recommandation.

C - Un objectif dvolution des dpenses publiques


dclin par catgorie dadministration
Rappelant la ncessit de faire partager leffort de matrise des
dpenses publiques par lensemble des administrations en cohrence avec
les engagements internationaux de la France, la Cour a recommand, dans
son rapport de juin 2014, dinscrire dans la loi de programmation un
objectif dvolution de la dpense publique totale en valeur, dclin par
catgorie dadministration, pour chacune des annes de la priode
couverte.
Cette recommandation a t suivie deffet, la loi de programmation
de dcembre 2014 comportant un objectif dvolution en valeur des
dpenses des administrations publiques, y compris et hors crdits
dimpt, pour les annes 2015 2017. Cet objectif global est dclin en

135

Voir sur ce point, Cour des comptes, Rapport sur le budget de ltat en 2014
Rsultats et gestion. La Documentation franaise, mai 2015, 246 p., disponible sur
www.ccomptes.fr

La situation et les perspectives des finances publiques juin 2015


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LA PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

177

sous-objectifs concernant les administrations publiques centrales, sociales


et locales.
La loi de programmation prcise galement les normes de
dpenses de ltat, les objectifs de dpense des rgimes obligatoires de
base de scurit sociale et les objectifs nationaux de dpenses dassurance
maladie pour chacune des annes 2015 2017.

D - Une coordination entre catgories dadministrations


qui doit encore tre amliore
1 - Le financement des collectivits territoriales
Dans son rapport doctobre 2014136 sur les finances publiques
locales, la Cour a observ quune loi de financement des collectivits
territoriales, vote chaque anne par le Parlement, pourrait contenir des
objectifs dvolution des dpenses, des recettes, du solde et de la dette des
collectivits et de leurs groupements, fixs aprs concertation avec les
collectivits territoriales. Ce document pourrait aussi retracer lensemble
des flux financiers entre ltat et les collectivits locales et reposer sur
des estimations documentes de lvolution du produit des impts locaux.
Il devrait galement comporter des dispositions prescriptives, notamment
en matire de prquation et de rgles budgtaires et comptables
applicables aux collectivits territoriales et de contrle.
Le vote annuel de ce texte permettrait ex post danalyser plus
prcisment lvolution des finances publiques locales et de leurs
dterminants. Le caractre indicatif des objectifs mentionns dans la loi
ne sopposerait pas ce quils servent de base dchange entre ltat et
les collectivit locales pour construire les budgets en cohrence avec la
trajectoire de redressement des comptes publics.
La loi de programmation de dcembre 2014 comporte des
dispositions qui vont dans ce sens.

136

Cour des comptes, Rapport public thmatique : Les finances publiques locales. La
Documentation franaise, octobre 2014, 402 p., disponible sur www.ccomptes.fr

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178

COUR DES COMPTES

En particulier, un nouvel article fixe un objectif dvolution de la


dpense locale (ODEDEL) en valeur primtre constant pour chacune
des annes 2015 2017. Il correspond la somme des dpenses des
sections de fonctionnement et dinvestissement, nette des amortissements
demprunts, qui figurent dans la comptabilit des collectivits
territoriales. Cet article prcise aussi le taux de croissance des dpenses
de fonctionnement des collectivits territoriales sous-jacent lODEDEL.
La loi de programmation prvoit galement que le Gouvernement
devra, en pralable lexamen du projet de loi de finances de lanne et
aprs consultation du Comit des finances locales, prsenter les
hypothses retenues pour fixer lODEDEL aux commissions des finances
du Parlement. Cet objectif, fix pour trois ans dans la loi de
programmation, ne devrait toutefois pas avoir vocation tre modifi
loccasion de chaque loi de finances.
compter de 2016, le Gouvernement transmettra galement pour
avis au Comit des finances locales une dcomposition, sur lensemble de
la priode de programmation, de lODEDEL pour chacune des trois
catgories de collectivits territoriales (rgions, dpartements et
communes) ainsi que pour les tablissements publics de coopration
intercommunale fiscalit propre.
Le comit des finances locales sera associ au suivi de cet
ODEDEL en cours dexercice et le Gouvernement lui fera rapport sur son
excution avant le dbat dorientation des finances publiques.
Sans msestimer les avances que la loi de programmation a
permises, la Cour estime quune loi de financement des collectivits
territoriales permettrait un encadrement et un pilotage plus efficace des
dpenses et des recettes des administrations publiques locales et
garantirait une meilleure articulation avec le cadrage fix par la loi de
programmation qui concerne lensemble des administrations publiques.

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LA PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

179

2 - Le financement de la protection sociale obligatoire


Dans son rapport de septembre 2014 sur la scurit sociale137, la
Cour a rappel que le primtre des lois de financement de la scurit
sociale nenglobe que les rgimes obligatoires de scurit sociale et les
organismes concourant leur financement (FSV), lamortissement de
leur dette (CADES) ou la mise en rserve de recettes leur profit
(FRR). Ce primtre exclut les rgimes sociaux obligatoires dorigine
conventionnelle que sont les rgimes de retraite complmentaire
obligatoires et lassurance chmage gre par lUndic. Or, les
engagements europens de la France en matire de finances publiques
couvrent lensemble des administrations publiques au sens de la
comptabilit nationale dont ces organismes font partie.
La Cour en a conclu que des rflexions pourraient tre engages
sur une extension du champ des lois de financement de la scurit sociale
lensemble des organismes de protection sociale obligatoire. Cette loi de
financement de la protection sociale obligatoire pourrait incorporer le
cadre financier dans lequel, lissue dune concertation avec les rgimes
sociaux conventionnels (lUndic et lAGIRC-ARRCO), devraient
voluer leurs recettes et dpenses en cohrence avec les engagements
nationaux relatifs aux administrations publiques. Lagrment ministriel
donn aux accords des partenaires sociaux sur les rgimes
complmentaires de retraite et lassurance chmage pourrait tre
conditionn au respect de ce cadre financier138.
Cette extension du primtre des lois de financement de la scurit
sociale permettrait de soumettre au Parlement chaque anne des tableaux
dquilibre, des prvisons de recettes et des objectifs de dpenses pour le
rgime gnral, les rgimes obligatoires de base et les rgimes sociaux
conventionnels dans une perspective pluriannuelle. Elle permettrait

137
Cour des comptes, Rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit
sociale. La Documentation franaise, septembre 2014, 663 p., disponible sur
www.comptes.fr
138
Ces recommandations de la Cour ont t ritres dans son rapport, Cour des
comptes, Rapport public thmatique : Garantir lavenir des retraites
complmentaires des salaris (AGIRC et ARRCO). La Documentation franaise,
dcembre 2014, 188 p., disponible sur www.ccomptes.fr

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180

COUR DES COMPTES

damliorer la cohrence et la solidit de la conduite des finances


publiques dans son ensemble.
La loi de programmation de dcembre 2014 prvoit que lUndic
transmettra chaque anne au Parlement et au Gouvernement, au plus tard
le 30 juin, ses perspectives financires triennales, en prcisant notamment
les effets de la composante conjoncturelle de lvolution de lemploi
salari et du chmage sur lquilibre financier du rgime dassurance
chmage. Sur la base de ce rapport, le Gouvernement transmettra, avant
le 31 dcembre, au Parlement et aux partenaires sociaux gestionnaires de
lUndic un rapport sur la situation financire de lassurance chmage
prcisant notamment les mesures mises en uvre et celles susceptibles de
contribuer latteinte de lquilibre financier moyen terme.
Si ces dispositions vont dans le sens dune meilleure coordination
entre ltat et lUndic en vue du respect des engagements de la France
relatifs lensemble des administrations publiques, elles ne constituent
quune avance trs partielle, qui ne concerne dailleurs pas les rgimes
de retraite complmentaire, sur la voie de ladoption dune loi de
financement de la protection sociale obligatoire.
En revanche, le Premier ministre a demand au Haut conseil du
financement de la protection sociale, par lettre du 21 octobre 2014, de
mener une rflexion sur le contenu et les contours des lois de
financement de la scurit sociale et de leurs annexes, sur les modalits
dlaboration, de discussion et darticulation des projections financires
des diffrents rgimes relevant des administrations de scurit sociale en
comptabilit nationale .

II - Un mcanisme de correction sans effet en 2014


Le mcanisme de correction instaur par la loi organique de 2012,
en application du trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance
dans lUnion europenne, a t dclench en juin 2014 la suite de lavis
du Haut Conseil des finances publiques sur larticle liminaire de la loi de
rglement pour 2013. Une nouvelle loi de programmation modifiant la
trajectoire des finances publiques et privant le mcanisme de correction
de tout effet en pratique a toutefois t adopte en dcembre 2014.

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LA PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

181

A - Les dispositions juridiques


1 - Les textes communautaires
Le trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance (TSCG)
au sein de lUnion conomique et montaire sign en mars 2012 impose
aux tats membres de respecter un objectif moyen terme dquilibre
structurel du compte des administrations publiques ou de veiller assurer
une convergence rapide vers cet objectif.
Il prvoit aussi que un mcanisme de correction est dclench
automatiquement si des carts importants139 sont constats par rapport
lobjectif moyen terme ou la trajectoire dajustement propre
permettre sa ralisation. Ce mcanisme comporte lobligation pour la
partie contractante concerne de mettre en uvre des mesures visant
corriger ces carts sur une priode dtermine .
En outre, ces rgles prennent effet dans le droit national des
parties contractantes au moyen de dispositions contraignantes et
permanentes, de prfrence constitutionnelles, ou dont le plein respect et
la stricte observance tout au long des processus budgtaires nationaux
sont garantis de quelque autre faon sur la base de principes communs
proposs par la Commission europenne140. Le trait ajoute que le
mcanisme de correction respecte pleinement les prrogatives des
parlements nationaux .

139

Un cart est important sil dpasse 0,5 % du PIB sur un an ou 0,25 % du PIB
en moyenne sur deux annes successives.
140
Ils ont t noncs dans une communication de la Commission du 20 juin 2012 :
inscription dans le droit national au plus haut niveau des normes ; cohrence avec les
rgles europennes ; spcification prcise des conditions de dclenchement ; ampleur
et dlai de la correction prdfinis ; circonstances exceptionnelles conformes leur
dfinition dans les textes communautaires ; crdibilit et transparence du mcanisme
garanties par des institutions budgtaires indpendantes.

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182

COUR DES COMPTES

2 - La loi organique du 17 dcembre 2012


Le Conseil constitutionnel, dans sa dcision du 9 aot 2012, a
considr que le principe dannualit des lois de finances dcoule des
articles 34 et 47 de la Constitution et sapplique dans le cadre de lanne
civile ; quintroduire directement des dispositions contraignantes et
permanentes imposant le respect des rgles relatives lquilibre des
finances publiques exige la modification de ces dispositions
constitutionnelles ; quen consquence, si la France fait le choix de faire
prendre effet aux rgles nonces au paragraphe 1 de larticle 3141 au
moyen de dispositions contraignantes et permanentes, lautorisation de
ratifier le trait devra tre prcde dune rvision de la Constitution .
Le Gouvernement et le Parlement ont dcid de retenir la
deuxime branche de lalternative offerte par le trait142, de ne pas
modifier la Constitution et dinscrire les dispositions du trait dans le
droit national par le moyen dune loi organique. En consquence et en
application du principe dannualit, les lois de programmation nont pas
de pouvoir contraignant et permanent et les lois de finances et de
financement de la scurit sociale, notamment les articles liminaires qui
fixent le solde structurel pour lanne en cours et lanne venir, peuvent
sen carter.
Les conditions juridiques de la programmation des finances
publiques nont, cet gard, pas chang depuis que la Cour observait,
dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
de juin 2011, que les rgles, les objectifs et les plafonds de dpenses
inscrits dans la premire loi de programmation, pour les annes 2009
2012, nont pas toujours t respects, notamment parce que cette loi
navait pas de porte juridique suprieure aux autres lois .
La loi organique du 17 dcembre 2012 relative la programmation
et la gouvernance des finances publiques prvoit nanmoins que la loi
de programmation des finances publiques fixe lobjectif moyen terme
dquilibre structurel des finances publiques tel que dfini par le TSCG et
la trajectoire dvolution annuelle du dficit structurel vers cet objectif.

141

Rgle dquilibre structurel et mcanisme de correction.


Dispositions dont le plein respect et la stricte observance tout au long des
processus budgtaires nationaux sont garantis de quelque autre faon .
142

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LA PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

183

En vue du dpt du projet de loi de rglement, le Haut Conseil des


finances publiques doit comparer le solde structurel de lanne passe
avec la prvision qui figure dans la loi de programmation. Il signale,
ventuellement, lexistence dun cart important, au sens des textes
communautaires, ce qui dclenche le mcanisme de correction si les
circonstances ne sont pas exceptionnelles.
Le Gouvernement doit tenir compte de cet cart dans le prochain
projet de loi de finances de sorte revenir la trajectoire programme.
Lactuelle loi de programmation (celle de dcembre 2014), comme dj la
prcdente qui avait t vote en dcembre 2012, fixe cette fin un dlai
maximal de deux ans, compter de la fin de lanne au cours de laquelle
lcart a t constat. Le Haut Conseil exprime un avis sur les mesures de
corrections proposes dans la loi de finances et les carts ventuels qui
subsistent avec la loi de programmation.
Toutefois, la loi organique prvoit galement que le Gouvernement
peut justifier les diffrences apparaissant, dans lampleur et le
calendrier de ces mesures de correction, par rapport aux indications
figurant dans la loi de programmation . Le HCFP exprime un avis, le cas
chant, sur ces diffrences .
Dans sa dcision du 9 aot 2012, le Conseil constitutionnel a
prcis quil tiendrait compte des avis exprims par le Haut Conseil pour
exercer son contrle sur les lois de programmation, de finances et de
financement de la scurit sociale.
3 - Larticulation entre les obligations communautaires et nationales
Les lois de finances et de financement de la scurit sociale
doivent tre cohrentes avec la loi de programmation des finances
publiques mais aussi avec les recommandations du Conseil de lUnion
europenne formules en juin ou juillet, sur la base de lexamen du
programme de stabilit par la Commission, voire plus tt dans le semestre
europen comme en 2015.
Or, ces recommandations peuvent tre reformules au cours de la
priode couverte par une loi de programmation. Non seulement les
objectifs de dficit effectif peuvent tre revus, mais aussi les objectifs de
dficit structurel, ce qui prsente une difficult particulire au regard de la
trajectoire dvolution du solde structurel inscrite dans la loi de
programmation.

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184

COUR DES COMPTES

Si la loi de programmation est conforme aux recommandations du


Conseil et si elle est respecte, il est certes peu probable que le Conseil de
lUnion europenne formule de nouvelles recommandations plus
exigeantes au cours de la priode de programmation. Le risque dune
incohrence entre la loi de programmation, qui est pluriannuelle, et les
recommandations du Conseil, qui peuvent tre reformules tous les ans,
est nanmoins rel143.

B - Labsence de correction en 2014


Dans son avis du 23 mai 2014, le Haut Conseil a constat un cart
important (1,5 point de PIB) entre le dficit structurel de 2013 et celui
prvu par la loi de programmation du 31 dcembre 2012. Le mcanisme
de correction a donc t dclench.
En outre, dans son avis du 5 juin 2014 sur les projets de loi de
finances rectificative et de loi de financement rectificative de la scurit
sociale, il a observ que le dficit structurel prvu par le Gouvernement
pour 2014 scartait sensiblement de la trajectoire de la loi de
programmation (1,2 point de PIB) alors mme quil risquait dtre sousestim.
Dans son avis du 26 septembre 2014 sur les projets de lois de
finances et de financement de la scurit sociale pour 2015, il a constat
que le Gouvernement ne corrigeait pas lcart la trajectoire de solde
structurel de la loi de programmation de dcembre 2012 qui, au contraire,
saccentuait dans sa prvision pour 2014 et 2015.
Le Haut Conseil a aussi observ quaucun rapport ne lui avait t
transmis par le Gouvernement sur les mesures de correction envisages
ou sur les raisons des diffrences subsistant avec les indications de la loi
de programmation. Ce rapport a en pratique t intgr au rapport

143

Comme lavait not la Cour dans son Rapport sur la situation et les perspectives
des finances publiques. La Documentation franaise, juin 2013, 253 p., disponible sur
www.ccomptes.fr la loi de programmation de dcembre 2012 pour les annes 20122017 sest trouve ds juin 2013 en dcalage avec les nouvelles recommandations du
Conseil de lUnion europenne.

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LA PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

185

conomique, social et financier annex au projet de loi de finances, qui a


t remis au Parlement aprs la publication de lavis du Haut Conseil.
Le Gouvernement y soulignait que lcart de 1,5 point de PIB
apparaissant pour 2013, par rapport la loi de programmation, tenait pour
0,6 point des corrections apportes par lInsee aux comptes nationaux
de 2011 et 2012 et pour 0,5 point une rvision la baisse de llasticit
des prlvements obligatoires. Les carts apparaissant en prvision pour
2014 et 2015 sur la trajectoire de solde structurel par rapport la loi de
programmation tenaient quant eux, selon lui, pour partie de nouvelles
estimations du PIB potentiel et des changements de mthode des
comptes nationaux.
Le Gouvernement observait galement que si les soldes structurels
des annes 2013 2015 taient corrigs pour tenir compte de ces
changements comptables et de la rvision des estimations du PIB
potentiel pour les comparer mthode constante la trajectoire de la loi
de programmation de 2012, lajustement structurel (cest--dire la
variation annuelle du solde structurel) prvu pour 2014 et 2015 tait
conforme la loi de programmation.
Cependant, si lcart entre le solde structurel prvu pour 2014 et
2015 et la loi de programmation ne saccroissait pas mthode
inchange, il ne diminuait pas non plus et il ny avait donc pas de
correction. Cet cart ne commenait se rsorber dans les nouvelles
prvisions du Gouvernement quen 2017, soit au-del du dlai de deux
ans fix par la loi de programmation.
Le rapport du Gouvernement justifiait cette situation par la faible
inflation qui vient limiter leffort structurel en dpenses et la mise en
uvre du pacte de responsabilit et de solidarit qui constitue une
rforme structurelle ayant une incidence majeure sur la soutenabilit des
finances publiques .
La faiblesse de linflation ne limite cependant leffort structurel en
dpenses que dans la mesure o la croissance en valeur des dpenses
publiques nest pas inflchie, alors quelle lest automatiquement pour
certaines dentre elles, comme la charge dindexation des obligations
indexes du Trsor, et pourrait ltre pour dautres.

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186

COUR DES COMPTES

Plutt que de corriger les carts par rapport la trajectoire initiale,


le Gouvernement a propos au Parlement une nouvelle programmation
des finances publiques, fixant des objectifs revus la baisse, qui a t
adopte le 29 dcembre 2014.
La succession rapide de deux lois de programmation prsentant des
trajectoires des finances publiques trs diffrentes tend affaiblir encore
la porte dun instrument juridiquement non contraignant alors mme
quil est indispensable pour inscrire laction des administrations
publiques dans un cadre de moyen terme compatible avec les
engagements pris par le pays en matire de finances publiques.
Si ce mcanisme na pas eu deffet en 2014, il est encore trop tt
pour porter une apprciation dfinitive sur la transposition en France du
TSCG. Celui-ci prvoit que la Commission europenne prsente en
temps utile aux parties contractantes un rapport sur les dispositions
adoptes par chacune delles pour inscrire la rgle dquilibre structurel et
le mcanisme de correction dans leur droit national. Ce rapport na pas
encore t publi mais les informations disponibles montrent que ces
dispositions sont trs diverses et que la France ne prsente pas de
singularit marque.
______________________ CONCLUSION ______________________
La loi de programmation de dcembre 2014 distingue plus
clairement les objectifs et les rgles budgtaires, limite laffectation de
taxes des oprateurs et comporte une rgle dvolution des crdits
dimpt, ce qui est conforme aux prconisations de la Cour. Le primtre
des normes de dpenses de ltat pourrait nanmoins tre encore tendu.
Il tait galement souhaitable dinscrire dans la loi de
programmation un objectif dvolution de la dpense publique totale en
valeur, dclin par catgorie dadministration, qui figure dans la loi de
dcembre 2014.
Toutefois, afin de mieux respecter les engagements de la France
relatifs lensemble des administrations publiques, la cration de lois de
financement des collectivits territoriales et de la protection sociale
obligatoire est galement recommande. Sans msestimer les avances de
la loi de programmation en matire de coordination avec les collectivits
territoriales et lUndic, la Cour ritre cette recommandation.

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LA PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

187

Au-del de ces observations, deux ans et demi aprs ladoption de


la loi organique, la Cour sest interroge sur la porte des lois de
programmation et du mcanisme de correction prvu par la loi organique
du 17 dcembre 2012.
Plutt que de corriger lcart constat par le Haut Conseil des
finances publiques entre le solde structurel mesur pour 2013 et la
trajectoire de la loi de programmation de 2012, le Gouvernement a en
effet propos au Parlement une nouvelle loi de programmation fixant de
nouveaux objectifs dont lambition a t revue la baisse.
Il nen demeure pas moins que la programmation pluriannuelle
des finances publiques est un outil indispensable pour inscrire laction
des administrations publiques dans une perspective de redressement des
comptes publics moyen terme conforme aux engagements pris. Une
rflexion devrait donc tre rapidement engage sur les rformes
entreprendre pour renforcer lefficacit de cet outil.

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Conclusion gnrale
En 2014, le dficit public a t trs lgrement rduit, de 0,1
point de PIB par rapport 2013, pour tre ramen 4,0 % du PIB, contre
3,6 % vis en loi de finances initiale. La dette a continu augmenter,
un rythme un peu infrieur celui enregistr entre 2010 et 2013, pour
atteindre 95,6 % du PIB.
Cependant, le dficit structurel a t rduit de 0,5 point de PIB par
rapport 2013 et a t divis par deux par rapport au niveau atteint en
2011. Leffort structurel en dpenses (hors crdits dimpt) a t positif (
0,4 point de PIB) en 2014.
La progression des dpenses publiques en volume a t
modre au regard des annes 2000 2007, mais elle est reste proche
de 1 % y compris crdits dimpt (leur croissance hors crdits dimpt
tant de 0,5 %). Cette modration a t facilite par la baisse de linflation
et des taux dintrt nominaux qui a de nouveau allg la charge de la
dette malgr la hausse de son poids dans le PIB. Elle a galement
bnfici du net recul de linvestissement local, habituel lanne du
renouvellement des conseils municipaux, mme si son ampleur a t un
peu plus marque que lors des mandatures prcdentes. Les recettes ont
progress un rythme voisin des dpenses, brides par la faiblesse de la
croissance conomique et de linflation.
La situation des finances publiques reste plus dgrade en France.
En effet, les dficits publics effectifs se sont rduits en Europe un
rythme suprieur celui de la France dont le dficit reste plus lev que
la moyenne de ceux de la zone euro ou de lUnion europenne. Bien quil
ait diminu un peu plus que la moyenne de ceux de ses partenaires, le
dficit structurel de la France reste galement plus lev.
Pour 2015, lobjectif de rduction du dficit public, fix par le
programme de stabilit davril dernier 3,8 % du PIB aprs 4,0 %
en 2014, est peu ambitieux, en dpit de conditions conomiques plus
favorables quen 2014. Le poids de la dette devrait continuer de crotre,
pour atteindre prs de 97 points de PIB en 2015.
Le scnario macroconomique retenu par le Gouvernement est
prudent. En consquence, malgr les hypothses un peu leves retenues
sagissant de llasticit des recettes publiques et du chiffrage des
mesures nouvelles, les risques pesant sur la croissance du produit des
prlvements obligatoires sont plus faibles que les annes prcdentes.

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190

COUR DES COMPTES

La rduction du dficit prvue pour 2015 nest pas pour autant


acquise car les objectifs dvolution des dpenses publiques seront
difficiles atteindre, en particulier sagissant de ltat. Lanne 2014 a en
effet mis en vidence les fortes tensions qui ont pes sur lexcution du
budget de ltat et conduit des pratiques de dbudgtisation, travers
notamment le recours aux programmes dinvestissements davenir. Les
risques de dpassement de la norme en valeur de ltat sont, pour 2015,
accrus par rapport lan dernier la mme poque, en raison en
particulier des tensions concernant le budget de la dfense et celui de la
mission Travail et emploi .
Par ailleurs, la nette modration des dpenses locales prvue dans
le programme de stabilit, qui repose sur un ralentissement des dpenses
de fonctionnement et une nouvelle baisse marque des dpenses
dinvestissement, nest pas certaine. Les risques pesant sur les dpenses
sociales sont plus limits, mme si le respect de lobjectif national des
dpenses d'assurance maladie peut ncessiter de nouvelles mesures en
cours danne.
La rduction du dficit public prvue par le programme de
stabilit pour 2016 et 2017 est plus ambitieuse que pour 2015. Pour
autant, sa ralisation ne ferait que ramener le dficit effectif un peu en
dessous de 3 % et nempcherait pas une nouvelle hausse du poids de la
dette dans le PIB. La France resterait vulnrable une hausse des taux
dintrt de sa dette. Elle ne disposerait pas de marge de manuvre pour
amortir limpact dune ventuelle baisse dactivit, comme la France en a
connu par le pass : ne pas avoir rtabli ses finances publiques avant que
de tels chocs se produisent interdit alors dutiliser pleinement linstrument
budgtaire pour y rpondre.
La rduction programme du dficit pour 2016 et 2017 parat
ce stade fragile. En effet, elle repose sur un objectif plus ambitieux
quen 2015 de stabilisation en volume des dpenses publiques hors
charges dintrts, mais sans que les mesures dconomies structurelles
permettant de latteindre soient identifies.
Or, la comparaison avec nos partenaires europens montre que
ceux-ci ont su baisser leurs dpenses publiques en volume, l o la
France a seulement russi en modrer la progression. Pour y
parvenir, nos partenaires ont su revoir en profondeur les contours de
laction publique, alors que la France sest trop souvent contente de
comprimer de manire peu diffrencie les dpenses. Les rformes
mettre en uvre doivent reposer sur des choix explicites, tre partages
par lensemble des administrations publiques et viser une plus grande

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CONCLUSION GNRALE

191

efficacit des dpenses, notamment par un meilleur ciblage de leurs effets


et la suppression des redondances dans laction publique.
Cette exigence doit sappliquer aux investissements publics. En
comparaison de leurs niveaux passs ou de ceux constats dans les autres
pays europens, la Cour nobserve pas dinsuffisance du volume
global des investissements publics raliss en France. La priorit en la
matire doit tre dinvestir bon escient, ce qui suppose des procdures
rigoureuses de slection et dvaluation socio-conomique ex ante des
investissements, qui font largement dfaut aujourdhui.
Les instruments de programmation pluriannuelle et de pilotage des
finances publiques mis en place au cours des dernires annes ont t
amliors par la nouvelle loi de programmation des finances publiques
vote en 2014, mais ils montrent encore certaines limites. Le primtre
des lois financires est encore trop restreint, notamment parce quelles ne
couvrent pas lintgralit du champ des administrations de scurit
sociale et pas du tout celui des collectivits locales. Quant au mcanisme
de correction introduit par la loi organique de 2012, il est rest sans effet :
alors que les carts enregistrs par rapport au solde structurel vis dans la
loi de programmation de 2012 auraient d se traduire par lnonc de
mesures de nature permettre un retour cette trajectoire, une nouvelle
trajectoire moins exigeante, reportant lquilibre structurel en 2019, a t
fixe dans la loi de programmation de 2014.

***
Le retour une conjoncture plus favorable se dessine pour 2015, ce
qui est de nature amliorer, toutes choses gales par ailleurs, le dficit
public effectif. Il importe, dans ces conditions, que la politique de la
France en matire de finances publiques continue de viser lamlioration
du solde structurel prvue dans le programme de stabilit.
Contrairement la plupart de ses partenaires europens, la France
a fait le choix dtaler dans le temps lajustement de ses finances
publiques afin den limiter les consquences court terme sur lactivit.
Ce choix implique, en contrepartie, de maintenir dans la dure leffort
dajustement, et notamment de matriser les dpenses comme le prvoit le
programme de stabilit, et donc de ne pas relcher cet effort lorsque le
retour de la croissance peut sembler, tort, le rendre moins ncessaire.

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Annexes

Annexe n 1 : le primtre des administrations publiques

195

Annexe n 2 : les rfrentiels comptables

196

Annexe n 3 : changement de base du systme europen des


comptes nationaux (SEC 2010)

199

Annexe n 4 : les facteurs dvolution de linvestissement public


local

201

Annexe n 5 : limpact des mesures nouvelles sur les prlvements


obligatoires

205

Annexe n 6 : les recettes non fiscales de ltat

209

Annexe n 7 : les risques de dpassement des crdits prvus en loi


de finances initiale pour ltat

210

Annexe n 8 : les risques de dpassement des crdits du titre II


(masse salariale) de ltat hors contributions au financement des
pensions

215

Annexe n 9 : limpact des investissements publics sur lactivit


conomique

217

Annexe n 10 : dfinition et mesure du solde et de leffort


structurels

218

Annexe n 11 : glossaire des sigles

220

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ANNEXES

195

Annexe n 1 : le primtre des administrations publiques


Les administrations publiques (APU) de la comptabilit
nationale regroupent les organismes publics non financiers qui ont pour
principale activit une production non marchande ou la redistribution des
revenus et richesses. La majeure partie de leurs ressources est constitue
de prlvements obligatoires ou de subventions dautres APU. Elles sont
composes de quatre sous-secteurs :
- ltat stricto sensu (28 % du total des dpenses des APU en 2014),
cest--dire lensemble des services ministriels, services centraux et
units dconcentres confondus. Ltat comprend galement les comptes
spciaux et les budgets annexes tels que mentionns dans la LOLF ;
- les organismes divers d'administration centrale (ODAC) (6 % des
dpenses des APU en 2014). Ce sont environ 800 organismes de statut
vari, souvent des tablissements publics caractre administratif,
contrls par ltat. Leur champ est proche de celui des oprateurs de
ltat ;
- les administrations de scurit sociale (ASSO) (46 % du total des
dpenses des APU en 2014) comprennent : les rgimes dassurance
sociale qui incluent notamment les rgimes obligatoires de scurit
sociale, de base et complmentaires, lassurance chmage, la CADES et
le Fond de rserve des retraites ; les organismes dpendant des
assurances sociales (ODASS), savoir les hpitaux et les uvres
sociales dotes dune comptabilit spare ;
- les administrations publiques locales (APUL) (20 % des dpenses des
APU en 2014) comprennent les collectivits territoriales, les groupements
de communes fiscalit propre et les organismes divers dadministration
locale (ODAL). Ces derniers sont constitus des tablissements publics
locaux tels que les centres communaux daction sociale, les services
dpartementaux dincendie et de secours, les collges et les lyces, ainsi
que de certains tablissements publics nationaux (parcs nationaux,
chambres consulaires, agences de leau, etc.).
Cette rpartition en quatre sous-secteurs na pas t modifie par la
mise en place du nouveau systme europen des comptes nationaux (SEC
2010), qui est entr en vigueur en mai 2014.

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196

COUR DES COMPTES

Annexe n 2 : les rfrentiels comptables


Ce rapport sappuie dabord sur la prsentation des finances
publiques en comptabilit nationale, seul rfrentiel comptable permettant
de faire des comparaisons internationales et de donner une image globale
et cohrente des administrations publiques.
Les sous-secteurs des administrations publiques (tat, ODAC,
ASSO et APUL) et certains organismes lintrieur de ces sous-secteurs
disposent de rfrentiels comptables spcifiques qui sont aussi utiliss
dans ce rapport pour analyser plus en dtail leur situation.
Ltat a lui-mme trois rfrentiels comptables : la comptabilit
nationale, la comptabilit budgtaire et la comptabilit gnrale (ou
patrimoniale).

Le passage de la comptabilit budgtaire la comptabilit nationale


Le solde budgtaire de ltat tait de -85,6 Md en 2014 alors que
le besoin de financement en comptabilit nationale, notifi la
Commission europenne, tait de -74,7 Md, soit un cart de -10,9 Md.
Le dficit en comptabilit nationale correspond au dficit qui est
examin par la Commission europenne dans le cadre des engagements
de la France noncs par le trait de Maastricht.
Le dficit de ltat en comptabilit nationale se distingue du dficit
budgtaire pour trois raisons principales :
1. La comptabilit nationale est en droits constats alors que la
comptabilit budgtaire est en encaissements et dcaissements (en
2014, ce changement de concept dgrade le dficit en comptabilit
nationale de -0,6 Md par rapport au solde budgtaire). Les crdits
dimpt, et en particulier le crdit d'impt comptitivit et emploi,
ou CICE, sont enregistrs en comptabilit nationale au moment o la
crance est prsente aux services fiscaux et pas ncessairement au
moment o ils occasionnent une moindre recette pour ltat (cest-dire au moment o ils sont liquids). Ce facteur dgrade le dficit en
comptabilit nationale de -4,0 Md par rapport la comptabilit
budgtaire.
En outre, les reversements du prlvement sur recettes pour lUnion
europenne, dcids fin 2014 et enregistrs en comptabilit nationale
en 2014, seront effectus, et donc enregistrs en comptabilit
budgtaire, en 2015, ce qui amliore le dficit en comptabilit

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ANNEXES

197

nationale de 1,1 Md. Par ailleurs, les dcalages entre les avances
faites par ltat au titre des achats de matriel militaire (qui
naffectent pas le dficit en comptabilit nationale) et les livraisons
(qui laffectent) reprsentent en 2014 une amlioration de 1,7 Md.
Les autres dcalages (0,6 Md damlioration du dficit en
comptabilit nationale par rapport au solde budgtaire)
correspondent notamment des dcalages comptables sur
contentieux.
2. Certaines oprations ont un effet sur le solde budgtaire alors
quelles nen ont pas sur le solde en comptabilit nationale qui ne les
enregistre que dans des comptes de patrimoine (pour un total de
8,4 Md damlioration du dficit public par rapport au solde
budgtaire)144. ce titre, les retraitements de 2014 correspondent
pour 2,7 Md des dpenses, neutres patrimonialement pour les
administrations publiques et donc sans impact sur le dficit public,
mais qui dgradent le dficit budgtaire. Il s'agit notamment de la
dernire tranche de la participation de la France au mcanisme
europen de stabilit (MES) pour 3,3 Md.
De la mme manire, ltat accorde des prts (par exemple dans le
cadre des programmes dinvestissements davenir, ou PIA) qui
dgradent le solde budgtaire mais qui nont pas deffet sur le dficit
public ( hauteur de 1,2 Md en 2014). De mme, les rachats de
dette publique peuvent affecter le solde budgtaire alors quils
correspondent une amlioration du bilan patrimonial de ltat
(1,5 Md). Enfin, 3,3 Md de fonds non consommables des
programmes dinvestissements davenir (PIA) sont considrs
comme demeurant dans le patrimoine de ltat en comptabilit
nationale. Dautres oprations dun montant plus marginal (0,3 Md)
ont t ralises en 2014 pour un impact ngatif sur le dficit public.
3. En revanche, certaines oprations qui ont un impact patrimonial ne
sont pas retraces en comptabilit budgtaire mais ont un impact sur
le solde en comptabilit nationale (pour un total de 3,1 Md
damlioration du dficit public par rapport au solde budgtaire).

144

Ces oprations sont appeles oprations financires en comptabilit nationale.

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198

COUR DES COMPTES

En particulier, les retraitements sur les charges dintrts (prise en


compte de la charge dindexation, des primes et dcotes etc.) ont
reprsent en 2014 denviron 3,9 Md damlioration du solde de
ltat en comptabilit nationale par rapport au solde budgtaire.
Dans le sens contraire, ltat a remis pour 0,9 Md de dette
dautres tats trangers en 2014, constituant une diminution sans
contrepartie de son patrimoine, ce qui dgrade le dficit public
dautant.

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ANNEXES

199

Annexe n 3 : changement de base du systme europen des


comptes nationaux (SEC 2010)
Les grandeurs macro-conomiques publies par lInsee (Produit
Intrieur Brut ou PIB, dficit public, dpenses publiques, etc.) sont
estimes dans un cadre conceptuel rnov depuis le 15 mai 2014.
LInsee utilise dsormais pour llaboration des comptes nationaux
le systme europen de comptes (ou SEC 2010), lui-mme issu du
systme de comptes nationaux (SCN 2008) publi par lOrganisation des
Nations-Unies (ONU) et qui remplace le SEC 1995. Ce nouveau systme
europen, rendu juridiquement contraignant par un rglement de la
Commission europenne (Eurostat), est applicable simultanment tous
les pays de lUnion europenne.
Ce nouveau systme de comptes nationaux conduit valuer
diffremment de nombreuses grandeurs macro-conomiques, comme :
- Le niveau du PIB, qui augmente, principalement du fait des nouvelles
rgles de comptabilisation des investissements en recherche et
dveloppement et en matriel militaire.
- Les crdits dimpt, qui sont dsormais considrs comme des dpenses
et non plus comme des moindres recettes, ce qui se traduit par un montant
plus lev des dpenses comme des recettes publiques. Cependant, les
publications du ministre de lconomie et des finances excluent les
crdits dimpt des prlvements obligatoires, pour les ajouter aux
recettes hors prlvements obligatoires. Par ailleurs, ces publications
prsentent gnralement lvolution des dpenses hors crdits dimpt.
- Les investissements militaires qui sont dsormais considrs comme des
investissements et non plus comme des dpenses de fonctionnement.
- Les soultes verses aux administrations publiques, dans le cadre de
reprises dengagements de retraites, qui ne sont plus comptabilises en
une seule fois, mais sont tales sur toute la dure de vie des pensionns.
En outre, indpendamment de ce changement du systme de
comptes, lInsee a procd des reclassements. En particulier, une partie
de la dette de Rseau Ferr de France a t reclasse en dette publique, ce
qui fait notamment suite aux observations de la Cour formules dans son
rapport public thmatique de 2008 sur le rseau ferroviaire.
Laccroissement du niveau du PIB qui rsulte de ces changements
conceptuels entrane une diminution modre des ratios de dficit public

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200

COUR DES COMPTES

et de dette publique. Leffet sur le ratio de dpenses publiques est variable


selon les annes, car le nouveau traitement des crdits dimpt, en
augmentation forte depuis quelques annes, joue en sens oppos de la
rvision du PIB.

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ANNEXES

201

Annexe n 4 : les facteurs dvolution de linvestissement


public local
Linvestissement public local a chut de prs de 10 % en 2014 par
rapport 2013 (9,6 % en 2014 champ courant et 9,2 % en volume,
cest--dire hors effet des prix de linvestissement public). Cette
diminution est sans prcdent depuis plus de 30 ans. Cette annexe vise
mieux apprhender lorigine et le caractre exceptionnel de cette baisse.
Parmi les facteurs potentiellement explicatifs des volutions de
linvestissement local, le cycle lectoral est lun des plus importants.
Lvolution des dpenses dinvestissement local varie en moyenne
fortement au cours du cycle lectoral : linvestissement local diminue
lanne des lections municipales et lanne suivante, puis augmente
progressivement jusquaux lections suivantes, ce qui est souvent dsign
par lappellation cycle lectoral de linvestissement public local.
Plusieurs approches peuvent tre retenues pour apprcier lcart de
lvolution de linvestissement local en 2014 par rapport ce quil aurait
t en moyenne au regard des volutions passes. Ces approches sont
rsumes dans le tableau suivant.
Une premire approche consiste estimer lcart entre lvolution
moyenne des annes dlection et lvolution observe en 2014. Cet cart,
de 6,1 % (avec une moyenne des volutions de linvestissement public en
volume de -3,1 % sur ces annes), correspond une diminution
supplmentaire de linvestissement de 3,1 Md en 2014 par rapport
cette rfrence (cf. ligne i du tableau ci-dessous, en fin dannexe).
Cependant, cette approche ne tient pas compte des autres facteurs
pouvant faire varier linvestissement public local qui se sont traduits au
cours des 30 dernires annes par des volutions trs diffrentes dun
cycle lectoral lautre. De manire les prendre en compte, lvolution
lanne de llection est compare la moyenne des volutions depuis
llection prcdente145, qui subit dj leffet des autres facteurs
susceptibles de faire varier linvestissement local sur le moyen terme. En
particulier, cette approche permet de tenir compte du ralentissement de
linvestissement local observable sur le dernier cycle lectoral.

145

Investissement hors dcentralisation et dont lvolution est considre en volume


(dflate par les prix de linvestissement public).

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202

COUR DES COMPTES

Au total, si lon compare lvolution relative de lanne 2014 par


rapport aux quatre cycles lectoraux prcdents, la diminution
supplmentaire de linvestissement en 2014 est de 2,0 Md. Si lon se
rfre aux seuls deux cycles lectoraux prcdents, cette diminution
supplmentaire est de 0,8 Md (cf. lignes ii et iii du tableau ci-aprs).
volution moyenne de linvestissement public local (hors
dcentralisation) en volume146 sur chaque cycle lectoral et sur
lanne des lections municipales

Note de lecture : le graphique ci-dessus retrace dune part les volutions moyennes
sur chaque cycle lectoral depuis 1983 (histogramme hachur) et dautre part
lvolution de linvestissement sur lanne des lections municipales (histogramme
plein). Enfin, ce graphique prsente (sous forme de flches vertes) les carts entre ces
deux grandeurs pour chacun des cycles depuis 1983. La moyenne de ces carts sur
lensemble des cycles lectoraux depuis 1983 (5,4 %) est compare avec lcart du
cycle 2008-2014 (9,4 %), afin dapprcier son caractre exceptionnel.
Source : calcul Cour des comptes partir de donnes de lInsee, comptes nationaux,
jaune concours financiers aux collectivits locales annex au PLF 2015.

146

Dflat par les prix de la formation brute de capital fixe des APU.

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ANNEXES

203

Une modlisation statistique (conomtrique147) peut galement


tre utilise. Cette mthode permet de prendre en compte en mme temps
tous les facteurs potentiellement explicatifs des variations de
linvestissement. Elle permet ainsi de quantifier leur impact moyen en
2014 au regard de leurs effets passs. Il apparat alors que les facteurs
explicatifs de linvestissement ainsi mis en exergue nexpliquent pas
lintgralit de la baisse de 2014 : il subsiste une part inexplique de
2,1 Md qui peut correspondre des facteurs spcifiques 2014, comme
lannonce dune diminution des dotations de ltat dans les prochaines
annes.
Au total, les chiffrages de lcart entre lvolution de
linvestissement local en 2014 et celle qui pouvait tre attendue au regard
de ses dterminants usuels varient entre 1 et 3 Md ou entre 1 et 2 Md si
lon ne retient pas la premire approche qui est plus fruste. Ces chiffrages
sont fragiles et doivent tre considrs avec prcaution. En particulier,
certains cycles (comme le cycle 1995-2001) prsentent des variations plus
fortes en deuxime anne quen premire anne et, pour ceux-ci, cest
donc le cumul de la diminution sur les deux annes quil est prfrable de
prendre en compte. Lapprciation de linvestissement en 2015 permettra
daffiner lanalyse sur le caractre exceptionnel de la diminution de
linvestissement local en 2014.

147

Lquation (modle correction derreur) estime statistiquement est la suivante :


log( ) = 0,46(0,16) 0,027(0,008) 1 0,014(0,007) 2
+ 0,022(0,007) 6
+ 0,33(0,15) log(1 ) + 1,38(0,52) log(1 )
+ 0,130,08 log(81 /1 )0,27(0,10) [log(1 )
log(1 )]
Avec :
AN1 : Indicatrice avec 1 sur les premires annes des cycles, et 0 ailleurs,
AN2 : Indicatrice avec 1 sur les deuximes annes des cycles, et 0 ailleurs,
AN6 : Indicatrice avec 1 sur les dernires annes des cycles, et 0 ailleurs,
Inv = investissement(FBCF) en volume des APUL (dflateur de prix de la FBCF des
APU), hors dcentralisation (donnes du jaune concours financiers aux collectivits
locales ),
log(81 /1 ) = logarithme de lpargne brute des administrations publiques
locales (APUL) rapporte au PIB,
Estimation sur la priode 1980 2014 ; R = 73 % ; les carts types des coefficients,
reprsentant le degr de fiabilit du coefficient estim, sont placs entre parenthse
sous les coefficients.

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204

COUR DES COMPTES

Diffrentes approches permettant dapprcier lvolution de


linvestissement local (en volume, hors dcentralisation) en 2014

Comparaison de lvolution 2014


i
ii

iii
iv

la moyenne des volutions passes sur les premires annes de cycle


(-3,1 % sur les cycles 1983-2008)
lcart entre les volutions moyennes passes sur le cycle prcdent et
lvolution de la premire anne du cycle (sur les cycles 1983-2008 : cart
moyen de 5,4 %, contre un cart de 9,4 % sur le dernier cycle)
lcart entre les volutions moyennes passes sur le cycle prcdent et
lvolution de la premire anne du cycle (sur les deux cycles prcdentes
1995-2001 et 2001-2008 : cart moyen de 7,8 %, contre un cart de 9,4 % sur
le dernier cycle)
linexplique dune quation conomtrique (cf. ci-dessus)

Impact
en %

Impact
en Md

6,6 %

3,1

4,0 %

2,0

1,7 %

0,8

4,1 %

2,1

Source : calcul Cour des comptes partir de donnes de lInsee, comptes nationaux,
jaune concours financiers aux collectivits locales annex au PLF 2015

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ANNEXES

205

Annexe n 5 : limpact des mesures nouvelles sur les


prlvements obligatoires
1 - Ltat
Les mesures nouvelles intgres dans la prvision du programme
de stabilit ont un impact total ngatif (-1,2 Md148) sur les recettes
fiscales nettes de ltat. Cette nouvelle valuation traduit une rvision
sensible la baisse (de -2,5 Md) par rapport la loi de finances initiale
qui supposait au contraire un impact positif de 1,3 Md des mesures
nouvelles.
Parmi les principales mesures figure le crdit dimpt pour la
comptitivit et lemploi, dont la monte en charge se poursuit. Selon la
LFI pour 2015, le cot du CICE devait augmenter de 3,5 Md en 2015.
Le programme de stabilit accrot de 1 Md cette estimation149.
Lvaluation de limpact des mesures nouvelles sur lIS prend
galement en compte pour 0,4 Md le cot de la mesure de
suramortissement 150 annonce au dbut du mois davril 2015 pour
favoriser linvestissement productif des entreprises. En outre, le
rendement de la contribution exceptionnelle sur lIS est revu la baisse
de 0,2 Md.
Par ailleurs, le cot des contentieux communautaires est relev de
0,5 Md. En sens inverse, le programme de stabilit revoit la hausse de
0,4 Md le rendement attendu du service de traitement des dclarations
rectificatives (STDR) en raison dune acclration du traitement des
dossiers de rgularisation.
Les principales incertitudes portent ainsi sur la monte en charge
du CICE, en raison du montant en jeu, et les contentieux
communautaires, dont la prvision est toujours difficile. loccasion du
programme de stabilit, les deux prvisions ont t ajustes dans le sens

148

En comptabilit budgtaire.
Ladministration a en effet confirm en fvrier 2015 la possibilit dimputer la
crance de CICE sur les acomptes dIS, ce qui en accrot donc le cot en 2015.
150
Majoration de 40 % de lamortissement des investissements productifs.
149

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206

COUR DES COMPTES

de la prudence, en rvisant leur cot la hausse. Elles conservent


nanmoins une part dincertitude, tenant au comportement des acteurs
concerns (entreprises pour le CICE, tribunaux pour les contentieux) quil
est difficile danticiper.
Une autre source dincertitude rside dans les mesures de lutte
contre la fraude. Le gain total attendu par rapport 2014 est de 1,2 Md,
dont 0,8 Md pour le STDR151 et 0,4 Md la suite de mesures adoptes
dans la LFR2 pour 2014152. Les valuations des mesures de lutte contre la
fraude sont invitablement fragiles et les constats oprs par la Cour sur
les annes rcentes montrent que le rendement en excution est souvent
infrieur la prvision initiale, et mme parfois nul.
2 - Les administrations publiques locales
Les mesures nouvelles, comprenant les dispositions votes en loi
de finances et leffet du relvement des taux dimpts locaux,
gnreraient un supplment de recettes de 2,1 Md.
Le barme de la taxe de sjour et de la taxe de sjour forfaitaire a
t rvis. Les taux plafonds de versement transport applicables dans les
communes de la rgion le-de-France ont t relevs. Une majoration
facultative de 20 % des cotisations de taxe dhabitation portant sur les
rsidences secondaires a t institue pour les communes percevant la
taxe sur les logements vacants. Une taxe annuelle sur les surfaces de
stationnement et une taxe additionnelle spciale ont t institues au
profit de la rgion le-de-France. Le barme des prlvements sur le
produit des jeux dans les casinos a galement t rvis.
Par ailleurs, le relvement du taux maximal de la taxe de publicit
foncire ou du droit denregistrement applicables aux mutations titre
onreux (DMTO) perus par les dpartements a t prennis. Limpact
de cette mesure est estim 300 M en 2015.

151

Outre les 0,4 Md dj mentionns provenant de lacclration du traitement des


dossiers, un gain du mme montant est attendu de la fixation en dcembre 2014 de
dates limites de dpt des dossiers par les contribuables.
152
Renforcement de la lutte contre la fraude la TVA et acclration de la perception
des droits redresss en cas de fraude lIS sur les prix de transfert.

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ANNEXES

207

Selon ladministration, lensemble de ces mesures apporterait un


surplus de recettes de 1,2 Md. Certaines hypothses apparaissent
toutefois optimistes. Ainsi les DMTO progresseraient de 0,3 Md au titre
des mesures nouvelles. La facult de relever le taux plafond a dj t
utilise en 2014 par 90 dpartements pour un surplus de recettes de
0,7 Md. En 2015, son rendement, dans un contexte marqu par un
march immobilier peu dynamique, pourrait tre infrieur 0,3 Md.
Il sy ajouterait leffet du relvement des taux des impts directs
valu par ladministration 0,9 Md. Cette estimation est galement
incertaine. Il est vrai quune hausse significative des taux en dbut de
mandat nest pas exceptionnelle. Lhypothse retenue pour le pacte de
stabilit (+1,8 %) est en ligne avec la hausse constate en 2002 (+2 %) et
en 2009 (+2,3 %). Par ailleurs, certaines grandes collectivits ont vot des
hausses de taux trs importantes en avril 2015. Toutefois, elles ne
paraissent pas gnrales et de nombreux excutifs lus en 2014 staient
engags ne pas accrotre la pression fiscale. Il nest donc pas exclu que
ce levier soit actionn en 2015 avec davantage de modration que lors des
cycles lectoraux antrieurs, ne serait-ce que pour conserver des marges
daction face aux baisses ultrieures des dotations de ltat.
3 - Les administrations sociales
Les mesures nouvelles affectant les recettes des ASSO sont
marques par les rductions de cotisations et de contributions sociales
prvues par le pacte de responsabilit prsent en avril 2014. Ces
rductions reprsenteraient un montant de 6,3 Md en 2015 : les
cotisations familiales des employeurs et des travailleurs indpendants
seraient diminues globalement de 5,3 Md et la contribution sociale de
solidarit des socits (CSSS) serait rduite dun montant de 1 Md.
Limpact de ces mesures sur la branche famille est compense par
une rduction de dpenses de 4,7 Md, grce au transfert de la totalit de
la charge de financement des APL vers ltat, et par une mesure
ponctuelle de trsorerie relative aux prlvements sociaux oprs sur les
versements des employeurs aux caisses de congs pays. Cette dernire
mesure, qui apporterait 1,5 Md au rgime gnral en trsorerie, nest
cependant pas prise en compte en comptabilit nationale. Les mesures du
pacte de responsabilit et leur compensation se traduisent donc dans le
programme de stabilit par une moindre recette de 6,3 Md en 2015.

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208

COUR DES COMPTES

Paralllement, les recettes des rgimes de scurit sociale


bnficient des augmentations de taux de cotisations aux rgimes de
retraite de base et complmentaire (+1,8 Md), de laffectation au FSV
des gains tirs de la fiscalisation des majorations de pensions (+1,2 Md
par un transfert de TVA) et des effets favorables de plusieurs mesures
adoptes lors des LFSS 2014 et LFI 2014.
Au total, les mesures nouvelles devraient faire baisser les recettes
de 1,7 Md pour lensemble des administrations de scurit sociale, soit
2,9 Md hors transferts de recettes en provenance de ltat.

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ANNEXES

209

Annexe n 6 : les recettes non fiscales de ltat


La prvision de solde budgtaire sous-jacente au programme de
stabilit comprend des recettes non fiscales de 15,4 Md pour ltat, en
hausse denviron 1,2 Md par rapport la loi de finances pour 2015 et de
1,5 Md par rapport 2014. Cette nouvelle prvision est plausible.
Cette hausse provient de la recette attendue de la dcision de
lautorit de la concurrence du 18 dcembre 2014 sanctionnant deux
ententes de fabricants de produits dentretien et dhygine (pour prs
d1 Md) et de la dcision du 12 mars 2015 sanctionnant une entente sur
les produits laitiers (pour 0,2 Md). Ces recettes ne permettent cependant
pas damliorer le dficit public en comptabilit nationale du fait de
lincertitude ce stade quant dventuels recours en appel de la part des
entreprises sanctionnes. Elles ne sont donc pas prises en compte dans les
recettes publiques du programme de stabilit.
Les dividendes reus des entreprises non financires, qui
reprsentent de lordre du tiers des recettes non fiscales, seraient
globalement stables par rapport la loi de finances initiale, et en baisse
par rapport 2014 (-0,4 Md), un niveau de 3,8 Md. Compte tenu de
laccroissement entre 2013 et 2014 des rsultats publis par les deux
principales participations de ltat dans des entreprises non financires
(EDF et Engie153 qui reprsentent en moyenne prs des trois quarts des
dividendes depuis 2008), cette prvision de dividende apparat cohrente
avec les informations publiques disponibles.
Les versements totaux du groupe Caisse des dpts, y compris le
prlvement sur les fonds dpargne, reprsenteraient un total de 1,9 Md
en 2015. Cette prvision est plus leve de 0,1 Md que celle du groupe
Caisse des dpts et intgre un versement direct de 0,25 Md au fonds de
transition nergtique imput sur le produit du groupe vers ltat au
titre de ses rsultats. Par ailleurs, le dividende de la Banque de France
serait stable entre 2014 et 2015.
Les autres recettes non fiscales inscrit dans le programme de
stabilit sont trs lgrement suprieures la moyenne des dernires
annes, mais ne prsentent pas de risque significatif.

153

Engie est le nouveau nom de GDF Suez.

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210

COUR DES COMPTES

Annexe n 7 : les risques de dpassement des crdits prvus


en loi de finances initiale pour ltat
Comme les annes prcdentes, quelques missions concentrent les
risques budgtaires les plus importants154. Lvaluation de ces risques
prend en compte la possibilit de dgeler les crdits initialement mis en
rserve et les mouvements de crdits oprs par le dcret davances du
9 avril 2015155.
Mission Dfense
La mission Dfense continuera vraisemblablement connatre un
dpassement significatif relatif aux oprations militaires extrieures
(OPEX). En effet, leur budgtisation initiale est inchange en 2015
(450 M) alors que leur excution sest situe au-dessus du milliard ces
deux dernires gestions (1,26 Md en 2013 et 1,18 Md en 2014). La
poursuite des OPEX en 2015, en particulier au Mali (Barkhane), en
Rpublique centrafricaine (Sangaris) et en Irak (Chammal), confirme
cette perspective, et accrdite la thse dun dpassement significatif pour
ces crdits de titre 2 et 3.
Plusieurs alas pourraient conduire des dpassements
additionnels, comme lopration intrieure Sentinelle (volet militaire du
plan Vigipirate, dont le cot est estim au moins 1 M par jour), la
poursuite des dysfonctionnements du systme de solde Louvois et les
dcisions de moindre rduction des effectifs en 2015 prises en mai en
conseil de dfense.
En sens inverse, des conomies pourraient rsulter dune moindre
commande par ltat davions Rafale, consquence de nouveaux contrats
lexportation signs en 2015, ainsi quen raison de lvolution favorable
de linflation et du prix du ptrole (par exemple sur les dpenses en
carburants).

154

Les missions pour lesquelles les risques prsentent un faible enjeu budgtaire, pour
lesquelles des informations fiables font dfaut ce stade et pour lesquelles des
annulations de crdits sont possibles ne sont pas prsentes.
155
Ce dcret davance ouvre 401 M en AE et 308 M en CP (dont 55 M en crdits
de titre 2), dont plus des trois quarts pour couvrir les cots lis au plan anti-terroriste
du gouvernement, et annule autant de crdits.

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ANNEXES

211

Pour lensemble de la mission, une incertitude relle subsiste ce


stade sur les consquences budgtaires de ces alas. Aprs mobilisation
de la rserve de prcaution et autres annulations, notamment
dinvestissement, les dpassements nets peuvent toutefois tre limits audessous de 0,8 Md.
Ce montant ne tient pas compte de lala li au contrat de cession
de deux navires de classe Mistral la Fdration de Russie156, tout
comme de celui pesant sur les recettes attendues de la cession de
frquences (voir plus haut) et qui conduirait faire prendre en charge par
le budget gnral des dpenses prvues sur le CAS Gestion et
valorisation des ressources tires de l'utilisation du spectre hertzien, des
systmes et des infrastructures de tlcommunications de l'tat tires de
lattribution de la bande de frquences 700 MHz157.
Mission cologie, dveloppement et amnagement durables
Le principal risque est li la rsiliation du contrat liant ltat au
consortium comouv, charg de la collecte de la taxe sur les poids lourds.
Pour ce qui concerne 2015, les cots non prvus en LFI 2015 lis cette
rsiliation sont estims 0,9 Md. Une partie de ce montant pourrait
conduire un dpassement en excution de la cible initiale.
La majeure partie de ce montant (0,53 Md) est toutefois neutre
pour le budget de ltat. En effet, le Gouvernement a fait le choix
dassurer la couverture de ces dpenses par lAFITF, qui verse ainsi un
fonds de concours due concurrence au profit du programme 203
Infrastructures et services de transports. In fine, seuls des dpassements
lis des contentieux lis ce dispositif pouvant aboutir en 2015
pourraient peser sur le budget de ltat, hauteur de 0,3 Md.
Par ailleurs, le financement de RFF par le budget gnral au titre
du fret ferroviaire constitue lune des variables dajustement du
programme. Il est possible quune volution du statut juridique de ce
financement amne constater la constitution dune dette de ltat envers
RFF, quil faudrait alors combler hauteur de 0,2 Md.

156

Le risque budgtaire pour ltat est celui dune baisse des reversements de la
COFACE au cours des annes 2016 et suivantes.
157
Ce dernier ala est trait plus haut comme un risque sur les recettes de ltat.

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212

COUR DES COMPTES

Un scnario global particulirement dfavorable pourrait aboutir


un dpassement pouvant stablir 0,5 Md.
Mission Action extrieure de ltat
Cette mission est vulnrable au risque de change. Depuis la phase
de budgtisation initiale 2015, le taux de parit euro-dollar a baiss. Un
dpassement est donc attendre pour diverses dpenses constitues
envers ltranger, notamment les contributions au titre des oprations de
maintien de la paix de lOrganisation des nations unies (0,15 Md).
Aprs prise en compte des capacits dutilisation de la rserve de
prcaution, ces risques de change pourraient finalement slever en excs
de 0,1 Md par rapport la loi de finances.
Mission Agriculture, alimentation, fort et affaires rurales
Comme en 2014, des dpassements sont anticiper sur la mission,
pour lessentiel en raison des refus dapurement communautaire, non
budgts en LFI. La dcision de la Commission europenne158 aura un
impact certain de 359 M en 2015 sur le programme 154 - conomie et
dveloppement durable de l'agriculture et des territoires.
Ensuite, lexonration de charges sociales pour les travailleurs
occasionnels-demandeurs demploi et les prts bonifis verss par lASP
pourraient connatre une impasse budgtaire, de respectivement 175 M
et 89 M.
Lensemble de ces risques, hauteur de 0,6 Md, excderait alors
les capacits de redploiement au sein du programme.
Mission Sant
Comme cela a dj t relev par la Cour, la mission est confronte
une insuffisance des crdits consacrs laide mdicale dtat (AME)
sur le programme 183 Protection maladie. Dans l'hypothse d'une
dpense 2015 quivalente celle de 2014 et hors remboursement ventuel

158

16 janvier 2015, pour un montant de 1,078 Md, principalement au titre du


FEAGA, et dont le paiement est tal entre 2015 et 2017.

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ANNEXES

213

la CNAMTS des sommes dues au titre des exercices antrieurs,


l'insuffisance de financement serait proche de 187 M (244 M en cas de
remboursement). La leve de la rserve de prcaution ne permettrait den
financer quune partie ; ce risque serait donc de 133 M, et dans une
hypothse dgrade, de plus de 200 M.
Mission galit des territoires et logement
Sur cette mission, des dpassements sont rgulirement constats
en ce qui concerne les aides au logement et lhbergement durgence. En
2015, des besoins douverture importants seront trs probablement
nouveau requis afin de financer ces dpenses dynamiques.
En effet, leffort dajustement la hausse a sans doute t
insuffisant en budgtisation initiale 2015. La dotation de ltat au titre de
la subvention au Fonds national daide au logement (FNAL) reposant sur
des hypothses discutables et toutes les mesures dconomies prvues par
le PLF 2015 nayant pas t adoptes, un dpassement pourrait tre
constat pour les aides au logement. Un risque similaire pourrait
galement concerner lhbergement durgence : la budgtisation initiale
du dispositif se situe dores et dj 100 M en dessous de lexcution
2014. Au total, le risque sur cette mission serait compris entre 0,4 Md et
0,6 Md.
Mission Solidarit et insertion
Les dpassements rgulirement constats pour lallocation aux
adultes handicaps (AAH) et le RSA-activit vont vraisemblablement se
renouveler en 2015. Sagissant de lAAH, une hypothse plus prudente
daugmentation des bnficiaires conduirait un besoin de crdits dau
moins 300 M par rapport la budgtisation initiale. Ce mme
raisonnement appliqu au RSA pourrait mener un dpassement dau
moins 250 M. Le risque global peut tre valu pour cette mission entre
0,6 Md et 0,7 Md.
Mission Travail et emploi
Les prvisions dexcution montrent que les dpassements, en
particulier sur le programme 102 Accs et retour lemploi et le
programme 103 Anticipation des mutations conomiques et
dveloppement de lemploi, seront suprieurs ceux de lanne dernire,
qui avait dj connu une fin de gestion combinant ouverture de crdits et
prlvements sur le fonds de roulement de plusieurs oprateurs.

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214

COUR DES COMPTES

Les risques de dpassements concernent des postes varis


(subvention dquilibre au Fonds de solidarit, allocation transitoire de
solidarit, nouveaux contrats aids et emplois davenir, report
dindemnisation des intermittents du spectacle, apprentissage), parfois en
raison des annonces nouvelles intervenues au premier semestre 2015
comme le financement de 100 000 contrats aids supplmentaires. La
somme de ces alas haussiers pourrait se situer au minimum 0,8 Md et
atteindre 1,1 Md dans un scnario plus dgrad.
Les prlvements sur recettes au profit de lUnion europenne et
des collectivits territoriales
Lexercice 2014 navait pas conduit des dpassements notables
des prvisions, comme cela avait t le cas en 2013 (22,46 Md, alors que
la LFI avait prvu 20,43 Md). En effet, il sest lev 20,35 Md en
2014, montant proche de la prvision de la LFI (20,22 Md).
Lexcution des prlvements sur recettes au profit des
collectivits territoriales tait quasiment conforme aux prvisions en
2014. En 2015, comme cela avait t le cas lan dernier (+0,15 Md en
excution 2014 par rapport la LFI), seul un lger ressaut des versements
de compensation de la TVA pourrait rsulter des relvements du taux
forfaitaire pour les dpenses ligibles.
Le prlvement au profit de lUnion europenne devrait tre
conforme aux prvisions159.
Au total, les risques sur les prlvements sur recettes, modrs
cette anne, pourraient se situer entre 0,1 et 0,3 Md.

159

Sans tenir compte du remboursement la France de prlvements oprs les


annes prcdentes, qui est trait plus loin.

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ANNEXES

215

Annexe n 8 : les risques de dpassement des crdits du


titre II (masse salariale) de ltat hors contributions au
financement des pensions
Des risques spcifiques existent sur les dpenses de masse salariale
(titre 2 hors contributions au CAS pensions et hors fonds de concours, y
compris budgets annexes) qui sont, pour la plupart, dj compris dans les
risques par mission prsents ci-dessus et ne doivent donc pas leur tre
ajouts.
Ces dpenses ont t budgtes hauteur de 80,8 Md en LFI pour
2015. primtre constant de 2014, elles augmentent de 0,5 Md, soit
0,6 % par rapport la LFI pour 2014 (80,3 Md).
Les dpenses excutes en 2014 tant suprieures de 0,2 Md aux
montants inscrits en LFI pour 2014, laugmentation de la masse salariale,
dexcution 2014 excution 2015, doit tre infrieure 0,3 Md pour
que les crdits inscrits en LFI pour 2015 ne soient pas dpasss.
Les informations fournies par la direction du budget montrent que
cette augmentation de 0,3 Md de 2014 2015 tiendrait :

une baisse trs limite (-0,05 Md) au titre du schma demplois


qui serait quasiment neutre en 2015, avec une baisse des effectifs
limite en LFI 1 278 ETP ;

une hausse de 0,15 Md au titre des mesures gnrales : compte


tenu du maintien du gel du point dindice, elles sont limites au
cot de la garantie individuelle du pouvoir dachat (GIPA). La
revalorisation du minimum de traitement serait limite avec la
poursuite de la rvaluation des grilles de la catgorie C en 2015 ;

une hausse de 0,25 Md au titre des mesures catgorielles, dont


lenveloppe est nouveau rduite de 50 M par rapport
lexcution pour 2014 ;

une hausse de 0,25 Md au titre du GVT solde, qui se dcompose


hauteur de 1,1 Md pour le GVT positif et -0,85 Md pour le GVT
ngatif ;

une baisse de 0,3 Md au titre des autres mesures, en particulier


des indemnits verss aux militaires en oprations extrieures et
des heures supplmentaires au ministre de lducation nationale.

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216

COUR DES COMPTES

Par rapport cette prvision, plusieurs facteurs de risque vont dans


le sens dune croissance plus forte que prvu de la masse salariale :

les annonces faites par le Gouvernement le 21 janvier dans le cadre


du plan de lutte contre le terrorisme vont se traduire par un
renforcement des effectifs de scurit (dont 530 ETP au ministre
de lintrieur et 780 ETP au ministre de la justice) et celles du
conseil de dfense du 29 avril par une stabilisation des effectifs au
ministre de la dfense (alors quune baisse de 7 500 ETP tait
prvue en LFI). Le surcot estim 0,25 Md semble impossible
de gager par de moindres recrutements en cours danne dans les
ministres non prioritaires car cela signifierait pour ceux-ci une
baisse en moyenne de 4,0 % au lieu de 1,5 % prvu en LFI;

les sources rcurrentes de dpassement des crdits de personnel au


ministre de la dfense devraient de nouveau peser sur lexcution
en 2015. En particulier, les dysfonctionnements du systme de
paye Louvois pourraient encore conduire des indus verss plus
importants que les recouvrements, pour un risque de lordre de
0,1 Md. Le maintien de lopration Sentinelle pourrait coter
0,2 Md en dpenses de personnel non budgtes initialement.
Enfin, le surcot des oprations extrieures sur le titre II pourrait
tre denviron 0,15 Md ;

la baisse espre du nombre dheures supplmentaires effectues


par les enseignants compte tenu de laugmentation des effectifs ne
sest pas concrtise en 2014, ce qui risque de se reproduire en
2015. En revanche, la budgtisation de laugmentation du GVT au
ministre de lducation nationale a t plus raliste (170 M aprs
une excution de 230 M en 2014), faisant peser un risque moins
important que les annes prcdentes.

Au total, il existe un risque de dpassement des crdits de


rmunrations inscrits en LFI de lordre de 0,5 Md, concentr sur la
mission Dfense.

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ANNEXES

217

Annexe n 9 : limpact des investissements publics sur


lactivit conomique
Leffet multiplicateur de toute mesure de hausse des dpenses
publiques dpend de la conjoncture conomique au momebnt o elle est
mise en uvre. Si le PIB est suprieur son potentiel, les capacits de
production disponibles pour faire face ce surcrot de demande sont
limites et le multiplicateur est donc quasi nul, mme court terme. Sil
est infrieur, les entreprises peuvent mobiliser dimportantes capacits
inemployes et le multiplicateur est donc plus important que les valeurs
moyennes cites ci-dessus.
Il dpend aussi de la situation des finances publiques. Une forte
augmentation du dficit public peut inciter les mnages et entreprises
constituer une pargne de prcaution, ce qui rduit leffet multiplicateur.
Une aggravation du dficit et de la dette publics peut aussi
entraner une hausse des taux dintrt et avoir ainsi des effets ngatifs
dviction sur linvestissement priv, mais ils sont peu souvent mis en
vidence par les analyses empiriques. Au contraire, des effets favorables
dentranement de linvestissement priv par linvestissement public
peuvent tre observs dans le cas de projets en cofinancement, car
lapport de fonds publics rduit le risque pris par les investisseurs privs
et les incite augmenter les montants investis.
Dans ltude prcite, le FMI montre quil ny a pas eu deffet
dviction significatif de linvestissement priv par linvestissement
public dans les pays dvelopps sur les 30 dernires annes. Il signale
toutefois que lendettement public est bien plus important aujourdhui et
que, dans les pays o il est trs lev, les ractions des marchs financiers
risquent dtre plus fortes, entranant alors de tels effets dviction.
Dans une situation o la dette publique est trs leve et o il est
ncessaire de viser un quilibre structurel des comptes publics, il nest
pas envisageable de relever durablement le niveau du dficit. Une hausse
des prlvements obligatoires, ou une baisse des autres dpenses
publiques, est donc ncessaire pour financer le surcrot dinvestissement
et ses effets ngatifs sur lactivit limitent les effets positifs de
linvestissement public. Ltude prcite du FMI montre que limpact sur
lactivit court terme dune hausse de linvestissement public finance
par des hausses dimpts ou la rduction dautres dpenses nest pas
statistiquement significatif.

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218

COUR DES COMPTES

Annexe n 10 : dfinition et mesure du solde et de leffort


structurels
La croissance du PIB est par nature fluctuante et, pour apprcier
correctement la situation et les perspectives des finances publiques, il faut
neutraliser limpact de ces variations conjoncturelles du PIB sur le solde
des administrations publiques et estimer ainsi un solde structurel.
Ce solde structurel est calcul en suivant les tapes suivantes :
-

estimation du PIB potentiel , cest--dire celui qui aurait t


enregistr si, en labsence de fluctuations de la conjoncture, la
croissance avait toujours t gale la croissance
potentielle160 ;

estimation de lcart entre le PIB effectif et ce PIB potentiel ;

estimation des pertes de recettes associes cet cart entre les


PIB effectif et potentiel, en supposant que les recettes
publiques totales voluent comme le PIB (hypothse
dlasticit gale 1), ainsi que des prestations sociales
supplmentaires induites par cet cart ;

estimation de la composante conjoncturelle du solde public,


aussi appele solde conjoncturel , qui rsulte de ces pertes
de recettes et de ces prestations sociales supplmentaires ;

le solde corrig des variations cycliques de la conjoncture


est gal la diffrence entre le solde effectif et ce solde
conjoncturel ;

le solde structurel est enfin gal au solde corrig des variations


cycliques aprs prise en compte des mesures exceptionnelles et
temporaires.

160

Croissance des facteurs de production disponibles (travail et capital), majore de la


contribution du progrs technique. Cette croissance est galement parfois appele
tendancielle .

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ANNEXES

219

Lhypothse dune lasticit unitaire des recettes, si elle est


vrifie en moyenne sur le long terme, nest pas exacte pour chaque
anne et les variations du solde structurel peuvent alors donner une image
dforme des volutions de fond des finances publiques161. En outre, les
gouvernements nont aucune matrise de llasticit des recettes. La
notion deffort structurel vite davoir formuler une hypothse sur cette
lasticit.
Leffort structurel mesure la contribution de seulement deux
facteurs, plus facilement matrisables par un gouvernement, aux
variations du solde structurel : la matrise des dpenses publiques en
volume, dune part, et le montant des mesures nouvelles de hausse ou de
baisse des prlvements obligatoires, dautre part. La contribution des
dpenses leffort structurel de rduction du dficit est gale 57 % de
lcart entre le taux de croissance potentiel du PIB et le taux de croissance
des dpenses (la part des dpenses publiques dans le PIB tant de 57 %).
Cet effort structurel peut tre soit positif, soit ngatif.
Le solde et leffort structurels sont corrigs des mesures
exceptionnelles effet temporaire.
Un solde structurel et un effort structurel primaires peuvent
tre calculs en dduisant les charges dintrts des dpenses publiques.

161

Des lasticits spcifiques chaque prlvement, et diffrentes de 1, sont parfois


utilises pour estimer le solde structurel, mais le calcul nest pas significativement
plus fiable.

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220

COUR DES COMPTES

Annexe n 11 : glossaire des sigles


AE : Autorisation dEngagement
AFITF : Agence de Financement des Infrastructures de Transport de
France
AGFF : Association pour la Gestion du Fonds de Financement de
lAGIRC et de lARRCO
AGIRC : Association Gnrale des Institutions de Retraite des Cadres
APL : Allocation Personnalise au Logement
APU : Administration Publique
APUL : Administration Publique Locale
ARRCO : Association pour le Rgime de Retraite Complmentaire des
salaris
ASSO : Administrations de Scurit Sociale
C3S : Contribution Sociale de Solidarit des Socits
CADES : Caisse dAmortissement de la Dette Sociale
CAS : Compte dAffectation Spciale
CGI : Commissariat Gnral lInvestissement
Chorus : application informatique partage par tous les acteurs financiers
de la comptabilit publique
CICE : Crdit dImpt pour la Comptitivit et lEmploi
CNAF : Caisse Nationale dAllocations Familiales
CNAM : Caisse Nationale dAssurance Maladie
CP : Crdit de Paiement
CNRACL : Caisse Nationale de Retraites des Agents des Collectivits
Locales
CRDS : Contribution pour le Remboursement de la Dette Sociale
CSG : Contribution Sociale Gnralise
DGFiP : Direction Gnrale des Finances Publiques
EPCI : tablissement Public de Coopration Intercommunale
FBCF : Formation Brute de Capital Fixe
FMI : Fonds Montaire International
FRR : Fonds de Rserve des Retraites
FSV : Fonds de Solidarit Vieillesse
GVT : Glissement Vieillesse Technicit
HCFP : Haut Conseil des Finances Publiques
INSEE : Institut National de la Statistique et des tudes conomiques
IPCH : Indice des Prix la Consommation Harmonis
IS : Impt sur les Socits
IR : Impt sur le Revenu
LFI : Loi de Finances Initiale
LFR : loi de finances rectificative

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ANNEXES

221

LFSS : Loi de Financement de la Scurit Sociale


LFRSS : Loi de Financement Rectificative de la Scurit Sociale
MSA : Mutualit Sociale Agricole
OCDE : Organisation de Coopration et de Dveloppement conomiques
ODAC : Organismes Divers dAdministration Centrale
ODEDEL : Objectif Dvolution de la Dpense Locale
ONDAM : Objectif National de Dpenses dAssurance Maladie
PAJE : Prestation d'Accueil du Jeune Enfant
PIA : Programme dInvestissements dAvenir
PIB : Produit Intrieur Brut
PLF : Projet de Loi de Finances
RSI : Rgime social des Indpendants
SMIC : Salaire minimum interprofessionnel de croissance
TICPE : Taxe Intrieure de Consommation sur les Produits nergtiques
TSCG : Trait sur la Stabilit, la Coordination et la Gouvernance
TVA : Taxe sur la Valeur Ajoute

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RPONSE COMMUNE DU
MINISTRE DES FINANCES ET
DES COMPTES PUBLICS
ET DU SECRTAIRE DTAT
CHARG DU BUDGET, AUPRS DU
MINISTRE DES FINANCES ET
DES COMPTES PUBLICS

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RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DES FINANCES ET DES


COMPTES PUBLICS ET DU SECRTAIRE DTAT CHARG
DU BUDGET, AUPRS DU MINISTRE DES FINANCES ET DES
COMPTES PUBLICS

Nous saluons les travaux de la Cour des comptes sur la situation


densemble et les perspectives des finances publiques, dont les analyses
fournissent des clairages importants. Nous souhaitons nanmoins formuler
les remarques suivantes :
1 - Constats relatifs la situation des finances publiques en 2014
La Cour souligne que la rduction du dficit public en 2014 a t
moindre quattendu au moment du vote de la loi de finances initiale
pour 2014, estimant que ce rsultat tmoignerait dune matrise encore
insuffisante des dpenses publiques. Il convient de rappeler que le dficit a
continu de reculer pour stablir 4,0 % du produit intrieur brut (PIB),
contre 4,1 % en 2013, un niveau sensiblement meilleur que ce qui tait
attendu (4,4 % du PIB dans la loi de programmation des finances publiques
(LPFP) pour les annes 2014 2019). Lexcution 2014 marque par ailleurs
un inflchissement historique dans la progression des dpenses publiques
puisque leur taux de croissance en valeur atteint 0,9 % hors crdits dimpts,
contre 1,8 % lanne prcdente rapporter au taux de croissance moyen
de 3,6 % en valeur sur la priode 2002-2012.
Ce rsultat sappuie sur une rduction du dficit structurel de
0,6 point, soit lquivalent de 12 Md, permettant celui-ci de retrouver des
niveaux ingals depuis le dbut des annes 2000. Cet effort ne sest
cependant pas traduit par une rduction quivalente du dficit nominal du
fait dune croissance de lactivit encore trs infrieure son potentiel.
En expliquant cette situation par la diminution de la charge dintrts
et par la chute de linvestissement local, lanalyse de la Cour propose une
analyse incomplte qui minore les rsultats obtenus en matire de matrise de
la dpense publique.
Les efforts dconomie ont t fixs en loi de finances initiale (LFI)
pour 2014 hauteur de 18 Md, dont 80 % correspondent un effort en
dpense, puis accentues en cours danne par une loi de finances
rectificative (LFR) et une loi de financement rectificative de la scurit
sociale (4 Md dconomies supplmentaires).
Lexcution 2014 marque en particulier une baisse sans prcdent des
dpenses de lEtat sous norme en valeur (- 3,3 Md par rapport lexcution
2013) : lobjectif, plus ambitieux encore quen 2013, a en effet t pleinement
respect dans un contexte macroconomique pourtant demeur dfavorable.

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COUR DES COMPTES

226

Lanalyse des dpenses dassurance maladie montre galement que celles-ci


ont t parfaitement matrises puisquelles ont t infrieures de 0,4 Md
lobjectif vot dans la loi de financement rectificative de la scurit sociale
(LFRSS) pour 2014. Au total, le dficit du rgime gnral a nettement
diminu par rapport 2013 (- 2,8 Md), passant sous la barre des 10 Md
pour la premire fois depuis 2008.
Sagissant des dpenses des collectivits territoriales, nous rappelons
que la baisse de linvestissement local constate lan pass reste
caractristique du cycle lectoral. Si elle se situe dans le haut de la
fourchette des ralentissements observs dans le pass, elle est en ligne avec
le ralentissement attendu en anne dlections municipales.
Au total, lampleur de leffort ralis ne doit pas tre sous-estime et
ces rsultats dmontrent que les efforts engags par le Gouvernement pour
mieux matriser les dpenses publiques portent leurs fruits.
2- Constats relatifs la situation des finances publiques en 2015
Sagissant de 2015, nous relevons que la Cour, sappuyant sur les
analyses du Haut conseil des finances publiques (HCFP), juge que les
prvisions macroconomiques et les prvisions de recettes du Gouvernement
sont prudentes. Nous observons cet gard que la Cour juge raliste
latteinte dun solde public de - 3,8 % cette anne. Sappuyant sur les bons
rsultats de 2014 et des hypothses prudentes, la dynamique de matrise de la
dpense publique sera poursuivie.
cet gard, 4 Md de mesures complmentaires ont t prsentes
dans le programme de stabilit pour scuriser le plan de 50 Md
dconomies et compenser les effets ngatifs de linflation sur la tenue des
objectifs de dpense. Cela permettra de matriser durablement la croissance
de la dpense publique et la maintenir 0,9 % pour la deuxime anne
conscutive.
Sans renoncer financer ses priorits, le Gouvernement marque ainsi
sa volont rsolue de poursuivre la dynamique de redressement des comptes
publics en respectant ses engagements europens travers un effort qui
porte dornavant exclusivement sur les dpenses. Ltat et les
administrations de scurit sociale assumeront une large part de cet effort
puisque 1,2 Md dconomies supplmentaires sont mises en uvre sur ltat
et ses oprateurs et que 1 Md dconomies seront ralises sur les dpenses
de sant et de protection sociale, notamment avec un abaissement de
lONDAM pour 2015 de 425 M.
Si la Cour relve que les tensions sur les crdits dans le champ de
ltat sont plus leves quen 2014, nous rappelons que plusieurs dcisions
importantes ont dj t prises pour scuriser la trajectoire en 2015 (gage

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RPONSE DE LADMINISTRATION

227

des ouvertures destines financer les mesures de lutte contre le terrorisme


par des annulations due concurrence sur les crdits du budget gnral de
ltat dans le cadre dun dcret davance ; gel complmentaire de 469 M
portant sur lensemble des ministres permettant de financer les autres
mesures nouvelles annonces par le Gouvernement ; dcret dannulation de
677 M de crdits sur le budget de ltat).
De mme, plusieurs mesures dconomies ont dores et dj t
engages pour continuer de ralentir la progression des dpenses sociales. La
circulaire relative la tarification des hpitaux publics, complte par une
annexe budgtaire rappelant, notamment, que la masse salariale des
personnels hospitaliers ne devrait progresser que dans la limite de 1,5 %,
tmoigne de la ralit de cet effort. Dans son avis du 26 mai dernier, le
comit dalerte de lONDAM a ainsi estim que lobjectif 2015 pourrait tre
respect. La Commission des comptes de la scurit sociale a galement
prvu une nouvelle diminution du dficit du rgime gnral en 2015, plus
importante que celle qui tait prvue dans le projet de loi de financement de
la scurit sociale pour 2015.
3- Constats relatifs aux perspectives pour 2016 et 2017
Comme pour 2015, la Cour rappelle que la trajectoire prvue par le
Gouvernement se fonde sur des hypothses que le HCFP a juges prudentes
pour 2016 et 2017.
Le Gouvernement a renforc leffort de redressement prvu dans le
plan 50 Md par des ajustements complmentaires portant exclusivement
sur les dpenses, pour 5 Md en 2016, afin de respecter les cibles de matrise
de la dpense publique fixes dans la loi de programmation des finances
publiques en compensant les effets de la faiblesse de linflation sur le plan
initial. Ces mesures seront dtailles loccasion du dpt des textes
financiers de lautomne, conformment au calendrier budgtaire prvu par la
Constitution et la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Il est
ainsi prmatur de porter un jugement sur le point que ces conomies
seraient insuffisamment prcises.
Les conomies mises en uvre en 2016 seront en outre documentes
par la premire vague des revues de dpenses, instaures par larticle 22 de
la LPFP, que le Gouvernement a engages par anticipation ds 2015. Ce
dispositif innovant continuera monter en puissance avec une deuxime
vague de revues de dpenses, qui sera engage lautomne.
4- Remarques plus gnrales
Les analyses par lesquelles la Cour achve ses travaux appellent deux
sries de remarques plus gnrales, qui ont trait, dune part,
linvestissement public et, dautre part, la programmation des finances
publiques.
a.

Linvestissement public

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COUR DES COMPTES

228

Sagissant de la rflexion conduite par la Cour sur linvestissement


public, nous partageons lobjectif dun meilleur pilotage des dpenses
dinvestissement. La meilleure prise en compte de la rentabilit
socio-conomique des projets dinvestissement doit ainsi tre une priorit
pour lensemble des administrations publiques.
A ce titre, la LPFP pour les annes 2014 2019 scurise le recours
aux partenariats public-privs (PPP) pour les agences, les collectivits
territoriales et les tablissements de sant, ce qui permettra de faire
bnficier ces entits de lexpertise de lEtat.
b.

La programmation des finances publiques

Sagissant de la programmation des finances publiques, la Cour


reconnat que le Gouvernement a mis en uvre nombre de ses
recommandations afin damliorer la gouvernance et le pilotage des finances
publiques lors de la dernire loi de programmation. Elles permettent en effet
dtablir une distinction plus claire entre les objectifs et les rgles
budgtaires, mais galement de mieux matriser les crdits dimpts et les
taxes affectes.
La recommandation, renouvele dans ce rapport, de crer des lois de
financement des collectivits locales doit toutefois tre nuance car ses effets
sur la matrise des dpenses locales sont incertains. Ds lors que lensemble
des recettes et des dpenses pilotables des collectivits territoriales est dj
inclus dans le champ des lois de finances, de telles lois pourraient rompre
lunit du suivi des dpenses de ltat (55 Md de dpenses sous norme et
100 Md de transferts au total seraient retracs dans un autre texte).
Lobjectif dvolution des dpenses locales (ODEDEL) mis en place par le
Gouvernement dans la LPFP fixe dj un cadre sappliquant lensemble de
la dpense locale : cette approche doit tre poursuivie et consolide.
Sagissant de la recommandation de mettre en place des lois de
financement de la protection sociale, concernant un champ plus large que les
actuelles LFSS, nous rappelons que la LPFP contient des avances
importantes dans ce domaine puisquelle prvoit que lUndic transmettra
chaque anne au Gouvernement et au Parlement un rapport sur les
perspectives financires triennales de lassurance chmage. De plus, la
rforme des retraites de 2014, en instituant le comit de suivi des retraites
(article 4 de la loi du 20 janvier 2014), renforce le suivi et le pilotage des
dpenses de retraites.
Par ailleurs, la Cour dans son analyse du mcanisme de correction ne
prend pas suffisamment en compte le fait que des mesures de redressement
dampleur ont t prises ds le PLF 2014, cest--dire avant que la dviation
ne soit formellement constate par le HCFP, que ces mesures ont t
amplifies par la suite et quenfin en excution la dviation sest fortement

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RPONSE DE LADMINISTRATION

229

rduite en 2014. En outre, la rvision de la trajectoire de retour vers


lquilibre et donc de ladoption dune nouvelle LPFP simposait, non pas
pour faire chec au mcanisme de correction, mais pour traduire le choix
dun rythme plus cohrent avec la situation conomique et plus propre
conforter le retour de la croissance. La Commission a elle-mme valid cette
dcision en adoptant en mars 2015 une nouvelle recommandation, en phase
avec la trajectoire de la nouvelle LPFP.
Enfin, la Cour signale la dcision du Gouvernement de rviser la
croissance potentielle sous tendant la trajectoire du Programme de stabilit.
Le Gouvernement a fait le choix lautomne 2014 daligner son hypothse
sur celle de la Commission europenne, tout en continuant de porter
lambition dune rvision de la mthode commune destimation de celle-ci
auprs de ses partenaires. En effet, la France regrette que cette mthode
nintgre pas les effets venir des rformes structurelles, pourtant appeles
de ses vux par la Commission elle-mme. Sappuyant sur les valuations
conduites loccasion de la prsentation du Programme national de rforme
du printemps 2015, cette hypothse a t ainsi revue afin den tenir compte.

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