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Nazar da Costa Cabral | Guilherme

Waldemar DOliveira Martins

Finanas
Pblicas e
Direito
Financeiro

FINANAS PBLICAS

SEBENTA INACABADA

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2. - Os instrumentos das Finanas Pblicas: receitas e despesas
1 As receitas Pblicas

Princpios gerais e modalidades de receitas pblicas: enunciao : os instrumentos


principais da poltica oramental so as receitas e as despesas pblicas. No que diz respeito s
receitas pblicas, devemos comear por referir as modalidades respetivas e, no que diz respeito
s receitas tributrias, a concretizao dos diferentes tipos. Tomamos agora a enunciao dos
princpios gerais aplicveis s receitas pblicas:
i)

ii)
iii)
iv)
v)
vi)

O princpio da legalidade, segundo o qual as receitas devem ser regidas e criadas


por lei ou no seu respeito (este princpio especialmente vlido em relao s
receitas tributrias);
O princpio da renovao anual, segundo o qual as receitas no podem ser
cobradas sem autorizao oramental anual;
O princpio de que as receitas devem encontrar-se integralmente previstas no
Oramento de Estado;
O princpio da no deduo das despesas de cobrana, como consequncia da
regra da no compensao;
O princpio da no consignao a despesas especficas, salvo em relao a casos
especiais ou excecionais, previstos na lei;
O princpio com excees da cobrana atravs do processo de execues
fiscais.

Passando de seguida identificao das principais modalidades de receitas pblicas e


atendendo fonte de onde promanam, podemos identificar as seguintes:
Receitas patrimoniais: resultam da administrao do patrimnio do Estado ou da
disposio de elementos do seu ativo e que no tenham carter tributrio;
Receitas tributrias: so as receitas provenientes da cobrana de tributos (impostos,
taxas e contribuies financeiras);
Receitas creditcias: so as receitas resultantes do credito pblico e tm a
particularidade de ser receitas no efetivas (contrariamente a todas as demais).
Assim acontece, na medida em que as receitas creditcias, embora se traduzam
numa entrada de ativos monetrios no patrimnio de tesouraria do Estado, ao do
da receita assim obtida.
De entre as receitas patrimoniais diferencia-se entre as:
o
o

Receitas do patrimnio: resultam da normal administrao do patrimnio,


seja ele patrimnio imobilirio ou mobilirio.
Receitas de disposio patrimonial: resultam da onerao ou alienao
desse mesmo patrimnio.

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Receitas tributrias:
1. Tipos de receitas tributrias e critrios de distino: seguindo ensinamento
generalizado nesta matria, podemos qualificar os tributos como prestaes
pecunirias em favor do Estado, de natureza obrigatria e sem carter sancionatrio.
A generalidade da doutrina fiscalista portuguesa tem, ao longo dos tempos,
procurado identificar os critrios fundamentais de distino entre os tipos principais
de receitas tributarias. A grande ciso a que separa impostos de taxas:
o os impostos constituem tributos unilaterais tributos unilaterais, no sentido
eu pagamento do imposto no envolve qualquer contraprestao;
o As taxas constituem tributos bilaterais, no sentido de que o seu pagamento
pressupe uma determinada contrapartida especfica, tendencialmente
direta e imediata. Podem ser cobradas fundamentalmente numa de trs
situaes:
Pela utilizao de bens de domnio pblico;
Pela obteno de um servio pblico;
Pela remoo de um obstculo jurdico ao exerccio da atividade
privada.
Com a reviso constitucional de 1997, o legislador consagra expressamente um
tertium genus tributrio, que denomina de contribuies financeiras. Estas no
se confundem com as contribuies especiais, um tipo muito particular de
impostos e que apresentam, em nossa opinio, duas especificidades: por um
lado, so cobradas em virtude da ocorrncia de externalidades positivas ou
negativas e visam portanto internaliz-las; por outro lado, sendo impostos,
traduzem uma aplicao hbrida dos princpios da capacidade contributiva e da
equivalncia. As contribuies financeiras, contrariamente pois s contribuies
especiais, so uma categoria autnoma de tributo, ainda que fiquem a meio
caminho entre as taxas e os impostos: o que as diferencia dos impostos o
facto de, nelas, haver lugar a uma contraprestao; o que as diferencia das taxas
o facto de a prestao ter uma natureza difusa. As contribuies para a
segurana social constituem, segundo doutrina importante, um exemplo, ainda
que no o nico, deste tipo de tributo. A distino entre estas trs figuras
convoca pois o manuseamento de dois elementos fundamentais, o pressuposto
e a finalidade do tributo. No caso dos impostos tributos unilaterais tpicos o
pressuposto legal de cuja verificao depende a formao da obrigao
tributria mostra-se nele alheio a qualquer relao entre o sujeito passivo e a
administrao. O pressuposto situa-se fora dessa relao e encontra-se nos
rendimentos, no patrimnio, no consumo, etc., ou seja, em factos reveladores
da riqueza (da capacidade contributiva), que no a prestao administrativa.
Para alm disso, impe-se que este tenha por finalidade o financiamento geral
das despesas pblicas no visando o financiamento de despesas pblicas
determinadas. No caso das taxas, o pressuposto uma prestao administrativa
de que o sujeito passivo seja efetivo causador ou beneficirio. A sua finalidade
consiste na compensao dessa mesma prestao, mas sobretudo em funo
dessa prestao. Finalmente, as contribuies tm por pressuposto uma
prestao administrativa presumivelmente provocada ou aproveitada pelo
sujeito passivo e tm ainda uma finalidade compensatria, que deve ser
confirmada pelo destino da receita cobrada. A qualificao como imposto, taxa

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ou contribuio financeira tem relevncia a nvel do regime jurdicoconstitucional aplicvel. Designadamente, quando aplicao do princpio da
legalidade fiscal. Na verdade, desde a reviso constitucional de 1997 (alnea i),
n.1 do artigo 165. CRP) que matria de reserva (relativa) de lei da Assembleia
da Repblica a a criao de impostos e sistema fiscal e regime geral das taxas
e demais contribuies financeiras a favor de entidades pblicas. Com esta
previso, o legislador criou uma ciso clara, no plano da reserva de lei, entre os
impostos, de um lado, e as taxas e as contribuies financeiras, do outro. E
consagrou, mesmo quanto s contribuies financeiras, uma reserva de lei
(aparentemente) menos exigente, determinando que apenas o regime geral
respetivo conste de lei. Assim, enquanto no que diz respeito aos impostos se
exige que o tipo fiscal e bem assim os respetivos elementos essenciais sejam
criados por lei (veja-se tambm, em articulao com a norma do artigo 165.
CRP, o disposto no seu artigo 103., n.3), j que no que diz respeito s taxas e
s contribuies financeiras, apenas se impe que da lei resulte a aprovao do
respetivo regime geral. O tipo em concreto de cada taxa ou contribuio
financeira poder ento fazer-se por diploma legal no autorizado ou at,
eventualmente, por diplomas de natureza infralegal. Clarifique-se o que significa
verdadeiramente a aprovao de um regime geral. Se a expresso comporta
uma certa dose de indeterminao, caber ao prprio legislador definir que
aspetos devem integrar esse mesmo regime geral (a ideia em suma de
preferncia do Parlamento). Daqui resulta, finalmente e no que s taxas e
contribuies financeiras respeita, que podem existir no apenas um, mas vrios
regimes gerais, em funo designadamente dos setores da atividade pblica a
que respeitem. Posto isto, devem constar necessariamente do regime geral (a
ideia de contedo mnimo):
- A prpria noo de taxa e a sua caracterizao;
- As suas possveis modalidades e a indicao tpica dos domnios da sua
incidncia;
- Os princpios e regras gerais relativos competncia para o seu
estabelecimento e forma ou procedimento que neste deve ser observado;
- Os critrios a que deve obedecer a fixao do respetivo montante e os
elementos ou circunstncias para tanto atendveis (talvez este seja o ponto
nuclear);
- Alguns aspetos mais relevantes do regime da relao jurdica e da
obrigao tributrias.
Assim, conquanto esta seja uma reserva de lei partida menos exigente do que
aquela que reclamada para os impostos, no se trata ainda assim de uma mera
formulao vaga e programtica de princpios gerais, desprovidos de
operatividade e de efetividade jurdicas. Temos l a parametrizao de
elementos essenciais, fundamentalmente, critrios de determinao da
incidncia objetiva e subjetiva, critrios de definio do montante das taxas e
princpios norteadores e preocupaes com as garantias dos contribuintes.
Trata-se pois de um regime que geral, no por haver uma qualquer degradao

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da qualidade das matrias que so ainda em ltima anlise os elementos
essenciais do tributo , mas sim por outras (trs) razes fundamentais:
i)

ii)

iii)

regime geral, porque geral o seu objeto: enquanto no caso dos


impostos, os regimes respetivos so, por via de regra, regimes
especficos de cada um dos impostos, no caso das taxas e das demais
contribuies financeiras eles sero o regime que genericamente
enquadrar uma pluralidade de tributos, tributos estes unidos por uma
idntica fisionomia e funcionalidade. Nesta medida, o regime geral
assumir, quanto a eles, o papel de denominador comum, fixando
critrios de determinao da incidncia e das taxas e bem assim regras
de competncia, de exigncias formais e procedimentais, que acabam
por funcionar como verdadeiras garantias dos contribuintes e de
segurana jurdica.
O regime geral porque, diversamente ao que sucede com os cdigos
ou a legislao fiscal, no se trata, atravs dele, de criar desde logo a
taxa ou a contribuio (o tipo fiscal): o regime geral limitar-se- a fixar
as regras de competncia para a criao desses tributos e a determinar
a forma como essa criao, na prtica e em concreto, se processar (o
procedimento). E isto explicado, em boa medida, novamente pelo tal
carter plural e proliferante dos tributos em que esto em causa a
ideia de tipicidade tributria surge aqui de forma mais tnue. Por isso
mesmo, o legislador entende que se a figura tributria seguir os
critrios e os princpios e, bem assim, as exigncias formais e
substantivas fixadas no enquadramento geral, isso suficiente para
cumprir as exigncias de legalidade, podendo o tipo depois ser criado,
de facto, por outro instrumento que no a lei.
geral, na medida em que este estabelece parmetros ou critrios
que at podem ser bastante especificados relativamente aos
elementos essenciais do tributo. Ora, talo no significa ainda que estes
elementos sejam desde logo nele fixados, podendo ou devendo s-lo
quando criado, efetivamente, o tributo em causa.

A distino entre os vrios tipos de tributos, assente no critrio da existncia ou


no de um sinalagma entre aquilo que pago e o que percebido em troca,
pode ser explicada atravs dos princpios fundamentais de tributao que esto
subjacentes a cada um dos tributos. Considera-se que nos tributos bilaterais, a
tributao legitimada pelo princpio da equivalncia, ao passo que nos tributos
unilaterais ela estriba-se (em regra) no princpio da capacidade contributiva.

2. A Constituio fiscal portuguesa: referncia breve igualdade tributria: o ponto de


partida da presente anlise , em nosso entender, a reabilitao doutrinal do
princpio da capacidade contributiva ou econmica. O que, tem permitido a
construo de um direito fundamental de contribuio, assente na ideia que os
direitos fundamentais consistem em direitos pblicos subjetivos que vinculam o
legislador, e, consequentemente, a necessidade de realizar uma ponderao de
bens jurdicos (norteada pelo princpio da proporcionalidade) quando estejam
presentes fins que impliquem a restrio daquele direito. Na verdade o princpio
geral da igualdade reclama, segundo Leibholz, um determinado conjunto e direitos

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subjetivos dirigidos a omisses, ou seja, a omisses ou perturbaes arbitrrias da
igualdade de iure. A igualdade de iure distingue-se da igualdade ftica, que so
mximas incompatveis. Da falar-se em paradoxo da igualdade. Tanto um
princpio, como o outro colidem frontalmente, o que quer significar que sempre que
esteja assegurado um tratamento de iure, o tratamento ftico no est garantido e
vice-versa. Assim, h que distinguir trs tipos de direitos: os direitos de igualdade
definitivos abstratos, os direitos de igualdade definitivos concretos e os direitos de
igualdade prima facie abstratos. Desta forma, todos os direitos abstratos conduzem
a um conjunto de direitos concretos muito diferentes, a que, rigorosamente,
chamamos de direitos de defesa. E esta relao dialgica que explica a omisso do
Estado, que, por sua vez, pode conduzir exigncia e tutela ftica, por parte do
administrado, alternativamente, de um status positivo (exigncia de atuao pblica)
ou status negativo (exigncia de no atuao pblica). Sendo assim, a igualdade
preenchida pelo direito fundamental a contribuir de acordo com a capacidade
econmica de cada um. Da que reconduzamos a primeira parte da noo material
de benefcio derrogao da capacidade contributiva. O princpio da capacidade
contributiva pretende, deste modo, vincular o legislador de um determinado modo,
por forma a fazer concorrer os sujeitos passivos para o financiamento das despesas
pblicas de acordo com o seu grau de existncia econmica. A capacidade
contributiva, na sua dupla vertente como direito fundamental e como medida da
igualdade representa algo indeterminado. Mas a determinabilidade apura-se por
excluso de partes. Assim, tendo em conta que a capacidade econmica uma
norma de prudncia, porquanto assegura a no tributao a quem no tem nada
que serve de base a uma graduao dos vrios sujeitos passivos, tendo em conta a
origem das fontes de tributao, pela negativa, podemos dizer:
a. sabido que os impostos de capitao e os baseados no beneficio no so
compatveis com a capacidade contributiva;
b. No ser determinante a capacidade contributiva potencial, mas sim a atual
isso exclui a tributao mnima que no fundamentar a autentica
capacidade de contribuir;
c. A capacidade contributiva no compatvel com o direito a optar entre
diversas consequncias jurdicas.
De acordo com a delimitao avanada, a capacidade contributiva e a sua dupla
valorativa qu/porqu, constituem, assim, o ncleo, tendo em conta uma dupla
vertente: objetiva e subjetiva:
a. De acordo com a capacidade contributiva objetiva, a tributao da riqueza
disponvel recorre a trs corolrios:
i. Apenas o rendimento lquido deve ser tributado (corolrio material);
ii. A continuidade da tributao, desconsiderando os perodos como
compartimentos estanques (aspeto temporal);
iii. No submisso a tributao dos rendimentos fictcios (aspeto
quantitativo);
b. J de acordo com a capacidade subjetiva, a tributao deve ter em conta o
enquadramento familiar e pessoal do sujeito passivo (princpio do lquido
subjetivo).

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Para alm disso, devero estar assegurados outros trs fatores, para a consolidao
do referido ncleo essencial tributrio: a progressividade, o ajustamento a inflao
e a coerncia legislativa. Mais frente, teremos em conta estes planos de anlise
para enquadrar o regime dos benefcios fiscais vigentes no nosso ordenamento. A
generalidade dos impostos em Portugal, seguindo a pr determinao
constitucional, baseia-se no princpio da capacidade contributiva. Nos impostos
diretos a capacidade contributiva pressuposto direto da tributao, ao passo que
nos impostos indiretos, ela pressuposto em termos indiretos. J os impostos
especiais de consumo tendem a fundar-se no princpio da equivalncia, associandoeste princpio ao uso de bases tributrias especficas. O mesmo se passa, de resto,
com as contribuies especiais. Como dissemos anteriormente, est em causa a
internalizao de efeitos externos (positivos ou negativos) de uma dada atividade;
nesta medida, elas tm um intuito de correo de falhas de mercado. Nas
contribuies qualificadas como contribuies de melhoria, a base tributvel
corresponde (ao valor da) melhoria e visam pois acomodar fiscalmente o
benefcio social obtido por alguns; nas contribuies comummente apodadas de
contribuies por especial desgaste, a base tributvel corresponde (ao valor do) ao
desgaste infligido a um bem pblico e intenta, corrigir fiscalmente o custo social
inerente a esse desgaste. Em todo o caso, esta figura tributria apresenta alguma
hibridez que a permite eventualmente reconduzir tambm ao princpio da
capacidade contributiva: ali, a melhoria obtida pode traduzir o aumento da
capacidade econmica; aqui, o custo infligido pode ser funo dessa mesma
capacidade econmica. O princpio da capacidade contributiva , pela sua prpria
natureza, menos sensvel ao argumento da eficincia, e promotor da justia social.
Da que as opes que o legislador, mormente o legislador constituinte, faa no
desenho do sistema fiscal envolva esta opo de fundo: a opo por um sistema
fiscal envolva esta opo de fundo: a opo por um sistema fiscal onde prevalea o
objetivo da justia social, em detrimento das condies de eficincia; a opo por
um sistema fiscal eficiente, mas porventura cego relativamente s exigncias de
justia social. Ainda assim, no faltam esforos, ensaiados nos diversos
ordenamentos jurdico-fiscais, para calibrar estes dois objetivos contraditrios. A
conceo de um bom sistema fiscal ser, em todo o caso, uma soluo de
seconds best perante a hiptese de um sistema fiscal perfeito (este pensado num
plano de estrita eficincia). Tem cabido teoria da tributao tima o
estabelecimento de um conjunto de prescries sobre o modo como deve
funcionar um sistema fiscal em condies de eficincia, ou seja, minimizando as
distores que ponham em causa a respetiva neutralidade econmica. A teoria
assume-se no entanto como teoria de second best, ou seja, inferior ao que
prescreveria se no houvesse quaisquer distores resultantes do sistema fiscal. A
teoria assume assim a existncia de impostos incidente sobre o consumo sobre os
rendimentos e sobre o patrimnio e assume tais impostos, no quadro da
convivncia entre os princpios da capacidade contributiva e da equivalncia. Do
que se trata ento de minimizar as distores, calibrando as componentes do
sistema fiscal com vista sua aproximao, tanto quanto possvel, de um sistema
fiscal timo. A questo prvia fundamental que hoje se coloca no estudo dos
sistemas fiscais a de saber se e em que medida os resultados sados dos diversos
modelos que compem a teoria da tributao tima tm sido teis no desenho das
polticas fiscais. Alguns autores demonstraram ceticismo quanto a este ponto. Tanzi

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considera que a generalidade das polticas ou das reformas fiscais adotadas pelos
Estados apartem-se das prescries feitas pela referida teoria. Diversamente,
autores como Boadway, consideram que muitas das tendncias mais recentes no
domnio da poltica fiscal e, bem assim, das melhores prticas definidas pelas
organizaes internacionais, vo ao encontro daqueles ensinamentos tericos. O
sistema fiscal portugus, baseado ainda hoje na importante reforma levada a cabo
em 1989, foi-se tornando, em virtude das sucessivas e recorrentes alteraes
introduzidas na legislao fiscal, num sistema confuso e sincrtico, gerador de
instabilidade e imprevisibilidade. Afetando pois, negativamente, a atividade
econmica, o investimento e o ambiente dos negcios. Na situao em que vivemos,
de crise, de assistncia financeira e de intensa presso fiscal sobre os contribuintes,
as ineficincias do sistema fiscal so amplificadas. Ainda assim, estamos cientes de
que, mais cedo ou mais tarde, a reforma do sistema fiscal portugus vai ser
debatida. E esse debate pode justamente envolver algumas das prescries
fundamentais da teoria da tributao tima.

3. O sistema fiscal portugus:


a. Os impostos sobre o rendimento: na sequncia da reforma da tributao
do rendimento de 1989 foram criados o imposto sobre o rendimento das
pessoas singulares (IRS) e o imposto sobre o rendimento das pessoas
coletivas (IRC). Nos termos do prembulo que aprova a reforma da
tributao do rendimento, a inovao bsica reside na substituio do
atual sistema misto, com preponderncia dos elementos cedulares, pela
frmula da tributao unitria, atingindo globalmente os rendimentos
individuais, enformadora do modelo ora adotado para a tributao das
pessoas singulares. E refere-se, ainda, que, luz das modernas exigncias
de equidade, a soluo unitria inequivocamente superior quer ao puro
sistema cedular, consistindo este em impostos separados e entre si no
articulados, quer ao prprio sistema compsito, resultante, em regra, da
evoluo operada a partir de uma estrutura originariamente cedular, em
que a um esquema de impostos parcelares se sobrepe uma tributao de
segundo grau com carter global. Fazem parte do ncleo essencial da
tributao em sede de IRS aqueles desagravamentos que decorrem do
princpio da capacidade contributiva. Os benefcios fiscais identificados em
IRS, conforme resulta do anexo, incidem sobre vrios elementos e visam a
concretizao dos mais variados fins extrafiscais. de assinalar, porm, que
os desagravamentos estruturais em sede de IRS tendem a ter uma natureza
regressiva, pelo que, de futuro, ser de repensar a sua utilidade em integrar
no ncleo essencial do imposto, porquanto o princpio que os fundamenta
a capacidade contributiva o primeiro a ser afastado, quando perante
dados empricos evidentes. A este propsito, veja-se que, s a partir de um
determinado nvel de rendimento que o sujeito passivo de IRS que
consegue absorver todas as dedues coleta estruturantes identificadas.
Quer isto significar que, em determinadas circunstncias, quanto maior for
o rendimento bruto auferido pelo sujeito passivo, menor ser o pagamento
do imposto, em virtude da capacidade de o sujeito passivo poder absorver
todos os benefcios estruturantes disponveis. Da a regressividade prpria
do IRS, quando nos vemos confrontados com a dedues coleta

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estruturantes. Para alm desta regressividade, acrescente-se que o lquido
subjetivo subjacente a estas dedues estruturantes no est totalmente
espelhado no CRIS, na medida em que existe um determinado conjunto de
despesas que so desconsideradas, no obstante fazerem parte dos
encargos familiares necessrios sua subsistncia. Em todo o caso, pensar
em ampliar as hipteses de deduo estaria a tornar o sistema mais
complexo, pelo que a concretizao deste princpio do lquido subjetivo,
ponderadas as dedues coleta estruturantes, poderia passar pela
reduo das taxas previstas no artigo 68. CIRS. O ncleo essencial do IRC
composto por desagravamentos so, na sua maioria, de natureza subjetiva,
porque existem entidades que exercem atividades de natureza no
comercial, que por sua vez devem ser excludas da regra geral de tributao
do lucro, baseado no resultado lquido de exerccio. O Cdigo do IRS no
um Cdigo exclusivamente para juristas. De facto, por influncia das normas
internacionais, a contabilidade tem vindo a introduzir o justo valor nas reas
onde o custo histrico era dominante. Na verdade a tributao do lucro
pode assumir duas vertentes:
i. A vertente do custo histrico, na medida em que s se tributam os
ganhos que tenham sido realizados, pagos ou colocados
disposio em datas definidas pelos intervenientes/autores dos
atos e contratos;
ii. A vertente do justo valor, na medida em que no preciso esperar
pela realizao de valores histricos, mas antecipar/adiar
tributao tendo em conta o preo de venda de um ativo ou de
uma transferncia de responsabilidade que ter lugar entre os
participantes do mercado e nas condies atuais do mercado;
Com a introduo do justo valor, produziu-se uma mudana de paradigma
contabilstico e alterou-se o Cdigo do IRS com vista a sua adaptao s
normas internacionais e, em particular, ao novo Sistema de Normalizao
Contabilstica (SNC). A tributao do rendimento, do patrimnio e do
consumo incorpora o princpio do justo valor, de natureza contabilstica, na
mensurao de um vasto conjunto de ativos e na consequente
determinao do respetivo imposto. O justo valor contabilstico exerce uma
influncia na tributao das sociedades. Depois de dcadas de avaliaes
pelo custo histrico, admitiu-se nestes ltimos 20 anos a possibilidade de
mensurao pelo justo valor, atualmente ainda em fase de construo.
Com o passar do tempo, assiste-se a uma progressiva incorporao do justo
valor em termos fiscais. O justo valor assume-se, doravante, como uma
alternativa ao custo histrico para as organizaes. A IAS/IFRS e o SNC
servem de base incorporao do justo valor na legislao fiscal. Apesar de
as IAS/IFRS e o SNC no se incorporarem direta e obrigatoriamente na
esfera do domnio fiscal, acabam por servir de base determinao do
lucro fiscal e terem assim uma eficcia fiscal. So muitas as situaes no
Cdigo do IRS que refletem a aplicao do justo valor, a saber:
i. Os instrumentos financeiros;
ii. No caso de ativos biolgicos;
iii. Os inventrios;

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iv. Quando praticado entre entidades relacionadas um preo de
transferncia diferente do preo de mercado ou do preo de plena
concorrncia;
v. As importncias pagas ou devidas, a qualquer ttulo, a pessoas
singulares ou coletivas residentes fora do territrio portugus;
vi. A transmisso de direitos reais sobre imoveis;
vii. Quando ocorre uma concesso de atividade de uma entidade com
sede ou direo efetiva em territrio portugus e a transferncia da
sua sede ou direo efetiva para outro Estado.
b. Os impostos sobre o patrimnio: a tributao esttica do patrimnio, que
conhecemos atualmente, tem a sua origem em Portugal na lei de 19 de abril
de 1845 e visou fundamentalmente, em pleno governo conservador radical
cabralista, a diminuio do dfice crnico das contas pblicas e financiar o
projeto de modernizao pela tentativa da criao de redes e estruturas
de caminhos de ferro. Inicialmente fazia parte do novo systema organizo
da Fazenda, que era composto por trs impostos diretos: a contribuio
predial, de maneio e a pessoal. O regime da contribuio predial foi objeto
de reestruturaes sucessivas, tendo sido afeta a receita cobrada pela Lei
n. 1/79 de 2 janeiro aos municpios, e at Reforma Fiscal de 1989
manteve a natureza de imposto direto sobre os rendimentos prediais
rsticos e urbanos. Em 1988 criada a Contribuio Autrquica, que passa
a incidir sobre o patrimnio e no sobe o rendimento, que, por seu lado,
passa a ser retirado nos dois impostos sobre o rendimento entretanto
criados. Sendo assim, a cada prdio seria atribudo um valor tributvel,
determinado no termo de um Cdigo de Avaliaes. Este Cdigo das
Avaliaes nunca chegou ser publicado, pelo que at criao do IMI, o
valor patrimonial era definido pelo Cdigo da Contribuio Predial e do
Imposto sobre a Indstria Agrcola anterior e noutros casos pelo CIMSISSD.
E s em 2003 se procede a uma verdadeira reforma da tributao do
patrimnio, pela instaurao de um sistema efetivo de avaliao dos
prdios urbanos e rsticos, permitindo assim o estabelecimento do valor
patrimonial prximo do valor de mercado, alfo que no acontecia com a
anterior Contribuio Autrquica, o que causava sries problemas de
igualdade horizontal e vertical. Esta criao de um sistema efetivo de
avaliao dos prdios permitiu assim criar um sistema efetivo de avaliao
dos prdios permitiu assim criar um verdadeiro imposto sobre o patrimnio
e no sobre o rendimento, abrindo, igualmente, a possibilidade de o
legislador descer as taxas, em resultado do aumento dos valores
patrimoniais, que serviriam de base tributvel. O IMT , no obstante a
denominao evidenciar uma realidade ais recente, nada mais que um
imposto que sustentou uma grande parte das receitas do Estado no Antigo
Regime. A sisa, originalmente, surgiu no reinado de D. Dinis. J tinha
natureza de imposto indireto e tambm constitua receita municipal. A sua
incidncia era, no entanto, diferente da atual. Era mais ampla, e a sua
restrio, aproximada quilo que hoje conhecemos s foi possvel na
Reforma fiscal de Mouzinho da Silveira. curioso atualmente discutir-se a
verdadeira utilidade do imposto, dado o acrscimo econmico
evidenciando quanto aos custos de transao, dada a integrao sistemtica

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do IVA como imposto geral sobre o consumo. A dinmica dos custos de
transao admite que possam ser criados mecanismos contratuais por
forma a que as partes cumpram seus termos, ou que, caso isso no suceda,
a outra parte possa tomar uma ao apropriada. Repare-se que s adotando
esta tica que se percebe que no s a tributao imobiliria incide sobre
as sucessivas transmisses do mesmo bem, novo ou usado, como tambm
que compreende por que razo o patrimnio ou o rendimento futuro do
sujeito passivo a suportar o respetivo imposto. Neste sentido, compreendese a opo tomada pelo legislador, como regulador de um mercado
imobilirio e garante da certeza no estabelecimento das relaes jurdicas.
Esta anlise no quer evidenciar, contudo, e numa lgica de simplificao,
que a tributao imobiliria no faa mais sentido quando integrada na
sistemtica do IVA, ponderadas as taxas que seriam mais adequadas
referida manuteno das expectativas das partes envolvidas no negcio
jurdico. O ncleo essencial do IMT encontra fundamento, no s na
arrecadao de receita, mas tambm, mais recentemente, na criao de
custos de transao necessrios ao cumprimento do contrato de aquisio
de bens imveis. O imposto do selo, no obstante ser o imposto mais antigo
portugus, um imposto anacrnico. No s porque no depende de uma
norma de incidncia geral, as tambm porque foi deixando
progressivamente de estar associado ideia de monoplio fiscal dos valores
selados. Por seu lado, e tradicionalmente, a cobrana do imposto do selo
verifica-se pela conjugao de utilizar uma moeda fiscal e o monoplio na
fabricao e venda desta moeda. Assim, o momento da cobrana no
coincidia normalmente com o do pagamento, porquanto este s se
verificava, at abolio dos valores selados em 1986, com a inutilizao
das estampilhas fiscais ou do papel selado. Isto estava de tal forma
institucionalizado que at uma parte da doutrina italiana chegou a defender
que a obrigao do imposto do selo teria por objeto no um dare, mas um
facere. Atualmente, e com a abolio destes valores, os momentos do
pagamento e da cobrana coincidem necessariamente. O desaparecimento
da moeda fiscal e do monoplio na sua fabricao, no fez desaparecer, no
entanto, a existncia de barreiras de entrada no mercado. Nesse sentido, e
semelhana do que sucede com o IMT, o Estado utiliza a fiscalidade para
estabelecer barreiras a potenciais concorrentes no mercado, favorecendo
determinados agentes a esquivarem-se aos efeitos da concorrncia prpria
do mercado. no entanto de assinalar que no selo no h coincidncia,
normalmente, entre sujeito passivo e aquele que suporta o imposto. A
reforma da tributao automvel que agora se empreende implica
alteraes de fundo no que toca aos impostos que incidem sobre a respetiva
circulao. At ao presente momento, a circulao de veculos em Portugal
encontrava-se sujeita a trs impostos distintos o imposto municipal sobre
veculos, o imposto de circulao e o imposto de camionagem
disciplinados por textos legais produzidos em pocas diferentes e que, com
o passar do tempo, acusavam deficincias de forma e de substncia. Na sua
forma atual, o imposto municipal sobre veculos constitui um produto dos
anos 70, tendo sido concebido numa poca em que o parque automvel
portugus era ainda diminuto e a posse do automvel esta ainda como sinal

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exterior de riqueza. No imposto municipal sobre veculos sobressaem, por
isso, preocupaes de natureza social s quais o tempo foi roubando o
fundamento, ao mesmo tempo que se mostram ausentes as preocupaes
de poltica ambiental e energtica que hoje se consideram essenciais a estas
figuras tributrias. Os impostos de circulao e de camionagem, por seu
lado, ganharam a sua forma atual nos anos 90, em cumprimento das normas
comunitrias que respeitam tributao dos veculos pesados de
mercadorias, revelando-se figuras de mbito mais estreito mas de maior
racionalidade do que o imposto municipal suportado pela generalidade dos
automobilistas. A prpria diferenciao entre o imposto de circulao e o
imposto de camionagem, assente na utilizao por conta prpria ou por
conta de outrem dos veculos de mercadorias, exprime a subordinao
destes impostos a propsitos mais atuais de poltica energtica e dos
transportes, deixando ver que estas so figuras menos carentes de reforma
que o imposto municipal sobre veculos. A introduo do imposto nico de
circulao traz, assim, uma simplificao importante a esta rea do sistema
fiscal. Os trs impostos at agora vigentes so fundidos numa figura nica,
eliminando-se a disperso legislativa que os rodeava, ao mesmo tempo que
se harmonizam solues tcnicas, conceitos e terminologia. Na substncia,
e por razes que se prendem com as suas prprias caractersticas, com as
exigncias do Direito Comunitrio e com as prioridades nacionais do
domnio da poltica ambiental, energtica e dos transportes, mantm-se
uma disciplina diferenciada dos diferentes tipos de veculos, fixando-se para
o efeito categorias que tm raiz na legislao at agora em vigor. Como
elemento estruturante e unificador destas categorias, consagra-se o
princpio da equivalncia, deixando-se assim claro que o imposto, no seu
conjunto, se subordina ideia de que os contribuintes devem ser onerados
na medida do custo que provocam ao ambiente e rede viria, sendo esta
a razo de se desta figura tributria. Infunde-se, assim, neste imposto a
lgica ambiental de que ele vinha carecendo, pondo termo a um sistema de
tributao que alimentou a manuteno em circulao de veculos em fim
de vida e a converso ao gasleo do parque automvel nacional, com grave
prejuzo para o nosso ambiente e poltica energtica. A utilizao de uma
base tributvel de natureza mista, combinando cilindrada e dixido de
carbono, possui ainda a virtude de tornar simples e transparente a
repartio da receita, que agora h que fazer, entre a Administrao Central
e os Municpios, cujos interesses financeiros so rigorosamente preservados
pela presente reforma. Os veculos at agora sujeitos aos Impostos de
Circulao e de Camionagem continuam a ser tributados nos mesmos
termos em que o vm sendo, no lhes trazendo a presente reforma
novidade de maior. assim porque esta uma rea do sistema da
tributao automvel subordinada ao Direito Comunitrio, sendo por isso
mais limitada a margem de interveno do legislador nacional.
c. Os impostos sobre o consumo:
i. O imposto sobre o valor acrescentado: a demonstrao da
manifesta incompatibilidade entre os impostos cumulativos ou em
cascata e o princpio da neutralidade fiscal est na base da fixao
legislativa da possibilidade de permitir aos adquirentes dos bens nas

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vrias fases do processo produtivo deduzirem os investimentos
efetuados. Assim se criou o IVA Imposto Sobre o Valor
Acrescentado. O IVA existente em Portugal um imposto de tipo
consumo baseado no sistema de inputs/outputs e assente no
sistema de pagamentos fracionados destinados a tributar o
consumo final. A deduo do imposto pago nas operaes
intermdias do circuito econmico , desta forma, indispensvel ao
funcionamento do mencionado sistema. No confundamos o
referido direito deduo com o conceito de iseno. No correto
reconduzir, em regra, as situaes que consubstanciem iseno
tributria em sede de IVA, a uma renncia a receitas por parte do
Estado e consequente reduo do quantum da obrigao
tributria a que o contribuinte est sujeito, semelhana do que
sucede com os impostos sobre o rendimento e sobre o patrimnio.
Substancialmente, em sede de IVA, podemos estabelecer uma
relao entre o Estado e o Contribuinte com um dupla vertente:
1. Uma vertente passiva: como abrangendo todas as
operaes efetuadas pelo contribuinte, consistindo estas
no fornecimento de bens e prestao de servios prprios
da atividade empresarial;
2. Uma vertente ativa: abrangendo os impostos devidos ou
pagos quer relativamente aos bens fornecidos e servios
prestados, quer relativamente aos bens importados, quer
relativamente s situaes previstas no artigo 17., n.3 da
Sexta Diretiva.
da diferena algbrica entre estas duas vertentes que resulta o
montante do imposto devido ao Errio, no caso de a vertente passiva
ser superior vertente ativa, ou o montante do imposto a ser
restitudo, no caso inverso. O direito deduo de IVA surge no
momento da exigibilidade do imposto, sendo que o mesmo apenas
se pode concretizar na medida do imposto devido e dos bens e dos
servios empregados na atividade empresarial. Pelo que se torna
necessrio o estabelecimento de uma correlao entre a aquisio
dos bens e dos servios e o seu emprego. Desta correlao resultam
dois tipos de limites:
1. Um limite quantitativo, j que a deduo s pode ser
exercida na medida do imposto suportado a montante;
2. Um limite qualitativo, por referncia verificao
cumulativa dos seguintes requisitos:
a. A natureza positiva, do qual resulta a inerncia
entre os bens e servios adquiridos e a atividade
empresarial prosseguida;
b. A natureza negativa, da qual resulta a excluso dos
bens e servios adquiridos utilizados para fins
diversos aos visados pela atividade empresarial
concretamente sujeita a tributao. O imposto
suportado deve corresponder a certas operaes e

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subsiste mesmo quando o sujeito passivo no
tenha podido utilizar os bens ou servies que deram
origem deduo.
O IVA repercutido corresponde, assim, aquisio de um bem ou
servio que se pretende utilizar para as necessidades da empresa, ou
seja, que fique afeto aos bens da empresa. O que quer significar que
necessrio para a deduo interna do imposto que este tenha sido
debitado em transao anterior devidamente documentada por
meio de fatura, nos termos exigidos pelo artigo 18. da Sexta Diretiva.
O sujeito passivo deve possuir um documento que justifique o direito
deduo, alternativamente:
1. Uma fatura expedida por quem efetua a transmisso de bens
ou a prestao de servios;
2. Um documento que contenha a liquidao do imposto,
expedido pelo sujeito passivo, no caso de inverso do sujeito
passivo;
3. Os Estados Membros podem exigir aos sujeitos passivos a
apresentao do original da fatura para justificar o direito
deduo, bem como de admitirem, quando o sujeito passivo j
no estivesse na posse do original, outros meios de prova que
demonstrassem que a transao que objetivo do pedido de
deduo existiu efetivamente.
Desta forma, limita-se a deduo ao imposto devido e devidamente
documentado por meio de fatura. Isto , se no corresponder ao
montante do imposto legalmente devido deve ser regularizada,
mesmo que corresponda ao montante do imposto mencionado
numa fatura ou num documento equivalente. Ora, os benefcios
fiscais surgem normalmente em sede de IVA, em duas modalidades:
isenes completas e incompletas, conforme viabilizem ou no o
direito deduo ou reembolso do IVA. Apenas as isenes
aplicveis a operaes internacionais que conferem o direito
deduo. Pelo contrrio, as operaes internas no conferem o
direito deduo. muito difcil porm, apurar da admissibilidade
destas isenes como derrogaes capacidade contributiva.
Fundamentalmente,
porque
decorrem
de
obrigaes
internacionalmente assumidas, que implicam necessariamente uma
delimitao da margem de liberdade atribuda aos Estados Membros
da Unio Europeia. Assim, temos: isenes internas e isenes
externas. Quanto questo da harmonizao e consequente
margem de liberdade dos Estados membros na transposio da Sexta
Diretiva para a legislao interna, e tendo em conta o constante do
artigo 28. desta, que contm disposies transitrias, existem
isenes no harmonizadas autorizadas e possibilidade de opo
pela tributao de factos que so consideradas isentos na Sexta
Diretiva. Quanto s isenes que os Estados Membros esto
autorizados a manter, h que considerar que, nos termos do artigo

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28., n.2, alnea a) da Sexta Diretiva, s so permitidas a que tenham
sido aplicveis anteriormente a 1 de janeiro de 1991.
ii. Os impostos especiais de consumo: para alm da mera
redistribuio de riqueza, como fundamento do ncleo essencial do
imposto, a existncia de um custo social associado ao consumo de
determinados bens, tendo em vista a internalizao de
externalidades negativas geradas, como seja o deperecimento da
sade pblica ou do meio ambiente, que fundamenta a arrecadao
de receita do Estado. Ora, isso quer significar que quando
analisamos a admissibilidade da extra fiscalidade nos IEC, a
capacidade contributiva desvanece-se. E isto porque estes impostos
remontam ideia de accises (do latim excidere ou adcensare), que
visavam fundamentalmente limitar o consumo de um determinado
bem, por vrias razes, como forma de arrecadao de receita.
Pretendem os IEC punir o consumo de determinados bens,
assumindo-se como uma alternativa proibio. Assim:
1. A tributao de carter repressivo, no caso do tabaco e
bebidas alcolicas;
2. A tributao visa a proteo do ambiente, no caso dos
produtos petrolferos e energticos.
iii. O imposto sobre veculos:

Receitas creditcias: a dvida pblica:


1. Conceito de dvida pblica e suas modalidades principais: a dvida pblica a dvida
do Estado (aceo ampla). Como qualquer dvida, traduz um compromisso
financeiro ou um conjunto de compromissos financeiros, vencveis num
determinado prazo. Nesta aceo, a noo de dvida pblica confunde-se com o
termo de dvida soberana. De qualquer forma, quando se aborda hoje o problema
da dvida soberana, parece estar fundamentalmente em causa a dvida de longo
prazo. A ser assim, o trao distintivo entre as duas noes estar no critrio
temporal: enquanto a dvida pblica tanto pode referir-se a dvida de curto como de
longo prazo, a dvida soberana respeitar apenas a esta ltima. Concorrem para
dvida pblica, no apenas a dvida do Estado (stricto sensu), mas tambm a dvida
das administraes infra estaduais. Mesmo clara a incluso, naquela, da dvida do
setor empresarial. Tendemos hoje a propender pela sua contabilizao, at por
fora das regras de contabilidade aplicveis aos Estados membros, no quadro do SEC
95. A dvida pblica traduz o conjunto de situaes passivas de que o Estado (latu
sensu) seja titular, determinada, em primeira linha, pelo recurso ao crdito (falamos
ento em passivo financeiro). Como vimos anteriormente, as receitas do crdito
pblico traduzem receitas no efetivas do Estado, tal como a amortizao da dvida
configura uma despesa no efetiva. O recurso ao crdito, por sua vez, explicado
ou pela existncia de dfice oramental (as receitas efetivas so insuficientes para
cobrir as despesas efetivas) ou pela existncia de um stock prvio de dvida
acumulado. Assim, pode dizer-se que o dfice pr-determina e influencia o valor da
dvida pblica. Mas, por outro lado, no menos certo que a existncia de dvida
pblica condiciona o desempenho oramental, na medida em que a sua existncia
envolve o pagamento de juros, despesa corrente, que concorre para o saldo global.

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O valor das taxas de juro aplicveis ao financiamento do Estado (e das suas empresas)
, nesta medida, um elemento crucial da gesto oramental. Quanto s modalidades
de dvida pblica, propomos as seguintes classificaes:
a. Critrio da fonte: a dvida pblica est geralmente associada contrao de
emprstimos ou emisso de dvida pblica. Esta a dvida financeira do
Estado. Mas o passivo do Estado pode tambm fazer-se de dvidas no
financeiras. Embora esta dvida seja registada nas demonstraes
financeiras do Estado (releva, nesta medida, das exigncias de contabilidade
pblica) a dvida financeira que se considera quando se avalia o peso da
dvida pblica na sua relao com o PIB.
b. Critrio da moeda: a dvida pblica pode ser qualificada como dvida interna,
quando denominado em moeda com curso legal em Portugal (o euro) e
como dvida externa, quando denominada em moeda que no tenha curso
legal em Portugal (alneas c) e d) do artigo 3. do Regime Geral de Emisso
e Gesto da Dvida Pblica).
c. Critrio da evidncia: a dvida pblica pode ter diferentes graus de
evidncia. Quando a dvida pblica resulta da contrao de emprstimos ou
da emisso de dvida a sua evidncia imediata: diz-se por isso dvida
expressa do Estado. Quando a dvida resulta da assuno de compromissos
que, no imediato at podem trazer receitas para o Estado, mas que, no
imediato at podem trazer receitas para o Estado, mas que, no futuro,
redundaro certamente em despesa, a sua evidncia diferida no tempo:
podemos qualifica-la como dvida implcita. Por fim, quando a dvida tem
uma evidncia meramente difusa (podendo, no limite, nem vir a
concretizar-se), tratamo-la como dvida condicional.
d. Critrio do tipo de dbito: este ltimo permite-nos justamente contrapor
as situaes em que o Estado devedor principal usamos ento a
expresso dvida direta e aquelas em que o Estado devedor subsidirio
usamos ento a dvida acessria do Estado.
e. Critrio da maturidade: atendendo maturidade, podemos qualificar a
dvida pblica como de curto prazo (se ela inferior a um ano) ou dvida de
longo prazo (se a maturidade superior a um ano).
f. Critrio do exerccio oramental: considera-se dvida flutuante se a
amortizao ocorre no mesmo exerccio oramental em que a dvida foi
contrada. Considera-se que a dvida fundada se a amortizao ocorre em
exerccio diferente daquele em que haja sido contrada (alneas a) e b) do
Regime Geral de Emisso e Gesto da Dvida Pblica).
Repare-se que esta distino no se confunde inteiramente com a anterior: se certo
que a dvida flutuante sempre de curto prazo, j no verdade (menos em tese)
que a dvida fundada seja sempre de longo prazo. A distino entre dvida flutuante
e fundada muito relevante, do ponto de vista no apenas econmico e financeiro,
mas tambm do ponto de vista jurdico. O regime aplicvel, nos termos da
Constituio (artigo 161., alnea h) CRP) e do Regime Geral de Emisso e Gesto da
Dvida Pblica, assim diferente nestes dois casos, sendo de maior exigncia, como
se compreende, no caso da dvida fundada.

2. Emisso e gesto da dvida pblica direta: para alm da sua relevncia econmica,
a dvida pblica tem, por causa disso mesmo, uma relevncia jurdica muito evidente.

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O processo de emisso de dvida pblica regulado pela Constituio, pela Lei de
Enquadramento Oramental e pela lei ordinria (fundamentalmente o Regime
Geral de Emisso e Gesto de Dvida Pblica) e, dele resultam, precaues e
limitaes. Progressivamente, estas tm vindo a ser mais exigentes e mais
abrangentes, tocando todos os setores do Estado e no apenas a administrao
central. A primeira limitao no processo de emisso da dvida pblica resulta da
necessidade de autorizao parlamentar, mormente quando esteja em causa a
emisso de dvida fundada (alnea h) do artigo 161. CRP). A necessidade desta
autorizao parlamentar decorre do princpio da democracia financeira e visa desde
logo assegurar que os representantes do povo exercem um controlo efetivo sobre a
gerao de encargos futuros desse pas (sua razo de ser, seus montantes, suas
formas e condies de pagamento). Nesta medida, eles representam no apenas as
geraes do presente, mas implicitamente tambm as geraes do futuro. Para
alm disso essa autorizao constitui a melhor forma de assegurar aos credores que
viro a receber satisfao efetiva dos seus crditos e respetivas remuneraes. Alm
de autorizar a emisso de dvida fundada, cabe Assembleia da Repblica, nos
termos do mesmo preceito constitucional, definir tambm as condies gerais dos
emprstimos a emitir. Nos termos do n.1 do artigo 4. do Regime Geral de Emisso
e Gesto da Dvida Pblica (RGEGDP) constituem condies gerais dos emprstimos
o montante respetivo e bem assim os prazos de vencimento. Ainda que nem a
Constituio, nem a Lei seja inequvocas quanto identificao da lei parlamentar
de onde haja de constar a autorizao para a contratao de emprstimos e a
definio das respetivas condies gerais, a LEO, no seu artigo 31. (alneas e) a g)),
concretiza que essa lei a Lei do Oramento. Logo, consequentemente, a
autorizao parlamentar anual. Para alm da definio de condies gerais e
depois destas, h lugar definio, em Conselho de Ministros, de condies
complementares a que devem obedecer a emisso, negociao e contratao da
dvida (n.1 artigo 5. RGEGDP). Seguem-se por fim, a definio das condies
especficas dos emprstimos a contrair, por parte da Agncia de Gesto da
Tesouraria e da Dvida Pblica. Seja como for, o papel do Ministro das Finanas
aqui, tambm, cada vez mais importante. Na verdade, o Ministro das Finanas tem
o poder de definir linhas de orientao especficas a serem seguidas pelo IGCP na
execuo da poltica de financiamento e na realizao de outras transaes
relacionadas com a recompra de ttulos e com a gesto ativa da carteira de dvida.
As linhas de orientao permanentes do Ministro das Finanas incluem a definio
de uma estrutura benchmark de longo prazo para a composio da carteira de
dvida, que reflete objetivos especfico quanto aos riscos de taxa de juro, taxa de
cmbio e refinanciamento traduzidos em indicadores como a durao, o perfil de
reembolsos e o perfil de refixao de cupes. Este bechmark tomado como
estrutura de referncia para a avaliao do custo/performance da carteira de dvida
e para a definio de limites para o risco de taxa de juro, risco cambial e risco de
refinanciamento em que a gesto da dvida pode incorrer. O IGCP hoje, para alm
disso, a entidade responsvel principal de gesto (normal) da dvida, com a
expresso gesto da dvida pretende-se abranger a prtica de todo um conjunto de
operaes financeiras decorrentes da existncia de uma relao jurdica de
emprstimo e necessrias sua dinmica normal, singular ou globalmente. Por sua
vez, possvel contrapor as situaes de gesto normal s de gesto anormal da
dvida. A primeira corresponde ao conjunto de operaes que, em virtude da

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contrao da dvida pblica, se estabelecem entre os Estados e os credores, ao passo
que a segunda o conjunto de operaes atravs das quais o Estado pretende
modificar a situao e composio de dvida pblica. A gesto normal da dvida, a
cargo como dissemos do IGCP, inclui a emisso de instrumentos de dvida para a
obteno de financiamento e a execuo de outras operaes, com o objetivo de
alterar a estrutura da carteira de dvida existente. Com o intuito de ajustar o perfil
de amortizaes da dvida pblica, a Lei inclui, no mbito das operaes de gesto
da dvida pblica, o reembolso antecipado e recompras de dvida existente, bem
como a troca direta de ttulos. A Lei inclui tambm, no mbito da gesto da dvida,
a possibilidade de serem negociadas transaes sobre derivados financeiros,
nomeadamente swaps de taxa de juro, swaps cambiais, forwards, futuros e
opes. Estas transaes tm que servir uma estratgia de cobertura de riscos j
existentes, requerendo-se que estejam associadas na carteira da dvida aos
instrumentos que originam os riscos a cobrir. Na atualidade, no quadro da
implementao do Programa de Assistncia Financeira, tem sido muito debatida, do
ponto de vista poltico, a hiptese de renegociao da dvida pblica portuguesa.
Esta traduz justamente uma forma de gesto anormal da dvida, tecnicamente
qualificada antes da converso. A converso consiste na alterao, por acordo ou
pelo devedor, das condies contratuais em que foi celebrado o emprstimo pblico,
no decurso da vigncia deste: as alteraes das clusulas modificam o contedo da
relao, nos seus elementos essenciais ou acessrios. Depois pode qualificar-se a
converso atendendo existncia ou no de consentimento por parte do credor e
ela ser, assim, de uma forma legtima de converso; no segundo caso, ela carece
de legitimidade, pelo que tende a ser proibida pelos ordenamentos jurdicos.
3. Instrumentos de dvida pblica direta: dos instrumentos de dvida pblica direta,
vamos aqui sumariamente indicar os seguintes, alguns deles referidos, desde logo,
no RGEGDP (artigo 10.). So eles:
a. Contrato;
b. Obrigaes do Tesouro (OT);
c. Bilhetes do Tesouro (BT);
d. Certificados de Aforro
Os emprstimos tm tendencialmente uma natureza voluntria (embora seja
concebvel a existncia dos chamados emprstimos forados). Da que a forma
convencional de contrao de emprstimos por parte do Estado seja o contrato. A
natureza jurdica deste contrato no clara, nem inequvoca. Autores como Sousa
Franco pronunciam-se em favor da qualificao deste contrato como contrato de
Direito Pblico e, particularmente, como contrato financeiro de Direito Pblico, com
caractersticas, no entanto, mais prximas dos contratos de Direito Comercial, do
que dos de Direito Administrativo. A justificao para esta menor carga juspublicista
que se traduz na opo do Estado em abdicar dos seus poderes de autoridade (tpicos
do Direito Administrativo), para se colocar apenas na posio de uma entidade que
se apresenta no mercado de capitais, esperando recolher a adeso voluntria dos
detentores de poupanas, resulta do entendimento segundo o qual esta a melhor
via para prosseguir o interesse pblico garantindo pois o correto funcionamento
desses mercados. Atendendo a que a emisso da dvida constitui um processo de
captao de poupana de uma forma muito disseminada e to generalizada quanto
possvel, as formas mais comuns consistem, no tanto em contratualizar

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emprstimos individuais com cada credor, mas sim em colocar no mercado ttulos de
dvida (que representam individualmente uma parte do emprstimo total), que se
destinam a ser subscritos pelo pblico em geral (com ou sem intermediao de
outras entidades). Vejamos, as principais formas de titulao de dvida. As obrigaes
do Tesouro constituem o principal instrumento utilizado pelo Estado portugus para
satisfazer as suas necessidades de financiamento. As OT so valores mobilirios de
mdio e longo prazo, cuja emisso se efetua atravs de operaes sindicadas, leiles
ou por operaes de subscrio limitada (tapping) e que podem ser emitidas com:
prazos de 1 e 50 anos; com ou sem cupo (cupo zero); taxa de juro fixa; amortizveis
no vencimento pelo seu valor nominal; e possibilidade de destaque de direitos
(Stripping) A poltica de gesto da dvida pblica, seguida pelo IGCP tem privilegiado
duas formas de colocao das OT em mercado primrio: atravs de sindicatos
bancrios e pela realizao de leiles. A primeira modalidade tem sido utilizada na
misso inicial das novas sries, j que permite assegurar o duplo objetivo de
colocao de um maior volume de ttulos de uma s vez, ao preo de mercado e uma
elevada diversificao da base de investidores, que a nvel geogrfico, quer por tipo
de investidor. A segunda modalidade usada sobre no incremento do saldo das OT
em curso de emisso. Todas as sries de OT esto admitidas negociao no
Mercado Especial da Dvida Pblica. Em resultado da estratgia de financiamento
orientada para o mercado, tem vindo a registar-se um alargamento e uma
diversificao geogrfica de base de investidores ativos no mercado das OT, que
assume hoje um cariz marcadamente internacional. Os Bilhetes do Tesouro (BT)
constituram desde a sua criao em 1985 e at 1998 um importante instrumento de
financiamento do Estado e de interveno monetria. A alterao das condies de
definio e execuo da poltica monetria resultante da criao da UEM em 1999 e
a adoo de uma estratgia de financiamento do Estado orientada prioritariamente
no sentido de desenvolver um mercado de ttulos de mdio e longo prazo com
dimenso europeia e suficiente liquidez, levaram suspenso da emisso de BT no
incio de 1999, situao que se manteve at 2003. O relanamento da emisso de BT
enquadrou-se numa estratgia de criao de um mercado lquido para estes ttulos,
de dimenso internacional, capaz de contribuir para o alargamento e diversificao
da base de investidores em dvida pblica portuguesa. Os BT so valores mobilirios
de curto prazo com um valor unitrio de um euro, podendo ser emitidos com prazos
at um ano, colocados a desconto atravs de leilo ou subscrio limitada e
reembolsveis no vencimento pelo seu valor nominal. A colocao de BT em mercado
primrio assegurada por um grupo de bancos reconhecidos pelo IGCP, como
Especialistas em Bilhetes do Tesouro (EBT). A colocao de BT e ainda efetuada
atravs da realizao de leiles regulares de acordo com um calendrio previamente
anunciado ao mercado. Finalmente, os certificados de aforro so instrumentos de
dvida criados com o objetivo de captar a poupana das famlias. Tm como
caracterstica principal o serem distribudos a retalho, isto , serem colocados
diretamente juntos dos aforradores e terem montantes mnimos de subscrio
reduzidos. Os certificados de aforro s podem ser emitidos a favor de particulares e
no so transmissveis exceto em caso de falecimento do titular. A emisso de
certificados de aforro srie C pode ser efetuada diretamente nos balces das
entidades para o efeito contratadas ICGP, os CTT, assim como atravs da Internet.

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4. A dvida pblica condicional e acessria: como dissemos anteriormente, esta uma
dvida acessria pois no constitui dvida direta do Estado. Dificilmente
percecionada como tal, mesmo do ponto de vista oramental, uma vez que nem
sempre chega a materializar-se. Por outro lado e por causa disto, ela tambm uma
dvida condicional e subsidiria: o Estado s assume verdadeiramente, como sua, a
dvida, se e quando esta no for paga pelo devedor principal. O regime jurdico da
dvida acessria consta de dois textos fundamentais. Em primeiro lugar, da
Constituio (artigo 161., alnea h) CRP). Em segundo lugar do Regime Jurdico da
Concesso de Garantias Pessoais pelo Estado (RJCGPE). Nos termos do artigo 7.
desse regime, as garantias pessoais abrangem no apenas os avales (previstos
expressamente no artigo da referido da Constituio), mas tambm as fianas. Esta
previso legal aconselha uma interpretao extensiva e atualista da prpria
Constituio: onde se mencionam os avales, devem entender-se de um modo geral
as garantias pessoais do Estado. O regime das garantias exigente. Conjugando o
disposto na Constituio e na Lei, retiramos os seguintes momentos cruciais no
processo de concesso pelo Estado dessas duas garantias. Em primeiro lugar, a
fixao por lei da AR do limite mximo de garantias a conceder pelo Governo (alnea
h, artigo 161. CRP), sendo essa lei, por fora do disposto no artigo 31. da LEO, a lei
oramental e apenas esta. Em segundo luar, no processo de concesso
propriamente dito, releva o seguinte:
a. O pedido dirigido ao Ministro das Finanas pela entidade solicitante do
crdito ou pela beneficiria da operao financeira;
b. O pedido deve ser devidamente instrudo, mediante apresentao de um
conjunto de documentos que atestem no apenas o cumprimento do
requisito fundamental concesso da garantia - a verificao de um
manifesto interesse para a economia nacional (artigo 8. RJCGPE) , mas
tambm o cumprimento das condies suplementares previstas no artigo
9.;
c. Elaborao de pareceres que sejam eventualmente solicitados em apoio
deciso governamental;
d. Deciso final, pelo ministro das finanas, atravs de despacho, no qual de
forma fundamentada se demonstre que o projeto rene as condies legais
e de manifesto interesse para a economia nacional (artigo 15.);

2 Despesas Pblicas

Caracterizao e modalidades das despesas pblicas: despesa pblica o conjunto de


dispndios realizados pelos entes pblicos para custear os servios pblicos (despesas correntes)
prestados sociedade ou para a realizao de investimentos (despesas de capital). O conjunto
de dispndios abrange, como veremos os trs comportamentos tpicos do agente econmico:
Consumo: aquisio presente de bens, tendo em vista a satisfao das necessidades
a que um sujeito se prope;
Investimento: representa todo o capital fsico adicional adquirido pelo setor pblico
e privado ao fim de um determinado perodo de tempo. Normalmente tem por base
a aquisio de capital financeiro, em resultado de uma renncia ao consumo

FINANAS PBLICAS
presente em nome de obteno de recursos futuros. O investimento pode ser real,
quando se reporte aos bens de capital empregues no processo produtivo, ou
financeiro, por referncia ao mtuo ou depsitos de fundos junto de mercados ou
instituies especializadas. O apuramento do nvel de investimento, no mercado dos
fundos mutuveis, depende da relao que o sujeito faz da taxa de juro real com a
taxa de desconto. Assim, o aumento das taxas de juro: por um lado, reduz a
probabilidade de lucro; por outro lado, reduz o valor presente das remuneraes
futuras (isto , aumenta a taxa de desconto). Desta forma, se o retorno do
investimento adicional for superior taxa de juro valer a pena investir.
Enquanto as despesas correntes proporcionam benefcios apenas para o prprio perodo, j as
despesas de capital proporcionam benefcios nos perodos futuros. Um subsidio que o Estado
paga para financiar o consumo de uma famlia pobre uma despesa corrente, j o gasto que
efetua para construir uma estrada ou uma ponte uma despesa de capital. Convm ainda
relembrar que a despesa pblica constitui, no quadro das Contas Nacionais, uma despesa
nacional. Recordem-se os elementos que concorrem para o Produto Interno Bruto (PIB), na
tica da despesa, numa economia aberta ao exterior, atravs da equao habitual: o PIB igual
ao Consumo (privado) somado com o Investimento, com a Despesa Pblica e com a diferena
entre as Exportaes e as Importaes. A primeira distino que separa entre despesas de
investimento de despesas de funcionamento, sendo as primeiras as que concorrem para a
formao de capital fixo do Estado, ao passo que as segundas respeitam aos gastos necessrios
para assegurar o normal funcionamento da mquina administrativa. A segunda distino
apontada a que separa despesas em bens e servios de despesas de transferncia, sendo as
primeiras as que asseguram a criao de utilidades, por meio da compra de bens ou servios do
Estado, enquanto as segundas limitam-se a proceder a uma redistribuio de recursos,
atribuindo-os a entidades que se situam ou no setor pbico, ou no setor privado. Pode tambm
dizer-se que, a nvel das Contas Nacionais, as primeiras concorrem para o Rendimento Nacional,
ao passo que as segundas no tm sobre ele qualquer efeito. As transferncias podem ser,
depois, de natureza distinta: transferncias capital ou correntes, consoante afetem ou no o
patrimnio duradouro do Estado; transferncias diretas ou indiretas, consoante visem aumentar
diretamente os rendimentos disponveis. A terceira distino ope despesas produtivas a
despesas reprodutivas, consoante se limitem a gerar utilidades no presente ou impliquem o
aumento da capacidade produtiva no futuro. Por fim, pode ainda distinguir-se entre despesas
civis e despesas militares, sendo estas ltimas destinadas a manter a Defesa Nacional e as
primeiras todas as demais. Dentro das despesas civis possvel diferenciar algumas categorias
(atendendo designadamente s funes do Estado). Assim, podemos identificar despesas
econmicas, despesas sociais, despesas com as funes gerais de soberania (exceto as de
natureza militar) e outras.

Fatores determinantes do crescimento da despesa pblica nos pases desenvolvidos:


hipteses pelo lado da procura e pelo lado da oferta: a segunda metade do sculo XX
registou, na generalidade dos pases desenvolvidos, um crescimento muito expressivo das
despesas pblicas. A afirmao plena dos Estados de bem estar fez com que uma boa parte
desse crescimento se ficasse a dever ao crescimento das despesas sociais. Sobre o padro de
crescimento da despesa pblica, existem inmeras anlises e estudos vrios. Num texto muito
interessante de Lane, so identificadas as duas perspetivas ou hipteses no modo de equacionar
o crescimento da despesa pblica ao longo do sculo XX. evidente que estas duas perspetivas
traduzem duas concees totalmente antagnicas do Estado numa democracia representativa.
A primeira olha para o Estado (para o Governo) como um agente neutral. o modelo do Estado

FINANAS PBLICAS
benevolente. Pelo contrrio, abordagem da Economia Poltica da oramentao pblica encara
o Estado como uma fonte potencial de distoro na relao entre governantes e governados, na
qual os grupos de interesse acabam por assumir uma posio estratgica privilegiada com vista
promoo dos seus interesses egostas, incluindo os dos burocratas e dos prprios polticos.
o modelo do economic being. Assim sendo, as primeiras teorias explicativas do crescimento do
setor pblico e da despesa pblica aliceravam-se em hipteses do lado da procura. Foi o que
sucedeu desde logo com a formulao da j clssica Lei de Wagner, que procurou ver no
Crescimento da despesa o resultado do desenvolvimento socioeconmico, com isso traando a
importante distino entre fatores aparentes e reais de crescimento da despesa. Mas outras
ideias, ainda com base nesta hiptese, foram avanadas: que o aumento da afluncia dos
cidados implica oramentos maiores (Lei de Wilensky), que o domnio da esquerda na
sociedade e na poltica ditara a expanso do oramento em substituio dos mecanismos de
mercado (Lei de Castle), que as ideologias coletivas promoveriam a expanso do setor pblico
(Lei de Wilensky), que a existncia de choques sociais ditaria alteraes em matria oramental,
com nveis acrescidos de despesa pblica (Lei de Peacok e de Wiseman). A segunda perspetiva
de explicao do crescimento da despesa foi j orientada pelo lado da oferta. Neste plano,
encontramos a ideia de que o gasto pblico envolve desperdcio burocrtico (Lei de Tullock),
que o crescimento do setor pblico funo da maximizao da dimenso dos servios
burocrticos do Estado (Lei de Downs), que a produtividade do setor pblico negativa, exigindo
todos os anos, por isso mesmo, maiores recursos para a obteno de resultados (Lei de Baumol),
que a feitura do oramento assenta numa iluso fiscal acerca da relao entre o custo e o
benefcio (Lei de Buchanan), que existe uma estrutura fiscal invisvel e que maior elasticidade
fiscal promove maior gasto pblico (Lei de Oates), que a estrutura em si mesmo do setor pblico
implica um processo oramental que favorece a procura de bens, de servios e de dinheiro (Lei
de Niskanen). A substituio da viso romntica do Estado (o Estado promotor do bem estar
social, monoltico e onde no haveria espao para incongruncias), pelo ceticismo liberal dos
anos setenta e oitenta, conduziu assim substituio da tese Wagneriana de inevitabilidade de
crescimento da despesa e do setor pblicos, pela tese da indispensabilidade da reforma da
despesa pblica.

FINANAS PBLICAS
4. - Morfologia e vicissitudes do Oramento do Estado

1 Natureza, caractersticas e funes do Oramento de Estado (OE)

profcua e praticamente unnime a doutrina nacional na caracterizao do OE. Sousa Franco


diz-nos ser possvel definir o Oramento, em Finanas Pblicas, como uma previso, em regra
anual, das despesas a realizar pelo Estado e do processo de as cobrir, incorporando a autorizao
concedida Administrao Financeira para cobrar receitas e realizar despesas e limitando os
poderes financeiros da Administrao em cada ano. Reproduzindo a definio constante, entre
ns, do Regulamento da Contabilidade de 1881, pode ento dizer-se que o OE o documento
onde so previstas e computadas as receitas e as despesas anuais, competentemente
autorizadas. E daqui resultam os seus dois elementos centrais: o OE uma previso; o OE uma
autorizao. A estes dois elementos aparecem, por seu turno, associadas duas principais
funes que um oramento geralmente ostenta. Ao elemento previso associam-se as funes
econmicas do OE; ao elemento autorizao associam-se as funes jurdicas e polticas do OE.
Relativamente s funes econmicas do Oramento, possvel distinguir entre uma dupla
perspetiva: a perspetiva da racionalidade econmica, na medida em que o oramento permite
uma gesto mais eficiente e racional dos dinheiros pblicos; a perspetiva da eficcia como
quadro de elaborao das polticas financeiras, pois que, do Oramento possvel conhecer
tambm os aspetos fundamentais da poltica econmica do Estado. J no que diz respeito s
funes polticas e jurdicas, o oramento assume-se, num primeiro plano, como autorizao
poltica que visa por um lado a garantia dos direitos fundamentais e, por outro lado, o equilbrio
e a separao de poderes, j que, mediante aquela autorizao a cargo dos Parlamentos , a
eles resulta cometido importante papel financeiro, o de autorizar as despesas e as receitas, que
depois sero, em sede de execuo oramental (da responsabilidade dos Governos),
efetivamente realizadas e cobradas. Daqui resulta ainda a ideia de que o oramento se
consubstancia numa limitao jurdica da Administrao, pois que os respetivos poderes
financeiros carecem de ser anualmente autorizados. O OE uma lei, em sentido material e
formal. No deixa de ser, em todo o caso, uma lei com aspetos sui generis. Durante o Estado
Novo, o sistema oramental portugus foi um sistema dualista. Significa que o oramento estava
contido em dois documentos: um lei de meios atravs da qual a Assembleia Nacional
autorizava o Governo a realizar despesa e a cobrar receita; o oramento propriamente dito,
aprovado por Decreto do Governo, de onde constava a previso desagregada da receita e da
despesa pblica. O primeiro documento correspondia assim vertente normativa do oramento,
o segundo correspondia vertente contabilstica do oramento. A concretizao de um sistema
monista em Portugal no aconteceu logo. Foi preciso esperar pela reviso constitucional de 1982
para que tal sucedesse: desde ento, a Lei do OE s uma e contem pois esses dois elementos
antes disseminados por dois documentos distintos. E isso faz da lei do Oramento de Estado
uma lei muito particular, marcada por um objeto ambivalente. O OE uma lei (vertente
normativa); mas tambm um conjunto de mapas, agregadores e desagregadores de receita e
despesa (vertente contabilstica). Ele , ora uma lei de autorizao (jurdico-poltica) de
realizao de receita e cobrana de despesa (em certos casos, criadora de receita e de despesa),
ora um mero suporte contabilstico de previses de receita e de dotaes de despesa
previamente criadas por lei ou outras fontes jurdicas. Por outro lado, associada a esta dupla

FINANAS PBLICAS
incidncia, mas com ela no se confundindo, verifica-se uma outra ambivalncia: o OE pode ser
encarado atendendo sua dimenso econmico-financeira e ele aqui verdadeiramente o
oramento de Estado, plano de conduo das finanas pblicas do pas e instrumento
primordial da ao macroeconmica do Estado ou atendendo sua dimenso jurdica, como
instrumento de concretizao do princpio da democracia financeira, regulando e calibrando um
equilbrio tenso entre os diversos intervenientes (desde logo, entre rgos de soberania). A Lei
do OE tem sido ainda qualificada por alguns autores como lei de valor reforado, no apenas em
razo do especial procedimento conducente sua aprovao (artigo 112., n3, in fine CRP),
mas tambm por ser um caso paradigmtico de lei irrevogvel. O procedimento especial, no
apenas por causa da iniciativa exclusiva do Governo, nos termos da referida alnea g) do artigo
161. CRP, mas tambm por causa dos tempos da sua aprovao, entrada em vigor e vigncia,
que visam garantir a sua durao anual e a sua durao ao longo do ano civil. A natureza sui
generis da Lei do OE, associada a este valor especial que ela tem no elenco das fontes de Direito,
repercute-se depois, como no poderia deixar de ser, nas relaes que ela estabelece com
outras leis e, desde logo, com a Lei de Enquadramento Oramental.

2 O enquadramento legal do OE
As relaes entre a Lei de Enquadramento Oramental e o OE : a Lei do Enquadramento
Oramental o quadro fundamental do oramento do Estado (OE) portugus: a sua existncia
e razo de ser resultam, em primeira linha, do disposto no n.1 do artigo 106. CRP, nos termos
do qual a lei do oramento elaborada, organizada, votada e executada, anualmente, de acordo
com a respetiva lei de enquadramento. As relaes jurdicas entabuladas entre estas duas leis
tm sido muito discutidas o seio da doutrina constitucional portuguesa, funcionando a lei de
enquadramento como lei-sujeito e a lei do Oramento do Estado como lei objeto, cujo
contedo e procedimento aquela trata de regular (o objeto de LEO o OE). A ideia de uma
subservincia ou dependncia desta ltima em relao LEO, aparentemente resultante do
supra mencionado artigo constitucional, encontra no entanto alguns obstculos dificilmente
ultrapassveis.
1. Obstculo: certo eu a LEO uma lei e uma lei de valor reforado. Ela prpria se
auto qualifica como lei de valor reforado (artigo 3. LEO). De forma redundante, pois assim j
ela considerada pela prpria Constituio (implicitamente do n.1 do artigo 106. e pelo n.3
do artigo 112., in fine critrio da funo paramtrica da LEO) e s Constituio compete
definir o que sejam leis de valor reforado; de forma algo intil, porque o efeito prtico que lhe
advm de ser lei de valor reforado aquele que resulta da Constituio e no mais nenhum
outro. Acontece que o OE, como dissemos, tambm uma lei em sentido formal e material
(artigo 106., n.1 e alnea g) do artigo 161. CRP) e tambm considerada por diversos autores
uma lei de valor reforado. O obstculo primeiro que vislumbramos est no na previso de
qualquer relao de dependncia hierrquica de umas leis de valor reforado em relao a
outras e muito menos de critrios definidores dessa dependncia. Entre si, so portanto leis de
igual valor, valendo desde logo, nas relaes mtuas, as regras gerais do Direito.
2. Obstculo: reside no facto de a funo paramtrica da LEO no aparecer blindada
por qualquer outra exigncia, mormente no plano da sua aprovao ou alterao, podendo ela
ser alterada, a todo o tempo, por uma lei parlamentar aprovada por maioria simples. No limite

FINANAS PBLICAS
poderia dar-se o caso de a lei de enquadramento ser alterada pela prpria lei enquadrada, a ei
do OE. Contrariar este entendimento pressuporia laborar dogmaticamente em torno
novamente no disposto no artigo 106., n.1 CRP, afirmando que a Constituio
verdadeiramente reclama no apenas uma lei que materialmente enquadre o OE, mas sim,
tambm, uma lei que formalmente se assuma como lei de enquadramento. A esta luz, apenas
se tolerariam alteraes LEO feitas atravs de leis que expressamente se denominassem de
leis de alterao da LEO (habilitadas expressamente pela alnea r) do artigo 164. CRP, em
articulao com o artigo 106., n.1).

Os planos de incidncia da LEO: por causa, em grande medida, da ambivalncia do OE esta


hoje um repositrio de matrias que vo muito para l da sua conceo e contedo iniciais. Para
alm disso, a LEO uma lei multifacetada, na medida em que nela encontramos modos de olhar
muito diferentes. Assim, em primeiro lugar, identificamos planos de incidncia sobre a vertente
normativa e outros de incidncia sobre a vertente contabilstica do OE. Aquilo que se verifica
que a LEO cada vez menos uma lei de incidncia formal, reguladora de procedimentos e
estruturas oramentais, para ser cada vez mais uma lei de incidncia substancial, preocupada
com os resultados oramentais. O resultado oramental que tem de ser certo e devido (e isso
quer dizer que deve ser concordante com as exigncias de disciplina oramental). Posto isto,
podemos assim identificar, como fazendo parte integrante do corpo regulador de uma LEO, trs
eixos principais de matrias ou temas:

Primeiro eixo: estrutura, contedo e resultados oramentais;


Segundo eixo: processo oramental;
Terceiro eixo: controlo oramental e responsabilidade financeira.

Vinculaes internas e externas do OE e o contedo principal da LOE : a organizao do


OE deve obedecer a um conjunto de regras, as quais traduzem vinculaes jurdicas internas do
oramento.

1. Anualidade: a regra da anualidade envolve uma dupla exigncia: votao anual do


Oramento pelo Parlamento e execuo anual do Oramento pelo Governo e
Administrao Pblica. De acordo com o princpio da anualidade poderia incluirse no Oramento tanto todas as receitas a cobrar efetivamente durante o ano e
as despesas a realizar efetivamente, independentemente do momento em que
juridicamente tenham nascido (oramento de gerncia) quanto todos os crditos
e dbitos originados naquele perodo oramental, independentemente do
momento em que se viessem a concretizar (oramento de exerccio). O sistema
de gerncia tem vantagens, porquanto torna fcil e clara a execuo oramental.
No entanto, dificulta a responsabilizao de cada Governo pela elaborao e
execuo dos oramentos que lhe so imputveis. Os oramentos de exerccio, se
tm a vantagem de permitirem mais facilmente a responsabilizao do Governo,
tm uma desvantagem: num determinado ano no sabemos ao certo qual a
situao de tesouraria, no sabemos ao certo quais so as despesas que tm de
ser pagas durante esse ano. No ordenamento financeiro portugus o sistema
vigente o de gerncia, devendo ainda hoje a leitura do princpio da anualidade
ser feita luz deste tipo de oramento. Para obviar os inconvenientes do
oramento de gerncia o legislador previu:
a. Que a elaborao do oramento fizesse um enquadramento da
perspetiva plurianual;

FINANAS PBLICAS
b. Que os oramentos dos organismos do setor pblico
administrativo integram programas, medidas, projetos ou aes
que impliquem encargos plurianuais, prevendo a despesa total
de cada programa, as parcelas desses encargos relativos ao ano
em causa e as despesas de cada 1 ou 2 anos seguintes com
carter indicativo.
No entanto, alerta-se para o facto de, mesmo quando a lei prev a existncia de
mapas plurianuais, as verbas neles includas devem ser inscritas no OE de cada
ano, sob pena de no poderem ser realizadas por falta de cabimento oramental
artigo 106., n.1 CRP. Tambm com vista a assegurar a cobertura oramental
de despesas em oramentos futuros, o artigo 22. do Regime da Autorizao da
Despesa Inerente aos Contratos Pblicos dispe ainda que o cabimento de
despesas em oramentos futuros seja assegurado por um compromisso de
inscrio, assumido pelo Ministro responsvel pela despesa (o da tutela) e pelo
Ministro que faz o oramento. Cabe apurar se o perodo anual coincidente com
o ano civil consiste na consagrao de um perodo mnimo ou mximo de
durao do oramento. Por um lado, o n.5 deste artigo 22. vem prever a
possibilidade de existncia de um perodo complementar. Assim o ano
econmico coincida com o ano civil e vigore a regra da inscrio no Oramento
dos crditos e dbitos originados naquele perodo oramental,
independentemente do perodo em que se concretizam, admite-se o fecho da
execuo oramental das despesas num perodo complementar: at 15 de
fevereiro do ano seguinte quele a que respeita (normalmente), embora nos
ltimos anos, este perodo tenha decorrido at 21 de janeiro. Este perodo tem
uma durao varivel e este sistema de contabilizao aproxima-se do
oramento de exerccio. Este perodo complementar vem permitir sustentar
que o perodo oramental vai para alm do ano civil. Por outro lado, o artigo
12.-H LEO fala em prorrogao do oramento, parecendo desvendar a
possibilidade de sua durao extravasar o perodo anual, nos termos do n.1 da
disposio invocada. Mas, a partir do momento em que o nosso ordenamento
em consagrar a produo de efeitos retroativos de todo o oramento que tenha
sido aprovado durante o ano civil j em curso (artigo 12.-H, n.6 LEO), o
extravasamento do perodo anual fica sem fundamento. Neste sentido,
entendemos que o perodo anual o perodo mnimo de vigncia oramental,
sendo o perodo mximo definido pelo poder executivo atravs da existncia ou
no de perodo complementar. A atribuio de um mandato parlamentar
peridico para cobrana de receitas tributarias baseia o princpio do auto
consentimento. Este auto consentimento conferido ao setor pblico padece de
um enorme paradoxo: por um lado, temos um mandatrio/Governo
monopolista que reclama para si objetivos e funes que mudam
intemporalmente, por outro, temos um mandante/Parlamento, que exige o
exerccio das funes que atribui de forma transparente, clara, eficiente e
coerente. Por esta anlise podemos chegar mesmo a concluir que o
consentimento para cobrar receitas um controlo de mandato atpico. O
contedo do mandato tributrio move-se no campo da legalidade financeira.
Conforme resulta do estabelecido normativamente a legalidade desdobra-se
em duas vertentes:

FINANAS PBLICAS

A legalidade oramentria, que prev a necessidade da periodicidade


da votao parlamentar e da execuo do oramento;
A legalidade fiscal, que dispe sobre a reserva absoluta de lei quanto
matria de criao, alterao, supresso dos impostos. A primeira
representa o exerccio do poder oramental, a segunda resulta nas
vrias manifestaes do poder tributrio, ou melhor, do poder de criar
impostos.

Ora, enquanto que o poder oramental repartido pelo Parlamento (na vertente
legislativa) e pelo Governo (na vertente administrativa), o poder tributrio
exercido primacialmente pelo Parlamento, salvo autorizao parlamentar
expressa, nos limites e condicionamentos impostos constitucionalmente. Quer
isto significar que o exerccio do mandato tributrio no ordenamento financeiro
portugus depende da definio prvia das condies estabelecidas em lei
parlamentar, no s em sede oramental, como tambm em sede legislativa que
autonomamente proceda a uma alterao do sistema fiscal vigente. Ou seja,
depende da existncia prvia de duas condies:
a. A existncia peridica de uma autorizao para cobrana de receitas
tributrias;
b. A delimitao da interveno administrativa constante das normas
que compem o sistema fiscal em vigor.

2. Plenitude: o prever a existncia de um s oramento e tudo no oramento


pretende-se evitar a existncia de massas de receitas e despesas que escapem
autorizao parlamentar e ao controlo oramental. Nestes termos, a regra da
plenitude tem sido entendida como imposio de aprovao de oramentos que
permitam aos servios e organismos administrativos tomar conhecimento das
receitas que podem cobrar e das despesas que podem realizar. Para que o
referido conhecimento seja cabal, exige-se no n.3 que o total das
responsabilidades financeiras resultantes de despesas de capital assumidas por
via de compromissos plurianuais, decorrentes da realizao de investimentos com
recurso a operaes financeiras cuja natureza impea a contabilizao direta do
respetivo montante total no ano em que os investimentos so realizados ou os
bens em causa postos disposio do Estado conste do Oramento do Estado,
das Regies Autnomas e das Autarquias Locais. A regra da plenitude, no que toca
ao Oramento de Estado, tem uma abrangncia limitada. Concretizando, esta
regra no abrange:
a. Operaes de tesouraria;
b. A gesto patrimonial do Estado;
c. Os fenmenos de independncia oramental (Regies
Autnomas, Autarquias Locais, Setor Pblico Empresarial,
Associaes Pblicas, Fundaes Pblicas).
Assim, a plenitude oramental, no que toca ao Oramento do Estado, s se aplica
s receitas e despesas dos servios integrados, servios e fundos autnomos e
segurana social: s elas tm de constar de um nico oramento (o Oramento
do Estado) e de estar todas nesse mesmo oramento. As desvantagens
advenientes da abrangncia limitada da regra da plenitude oramental tm vindo

FINANAS PBLICAS
a ser obviadas. Por um lado, exige-se que o Governo faa acompanhar a proposta
oramental de elementos informativos relativos estimativa do oramento de
elementos informativos relativos estimativa do oramento consolidado do setor
pblico administrativo, na tica da contabilidade pblica e na tica da
contabilidade nacional (artigo 37., n.1, alnea e) LEO). Por outro lado, adstringese o Governo elaborao de contas consolidadas, a integrar na Conta do Estado
(artigos 59., 75. e 81. LEO). Assim, tanto no momento da previso como no do
controlo, consegue vislumbrar-se o saldo total dos gastos de todo o setor pblico
administrativo.

3. Discriminao: a discriminao tem trs sub regras: a no compensao, a no


consignao e a especificao. Trata-se da sub regra da no compensao ou do
oramento bruto, a qual deve ser integrada na regra da discriminao oramental.
Trata-se de uma lgica consequncia da regra da especificao prevista no artigo
8. LEO. Segundo a sub regra da no compensao as receitas e as despesas
devem ser inscritas no Oramento de forma bruta e no lquida no devendo
ser deduzidas s receitas as importncias gastas com a sua cobrana (apenas
podendo ser deduzidas, nos termos do n.2 do artigo 6. LEO, as estimativas das
receitas cessantes em virtude de benefcios tributrios e os montantes estimados
para reembolsos e restituies, na medida em que essas no sero efetivamente
sobradas), nem s despesas as receitas originadas pela sua realizao (o n.3
perentrio neste aspeto) sem deduo de qualquer espcie). O oramento
bruto uma consequncia da regra da universalidade, porquanto as receitas e as
despesas devem ser inseridas pela importncia integral, sem deduo alguma. A
relao inversa no compensao/universalidade j no possvel. Assim sendo,
possvel perceber o oramento bruto com a ausncia da regra da universalidade.
No confundir o conceito de receita lquida com a proibio da compensao
oramental. A no consignao trata-se de outra sub regra integrada na regra da
discriminao no podendo num Oramento afetar-se qualquer receita
cobertura de determinada despesa, pretende-se evitar a existncia de uma
Administrao Pblica fragmentria desprovida de uma gesto financeira de
conjunto. Preveem-se excees presente sub regra correspondentes s
situaes especiais no artigo 7., n.2 LEO (sendo a referida na alnea a) imposta
pela Constituio pelo artigo 293., n.1, alnea b) CRP, s que so consignadas
excecional e temporariamente por expressa estatuio legal ou contratual, nos
termos do n.s 2, alnea f) e n.3 do mesmo preceito e ainda s situaes de
autonomia financeira em que as receitas de determinados organismos so afetas
cobertura de determinadas despesas. Fala-se, ento, em receitas consignadas,
a que corresponde o regime das contas de ordem. Note-se que a consignao de
receitas a servios integrados pode ser feita em situaes especialmente
justificadas. No confundir a consignao de receitas com a mera aproximao de
receitas a um grupo de despesas. Ora, tal situao poder surgir, com a
personalizao de um servio pblico e trata-se apenas de uma evoluo jurdica
de um servio (que passa a ter autonomia administrativa e financeira). Para haver
consignao de receitas preciso cumular dois critrios:
a. Devero ter lugar no mesmo patrimnio administrativo;
b. Devero cobrir uma despesa ou um grupo de despesas.
A consignao de receitas encontra algumas justificaes:

FINANAS PBLICAS
a. O reforo do crdito pblico. O seu principal inconveniente reside na
limitao da soberania decorrente das atuaes financeiras
posteriores;
b. A limitao do montante de uma despesa ou de uma receita;
c. A afetao de receita temporria a uma despesa determinada; e tm
como principal inconveniente o enfraquecimento da fiscalizao
oramental por qualquer das entidades competentes;
d. A personalizao de um servio pblico.
A sub regra da especificao tambm se integra na discriminao oramental e
segundo ela o oramento deve individualizar suficientemente cada receita e cada
despesa. Ope-se ao sistema da votao global do oramento, que consiste no
facto de apenas ser obrigatria a determinao em bloco de uma s soma para
todas as despesas pblicas. Assim, para cada espcie de despesas pblicas dever
ser concedido um crdito que deve ser exclusivamente afeto ao servio (rgo)
ou funo prescrita: a soma fixada deve ser o mximo de despesa a efetuar. Esta
est consagrada expressamente no artigo 105., n.3 CRP. Pretende-se assegurar
clareza e limpidez na elaborao, execuo e controlo oramentais. Verifica-se,
assim, que as trs sub regras da discriminao oramental tm finalidades
comuns: assegurar uma maior racionalidade financeira e um efetivo controlo
oramental. Comina-se a nulidade para os crditos oramentais que possibilitem
a existncia de fundos secretos salvo se, por razes de segurana nacional, a
Assembleia da Repblica o autorizar, sob proposta do governo. Outra exceo
prevista regra da individualizao suficiente de despesas prende-se com aquelas
que, por natureza, so imprevisveis e, no entanto, inadiveis. Para o cabal
cumprimento da regra da especificao, prev-se a existncia de trs
classificaes oramentais: a econmica; a orgnica e a funcional (artigos 22.,
24. e 27. LEO). Os cdigos de classificao econmica e funcional esto
presentemente em vigor no decreto lei n. 26/2002., 14 fevereiro (classificao
econmica) e o decreto lei n.171/94, 24 junho (classificao funcional). A
classificao orgnica assenta, no oramento dos servios integrados, na
distribuio das despesas pelos departamentos do Estado (Ministrios) e pela
rbrica dos Encargos Gerais da Nao e, no oramento dos servios e fundos
autnomos, na distribuio das receitas e despesas por cada um dos referidos
servios ou fundos. Ao passo que o desrespeito da discriminao das receitas e
despesas pela classificao econmica apenas resulta numa ilegalidade, o das
classificaes orgnica e funcional e redunda numa inconstitucionalidade
material, por violao do artigo 105., n.3 CRP. Apesar da utilizao destes trs
tipos de classificaes, h ainda a necessidade de classificao das despesas
efetivas e no efetivas, para efeitos de apuramento do cumprimento dos critrios
de equilbrio previstos nos artigos 23., 25. e 28. LEO. E isto porque no h uma
relao lgica entre o critrio do equilbrio oramental e a classificao
apresentada. Nos termos do artigo 8., n.3 LEO, o Oramento pode tambm ser
estruturado por programas, no todo ou em parte. O sentido deste preceito o de
permitir a estruturao por programas (artigo 18., n.3 LEO). A consagrao da
programao e o desenvolvimento na LEO fez com que se operasse uma
transformao no panorama oramental: o oramento portugus passou a ser um
oramento misto, que, em parte, se estruturar por programas e, noutra parte,
continuar a ser um oramento tradicional de meios. As receitas cessantes,

FINANAS PBLICAS
referidas no n.4 do artigo 8. LEO, correspondem a benefcios fiscais ou
financeiros que importem a perda de receita. Apesar de, nos termos do artigo 6.,
n.2, se poderem deduzir s receitas as estimativas das receitas cessantes em
virtude de benefcios tributrios, como se dispe neste nmero estas no podem
deixar de ser discriminadas. S-lo-o de acordo com os cdigos de classificao
econmica das receitas, no mapa XXI.
4. Publicidade: a publicao do oramento do Estado fundamental no s devido
sua natureza que impe a publicao oficial no Dirio da Repblica como
condio da eficcia jurdica da autorizao e do consentimento parlamentares
para a cobrana de receitas e a realizao de despesas, mas tambm em virtude
da necessidade que a Administrao Pblica tem de conhecer o contedo preciso
de to importante instrumento financeiro. Um oramento no publicado no
um oramento. A necessidade de publicao decorre antes do mais do facto de
se exigir a forma de lei para a aprovao do oramento do Estado (artigos 105.,
106., 161., alnea g) CRP) e de se aplicar o regime geral da publicidade dos atos
(artigo 119. CRP). A importncia da publicidade oramental tal que o legislador
previu que fossem tornados pblicos todos os documentos que se revelem
necessrios para assegurar a adequada divulgao e transparncia do oramento
do Estado e da sua execuo. Assim, a publicidade no se refere apenas ao Dirio
da Repblica, mas tambm ao Dirio da Assembleia da Repblica, que publica o
relato das reunies de Comisso do Oramento e Finanas alm de outros meios
como o Canal Parlamento, que transmite obrigatoriamente as referidas reunies.
O regime da publicidade dever ser ainda garantido e assegurado, com as devidas
adaptaes, pelas Regies Autnomas e pelos rgos municipais.
5. Equilbrio: O equilbrio oramental a mais importante das regras oramentais
clssicas, mas tambm a mais discutida e controversa. O princpio do equilbrio
oramental resulta de imperativo constitucional, constante do artigo 105., n.4
CRP, embora esteja a previsto apenas em sentido formal, situao contabilstica
de igualdade entre receitas e despesas. O princpio do equilbrio foi introduzido
no sculo XIX do ponto de vista formal, contabilstico (financeiro). Mas s depois
da 1. Guerra Mundial que se depurou o seu sentido para transform-lo em
princpio econmico substancial. E pode ser, ento, encarado de duas perspetivas:
a. Equilbrio formal: postula a estrita igualdade entre as receitas e
as despesas, o que traduz a interdio dos dfices e excedentes
de receita. A interdio dos dfices pressupe que nunca a
totalidade das despesas exceda a totalidade das receitas
(tributrias, patrimoniais). Caso assim sucedesse, os referidos
dfices s poderiam ser financiados pelo recurso ao emprstimo,
o que viria agravar as dificuldades financeiras do Estado ou pela
criao de um imposto suplementar ou pelas manipulaes
monetrias. O conceito de equilbrio formal foi sendo
abandonado quando a unidade oramental sofreu algumas
inflexes e em virtude do consequente aumento da interveno
do Estado.
b. Equilbrio substancial: baseia-se nas teorias:
i. do dfice sistemtico: baseando-se no facto de o
desemprego ser um mal social que no desaparece
espontaneamente preciso o Estado saber com rigor qual

FINANAS PBLICAS
a situao conjuntural da economia e qual a eficcia dos
estabilizadores;
ii. dos oramentos cclicos: as receitas aumentam em
perodos expansionistas e diminuem em perodos de
recesso.
Quais so os critrios de equilbrio substancial?
i) De acordo com o critrio clssico, distinguem-se as
receitas normais (patrimoniais e tributrias) das no
normais (creditcias). S se verificaria, luz deste critrio,
a existncia do equilbrio quando as receitas normais
cobrissem todas as despesas. Nesse sentido, o dfice
oramental s seria admissvel no caso de sobrevivncia
nacional, enquanto nas restantes situaes difceis seria
prefervel o agravamento de impostos ao agravamento
de emprstimos;
ii) De acordo com o critrio do oramento ordinrio, haveria
equilbrio quando as despesas ordinrias fossem cobertas
pelas receitas ordinrias, e as despesas extraordinrias
cobertas pelo excedente das receitas ordinrias e receitas
extraordinrias. No entanto, este critrio suscitou sempre
alguma subjetividade quanto distino entre verbas
ordinrias e extraordinrios;
iii) De acordo com o critrio do ativo patrimonial do Estado,
estabelece-se a distino entre o oramento corrente e o
oramento de capital. Concetualmente, enquanto as
Receitas/Despesas de capital alteram a situao ativa ou
passiva do patrimnio do Estado, as Receitas/Despesas
correntes no oneram nem aumentam o valor do
patrimnio duradouro do Estado. Para haver equilbrio,
as despesas correntes tm de ser cobertas pelas receitas
correntes, enquanto que as despesas de capital so
cobertas pelas receitas de capital ou pelo excedente das
correntes.
iv) O critrio do ativo de tesouraria tem por base a distino
entre verbas efetivas e no efetivas. Concetualmente, as
verbas efetivas representam uma efetiva diminuio do
patrimnio monetrio do Estado. Quando estamos
perante uma verba no efetiva, embora haja uma
alterao do patrimnio de tesouraria, esta provoca no
mesmo um acrscimo/diminuio idntica. Para haver
equilbrio, segundo este critrio, as despesas efetivas s
podem ser financiadas por receitas efetivas, ao passo que
as despesas no efetivas podem ser financiadas por
receitas efetivas e receitas no efetivas (Aquelas em que
a reduo do patrimnio monetrio seja compensada por
uma liberao de posies passivas). Sendo assim, o
recurso a um emprstimo s serve para amortizar outro
emprstimo. Isto quer significar que o recurso a um

FINANAS PBLICAS
emprstimo para outros fins vem reduzir o patrimnio
monetrio do Estado. O critrio do ativo de tesouraria
tem duas vertentes:
a. a do saldo total, na qual as receitas efetivas devem
ser iguais ou superiores s despesas efetivas. Este
critrio inclui as necessidades de financiamento e
cumula com os encargos da dvida pblica;
b. a do saldo primrio: reporta-se apenas s
necessidades lquidas de financiamento, excluindo os
encargos correntes da dvida pblica.
Em qualquer dos critrios apontados o legislador propese delimitar o mbito da seguinte frmula de atuao do
Estado: em que condies se pode recorrer a
emprstimos sem violar o equilbrio?
a. De acordo com uma viso esttica, o critrio do
oramento ordinrio e do oramento de capital
permite que as despesas de defesa e de segurana
possam ser financiadas por recursos extraordinrios;
b. De acordo com uma viso dinmica, o critrio clssico
e do ativo de tesouraria relacionam o oramento com
os efeitos econmicos das vrias operaes.
A frmula utilizada no artigo 9., ora em anlise,
(preveem as receitas necessrias para cobrir todas as
despesas), parece consagrar a regra do equilbrio formal
na esteira do artigo 105.; no entanto, o estudo mais
aprofundado do mesmo, leva-nos a retirar da sua letra
mais do que um mero imperativo de equilbrio formal.
Com efeito, parece-nos que o legislador, ao estender a
aplicao deste preceito a todas as entidades do setor
pblico administrativo e ao definir as condies
oramentais mnimas a observar por todas essas
entidades para o cumprimento dos compromissos
assumidos por Portugal perante as comunidades
europeias, vai mais longe. Ele no se limita a prescrever
um mero equilbrio formal, mas um equilbrio substancial,
tal como resulta do pacto de estabilidade e crescimento
numa tica de contabilidade nacional. De facto, parecenos que o artigo 9. pretende assegurar o cumprimento
dos compromissos assumidos por Portugal. E se assim ,
no poder deixar de se entender que o equilbrio
substancial que se traduzir no respeito pelos critrios de
convergncia relativos ao dfice e ao endividamento
pblico, por forma a dar cumprimento proibio de
dfices excessivos constante do artigo 126. TFUE. Ou
seja, para que os oramentos do setor administrativo se
encontrem equilibrados, para efeitos do artigo 9., tm

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de respeitar os critrios de convergncia, por forma a que
o Conselho no declare verificada a existncia de um
dfice excessivo (artigo 126., n.6 TFUE). A favor desta
concluso, note-se que a alnea d) do n.1 do artigo 37.
LEO exige que a proposta de lei do Oramento de Estado
seja acompanhada por uma estimativa do oramento
consolidada do setor pblico, tanto na tica da
contabilidade pblica como na tica da contabilidade
nacional. Note-se, porm, que apesar de este preceito
exigir que o setor pblico administrativo apresente um
equilbrio global, calculado de acordo com as regras da
contabilidade nacional, faz uma ressalva: o Oramento do
Estado considerar-se- equilibrado desde que haja
equilbrio de acordo com as regras dos artigos 23., 25.
e 28. LEO. O sentido desta ressalva, constante da ltima
parte no n.1 do artigo 9. LEO, o que resulta da prtica
seguida de elaborar o Oramento de Estado na tica da
contabilidade pblica, tendo lugar, posteriormente, uma
converso para contabilidade nacional para efeitos de
envio s instituies comunitrias. Esta interpretao
suscita a questo de saber que oramentos podem ser
deficitrios e quais devem ser excedentrios para se
verificar esta regra de equilbrio global. Embora no
tenha dado, de incio, uma resposta cabal mesma, o
legislador tem vindo a oferecer cada vez mais solues
para este problema:
a. No artigo 25. LEO exige que a permisso do dfice do
oramento dos servios integrados fique dependente
da situao da execuo oramental do setor pblico;
b. No artigo 87. preveem-se limites ao endividamento da
administrao central, das Regies Autnomas e das
autarquias locais;
c. Nos artigos 9., n.3 e 92., n.4 prev-se a reduo das
transferncias para as Regies Autnomas e Autarquias
Locais, no caso de incumprimento dos limites de
endividamento, por forma a que no ser o Estado,
unilateralmente, a ter de se conformar com as opes
financeiras infra estaduais.

Diferenas entre regras clssicas e novas regras oramentais: aqui ficam algumas marcas
distintivas
Enquanto as regras clssicas respeitam tendencialmente ao OE, as novas regras
respeitam a todas as Administraes Pblicas;
Enquanto as regras clssicas regulam fundamentalmente a fase da elaborao e
aprovao do OE, nas novas regras respeitam tambm fase de execuo;

FINANAS PBLICAS
Enquanto as regras oramentais clssicas se baseiam fundamentalmente na
estrutura e no procedimento oramentais, as novas regras centram-se sobretudo os
resultados oramentais;
Enquanto as regras clssicas desligam a micro oramentao da macro
oramentao, as novas regras oramentais associam claramente estas duas
dimenses;
Enquanto as regras oramentais clssicas se filiam na perspetiva tradicional que
concebia o oramento como um oramento de meios na dotao oramental, as
novas regras aliceram-se nos fins ou objetivos, nos outcomes oramentais;
Enquanto as regras oramentais clssicas concebem a micro oramentao a partir
de uma funo de controlo, as novas reras oramentais so tributrias de uma
funo de gesto;
Enquanto as regras clssicas so sobretudo de raiz continental, as novas regras
traduzem claramente uma nova influncia dominante: a influncia da literatura
internacional mais relevante produzida em matria de oramentao pblica, a qual,
por sua vez, radica na influncia da oramentao de raiz algossaxnica;
Enquanto as regras clssicas esto consagradas, de h muitas dcadas, no nosso
Direito oramental, algumas remontando ao perodo liberal clssico, as novas regras
oramentais aparecem no nosso Direito oramental, sobretudo a partir da
aprovao da atual LEO e suas sucessivas alteraes, por presso sobretudo do
Direito comunitrio.

Fundamento, modalidades e efeitos das novas regras oramentais:


1. Fundamento: a vasta literatura hoje relativa s novas regras oramentais procurou
de igual modo identificar um conjunto de boas prticas ou de prescries a que deve
presidir a sua elaborao. Relativamente s prescries a que deve obedecer a sua
formulao, uma regra oramental tima deve preencher os seguintes requisitos:
a. As regras oramentais devem adequar-se ao objetivo final;
b. Devem ser consistentes com outros objetivos de poltica econmica;
c. O objetivo financeiro e as clusulas de escape eventuais devem ser bem
especificados;
d. O enquadramento legal e institucional respetivo deve ser transparente;
e. Devem ser simples e fceis de compreender;
f. Devem ser flexveis e capazes de fazer face a eventos imprevistos, a quebras
cclicas e a necessidades de investimento;
g. Devem ser vinculativas.
2. Modalidades:
a. A viso clssica das regras procedimentais e das regras numricas: quanto
s modalidades de regras oramentais, a viso clssica assinala que as
mesmas podem ser de natureza procedimental ou numrica. As regras de
natureza procedimental tm em vista assegurar a transparncia e a boa
gesto financeira. Requerem que o governo em causa se comprometa
relativamente a uma determinada estratgia de poltica financeira que seja
suscetvel de monitorizao, geralmente tendo por base um perodo
plurianual e, ainda, o reporte contnuo e publicao dos resultados obtidos
e das alteraes de estratgia. A evidncia sugere que a implementao
bem sucedida destas regras reclama sistemas oramentais modernos e um
grau elevado de transparncia financeira. Por seu turno, as regras de

FINANAS PBLICAS
natureza numrica referem-se a alvos especficos quantitativos. Elas
procuram impor certos limites permanentes poltica oramental,
geralmente definida tendo por referncia um indicador de performance
financeira global. Estas regras podem ter objetos distintos. Em primeiro
lugar, elas podem traduzir-se em exigncia em matria de equilbrio
oramental. Distinguem-se aqui as situaes em que se impe equilbrio do
oramento na sua globalidade ou as situaes em que se exige o equilbrio
do oramento corrente, permitindo recorrer ao crdito para financiar
investimento pblico, pela aplicao da regra de ouro das finanas pblicas1.
As exigncias em matria de equilbrio tm geralmente dimenso anual. Em
segundo lugar, podemos ter limitaes no tocante ao recurso ao crdito
e/ou ao endividamento. A maioria dos pases da OCDE aplica hoje restries
numricas ao recurso ao crdito pelos governos centrais e infra estaduais.
Em terceiro lugar, podem ser definidas limitaes em matria de impostos
e de despesa pblica (regra de despesa). No que diz respeito aos feitos de
cada uma destas categorias de regas oramentais, pode afirmar-se que as
regras de natureza numrica tm as vantagens de transparncia e da
imparcialidade, alm de evitarem as delongas associadas a processos de
negociao entre o centro e os nveis inferiores de deciso, processo esse
que muitas vezes norteado mais por preocupaes com os resultados
eleitorais de curto prazo do que com a gesto macroeconmica s. No
entanto, estas regras tm algumas desvantagens, como sejam a falta de
flexibilidade, alm de encorajarem comportamentos que visam justamente
contornar a aplicao dessas regras. Mas o maior problema destas regras
oramentais o do seu carter pr ciclico que pode mesmo pr em causa o
objetivo, antes referido, da estabilidade econmica de curto prazo. Este
risco tanto maior, quanto maiores forem as limitaes, designadamente
no tocante ao equilbrio oramental e dvida pblica. Para fazer face a este
perigo, diversas legislaes tm caminhado para a introduo de
instrumentos de programao econmica e financeira de mdio prazo da
despesa pblica que induzem a minorao dos efeitos dessa procyclicality.
Em outros casos, preveem-se mecanismos que permitam aos governos
locais fazer face ocorrncia de choques exgenos e assim responder
presso que o ciclo econmico exerce sobre o oramento. Esses
mecanismos incluem fundos externos ao oramento que permitem, em
perodos de expanso, a acumulao de excedentes monetrios, que, em
perodos de crise, serviro para colmatar a eventual diminuio de receitas
e o aumento do gasto pblico. Retiramos um quadro dos impactos
potenciais das diferentes regras numricas nos seguintes planos: dimenso
do setor pblico; eficcia alocativa; dfices e sustentabilidade da dvida;
efeito pr cclico. Paralelamente, coloca-se a questo de saber o que fazer
em caso de incumprimento das regras oramentais aplicveis quelas
entidades infra estaduais. Muitos pases preveem sanes financeiras; mas
esta soluo conhece alguns efeitos contraproducentes, desde logo por
agravar as dificuldades financeiras de entidades que j no esto numa
1

A Regra de Ouro das Finanas Pblicas diz que legitimo recorrer divida desde que a despesa em
causa suportada seja despesa de capital, despesa de investimento de longo prazo.

FINANAS PBLICAS
posio favorvel. Reconhece-se assim que as sanes financeiras geram
um problema de consistncia temporal, pelo que tm vindo a ser
substitudas, em diversos pases, por medidas de natureza administrativa.
Num outro estudo realizado no FMI identificam-se tambm as vantagens e
desvantagens destes cinco tipos fundamentais de regras numricas: regra
da dvida; regra do oramento global equilibrado; regra do oramento
estrutural equilibrado; regra da despesa; regra da receita.
b. A viso emprica das regras oramentais: as regras financeiras de
consolidao: ao contrrio dos princpios, uma regra uma norma com um
mbito de aplicao relativamente delimitado e que tendencialmente se
poder aplicar apenas com os tradicionais cnones da interpretao. As
regras so de contedo determinvel, exclusivas e definitivas.
Determinveis porque identificam o mbito da previso e estatuio.
Exclusivas, porque no caso de conflito normativo as regras de prevalncia
apenas fazem sobreviver uma delas ou nenhuma. Definitivas porque
determinam uma consequncia concreta e irreversvel. As regras financeiras,
cujo contedo se define em resultado de uma experincia adquirida e
acompanhada de uma prtica reiterada no campo dos princpios enunciados,
tm um enorme defeito: so imperfeitas e conjunturais. So imperfeitas e
conjunturais porque so construdas medida da realidade concreta e
heterognea e como tal instrumentais para a obteno de determinados
fins. Por isso mesmo no servem para a construo de um sistema por
desconsiderarem, aqui e ali, princpios e procedimentos. Sendo que as
regras financeiras esto feitas para despolitizar o quadro poltico
macroeconmico, importante traar um quadro das composio e
importncia das mesmas.
i. Regra base: a maior parte das regras financeiras identificam uma
restrio permanente tendo por base um indicador de largo
espetro, como seja o equilbrio, normalmente em proporo do PIB.
Uma regra financeira deve comportar oito elementos: Clareza:
impe a necessria cobertura institucional e a existncia de
clusulas de salvaguarda, por forma a evitar ambiguidades na sua
execuo;
a. Transparncia e a simplicidade: garantem a
proximidade das decises tomadas pelo Executivo;
b. Flexibilidade: representa a necessidade de
adaptao aos choques exgenos, que escapam ao
controlo pblico. A adequao representa a
necessria conexo entre os meios e os fins;
c. Coercibilidade: exige a existncia de uma norma
constitucional
ou
legal,
possivelmente
acompanhada de sanes pelo no cumprimento e
de tutela efetiva, de natureza administrativa ou
jurisdicional;
d. Consistncia: exige adaptabilidade s medidas de
poltica macroeconmica a tomar;
e. Eficincia: prev que uma regra deve servir de
catalisador para eventuais reformas, assegurando,

FINANAS PBLICAS
de qualquer forma a sustentabilidade das polticas
pblicas.
As regras de base mais antigas correspondem introduo
de regras de oramentos equilibrados a nvel central de
forma a serem concretizados os seus programas de
estabilizao.
Permetro objetivo: o permetro subjetivo da regra base
financeira o conceito de equilbrio substancial e a sua
forma estatutria. A regra base inclui o equilbrio geral,
corrente ou excluindo as despesas de capital. E como regra,
e no princpio, que , o seu enunciado prev:
a. Que o Estado tenha as receitas necessrias para
cobrir as despesas sem necessidade de recurso ao
crdito, remete para uma conduta sustentvel
determinvel, obrigando o Estado a um gnero de
aes tendentes obteno de receita escassa para
a satisfao ilimitada das necessidades coletivas;
b. A proibio do financiamento dos dfices como
prtica reiterada, porque dele depende o valor real
de mercado da dvida pblica detida por privados;
c. A manuteno da dvida a nveis constantes, de
forma a manter as taxas de juro constantes e criar
espao de manobra para preparao de uma
resposta para outra crise/recesso eventual;
d. A determinao eventual de limites numricos aos
dfices ou a supervides, como forma de evitar
desequilbrios graves, permitindo assim a
existncia de uma margem de flexibilidade de
atuao que permita reequilibrar os efeitos
econmicos ou oramentais, numa perspetiva de
retorno normalidade.
A regra base, apesar de estar centrada num princpio de
otimizao associado equidade intergeracional que exige
uma viso agregada de longo prazo e geradora da
consolidao, esgota-se em si mesma. Inclusive, na relao
de conflito com outras regras, a regra financeira de base
afasta a aplicao de outras cuja previso seja pelo menos
parcialmente comum. Do ponto de vista da definitividade de
regulao, a regra financeira base pode ser prejudicial e
parar os efeitos globais queridos, quer seja a resposta para
outra crise ou recesso, quer seja para o reequilbrio dos
efeitos econmicos ou oramentais, numa perspetiva de
retorno normalidade.
Permetro subjetivo: a definio do sujeito abrangido pelas
regras financeiras depende da delimitao do permetro de
consolidao oramental formal e da consequente

FINANAS PBLICAS
homegeneizao e eliminao das operaes recprocas. A
construo da delimitao do permetro de consolidao
formal segue duas etapas fundamentais:
a. A apresentao de um quadro exato e fiel
realidade financeira;
b. A determinao do mtodo de consolidao formal
mais apropriado.
Quanto apresentao do quadro necessrio identificar
quais so as atividades que fazem parte, de perto ou de longe,
da esfera pblica e que, com essa qualidade, devem ser
integradas no permetro de consolidao retido. Em
alternativa podemos ter um conjunto de critrios
qualitativos. Por referncia experincia do setor privado,
partindo das noes de deteno de capital, de direito de
voto, de acionista ou de associado. Desta forma teramos no
setor pblico cinco formas de dependncia, de aplicao
simultnea ou alternativa. A primeira seria o domnio de um
setor de produo, no sentido de confiar a gesto de um
servio pblico a uma pessoa pblica em contrapartida de
uma remunerao essencialmente assegurada pelos
resultados de explorao de um servio. A segunda resultaria
da atribuio de um rendimento permanente, suscitando
uma relao de superioridade financeira por parte da
coletividade pblica me. A terceira existira sempre que uma
entidade pblica domina a outra por deter capitais de forma
permanente ou quase permanente. A quarta forma seria a
mera atribuio de meios de produo, o que acontece
quando o funcionamento de uma estrutura seja assegurada
graas afetao de meios de produo por uma entidade
pblica, podendo estar mesmo em causa o fator trabalho ou
o local de laborao. A quinta forma evidenciaria a deteno
de iure condendo de um poder de direo por parte de uma
pessoa pblica, quer sejam estruturas dirigidas por
representantes do Estado ou de qualquer outra pessoa
pblica. Quanto determinao do mtodo de consolidao
foral mais apropriado esto em causa trs tipos: a integrao
global, a integrao proporcional e a integrao por
equivalncia. A integrao global aplicvel nas situaes
em que h controlo exclusivo de uma entidade por parte de
uma entidade pblica-me. Assim, as finanas das duas
entidades so agregadas aps a eliminao das operaes
recprocas. J a integrao proporcional visa contabilizar os
contributos financeiros de uma entidade consolidada em
funo do seu peso no sistema financeiro pblico. O
processo de consolidao consiste em contabilizar as
finanas da entidade consolidada mas unicamente na quota
parte correspondente entidade consolidante. Finalmente,

FINANAS PBLICAS
a integrao por equivalncia no considera os contributos
financeiros de cada uma das entidades, podendo ser
considerado, por isso, artificial. Baseia-se num mtodo de
avaliao dos ttulos e das participaes que a entidade me
detm no capital da entidade sobre a qual exera influncia
notvel. Esta avaliao permite que seja determinado o
montante equivalente nos ttulos e participaes no
resultado da entidade consolidada. Este montante ento
integrado por equivalncia no estado consolidade da
entidade me. Apesar de serem simples e de fcil apreenso,
estes critrios tradicionais de delimitao do permetro
dificilmente so aplicveis perante uma administrao
pblica complexa com a que conhecemos atualmente. Por
isso, ser conveniente defender a adoo dos critrios da
consolidao formal para cada sub setor da administrao
pblica. Finalmente, e apos a definio do permetro, a
consolidao formal exige um esforo de homogeneizao
dos fluxos financeiros e eliminao das operaes recprocas.
Quanto homogeneizao dos fluxos financeiros h que
assegurar que os diferentes documentos financeiros foram
elaborados a partir de uma nomenclatura comum, que a
utilizao foi idntica, ponderada a disparidade de moedas,
por referncia a um perodo idntico. Quanto eliminao
das operaes recprocas, ser conveniente o saneamento
dos fluxos financeiros entre as entidades relacionadas de
forma a evitar a sua dupla contabilizao.
ii. Regra adicional: em alguns ordenamentos, a regra da base centrada
nos saldos equilibrados acompanhada de regras adicionais, como
sejam, com ou sem referncia ao rcio do PIB, os limites numricos
para com ou sem referncia ao rcio do PIB, os limites numricos
para a despesa total, primria, para a despesa com pessoal e os
limites numricos para a dvida, com ou sem rcio do PIB. Podem
ainda ser considerados os limites numricos de stock da dvida para
anos futuros de medio ou permanente. A regra adicional de
receita apresenta os seguintes enunciados possveis, cumulativa ou
alternativamente:
A previso de receita dever basear-se na execuo
oramental do ltimo exerccio fechado, ou de acordo com
a metodologia que se considere tecnicamente mais
convenientes;
A previso de receita dever ter em conta as modificaes
operadas de poltica fiscal, bem como dever sempre
fundamentar as metodologias adotadas;
Dever ser sempre justificado o recurso a alternativas que
colmatem a perda de receita prevista, como sejam o
aumento de receita ou a diminuio de despesa;

FINANAS PBLICAS
Devem ser includas e fundamentadas todas as despesas
relacionadas com a aplicao de polticas fiscais;
O excesso de receita deve ser especialmente consignado a
despesa no programada, como seja despesa partilhada
com outros Estados ao servio da dvida ou cobertura do
dfice.
A regra adicional de despesa, por seu lado apresenta as seguintes
determinaes:
A despesa primria no pode crescer mais que o PIB
nominal, ou ter de permanecer constante em perodos de
crescimento negativo do PIB nominal;
A evoluo da despesa ter de respeitar o limite anual para
o crescimento real do consumo pblico;
A despesa corrente no pode exceder as receitas
domsticas arrecadadas;
A existncia de um dfice na mdia dos cinco exerccios
anteriores determina que a despesa no pode exceder 0,5%
da mdia da taxa de crescimento da receita dos mesmos
cinco exerccios;
No decurso da legislatura o crescimento da despesa deve
ser compatvel com os objetivos de mdio prazo previstos.
Finalmente, a regra adicional de dvida apresenta os seguintes
enunciados:
A divida no pode exceder o montante de dvida do prprio
ano ou do ano anterior, em percentagem do PIB;
A dvida deve ser reduzida para nveis de prudncia e de
segurana, para que o nvel de despesas correntes seja
inferior, no mesmo ano, ao nvel de receitas da mesma
natureza. Uma vez atingidos estes nveis de dvida o
governo deve mant-los por um perodo de tempo razovel,
para que os nveis de receitas e de despesas no excedam
em mdia os valores referidos na alnea anterior.
Se a exclusividade e definitividade da regra financeira base j era
redutora, a introduo de regras adicionais vem adensar o problema
j evidenciado de obteno dos efeitos globais associados
consolidao. De facto, a introduo de limites adicionais a uma
regra base de saldo preexistente, vem explicar porque razo, e tendo
em conta a prtica das regras financeiras, o oramento cada vez
menos utilizado com instrumento compensatrio do ponto de vista
conjuntural. Em todo o caso, o jogo dos estabilizadores automticos
pode ser conveniente para reequilibrar instabilidades de curto prazo,
mas se o ciclo recessivo dura demasiado tempo os nveis de
endividamento podem tornar-se incomportveis e a despesa ainda
mais rgida, o que no se compagina com o efeito credibilidade que
central nos efeitos globais de consolidao.
iii. Medidas excecionais: em muitos ordenamentos so introduzidas
medidas excecionais com o principal objetivo de acomodar os
choques (Endgenos e exgenos) ou as flutuaes cclicas na

FINANAS PBLICAS
economia. Estas medidas, apesar de estarem associadas a regras
financeiras, so dotadas de autonomia. So em tudo semelhantes
s regras, porquanto so determinveis, exclusivas e definitivas. Da
mesma forma que tm os mesmos vcios destas regras, por serem
imperfeitas e conjunturais. Por seu lado, podem ser identificadas
margens explcitas em torno de um objetivo de oramento
equilibrado ou superavitrio, calibrado com base em desvios cclicos
ao crescimento econmico. Podem ainda ser criadas operaes
com base em fundos de contingncia. O fundo de contingncia ou
reserva de contingncia uma autorizao contida na despesa
agregada principalmente destinada a cobrir e antecipar eventos no
constante as previses oramentais. Este fundo usado para
garantir que as previses so efetuadas com base na melhor
informao disponvel e no pode representar uma opo de
poltica geral. Mesmo estando vocacionado para aproximar a
despesa dos resultados esperados durante o perodo oramental, a
criao e manuteno deste fundo no dispensa a autorizao
prvia parlamentar para a libertao das verbas em causa.
iv. Sanes: independentemente da forma estatutria, as regras tm
suporte principal em acordos polticos incidentes especialmente no
processo oramental, nas convenes contabilsticas, nos relatrios
peridicos e nas penalizaes pelo no acatamento de regras.
Normalmente, as sanes esto associadas perda de reputao
dos decisores polticos, em face do eleitorado ou mercados
financeiros. Em alguns ordenamentos, contudo, encontramos a
definio de uma autoridade arbitral independente, enquanto
noutros basta a definio de uma agncia de monitorizao.
Excecionalmente, o governo est sujeito a sanes judiciais e
financeiras pelo no acatamento de regras. O caso da UEM o caso
de persistncia de dfice superior a 3% do PIB, no sendo situao
considerada excecional e temporria, o pas fica sujeito a sanes
pecunirias, que podem assumir a forma de uma multa de
montante at 0,5% do PIB.
3. A emergncia de novos princpios oramentais:
a. Estabilidade oramental: ligado com a preocupao de um maior rigor
quanto ao equilbrio, surge o princpio da estabilidade oramental (artigo
10.-A LEO), o qual impe a todas as entidades do setor pblico
administrativo a verificao de situao de equilbrio ou excedente
oramental, calculada de acordo com a definio constante do Sistema
Europeu de contas Nacionais e Regionais. Ademais, este novo preceito
apresenta uma vantagem inegvel: o equilbrio ou excedente oramental a
exigido no conta com as excees dos artigos 23., 25. e 28., o que
obviamente de saudar! Parece-nos ainda que a introduo de novos
princpios da solidariedade recproca (artigo 10.-B LEO) e transparncia
oramental (artigo 10.-C LEO) serve o intuito de um reforo da estabilidade
oramental. O princpio da estabilidade oramental o corolrio mais
evidente da aprovao PEC. Atualmente, o princpio encontra-se
disseminado pela LEO, desde logo no artigo 10.-A (em articulao com o

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artigo 10.-B) e depois, mais frente, no mencionado Ttulo V (Artigos 82.
a 92.). A estabilidade oramental o equilbrio das Administraes
Pblicas. Est em causa, para este efeito, fundamentalmente a noo de
saldo global. Todavia, considera-se que a estabilidade uma new fiscal rule,
ao passo que o princpio do equilbrio considerado como princpio clssico.
E estas so as razes:
i. Enquanto o equilbrio , na lei portuguesa, cada vez um princpio
parcelar de clculo para cada subsetor do Estado central,
estabilidade implica uma viso de conjunto, integral, de todo o setor
pblico;
ii. Enquanto o princpio do equilbrio est intimamente associado
tica da contabilidade pblica, a estabilidade reduto da
contabilidade nacional;
iii. Enquanto o equilbrio respeita ao primeiro momento da vida do
oramento (a sua organizao), a estabilidade projeta-se
duramente na fase de execuo. Ela na verdade um princpio de
execuo oramental. E isto justifica que aqui esteja em causa a
substncia oramental, os resultados oramentais.
b. Princpios complementares da estabilidade oramental; transparncia e
solidariedade recproca: o princpio da transparncia oramental aparece,
de igual modo, mobilizado por essa exigncia substantiva de bom
comportamento oramental. Significa a ideia de informao exata e objetiva
sobre o modo como o Estado utiliza os dinheiros pblicos, sobre o custo dos
programas oramental e, se possvel, sobre os seus benefcios. Contribui
para a disciplina financeira e para a afetao de recursos. O princpio
pressupe, antes de mais nada, a ideia de divulgao ao pblico, no que diz
respeito estrutura e funes do Estado, s intenes da poltica
oramental, s contas pblicas e s projees. Nesta medida facilita os
mecanismos de controlo oramental, nos planos poltico, administrativo e
jurisdicional, de prestao de contas e de responsabilizao financeira. Mas
com eles no se confunde. Alm disto, o princpio da transparncia
oramental pressupe tambm a abertura interinstitucional : dos governos
nacionais em relao ao parlamento; dos setores e subsetores do Estado em
relao ao governo e, especialmente, ao ministro das finanas. O princpio
da transparncia contribui, na verdade, para o reforo do papel do ministro
das finanas, colocado agora no centro do sistema de informaes do
Estado em matria oramental. Entre ns, o princpio da transparncia
oramental encontra-se vertido na LEO (artigo 10.-C). E encontra-se
precisamente com este especial significado, o de reforar a importncia do
ministro das finanas no campo oramental, quer em termos absolutos
(artigos 67., 69. e 91.), quer relativamente aos demais stakeholders. Uma
outra decorrncia fundamental da concretizao do princpio da
estabilidade oramental (artigo 10.-A LEO) a de que o esforo de
consolidao deve dizer respeito no apenas ao Estado central, mas
tambm a todas as demais Administraes Pblicas. Nesta medida se
compromete a concretizao do princpio da solidariedade recproca que
apela justamente ao comprometimento de todos os nveis de deciso nesse
esforo de estabilidade (artigo 10.-B LEO). Subentende-se que, da mesma

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forma que o Estado central solidrio com esses nveis inferiores de deciso,
tambm estes devem envidar um esforo solidrio com vista prossecuo
desse objetivo nacional de estabilidade oramental. No admira, por isso,
que o Ttulo V da LEO consagre a possibilidade de o valor das transferncias
do Estado para tais entidades ser inferior ao que resultaria das respetivas
leis de financiamento, caso as exigncias de disciplina oramental a isso o
obriguem, da mesma forma que prev cortes nas transferncias, em caso
de incumprimento dos limites de endividamento fixados pelas leis anuais do
EU, e na razo desse mesmo incumprimento. Alis, a imposio de limites
quantitativos s Regies Autnomas e Autarquias Locais pode ser apreciada,
no quadro mais vasto das relaes entre o Estado central e tais entidades,
que assim veem a sua autonomia financeira claramente limitada. Ode, na
verdade, dizer-se que a autonomia financeira fica tolhida perante as
exigncias de solidariedade recproca. A este respeito convm ainda
acrescentar a seguinte nota. Embora o Tribunal Constitucional tivesse por
assente que o limite de endividamento nunca foi constitucionalmente
previsto de forma expressa, este ter, se esta reforma for por diante, que
tomar em considerao as exigncias que resultam deste novo princpio,
para ponderar em concreto o limite de endividamento a impor. Isto, de
forma a que o subsetor em causa no seja excessivamente onerado, em
comparao com os demais que devem contribuir para a estabilidade
oramental. Com efeito, por fora do princpio da solidariedade recproca as
Administraes Pblicas devem contribuir proporcionalmente para o
esforo da estabilidade oramental (artigo 10.-B LEO). Do ponto de vista
econmico, a existncia de regras oramentais desta natureza que limitem
claramente a capacidade e a liberdade de endividamento por parte de
entidades menores, encontra tambm uma boa razo de ser ou, pelo menos,
uma justificao analtica bem conhecida. A questo, tratada no quadro da
Economia Poltica do Federalismo Financeiro, uma questo de incentivos:
trata-se do problema denominado de restrio oramental soft e da
necessidade de endurecimento dessa restrio. Do que se trata, hoje, aqui
em Portugal, de saber at que ponto princpios e regras oramentais de
previso relativamente recente como os princpios da estabilidade
oramental e da solidariedade recproca e as regras quantitativas em
matria de endividamento funcionam hoje como restries hard e qual o
seu grau de efetividade. Essa anlise emprica seria interessante e
necessria, tendo em vista a redefinio dos incentivos que o legislador d,
a todos os seus setores, com vista ao cumprimento do objetivo de
estabilidade oramental. Na mais recente alterao da LEO prev-se
justamente um novo princpio oramental denominado de princpio da
responsabilidade (Artigo 10.-F): com esse princpio se pretende vedar o bail
out por parte do Estado em relao aos setores infra estaduais e, dessa
forma, afirmar uma restrio oramental hard.
c. A equidade intergeracional: a necessidade de avaliao da
sustentatibilidade de longo prazo da dvida pblica induz consequncias
importantes no plano oramental e contabilstico. A nvel contabilstico, a
introduo de uma contabilidade de compromissos j uma primeira
expresso dessa necessidade. Mas o mesmo sucede no plano dos princpios

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oramentais. A previso do princpio da equidade intergeracional (artigo
10. LEO), no seu n.1 dispe: O oramento do Estado subordina-se ao
princpio da equidade na distribuio de custos e benefcios entre geraes,
explicitando o n.2 o tipo de despesas onde este apelo faa naturalmente
sentido. Importa contudo fazer notar que a previso deste princpio tanto
tem vago quando de insuficiente. Com efeito, nada se concretiza na LEO
sobre o modo de dar explicitao a esta exigncia de equidade. Resta um
bom princpio e uma boa inteno, que reclama outros instrumentos para
poder ter algum interesse e efeito teis.
4. O acolhimento das novas regras numricas na legislao portuguesa: como
decorrncia das exigncias de estabilidade oramental (artigo 10.-A e Ttulo V LEO)
e, bem assim, de sustentabilidade de longo prazo das finanas pblicas, a LEO tem
vindo a concretizar um conjunto de novas regras oramentais. Estas regras
concretizam afinal, dando-lhe completa operatividade, os princpios supra. Recordese a distino, antes feita, entre regras procedimentais e regras numricas Vejamos
pois como se concretizam.
a. Regras procedimentais: saliente-se o facto de a aprovao do oramento
do Estado se fazer em articulao com a aprovao de outros documentos
com relevncia oramental que o vinculam ou condicionam. O caso,
sobretudo, da elaborao e apreciao no Parlamento dos programas de
crescimento e estabilidade e, bem assim, a aprovao parlamentar da lei de
programao oramental. Para alm disso, o processo oramental reclama
a interveno de diversos stakeholders, alguns constitucionalmente
previstos, outros de origem mais recente e sem previso constitucional.
Acresce a cada vez maior europeizao do processo oramental, o que
significa que no apenas h lugar interveno de entidades nacionais, mas
ainda, como j vimos, de instncias comunitrias, mxime a Constituio.
b. Regras numricas: podemos hoje encontrar na legislao portuguesa
sobretudo trs tipos de regras numricas:
i. Regras de saldo ou equilbrio: saldo estrutural ajustado do ciclo e de
medidas temporrias/excecionais.
Com a alterao de 2011, foi aditado LEO o artigo 12.-C que concretiza a
regra do saldo estrutural ajustado do ciclo e das medidas temporrias, em
conformidade com o objetivo oramental de mdio prazo. Com a alterao
de 2013, concretiza-se um novo princpio de orientao oramental (artigos
72.-B a 72.-D), denominado de desvio significativo, definindo-se
objetivamente quando se considera existir um tal desvio e, bem assim, as
circunstncias excecionais em que o mesmo se justifica (recesso profunda,
catstrofes naturais, reformas estruturais tendo em vista o reforo da
sustentabilidade).
c. Regras de dvida: podemos identificar dois tipos de regras, consistentes
com dois momentos da histria da LEO:
i. Regras de divida Pblica aplicveis aos subsetores institucionais: no
caso da LEO previu-se uma regra importante, no artigo 87., relativa
ao estabelecimento, pela lei do Oramento, de limites ao
endividamento dos subsetores do Estado. Determinou-se ademais
que tais limites possam ser inferiores ao que resulte das respetivas

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leis de financiamento, quando tal resulte da necessidade de cumprir
o PEC (n.2). Nas leis de financiamento aplicveis aos subsetores em
causa, o mesmo pode ser verificado. Na Lei de Finanas das Regies
Autnomas, prev-se a fixao anual pelo OE de limites
contratao de emprstimos e ao endividamento. Em caso de
violao dos limites de endividamento, prev-se tambm a reduo
das transferncias de valor igual ao excesso do endividamento. Por
sua vez, na Lei das Finanas Locais concretiza-se a previso de
limites idnticos quer quanto ao endividamento lquido, quer
quanto a contrao de emprstimos.
ii. Regras de dvida aplicveis ao Estado: com a alterao de maio de
2011, foi aditado um novo artigo 16.-A LEO relativo ao
financiamento do Estado. Aqui prev-se, no seu n. 2 que, em
acrscimo quela variao, o Estado possa financiar-se
antecipadamente at ao limite de 50% das amortizaes previstas
de dvida pblica fundada, a realizar no ano subsequente. Caso esse
financiamento antecipado se concretize, o limite de endividamento
reduzido pelo financiamento antecipado efetuado (n.3). Por sua
vez, a ltima alterao (de 2013) LEO introduz uma nova regra
quantitativa para a dvida pblica (artigo 10.-G; limite da dvida
pblica).
d. Regras de despesa: podemos considerar que existem hoje dois tipos de
regras de despesa. Uma de carter implcito e indireto e que resulta da
necessria subordinao do OE aos limites mximos de despesa fixados pela
lei de programao oramental plurianual (artigo 12.-D). A segunda de
carter expresso e direto est no artigo 12.-C, n.6, nos termos do qual
enquanto no for atingido o objetivo de mdio prazo, o ajustamento anual
do saldo estrutural no pode ser inferior a 0,5% do PIB e a taxa de
crescimento da despesa pblica, lquida de medidas extraordinrias,
temporrias ou discricionrias do lado da receita, no pode ser superior
taxa de referncia de mdio prazo de crescimento do PIB potencial,
conforme definido no Pacto de Estabilidade e Crescimento. Recorde-se que
o grande bice definio de regras numricas est na sua prciclicidade.
Ora, a minimizao dos efeitos pr ciclcios das regras numricas
parcialmente conseguida atravs da gesto oramental, ao longo do ciclo,
em observncia do objetivo oramental de mdio prazo. Mas ela tambm
alcanada atravs do recurso a instrumentos de programao plurianual da
despesa pblica que permitem ir fazendo a consolidao oramental ao
longo de uma trajetria de mdio prazo. Essa preocupao est de resto
presente, tambm, na anteriormente citada regra de despesa.

As vinculaes externas ao OE: crtica do regime institudo e proposta de alterao : o


regime das vinculaes externas consta do artigo 17. LEO, o qual traduz um desenvolvimento
do disposto no n.2 do artigo 105. CRP. Nos termos daquele artigo 17. (em articulao com o
artigo 16. LEO), constituem vinculaes externas:
As obrigaes decorrentes de lei, de contrato, de sentenas judiciais ou
outras obrigaes determinadas pela lei (despesas obrigatria);
As obrigaes decorrentes do Tratado da Unio Europeia;

FINANAS PBLICAS
As opes decorrentes de planeamento e a programao financeira
plurianual.
As mudanas verificadas nas regras de oramental pblica portuguesa, resultantes justamente
da alterao de maio de 2012, no foram levadas at s ltimas consequncias pela LEO. Elas
implicariam uma reviso deste artigo 17.. O artigo foi ultrapassado pela restante lei e est pois
desatualizado e desajustado. Para alm disso, fruto dos constrangimentos atuais com que se
debate a economia e as finanas pblicas portuguesas e dos compromissos assumidos por
Portugal no Memorando assinado com a Troika, diversas medidas de austeridade tm vindo a
ser adotadas e o teor destas medidas interferem com algumas vinculaes externas, mormente
com as denominadas despesas obrigatrias. A vinculao dominante hoje a que resulta das
exigncias de disciplina oramental e de sustentabilidade das finanas pblicas resultante da
legislao comunitrias aplicvel. Esta , alis, uma decorrncia do n.4 do artigo 8 da
Constituio e s ela bastaria, pois que este garante a aplicabilidade automtica, na ordem
jurdica interna, das disposies dos Tratados e das normas emanadas pelas instituies
comunitrias. Assim, em bom rigor, a legislao comunitria, de Direito Originrio ou derivado,
no constitui propriamente uma vinculao externa: ela , antes de mais e acima de tudo, fonte
de direito. Ora, destas fontes externas de direito resultam hoje importantes consequncias.
Trata-se, em primeiro lugar, da subordinao do OE s obrigaes definidas nos programas de
estabilidade e crescimento impostos pelo PEC. Trata-se, em segundo lugar, da subordinao do
OE aos limites de despesa consagrados nos instrumentos de programao oramental, quadros
plurianuais que fixam, para o perodo de programao em causa, limites mximos para a
despesa agregada e, bem assim, para a despesa em cada setor ou rea funcional. A LEO criou,
com efeito, o quadro plurianual de programao oramental (artigo 12.-D). Esta programao
mais ampla e abrangente do que a ideia de programao financeira, a que se refere o artigo
17 LEO. A relao entre estes dois institutos, de um lado o quadro plurianual de programao
oramental, de outro a programao financeira, mal concebida na LEO e cria perplexidades:
se, por um lado, o quadro plurianual assume hoje uma importncia e uma situao jurdica muito
superior da programao financeira, devendo esta subordinar-se quela (artigo 12.-D, n.6
LEO), por outro lado, contraditoriamente, esta expressamente considerada vinculao externa
do OE e aquele no (artigo 17., alnea c) LEO). A manuteno da referncia programao
financeira no quadro das vinculaes externas to mais estranha, quanto o quadro plurianual
qualificado de lei (artigo 12.-D, n.1 e 2), que enquadra e condiciona as leis anuais do
oramento, ao passo que a programao financeira plurianual mantm, nesta mesma verso da
LEO, a sua natureza de mero anexo informativo lei do OE (Alnea b) do artigo 37.), o que lhe
confere portanto, partida, uma fraca fora jurdica. Finalmente e com um papel e importncia
relativos menores surge o planeamento econmico (artigo 105., n.2 CRP), hoje destitudo de
efetividade jurdica e com uma funo de natureza puramente informativa. Tambm aqui se
verifica uma mal concebida relao de harmonia entre este quadro plurianual e as Grandes
Opes do Plano, prevista desde logo no artigo 12.-D, n.1 LEO, uma relao forada e
extempornea que tambm causa admirao. Estes dois institutos tm uma matriz inspiradora
diferente, dificilmente compatvel entre si; alm disso, quer-se foradamente reabilitar o plano,
quando, na prtica oramental, ele tem hoje uma importncia residual. Posto isto, fica ainda por
resolver se e em que medida faz sentido falar em despesas obrigatrias, tratando-as,
consequentemente, como vinculao externa do OE. A partir do disposto no n.1 do artigo 16.
LEO (alneas a) e b)), dir-se- que as despesas obrigatrias derivam, por um lado, de obrigaes
decorrentes de lei ou de contrato e, por outro, de obrigaes associadas ao cumprimento de
sentenas judiciais. No que diz respeito s obrigaes legais ou contratuais, poder-se- dizer que

FINANAS PBLICAS
o disposto no n.2 do artigo 105. CRP e, bem assim, na alnea a) do n.1 do artigo 16. LEO,
ainda um resqucio da tradio dualista que marcou o Direito Oramental portugus. Teria essa
vocao passiva de dar concretizao oramental a despesas previamente criadas por lei. A
transio para um regime monista, resultante da reviso constitucional desde 1982, no apagou
inteiramente esse resqucio e parece ter mantido uma submisso invarivel do oramento que
agora de pleno direito uma lei e um alei de valor reforado a outras leis e contratos,
invertendo-se, assim, de forma anmala, a hierarquia das fontes de Direito. Ora isso no deveria
suceder. Poder-se- acrescentar no plano da execuo oramental, que estas vinculaes
associadas a despesas obrigatrias resultantes de lei ou contrato se projetam na concretizao
do princpio da legalidade da despesa. usual distinguir, a este respeito, entre legalidade da
despesa. usual distinguir, a este respeito, entre legalidade genrica (em face da lei em geral) e
a legalidade especfica (em face da Lei do OE), distino que , de resto, acolhida na LEO (alneas
a) e b) do n.6 do artigo 42.). Assim, para que uma despesa possa ser realizada:
i. Deve o facto gerador da obrigao de despesa respeitar as normas legais
aplicveis;
ii. Deve ela encontrar-se prevista/inscrita e cabimentada no oramento.
Ora, o que curioso notar que o OE hoje assume, no seu seio esta dupla legalidade:
i.

j.

Na medida em que o OE pode ser fonte criadora de despesa, pode criar


ativamente despesa pblica, mormente no seu articulado (vertente
normativa), ele , nessa medida, portador da legalidade genrica (e a
relao jurdica da despesa pblica surge no prprio OE);
Na medida em que ele acolhe passivamente, mormente nos mapas
oramentais (Vertente contabilstica), despesa pblica criada, quer por leis,
incluindo por ele prprio OE, quer por contratos, ele assume-se ento como
portador da legalidade especfica. A ambivalncia da Lei do OE, por ns
anteriormente referida, fica de novo aqui bem patente.

Seja como for, a relao que pelo menos de paridade, entre a Lei do OE e outras leis (avulsas)
ou contratos, conhece algumas condies; essa paridade relativa cede, se se der a violao de
qualquer princpio constitucional. A leso destes princpios funcionaria como uma pedra de
toque, obrigando nestes casos o legislador da Lei do OE a dar cabimentao a despesas legais
ou contratuais. Aqui chegados, somos todavia perturbados pela seguinte questo: no essa,
precisamente, sempre, a razo de ser das despesas consideradas obrigatrias? Far sentido falar
em despesa obrigatria, quando no esteja em causa a concretizao de direitos (adquiridos)
ou a satisfao de um sentimento de confiana, gerada pelo e com o comportamento do prprio
Estado? Na verdade, as obrigaes decorrentes de lei ou de contrato assumem, no que
contraparte diz respeito (os cidados), a natureza de direitos. Afigura-se-nos pois que,
verdadeiramente, a figura da despesa obrigatria, inspirada no Direito Oramental Francs,
constitui a expresso financeira, a concretizao financeira do direito adquirido no seu sentido
mais amplo. A questo hoje pois muito premente, quanto muito se discute a questo da
sobrevivncia dos direitos adquiridos no contexto atual de grave crise econmico financeira e
no sendo esta, note-se, uma questo meramente circunstancial ou conjuntural. A discusso em
torno da violao, suspenso ou supresso dos direitos adquiridos convoca argumentos vrios,
contra e a favor:
i)

Contra, encontramos argumentos retirados da Constituio, que vo desde a


violao do princpio da tutela da confiana, violao do princpio da igualdade

FINANAS PBLICAS
e do princpio da proporcionalidade, passando pela violao dos princpios da
irredutibilidade salarial e da proibio do retrocesso socia;
ii)
A favor, invoca-se a situao de estado de emergncia financeira nacional e o
argumento da sustentabilidade financeira do Estado, considerada agora valor
prevalecente sobre o suposto princpio dos direitos adquiridos e tida por
condio sine qua non de concretizao desses direitos (ou seja, a concretizao
dos direitos ficar dependente da existncia de condies financeiras para os
suportar).
Esta discusso crucial, pois dela resultar justamente a redefinio da relao que os cidados
tm com o Estado, o eventual fim do Estado Social de Direito como hoje o conhecemos ou, ao
menos, a sua refundao. uma discusso demasiado vasta. Tambm no cuidamos aqui da
questo de saber se e em que medida o referido Memorando de Entendimento configurar uma
verdadeira vinculao jurdica do OE. O que se nos ocorre agora perguntar o seguinte: haver
lugar a violao do artigo 105., n.2 CRP e do artigo 16. LEO, quando o OE deixa de conter
dotaes suficientes para, por exemplo, pagar vencimentos dos trabalhadores da Administrao
Pblica ou a pensionistas, ou seja, quando aparentemente desconsidera obrigaes decorrentes
de lei ou de contrato? Cremos que no. Repare-se que o artigo 105., n.2 CRP e o artigo 16.
LEO assumem um carter instrumental, porque o seu objeto aqui to-s a componente
contabilstica, passiva e instrumental definidos. Ora, do ponto de vista do OE, desde que essas
alteraes na atribuio dos direitos sejam definidas por lei, as obrigaes decorrentes de lei
(ou de contrato) continuaro a ser tidas em conta, nesses novos exatos termos. a estas novas
despesas obrigatrias que o OE, na sua vertente contabilstica, dever ater-se, e to s. O que
curioso notar que, conquanto se anuncie j o fim dos direitos adquiridos, particularmente dos
direitos adquiridos por determinao legal (ou contratual), ganha, justamente por causa disso
mesmo, uma expresso acrescida e at anmala a determinao de direitos adquiridos por
sentena judicial. Com todos os riscos que isso pode implicar: a no generalizao e a no
abstrao, eventualmente conducentes a tratamentos desiguais, a ineficcia ou a perda de
sentido til das decises polticas questionadas e da ao governativa; enfim, o caos coletivo,
um Estado de Direito disfuncional. , de resto, isto que se arrisca a acontecer entre ns. E, a ser
assim, direitos eliminados por lei, so recriados por sentena judicial, a assumir aqui, portanto,
uma funo verdadeiramente constitutiva. E o OE v-se vinculado a dotar a despesa, uma
despesa suprimida pela lei anterior, mas agora renascida e novamente obrigatria. Do que
antecede, podemos ento concluir que o regime das vinculaes externas constante do artigo
17. LEO, em articulao com o artigo 16. LEO, mereceria ser repensado e reformulado, tendo
em conta aquela que j hoje, na prtica, a hierarquia de vinculaes resultantes da prpria
LEO e, indiretamente, da legislao comunitria aplicvel em matria de finanas pblicas e em
matria de oramentao pblica. A reviso daqueles preceitos seria possvel, quanto a ns,
mesmo sem se alterar o disposto no artigo 105., n.2 CRP. A relao prtica entre as vinculaes
externas e o OE permite perceber que, especialmente no atual contexto, constrangimentos
econmicos e financeiros desprovidos geralmente de juridicidade acabam por ser mais efetivos
e limitativos do que as verdadeiras obrigaes jurdicas. Permite perceber ainda que o OE cada
vez mais o instrumento legal por excelncia de criao/conformao de obrigaes para o
Estado, possuindo correlativamente, ao contrrio do que hoje tende a suceder com as demais
leis e at com os contratos, a palavra certa e definitiva na consumao dos direitos dos cidados.
Para finalizar, propomos a reordenao das vinculaes externas, constante do artigo 17. LEO,
do seguinte modo:
Obrigaes decorrentes dos Programas de Estabilidade e Crescimento ou outros
documentos que sejam impostos, no respeito pelas regras do PEC;

FINANAS PBLICAS
Limites de despesa definidos pelo quadro plurianual da despesa pblica.
Estas so verdadeiramente as vinculaes externas do OE, devendo este, ainda, no respeito pelo
preceito constitucional, harmonizar-se com as grandes opes em matria de planeamento.

O contedo do OE e o cavaleiros oramentais: a LEO procura, especialmente no seu artigo


31., formatar o contedo desejvel do OE (formata o contedo, mas no o concretiza, porque
no lhe cabe concretiz-lo). Dizemos que se trata de um contedo desejvel pelo seguinte: em
primeiro lugar porque pretende, pela positiva, indicar o conjunto de matrias que podem e
devem estar no articulado do Oramento, ainda que o faa de forma meramente exemplificativa
(olhe-se para o disposto no corpo do artigo 31., n.1 LEO); em segundo lugar, porque pretende,
pela negativa, afastar do seu mbito matrias que no tenham contedo especificamente
oramental (por vezes, denominadas de cavaleiros oramentais). Relativamente razo de ser
da existncia destas boleias oramentais, dir-se- apenas o seguinte: a natureza calendarizada
da lei do Oramento explica, em grande medida, a sua utilizao, incidncia materialmente
oramental. Ao fazer-se incluir uma determinada matria na lei do Oramento pretende-se,
normalmente, beneficiar da certeza de que essa lei ser aprovada num prazo reduzido, que
entrar em vigor numa data certa e que, no momento da sua discusso e aprovao, as atenes
andaro, previsivelmente, arredadas das normas que a, mais ou menos subtilmente, se
infiltraram. No plano doutrinrio, o tema tem sido tratado a propsito genericamente dos
cavaleiros de lei reforada. Est em causa, fundamentalmente, a contraposio entre a tese da
sua irrelevncia jurdica. luz desta ltima, os cavaleiros de lei reforada e, nomeadamente os
cavaleiros oramentais, no so incondicionais, precisamente por no beneficiarem do regime
jurdico oramental, logo no interferindo na repartio de competncias definida pela
Constituio. Ou seja, matrias no oramentais includas no oramento no so contaminadas
por essa especial natureza oramental: assim, no beneficiam das regras especiais de aprovao
e de caducidade, previstas na Constituio para lei do OE, nem sofrem de nenhuma especial
blindagem no que diz respeito repartio de competncias, quer quanto iniciativa legislativa,
quer competncia para aprovao. O n.2 do artigo 31. LEO pretende ser, aparentemente,
restritivo nesta matria. Comea por determinar que as disposies constantes do articulado da
Lei do OE devem limitar-se ao estritamente necessrio. No entanto, a parte final do mesmo
nmero abre uma infinidade de possibilidades, pois admite o necessrio para a execuo da
politica oramental e financeira. Ora, com este teor, qualquer medida que tenha incidncia no
plano da poltica oramental ou da poltica financeira pode, portanto, ser acolhida na lei do OE.
Mas o artigo 31. sugere-nos ainda mais algumas observaes. O critrio para incluso no rol do
n.1 de matrias que se deva considerar como matrias especificamente oramentais um
critrio pouco claro e geral alguma impreciso. Em sentido estrito, matrias especificamente
oramentais sero apenas as que constam das alneas a) e d) e da alnea p), residual. Quanto s
demais, no chocaria que pudessem ser concebidas como matrias de relevncia financeira, mas
no especificamente oramentais e que, portanto, a sua regulamentao pudesse constar de
outras leis que no a lei do OE. Mas mesmo em relao s matrias que se nos afigura serem
matrias de contedo indiscutivelmente oramental (alneas a) e d)), ainda assim, se delineiam
outras fronteiras tnues e pouco claras. O caso mais visvel o da alnea b): as normas
necessrias para orientar a execuo oramental. A fronteira que est em causa a que separa
matrias oramentais que devam figurar na lei do OE e matrias oramentais que devam figurar
no decreto-lei de execuo. A dvida tanto maior, quanto a prpria LEO que parece no
querer delimitar essa fronteira. Na verdade, esta mesma lei, a propsito do contedo daquele
decreto-lei, vem dispor que dele fazem parte as normas necessrias para a execuo o OE (alnea
e) do n.5 do artigo 43. LEO). Repare-se, por outro lado, que se certo que algumas das

FINANAS PBLICAS
matrias foram, com LEO, expressamente convertidas em matrias oramentais, legalizando-se
aquela que afinal era, de h muito, uma prtica oramental, no menos verdade que quanto
no rol definido pelo artigo 31., e ainda assim so matrias que vm figurando sempre, todos os
anos h muitos anos, na lei do OE. O caso mais relevante , sem dvida, o universo fiscal. Como
sabido, uma grande parte do articulado da LEO ocupada pelas alteraes legislao fiscal
ou at por verdadeiras inovaes nesta rea. E, ainda assim, lendo o extenso rol de matrias
constantes do n.1 do artigo 31., este universo no est l. Desta forma, permite-se que a
matria seja regulada pela lei do OE, ao mesmo tempo que, evitando o exclusivismo oramental
com que so contaminadas as matrias a colocadas, se permite que as alteraes ou inovaes
na rea fiscal possam ser feitas fora do OE. Da deciso de considerar uma matria como sendo
especificamente oramental (elencando-a no n.1 do artigo 31.) resulta, na verdade, um efeito
prtico muito relevante do ponto de vista da repartio de competncias entre os rgos de
soberania e respetivos membros: que as matrias que sejam integradas nesse elenco ficariam
condicionadas pelas exigncias (limitaes) procedimentais associadas aprovao da lei do OE,
mormente no que diz respeito iniciativa originria exclusiva do governo. Com efeito, a matria
oramental das raras matrias onde est prejudicada a iniciativa legiferante por parte dos
deputados e/ou grupos parlamentares, onde no h portanto concorrncia entre estes e o
governo (alnea g) do artigo 161., in fine CRP). Ora, foi justamente isto que se pretendeu
garantir: que os deputados e/ou grupos parlamentares no veriam afastada a sua capacidade
de iniciativa originria. Alm disso, existe uma outra razo, prvia e maior. Ela tem que ver com
o alcance do princpio da democracia fiscal e com o sentido da evoluo histrica deste princpio:
o processo tendente criao ou alterao de impostos um processo com dignidade prpria
e a lei fiscal pode e tende, pela sua natureza, a ser uma lei autnoma, diferenciada da lei
oramental. Neste processo, os representantes do povo devero ter uma interveno plena, no
princpio e no fim. Repare-se, por outro lado, que a lei do OE alm de poder dispor diretamente
sobre matria fiscal, pode ainda ser veculo de autorizaes legislativas sobre esta matria. E
pode ainda conter autorizaes legislativas sobre matria no fiscal. Da que tambm elas
devam passar pelo crivo do n.2 do artigo 31., ou seja, devem tratar-se de matrias que se
limitem ao estritamente necessrio para a execuo da poltica oramental e financeira. A no
ser assim, teremos autorizaes, valendo para elas, neste caso, as consideraes antes feitas
sobre o regime dos cavaleiros de lei reforada. A propsito das autorizaes legislativas em
matria fiscal, podemos alis verificar que o legislador acaba por assumir, em algumas outras
instncias e em outros momentos (que no no artigo 31. LEO), que a matria fiscal matria
de contedo especificamente oramental: vai at mais longe do que em relao generalidade
das matrias consideradas oramentais, levando o regime de caducidade prprio do OE (com
vigncia limitada a 31 de dezembro) at s ltimas consequncias. Com efeito, mesmo havendo
prorrogao de vigncia do OE, mesmo nestes casos, no so prorrogadas as autorizaes
legislativas em matria fiscal (artigos 12.-H, n.3, alnea a) LEO, remetendo para o 165., n.5
CRP), pelo que as respetivas normas devem assim caducar sempre, inevitavelmente, no final do
ano. Em suma, verificamos que as matrias expressamente integradas no artigo 31., n.1 LEO
so muito dispares. Nele, com efeito, encontramos dois grandes grupos de matrias:
Matrias especfica e indubitavelmente oramentais (alneas a) a d) e da alnea p));
Matrias no especificamente oramentais, mas tornadas oramentais, legalizando-se
assim uma prtica ou costume oramental (alnea n), e) m) e o)) e atribuindo-se-lhes a
regularidade de aprovao prpria do OE e da garantia de vigncia por um perodo
temporal coincidente com o ano civil.

FINANAS PBLICAS
Relativamente s matrias que no constam expressamente do elenco do n.1 do artigo 31.
LEO, mas que habitual ou esporadicamente surgem na lei do OE, poderemos tambm qualificalas de diferentes modos. Assim, l encontramos:
Matrias que sero ainda matrias especificamente oramentais e cobertas pelo
carter exemplificativo do artigo 31., n.1 LEO, surgindo habitualmente nas lei do OE;
Matria que sero ainda matrias especificamente oramentais e cobertas pelo
carter exemplificativo do artigo 31., n.1 LEO, surgindo espordica ou
intermitentemente nas lei do OE;
Matrias que s de forma indireta ou incidental tm natureza oramental, sendo por
vezes difcil determinar se ainda estamos perante matria oramental ou perante um
cavaleiro oramental;
Matrias que configuram claramente um cavaleiro oramental.

O direito de emenda parlamentar no domnio oramental e a sua relao com a lei


travo: uma das questes mais interessantes e controvertidas do Direito Oramental portugus
continua a ser a do significado e extenso do exerccio da emenda parlamentar em relao
proposta inicial de lei do OE ou proposta de lei de alterao oramental apresentadas pelo
Governo. primeira vista, no existem quaisquer limites constitucionais ou legais para o
exerccio dessa emenda parlamentar, em qualquer desses dois momentos da vida do OE.
Todavia, muito por fora do entendimento assumido pela jurisprudncia constitucional, tem-se
considerado que a iniciativa superveniente dos deputados ou dos grupos parlamentares
conhece maiores limitaes quando ela incide sobre uma proposta de alterao oramental, do
que quando ela respeita proposta inicial do OE. Na verdade, relativamente a esta no existiro
quaisquer limitaes do ponto de vista material, pelo que as alteraes propostas pelos grupos
parlamentares podem no seu conjunto conduzir a um resultado final completamente dspar do
da proposta governamental, desvirtuando o sentido inicial do OE. A questo , no limite, uma
questo poltica e depende fundamentalmente da relao de foras existente no parlamento. O
campo de reao que o governo tem perante iniciativas supervenientes deste tipo de natureza
essencialmente poltica e passa fundamentalmente pela troca de votos na cena parlamentar.
Ainda assim, o resultado dificilmente ser o melhor do ponto de vista do governo, porque este
necessariamente ter de ceder, aqui e ali. Mais: o resultado de tal compromisso ser to mais
prximo da soluo tima, para o governo, quanto este saiba negociar e quanto o ambiente
poltico lhe for mais ou menos favorvel naquele momento. J no que diz respeito s propostas
de alterao oramental, a emenda parlamentar est, por fora da referida jurisprudncia
constitucional, mais limitada. E isto por fora de dois argumentos fundamentais:

1. O argumento da alterao de sentido da proposta de lei (o desvirtuar da proposta):


o Tribunal Constitucional distingue entre as duas situaes: proposta inicial de PE,
de um lado, e proposta de alterao oramental, do outro. Assim, no caso da
proposta do Oramento, a fase de previso do conjunto de todas as despesas a
realizar pelo Estado, durante o ano, e dos processos de as cobrir. Procura-se definir
o plano financeiro global do Estado. Compreende-se que o rgo decidir livremente
o que maior interesse tem para o Estado na matria. Diversamente, no caso de
alterao do Oramento, j no se est numa fase de previso, nem se pretende
traar um plano financeiro global. Tem-se apenas a pretenso de alterar um plano
j elaborado, que est a ser executado, e em reas delimitadas pela proposta do
Governo, que tem o exclusivo da iniciativa de alterao e o encargo e
responsabilidade pela execuo oramental. Perante isto, nesta segunda fase, os
deputados, a pretexto de uma proposta de alterao oramental, no podem

FINANAS PBLICAS
proceder a modificaes oramentais que no se inscrevam na proposta do governo,
ou seja, alargar essas modificaes a outras reas, no pretendidas pelo governo.
No se pretende que a Assembleia da Repblica esteja vinculada proposta de
alterao feita pelo Governo. Pode aceit-la ou rejeit-la. Pode aumentar as receitas,
como se prope, ou aument-las numa percentagem diferente do que a pretendida.
Igualmente poder no diminuir as despesas, ou diminuir menos do que se pretende.
No pode proceder a alteraes que extravasem o mbito da proposta.
2. O argumento da lei travo: para alm deste argumento, outro, mais objetivo mas
porventura de menor alcance, ainda invocado pelo Tribunal Constitucional: tratase da aplicao do regime constante no artigo 167., n.2 CRP, ou seja, a aplicao,
na fase das alteraes oramentais, diferentemente di que sucede aquando da
proposta inicial do OE, do regime da lei travo. A lei-travo impede o seguinte
(cumulativamente):
a. Que os deputados, grupos parlamentares e cidados de leitores apresentem
projetos de lei, propostas de lei ou propostas de alterao (ou seja, veda a
sua iniciativa originria e supervenientemente);
b. Que envolvam o aumento da despesa ou a diminuio de receita;
c. No ano econmico.
Convm notar a aplicao da lei-travo proposta de lei de alterao oramental
pouco mais que incidental; na verdade, a lei-travo tem um escopo mais amplo,
visando qualquer iniciativa legislativa dos parlamentares que produza os
mencionados efeitos financeiros. Assim, estaro em causa iniciativas originrias dos
deputados de legislao avulsa que pudesse produzir aqueles efeitos. Depois,
estaro em causa quaisquer iniciativas supervenientes dos parlamentares
relativamente a propostas de lei iniciais do governo e que traduzam aqueles
mesmos efeitos. Depois ento, estaro em causa, no quadro de propostas de
alterao oramental, as emendas feitas por parlamentares que envolvam ou o
aumento de despesa ou a diminuio de receita. A aplicao do regime da lei-travo
no contexto de alteraes oramentais implica necessariamente, pela prpria
natureza das alteraes oramentais, que a ltima condio supra se verifique
tambm: a alterao oramental acarreta, pela sua prpria natureza, efeitos em
relao ao ano econmico em curso. Logo, a iniciativa superveniente dos
parlamentares fica vedada, por esta razo tambm. J no que diz respeito a
iniciativas originrias ou supervenientes relativas a legislao avulsa, colocou-se a
questo de saber se o facto de a lei em causa prever a sua entrada em vigor e
produo de efeitos no ano econmico em curso levaria inaplicabilidade, para
todo o sempre, da norma respetiva violadora do artigo 167., n.2 CRO, Ora a
jurisprudncia constitucional considerou que no. Isto porque tal artigo s impede
que os deputados apresentem projetos de lei que envolvam aumento de despesas
no ano econmico em curso, no ficando vedada a apresentao de projetos de lei
que acarretem esses efeitos para os anos seguintes. O Tribunal considerou no ser
necessrio lanar mo da figura da ineficcia (das normas em caus para o ano em
curso). Bastaria falar em inconstitucionalidade parcial (ratione temporis), para se
poder concluir que as normas em questo s seriam inconstitucionais na medida
em que aplicveis ao ano econmico em curso. Esta posio no isenta de crtica:
o Tribunal Constitucional substituiu-se assim implicitamente ao legislador,
redefinindo a data de produo de efeitos das normas em apreo, ou seja,
substituindo a data constante da lei apreciada (que era a de produzir efeitos no ano

FINANAS PBLICAS
econmico em curso), por uma nova data e assim fixando-lhe uma produo de
efeitos apenas para o inicio do ano seguinte.

O processo oramental inicial:


1. A cronologia do processo oramental em Portugal:
2. Programas de Estabilidade e Documentos de Estratgia Oramental: a sua
3.
4.
5.
6.

interligao com o processo oramental:


A previso de receitas e despesas:
O incrementalismo e as tentativas de superao: o Oramento de Base Zero; a
programao oramental:
O processo de aprovao do OE:
A prorrogao da vigncia do OE:

O regime da execuo oramental:


O processo oramental subsequente: o regime das alteraes oramentais:
1. Alteraes da competncia da AR:
2. Alteraes da competncia do Governo: