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LE PRINCIPE DE LEGALITE OU DE JURIDICITE

-c'est la conformit la loi


-ds cette df il faut entendre le terme loi:
- ds son sens le plus large
- non en son sens juridique

-le pcp de lgalit appliqu ladministration signifie:


-quelle dt agir conformment au droit
-qu'elle dt respecter lens de rgles de dt auxquelles elle est assujettie

-parmi les rgles de dt qui simposent ladministration:


-certaines ont une origine trangre ladministration
-dautres st dictes par ladministration elle-mme

Section 1: Les rgles de dt extrieures ladministrat

1. les rgles crites

A. La Constitution (C)

1. La distinct entre la suprmatie matrielle et la suprmatie formelle

-C est la rgle suprme de lEtat:

-elle la doit dabord son contenu:la suprmatie matrielle


-la C est lacte juridique le plus important existant car:
-dtermine le statut des + hautes autorits de lEtat
-les investir de leurs comptences
-ces hautes autorits investiront leur tour les autres autorits
pub de leurs comptences
=>ds lEtat, lordre juridique tt entier repose sur la Constitution

-elle la doit a son laboration:la suprmatie formelle


-la suprmatie que la C dt son contenu appelle une conscrat
formelle:
-par son contenu,la C est lacte ju le + important ds lEtat
-dt labore selon la procdure la + complexe en vigueur
ds lEtat
-en droit franais, le point de vue formel lemporte sur le point de
vue matriel:
-si C est au le sommet de la hirarchie des normes, cest
parce quelle a t labore selon la procdure la plus
solennelle des normes juridiques.
-si un jour la C tait labore selon la procdure lgi ordinaire:
-elle noccuperait plus ds la hirarchie des normes un rang
suprieur celui des lois ordinaires
=>ce malgr sa suprmatie matrielle

-la prvalence de la C a t rcemment rappele par:


-le C.Etat ds larrt dassemble du 30 octobre 1998, larrt Sarran
-C.Etat prcise que la suprmatie des traits internationaux
sur les lois ne concerne par les lois constitutionnelles:
-supriorit des lois constits sur les traits.
-le C.Constit ds sa dcis du 19 novembre 2004 concernant le problme
de la conformit la C Fr du trait tablissant une C pr lEurope
2. Lapplication de la Constitution ladministration

Nombreuses dispositions dans la Constitution intressent le droit administratif. Ainsi en est-il


de larticle 13 qui dit que le prsident signe les dcrets dlibrs en Conseil des ministres,
larticle 21 qui dispose que le Premier ministre a le pouvoir rglementaire, larticle 22 qui
dtermine les ministres comptents pour contresigner les dcrets du Premier ministre. Les
articles 34 et 37 rpartissent les comptences lgislative et rglementaire. Larticle 38 autorise
le gouvernement prendre des ordonnances sur dans des domaines lgislatifs sur habilitation
du Parlement. Larticle 55 prcise la supriorit des traits internationaux sur la loi, sauf celles
constitutionnelles. Larticle 72 pose le principe de libre administration des collectivits
territoriales.

Longtemps, lun des problmes essentiels qua pos le respect par ladministration de la
Constitution a t de savoir si ladministration devait galement en respecter le prambule. Le
problme tait celui de la valeur juridique du prambule. Le prambule navait-il quune valeur
morale, uniquement destine guider laction des gouvernants ou au contraire le prambule
faisait-il partie intgrante de la Constitution ?

Sous la IV Rpublique

Les arguments pour dnier toute valeur juridique au prambule taient les suivants : le
prambule nest pas encore la Constitution ; les dispositions du prambule sont imprcises
(une disposition juridique impose une action ou une abstention et ncessite donc une certaine
prcision. Or cette prcision minimale fait dfaut un certain nombre de dispositions du
prambule) ; le texte mme de la Constitution de 1946 interdisait au Comit constitutionnel de
contrler la conformit des lois aux dispositions du prambule.
A lencontre de ces arguments, on pouvait faire valoir que le prambule, comme la
Constitution, a t soumis au peuple franais qui la adopt et lui a donc donn une valeur
juridique. De plus, larticle 81 de la Constitution de 1946 faisait rfrence aux droits et liberts
garantis par le prambule. En effet, garantir des droits, ce nest ni plus ni moins assurer tout
ceux qui en bnficient quils pourront effectivement en jouir et donc demander au juge de
sanctionner les atteintes qui pourraient leur tre portes. Cela revenait donner une valeur
juridique au prambule.
Quant au Conseil dEtat, il navait pas adopt une position clairement dfinie. En effet, plutt
que de se rfrer aux dispositions du prambule, le Conseil dEtat prfrait souvent reprendre
son compte certaines principes y figurant quil qualifiait de PGD et dont il imposait
lapplication ladministration parce que telle tait sa volont.

Sous la V Rpublique

Avec lavnement de la nouvelle Constitution, le problme de la valeur juridique revint. En


faveur de la valeur juridique du prambule, les arguments avancs sous la IV Rpublique
pour lui refuser une telle valeur avaient perdu pratiquement toute leur force. On ne pouvait
plus soutenir que le prambule ce ntait pas encore la Constitution : en effet, larticle 1er se
trouve dans le prambule, de telle sorte que celui-ci fait dsormais corps avec la Constitution.
Sil y a effectivement des dispositions trop imprcises pour tre considres comme de
vritables dispositions juridiques, il en est dautres qui sont suffisamment prcises. La
Constitution de 1958 ninterdit plus au Conseil constitutionnel de contrler la conformit des
lois aux dispositions du prambule. En 1958, le peuple sest prononc positivement sur le
prambule.

En revanche, en 1958, un lment trs fort en faveur de la non-valeur juridique du prambule


apparat. Dans le texte de la Constitution, on ne trouve plus aucune disposition faisant
rfrence, linstar de larticle 81 de 1948, aux droits garantis par le prambule. Le nouveau
texte constitutionnel se bornant, travers lalina 1 de son prambule, proclamer
lattachement du peuple franais aux droits de lhomme.
La rdaction de lalina 1 tranche radicalement avec celle de larticle 81 de la Constitution de
1948. En effet, le terme attachement a une signification beaucoup plus politique,
philosophique que juridique. Cette perception est pleinement confirme par les travaux
prparatoires de la Constitution de 1958 qui rvlent trs clairement que les rdacteurs de la
Constitution nont pas voulu confrer une quelconque valeur juridique au prambule,
-ils se st opposs linsertion dans le prambule:
- dune disposition expresse
- lui donnant force juridique
-malgr la pertinence de cet argument en faveur de la non-valeur juridique du
prambule:
- le Conseil dEtat lui a trs rapidement reconnu une pleine valeur juridiq
- arrt socit Eky, 1960
La dcision du 16 juillet 1971

-le Conseil constitutionnel va adopter la mm posit 11 ans plus tard ds sa dcision


du 16 juillet 1971 sur la libert dassociation

-Il nest mme pas ncessaire de lire le texte de la dcision:


-la France est un pays de droit crit:
-tts les juridict dvt faire prcder leurs dcis de visas ds lesquels
elles mentionnent les textes sur lesquels elles se fondent.

-le C.Constit sest fond sur le prambule de la C


=>suffit dire que le prambule a la mm valeur que le reste de la
Constitution
-dcis la plus importante: modification du contrle de la constit des lois
-dsormais le domaine de la loi est limit

-avant 1971:
-rpartition entraine risque d'empitement dun pvr sur le domaine de lautre
- Il fallait un organe pr sanctionner lempitement du pvr lgislatif
sur le domaine rglementaire.
-C.Constit devait vrifier que la loi ne sortait pas de son domaine
-le C.de.Constitutionnalit sexerait dans lintrt des pouvoirs publics
-raison pr laquelle en 1958, seules les plus hautes autorits de
lEtat pouvaient saisir le Conseil constitutionnel.

-a partir de 1971:
-le C.Constit contrle les lois par rapport aux disposit du prambule:
-na pas la mm signification que contrler les lois par rapport aux
articles 34 et 37 de la Constitution
-lobjet du prambule concerne les droits et liberts des citoyens:
-le C.Constit va contrler si le lgislateur na pas port atteinte
ces droits et liberts:
-contrle qui se fait alors au profit des citoyens
-serait normal que les citoyens puissent aussi le C.Constit
-com tts les lois st tjs liberticides pr une catgorie de citoyens:
-tts les lois auraient t dfres au C.Constit
-le 30 octobre 1974, la C est rvise pr prvoir:
-la saisine du C.Constit
-par 60 dputs ou 60 snateurs
-le prambule a valeur constit ds son intgralit:
-ne fait pas obstacle ce quil y ait lieu de distinguer ds le
prambule deux catgories de dispositions:
=>disposit suffisamment prcises:
-directement applicables et invocables par les particuliers
=>dispositions pas suffisamment prcises:
-ne seront applicables et invocables que lorsquelles auront
t prcises par une loi dapplication
Attribution de la valeur constitutionnelle certains principes

-arrive au C.Constit de reconnatre valeur constitutionnelle un pcp qui ne figure


pas ds la C:
-1979:C.Constit a reconnu valeur constit au pcp de la continuit des SP
-1994:C.Constit a reconnu valeur constit au pcp de la sauvegarde de la
dignit de la personne humaine
=>les pcps constit dt le respect simpose ladministrat com au lgi st plus
nombreux quinitialement.

-le bloc de constitutionnalit est beaucoup plus tendu quinitialement


comporte 4 lments:

-la Constitution elle-mme


-le prambule de la Constitution actuelle:
-augment depuis le 1er mars 2005 de:
- la charte de lenvironnement
- du principe de prcaution
-la Dclaration de 1789 + le prambule de 1946, ce qui a pr csq de
confrer valeur constitut:
aux pcp de libert et dgalit dclins ds divers aspects
aux pcps fondamentaux par les lois de la Rpublique
identifis au fil des dcisions du C.Etat et du C.Constit
-libert dassociation
-indpendance de la juridiction administrative
-libert de lenseignement priv
-droits de la dfense
-....
aux pcp particulirement ncessaires notre temps
=>viss aux diffrents alinas du prambule de 1946
-pcps non crits a qui le C.Constit a dcid de reconnatre valeur constit

Respect de la Constitution par ladministration

-frquent que le JA saisi par la voie dun recours pr excs de pvr annule une dcis
admi pr violation de la C
-par exemple:le C.Etat annule un dcret rglementaire du 1er min pr
mconnaissance des articles 34/37 de la C parce quil empite sur le
domaine de la loi

-il y a une hypothse o leur inconstitutionnalit ne pourra sanctionne par le JA


-celle o linconstitutionnalit de la dcis admi nest que le reflet de
linconstitutionnalit de la loi laquelle elle se rfre.
-JA serait oblig de constater linconstitutionnalit de la loi
en mm tps que celle de lacte administratif.

-Or le C.Etat nest pas comptent pr constater linconstit


dune loi
=>(seul le C.Constit sest vu confrer une telle cptence)
=>ne px pas constater linconstit de lacte admi et lannuler
-par exemple, la loi du 15 mars 2004 :
''dispose que ds les coles, collges/lyces publics, le port des signes et
tenues manifestant de faon ostensible une appartenance religieuse est
interdit''
18 mai 2004,le min de lducat nationale a pris une circulaire pr la
mise en uvre de cette loi,en prcisant quel signe/tenue st concerns
lassociat Un fr pr la cohs nationale forme un recours pr excs de
pvr.
il sagit dune circulaire rdige en termes impratifs, le recours est donc
recevable.
lun des moyens invoqus tait la mconnaissance de:
-larticle 10 de la Dclaration de 1789
-larticle 1er de la Constitution de 1958
-le C.Etat refusa dexaminer le bien-fond de cet argument:
-parce que reconnatre que la circulaire tait contraire ces
dispositions constit et t reconnatre du mm coup que la loi
du 15 mars 2004 y tait galement contraire.
-Un acte administratif ne peut tre dclar contraire la C
que sil viole directement et par lui-mm la C
Il ne faut pas quune loi fasse cran entre la C et lacte admi
thorie de ''la loi cran''

-depuis loi du 1er mars 2010


-date d'entre en vigueur de l'art 61-1, il est dsormais possible pr tt
partie a un litige qu'une loi applicable a ce litige est inconstit car elle
mconnait des dts et liberts garanties par la constit.

-ainsi la mise en place de la q prioritaire de constit a :


-moins pr objet d'assurer la suprmatie de C ds son ens sur
la loi
-que d'assurer le respect par le lgi des dts et liberts
reconnus par la C

Les dcisions du Conseil constitutionnel simposent toutes les autorits administratives et


juridictionnelles

Aux termes de larticle 62 alina 2 de la Constitution, les dcisions du Conseil constitutionnel


simposent aux pouvoirs publics et toutes les autorits administratives et juridictionnelles :
elles simposent erga omnes et ont lautorit absolue de la chose juge.
Toutefois, il convient de ne pas se mprendre sur la porte de cette formule : ce nest pas
toute la dcision du Conseil constitutionnel qui est revtue de lautorit absolue et qui simpose
tous, cest seulement dune part la partie finale de la dcision, exprime sous forme
darticles, qui nonce la solution, partie appele le dispositif et dautre part la partie qui
nonce les motifs qui constituent le fondement de cette solution, qui simposent erga omnes.

Par suite, les rserves dinterprtation dont peuvent tre assorties les dcisions du Conseil
constitutionnel doivent tre regardes comme bnficiant de lautorit absolue de la chose
juge. Il arrive que le Conseil constitutionnel ne dclare une loi conforme la Constitution que
sous rserve que soit respecte linterprtation quil en donne. Conditionnant la
constitutionnalit de la loi, la rserve dinterprtation doit donc tre considre comme faisant
partie des motifs qui sont le soutien ncessaire du dispositif de la dcision dclarant la loi
comme conforme la Constitution, ce qui fait que la rserve dinterprtation est couverte par
lautorit absolue de la chose juge. En consquence, si ladministration prend une dcision sur
la base dune loi assortie dune rserve dinterprtation, en mconnaissance de cette dernire,
sa dcision sera considre comme illgale par le juge administratif parce que contraire la
loi.
En ltat actuel du droit, il nexiste pas de rgle supra constitutionnelle.

B. Les conventions internationales

1) Les stipulations des conventions internationales

Historique

Pendant longtemps, les stipulations contenues dans les conventions internationales nont eu de
force obligatoire qu lgard des tats parties la convention. En consquence, le fait pour
ladministration de prendre une dcision contraire une stipulation ne pouvait tre sanctionn
par le juge administratif. Lon ne pouvait soutenir devant le juge administratif quune dcision
administrative tait illgale parce que contraire une stipulation de convention internationale
et donc devait tre annule par lui pour cette raison.
La seule sanction possible dune telle attitude administrative rsidait dans le fait quil
appartenait au gouvernement des tats trangers parties au trait de protester par voie
diplomatique auprs du gouvernement franais pour quil adresse des instructions fermes aux
autorits administratives afin quelles respectent lavenir les stipulations du trait. En cas
dchec, les gouvernements trangers apprciaient sils devaient mettre en jeu la
responsabilit du gouvernement franais sur le plan international. La mconnaissance par
ladministration des stipulations dun trait constituait un problme qui se rsolvait sur le plan
international, au niveau des relations diplomatiques et non pas devant le juge administratif
franais.
Cette situation a t modifie avec lentre en vigueur de la Constitution de 1946, dont larticle
26 donne force obligatoire dans lordre juridique interne aux traits internationaux qui y ont
t rgulirement introduits, et larticle 28 leur confre mme une valeur suprieure celle de
la loi ordinaire (article 55 de la Constitution actuelle).
Le Conseil dtat va tirer les consquences de ces nouvelles dispositions constitutionnelles dans
larrt de 1952, Dame Kirkwood. Dans cet arrt, pour la premire fois, le Conseil dtat accepte
de contrler la conformit dune dcision administrative aux stipulations dun trait
international. En loccurrence il sagissait dune convention dextradition entre la France et les
Etats-Unis, le Conseil dtat a contrl la conformit dun dcret dextradition par rapport
cette convention.

Les conventions internationales deviennent donc une source de plus en plus importante de la
lgalit administrative. Dune part, il faut observer la multiplication des conventions
internationales dans les dernires dcennies. Dautre part, il y a lapparition de traits dun
genre nouveau, les traits lois par opposition aux traits contrats, dont lexemple type est la
CEDH. Les traits lois sont les traits par lesquels les tats parties sengagent adopter tel ou
tel comportement lgard de toutes les personnes se trouvant sur leur territoire. Ces traits
ne stipulent pas dengagement rciproque entre les tats (ce que font les traits contrats)
mais ils contiennent des dispositions gnrales, aussi gnrales que celle qui se trouvent dans
les lois internes, do leur nom, et que les tats parties sengagent respecter et appliquer
tous ceux qui se trouvent sur leur territoire et qui relvent de leur juridiction.

La signification du terme convention internationale : la distinction entre les traits


internationaux et les accords internationaux

Le terme convention internationale recouvre traits et accords internationaux : il y a une


diffrence de pure forme : les traits sont ngocis et ratifis par le Prsident de la
Rpublique, il ne ngocie pas toujours lui-mme en personne les traits, un trait pouvant tre
ngoci au nom du Prsident de la Rpublique par un de ses missaires auquel le Prsident de
la Rpublique a confr une lettre de plein pouvoir, il sagit alors dun missaire
plnipotentiaire. Les accords internationaux sont ngocis et approuvs par une autorit autre
que le Prsident de la Rpublique (comme le Premier ministre, le ministre des affaires
trangres ou un autre ministre) Toutefois, aux termes de larticle 52 de la Constitution, le
Prsident de la Rpublique est tenu inform de toute ngociation susceptible de dboucher sur
la signature dun accord international. La ratification est lacte par lequel le Prsident de la
Rpublique fait solennellement connatre aux autres tats le consentement de la France tre
engage juridiquement par le trait. Elle se concrtise par une lettre de ratification par le
Prsident de la Rpublique adresse aux tats trangers. Lapprobation est une formalit
allge par rapport la ratification, elle mane des autres autorits excutives. Il faut
soigneusement distinguer entre la ratification ou lapprobation dun trait ou dun accord, et sa
signature : la signature nengage pas juridiquement la France respecter le trait ou laccord.
La signature a pour seul objet le texte du trait ou de laccord tel quil se prsente la fin des
ngociations. Dans certains cas, la signature peut engager la France, en cas daccord en forme
simplifie
b : certains traits ou accords ne peuvent tre ratifis ou approuvs quen vertu dune loi,
rglementaire ou rfrendaire si lon se trouve dans une hypothse prvue larticle 11 de la
Constitution : dans certains cas, pour certains traits ou accords, il faut une autorisation
lgislative donne par le Parlement ou par le peuple pour pouvoir ratifier ou approuver le trait
ou laccord. Larticle 53 de la Constitution numre les traits ou accords qui exigent, pour tre
ratifis ou approuvs, une autorisation lgislative. Il sagit notamment des conventions
relatives lorganisation internationale, celles qui engagent les finances de lEtat, ou dont les
stipulations modifient des dispositions de nature lgislative, ou celles qui sont relatives ltat
des personnes, ou encore celles qui comportent la cession, lchange ou ladjonction de
territoire. Ceci dit, ce nest pas la loi qui ratifie le trait ou qui approuve laccord, la loi autorise
la ratification du trait par le Prsident de la Rpublique ou lapprobation de laccord par une
autorit excutive. En consquence, une fois la loi autorisant la ratification dun trait vote et
promulgue, le Prsident de la Rpublique nest pas tenu de procder immdiatement la
ratification du trait. Le lgislateur la autoris ratifier, le Prsident de la Rpublique dcide
du moment auquel il ratifiera le trait. Le Prsident de la Rpublique peut parfaitement diffrer
la ratification du trait pour des raisons dopportunit. Par exemple, la CEDH a t signe le 4
octobre 1950, et le Parlement a autoris sa ratification en dcembre 1973 ; le trait de la
CEDH na t ratifi par le Prsident de la Rpublique que le 3 mai 1974

les conditions auxquelles doivent rpondre les conventions internationales pour tre
applicables dans les relations entre administration et administrs : ladministration peut
opposer aux administrs la convention internationale, et prendre sur la base de la convention
internationale des dcisions destination des particuliers. Si la convention est opposable par
ladministration aux administrs, il est juste quen retour, les administrs puissent opposer la
convention internationale ladministration, pour exiger delle quelle prenne une dcision
conforme la convention internationale. Si ladministration ne prenait pas une telle dcision,
ladministr pourrait saisir le juge administratif sur la base de la convention internationale.
Quatre conditions sont ncessaires pour quune convention internationale soit applicable dans
les relations administration administrs
a : lexistence mme de la convention internationale : il est clair quune convention
internationale ne peut sappliquer que si elle existe. Pour tre applicable, encore faut-il quelle
existe, pour cela deux lments sont ncessaires : il faut que lacte invoqu par
ladministration ou ladministr, qualifi par eux de convention internationale, soit bien une
convention internationale ; sil sagit bien dun acte susceptible dtre qualifi de convention
internationale, encore faut-il quil ait t ratifi ou approuv
? : le juge vrifie lui-mme en cas de contestation si lacte dont sagit est bien une convention
internationale : par exemple, le requrant fait valoir que la dcision quil attaque est illgale
par rapport une convention internationale ; ladministration en dfense rplique quil ne
sagit pas dune convention internationale, par consquent le requrant ne peut pas soutenir
que la dcision attaque est illgale parce quelle lui est contraire. Une seule fois le juge
administratif sest dclar incomptent pour qualifier si un acte constituait bien une convention
internationale : cest ainsi que le Conseil dtat a demand, sur renvoie prjudiciel au ministre
des affaires trangres, si les accords dEvian qui ont mis fin en mars 1962 la guerre
dAlgrie constituaient bien une convention internationale. Le Conseil dtat doutait car ces
accords dEvian se prsentaient sous la forme dune dclaration unilatrale du gouvernement
franais, mais il sagissait dune illusion, car ctait une dclaration qui ne faisait que reprendre
la teneur de laccord que le gouvernement franais avait pass avec le FLN algrien. En outre,
le Conseil dtat hsitait car les accords dEvian navaient pas t passs avec un sujet de droit
international, puisqu ce moment le FLN algrien reprsentait une Algrie qui navait pas
encore la qualit dtat. Mais retenir un tel argument et conduit refuser le caractre de
convention internationale tout accord donnant lindpendance une collectivit jusque l
intgre dans un tat souverain, puisque par hypothse mme cette collectivit ne devient
sujet de droit international que du jour mme o elle constitue un tat indpendant, cest--
dire aprs la conclusion de laccord. Cest donc juste titre que le ministre des affaires
trangres a rpondu que les accords dEvian constituaient bien une convention internationale
? : ds lors que lacte en cause constitue bien une convention internationale, le juge
administratif vrifie si cet acte a bien t ratifi ou approuv : le juge administratif vrifie
lexistence de la ratification ou de lapprobation de la convention internationale
b : la convention doit avoir t rgulirement introduite dans lordre juridique interne : ce qui
implique, aux termes de larticle 55 de la Constitution, dune part quelle doit avoir t
rgulirement ratifie ou approuve, et dautre part quelle doit avoir t rgulirement
publie. Cette deuxime condition se ddouble galement
? : la convention internationale doit avoir t rgulirement ratifie ou approuve : le juge
administratif contrle aujourdhui non seulement lexistence de la ratification ou de
lapprobation, mais aussi sa rgularit. Pendant longtemps, le Conseil dtat a considr quil
ne lui appartenait pas de contrler la rgularit de la ratification ou de lapprobation ; le juge
administratif estimait que la ratification ou lapprobation tait un acte porte internationale,
et quil ne pouvait donc contrler sa rgularit sans simmiscer dans les relations
internationales. Mais dans larrt du 18 dcembre 1998, SARL du parc de Blotzheim, le Conseil
dtat a chang dattitude : il contrle dsormais la rgularit de la ratification ou de
lapprobation, non plus seulement son existence. Les faits lorigine de larrt taient les
suivants : une convention franco-suisse sous forme daccord international avait pour objet
lextension de laroport Ble Mulhouse par la construction dune nouvelle piste ; cet accord a
t sign par les gouvernements franais et suisse, puis approuv. Quelques temps plus tard,
le 13 mai 1996, le Prsident de la Rpublique prend un dcret prescrivant la publication de cet
accord au Journal Officiel. La socit grant le parc dactivits de Blotzheim, gne par cette
extension, va exercer un recours pour excs de pouvoir contre ce dcret quelle estime illgal
au motif que cet accord a t irrgulirement approuv parce quil sagit dun accord qui, par
sa nature mme, engage les finances de lEtat, et quaux termes de larticle 53 de la
Constitution, lapprobation dun tel accord doit tre autorise par une loi, ce qui en loccurrence
na pas t le cas. Le Conseil dtat, pour la premire fois, a accept dexaminer le bien-fond
de cet argument, cest--dire de vrifier la rgularit de lapprobation de laccord, cest--dire
de vrifier si en loccurrence lapprobation de laccord ncessitait bien lintervention dune
autorisation lgislative.

Cette solution est une consquence directe de larrt Nicolo de 1989. Le Conseil dtat y
accepte de donner son plein effet larticle 55 de la Constitution qui prvoit la supriorit du
trait sur la loi. Il accepte de rechercher si une loi postrieure un trait nest pas
incompatible avec le trait.
Ds linstant o le Conseil dtat accepte de faire prvaloir le trait sur la loi postrieure, il est
logique quil sassure, comme ly invite larticle 55 de la Constitution, que le trait a t
rgulirement ratifi ou laccord rgulirement approuv, et donc rgulirement introduit dans
lordre juridique interne. On ne comprendrait pas que le juge administratif fasse prvaloir sur
la loi franaise un acte international irrgulirement introduit dans lordre juridique national.
Toutefois, on ne peut invoquer lappui dun recours pour excs de pouvoir contre le dcret
prescrivant la publication dun trait un moyen qui conduirait, sil tait admis, faire
reconnatre linconstitutionnalit de la loi ayant autoris la ratification de ce trait et la suite
de laquelle il est intervenu. Plus particulirement, on ne peut faire valoir que le dcret du
Prsident de la Rpublique prescrivant la publicit dun trait est contraire larticle 53 de la
Constitution, si un tel argument implique du mme coup que la loi ayant autoris la ratification
du trait est elle aussi contraire larticle 53 de la Constitution.

Cest ce qui rsulte de larrt Commune de Porta du Conseil dtat, le 8 juillet 2002. Les faits
taient les suivants : la principaut dAndorre prvoyait la construction dun viaduc empitant
sur le territoire franais, do lide de conclure un trait ayant pour objet de procder un
change de parcelles de terres. Une loi doit autoriser la ratification dun tel trait, en vertu de
larticle 53 de la Constitution. Le Parlement vote une telle autorisation lgislative, le Prsident
de la Rpublique ratifie ce trait et il prend un dcret prescrivant la publication du trait au
Journal Officiel.
Les parcelles de terres transfres la principaut dAndorre se trouvent sur le territoire de la
commune de Porta. Celle-ci forme un recours pour excs de pouvoir devant le juge
administratif, invoquant comme moyen la violation de larticle 53 de la Constitution : il faut
une loi autorisant un tel trait, mais il faut aussi que les populations concernes par lchange
de territoire soient pralablement consultes et aient consenti au trait. Le Conseil dtat a
refus dexaminer le bien-fond de cet argument : admettre que le dcret tait contraire
larticle 53 de la Constitution, ctait aussi admettre que la loi autorisant la ratification du trait
tait elle aussi inconstitutionnelle. Un tel dcret prescrivant la publication dun trait au Journal
Officiel ne constitue pas un dcret rglementaire, il ndicte pas de rgle gnrale et
impersonnelle.

Si le dlai du recours pour excs de pouvoir est coul, on ne peut plus non plus dnoncer son
illgalit par voie dexception. Enfin, la rgularit de la ratification dune convention
internationale peut tre conteste, non seulement directement par la voie dun recours pour
excs de pouvoir contre le dcret prescrivant la publication, mais aussi indirectement par la
voie dun recours dirig contre une dcision fonde sur elle. Ainsi, lappui dun recours dirig
contre une dcision fonde sur une convention internationale, on peut faire valoir que cette
dcision est illgale parce que fonde sur une convention internationale irrgulirement ratifie
faute dune loi ayant autoris sa ratification, et donc irrgulirement introduite dans lordre
juridique interne, alors mme que le dcret ayant prescrit sa publication est devenu dfinitif, le
dlai de recours tant expir.

Rsultant de larrt Aggoun du Conseil dtat de 2003, cette solution mrite de retenir
lattention pour la raison suivante : si la convention a t irrgulirement approuve faute
dune loi ayant autoris son approbation, le dcret prescrivant sa publication est de ce fait lui-
mme illgal. Or, sagissant dun dcret non rglementaire, son illgalit ne devrait plus
pouvoir tre tablie, mme indirectement, ds lors quil est devenu dfinitif, ds lors quil ne
peut plus faire lobjet dun recours pour excs de pouvoir qui tablirait son illgalit. Avec
larrt Aggoun, on peut dnoncer lillgalit de la ratification du trait, quand bien mme le
dcret lui-mme ne peut plus faire lobjet dun recours pour excs de pouvoir. La rgularit de
la ratification dune convention internationale peut tre attaque, soit par voie daction (le
recours pour excs de pouvoir contre le dcret) soit par voie dexception (quand le recours est
dirig contre une dcision fonde sur la convention).

? : la convention internationale doit avoir t rgulirement publie : la convention


internationale concerne lordre juridique interne des tats signataires et lordre juridique
international. La convention internationale entre en vigueur dans lordre juridique interne ds
sa ratification ou son approbation, elle exige une formalit supplmentaire qui est la
publication de la convention au Journal Officiel. Sa publication est prescrite par un dcret du
Prsident de la Rpublique. Mais rien dans la Constitution ne soppose ce que ce soit un
dcret du Premier Ministre. De surcrot, il faut non seulement que la convention ait t publie
au Journal Officiel, mais encore quelle y ait t rgulirement publie. Ainsi le juge
administratif franais vrifie lexistence et la rgularit de la publication, il a toujours accept
dexercer ce double contrle (au contraire du contrle de la ratification de la convention, dont il
ne contrle la rgularit que depuis 1998 et larrt Blotzheim) La ratification concerne lordre
juridique international, cest pourquoi le juge administratif hsitait contrler sa rgularit
c : la convention internationale doit tre directement applicable dans lordre juridique interne :
il faut pour cela deux lments : quelle comporte des stipulations qui sadressent aux
particuliers, cest--dire qui dictent leur charge ou leur profit des droits ou des
obligations. Par consquent, les conventions internationales dont les stipulations sont
exclusivement destines aux tats nont pas deffet direct dans lordre juridique interne. Il faut
en outre que les stipulations de la convention internationale destines aux particuliers soient
suffisamment prcises pour sappliquer elles-mmes. Il faut quelles puissent sappliquer
sans quun acte de droit interne ne doive prciser leur mise en uvre
d : une convention internationale doit tre applique par lautre tat ou les autres tats qui y
sont parties : la condition de rciprocit : sil y a une difficult srieuse sur le point de savoir si
la condition de rciprocit est remplie, cette question, en ltat actuel de la jurisprudence du
Conseil dtat, constitue une question prjudicielle qui ne peut tre tranche que par le
ministre des affaires trangres. Le juge administratif doit surseoir statuer jusqu ce que le
ministre des affaires trangres se soit prononc sur ce point. Si le ministre estime que la
condition de rciprocit nest pas remplie, la convention internationale devient inapplicable, et
un particulier ne peut plus soutenir quune dcision administrative est illgale parce quelle y
serait contraire, solution qui rsulte de larrt du Conseil dtat de 1981, Rekhou. Un particulier
forme un recours pour excs de pouvoir contre une dcision administrative, sur le moyen de
son illgalit car elle serait contraire une convention internationale. Le ministre en dfense
rpond que la convention ne peut pas sappliquer car la condition de rciprocit nest pas
remplie. Sil y a doute srieux sur ce point, il y a question prjudicielle que le juge
administratif doit renvoyer au ministre des affaires trangres. Sa rponse lie, et le juge, et les
parties. Mais cette solution ne semble plus aujourdhui tre tenue telle quelle. Dans un arrt du
13 fvrier 2003, Chevrol contre France, la CEDH sigeant Strasbourg a jug que ce systme
tait contraire, dans sa mise en uvre, larticle 6-1 de la CEDH relatif au droit un procs
quitable pour deux raisons : le systme de larrt Rekhou mconnat le principe du
contradictoire, le requrant ne peut en effet pas rpondre au ministre des affaires trangres,
et dautre part ce systme mconnat le principe de plnitude de juridiction du tribunal saisi :
un juge saisi dun litige doit avoir pleine comptence pour trancher toutes les questions qui
conditionnent la solution du litige dont il est saisi ; or ici le juge administratif est oblig par la
rponse du ministre des affaires trangres. Cet arrt Chevrol contre France ne condamne pas
en soi le systme du renvoi prjudiciel au ministre des affaires trangres concernant
lapprciation de la condition de rciprocit, mais seulement sa mise en uvre. La Cour estime
que le juge administratif ne doit pas se considrer comme li par la rponse du ministre,
laquelle doit pouvoir tre dbattue par les parties. Aussi est-il possible que le Conseil dtat
modifiera sa jurisprudence, en donnant la partie adverse la possibilit de discuter la rponse
du ministre des affaires trangres, un dbat contradictoire pourra ainsi souvrir lissue
duquel le juge administratif pourra trs bien rendre une solution diffrente de celle du ministre
des affaires trangres. La condition de rciprocit na cependant pas une porte absolue. Elle
constitue en effet un mcanisme de sanction : si un tat partie la convention ne lapplique
plus, il sera sanctionn par le fait que la France nappliquera plus elle non plus son gard
cette convention. En consquence, sil sagit dune convention internationale qui prvoit son
propre mcanisme de sanction en cas de mconnaissance de ses stipulations, la condition de
rciprocit na plus lieu dtre. Il y a certaines conventions internationales qui sappliquent en-
dehors de toute condition de rciprocit parce quelles ont prvu leur propre mcanisme de
sanction. Ainsi en est-il de la CEDH ou des traits communautaires

linterprtation des conventions internationales : le juge administratif est-il comptent pour


interprter les stipulations des conventions internationales ? Il arrive souvent que ces
stipulations dont la violation est invoque devant le juge soient susceptibles dinterprtation.
Par exemple un particulier attaque une dcision administrative par la voie du recours pour
excs de pouvoir, prtendant quelle est illgale parce que contraire telle stipulation de telle
convention internationale. Mais ladministration en dfense rplique quil nen est rien, parce
quil ny a pas lieu dinterprter la stipulation comme le fait le requrant. Sil existe un doute
srieux sur le sens de cette stipulation, le juge administratif est-il comptent pour le dissiper,
pour interprter lui-mme cette stipulation ? Il faut distinguer selon que lon se trouve dans le
cadre du droit international gnral ou dans le cadre du droit communautaire
a : la difficult srieuse dinterprtation se situe dans le cadre du droit international gnral :
jusqu une date rcente, il y avait question prjudicielle renvoyer au ministre des affaires
trangres ; le juge administratif saisi devait rendre un jugement avant dire droit pour saisir le
ministre des affaires trangres dun renvoi prjudiciel. Cette solution se justifiait par trois
raisons :
interprter une convention internationale, cest rechercher la volont commune des tats
parties la convention. Pour cela le juge administratif franais pouvait certes se rfrer la
jurisprudence des autres tats, cest--dire la faon dont les tribunaux de ces autres tats
interprtaient la convention. Cette solution ntait pas satisfaisante : il fallait dabord que cette
jurisprudence trangre existe, et encore fallait-il quelle soit accessible. Aussi dans ces
conditions ne valait-il pas mieux que le juge administratif renvoie la difficult dinterprtation
au ministre des affaires trangres pour quil prenne contact avec ses collgues trangers, et
quils se mettent daccord avec eux, au besoin par ngociations, sur une interprtation
commune de la stipulation. Il est hautement souhaitable que la convention soit applique de la
mme faon sur le territoire de chaque tat partie la convention, il faut pour cela que la
convention soit applique pour chaque tat de la mme faon. A cet gard, la solution la plus
efficace tait lvidence le renvoi au ministre des affaires trangres
pour rechercher la volont de ltat franais et des tats trangers, il faut pouvoir galement
se rfrer aux documents relatant le droulement des ngociations, cest--dire leur teneur,
ayant permis la conclusion de la convention. Or le juge administratif ne dispose pas lui-mme
de ces documents, qui se trouvent dans les archives du ministre des affaires trangres ou de
celui ayant conduit les ngociations.Il y a une trs grande diffrence entre linterprtation
dune convention internationale et linterprtation dune loi
le juge administratif refusait dinterprter lui-mme les conventions internationales parce quil
ne voulait pas prendre le risque de retenir une interprtation de la convention diffrente de
celle du gouvernement franais, de faon ne pas gner celui-ci dans la conduite des affaires
trangres. Le juge administratif manifestait ainsi son souci de ne pas simmiscer dans les
relations internationales
Mais cette solution du renvoi prjudiciel au ministre des affaires trangres avait un
inconvnient majeur : le ministre pouvait forcer le texte de la stipulation interprter pour
viter que lacte administratif attaqu napparaisse en contradiction avec lui. Avec ce systme,
lEtat se retrouvait finalement juge et partie. Par exemple, une dcision ministrielle fait lobjet
dun recours pour excs de pouvoir ; le requrant fait valoir son illgalit car elle est contraire
une stipulation dune convention internationale. Il y a un doute sur linterprtation de cette
stipulation. Le juge administratif renvoie cette question prjudicielle au ministre des affaires
trangres. Le ministre peut tre tent de solliciter le texte de la stipulation pour lui faire dire
que la dcision ministrielle nest pas illgale. Par ailleurs, ce systme allait lencontre de
larticle 6-1 de la CEDH car l encore ce systme mconnaissait le principe du contradictoire :
la rponse ministrielle liait le juge et les parties. Ce sont sans doute ces arguments qui ont
conduit le Conseil dtat, dans larrt du 29 juin 1990 GISTI (Groupement dInformation et de
Soutien des Travailleurs Immigrs) abandonner le systme de la question prjudicielle
renvoye au ministre des affaires trangres. Dsormais, le juge administratif se reconnat le
droit dinterprter lui-mme les stipulations des conventions internationales aprs stre fait, le
cas chant, par le ministre des affaires trangres, communiquer tous les lments
dapprciation ncessaires. Mme si le ministre introduit dans ces documents une note
donnant sa propre interprtation, le juge nest plus li par lavis du ministre et il dcide seul de
linterprtation donner la stipulation en question. Larrt GISTI est une nouvelle
consquence de larrt Nicolo, qui suppose un conflit entre un trait et une loi postrieure.
Dsormais le juge administratif applique larticle 55 de la Constitution, faisant prvaloir le
trait sur la loi. Le juge administratif se reconnat le pouvoir de rechercher si une loi est ou non
incompatible avec un trait. Pour le savoir, il faut tre sr de ce que disent la loi et le trait, il
faut interprter la loi et le trait.