Luiz Alcione Gonçalves - Dissertação

UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
FACULDADE DE DIREITO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO
MESTRADO EM DIREITO PBLICO
LUIZ ALCIONE GONALVES
O DIREITO FUNDAMENTAL DE REUNIO E A LIBERDADE

DE CIRCULAO
Salvador
2015

DE CIRCULAO
Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em

Direito, Faculdade de Direito, Universidade Federal da Bahia,
como requisito final para obteno do grau de Mestre em Direito.
Orientador: Prof. Dr. Manoel Jorge e Silva Neto
Salvador
2015
G635
Gonalves, Luiz Alcione

O direito fundamental de reunio e a liberdade de
circulao. Luiz Alcione Gonalves, Salvador 2015. 140f.
Orientador: Prof. Dr. Manoel Jorge e Silva Neto.
Dissertao (Mestrado) Universidade Federal da Bahia,
Faculdade de Direito, 2015.
1. Liberdade. 2. Direitos fundamentais. 3. Direito de
reunio. I. Universidade Federal da Bahia.
CDD- 342.085

DE CIRCULAO
Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Direito, Faculdade de

Direito, Universidade Federal da Bahia, como requisito final para obteno do grau de
Mestre em Direito.
Aprovado em ______ de _________________ de 2015.
Banca Examinadora
Manoel Jorge e Silva Neto Orientador____________________________________
Doutor em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP).
Universidade Federal da Bahia
Saulo Casali Bahia __________________________________________________
Doutor em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP).
Universidade Federal da Bahia
Andr de Carvalho Ramos - ____________________________________________

Doutor em Direito pela Universidade de So Paulo (USP/SP)
Universidade de So Paulo
Dedico este trabalho minha famlia, em especial minha esposa, Arlete, pela
pacincia e por minhas ausncias.
s minhas duas razes de ser, as quais Deus me deu em dobro, Alice e Luiza, por
muitas vezes, sem entender o porqu de eu estar ali digitando, cochilavam ao meu
lado.
AGRADECIMENTOS
Escrever uma dissertao de Mestrado uma experincia enriquecedora e de plena

superao. Afinal, modificamo-nos a cada tentativa de buscar respostas s nossas
aflies de pesquisador. Esta postura parece uma tarefa interminvel e enigmtica
que s se torna realizvel graas a muitas pessoas que participam, direta ou
indiretamente, mesmo sem saber realmente o qu e para qu envolvemo-nos em
pesquisa. Por isso, para aqueles que compartilharam conosco deste momento, nosso
agradecimento.
Ao maior mestre que algum pode conhecer Deus, por permitir que este sonho de me
tornar mestre se realizasse.
Ao Programa de Ps Graduao em direito da Universidade Federal da Bahia,
por me abrir as portas para um novo mundo infindvel de conhecimento e de
crescimento pessoal.
Em especial, ao meu orientador, Prof. Dr. Manoel Jorge, pela pacincia, empenho,
dedicao, por acreditar neste sonho, por respeitar meus limites quando dos seus
posicionamentos crticos, os quais foram conselhos valiosos que me inspiravam, e,
sobretudo, pelo exemplo acadmico a ser seguido.
Ao prof. Rodolfo Pamplona, grande educador e amigo, por seus exemplos, no
apenas como mestre, mas principalmente como ser humano.
Ao prof. Saulo Casali Bahia, pelas lies expostas em suas aulas durante o curso e
no exame de qualificao, as quais muito acrescentaram ao estudo e o colocaram no
caminho certo.
Ao prof. Andr Batista Neves, pelas orientaes durante as aulas de tirocnio dadas
em sua turma de Direitos Fundamentais.
A todos os professores e funcionrios, por dedicarem seus tempos e suas
sabedorias para que minha formao fosse um aprendizado de vida.
Aos meus pais, por terem sido o instrumento para concretizar o precioso dom que
recebi do universo: a vida.
minha amada esposa Arlete, pela pacincia, incentivo e por compreender minhas
ausncias e omisses durante esta jornada.
As minhas duas prolas Alice e Luiza, por muitas vezes ficaram sem a ateno
merecida, pelo tempo que me dediquei ao curso e a esta dissertao.
Aos colegas de mestrado, no s pelo fato de convivermos por dois anos, mas
principalmente pelo companheirismo e troca de experincias vividas, importantes na
construo do conhecimento e da vida.
Finalmente, gostaria de agradecer a todos que contriburam para a concluso

desta dissertao e que no foram mencionados por uma omisso inconsciente
deste autor.
A liberdade o direito de fazer tudo quanto s leis permitem: e,

se um cidado pudesse fazer o que elas probem, no teria mais
liberdade porque os outros teriam idntico poder.
Baro de Montesquieu1
1
SECONDAT, Charles-Louis de. (Baro de La Brde e de Montesquieu). O Esprito das Leis. Trad.
de Cristina Murachco. Ed. Martins Fontes, So Paulo: 2000, p.166.
GONALVES, Luiz Alcione. O direito fundamental de reunio e a liberdade de

circulao. 140f.il. 2015. Dissertao (Mestrado em Direito) Faculdade de Direito,
Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2015.
RESUMO
Trata-se de um trabalho de pesquisa acadmica do tipo exploratria que tem como

tema o direito fundamental de reunio e a liberdade de circulao. A partir do tema
apresentado foi desenvolvida uma anlise crtica e reflexiva sobre os aspectos
relevantes e os impactos decorrentes das manifestaes pblicas frente liberdade
de circulao. Nesse sentido, nos captulos e tpicos desenvolvidos foram
selecionadas as questes que mais se aproximam da temtica em anlise.
Inicialmente a perspectiva de uma teoria das liberdades foi abordada. Posteriormente
o estudo considerou a liberdade de reunio e de circulao no direito estrangeiro, em
que foram selecionados alguns pases como: Frana, Portugal, Estados Unidos e
Espanha. O trabalho tambm apresentou uma exposio sistemtica sobre a
evoluo histrica constitucional e infraconstitucional do direito de reunio e da
liberdade de circulao no Brasil, fazendo uma comparao analtica em uma
perspectiva evolutiva. A liberdade de manifestao, aqui tratada como uma reunio
mvel, e a liberdade de circulao so direitos os quais se apresentam em coliso,
embora haja confluncia e concorrncia entre esta. Para tanto foi feito um estudo dos
aspectos jurdico-dogmticos de tais liberdades no que tange as suas caractersticas,
classificaes, modalidades e os limites impostos. Ademais, no bojo da discusso
proposta foi analisado o contexto dos problemas das reunies pblicas no Brasil e de
que forma o poder administrativo e o judicirio soluciona essas tenses frente s
evidentes colises.
Palavras-Chave: Liberdades. Direitos Fundamentais. Direito de Reunio. Liberdade

de Circulao. Coliso entre direitos.
GONALVES, Luiz Alcione. The Fundamental Right of Assembly and Freedom of

Movement. 140f.il. 2015. Dissertation (Master of Law) - Faculty of Law, Federal University of
Bahia, Salvador, 2015.
ABSTRACT
This is an academic research work of exploratory whose theme is the fundamental

right of assembly and freedom of movement. From the theme presented was
developed a critical and reflective analysis of the relevant aspects and impacts of public
demonstrations against the freedom of movement. In this sense, chapters and topics
developed were selected issues that are closer to the subject under review. Initially the
prospect of a theory of freedoms has been addressed. Subsequently, the study
considered the freedom of assembly and movement in the foreign law, we selected
some countries such as France, Portugal, United States and Spain. The paper also
presented a systematic exposition on constitutional and infra historical evolution of the
right of assembly and freedom of movement in Brazil, making an analytical comparison
in an evolutionary perspective. Freedom of expression, here treated as a mobile
assembly and freedom of movement, are rights which are in collision, although there
is confluence and competition between this. For such a study was made of the legaldogmatic aspects of such freedoms with respect to their characteristics, classifications,
rules and limits. Moreover, in the midst of the discussion proposal was analyzed the
context of the problems of public assembly in Brazil and how the administrative power
and the judiciary resolves these tensions facing the obvious collisions.
Keywords: Freedoms. Fundamental Rights. Meeting of law. Freedom of Movement.

Collision between rights.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AC
Apelao Civil
ADI (n)
Ao Direta de Inconstitucionalidade
ADPF
Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental
AJDA
Actualit juridique droit administratif (Atualidade Jurdica em Direito

Administrativo)
CDP
Centro de Deteno Provisria
CE
Conselho de Estado
CF
Constituio Federal
CIO
Congreso de Organizaciones Industriales
CJ
Coletnea de Jurisprudncia
CNJ
Codigo Nacional de Justia
CNT
Conselho Nacional de Trnsito
CONAD
Conselho Nacional Antidrogas
CONTRAN
Conselho Nacional de Trnsito
CP
Cdigo Penal (Brasil)
CRT
Conselho Regional de Trnsito
CTB
Cdigo de Trnsito Brasileiro
DC
District of Columbia
DF
Distrito Federal
DJ
Dirio da Justia
DL
Decreto-Lei
DP
Delegacia de Policia
Ed.
Editora
ed.
Edio
FEBASO-UGT Federacin de Banca, Ahorro, Seguros y Oficinas de la Unin

General de Trabajadores
GAjA
Grands arrts de la jurisprudnce administrative (Os grandes

decretos da jurisprudncia administrativa)
HC
Habeas Corpus
j.
Julgado
Km/h
Quilmetro por hora
MC
Medida Cautelar
MPL
Movimento Passe Livre
MS
Mandado de Segurana
ONU
Organizao das Naes Unidas
p.
Pgina
Pp
Pginas
PEC
Projeto de Emenda Constitucional
PGR
Procuradoria Geral da Repblica (Portugal)
PM
Polcia Militar
RE
Recurso Extraordinrio
Rel
Relator
RENAVAM
Registro Nacional de Veculos Automotores
RFDA
Revue Franaise de Droit Administratif
RL
Relao de Lisboa
RTJ
Revisto do Tribunal de Justia
STC
Sentencia del Tribunal Constitucional
STF
Supremo Tribunal Federal
TJSP
Tribunal de Justia de So Paulo
U.S
United States Reports
v.g.
por exemplo
Verso
SUMRIO
INTRODUO ..................................................................................
16
TEORIA DAS LIBERDADES ............................................................
22
2.1
LIBERDADE ......................................................................................
23
2.1.1
Liberdade negativa e liberdade positiva ........................................
28
2.1.2
Liberdade negativa em face da lei ..................................................
29
2.1.3
Liberdades pblicas ........................................................................
31
2.1.3.1 Liberdade pblica no plano poltico ....................................................
34
2.1.3.2 Liberdade pblica no plano jurdico ...................................................
34
2.1.3.3 Liberdade pblica em sentido estrito e em sentido amplo ..................
36
2.1.4
Liberdade individual e liberdade coletiva ......................................
36
2.1.4.1 Liberdade individual ...........................................................................
37
2.1.4.2 Liberdade coletiva .............................................................................
38
DIREITO DE REUNIO E LIBERDADE DE CIRCULAO NO

ESTRANGEIRO ................................................................................
39
3.1
FRANA ...........................................................................................
40
3.2
PORTUGAL ......................................................................................
45
3.3
ESTADOS UNIDOS ..........................................................................
52
3.4
ESPANHA .........................................................................................
56
EVOLUO CONSTITUCIONAL DO DIREITO DE REUNIO E DA

LIBERDADE DE CIRCULAO NO BRASIL ..................................
59
4.1
EVOLUO CONSTITUCIONAL DO DIREITO DE REUNIO .........
60
4.1.1
No direito brasileiro .........................................................................
61
4.1.2
Nas constituies pretritas e na vigente ......................................
61
4.1.3
Na legislao federal .......................................................................
65
4.1.3.1 Competncia legislativa .....................................................................
68
4.2
EVOLUO
CONSTITUCIONAL
DA
LIBERDADE
DE
CIRCULAO ...................................................................................
70
4.2.1
No direito brasileiro .........................................................................
71
4.2.2
Nas constituies pretritas e na vigente ......................................
71
4.2.3
Na legislao federal .......................................................................
72
DIREITO FUNDAMENTAL DE REUNIO E LIBERDADE DE

CIRCULAO. ASPECTOS JURDICO-DOGMTICOS .................
76
5.1
DIREITO FUNDAMENTAL DE REUNIO..........................................
78
5.1.1
Caracterstica do direito de reunio ...............................................
83
5.1.2
Classificao dos locais de reunio ..............................................
87
5.1.2.1 Locais pblico aberto ao pblico ........................................................
87
5.1.2.2 Locais pblico fechado ao pblico .....................................................
88
5.1.2.3 Locais privados aberto ao pblico ......................................................
88
5.1.2.4 Locais privados fechados ao pblico .................................................
89
5.1.3
Limites do direito de reunio ..........................................................
89
5.2
LIBERDADE DE CIRCULAO ........................................................
96
5.2.1
Modalidades de liberdade de circulao .......................................
98
5.2.1.1 Liberdade de circulao veicular .......................................................
98
5.2.1.2 Liberdade de circulao de pedestre .................................................
100
5.2.1.3 Liberdade de circulao de ciclista ....................................................
101
5.2.1.4 Liberdade de circulao de estrangeiro .............................................
103
5.2.2
Limites legais da liberdade de circulao ......................................
104
5.3
O CONTEXTO DOS PROBLEMAS DAS REUNIES E DA

CIRCULAO ...................................................................................
111
5.3.1
Black Bloc ........................................................................................
115
5.3.2
Rolezinho .....................................................................................
117
5.4
COLISO ENTRE DIREITO DE REUNIO E LIBERDADE DE

CIRCULAO: TENSES E SOLUES ........................................
118
5.4.1
Poder de policia ...............................................................................
122
5.4.2
Coliso e concorrncia no exerccio do direito das liberdades ..
124
CONCLUSO ...................................................................................
130
REFERNCIAS ...............................................................................................
136
1 INTRODUO
_______________________________________ 1 INTRODUO __ 17
O estudo proposto nesta dissertao consiste em apresentar dentre as
feies da liberdade uma forma de conciliar dois direitos fundamentais do cidado:
o direito fundamental de reunio e a liberdade de circulao.
As pesquisas foram desenvolvidas atravs do mtodo dedutivo. Dessa forma,
as hipteses aqui apresentadas so tentativas passveis de discusso, anlise e
reviso. Para desenhar o problema do estudo como garantir o direito manifestao
das pessoas na reivindicao de melhores condies vida, honra, intimidade,
liberdade e dignidade, vez que a par do direito fundamental de reunio e o da livre
manifestao, existe a liberdade de circulao, direito igualmente protegido
pertinente se fez o estudo de obras de doutrinadores que comentam o assunto,
mesmo que superficial alm de uma anlise de algumas decises, tomando como
base os Acrdos dos Tribunais. Para tal, o uso da tcnica de anlise de discurso
tornou-se pertinente, pois este permite identificar contedos implcitos nos textos alm
de revelar elementos ideolgicos e subjetivos, aspecto que serve para desnudar a
pretenso de neutralidade da linguagem cientfica.
A redao deste texto foi realizada segundo as normas tcnicas da Associao
Brasileira de Normas Tcnicas, com modificaes sugeridas pelo Servio de
Biblioteca e Documentao da Universidade Federal da Bahia, atravs do Manual de
Estilo Acadmico: Monografias, Dissertaes e Teses da EDUFBA, 5 Edio
revisada e ampliada, 2013.
Inicialmente, foi feita uma reflexo preliminar sobre a teoria das liberdades,
meramente como liberdades, e, no tocante as suas singularidades foram abordadas
algumas ideias sobre a generalidade desta teoria e de seus conceitos. Uma das
primeiras questes suscitadas consistiu em saber onde se situa o reconhecimento do
princpio das liberdades, como se desenvolveu e do que dispunha as pessoas, de um
determinado Estado, em certo momento de sua histria, em sua defesa. Considerouse que hoje a resposta e consagrao devem ser operadas no nvel da norma jurdica
superior a Constituio.
A anlise constitucional aqui empreendida foi a do direito de perfazer uma
reunio em um lugar que, conquanto aberto ao pblico, tambm est destinado a
outras finalidades, que no as da reunio; mais ainda, este lugar esteja destinado a
assegurar a liberdade de circulao. Estando o municpio incumbido de assegurar tal
liberdade, no mbito de sua competncia, precisa iluminar o direito relevante, que
_______________________________________ 1 INTRODUO __ 18
permita conciliar a liberdade de manifestao com aquela que tem obrigao de

assegurar.
Todo o problema se resume nesta conciliao. Afinal, h um dado da natureza
humana que duas liberdades possam colidir em seu exerccio, entretanto h tambm
o da razo que cabe ao Direito. Ocorre que a constituio um sistema e no uma
coleo de imperativos desconexos e outros direitos constitucionais to relevantes
como o de reunio existem e merecem proteo. Assim, elaborar uma soluo
talvez seja a mais pertinente das tcnicas do Direito Constitucional em si mesmo. Isso
por que quando h coliso entre dois direitos constitucionais igualmente valiosos,
impe-se a regra da razoabilidade, ponderao ou balanceamento, uma das mais
augustas e elaboradas tcnicas do direito constitucional.
Ultimamente, o Brasil tem convivido com gigantescas manifestaes populares
nas ruas, que, em vrias ocasies, obstruram e continuam a obstruir por completo a
circulao nas principais vias pblicas das grandes cidades, onde os manifestantes
reivindicam direitos sociais como moradia, melhores salrios, sade, entre outros.
Geralmente elas ocorrem em lugares de grande fluxo de carros e de pessoas,
justamente com o intuito de dar mais visibilidade s reivindicaes. Fato que exige
medidas dos governos Federal, Estadual e Municipal, tais como: melhorias nas
condies de trabalho, de moradia, de segurana, de combate ao desemprego, alm
de outros direitos sociais.
Por vezes, em face da complexidade que envolve a liberdade de reunio frente
liberdade de circulao, o exerccio desse direito gera ambiguidade. Nos dias atuais,
este fato demanda uma reflexo. Afinal, na medida em que estas colises ocorrem,
devem ser sopesadas, para que fique evidente o contedo material do direito
fundamental em questo e, diante disso, identificar as hipteses do seu exerccio
legtimo.
Vale salientar que as vias pblicas so bens de uso comum, configurando,
portanto, locais abertos ao pblico; e, se so abertos a este, nelas assegurado, em
princpio, o exerccio da liberdade de reunio, por fora do dispositivo no art. 5, XVI
da Constituio Federal. Porm, as vias pblicas possuem uma afetao, uma
destinao especfica: a circulao de automveis a qual pode ser compatibilizada
com outros usos. No Brasil, a Constituio no traz regra a priori para solucionar o
possvel conflito da liberdade de reunio com a liberdade de circulao nas vias
pblicas; apenas indica que se deve buscar concili-las.
_______________________________________ 1 INTRODUO __ 19
Nesse contexto, parece razovel buscar uma soluo para como estabelecer a
preferncia para o uso especfico do local (circulao) em detrimento de outro uso
(reunio). Considerando-se que, atualmente, se de um lado a liberdade de circulao
nas vias pblicas deve ser assegurada, por outro, a de reunio necessita ser limitada.
Um entrave o qual vem sendo decidido, em cada caso concreto, pela autoridade
administrativa.
Uma das propostas deste estudo permeia que ambas as liberdades em questo
devem, em princpio, ser parcialmente limitadas, mesmo que com preferncia para a
de circulao. Afinal, a priori, proibir a liberdade de reunio nas vias pblicas contraria
o texto constitucional, ainda que, excepcionalmente, se admita a proibio em dada
situao concreta.
Assumindo, como ponto de partida, os captulos deste estudo constroem
pontes, enumerando contradies e avaliam os efeitos recprocos que se estabelecem
entre as Constituies brasileiras prterias e vigentes, as leis ordinrias e as espassas
doutrinas e jurisrpudncias sobre o tema, buscando os dispositivos jurdicos em vigor
nos direitos brasileiro e internacional. Proporcionando, to retrospectivamente quanto
possvel, uma viagem pela histria comparativa do direito de reunio e de circulao,
confrontando a realidade brasileira com a de outros pases como: Frana, Portugal,
Estados Unidos e Espanha.
Uma questo central do direito de reunio e de circulao a pertinncia e a
inalienabilidade do seu exerccio em respeito pela frmula de forma pacfica e sem
armas (art. 5. inciso XVI da CF), surgindo aqui um primeiro questionamento que os
estudos selecionados nesta pesquisa busca esclarecimentos: como se pode exigir
pacificidade a uma ao que enquadrada enquanto direito de reunio? Isto , por
uma ao cujo motivo pode estar longe de ser pacfico? Talvez o problema resida
na ambiguidade da palavra pacfico (questionamento que se coloca tambm para o
termo sem armas). Neste sentido, a Constituio Brasileira no define, mas exige
pacificidade, podendo inferir-se que nem toda reunio ou manifestao sem armas
pode ser pacfica, logo o seu contrrio quase inevitavelmente a violncia ou o
tumulto, encerrando-se assim a exigida pacificidade, sem maiores explicaes ou
definies, no respeito pela integridade fsica das pessoas.
A liberdade de reunio, no Brasil, como direito fundamental, apoia-se em
sistema de Direito Constitucional Positivo, materializado pelas manifestaes pblicas
as quais envolvem protestos, crtica ou exposio de opinies acerca de questes de
_______________________________________ 1 INTRODUO __ 20
interesse plrimos. O art. 5, inciso XVI, da Constituio Federal assim o proclama:

todos podem reunir-se pacificamente, sem armas, em locais abertos ao pblico,
independente de autorizao, desde que no frustrem outra reunio anteriormente
convocada para o mesmo local, sendo apenas exigido prvio aviso autoridade
competente.
Embora, com a preservao e garantias de outros direitos constitucionais, as
questes de interesse plrimos encontrem limites diante de situaes as quais tornem
incompatveis o seu resguardo, o agente do Estado diante de eventual conflito de
direitos fundamentais deve promover juzo de valor ou uma ponderao de valores
que se assenta sobre o princpio da proporcionalidade, o qual abrange trs critrios:
o da adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito.
A liberdade de circulao pode ser obstruda por diversos tipos de
manifestaes. Entretanto, ainda que legtimas quando elas impedem o
deslocamento de pessoas e de veculos (inclusive de emergncias como ambulncias
e viaturas policiais), em horrio de fluxo e em vias de movimentao, sem qualquer
conteno ou restrio podem ser coibidas pelo poder pblico, se este entender que
o objetivo ilcito.
O direito de circular e o de permanecer tm uma magnitude, uma importncia
e um relevo muito grande, pois, atravs destes direitos, a pessoa pode desenvolverse em vrias dimenses (fsica, espiritual, educacional, religiosa e poltica). Em
especial, o direito de circulao permite ao cidado a possibilidade de movimentar-se
por todos os espaos pblicos e privados na busca de integrar-se com sua sociedade,
com sua famlia e com o poder pblico. E esta liberdade assegurada pela
Constituio a qual delega ao Estado proteger e estimular o pleno direito daquela.
O homem externa um dos aspectos fundamentais da sua liberdade fsica, o
direito de ir e vir, pela circulao. Esta consiste em deslocar-se de um ponto para
outro. Contudo, em um sentido amplo, deve incluir o prprio direito de permanecer.
Esta circulao h de se dar, segundo os meios tecnolgicos existentes e as obras
virias realizadas, da melhor forma que a pessoa puder realizar. No obstante, o
direito de circular encontra duas sortes de limitaes: uma concernente prpria
manifestao deste direito, e a outra que pode defluir das regulamentaes impostas
pelos poderes pblicos aos meios de locomoo e utilizao das vias e logradouros
pblicos.
_______________________________________ 1 INTRODUO __ 21
O direito constitucional de livremente circular no impede que os poderes

pblicos disciplinem a forma pela qual h de se dar esta circulao. Todavia, esta
normatizao fundada em um poder de polcia que no se recusa lei e
administrao no pode ir ao ponto de cercear a prpria liberdade de circulao.
Assim os direitos e garantias fundamentais funcionam como verdadeiros limitadores
da atuao policial. Com base nesse contexto jurdico que o membro de um rgo
policial deve executar as medidas cabveis para a manuteno e restabelecimento da
ordem pblica, por meio de tcnicas e tecnologias policiais alinhadas com os direitos
e garantias fundamentais, cujo ncleo vertido para a proteo da dignidade da
pessoa humana.
O tema ainda pouco explorado nos bancos acadmicos e na prtica jurdica,
haja vista o direito de circulao. Assim, esta dissertao surgiu da necessidade de
dirimir as dvidas sobre a proteo de duas liberdades individuais, na tentativa de
desvelar o conflito existente no exerccio do direito fundamental de reunio e da
liberdade de circulao, tendo em vista as constantes colises manifestas por pessoas
as quais reivindicam melhores condies vida, honra, intimidade, liberdade e
dignidade. Vale salientar que esse estudo se respalda na necessidade de reflexo
e elaborao de uma proposta para superao desse conflito.
2 TEORIA DAS LIBERDADES
____________________________ 2 TEORIA DAS LIBERDADES __ 23
2.1 LIBERDADE
Liberdade tem vrios desdobramentos os quais envolvem matizes axiolgicos,
teolgicos, filosficas, antropolgicos e culturais. Este estudo no tem a pretenso de
exaurir o tema que tem sido ponto central das indagaes filosficas h milnios, mas
sim a partir de uma perspectiva superficial da pluralidade conceitual da liberdade
para a do direito a ela buscar sustentao acadmico cientfica para o seu desenho:
o direito fundamental de reunio e a liberdade de circulao. Isso devido busca em
alicerar, tanto no constitucionalismo em geral como no brasileiro, o seu valor
humanstico e comunitrio e a conceber o seu sentido material e o respectivo regime
constitucional de proteo. Diante disso, em anlise plural, a liberdade a qualidade
que pode ser atribuda s pessoas, aes e sociedades2.
Jean Rivero & Moutouh asseguram que perigoso fazer uma definio da
palavra liberdade. E, de forma cautelosa, expem a importncia em resgatar sua
definio mais clssica, citando Littr: Condio do homem que no pertence a
nenhum senhor e ainda poder agir ou no agir. Da comparao das duas frmulas,
ressalta uma ideia essencial: a liberdade um poder de autodeterminao, em virtude
do qual o prprio homem escolhe seus comportamentos pessoais3.
Em Dicionrio de filosofia, Nicola Abbagnano se refere a trs significados
fundamentais de liberdade. No primeiro, ele aborda sobre a autodeterminao ou a
auto causalidade, para o qual a liberdade ausncia de condies ou de limites. Tal
conceito contm o atributo da voluntariedade, que traz embutida a faculdade de iniciar,
por si mesma, um evento. E, como tal, apresenta-se como absoluta, incondicional,
sem qualquer limitao4. No entanto, a liberdade como ausncia de regras e de
obrigaes, se em excesso, pode revestir-se de anarquia. Afinal, se demasiada,
origina a tirania, a escravido, vez que os cidados, verificando qualquer fato que
possa ameaar sua liberdade, rebelam-se, no se submetendo a qualquer comando
normativo.
ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. Traduo de Virglio Afonso da Silva. So Paulo:
Malheiros, 2008, p. 218.
3 RIVERO, Jean; MOUTOUH, Hugues. Liberdades Pblicas. 1.ed. Trad. de Maria Ermantina de
Almeida Prado Galvo. So Paulo: Martins Fontes, 2006, p.7.
4 ABBAGNANO, Nicola. Dicionrio de Filosofia. 6 edio. Traduo da 1 edio brasileira
coordenada e revisada por Alfredo Bosi. So Paulo: Editora Martins Fontes, 2012, p. 699.
O segundo significado de Abbagnano para liberdade assimila-se com

necessidade, a qual possui como base o conceito anterior (autodeterminao), mas
tendo em vista a totalidade a que o homem pertence. Assim ele grafa o conceito:
atribui totalidade um poder de auto causalidade ou autocriao que outro poder
igualmente absoluto de coero sobre os indivduos, considerados manifestao ou
parte deles5. Nesse conceito a liberdade, ento, atribuda ao todo, ao absoluto, ao
Estado. Ela se identifica com a necessidade com que a totalidade se realiza.
O terceiro pensamento do autor o de que os conceitos de liberdade, como
possibilidade ou como poder absoluto da totalidade a que o homem pertence, so
igualmente mistificadores. Desse modo, ela deve ser exercida com medida, condies
e limites, em qualquer campo (metafsico, psicolgico, econmico, poltico); deve ser
vista, portanto, como possibilidade de escolha.
J. J. Gomes Canotilho considera que o conceito de liberdades permanece
ainda bastante obscuro na doutrina, estando tradicionalmente ligado aos direitos de
defesa perante o Estado (a liberdade seria um Abwehrrecht). O autor portugus
visualiza o termo liberdade, no sentido de direito de liberdade, significando direito
liberdade fsica, liberdade de movimentos, ou seja, o direito de no ser detido ou
aprisionado, ou de qualquer modo fisicamente condicionado a um espao, ou
impedido de se movimentar. Trata-se da liberdade pessoal6.
Sob o ponto de vista do Direito, de modo geral, como hiptese inicial de
raciocnio, admite-se que o conceito de liberdade est associado ausncia de
coero, ainda que se possa divergir sobre a definio de coero.
Robert Alexy assegura que para fazer anlise de tudo quilo que esteve ou
est associado ao termo liberdade conduziria a uma extensa filosofia jurdica, social
e moral7.
Apesar do esforo de todos os doutrinadores aqui citados, ainda resta vago o
sentido de liberdade. Dessa forma, impe-se selecionar as posies jurdicas
fundamentais.
ABBAGNANO, Nicola. Dicionrio de filosofia. 6 edio. Traduo da 1 edio brasileira

coordenada e revisada por Alfredo Bosi. So Paulo: Editora Martins Fontes, 2012, p. 699.
6 CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da constituio. 7.ed. Coimbra:
Almedina, 2003, p.1259.
7 ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. Traduo de Virglio Afonso da Silva. So Paulo:
Malheiros, 2008, p. 218.
Quanto s liberdades (liberdade de informao, expresso, liberdade de

conscincia, religio e culto e liberdade de associao), para J. J. Gomes Canotilho,
costumam ser caracterizadas como posies fundamentais subjectivas de natureza
defensiva, identificando-se com direitos a aces negativas; seriam Abwehrrechte
(direitos de defesa). Ainda, como as liberdades resultam do enunciado constitucional,
tem de haver algum trao especfico, tpico das posies subjectivas; elucidando,
esse trao especfico o da alternativa de comportamentos, ou seja, a possibilidade
de escolha de um comportamento8.
Ainda no que se refere liberdade, Bernardo Gonalves Fernandes, citando
doutrina filosfica de Kant, aduz que a liberdade constitui o maior direito do ser
humano, sendo o nico direito inato deste. Para o autor, liberdade compreendida
como autonomia (capacidade de autodirigir sua vida e suas escolhas a partir da
razo)9. Nesse aspecto, o direito no pensamento do filsofo prussiano tem papel
fundamental, que o de limitar arbtrios atravs do conceito de legalidade. Sendo
assim, o direito demarcaria um espao onde diversas aes so lcitas o qu no
quer dizer que seja impossvel a prtica do ilcito, mas que tal conduta inaceitvel
socialmente e, por isso mesmo, punvel pelo Estado10.
Por sua vez, Isaiah Berlin, importante pensador da liberdade, explorou no a
existncia de uma concepo de liberdade, mas de duas. Na sua obra Quatro
Ensaios sobre a Liberdade de 1969, no captulo intitulado Dois conceitos de
liberdade, ele revela que, num primeiro sentido, liberdade tomada como ausncia
de constrangimento; j, em outro, assume uma significao como autonomia,
autogoverno11.
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da constituio. 7.ed. Coimbra:

Almedina, 2003, p. 1260: Assim, como vimos, o direito vida um direito (de natureza defensiva
perante o Estado) mas no uma liberdade (o titular no pode escolher entre viver ou morrer). A
componente negativa das liberdades constitui tambm uma dimenso fundamental (ex. ter ou no ter
religio, fazer ou no fazer parte de uma associao, escolher uma ou outra profisso). (...) Importante
ainda observar o efeito dinmico de uma competncia no exerccio das liberdades: enquanto uma
liberdade, como se disse, se caracteriza por um momento negativo inerente s alternativas de
comportamentos, a garantia de competncias contribui para a criao de alternativas activas (ex. CRP,
art. 38.72/a: competncias para constituir conselhos de redaces a fim de dinamizar a liberdade de
imprensa).
9 FERNANDES, Bernardo Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 3.ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2011, p. 233.
10 FERNANDES, Ioc. cit.
11 BERLIN, Isaiah, Quatro Ensaios sobre a Liberdade. Trad. de Wamberto Hudson Ferreira. Braslia:
UnB, 2002, p. 135.
Na primeira concepo sobre a liberdade, Berlin a aponta como no

interveno ou ausncia de constrangimento. Isso remonta ao pensamento de autores
modernos como Hobbes & Locke, revelando uma ideia de que liberdade apresenta
um status negativo. Nessa abordagem, representa um direito dirigido ao Estado no
sentido de uma vedao, limitando seu poder de interferncia na vida em sociedade.
Desse modo, a legitimidade dos atos estatais estaria dependente da criao de um
direito que conserve um equilbrio entre liberdade de membros da sociedade, sem que
uma interfira na do outro, ao mesmo tempo em que tambm est ligada noo de
que o poder coercitivo estatal somente se justifica para harmonizar e garantir essas
liberdades12.
Vale salientar que, no plano poltico, a noo de liberdade que imperava na
antiguidade era a da compreenso dela como liberdade positiva. Esta abordagem
significa a participao nas discusses pblicas que levam formao da vontade
coletiva (razo pblica), fazendo com que somente fosse considerado cidado grego
aquele que de fato se reunisse e participasse das discusses realizadas na gora,
discusses estas que comprometiam e definiam toda a vida em sociedade.
Modernamente, Rousseau resgata essa noo e a traz para seu Contrato Social,
destacando, assim, a proteo s liberdades polticas como fundamento para o
exerccio da cidadania, o que se d por um conjunto de direitos que leve em
considerao a participao popular no processo de tomada de decises estatais:
sufrgio universal, secreto e com igual valor para todos; existncia de um pluralismo
poltico, garantindo mltiplas possibilidades de escolhas; liberdade na criao de
partidos polticos e na filiao partidria.
Entretanto, no possvel priorizar um modelo sobre outro. Isso porque, se de
um lado a liberdade dos modernos garantia de existncia e de manuteno da
esfera privada; de outro, a liberdade dos antigos elemento essencial para se falar
em uma esfera pblica democrtica. Por isso mesmo, Habermas recoloca ambas em
uma mesma linha de prioridades, salientando que ambas so equiprimordiais e, por
isso, uma pressuposta da outra. Considerando-se que apenas se pode ter uma
12
BERLIN, Isaiah, Quatro Ensaios sobre a Liberdade. Trad. de Wamberto Hudson Ferreira. Braslia:
UnB, 2002, p. 135.
proteo adequada: s liberdades negativas, se simultaneamente o indivduo

despender igual tratamento e proteo s liberdades positivas13.
Dessa forma, o direito liberdade consiste na prerrogativa fundamental que
investe o ser humano de um poder de autodeterminao ou de determinar-se
conforme a sua prpria conscincia. Consiste em um poder de atuao em busca de
realizao pessoal e de felicidade, como Jean Rivero & Moutouh abordam que a
liberdade permite a cada qual conduzir sua vida pessoal como bem entender. Esta
postura confere ao ser humano uma esfera de autonomia na qual a sociedade no
pode imiscuir-se. Nesse sentido, na sociedade contempornea, o direito liberdade
compreende liberdade de ao, liberdade de circulao, liberdade de expresso,
liberdade de reunio, dentre outras14.
No plano da Constituio Brasileira de 1988, o tratamento jurdico dado
liberdade, no artigo 5, revela uma concepo ampla desse direito, o que leva alguns
autores, como Manoel Jorge e Silva Neto a lecionar que se trata do princpio da
liberdade-matriz, em que a pessoa humana traz como atavismo a condio de ser
livre. Livre para fazer. Livre para pensar. Nesse sentido, este autor alude que o
reconhecimento quanto existncia de liberdades ligadas essncia da pessoa
humana fez com que a Constituio Brasileira no se satisfizesse com a mera
indicao do princpio da liberdade-matriz, indo mais alm abordando um direito geral
de liberdade: liberdade de expresso e manifestao de pensamento; liberdade de
locomoo; liberdade de conscincia e crena; liberdade de escolha de trabalho, ou
ofcio; liberdade de associao, ou de no se associar; entre outras15.
Aps a pontuao dos diversos conceitos de liberdade, pertinente se faz a
anlise de alguns tipos de liberdades.
13
HABERMAS, Jrgen. Direito e democracia: entre facticidade e validade. Trad. Flvio Beno
Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 180
14 RIVERO, Jean; MOUTOUH, Hugues. Liberdades Pblicas. Trad. Maria Ermantina de Almeida
Prado Galvo. Ed. Martins Fontes. So Paulo: 2006, p. 54.
15 SILVA NETO, Manoel Jorge e. Curso de Direito Constitucional. 8 edio. Editora Saraiva. So
Paulo: 2013, p. 707.
2.1.1 Liberdade negativa e liberdade positiva

A liberdade, se por um lado, consiste em conceito positivo, no sentido da lei em
sua funo reguladora do processo social; por outro, apresenta um senso negativo,
em que se resume em liberao da ordem estamental.
Isaiah Berlin define liberdade negativa como a ausncia de obstculos,
barreiras ou restries. a habilidade de tomar atitudes que um homem pode
realmente tomar, sem a interferncia de outros. Se algum intencionalmente o fora
a agir de certa maneira ou o impede de fazer algo, deixa de ser livre nessa medida,
ou seja, reduz sua liberdade negativa. Berlin tambm pontua que no deve haver
liberdade absoluta, mas um mnimo de liberdade essencial16. Assim, a liberdade em
sentido negativo consiste em ausncia de limitao (ou obstculo) a certa atividade.
Nesse aspecto, o sujeito tem a possibilidade de agir sem ser impedido ou de no agir
sem ser obrigado. Portanto, a liberdade negativa pode ser caracterizada como
ausncia de impedimento ou de constrangimento.
Ao pontuar o conceito de liberdade positiva, Berlin a traz como aquela que
envolve ao. No liberdade de alguma coisa, mas liberdade para fazer certas
coisas, como controlar sua vida e libertar-se da escravido espiritual. Pois se algum
induz voc a fazer coisas que ele pensa serem boas, uma destruio da sua
liberdade individual. Vez que a liberdade positiva permite que o ser humano alcance
suas metas e faa suas prprias escolhas. Diferentemente da liberdade negativa, que
pode reduzir a liberdade positiva por conta prpria e com suas habilidades17.
Da mesma forma, Norberto Bobbio tambm entende a liberdade negativa
como ausncia de impedimento ou como ausncia de constrio. Desse modo, a
liberdade positiva corresponde situao na qual um sujeito tem a possibilidade de
orientar sua vontade at um objetivo, de tomar decises, sem ver-se determinado pela
vontade de outros. Complementa afirmando que os qualificativos negativa e
positiva se justificam, posto que, a liberdade negativa ressalta a falta de impedimento
ou constrio ao, enquanto a positiva evidencia a presena de um atributo de
fora da vontade de um sujeito18.
16
BERLIN, Isaiah, Quatro Ensaios sobre a Liberdade. Trad. de Wamberto Hudson Ferreira. Brasilia:
UnB, 2002, p.136-137.
17 Ibid., p.142-143.
18 BOBBIO, Norberto. Igualdade e Liberdade. Traduo de Carlos Nelson Coutinho, 5 ed. Rio de
Janeiro: Ediouro, 2002, p. 98.
Conforme os trs significados de liberdade de Nicola Abbagnano, Fernando

Dias Menezes de Almeida, por seu turno, traz a autodeterminao para o campo da
liberdade positiva. Para este autor a liberdade positiva tambm pode ser dita
autodeterminao, ou autonomia e aqui deve ser tomada em seu sentido original
de dar a si mesmo, segundo a prpria vontade, as normas que regem a prpria
conduta; ou, pelo menos, caso tais normas sejam postas por outros sujeitos, que a
vontade nelas contida coincida com a de seu destinatrio19.
Em resumo, enquanto a liberdade negativa aponta para uma absteno, a
positiva, ao contrrio, denota presena de alguma coisa, refere-se quela situao em
que um sujeito tem a possibilidade de orientar seu prprio querer no sentido de tomar
decises sem ser determinado pelo querer dos outros. Dessa forma, verifica-se que a
liberdade de reunio e de circulao uma liberdade positiva de primeira dimenso a
qual o Estado deve proteg-las e garanti-las.
2.1.2 Liberdade negativa em face da lei

Nenhuma liberdade ilimitada, por isso, em uma sociedade, jamais far sentido
o exerccio ilimitado de liberdade negativa. Afinal, a liberdade de um ser humano
termina onde comea a do outro. Assim, todos devem ter suas esferas de ao
parcialmente limitadas, para que, ao mesmo tempo, tambm se lhes assegure sua
liberdade. O respeito a esta ratificado pela Declarao dos Direitos do Homem e do
Cidado de 1789:
Art. 4. A liberdade consiste em poder fazer tudo aquilo que no prejudique

os outros: assim, o exerccio dos direitos naturais de cada homem no tem
por limites seno aqueles que assegurem aos outros membros da sociedade
o gozo desses mesmos direitos. Esses limites apenas podem ser
determinados pela Lei.
O texto acima no retira a liberdade de ningum, apenas impe limites ao

exerccio dela. Com isso, o artigo estabelece que se houver incidncia de conflito entre
19
ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. Liberdade de Reunio. So Paulo: Max Limonad, 2001,
p.20.
as normas e dois titulares de direito, ambos sero titulares da respectiva liberdade,

podendo, tambm, exerc-la. Porm, para que no haja cerceamento de tal liberdade,
ser necessrio que ao menos um deles sofra limitao quanto ao gozo da liberdade
que em tese lhe assegurada. Diferentemente acontece quando um dos sujeitos
envolvidos na coliso de liberdades realmente no tem tal liberdade. Neste caso, o
conflito apenas aparente e o outro sujeito, que validamente seja titular de uma
liberdade, poder exerc-la integralmente20. Dessa forma, a lei o nico instrumento
apto a limitar e tambm garantir o exerccio de liberdade. Vale salientar que isso ocorre
at os dias atuais em qualquer Estado de Direito.
O art. 5 da Declarao de Direitos do Homem e do Cidado contrape o art.
4: A lei no pode proibir seno as aes nocivas sociedade. Tudo o que no
proibido pela lei no pode ser impedido, e ningum pode ser constrangido a fazer o
que ela no ordena. Por conta disso, Norberto Bobbio faz uma sntese dos dois
artigos21:
As duas definies divergem: enquanto a primeira (art. 4) define a liberdade
de um indivduo em relao aos outros indivduos, a segunda (art. 5) define
a liberdade dos indivduos em relao ao poder do Estado. A primeira
limitada pelo direito dos outros a no serem prejudicados, refletindo o clssico
principium juris do neminem laedere; a segunda tem em vista,
exclusivamente, o possvel excesso de poder por parte do Estado. Na
realidade, a primeira mais do que uma definio de liberdade uma
definio da violao do direito; a segunda uma definio da liberdade, mas
somente da liberdade negativa.
Assim, os limites do contedo das leis previstos nos art. 4 e 5 da Declarao

de 1789, antes de proibies jurdicas, so recomendaes de prudncia; se o
legislador imprudentemente desrespeitar essas recomendaes, poder estar
comprometendo, por ineficcia, a validade das leis.
Sobre a liberdade negativa em face da lei, um clssico do Direito constitucional,
assim se posicionou, Fernando Dias Menezes de Almeida, a respeito de
Montesquieu22:
20
ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. Liberdade de Reunio. So Paulo: Max Limonad, 2001,
p.23.
22 ALMEIDA, op. cit., p 27.
verdade que, nas democracias, o povo parece fazer aquilo que quer; mas
a liberdade poltica no consiste em fazer o que se quer. Num Estado, quer
dizer numa sociedade onde h leis, a liberdade no pode consistir seno em
poder fazer aquilo que se deve querer, e a no ser constrangido a fazer aquilo
que no se deve querer. H que se compreender o que independncia e o
que a liberdade. A liberdade o direito de fazer tudo o que as leis permitem;
e se um cidado pudesse fazer o que elas probem, ele no teria mais
liberdade, porque os outros teriam do mesmo modo esse poder.
Diante do exposto conclui-se que a liberdade negativa sempre se apresenta em

face da lei, pois se somente a lei pode coagir algum a fazer ou no fazer algo, por
outro lado, a liberdade negativa existe somente ante a permisso da lei ou na ausncia
desta. Portanto, no h liberdade negativa em face de uma conduta proibida pela lei.
2.1.3 Liberdades pblicas

Um breve relato sobre o histrico das liberdades pblicas torna-se necessrio,
vez que Liberdade de Reunio e Liberdade de Circulao so espcies de liberdades
pblicas, inseridas no contexto das manifestaes pblicas.
Assim como no Brasil, na Frana, o vocabulrio de liberdades pblicas
impreciso: direito do homem (droits de lhomme), direitos fundamentais da pessoa
(droits fondamentaux de la personne), liberdades pblicas (liberts publiques),
considerando-se que todas essas formas so empregadas erroneamente quase sem
distino23. Para Andr de Carvalho Ramos essa impreciso terminolgica resultado
da evoluo da proteo de certos direitos essenciais do indivduo, pela qual a
denominao de tais direitos foi sendo alterada, a partir do redesenho de sua
delimitao e fundamento24.
O termo liberdades pblicas, usado no Brasil, recebeu influncia da doutrina
francesa. Citando Leon Duguit, Manoel Jorge e Silva Neto traz que conforme
terminologia h muito tempo utilizada, e afinal cmoda, qualifica-se de leis sobre
liberdades pblicas todas aquelas que possuem o duplo objetivo de determinar as
obrigaes do Estado e de fixar as garantias ao seu cumprimento25. Por isso, no Brasil,
23
RIVERO, Jean; MOUTOUH, Hugues. Liberdades Pblicas. 1.ed. Trad. de Maria Ermantina de
Almeida Prado Galvo. So Paulo: Martins Fontes, 2006, p 8.
24 RAMOS, Andr de Carvalho. Curso de Direitos Humanos. So Paulo: Saraiva, 2014, p. 44.
25 SILVA NETO, Manoel Jorge e. Curso de Direito Constitucional. 8.ed. So Paulo: Saraiva, 2013, p.
669.

no podem propriamente ser consideradas liberdades pblicas direito de cariz
patrimonial includo no conjunto dos direitos fundamentais, como o caso do direito
individual herana (art. 5, da CF) 26.
Ainda nessa linha de pensamento, Jean Rivero & Moutouh certificam que uma
definio estrita das liberdades pblicas exclui alguns direitos que no so direitosliberdades, mesmo que eles sejam constitucionalmente reconhecidos necessrio,
portanto, acrescentar direitos fundamentais para examinar posteriormente o critrio
distintivo. Para estes autores, toda essa complexidade terminolgica explicada pela
ausncia de codificao dos direitos e das liberdades27.
A partir do sculo XIX, a tradio francesa preferiu a noo de liberdades
pblicas de direitos do homem, embora estes tenham, historicamente, uma
existncia bem mais antiga, notadamente pela via da Declarao dos Direitos do
Homem e do Cidado de 26 de agosto de 1789. Vale salientar que em outros pases,
os direitos do homem so mencionados muito cedo, notadamente, na Gr-Bretanha,
no Bill of Rights de 1689, e na Declarao de Independncia dos Estados Unidos em
1776.
Para Jean Rivero & Moutouh, no se pode ater a essa constatao de
incerteza. necessrio tentar depreender, das liberdades pblicas, de um lado, um
critrio que permita dizer o que uma liberdade pblica; do outro, uma lista que
permita dizer quais so as liberdades pblicas28. Para eles, o mtodo mais simples
consiste em partir das prprias palavras e daquilo que sugerem, enfatizando que
liberdade uma palavra perigosa, porque nas liberdades pblicas existem diversas
regras, porm um s objeto.
Eles enfatizam, ainda, que cada, na Frana, uma das disciplinas jurdicas
tradicionais como as de direito civil; administrativo; penal, dentre outras possuem
vrias regras sobre liberdades pblicas, mas o direito constitucional que as torna
homogneas, atravs da teoria geral dos direitos fundamentais e das competncias
relativas regulamentao dele. Sendo que ao direito administrativo cabe
regulamentar as tcnicas, como o princpio da legalidade, poder de polcia e recurso
perante a justia. Tambm no diferente com o direito pblico, o direito penal e o
26
SILVA NETO, Manoel Jorge e. Curso de Direito Constitucional. 8.ed. So Paulo: Saraiva, 2013, p.
669.
27 RIVERO, Jean; MOUTOUH, Hugues, Liberdades Pblicas. 1.ed. Trad. de Maria Ermantina de
Almeida Prado Galvo. So Paulo: Martins Fontes, 2006, p. 20.
28 Ibid., p.8.
processo penal, que fornecem liberdade individual e proteo contra as detenes

arbitrrias o essencial de suas garantias29.
Na Frana, desde 1954, decidiu-se pelo ensino pluridisciplinar e, em 1962, o
curso de liberdades pblicas tornou-se obrigatrio. Tal necessidade se deveu, porque
algumas regulamentaes prprias das liberdades no encontravam muito espao
nos cursos a que normalmente esto ligados, tais como: liberdade de imprensa, o
regime das reunies e das associaes, dentre outras. Nesse sentido Jean Rivero &
Moutouh afirmam30.
[] a pluridisciplinaridade aplicada ao campo jurdico , sobretudo, a tomada
de conscincia do fato de que esses ramos, que num primeiro momento
devem ser examinados isoladamente, so elementos de um conjunto, e de
que esse conjunto o sistema jurdico nacional, por sua vez includo no
sistema jurdico comum s democracias liberais uno.
Assim, a liberdade pblica quando o Estado impe sua legislao e a

sanciona por suas jurisdies. O que torna pblica uma liberdade, seja qual for seu
objeto, a interao do poder para reconhec-la e regulament-la. Essa interao
permite liberdade a consagrao de direito pblico. Jean-Jacques Israel
complementa que a noo de liberdades pblicas tpica do direito francs, apesar
de a noo de liberdade, em si mesma, ultrapassar naturalmente qualquer mbito
nacional. A liberdade , portanto, o poder de resolver por si mesmo, ou seja, o poder
de escolher sua conduta31.
O Direito, tanto como disciplina social quanto disciplina normativa, rege o
comportamento do homem na sociedade, e como tal, define as condies do
comportamento do indivduo no exerccio de suas liberdades. O Direito, assim, vem
reconhecer, garantir, at mesmo limitar o exerccio das liberdades. Isso ocorre pelo
fato de elas estarem assim consagradas pelo Direito, so, ento, denominadas
pblicas. Assim, uma liberdade pblica construda pela interveno do direito
positivo, traduo do reconhecimento e do ordenamento da liberdade pelo poder, pelo
Estado e pelo Direito. Por isso, uma das primeiras questes suscitadas por toda a
29
RIVERO, Jean; MOUTOUH, Hugues, Liberdades Pblicas. 1.ed. Trad. de Maria Ermantina de
30 Ibid., p.8.
31 ISRAEL, Jean-Jacques. Direito das Liberdades Fundamentais. Trad. de Carlos Souza. So Paulo:
Manole, 2005, p. 13.
teoria geral das liberdades pblicas saber em que nvel jurdico se situa o
reconhecimento do princpio dos direitos e liberdades. Considera-se, geralmente, que
esta consagrao deve ser operada no nvel da norma jurdica superior, a prpria
Constituio32.
A Constituio brasileira, assim como a de outros Estados, no prescinde da
verificao do real sentido da palavra liberdade. Apesar de ela no conter o conceito
explcito do que sejam as liberdades pblicas, estas se espraiam por todo o seu corpo,
tendo como nascedouro a dignidade da pessoa humana.
2.1.3.1 Liberdade pblica no plano poltico
A base filosfica de todas as liberdades pblicas repousa sobre um princpio
geral de liberdade, consagrado nos arts. 4 e 5 da Declarao dos Direitos do Homem
e do Cidado de 1789. Princpio esse que se reflete tanto na definio das liberdades
(condutas livres) pelo ordenamento jurdico, como nas limitaes do exerccio das
liberdades definidas. Assim, as liberdades pblicas, no seu sentido poltico, nasceram
como limites dos poderes estatais, com a garantia de uma rea de ao exclusiva dos
indivduos e de meios pelos quais estes possam impedir aes abusivas dos rgos
do Estado. o que Fernando Dias Menezes de Almeida chama de liberdades-limites
e liberdades-oposio 33.
Nesse caso, infere-se que as liberdades-limites so a no interferncia do
governo nas aes do sujeito e que as liberdades-oposio so o limite no qual o
indivduo poderia agir dentro da atuao do governo sem ao abusiva de seus
rgos. Algumas dessas liberdades-limites so: a liberdade de ir e vir e permanecer;
liberdade de pensamento; liberdade de religio; liberdade de reunio; liberdade de
associao; liberdade de circulao; de manifestao; dentre outras.
2.1.3.2 Liberdade pblica no plano jurdico
As liberdades pblicas possuem tanto um sentido poltico quanto jurdico, vez
que neste plano que as liberdades pblicas recebem guarida. Afinal, se o Direito
32
MORANGE, Jean. Direitos Humanos e Liberdades Pblicas. 5.ed. Trad.de Eveline Bouteiller. So
Paulo: Manole, 2004, p. 67.
33 ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. Liberdade de Reunio. So Paulo: Max Limonad, 2001, p.
31.
encarado como instrumento de limitao do poder, instrumento do qual a constituio

pea fundamental, as liberdades pblicas tm necessariamente de receber guarida
no ordenamento jurdico.
Para Jean Rivero & Moutouh, em vrios Estados estrangeiros, a Constituio
coloca as liberdades acima dos outros direitos e organiza para elas uma proteo
particular34. esse especialmente o caso da Alemanha, onde o artigo 1, alnea 3, da
Lei fundamental de 1949 dispe que: Os direitos fundamentais aqui enunciados
constituem disposies legais imediatamente aplicveis, que ligam os poderes
legislativos, executivo e judicirio. A Espanha tambm reserva s liberdades um
espao privilegiado, no s porque a violao delas, de acordo ao artigo 53, alnea 2,
dessa mesma Constituio, abre s vtimas uma via especial de recurso perante o
tribunal constitucional: o recurso de amparo.
fato que, desde a Segunda Guerra Mundial e at mesmo a queda do muro
de Berlim, os Estados que consagraram em suas constituies os principais direitos e
liberdades fundamentais s fizeram enriquecer e aumentar. Apesar de ainda existirem
pases, com seus regimes no democrticos, que no respeitam essas liberdades.
Para Robert Alexy, a conexo entre os conceitos de liberdade jurdica e de
permisso, no sentido de negao de deveres e proibies, frequentemente
descrita; e, de diversas formas, o que ele chama de uma relao tridica entre um
titular de uma liberdade (ou de uma no liberdade), um obstculo liberdade e um
objeto da liberdade35. Nesses termos, a distino entre liberdade positiva e negativa
est no fato de que, na primeira, o objeto da liberdade abordado em uma nica ao;
enquanto, na segunda, o objeto consiste em uma alternativa de ao. Assim, para a
criao de uma situao de liberdade jurdica necessria apenas uma absteno
estatal, quer seja, uma ao negativa.
certo, contudo, que, por vezes, o exerccio de uma liberdade implica,
notadamente por parte do Estado, prestao positiva. Como nos casos da liberdade
de reunio e da liberdade de circulao, cujo exerccio eventualmente necessita ser
assegurado por uma atuao positiva da polcia, como por exemplo, controlando o
trnsito ou evitando a interferncia destrutiva de grupos rivais.
34
35 ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. Traduo de Virglio Afonso da Silva. So
Paulo: Malheiros, 2008, p. 232.
2.1.3.3 Liberdade pblica em sentido estrito e em sentido amplo

As liberdades pblicas, em sentido estrito, so apenas as liberdades negativas,
quelas que impem, em favor da pessoa, dever de absteno. Como assevera
Virglio Afonso da Silva [...] tm como funo primordial proteger algo contra
intervenes indevidas. Essa simples percepo exige, de pronto, a definio do que
esse algo, qual a sua extenso e quais so os tipos possveis de interveno36.
Em sentido amplo, as liberdades pblicas conferem direito a prestaes
positivas, por parte do Estado.
2.1.4 Liberdade individual e liberdade coletiva

No entendimento de Jean-Jacques Israel, a liberdade individual e a liberdade
coletiva se opem. Isso porque as liberdades individuais so as que interessam ao
homem, de modo isolado; enquanto as liberdades denominadas coletivas so aquelas
que interessam ao homem na vida econmica e social, ou de forma mais geral, na
vida em sociedade37.
Norberto Bobbio contribui a este respeito ao explanar que, na teoria poltica, as
duas formas de liberdade podem ser distinguidas tambm com base no diferente
sujeito histrico o qual portador tanto de uma quanto de outra. Segundo ele, quando
se leva em considerao a liberdade negativa, o sujeito histrico a que se refere,
geralmente o indivduo singular; entretanto, quando o objeto de discurso a liberdade
positiva, o sujeito histrico ao qual ela habitualmente referida um ente coletivo38.
de suma importncia salientar que o aspecto positivo e negativo dessas
liberdades no se confunde com a liberdade negativa e a positiva das quais foram
reportadas no item 2.1.1, onde liberdade negativa significa liberdade da ordem
estamental, enquanto a liberdade positiva o sentido da lei em sua funo reguladora.
36
SILVA. Virglio Afonso da. Direitos Fundamentais: contedo essencial, restries e eficcia. 2
edio. Ed. Malheiros. So Paulo: 2011, p. 70.
Manole, 2005, p.34.
Os aspectos agora aqui retratados se identificam mais com os momentos que

foram reconhecidos os direitos de liberdade do que com a liberdade em si. Afinal, o
aspecto negativo se desenvolveu a luz do individualismo do Estado Liberal e o positivo
surgiu mais tarde, atravs dos anseios da sociedade na qual no se demonstrava mais
suficiente apenas garantir direitos sem que surgisse por parte do Estado o papel de
prestador de determinadas aes positivas, a fim de que a sociedade alcanasse
outra gama de direitos. Surge, ento, um Estado intervencionista, social, garantidor
de determinados direitos aos indivduos ou grupos de indivduos.
Ratifica-se assim a necessidade de uma anlise das liberdades individual e
coletiva, visto que a liberdade de reunio, em que pese ser uma liberdade individual,
somente se concretiza coletivamente; diferente, ento, da liberdade de circulao que
tanto pode ser exercida na sua plenitude individual como coletiva.
2.1.4.1 Liberdade individual
Os direitos de liberdade individual foram produtos da evoluo jurdica e moral
dos povos. Por conta disso, o princpio da liberdade individual surge depois de os
princpios de igualdade e de democracia. Isso porque este princpio s pode nascer
com o sentimento do eu, e, no homem primitivo, faltava representao de si mesmo.
No entendimento de Jean Morange39:
A expresso liberdade individual geralmente usada no singular. Entendese marcar desta forma o carter unitrio da liberdade. Contudo, a liberdade
individual tem vrias facetas, pois o homem , ao mesmo tempo, corpo e
esprito. Ao primeiro, corresponde a liberdade fsica do indivduo, liberdade
de gozar de uma certa independncia material. Ao segundo, corresponde
uma certa forma de liberdade intelectual, ou antes, a liberdade de fazer
escolhas conscientes, humanas, de usar crenas e convices ntimas. No
primeiro caso, visa-se assegurar a autonomia do indivduo; no segundo,
protegem-se suas escolhas.
Para J. J. Gomes Canotilho, entre as liberdades individuais e os direitos civis

no h qualquer contraposio, pois os direitos civis, depois de esvaziados dos
direitos polticos, passam a ser considerados pela publicstica francesa como direitos
39
MORANGE, Jean. Direitos Humanos e Liberdades Pblicas. 5.ed. Trad. de Eveline Bouteiller. So
individuais ou liberdades individuais ou ainda liberdades fundamentais. Logo, para

Canotilho, a designao de direitos individuais reflete melhor a filosofia individualista
da escola liberal e, por isso, a escolha dele em detrimento da frmula direitos civis 40.
2.1.4.2 Liberdade coletiva
As liberdades coletivas do homem em sociedade so as que podem ser
exercidas apenas quando vrias pessoas (critrio objetivo) esto de acordo com seu
exerccio (critrio subjetivo do consentimento mtuo ou partilhado). Trata-se
essencialmente de trs liberdades clssicas que so: a liberdade de associao, a
liberdade de reunio ou liberdade de manifestao e a liberdade de circulao, esta
ltima podendo ser exercida tanto individualmente como coletivamente41.
Dessa forma, a liberdade coletiva aquela garantia a um determinado grupo
de indivduos e, por sua vez, exercida por eles. Ela se desenvolve no seio da
sociedade e implica relaes interpessoais. Logo, trata-se do conjunto de indivduos
harmonizados em defesa de interesses comuns e edificantes.
Nesse sentido, a liberdade de reunio e a liberdade de circulao se entrelaam
com toda a discusso trazida aos estudos e aos sentidos suscitados na teoria das
liberdades.
40
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da constituio. 7.ed. Coimbra:

Almeida, 2003, p. 395.
Manole, 2005, p. 39.
3 DIREITO DE REUNIO E LIBERDADE

DE CIRCULAO NO ESTRANGEIRO
____________________________________________ 3 DIREITO DE
REUNIO E LIBERDADE DE CIRCULAO NO ESTRANGEIRO ___40
As supremas cortes de vrios pases tm emitido juzos sobre a liberdade de
reunio e de manifestao, mormente quando confronta estas liberdades com a de
circulao. Haja vista as decises de alguns tribunais estrangeiros, as duas liberdades
a de reunio e a de circulao vem sendo, minuciosamente confrontadas com a
liberdade de manifestao. Na medida em que ocorrem confrontaes entre a
liberdade de reunio e de circulao com as manifestaes, os tribunais estrangeiros,
com suas tcnicas empregadas nas decises, vo se aprimorando ainda mais na
soluo dos problemas.
Do direito estrangeiro, dentre os vrios pases possveis para o estudo da
liberdade de reunio e de circulao, pertinente se faz, em particular, a anlise de
quatro: Frana, Portugal, Estados Unidos e Espanha. A seleo por estes pases foi
porque os ordenamentos jurdicos deles configuram exemplos significativos de
modelo de regulamentao do estudo de direito fundamental de reunio e liberdade
de circulao. Assim, um olhar sobre algumas decises dos Tribunais Constitucionais
destes pases no tocante a: como e sob que circunstncias o direito estrangeiro
protege e restringe as manifestaes frente liberdade de reunio e de circulao
pode fornecer subsdios para melhores interpretaes destas questes, comparandoas ao direito brasileiro.
3.1 FRANA
O direito francs desempenhou um relevante papel com o surgimento e a

solidificao das liberdades pblicas, contribuindo com o aparecimento da liberdade
de reunio e de circulao. Afinal, foi na Revoluo Francesa que a liberdade de
reunio se consagrou formalmente como liberdade fundamental.
Jean Rivero & Moutouh, ao se referirem Revoluo Francesa, pontuam que
a liberdade de reunio, de todas as liberdades coletivas, tornou-se a mais elementar,
na medida em que o grupo no qual ela redunda dissolve rapidamente, e a menos
incompatvel com o individualismo de 178942. Todavia, conforme revela Fernando Dias
Menezes da Silva, essa garantia apenas poderia ser vislumbrada de forma indireta,
42
____________________________________________ 3 DIREITO DE
como desdobramento da garantia expressa da liberdade de manifestao do
pensamento, j que a clebre Declarao se silenciou acerca da liberdade de reunio
propriamente dita43.
Nesse sentido, Fernando Dias Menezes da Silva, reportando-se aos registros
de Colliard, em sua obra Liberts Publiques, ressalta que a liberdade de reunio surgiu
pela primeira vez no direito positivo em um texto menor, um Decreto de 14 de
Dezembro de 1789, que assegurava aos cidados, em seu artigo 62, o direito de se
reunirem pacificamente e sem armas. Apesar de, como direito constitucional, o
reconhecimento da liberdade de reunio se deu apenas com a Constituio de 1791,
em seu ttulo 1, das disposies fundamentais garantidas pela constituio 44.
A Constituio garante igualmente como direitos naturais e civis: a liberdade

para todo homem ir, permanecer e partir sem poder ser impedido ou detido,
seno em conformidade s formas determinadas pela Constituio; a
liberdade para todo homem de falar, escrever, imprimir e publicar seus
pensamentos, sem que os seus escritos possam ser submetidos a censura
alguma ou inspeo antes de sua publicao, e exercer o culto religioso ao
qual esteja ligado; a liberdade aos cidados de se reunirem pacificamente e
sem armas, cumprindo as exigncias das leis de polcia; a liberdade de
enviar, s autoridades constitudas, peties assinadas individualmente. 45
Jean Rivero & Moutouh afirmam que o reconhecimento tardio pelo direito
positivo em relao liberdade individualmente exercida se deu basicamente por dois
argumentos. Em primeiro lugar, o individualismo que fundamentava a ideologia liberal
inspiradora da Revoluo; e, em segundo lugar, o temor dos governos revolucionrios
quanto contestao de seus opositores46. Assim, infere-se que, apesar do
reconhecimento da liberdade de reunio pela Constituio Francesa de 1791, o seu
exerccio foi condicionado a limitaes impostas por normas infraconstitucionais.
Em relao evoluo histrica do reconhecimento da liberdade de reunio no
direito francs, aps a Constituio de 1791, vale ressaltar que at a vigncia da Lei
43
ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. Liberdade de Reunio. So Paulo: Max Limonad, 2001, pp.
54-55.
44 Cf. COLLIARD, Claude Albert. Liberts publiques, p. 582 apud ALMEIDA, Fernando Dias Menezes.
Liberdade de Reunio. So Paulo: Max Limonada, 2001, pp. 54-55.
45 FRANA. Constituio (1791). Constitution Franaise de 1791. Versalhes, 3 set. 1791. Disponvel
em: <http://www.fafich.ufmg.br/~luarnaut/const91.pdf>. Acesso em: 30 jun. 2014.
____________________________________________ 3 DIREITO DE
de 30 de Junho de 1881 (ainda em vigor), a liberdade de reunio ficou adstrita a uma
dupla preocupao distintiva no que tange a suas espcies. Inicialmente, verificou-se
uma preocupao em distinguir a liberdade de reunio e de associao, e
posteriormente, em distinguir as reunies pblicas das privadas47.
O art. 1 da Lei de 30 de junho de 1881 ressalta que as reunies pblicas so
livres. Vale salientar que, inicialmente, o exerccio da liberdade era submetido
organizao de uma declarao prvia a qual desapareceu com a lei de 23 de maro
de 1907. Logo, nenhuma formalidade administrativa, nem mesmo a mera declarao,
se impem, portanto, aos organizadores de reunies: sua liberdade, nessa fase,
total. Entretanto, se h regulamentao, limita-se a quatro pontos48.
a) os assistentes devem, no incio da reunio, designar uma mesa composta

de trs pessoas, encarregadas da manuteno da ordem e responsveis
pelas eventuais infraes;
b) a reunio no deve prosseguir depois das vinte e trs horas, salvo nas
cidades onde o fechamento dos estabelecimentos abertos ao pblico mais
tardio, o que, alis, o que em geral ocorre;
c) os organizadores devem reservar um lugar a um funcionrio da ordem
administrativa ou judiciria que pode, se o julgar necessrio, vir assistir
reunio e, em caso de desordem, decidir sua dissoluo, quer a pedido da
mesa, quer por iniciativa prpria, se ocorrerem brigas ou vias de fato;
d) a regra essencial, do ponto de vista da liberdade de expresso, a
proibio de todo discurso contrrio ordem pblica e aos bons costumes,
ou contendo provocao para um ato qualificado de crime ou delito. A mesa
deve zelar pelo respeito dessa proibio, cuja transgresso compromete sua
responsabilidade penal.
Vale considerar, ainda, que o regime da liberdade de reunio, conforme

registrado acima, consolidou-se a partir do clebre Benjamin49. Desde ento, o
Conselho de Estado sempre manteve o princpio desta lei, segundo a qual o objetivo
47
Almeida Prado Galvo. So Paulo: Martins Fontes, 2006, pp. 54-64.
48 Ibid., p. 646.
49 Conforme RIVERO, Jean; MOUTOUH, Hugues, op. cit., p. 647, no acrdo Benjamin, de 19 de maio
de 1933, a proibio da conferncia organizada em Nevers foi decidida pelo maire depois de protestos
emanantes do Sindicato dos professores primrios, resolvido a opor-se por todos os meios a que
pudesse tomar a palavra, ainda que sobre um tema literrio, um escritor que, numa de suas obras,
criticara do modo mais desabrido os professores pblicos. O acrdo, depois de afirmar que compete
ao maire, em virtude de seus poderes de polcia geral, tomar as medidas exigidas pela manuteno
da ordem, deve conciliar o exerccio de seus poderes com o respeito da liberdade de reunio. Nesse
caso, a eventualidade dos transtornos no apresentava um grau de gravidade tal que o maire pudesse,
sem proibir a conferncia, manter a ordem (GAJA, n 49).
____________________________________________ 3 DIREITO DE
de manter a ordem pblica deve ser equilibrado com a necessidade de respeitar a
liberdade de reunio.
No entanto, contestando a anlise de alguns autores acerca da suposta
evoluo no posicionamento jurisprudencial do Conselho de Estado, Rivero &
Moutouh afirmam que o elemento principal na compreenso de eventuais decises
em sentido contrrio a prpria orientao fixada no arrt Benjamin, segundo a qual
o Conselho de Estado deveria analisar em cada caso concreto as necessidades de
limitao ao exerccio da liberdade, sopesando a ameaa de atribuies e o atentado
ao direito, sempre tendo em vista os meios materiais disposio da polcia, para
garantir a ordem sem o recurso atuao restritiva da liberdade. Sendo assim,
natural que, em alguns casos concretos, a deciso penda para a limitao; e, em
outros, para a liberdade, o que no significa mudana de orientao do conselho50.
Segundo Jean Morange, a liberdade de circulao, na Frana, refere-se
liberdade de se deslocar em via pblica e este deslocamento se confunde com a
liberdade de ir e vir51. Assim, a polmica da liberdade de circulao reside em pontuar
essa diferena e, como tal, passa a ser seriamente questionada por alguns
profissionais do direito no sentido de circular em determinados dias e em
determinadas horas; proibies de utilizar determinadas estradas, ruas; inclusive de
circular, salvo justificativas, no territrio de comunas inteiras52.
Para alguns usurios, os imperativos de ordem pblica so levados em conta
no sentido da proteo da segurana, da tranquilidade e de salubridade pblica. Para
outros, as limitaes so menos sensveis; entretanto as contramos, as
regulamentaes diversas, a existncia de corredores reservados, assim como todas
as consequncias que disso decorrem para os pedestres e os ciclistas, restringem
fortemente a liberdade.
No que diz respeito s manifestaes, Jean Morange relata que a via pblica
no destinada a esse uso e sim circulao, afirmando que, no direito francs, no
existe liberdade fundamental de manifestao. Lembra tambm que esse direito foi
previsto no art. 16 do primeiro projeto de Constituio de 1946, o qual foi rejeitado por
50
51 MORANGE, Jean. Direitos Humanos e Liberdades Pblicas. 5 edio. Traduo de Eveline
Bouteiler. Barueri, So Paulo: Manole, 2004, p. 155.
52 MORANGE, Ioc cit.
____________________________________________ 3 DIREITO DE
referendo53. Por outro lado, na Frana, existe o decreto-lei de 23 de outubro de 1935
o qual submete obrigao de uma declarao prvia para todos os cortejos, desfiles
e ajuntamento de pessoas e, de maneira geral, todas as manifestaes na via
pblica54. Por este motivo, o Conselho de Estado francs permanece prudente, pois
a distino entre reunies e manifestaes no est desprovida de fundamentos55.
Depreende-se que, na Frana tanto quanto no Brasil, manifestaes
correspondem ao uso irregular de via pblica a qual destinada a assegurar, em
prioridade, a liberdade de circulao e, como tal, a utilizao destas vias para outros
fins no pode ser ignorada, pois criam dificuldades para outros usurios, alm de
trazer perigos para a ordem pblica. o que Rivero & Moutouh chamaram de
ajuntamentos em via pblica. Para estes autores, manifestaes so reunies com
objetivo definido, mas que, contrariamente, se desenvolvem na via pblica56.
Quando Morange afirma que, na Frana, no existe liberdade de manifestao
porque, neste pas, a via pblica destinada circulao. Por outro lado no existe
tambm nenhuma norma regulamentando esta liberdade. Dessa forma, para exercer
o direito de manifestao na Frana, faz-se necessrio uma declarao prvia a qual
deve ser dirigida, entre o dcimo terceiro e o dcimo quinto dia que precedem a
manifestao, autoridade que detm, na comuna, a polcia geral da ordem pblica
(maire ou prfet), indicando o objetivo, o lugar e o eventual itinerrio; bem como a data
e a hora; os nomes e os endereos dos organizadores.
Assim, na Frana, a liberdade de reunio e de circulao, por mais geral que
seja, esbarra em algumas situaes particulares as quais so necessrias em uma
sociedade democrtica, para a segurana pblica, para a manuteno da ordem
pblica, para a preveno das infraes penais, para a proteo da sade pblica ou
da moral ou para a proteo das liberdades alheias.
53
MORANGE, Jean. Direitos Humanos e Liberdades Pblicas. 5 edio. Traduo de Eveline

Bouteiler. Barueri, So Paulo: Manole, 2004, p. 275.
54 Cf. MORANGE, Ibid., pg. 276: O prefeito da comuna, ou os prefeitos das comunas que sero
atravessadas, os prfets, ou sub-prfets nas cidades onde instituda uma polcia de Estado, o prfet
de polcia quando o caso; CE 28 de abril de 1989, Comuna de Montgron, RFDA, 561, AJDA, 1989,
644, obs. X. PRTOT.
55 Ibid., p. 278.
____________________________________________ 3 DIREITO DE
3.2 PORTUGAL
A liberdade de reunio foi pela primeira vez prevista no direito constitucional
portugus na Constituio de 1838 e, desde ento, esteve presente em todas as
demais57. Por isso, os direitos de reunio e de manifestao em lugares pblicos ou
abertos ao pblico, em Portugal, so tratados de forma clara na constituio atual de
1976 e est inserido no artigo 45 do seguinte modo:
Artigo 45: Direito de reunio e de manifestao

1 - Os cidados tm o direito de reunir, pacificamente e sem armas, mesmo
em lugares abertos ao pblico, sem necessidade de qualquer autorizao.
2 - A todos os cidados reconhecido o direito de manifestao.
Analisando o direito de reunio portugus, o qual considera a manifestao

como tal, Fernando Dias Menezes de Almeida afirma que esta similitude difere do
direito francs que a relaciona, em via de regras, ocupao das vias pblicas 58.
Entretanto, o qu aqui ser debatido a respeito do que disciplinado em Portugal
sobre liberdade de reunio e de manifestao no tocante a sua no vinculao, seja
a autorizao prvia, seja a comunicao prvia autoridade.
Antes da atual constituio, no entanto, estes direitos foram regulamentados
pelo Decreto-Lei 406 de 29 de agosto de 1974, e mantm-se em vigor, permanecendo
at hoje como lei bsica na matria, no obstante, estar desatualizado face s
realidades atuais de onde resultam dificuldades de interpretao e aplicao. Dessa
forma,
algumas
de
suas
normas
so
inconstitucionais
ou
de
duvidosa
constitucionalidade.
O Decreto-Lei n. 406/74 comea por assegurar que a todos os cidados
garantido o livre exerccio do direito de se reunirem pacificamente em lugares
pblicos, abertos ao pblico e particulares, independentemente de autorizaes, para
fins no contrrios lei, moral, aos direitos das pessoas singulares ou colectivas e
ordem e tranquilidade pblicas (artigo 1, n.1), para logo em seguida fazer a
57
MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional: direitos fundamentais. 5.ed. Tomo IV.
Coimbra Editora. Coimbra, 2012, p. 428.
58 ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. Liberdade de Reunio. Ed. Max Limonad. So Paulo: 2001,
p.75.
____________________________________________ 3 DIREITO DE
exigncia do aviso prvio, no artigo 2, 1,2 e 3 e no artigo 3 1 e 2. Entretanto, segundo
o autor Antnio Francisco de Souza, o referido decreto apresenta-se excessivamente
lacunar e bastante ultrapassado, volvidos que so mais de trinta anos aps a sua
apario59.
Em que pese o Decreto-Lei 406/74 ser anterior constituio portuguesa, tanto
a jurisprudncia como a doutrina entendem que ele no foi revogado pelos preceitos
relatos ao direito de reunio e de manifestao. Esta norma mantm-se em vigor,
porque no contrria Constituio nem aos princpios nela consignados, conforme
j decidido em acrdo da Relao de Lisboa60.
Conforme se depreende do art. 45, a constituio portuguesa proscreveu a
autorizao de reunies e manifestaes, porm h grande controvrsia nas suas
doutrina e jurisprudncia a respeito do aviso prvio que se encontra regulamentado
nos artigos 2 e 3 do citado Decreto-Lei n 406/74, nos moldes seguintes:
Artigo 2
1. As pessoas ou entidades que pretendam realizar reunies, comcios,
manifestaes ou desfiles em lugares pblicos ou abertos ao pblico devero
avisar por escrito e com a antecedncia mnima de dois dias teis o
governador civil do distrito ou o presidente da cmara municipal, conforme o
local da aglomerao se situe ou no na capital do distrito
2. O aviso dever ser assinado por trs dos promotores devidamente
identificados pelo nome, profisso e morada ou, tratando-se de associaes,
pelas respectivas direces.
3. A entidade que receber o aviso passar recibo comprovativo da sua
recepo.
Artigo 3
1. O aviso a que alude o artigo anterior dever ainda conter a indicao da
hora, do local e do objeto da reunio e, quando se trate de manifestaes ou
desfiles, a indicao do trajecto a seguir.
2. As autoridades competentes s podero impedir as reunies cujo objecto
ou fim contrarie o disposto no artigo 1, entendendo-se que no so
levantadas quaisquer objeces, nos termos dos artigos 1., 6., 9. e 13., se
estas no forem entregues por escrito nas moradas indicadas pelos
promotores no prazo de vinte e quatro horas.
Para Jorge Miranda, o aviso prvio relativo inteno de realizao de

reunies, comcios, manifestaes ou desfiles, em lugares pblicos como tambm em
SOUSA, Antonio Francisco de. Reunies e Manifestaes Actuao Policial. Coord. Manuel
Monteiro Guedes Valente. Edies Almedina. Coimbra: 2009, p. 11.
60 AC RL DE 1985/02/27 IN CJ ANO10 T1 PAG201.
59
____________________________________________ 3 DIREITO DE
locais abertos ao pblico, afigura-se excessivo e, por conseguinte, inconstitucional,
quanto a reunies em locais abertos ao pblico. Na lio cristalina de Miranda O
direito de reunio e de manifestao no vale por si. instrumental relativamente aos
fins [] que em cada caso levam ao seu exerccio61. Esta circunstncia, da exigncia
ser feita pela lei ordinria, tem dificultado a compreenso da natureza e caractersticas
do aviso prvio. Assim, segundo a sentena do 1. Juzo de Polcia de Lisboa de 5 de
Dezembro de 83, Colectnea de Jurisprudncia IX, tomo 2, pg. 324:
A obrigao de comunicao ou aviso deve assim entender-se restrita aos

casos em que se justifique a sua necessidade. E a comunicao no justifica
quando o trnsito e a ordem pblica em geral no puderem ser afectados pelo
reduzido nmero de pessoas e forma de se expressarem. Ter-se- sempre,
presente que o fim preventivo, de polcia, de segurana de pessoas e bens
e no repressivo ou condicionante do exerccio do direito. Entender que
constitui crime a simples ausncia de aviso nos casos expostos supra seria
aberrante. Na realidade, as normas do D.L. 406/74 tm hoje de ser
interpretadas em consonncia com a Constituio de 1976 e a reviso de
1982, sob pena de inconstitucionalidade e consequente revogao tcita, na
medida em que o contradigam.
Na verdade, as jurisprudncias portuguesas assim como a internacional tm

entendido que a exigncia de aviso prvio se justifica pela necessidade de garantir s
pessoas, que se renem nas manifestaes, a proteo do Estado no exerccio desse
direito. Trata-se de permitir que as autoridades pblicas assegurem que a reunio ou
manifestao decorra sem perturbaes significativas, o que passa por aspectos
devidamente acautelados no Decreto-Lei n. 406/74, como, v.g., o bom ordenamento
do trnsito, a preveno de contramanifestaes ou a salvaguarda da segurana
quanto a entidades consideradas mais relevantes.
Sobre a finalidade e natureza do aviso prvio pronunciou-se igualmente o
Conselho Consultivo da PGR no parecer n. 40/89, nos seguintes termos:
61
MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional: direitos fundamentais. 5.ed. Tomo IV.
Coimbra Editora. Coimbra, 2012, p. 428.
____________________________________________ 3 DIREITO DE
O pr-aviso destina-se a possibilitar o desenvolvimento normal do acto com
o mnimo de condicionamentos para os bens e interesses em eventual
conflito, concedendo s autoridades tempo para o estudo e a adopo das
medidas requeridas.
A reunio, o desfile, o comcio, as manifestaes sem aviso prvio mostramse tendencialmente aptos a provocar perturbaes na ordem e tranquilidade
pblicas precisamente porque as autoridades competentes, por os
desconhecerem, no puderam oportunamente adoptar a atitude preventiva
adequada.
A exigncia de aviso prvio assume assim uma dimenso muito prxima de
todas as restantes exigncias destinadas a salvaguardar a ordem e a
tranquilidade pblicas e o livre exerccio dos direitos das pessoas.
O aviso prvio apresentar-se- como uma condio para o exerccio do direito
de reunio em lugar pblico ou aberto ao pblico.
Em Portugal, o direito de reunio e de manifestao, embora sejam muitos os

pontos de contato e de sobreposio entre os dois, so tratados de forma ampla e
distintos: uma manifestao coletiva sempre uma reunio, mas uma reunio no
tem que ser sempre uma manifestao. No entanto, para o direito portugus a
distino entre regimes jurdicos em torno das figuras reunio e manifestao no
se mostra muito relevante.
Neste pas, todavia, uma reunio constitui uma aglomerao de pessoas,
temporria, no institucionalizada e dirigida a fins livremente escolhidos em comum.
A esse respeito, existe deciso do Tribunal de Relao de Lisboa (Ac. da Rel. de
Lisboa de 27-2-1985), na qual aquele rgo entendeu que existe direito de reunio
sempre que vrias pessoas se agrupam, se congreguem, organizadamente com um
fim preciso e por tempo, pelo menos tendencialmente, limitado, qualquer que seja o
fim a prosseguir, e mesmo que a exteriorizao dos seus objectivos se faa
silenciosamente ou pela simples afixao de cartazes ou pela efectivao de uma
viglia62.
J a manifestao consiste em uma reunio qualificada no tanto pela forma
(concentrao, comcio, desfile, cortejo, passeata) quanto pela sua funo de exibio
de ideias, de crenas, de opinies, de posies polticas ou sociais, permanentes ou
conjunturais; qualificada pela conscincia e pela vontade comuns a todos os
participantes de exprimirem ou explicitarem uma mensagem contra ou dirigida a
62
AC RL DE 1985/02/27 IN CJ ANO10 T1 PAG201.
____________________________________________ 3 DIREITO DE
terceiros, normalmente opinio pblica; qualificada ainda por ser sempre em local
pblico63.
Por outro lado, como na maioria dos pases democrticos, h algumas
restries liberdade de reunio e de manifestao, conforme no regime legal
constante do Decreto-Lei 406/74, dentre os quais se destacam os seguintes:
- dever de avisar a reunio autoridade competente (Governador Civil ou

Presidente da Cmara) com pelo menos dois dias teis de antecedncia em
relao realizao da reunio ou manifestao. (artigo 2);
- proibio (impedimento) da reunio ou manifestao e autorizao com
limitaes (acto acompanhado de condio), com base nos seus fins
contrrios lei, moral, aos direitos das pessoas singulares ou colectivas ou
ordem e tranquilidade pblicas (artigos 1, n. 1 e 3, n.2);
- Interrupo de uma reunio ou manifestao que se afaste da sua finalidade
prtica de actos contrrios lei ou moral, perturbe grave e efectivamente a
ordem e tranquilidade pblicas ou o livre exerccio dos direitos das pessoas
e, pelo seu objecto, ofenda a honra dos rgos de soberania (artigo 5).
No que concerne ao no cumprimento do dever de aviso prvio, o n. 3 do artigo

15 do Dec.-Lei n. 406/74 estatui que aqueles que realizarem reunies, comcios,
manifestaes ou desfiles contrariamente ao disposto neste diploma incorrero no
crime de desobedincia qualificada. Em uma interpretao puramente literal, tendo
manifestantes participados de uma reunio realizada sem aviso prvio, em Portugal,
incorrer em crime de desobedincia qualificada; porquanto contrariamente ao
disposto no decreto.
A este respeito, o Tribunal da Relao de Guimares no processo comum
singular n. 2264/06.7TAGMR do 3 Juzo Criminal Tribunal Judicial, por sentena de
sete de Maio de 2009 enfrentou o problema e os manifestantes foram absolvidos
da prtica de crime de desobedincia qualificada pelo artigo 348, n. 1 e 2, do
Cdigo Penal, com referncia ao art. 15, n. 3, do DL n. 406/74, de 29 de Agosto de
1974.
Vale lembrar que, em 2009, no centro Cultural Vila Flor, localizado na Avenida
D. Afonso Henriques, na cidade de Guimares em Portugal, encontravam-se reunidos
vrios ministros do governo deste pas e, ao mesmo tempo, um grupo de pessoas se
reuniu a 50 metros de distncia deste centro cultural, manifestando contra a poltica
63
MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional: direitos fundamentais. 5.ed. Tomo IV. Coimbra
Editora. Coimbra, 2012, p. 428.
____________________________________________ 3 DIREITO DE
governamental, ostentando uma faixa onde se lia Guimares mais pobre64. Nesta
ocasio, alguns manifestantes procuravam forar e romper a barreira policial l
existente para se aproximarem dos governantes quando estes estavam se retirando
do local. Diante disso, no referido processo, foram acusados do crime de
desobedincia por no terem observado as seguintes regulamentaes:
64
ACORDO DO TRIBUNAL DA RELAO DE GUIMARES. Processo comum singular n.

2264/06.7TAGMR do 3 Juzo Criminal Tribunal Judicial, por sentena de 7 de Maio de 2009.
Descritores: Direito de Reunio e de Manifestao; Restrio de direitos; Deve de Aviso Prvio;
Desobedincia qualificada. Meio Processual: Recurso Penal. Relator: Cruz Bucho - Deciso: Negado
Provimento.
____________________________________________ 3 DIREITO DE
1. O direito de reunio e de manifestao em lugar pblico ou aberto ao
pblico, consagrado no art. 45. da Constituio da Repblica, pressupe
algumas restries previstas no DL n. 406/74, destacando-se, entre outros,
os seguintes limites:
- dever de avisar a reunio autoridade competente (Governador Civil ou
Presidente da Cmara) com pelo menos dois dias teis de antecedncia em
relao realizao da reunio ou manifestao (art. 2.0);
- proibio (impedimento) da reunio ou manifestao e autorizao com
limitaes (acto acompanhado de condio), com base nos seus fins
contrrios lei, moral, aos direitos das pessoas singulares ou colectivas ou
ordem e tranquilidade pblicas (arts. 1., n. 1, e 3. , n. 2);
- interrupo de uma reunio ou manifestao que se afaste da sua finalidade
prtica de actos contrrios lei ou moral, perturbe grave e efectivamente a
ordem e tranquilidade pblicas ou o livre exerccio dos direitos das pessoas
e, pelo seu objecto, ofenda a honra dos rgos de soberania (art. 5. ).
2. No que respeita ao incumprimento do aviso prvio importa distinguir entre
os promotores e os simples participantes na manifestao. Os promotores
que no procederem ao aviso prvio cometem o crime de desobedincia
qualificada previsto no n. 3 do DL, n. 406/74. No que concerne aos simples
manifestantes, no est excluda a prtica do crime de desobedincia
qualificada referido, no caso em que participam em manifestaes contra
ordens de proibio legitimamente emanadas pelas autoridades pblicas.
3. Tratando-se, porm, do simples incumprimento do aviso prvio, deve
considerar-se excluda a responsabilidade criminal dos manifestantes, no
promotores ou convocadores da manifestao, os quais no podem ser
penalizados em consequncia da falta de aviso prvio ou da apresentao
deste sem preenchimento dos requisitos exigveis. Para estes, a
responsabilidade criminal pela participao numa manifestao sem aviso
prvio ter de chegar atravs de uma advertncia da autoridade, que a
ordem de disperso prevista no art. 304 do Cdigo Penal.
4. Relativamente ao incumprimento do dever de aviso prvio e no que se
refere aos simples manifestantes, pacficos e desarmados, a interpretao
feita no nmero anterior, que preserva o campo de aplicao do n. 3 do art.
15. do DL n. 406/74, embora restringindo-o, a nica que se revela em
conformidade com a Constituio da Repblica.
5. No caso concreto, no se provando que os arguidos tenham planejado,
organizado, convocado ou promovido uma manifestao, fica afastada a sua
qualificao como promotores.
6. No sendo promotores, no recaa sobre eles o dever de avisar por escrito
e com a antecedncia mnima de dois dias teis o Presidente da respectiva
Cmara Municipal, pelo que no cometeram o crime de desobedincia
qualificada p. e p. pelo n. 3 do art. 15. do DL n. 406/74, de 29-08, com
referncia ao art. 348., n.s 1 e 2 do Cdigo Penal por que foram acusados
e pronunciados, impondo-se a sua absolvio.
Antnio Francisco de Sousa peremptrio, no sentido de que, no caso de a

reunio ou manifestao no ter sido previamente comunicada s autoridades
competentes apenas incorrem no crime de desobedincia qualificada os promotores
das reunies e manifestaes em locais pblicos e no todo e qualquer participante65.
Por esta razo, o entendimento da jurisprudncia portuguesa encontra-se, no sentido
65
SOUZA, Antonio Francisco de. Direito de Reunio e de Manifestao. Ed. Quid. Juris. Lisboa:
2009, p. 157.
____________________________________________ 3 DIREITO DE
de que, no que diz respeito ao no cumprimento do aviso prvio importa distinguir
entre os promotores e os simples participantes na manifestao.
Conclui-se que os promotores da manifestao os quais no procederam ao
aviso prvio cometem um crime de desobedincia qualificada. Mas, tratando-se,
porm, do simples incumprimento do aviso prvio, deve considerar-se excluda a
responsabilidade criminal dos manifestantes, no promotores ou convocadores da
manifestao. Portanto, no podem ser penalizados em consequncia da falta de
aviso prvio ou da apresentao deste sem preenchimento dos requisitos exigveis.
Relativamente ao incumprimento do dever de aviso prvio e no que se refere
aos simples manifestantes, pacficos e desarmados, o entendimento de que
preserva o campo de aplicao do n.3 do artigo 15 do citado Dec.-Lei n. 406/74,
embora o restringindo, a nica que se revela conforme a Constituio.
3.3 ESTADOS UNIDOS
A liberdade de assembleia ou de direito de reunio (Freedom off Assembly)

encontra-se prevista na 1 Emenda Constituio Federal, a qual dispe que o
congresso no legislar no sentido de cercear o direito do povo de se reunir
pacificamente. Fernando Dias Menezes de Almeida, ao analisar as obras de autores
americanos, intrpretes da Constituio, percebeu que questo da freedom off
assembly no dada muita nfase como liberdade autnoma. Sua invocao perante
os tribunais, via de regra, se d de modo indissolvel das demais liberdades
consagradas na Primeira Emenda66.
A partir da dcada de 1930, a liberdade de reunio passou de um direito
secundrio, em relao ao de petio, para o direito principal. No entanto, vale
destacar as observaes de William Orville Douglas: A liberdade de reunio parente
66
ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. Liberdade de Reunio. So Paulo: Max Limonad, 2001, p.
77. Nesse sentido, vale considerar que o respectivo autor faz remisso aos autores americanos que
foram analisados sobre o tema em destaque, registrando como interessante o fato de que dentre
algumas obras de direito constitucional americanas pesquisadas, Tribe, American Constitucional Law,
consagra a liberdade de reunio apenas em algumas linhas em um livro de 1500 pginas. Por outro
lado, Lockart et al, The american Constitution, e Rotunda, Modern constitutional law, em obras
igualmente volumosas, sequer citam freedom of assembly no ndice. J o ndice de Gunther,
Constitutional Law, traz: Assembly, Rigth Of See Freedom of Expression.
____________________________________________ 3 DIREITO DE
prxima da liberdade de expresso: a liberdade de expresso poderia resultar num
direito vazio se as pessoas no se pudessem reunir para escutar o orador. As
liberdades de reunio e de expresso andam juntas 67.
No que diz respeito liberdade de reunio, nos Estados Unidos, Lawrence
Tribe assegura que68:
A liberdade de reunio, juntamente com outros direitos consagrados pela

Primeira Emenda, os direitos de participao poltica e os direitos de
privacidade e personalidade, compe o objeto da doutrina, acerca de
liberdades fundamentais, desenvolvidas na Suprema Corte a partir de 1937.
Trata-se da doutrina dos preferredrigths, que objetivava excluir o poder do
governo de se imiscuir na esfera de exerccio de tais direitos, salvo por razes
excepcionalmente imperativas e justificadas.
No que concerne ao marco do reconhecimento da autonomia da liberdade de

reunio em relao a outros direitos, bem como seu carter fundamental, pela
Suprema Corte, cumpre tecer algumas consideraes acerca do caso De Jong v.
Oregon (1937). Trata-se de um caso que teve origem em 1934, quando durante uma
reunio do Partido Comunista, a polcia adentrou no local e prendeu De Jong, com a
acusao de violao de uma norma que considerava crime o chamado "sindicalismo
criminoso", que consistia, em sntese, na conduta de incitar a prtica de violncia e
sabotagem, com o intuito de promover a mudana da ordem poltica e social do pas 69.
Quando o caso chegou Suprema Corte dos Estados Unidos, firmou-se o
posicionamento de que a pretensa ofensa praticada por De Jong consistia apenas na
participao de uma reunio pblica organizada pelo Partido Comunista. Sendo
assim, o Excelso Tribunal entendeu que havia de se preservar o direito liberdade de
expresso (Freedom off Speech) e a liberdade de reunio (Freedom off Assembly),
pois se tratavam de princpios bsicos e fundamentais estabelecidos pela Constituio
norte-americana70.
67
DOUGLAS, William Orville. Anatomia da liberdade: os direitos do homem sem a fora. Traduo
de Geir Campos. Rio de Janeiro: Zahar, 1965, pp.31/32.
68 TRIBE, Laurence H. American Constitutional Law, 3rd ed., West Group, 2000 Supped. p. 789.
69 ESTADOS UNIDOS DA AMRICA. Suprema Corte dos Estados Unidos. Case n. 299 U.S.
353(1937).De
Jonge
v.
Oregon.Washington,
D.C.,
4
jan.
1937.
Disponvel
em:<http://supreme.justia.com/cases/federal/us/299/353/case.html>. Acesso em: 20 jun. 2014.
70 ESTADOS UNIDOS DA AMRICA. Suprema Corte dos Estados Unidos. Case n. 372 U.S. 229
(1963).Edwards v. South. Carolina. Washington, D.C., 25 fev. 1963. Disponvel em:
<http://supreme.justia.com/cases/federal/us/372/229/>. Acesso em: 20 jun. 2014.
____________________________________________ 3 DIREITO DE
Aps se garantir a liberdade de reunio como liberdade autnoma, foi, tambm,
analisada de modo independente, a questo da existncia ou no de abusos da
liberdade, no transcorrer de seu exerccio. Nesse sentido, Willian Orville Douglas
taxativo71.
O abuso da palavra (em uma reunio) concitando a uma rebelio, por

exemplo - poder ser punido, mas no o direito em si. O direito pacfico de
reunio, para a discusso pblica e o debate, da ao poltica e das
atividades coletivas, acha-se firmemente entrincheirado: um direito que se
estende mesmo aos impopulares comunistas.
Assim, a partir daquela deciso da Suprema Corte Americana, as discusses

seguintes passam a se referir aos critrios para a limitao de seu exerccio em
substituio a antiga referncia acerca do reconhecimento da liberdade de reunio.
No que diz respeito s passeatas nos Estados Unidos, Laurence Tribe afirma
que no basta que a restrio seja neutra em inteno. Lembra que a anlise da
Suprema Corte desde o caso Schneider v. State, 308 U.S. 147 (1939) se conduziu no
sentido de que independente dos propsitos os efeitos da regulao estatal no
podem ser admitidos no que deixem pouco acesso atividade comunicativa, ou
permitam ao povo pouco acesso aos canais de comunicao72.
Para Laurence Tribe, os elementos da ponderao so, de um lado, a extenso
em que a comunicao coarctada; de outro, os interesses servidos pela restrio.
Como tal, dois elementos influem decididamente no balanceamento: o primeiro o
grau de desigualdade pela qual a restrio cai sobre os vrios grupos na sociedade;
e o segundo consiste na proporo que as restries incidem sobre um lugar
tradicionalmente reservado para a expresso coletiva, a que o constitucionalismo
americano chama de foro pblico.
71
DOUGLAS, William Orville. Anatomia da liberdade: os direitos do homem sem a fora. Traduo
de Geir Campos. Rio de Janeiro: Zahar, 1965, p. 32.
72 Tribe aponta como o caso fundamental o de Schneider v. State, 308 U.S. 147 (1939), mas h que se
ver, tambm: Teamsters Union v. Vogt, 354 U.S 284, 295 (1957); Kunz v. New York, 340 U.S. 290, 293
(1951); Niemotko v. Maryland, 340 U.S. 268, 276-77 (1951) (Frankfurter, J., concurring); Follett v.
McCormick, 321 U.S. 573 (1944); Martin v. Struthers, 319 U.S. 141 (1943); Cantwell v. Connecticut,
310 U.S. 296, 308 (1940); Hague v. CIO, 307 U.S. 496, 515-16 (1939) (Roberts, J.).
____________________________________________ 3 DIREITO DE
Assim, conforme observa Tribe, a construo jurisprudencial do foro pblico
distingue trs situaes diversas73: a) os lugares voltados expresso coletiva, seja
pelo Estado ou segundo a tradio, compreendendo, por exemplo, ruas e parques; b)
lugares institudos pelo Estado especificamente para determinados tipos de expresso
coletiva, como auditrios de universidade; e c) bens pblicos no destinados
expresso coletiva. Ento, para este autor, a prevalncia a de que o direito da
maioria, que quer usar as ruas e avenidas para se deslocar e trabalhar, no pode ser
eliminado. Assim, determinou o caso seminal da Suprema Corte74:
As Autoridades Municipais, como tutoras do interesse pblico, tm o dever

de manter as ruas de suas comunidades abertas e acessveis ao movimento
de pessoas e de coisas, que o propsito essencial ao qual as ruas so
dedicadas. Desde que a legislao para tal propsito no elimine a liberdade
constitucional de cada pessoa regularmente no meio da rua transmitir
informaes atravs da fala e da distribuio de impressos, ela pode regular
a conduta daqueles que usam a rua. Por exemplo, uma pessoa no pode
exercer sua liberdade resolvendo parar no meio de uma rua entupida de
gente, em violao das leis de trnsito, e manter tal posio de maneira a
parar todo o trnsito; um grupo de distribuidores no poderia insistir em seu
direito constitucional de barrar a rua de forma a impedir todos os pedestres
de passar sem aceitar um panfleto.
In its principal attempt at a comprehensive doctrinal synthesis, the Court set out three categories of
forums: (1) traditional, quintessential public forums- places which by long tradition or by government
fiat have been devoted to assembly and debate, such as streets and parks, (2) limited purpose or
state-created semi-public forums opened for use by the public as a place for expressive activity, such
as university meeting facilities or school board meetings; and, finally, (3) public property which is not
by tradition or designation for public communication at all.
74 Suprema Corte dos Estados Unidos, Shneider v. Irvington, 308 U.S. 46, 60 S. Ct. 146, 84 L.Ed. 1555
(1939). Municipal authorities, as trustees for the public, have the duty to keep their communities streets
open and available for movement of people and property, the primary purpose to which the streets are
dedicated. So long as legislation to this end does not abridge the constitutional liberty of one rightfully
upon the street to impart information through speech or the distribution of literature, it may regulate the
conduct of those using the streets. For example, a person could not exercise his liberty by taking his
stand in the middle of a crowded street, contrary to traffic regulations, and maintain his position to the
stoppage of all traffic; a group of distributors could not insist upon a constitutional right to form a cordon
across the street and to allow no pedestrian to pass who did not accept a tendered leaflet; nor does the
guarantee of freedom of speech or of the press deprive a municipality of power to enact regulations
against [308 U.S. 147, 161] throwing literature broadcast in the streets. Prohibition of such conduct
would not abridge the constitutional liberty since such activity bears no necessary relationship to the
freedom to speak, write, print or distribute information or opinion.
73
____________________________________________ 3 DIREITO DE
3.4 ESPANHA
No que diz respeito ao direito de reunio e a liberdade de circulao, na

Espanha, Fernando Dias Menezes de Almeida explana que o tratamento dado pelo
direito espanhol, bem como por outros ordenamentos europeus e americanos,
liberdade de reunio evidencia forte influncia do direito francs75. O que tambm no
diferente com a liberdade de circulao, haja vista algumas decises prolatadas pelo
Tribunal Constitucional sobre confronto entre passeata e este direito.
A liberdade de reunio, na Espanha, concilia os sistemas repressivo e
intermedirio, aplicando-os, respectivamente, para as reunies e para as
manifestaes nas vias pblicas, o que certamente colidem com a liberdade de
circulao. Em relao a isso, o texto da Constituio espanhola abarca:
Artculo 21.
1. Se reconoce el derecho de reunin pacifica y sin armas. El ejercicio de este
derecho no necesitar autorizacin previa.
2. En los casos de reuniones en lugares de trnsito pblico y manifestaciones
se dar comunicacin previa a la autoridad, que slo podr prohibirlas cuando
existan razones fundadas de alteracin del orden pblico, con peligro para
personas o bienes.
Na primeira parte, o texto constitucional no traz nenhuma novidade, aplicandose o direito de reunio da mesma forma dos pases estrangeiros aqui ventilados,
inclusive o do Brasil. Na segunda parte, depreende-se do texto constitucional, a
preocupao do legislador em proteger as liberdades pblicas no que se refere
circulao das pessoas. nesse sentido que tem decidido o Tribunal Constitucional
espanhol.
A mais relevante das recentes decises constitucionais sobre o confronto entre
a passeata e a liberdade de circulao a que proferiu o Tribunal Constitucional da
Espanha em fevereiro de 2000. No entendimento desta Corte, nos tempos atuais, "en
una sociedad democrtica el espacio urbano no es slo un mbito de circulacin, sino
75
ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. Liberdade de Reunio. So Paulo: Max Limonada, 2001. p.
66.
____________________________________________ 3 DIREITO DE
tambin un espacio de participacin 76. Neste passo, o tribunal espanhol, talvez, mais
atento a uma peculiaridade cultural latina, transcende a ortodoxia da Casa dos Lordes,
que identifica a manifestao em via pblica com o esbulho da propriedade urbana,
assim como a anlise funcionalista da Suprema Corte do Canad.
Como as demais Supremas Cortes, a da Espanha comanda que a anlise da
razoabilidade da restrio se faa caso a caso:
Para poder restringir el derecho de reunin debern ponderarse, caso a caso,

todas las circunstancias especficas concurrentes en cada una de las
reuniones entre las que figura el deber de la autoridad gubernativa de arbitrar
las medidas adecuadas para garantizar que las concentraciones puedan
llevarse a cabo en los lugares y horas programadas sin poner en peligro el
orden pblico.
Na Espanha, a Lei Orgnica do direito de reunio de 15 de Julho de 1983 exige

o aviso prvio (artigos 8 e 9); disciplina a disperso (artigo 5); e interdio (artigo
10) das reunies e manifestaes, normas que, pela sua importncia, se
transcrevem:
Artigo 5 - La autoridade gubernativa suspender y, em su caso, proceder a

dissolver las reuniones y manifestaciones em los seguintes supuestos:
a) Cuando se consideren ilcitas de conformidade com las Leyes penales.
b) Cuando se produz can alteraciones del ordem pblico, com peligro para
personas o bienes.
c) Cuando se hiciere uso de uniformes paramilitares por los asistentes.
Tales resoluciones se comunicarn previamente a los concorrentes em la
forma legalmente prevista.
[...]
Artigo 10 - Si la autoridade gubernativa considerase que existen razones
fundadas de que puedan producir se alteraciones del orden pblico, com
peligro para personas o bienes, podr prohibir la reunin o manifestacin o,
ensu caso, proponer la modificacin de la fecha, lugar, duracin o itinerario
de la reunin o manifestacin. La resolucin deber adoptarse en forma
motivada y notificarse em el plazo mximo de cuarenta y ocho horas desde
la comunicacin prevista em el artculo 8, de acuerdo com los requisitos
estabelecido sem la Ley de Procedimiento Administrativo.
76
Sala Segunda. STC 42/2000, de 14 de febrero de 2000. Recurso de amparo 602/97. Promovido por
don Juan Galafate Parra frente ala Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Andaluca que confirmla multa que le haba impuesto la Delegacin del
Gobierno em Andaluca por interrumpir el trfico em el curso de una manifestacin de trabajadores.
Vulneracin del derecho de reunin y manifestacin: sancin administrativa impuesta sin alegar ni
acreditar una alteracin del orden pblico que pusiera em peligro personas o bienes.
____________________________________________ 3 DIREITO DE
Diante disso, a corte espanhola, para evitar a obstruo ao trfego, torna-se
razovel a restrio passeata, ainda que se devam esgotar ao mximo as vias
alternativas restrio77:
Y solo en los supuestos muy concretos" en los que tras la ponderacin de

estas circunstancias se llegue a la conclusin de que la celebracin de estas
reuniones puedan producir prolongados colapsos circulatorios que impidan el
acceso a determinadas zonas, imposibilitando por completo de este modo la
prestacin de servicios esenciales con incidencia en la seguridad de personas
o bienes urgencias mdicas, bomberos o polica podrn considerarse
contrarias al lmite que establece el art. 21.2 las restricciones del trfico que
conlleva el ejercicio del derecho de manifestacin (STC 66/1995, FJ 3)
O entendimento recente das cortes constitucionais expressa inequivocamente

que a autoridade municipal no s pode como deve impedir o uso das vias pblicas
de forma que impea o direito de ir e vir, principalmente quando passeatas estiverem
obstruindo as vias pblicas e cerceando a liberdade de circulao. Porm, tanto as
normas quanto os atos administrativos pertinentes devem ser aplicados caso a caso
com extrema conteno.
77
SENTENCIA 66/1995, de 8 de mayo de 1995. Sala Segunda. Magistrados: Don Jos Gabaldn
Lpez, don Fernando Garca-Mon y Gonzlez-Regueral, don Rafael de Mendizbal Allende, donJulio
D. Gonzlez Campos, donCarles Viver Pi-Sunyer y don Toms Salvador Vives Antn.Sntesis
Descriptiva: Federacin de Banca, Seguros y Oficinas de laUnin General de Trabajadores (FEBASOUGT) contra Sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de Madrid, confirmatoria de Resolucin de la Delegacin del Gobierno, sobre prohibicin de
concentracin. Sntesis Analtica: Supuesta vulneracin del derecho de reunin: prohibicin
extempornea no lesiva del derecho.
4 EVOLUO CONSTITUCIONAL DO
DIREITO DE REUNIO E DA
LIBERDADE DE CIRCULAO NO
BRASIL
________________ 4 EVOLUO CONSTITUCIONAL DO DIREITO

DE REUNIO E DA LIBERDADE DE CIRCULAO NO BRASIL ___60
4.1 EVOLUO CONSTITUCIONAL DO DIREITO DE REUNIO
A liberdade de reunio, segundo Rivero & Moutouh, embora seja individual

quanto aos seus titulares, j que pertence a cada indivduo, necessita que o seu
exerccio seja coletivo; entretanto, cada qual s pode usar seu direito se outros esto
de acordo para utilizar o deles no mesmo sentido78. o que Andr de Carvalho Ramos
denomina de direito-meio, vez que a liberdade de reunio viabiliza a liberdade de
expresso e a liberdade de associao, permitindo a participao da sociedade civil
na vida poltica e social79. Em que pese neste item, o pontuar cronolgico da evoluo
do direito de reunio no Brasil se faz necessrio, para o entendimento de como o
ordenamento jurdico brasileiro a recepcionou.
A Liberdade de reunio de primeira gerao. Apesar disso, no mereceu
reconhecimento nos alvores do constitucionalismo moderno, vez que nem a
Declarao de Direitos do Bom Povo da Virginia, de 1776, nem a Declarao de
Direitos do Homem e do Cidado, de 1789, fizeram constar, expressamente, em seus
textos essa liberdade.
Para Jean Rivero & Moutouh, duas razes explicam o atraso do legislador em
consagrar essa liberdade nos textos das declaraes: Primeiro, elas no figuram
dentre as aspiraes ideolgicas das Revolues e, segundo, os governos temiam
pelas facilidades que essa liberdade oferecia contestao80.
Porm, logo em seguida, deu-se, quase que concomitantemente, a
incorporao dessa liberdade pblica nos textos constitucionais da Frana e dos
Estados Unidos. Na primeira constituio francesa, de 03 de setembro de 1791, em
seu Ttulo I, n 3, 2, consignou que: A constituio garante, como direitos naturais
e civis (...) a liberdade aos cidados de se reunirem pacificamente e sem armas,
atendidas as leis de polcia. Alguns meses depois, quando do advento das dez
emendas ao texto da Constituio americana de 1787, o Bill of Rights americano,
aprovado em 15 de dezembro de 1791, a liberdade de reunio constou logo do art. 1,
assegurando o direito do povo se reunir pacificamente. Depois disso, a proteo dessa
liberdade fundamental passou a constar praticamente em todos os textos
78
RIVERO, Jean; MOUTOUH, Hugues. Liberdades Pblicas. Traduo de Maria Ermantina de

Almeida Prado Galvo. Ed. Martins Fontes. So Paulo: 2006, p. 637.
79 RAMOS, Andr de Carvalho. Curso de Direitos Humanos. So Paulo: Saraiva, 2014, p. 506.
80 Ibid., p. 638.

constitucionais dos Estados Modernos, bem como das declaraes e pactos
internacionais de proteo aos direitos humanos.
A Declarao Universal dos Direitos do Homem, de 1948, foi pioneira no plano
internacional, subscrita sob a gide da Organizao das Naes Unidas, que
estabelece, em seu art. 20, o seguinte: Todo homem tem direito liberdade de
reunio e associao pacficas.
A liberdade de reunio, na constituio brasileira vigente, foi inspirada no art.
21 do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos, adotado pela Assembleia
Geral das Naes Unidas em 1966. Este artigo somente foi ratificado pelo Brasil em
12 de dezembro de 199181:
O direito de reunio pacfica ser reconhecido. O exerccio desse direito

estar sujeito apenas s restries previstas em lei e que se faam
necessrias em uma sociedade democrtica, no interesse da segurana
nacional, da segurana ou da ordem pblica, ou para proteger a sade ou a
moral pblica ou os direitos e as liberdades das demais pessoas.
Conforme depreende, este artigo encontra-se em consonncia com o art. 5

inciso XVI da Constituio Federal Brasileira.
4.1.1 No direito brasileiro
A evoluo da liberdade de reunio, no Brasil, aqui reportada atravs de uma

exposio sistemtica dos dispositivos das constituies pretritas e dos dispositivos
infraconstitucionais que disciplinam at hoje o tema.
4.1.2 Nas constituies pretritas e na vigente
Ainda que sob rubrica diversa, liberdade de reunio, no Brasil, sempre foi
considerada pelo constituinte republicano como liberdade pblica de carter
81
O Congresso Brasileiro aprovou o pacto por meio do Decreto-Legislativo 226, de 12/12/1991,

depositando a Carta de Adeso na Secretaria-Geral da ONU em 24/01/1992, tendo entrado em vigor
em 24/04/1992.

fundamental, tendo sido expressamente mencionada, nas diversas Constituies
brasileira, desde 1891, no rol dos direitos e garantias dos indivduos. A Constituio
do imprio de 1824, por sua vez, no menciona expressamente a liberdade de
reunio, no entanto, alguns autores entendem sua previso no 4 do art. 179 que
tratava de manifestao do pensamento:
Art. 179. A inviolabilidade dos direitos civis e polticos dos cidados
brasileiros, que tem por base a liberdade, a segurana individual e a
propriedade, so garantidas pela Constituio do Imprio, pela maneira
seguinte:
[...];
4 Todos podem comunicar os seus pensamentos por palavras, escritos, e
public-los pela imprensa, sem dependncia de censura, contanto que hajam
de responder pelos abusos que cometerem no exerccio deste direito, nos
casos e pela forma que a lei determinar.
Visto que em uma reunio os participantes expressem seus pensamentos,

conforme infere do artigo supra e analisando por este prisma, pode-se pontuar que
possvel juridicamente a garantia da liberdade de reunio no sentido de assegurar a
manifestao do pensamento. Por outro lado, as liberdades de reunio e de
manifestao do pensamento so institutos diferentes, e, como tal, no se confundem.
Superada a Constituio Imperial, analisar os dispositivos acerca da liberdade
de reunio, nas anteriores Constituies republicanas, torna-se pontual:
a) Constituio de 1891:
Art. 72. A Constituio assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no

Pas a inviolabilidade dos direitos concernentes liberdade, segurana
individual e propriedade, nos termos seguintes:
[...];
8. A todos licito associarem-se e reunirem-se livremente e sem armas;
no podendo intervir a polcia seno para manter a ordem pblica.
b) Constituio de 1934:

Art. 113. A Constituio assegura a brasileiros e estrangeiros residentes no
Pas a inviolabilidade dos direitos concernentes liberdade, subsistncia,
segurana individual e propriedade, nos termos seguintes:
[...];
11. A todos licito se reunirem sem armas, no podendo intervir a
autoridade seno para assegurar ou restabelecer a ordem pblica. Com este
fim, poder designar o local onde a reunio se deve realizar, contanto que
isso no a impossibilite ou frustre.
c) Constituio de 1937:
Art. 122. A Constituio assegura aos brasileiros e estrangeiros residentes

no Pas o direito liberdade, segurana individual e propriedade, nos
termos seguintes:
[...];
10. Todos tm direito de reunir-se pacificamente e sem armas. As reunies
a cu aberto podem ser submetidas formalidade de declarao, podendo
ser interditadas em caso de perigo imediato para a segurana pblica.
d) Constituio de 1946:
Art. 141. A constituio assegura aos brasileiros e aos estrangeiros

residentes no Pas a inviolabilidade dos direitos concernentes vida,
liberdade, segurana individual e propriedade, nos termos seguintes:
[...];
11. Todos podem reunir-se, sem armas, no intervindo a polcia seno para
assegurar a ordem pblica. Com esse intuito, poder a polcia designar o local
para a reunio, contanto que, assim procedendo, no a frustre ou
impossibilite.
e) Constituio de 1967:
Art. 150. A Constituio assegura aos brasileiros e aos estrangeiros

residentes no Pas a inviolabilidade dos direitos concernentes vida,
liberdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes:
[...];
27. Todos podem reunir-se sem armas, no intervindo a autoridade seno
para manter a ordem. A lei poder determinar os casos em que ser
necessrio a comunicao prvia autoridade, bem como a designao, por
esta, do local da reunio.

Depreende-se, assim, que no houve alteraes substanciais da liberdade de
reunio de uma Constituio para a outra. Nota-se que todas elas trazem dispositivos
genricos, tais como: sem armas, ordem pblica e no a frustre. Fernando Dias
Menezes de Almeida destaca os seguintes pontos comuns82:
a) a reunio afirmada como liberdade;
b) a regra o livre exerccio da reunio; a restrio do exerccio
excepcional;
c) condio para o exerccio da liberdade a reunio se dar sem armas;
d) a justificativa para a interveno da autoridade pblica no exerccio da
liberdade de reunio a manuteno da ordem pblica (Constituies
de 1891, 1934 e 1946), ou da ordem (Constituio de 1967) ou da
segurana pblica (Constituio de 1937), termos estes classicamente
associados ao exerccio do poder de polcia.
Faz-se necessrio, tambm, a anlise de algumas diferenas encontradas

entre os textos:
a) na Constituio de 1891, liberdade de reunio e de associao so tratadas no
mesmo dispositivo, porm so liberdades distintas;
b) na Constituio de 1937, diferentemente das outras, adicionou-se a palavra
pacificamente ao lado de sem armas, como condio da existncia da
liberdade de reunio;
c) nas Constituies de 1934, 1946 e 1967, quando da ao da autoridade
policial, que esta designe o local em que a reunio deva se realizar;
d) as Constituies de 1937 e 1967 preveem o mecanismo da declarao ou
comunicao
prvia
autoridade,
ser
regulamentado
infraconstitucionalmente;
e) por fim, a Constituio de 1937, referindo-se s reunies a cu aberto,
expressa sobre a possibilidade de sua interdio, caso haja perigo imediato
para a segurana pblica.
A Constituio Federal de 1988 traz o seguinte texto:
82
98.

Art. 5. Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,

garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes:
[...];
XVI todos podem reunir-se pacificamente, sem armas, em locais abertos ao
pblico, independentemente de autorizao, desde que no frustrem outra
reunio anteriormente convocada para o mesmo local, sendo apenas exigido
prvio aviso autoridade competente.
Da mesma maneira das outras Constituies, a de 1988, manteve a

perspectiva de se considerar a reunio como sendo livre, desde que pacfica e sem
armas. Percebe-se que houve maior preocupao em garantir, na prtica, a liberdade
como regra, vez que frisa que a reunio independe de autorizao, entretanto sequer
explicita as hipteses em que ela pode sofrer interveno da polcia.
Para Fernando Dias Menezes de Almeida, esse texto tem de novo, em relao
aos anteriores, a meno a todos poderem se reunir em locais abertos ao pblico.
possvel entender-se que o constituinte zelou especialmente pelas reunies em locais
abertos ao pblico, talvez por que em tais circunstncias a prtica mostre estar o
exerccio da liberdade mais vulnervel ao policial83.
Outro elemento cuja meno expressa inovao do constituinte de 1988 o
condicionamento do exerccio da liberdade a no frustrao de outra reunio
anteriormente convocada para o mesmo local. Implicitamente, depreende-se do texto
que o que se est fazendo autorizar uma interveno de polcia limitadora do
exerccio de uma liberdade em defesa do exerccio da mesma liberdade por outros
titulares.
4.1.3 Na legislao federal
No Brasil, no h diploma legislativo federal completo que regulamente o direito

de reunio. O tema tratado por poucos e existem esparsos dispositivos, como, por
exemplo, as reunies de carter eleitoral84.
83
101.
84 BRASIL. Lei n 4.737 de 15 de Julho de 1965. Institui o Cdigo Eleitoral.

A primeira e nica lei sobre liberdade de reunio no Brasil a de n 1.207 de
25 de outubro de 1950, promulgada na vigncia da Constituio de 1946. Essa lei
nunca foi revogada expressamente, mas muitos dos seus dispositivos no so
compatveis com a atual ordem constitucional.
A despeito da existncia de outras leis as quais dedicam ateno liberdade
de reunio, tais como: a lei eleitoral (que regula as reunies que se desenvolvem no
curso de campanhas eleitorais); as leis voltadas a temas polticos, como crimes de
responsabilidade das autoridades pblicas, a de abuso de autoridade, a de defesa do
Estado e da ordem poltica e social (que mencionam, mesmo que sucintamente a
liberdade de reunio) no sero matria de estudos nesta dissertao, visto que no
dizem respeito ao tema tratado. Entretanto, aqui cabvel se ater aos comentrios da
Lei Federal 1.207/50, porque esta dispe sobre o direito de reunio, no Brasil, tanto
quanto necessria a anlise da lei 9.503 de 23 de setembro de 1997, que instituiu o
Cdigo de Trnsito no Brasil, normatizando o uso das vias pblicas. Afinal, para
pontuar a respeito da liberdade de circulao, os preceitos constitucionais so de
suma importncia.
A Lei n 1.207/50 veio regulamentar o dispositivo do art. 141, 11, da
Constituio de 1946. Fernando Dias Menezes de Almeida aduz que a presente lei
sofreu apenas uma alterao, em matria processual (parte final do 1 do art. 1),
por fora do art. 8 da Lei n 6.071, de 3 de julho de 197485. Aps a aludida alterao,
o texto da Lei n 1.207/50 trouxe a seguinte redao:
Art. 245. A realizao de qualquer ato de propaganda partidria ou eleitoral, em recinto aberto, no
depende de licena da polcia.
1 Quando o ato de propaganda tiver de realizar-se em lugar designado para a celebrao de comcio,
na forma do disposto no art. 3 da Lei n 1.207, de 25 de outubro de 1950, dever ser feita comunicao
autoridade policial, pelo menos 24 (vinte e quatro) horas antes de sua realizao.
2 No havendo local anteriormente fixado para a celebrao de comcio, ou sendo impossvel ou
difcil nele realizar-se o ato de propaganda eleitoral, ou havendo pedido para designao de outro local,
a comunicao a que se refere o pargrafo anterior ser feita, no mnimo, com antecedncia, de 72
(setenta e duas) horas, devendo a autoridade policial, em qualquer desses casos, nas 24 (vinte e
quatro) horas seguintes, designar local amplo e de fcil acesso, de modo que no impossibilite ou
frustre a reunio.
3 Aos rgos da Justia Eleitoral compete julgar das reclamaes sobre a localizao dos comcios
e providncias sobre a distribuio equitativa dos locais aos partidos.
85 ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. Liberdade de Reunio. So Paulo: Max Limonad, 2001, p.
107.

Art. 1. Sob nenhum pretexto poder qualquer agente do Poder Executivo

intervir em reunio, pacfica e sem armas, convocada para casa particular ou
recinto fechado de associao, salvo no caso do 15 do art. 141 da
Constituio Federal86, ou quando a convocao se fizer para a prtica de
ato proibido por lei.
1. No caso de convocao para a prtica de ato proibido, a autoridade
policial poder impedi-la e, dentro de dois dias, expor ao Juiz competente
os motivos por que a reunio foi impedida ou suspensa. O Juiz ouvir o
promotor da reunio, ao qual dar o prazo de dois dias para defesa. Dentro
de dois dias o Juiz proferir sentena da qual caber apelao que ser
recebida somente no efeito devolutivo.
2. Se a autoridade no fizer no prazo legal a exposio determinada no
1, poder o promotor da reunio impetrar mandado de segurana.
Art. 2. A infrao de qualquer preceito do artigo anterior e seus pargrafos
sujeita o agente do Poder Executivo pena de seis meses a um ano de
recluso e perda do emprego, nos termos do art. 189 87 da Constituio
Federal.
Art. 3. No Distrito Federal e nas cidades a autoridade policial de maior
categoria, ao comeo de cada ano, fixar as praas destinadas a comcio e
dar publicidade a esse ato. Qualquer modificao s entrar em vigor dez
dias depois de publicada.
1. Se a fixao se fizer em lugar inadequado que importe, de fato, em
frustrar o direito de reunio, qualquer indivduo poder reclamar autoridade
policial indicao de lugar adequado. Se a autoridade, dentro de dois dias
no fizer, ou indicar lugar inadequado, poder o reclamante impetrar ao Juiz
competente mandado de segurana que lhe garanta o direito de comcio,
embora no pretenda no momento realiza-lo. Em tal caso, caber ao Juiz
indicar o lugar apropriado, se a polcia, modificando seu ato, no o fizer.
2. A celebrao do comcio, em praa fixada para tal fim, independe de
licena da polcia; mas o promotor do mesmo, pelo menos vinte e quatro
horas antes de sua realizao, dever fazer a devida comunicao
autoridade policial, a fim de que esta lhe garanta, segundo a prioridade do
aviso, o direito contra qualquer que no mesmo dia, hora e lugar, pretenda
celebrar outro comcio.
Art. 4. Esta lei entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as
disposies em contrrio.
Conforme se observa, a Lei n 1.207/50 bastante sucinta, entretanto, apesar

de disciplinar de forma concisa a matria, no esgota as hipteses possveis de
ocorrncia de reunies. Se por um lado, nos art. 1 e 2, respectivamente, percebe-se
tratamento diverso a duas espcies de reunio: as realizadas em locais privados
86
Art. 141, 15: A casa o asilo inviolvel do indivduo. Ningum poder nela penetrar noite, sem
consentimento do morador, a no ser para acudir a vtima de crime ou desastre, nem durante o dia,
fora dos casos e pela forma que a lei estabelecer.
87 Art. 189 - Os funcionrios pblicos perdero o cargo:
I - quando vitalcios, somente em virtude de sentena judiciria;
II - quando estveis, no caso do nmero anterior, no de se extinguir o cargo ou no de serem demitidos
mediante processo administrativo em que se lhes tenha assegurado ampla defesa.
Pargrafo nico - Extinguindo-se o cargo, o funcionrio estvel ficar em disponibilidade remunerada
at o seu obrigatrio aproveitamento em outro cargo de natureza e vencimentos compatveis com o
que ocupava.

fechados ao pblico e as dos comcios realizados em praas pblicas; por outro lado,
omissa quanto s reunies em locais privados abertos ao pblico tanto quanto a
outras reunies, que no comcios, que se realizem em locais pblicos abertos, como,
por exemplo, manifestaes pblicas. Tambm no traz nada sobre reunies em
locais pblicos fechados ao pblico, conforme j grafado no item 5.1.2.1.
Acertadamente, o legislador optou por regulamentar o Texto Constitucional,
preservando ao mximo a liberdade. Assim, a Constituio de 1946, de modo amplo,
admitiu que a polcia pudesse designar o local para a reunio, sem especificar a
reunio. Com isso, a Lei 1.207/50 entendeu necessria tal medida, em defesa da
ordem pblica, apenas no caso dos comcios.88
Percebe-se, no entanto, que a demarcao de local de reunio prevista na lei
em comento, perfeitamente compatvel com a Carta de 1946, que permitia
autoridade designar o local para reunio, no subsiste no direito atual. O que pode
fazer a autoridade, dentro da Constituio em vigor, vedar a manifestao nos
lugares e circunstncias nas quais o exerccio dessa liberdade afronte o direito
constitucional de circulao, por exemplo. Dessa forma, adotou como regra o sistema
repressivo quanto ao exerccio da liberdade, no exigindo comunicao prvia
autoridade pblica, salvo para os comcios em praas pblicas, tanto quanto a licena
prvia desta liberdade.
Para organizao funcional do direito de reunio, diversos Estados da
federao brasileira possuem portarias que especificam qual rgo competente para
recebimento do aviso prvio. Disposies sobre este tema tambm so encontradas
em leis municipais que dispem sobre reunies que possam afetar a circulao e qual
rgo ser competente para acompanh-las.
4.1.3.1 Competncia legislativa
No h dvida de que a competncia para editar leis referentes liberdade de

reunio da Unio. A Constituio de 1988 deixa isto claro, em seu artigo 22, I e XI89,
ao considerar a legislao sobre direito penal, direito eleitoral e de trnsito como de
88
ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. Liberdade de Reunio. So Paulo: Max Limonada, 2001, p.
109.
89 Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre: I direito civil, comercial, penal, processual,
eleitoral, agrrio, martimo, aeronutico, espacial e do trabalho; [...]; XI trnsito e transporte [...].

competncia privativa da Unio. Nas Constituies de 1967 e 1946, essa competncia
j era contemplada, tanto que sob sua gide foram produzidas algumas das leis
referidas e ainda vigentes, as quais no so objeto deste estudo. Tais leis mencionam,
mesmo que indiretamente, a liberdade de reunio, versando sobre segurana
nacional, ou ainda disciplinam matria relativa s autoridades federais.
Para Fernando Dias Menezes de Almeida, o problema que se apresenta o de
que a Lei n 1.207/50 disciplina puramente a liberdade de reunio. Para o mesmo
autor, essa Lei no se enquadra em nenhum dispositivo expresso, quer da
Constituio atual, quer da de 1946 (sob cuja vigncia foi editada), relativo s
competncias da Unio90.
Se por um lado, no se encontra na Constituio de 1988, nos incisos
elencados no art. 22 (que trata da competncia privativa da Unio) ou ainda no art. 24
(competncia concorrentes da Unio e Estados), a meno legislar sobre direitos
fundamentais, ou legislar sobre liberdade de reunio; por outro lado, o art. 5 da
Constituio tambm no faz referncia lei regulamentadora, o que, caso assim o
fosse, seria perfeitamente possvel.
Diante dessa celeuma, para Fernando Dias Menezes Almeida, no resta, pois,
seno a regra da natureza do tema versado para se buscar uma resposta.
Generalizando a anlise para os direitos fundamentais, um raciocnio possvel parte
do seguinte argumento: os direitos fundamentais integram o conjunto das normas
materialmente constitucionais relativas constituio total; e a elaborao das normas
do ordenamento jurdico total, dentro de um Estado federativo, compete Unio.
Logo, h de se concluir serem os direitos fundamentais matria de competncia
legislativa da Unio91.
90
127.
91 Ibid., p. 128.

4.2 EVOLUO CONSTITUCIONAL DA LIBERDADE DE CIRCULAO
Visto que no existe, no Brasil, nenhuma obra a respeito da liberdade de

circulao, o evolver histrico desta crucial, considerando-se que ele pode subsidiar
na sustentao desta dissertao.
Na escala humana, a dinmica de circulao tem se desenvolvido desde os
primitivos nmades at o sofisticado fluxo dos dias atuais. De direito natural, na prhistria, a circulao passou categoria de direito positivo, nas primeiras civilizaes,
e a de garantia constitucional, em tempos mais modernos. Depreende-se que
liberdade de circulao no se trata de um direito novo, visto que era garantido aos
cidados livres da Grcia e de Roma. Na Idade Mdia, aps terem serenado os
tumultos provocados pelas invases brbaras, ressurgiu o desejo pela tutela
liberdade de circulao. Tanto assim, que essa liberdade foi assegurada pela Magna
Carta outorgada pelo Rei Joo da Inglaterra, conhecido como "Joo Sem Terra", e foi
assinada em 15 de junho de 1215.
De fato, ainda que a Magna Charta Libertatum assegurasse, principalmente, os
direitos dos Bares, seus artigos 41 e 42 concediam aos comerciantes ou a qualquer
pessoa livre a liberdade de sair e de entrar, na Inglaterra, para nela residir, e a de
percorrer, tanto por terra como por mar, ressalvadas as situaes de guerra.
Aps mais de 500 anos da assinatura da Magna Carta, outra declarao de
direitos dos homens, a "Declarao de Direitos da Virgnia", de 16 de junho de 1776,
apesar de no ter garantido, de forma expressa, o direito de circulao, deixou-o
estabelecido, de forma implcita, na seo I (garantia ao direito vida e liberdade) e
na seo VIII (garantia ao direito ao devido processo legal).
Na Frana, como consequncia da vitria da revoluo burguesa de 1789, foi
promulgada a "Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado", pela Assembleia
Nacional, em 26 de agosto de 1789. Assim como foi na liberdade de reunio, essa
declarao, bem como a "Declarao de Direitos da Virgnia", no menciona, de forma
expressa, como o fez a Magna Carta, a liberdade de circulao como um dos direitos
individuais. Contudo, essa garantia est implcita no art. 4, que se refere ao exerccio
dos direitos naturais de cada homem, que tem como limite apenas o direito dos outros.
Certamente, dentre os direitos naturais do homem est o da liberdade de circulao e
o de fixar sua residncia onde lhe for mais conveniente.

4.2.1 No direito brasileiro
No to diferente como na evoluo constitucional da liberdade de reunio,

adequado se faz demonstrar como a liberdade de circulao sistematizada no
ordenamento ptrio. Para tanto, uma exposio sistemtica dos dispositivos das
constituies pretritas e dos dispositivos infraconstitucionais que disciplinaram e
disciplinam at hoje o tema tornam-se relevantes.
4.2.2 Nas constituies pretritas e na vigente
Das oito Constituies j editadas no Brasil, desde 1824 (com a Constituio

imperial), foi somente em 1967 que a Carta magna tratou de prescrever a competncia
da Unio para "legislar sobre trfego e trnsito nas vias terrestres" (artigo 8, XVII, n),
sem, entretanto, limitar a atuao como exclusiva ou privativa.
A legislao de trnsito nacional, que comeou a se consolidar com o 1 Cdigo
Nacional de Trnsito, em 1941, previa, inclusive, no artigo 2 do CNT de 1966 (Lei n
5.108/66), a possibilidade de leis estaduais complementares, nos seguintes termos:
"Os Estados podero adotar normas pertinentes s peculiaridades locais,
complementares ou supletivas da lei federal".
Foi apenas em 1988, com a promulgao da atual Constituio federal, que o
seu artigo 22, inciso XI, tratou de prescrever a competncia privativa da Unio para
legislar sobre trnsito e transportes. A partir da, portanto, o artigo 2 do CNT de 1966
passou a ser invlido, no tendo sido recepcionado pela "nova" Constituio. Desta
forma, de 1998 pra c, somente o Poder Legislativo da Unio, representado pelo
Congresso Nacional (sistema bicameral que engloba o Senado e a Cmara dos
Deputados), tem a legtima competncia para legislar sobre trnsito.
Nessa mesma esteira, Manoel Jorge e Silva Neto observa que a liberdade de
circulao, que se refere, por exemplo, ao livre trnsito nas cidades, eventualmente
limitado pelo Poder Pblico Municipal com amparo no art. 30, I da Constituio no

exerccio do poder de polcia, no pode ser protegida pelo instrumento do habeas
corpus, mas sim por mandado de segurana92.
Nesse sentido, o STF no julgamento do Recurso Extraordinrio n 97.278,
julgado em 10 de dezembro de 1982 admitiu que o mandado de segurana o
instrumento adequado proteo da liberdade de reunio; todavia, no caso concreto,
no se conheceu do recurso por razes processuais93.
4.2.3 Na legislao federal
A primeira legislao de trnsito que se tem conhecimento no Brasil a de

1853, perodo Monrquico de D. Pedro II. Em 1900, o ento prefeito da cidade de So
Paulo, Antnio Prado, instituiu leis regulamentando o uso do automvel na cidade,
criando uma taxa para o uso da via pblica. Em 1903, a prefeitura paulistana tornou
obrigatria a inspeo de veculos para o fornecimento de uma placa de identificao,
que seria afixada na parte traseira. Naquela poca, a velocidade mxima permitida
nos lugares onde havia acmulo de pessoas era a de um homem a passo. Alm disso,
em nenhum local a velocidade poderia ser superior a 30 km/h94. Em 27 de Outubro de
1910, foi publicado o Decreto n 8.324 que aprovou o regulamento para o servio
subvencionado de transportes por automveis, conforme seus artigos 21, 22 e 23,
dentre outras prescries estabelecia:
92
SILVA NETO, Manoel Jorge e. Curso de Direito Constitucional. 8.ed. So Paulo: Saraiva, 2013,
p. 850.
93 EMENTA: DIREITO DE REUNIO. MANDADO DE SEGURANA QUE O ASSEGURA. 2- RE NO
CONHECIDO PORQUE NO DEMONSTRADOS OS SEUS PRESSUPOSTOS.
(RE 97278, Relator(a): Min. CORDEIRO GUERRA, Segunda Turma, julgado em 10/12/1982, DJ 1103-1983 PP-02475 EMENT VOL-01286-02 PP-00458 RTJ VOL-00107-01 PP-00331)
94 PRIMEIRAS Leis de Trnsito. Disponvel em:
<http://www.atividadesrodoviarias.pro.br/primeiraleitrans.html>.Acesso em: 10 abr. 2014.

Art. 21. O motorneiro deve estar constantemente senhor da velocidade de
seu vehiculo, devendo diminuir a marcha ou mesmo par o movimento, todas
as vezes que o automvel possa ser causa de accidentes. A velocidade
dever ser reduzida o mais possvel nos pontos da estrada, onde, por
quaisquer obstculos, no se possa extender distancia o raio visual,
ouquando atravessar caminhos ou ruas de povoados.
Art. 22. A velocidade commercial mnima para o transporte de mercadorias
ser se 6 kilometros por hora e a do transporte de viajantes, de 12 kilometros,
devendo os automveis empregados satisfazer a essas condies de
servios.
Art. 23. A approximao dos automveis dever ser annunciada distancia
por uma buzina ou trompa.
Nesse decreto, exigia-se que os condutores, ainda chamados de motorneiros,

mantivessem constantemente senhores da velocidade do veculo, devendo diminuir a
marcha do veculo ou mesmo parar, toda vez que o veculo pudesse causar
acidente95.
O Decreto Legislativo n. 4.460, de 11 de janeiro de 1922, apesar de referir-se
s estradas de rodagem, proibiu a circulao dos chamados carros de boi e cuidou da
carga mxima dos veculos96. Em 1927, o Decreto Legislativo n. 5.141, de 05 de
janeiro, criou o Fundo Especial para Construo e Conservao de Estradas de
Rodagem Federais97. O Decreto n 18.323, de 24 de julho de 1928, aprovou o
regulamento para circulao internacional de automveis no territrio brasileiro e para
a sinalizao, segurana no trnsito e polcia nas estradas de rodagem98. Em 1929, o
governo brasileiro ratificou a Conveno de Paris de 1.909, atravs do decreto n
10.038, de 17 de dezembro de 1.929, disciplinando a circulao internacional de
automveis e a sinalizao de trnsito99.
Contudo, o primeiro cdigo de trnsito do Brasil s foi aprovado em 1941,
atravs do Decreto-lei n 2.994, de 28 de janeiro de 1941, dcadas aps a implantao
da sua indstria automobilstica. Entretanto, essa norma foi revogada oito meses
depois pelo Decreto-lei n. 3.651, de 25 de setembro de 1941, que deu nova redao
ao Cdigo, criando o Conselho Nacional de Trnsito (CONTRAN) subordinado
diretamente ao Ministrio da Justia e Negcios Interiores e os Conselhos Regionais
de Trnsito (CRT), nas capitais dos Estados subordinados aos respectivos governos
95
BRASIL. Departamento Nacional de Trnsito. 100 anos de Legislao de Trnsito no Brasil: 1910 2010 / Ministrio das Cidades, Departamento Nacional de Trnsito, Conselho Nacional de Trnsito.
Braslia: Ministrio das Cidades, 2010, p. 20.
96 BRASIL, Ioc. cit.
99 BRASIL. Decreto n 19.038, de 17 de dezembro de 1.929. Repblica Federativa do Brasil.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em 11 abr. 2014.

estaduais100. Nessa poca, o Brasil vivia um perodo de urbanizao, marcada pela
industrializao e pela expanso econmica, ocorrendo um grande crescimento da
frota de veculos em circulao no pas. Esse fato exigiu uma reviso das leis em vigor,
culminando com a aprovao da lei n 5.108, de 21 de setembro de 1966, instituidora
do Cdigo Nacional de Trnsito (CNT), que vigorou durante 31 anos.
O grande nmero de acidentes de trnsito, a evoluo da sociedade e da
tecnologia dos automveis e a crescente frota de veculos tornaram o CNT
ultrapassado, levando o legislador a formular um novo Cdigo de Trnsito. Foi nesse
contexto, visando, sobretudo, a preservao da vida humana, que foi aprovado em 23
de setembro de 1997, o atual Cdigo de Trnsito Brasileiro (CTB), a lei n 9.503, de
23 de setembro de 1997101. Com estas medidas, o CTB buscou uma adequao a
legislao especfica nova realidade do trnsito. Assim, criou novas infraes de
trnsito mais rigorosas no tratamento aos condutores embriagados, tipificando a
conduta destes como infrao administrativa e como crime de trnsito.
Cabe Unio estabelecer os princpios e diretrizes para o sistema nacional de
viao (art. 21, XXI), conforme observado anteriormente no item 4.2.2 e legislar
privativamente sobre trnsito e transporte (art. 22, XI), restando aos estados e
municpios disciplinar o trfego nas respectivas vias pblicas (art. 38, IV da Lei
12.379/11)102.
Oportuno ressaltar que a Constituio assegura ao municpio a competncia
para legislar sobre assuntos de interesse local como tambm suplementar a legislao
federal e estadual no que couber103. Nesse sentido ensina Hely Lopes Meirelles
que104:
100
BRASIL. Departamento Nacional de Trnsito. 100 anos de Legislao de Trnsito no Brasil: 1910 2010 / Ministrio das Cidades, Departamento Nacional de Trnsito, Conselho Nacional de Trnsito.
Braslia: Ministrio das Cidades, 2010, p. 263.
101 BRASIL. Lei n 9.503, de 23 de setembro de 1997. Institui o Cdigo de Trnsito Brasileiro. Dirio
Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, 24 set. 1997. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br>. Acesso em 11 abr. 2014.
102 O sistema nacional de viao constitudo pela infraestrutura fsica e operacional dos vrios modos
de transporte de pessoas e bens, sob jurisdio dos diferentes entes da Federao.
103 Art. 30. Compete aos Municpios: I legislar sobre assuntos de interesse local: II suplementar a
legislao federal e a estadual no que couber; [...].
104 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, 6 edio. Ed. Malheiros, So Paulo: 1994,
p. 318/320.

O trnsito e o trfego so daquelas matrias que admitem a trplice
regulamentao federal, estadual e municipal conforme a natureza e o mbito
do assunto a prover. A dificuldade est em se fixar, com preciso, os limites
da competncia das trs entidades estatais que concorrem na sua
ordenao. Os meios de circulao e transporte interessam a todo o Pas, e
por isso mesmo a Constituio Federal reservou para a Unio a atribuio
privativa de legislar sobre trnsito e transporte (art. XI), permitindo que os
Estados-membros legislem supletivamente, a respeito da matrias [...] De um
modo geral pode-se dizer que cabe Unio legislar sobre assuntos nacionais
de trnsito e transporte, ao Estado-membro compete regular e prover os
aspectos regionais e a circulao intermunicipal em seu territrio, e ao
municpio cabe a ordenao do trnsito urbano, que de seu interesse local
(art. 30, I e V). Realmente, a circulao urbana e o trfego local, abrangendo
o transporte coletivo em todo o territrio municipal, so atividades de estrita
competncia do municpio para atendimentos das necessidades especficas
de sua populao [...].
Assim, o Cdigo de Trnsito Nacional em vigor, institudo pela Lei n 9.053 de

23 de setembro de 1997, regulamenta o uso das vias pblicas brasileiras, atingindo o
exerccio da liberdade de circulao, conforme estabelece seu artigo 1:
Art. 1. O trnsito de qualquer natureza nas vias terrestres do territrio

nacional, abertas circulao, rege-se por este Cdigo.
1 Considera-se trnsito a utilizao das vias por pessoas, veculos e
animais, isolados ou em grupos, conduzidos ou no, para fins de circulao,
parada, estacionamento e operao de carga e descarga.
[...]
Art. 2 So vias terrestres e rurais as ruas, as avenidas, os logradouros, os
caminhos, as passagens, as estradas e as rodovias, que tero seu uso
regulamentado pelo rgo ou entidade com circunscrio sobre elas, de
acordo com as peculiaridades locais e as circunstncias especiais.
E, por fim, o municpio legisla sobre a circulao local, o que bvio, vez que
cada cidade tem suas peculiaridades.
5 DIREITO FUNDAMENTAL DE REUNIO E

LIBERDADE DE CIRCULAO.
ASPECTOS JURDICO-DOGMTICOS
__________ 5 DIREITO FUNDAMENTAL DE REUNIO E LIBERDADE DE

CIRCULAO. ASPECTOS JURDICO-DOGMTICOS _________ 77
A dogmtica constitucional procura auxiliar o jurista constitucional, fornecendo-lhe
esquemas de trabalho; regras tcnicas; modos de argumentao e de raciocnio
indispensveis soluo e deciso, justa e fundamentada dos casos ou problemas
jurdico-constitucionais105. neste sentido que, no presente estudo sobre os aspectos
jurdico-dogmticos do direito fundamental de reunio e de liberdade de circulao,
fontes doutrinrias e jurisprudenciais sero utilizadas, para auxiliar na concepo do seu
objeto. Dessa forma, alguns problemas dogmticos exigiro ateno mais acurada, vez
que no h resposta consolidada no direito constitucional nem ptrio nem estrangeiro no
que se refere liberdade de circulao, conforme abordado no item 5.2 deste estudo.
Igualmente, at a presente data, nenhum autor se debruou para escrever sobre
o assunto, por isso h to somente algumas referncias, de forma sutil sobre o tema, o
que torna o desenvolvimento da presente dissertao ainda mais pujante. Dessa forma,
a anlise constituir-se- das dimenses de cada direito constitucionalmente garantido,
considerando e avaliando sua caracterizao legislativa, doutrinria e jurisprudencial.
Para tanto, necessrio se faz a anlise dos elementos que compem o direito
fundamental de reunio e a liberdade de circulao, para depois se pontuar em que
medida as manifestaes implicam no cerceamento desses direitos. Por outro lado,
embora os direitos fundamentais sejam passveis de limitaes, ser necessrio tambm
observar estas restries para que no sejam to profundas a ponto de torna-las
verdadeiras conchas vazias. E, para garantir que a atividade do legislador ordinrio no
possa efetivamente esvaziar de contedo os direitos fundamentais, surge teoria
segundo a qual as prprias limitaes a tal classe de direitos sofrem limitaes: a teoria
dos limites dos limites. Como adverte Dimitri Dimoulis: proibido proibir o exerccio do
direito alm do necessrio106.
A grande parte das manifestaes evidencia o relacionamento da liberdade de
reunio com a liberdade de circulao. Esse relacionamento tem duplo sentido: tanto o
exerccio da liberdade de reunio pode se dar simultaneamente com o exerccio, pelas
mesmas pessoas, da liberdade de manifestaes (reunies mveis); como pode se dar
causando conflito com a liberdade de circulao, exercida por outras pessoas,
principalmente as manifestaes que se desenvolvem em locais de trnsito pblico.
105
CANOTILHO. J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 7.ed. Coimbra:

Almedina, 2003, p. 18.
106 DIMOULIS, Dimitri; MARTINS, Leonardo. Teoria Geral dos Direitos fundamentais, Ed. Atlas, So
Paulo: 2014, p.167.

O que a liberdade de reunio e a de circulao tem em comum que a reunio
pode ser realizada tambm em movimento, como em locais de trnsito pblico, sejam
nas vias pblicas propriamente ditas (ruas, avenidas, viadutos e estradas), sejam outros
espaos pblicos abertos locomoo das pessoas como praas, parques, caladas,
praias, dentre outros. Mas a questo : at que ponto essas manifestaes no
interferiro na liberdade de circulao daquelas pessoas que no esto participando
daquela reunio?
Comentando o inciso XVI do art. 5 da constituio brasileira de 1988, Manoel
Gonalves Ferreira Filho, direto e claro ao cuidar da passeata, que uma liberdade de
manifestao: esta no se olvide uma reunio em movimento se sujeita s regras
referentes reunio107. De fato, a maioria dos autores brasileiros contemporneos no
questiona esse posicionamento, entretanto, Fernando Dias Menezes de Almeida ressalta
que o referido comentrio claro que desde que ocorram, no caso concreto, os quatro
elementos da reunio, os quais sero vistos no item 5.1.1108. Vale salientar que mesmo
nos argumentos contrrios nos debates constituintes acima transcritos a preocupao
que sobressai no com o enquadramento, em tese, da manifestao como reunio,
mas sim com a preservao da ordem pblica, mais facilmente violvel por
manifestaes mveis em conflito com a liberdade de circulao.
No entendimento de Fernando Dias Menezes de Almeida, no Brasil, no h
definio legal de manifestaes e figuras afins, ainda que as leis que a elas se refiram
naturalmente as tratem como reunies. Da mesma forma, a doutrina ptria no precisa
ao conceituar manifestao, passeata, cortejo, ou ainda similares como a liberdade de
circulao a qual objeto deste estudo109.
5.1 DIREITO FUNDAMENTAL DE REUNIO

O abordado, at ento, limitou-se a pontuar a liberdade de reunio como liberdade
pblica como tambm referisse a ela como liberdade constitucional ou liberdade
107
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Comentrios constituio de 1988, vol. I, Ed.Saraiva:1992,

p. 42.
p. 159.
109 Ibid., p.160.

fundamental. Assim, este trabalho no questiona, pelo contrrio, admite que as
liberdades pblicas sejam uma espcie dos direitos fundamentais, ou seja, uma
gerao dos direitos fundamentais, vez que estes no nasceram de um momento para
o outro, mas sim foram gerados ao longo do tempo. Por isso, convencionou-se afirmar
que os direitos fundamentais seriam desdobrados em geraes (ou dimenses), de regra
trs, cada uma delas atrelada ao contexto histrico social em que foram reconhecidas.
Afinal, como a dignidade da condio humana exige o respeito a bens e valores
em qualquer circunstncia, a impor o aparecimento dos primeiros direitos humanos
(liberdades pblicas), a exigncia de condies sociais aptas a propiciar a realizao das
virtualidades do homem intensificada no tempo e traduz-se na formulao de novos
direitos fundamentais. A esse respeito, Ingo Wolfgang Sarlet corrobora com o que foi dito
por Manoel Jorge e Silva Neto que, desde o seu reconhecimento nas primeiras
Constituies, os direitos fundamentais passaram por diversas transformaes, tanto no
que diz respeito ao seu contedo, quanto no que concerne sua titularidade, eficcia e
efetivao110.
Nesta mesma linha de pensamento, Norberto Bobbio assegura que os direitos do
homem, por mais fundamentais que sejam, so direitos histricos e, como tal, nascidos
sob certas circunstncias caracterizadas por lutas em defesa e novas liberdades contra
velhos poderes e de modo gradual, no todos de uma vez e nem de uma vez por
todas111. Desse modo, as geraes ou dimenses dos direitos fundamentais, buscando
resguardar o homem em sua liberdade, igualdade e fraternidade, como j anunciava o
lema da Revoluo Francesa, deram ensejo aos direitos de primeira, segunda e terceira
gerao, respectivamente112.
A esse respeito, inicialmente se faz pertinente uma rpida anlise da evoluo
dos direitos fundamentais apenas para ratificar o que j foi abordado anteriormente: que
a liberdade de reunio tipicamente um direito fundamental de primeira gerao e isso
foi solenemente reconhecido, atravs das Declaraes do sculo XVIII e das primeiras
constituies escritas no mbito ocidental113. Assim, amparada no iderio de liberdade
110
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 11.ed. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2012, p. 45.
111 BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Traduo: Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: Elsevier,
2004, p. 6.
672.
113 CUNHA JUNIOR, Dirley da. Curso de Direito Constitucional. 7.ed. Salvador: JusPodivm, 2013, p.
590.

individual e poltica, a deflagrao da Revoluo Francesa determinou o surgimento dos
direitos fundamentais de primeira gerao114. Nesse sentido Saulo Jos Casali Bahia
aduz que as geraes de direito definitivamente se instalaram no seio dos textos
constitucionais do Ocidente, como aspiraes constituinte autnoma, ao menos na maior
parte dos pases que optaram por adotar constituies aps a 2 Grande Guerra
Mundial115. Trata-se, em essncia, de direitos de defesa, visando demarcao da
esfera de autonomia individual frente ao poder estatal. Para Andr de Carvalho Ramos
o papel do Estado na defesa desses direitos de primeira gerao tanto o tradicional
papel passivo (absteno em violar os direitos humanos, ou seja, as prestaes
negativas) quanto ativo, pois para o mesmo autor h de se exigir aes do Estado para
garantia da segurana pblica, administrao da justia, entre outras116.
Dentre os Direitos vinculados a esta dimenso, de forte inspirao jusnaturalista,
alm do direito de reunio, destacam-se os seguintes: direito propriedade, liberdade,
vida e direitos polticos. Aqui, portanto, negava-se ao Estado qualquer ingesto nas
relaes individuais ou sociais, laborando, to somente, como guardio das
liberdades117.
Em seguida, de forma mais ampla, conforme leciona Jean-Jacques Israel, esto
os direitos que permitem ao indivduo despertar e desenvolver-se, escolhendo as
condies de seu destino. Deles fazem parte, dentre outros, a liberdade de pensamento,
a liberdade de expresso e de comunicao, a liberdade de se agrupar, a liberdade de
associao, bem como as liberdades e os direitos polticos (notadamente o direito de
escolher seus governantes por eleies livres). Fala-se, ento, de liberdadesparticipao118.
Com a ascenso do Estado social, surgem os direitos de segunda dimenso,
caracterizados por outorgarem ao indivduo os direitos a prestaes sociais estatais,
como sade, educao, trabalho, assistncia social, dentre outros, revelando uma
transio das liberdades formais abstratas, conquistadas pelo liberalismo119. Tambm
114
SILVA NETO, Manoel Jorge e. Curso de Direito Constitucional. 8.ed. So Paulo: Saraiva, 2013, p.
672.
115 BAHIA, Saulo Jos Casali. O Poder Judicirio e a Efetivao dos Direitos Fundamentais. In CUNHA
JUNIOR, Dirley da; CALMON DANTAS, Miguel. Desafios do constitucionalismo brasileiro. Salvador:
JusPodivm, 2009, p. 297
116 RAMOS, Andr de Carvalho. Curso de Direitos Humanos. So Paulo: Saraiva, 2014, p. 50
117 SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 11.ed. Porto Alegre: Livraria do
Manole, 2005, p. 8.
119 SARLET, op. cit., p. 9.

denominados de direitos-crditos porque estes permitem direitos como: educao,
cultura, ao emprego, sade, previdncia social, ou seja, direitos a uma prestao
fornecida pelo servio pblico, direitos que exigem uma responsabilidade tanto do
Estado como de uma pessoa pblica120.
A segunda dimenso dos direitos fundamentais, portanto, como assevera Ingo
Wolfgang Sarlet, bem mais que os direitos de cunho prestacional, de acordo com o que
ainda propugna parte da doutrina. Inobstante o cunho positivo pode ser considerado
como o marco distintivo desta nova fase na evoluo dos direitos fundamentais121.
Por fim, os direitos de terceira gerao denominam-se direitos de solidariedade
ou fraternidade, por destinarem-se proteo do homem em coletividade social, e no
individualmente, cujo reconhecimento parece subsequente aos progressos da
humanidade. A palavra-chave aqui fraternidade. So direitos desta dimenso: direito a
um meio ambiente ecologicamente equilibrado, direito segurana, direito paz, direito
solidariedade universal, dentre outros. Tais direitos no tm pr fim a liberdade ou
igualdade, mas sim a preservao da prpria espcie122.
Nesse sentido, Manoel Jorge e Silva Neto afirma que por conta da exploso
demogrfica o subsequente aumento do consumo e o recrudescimento das
transgresses ambientais impuseram a preocupao pela qualidade de vida, ensejando
o aparecimento da terceira gerao de direitos: os de natureza difusa 123.
Dessa forma, o estudo do direito fundamental de reunio, como liberdade pblica
individual de primeira gerao, que se desenvolve dentre as liberdades coletivas,
propicia uma anlise ao texto constitucional de modo a nele se identificar, de um lado,
as condies de existncia de liberdade, e, de outro, as condies de seu exerccio. Para
tanto, ser necessrio se fazer o estudo dos seus elementos, dos limites impostos e das
colises que por ventura ocorrerem. Assim, ser possvel identificar o seu valor
humanstico e comunitrio e a conceber o seu sentido material e o respectivo regime
constitucional de proteo.
O direito fundamental de reunio apoia-se na Constituio do Brasil de 1988 no
inciso XVI do art. 5, assegurando que todos podem reunir-se pacificamente, sem armas,
120
ISRAEL, Jean-Jacques. Direito das Liberdades Fundamentais. Trad. de Carlos Souza. So Paulo:
Manole, 2005, p. 9.
121 SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 11.ed. Porto Alegre: Livraria do
122 SARLET, Ioc. cit.
672.

em locais abertos ao pblico, independentemente de autorizao, desde que no
frustrem outra reunio anteriormente convocada para o mesmo local, sendo apenas
exigido prvio aviso autoridade competente.
Deste texto constitucional pode-se retirar um conceito prvio de reunio como
sendo um direito fundamental que investe as pessoas de poderes jurdicos de se
agruparem
em
locais
abertos
ao
pblico
para,
juntas
conscientemente,
independentemente de autorizao do poder pblico, protestarem, reivindicarem ou

exprimirem ideias, obedecendo aos limites constitucionais. Isso porque o Direito
fundamental de reunio nada mais que o exerccio da expresso coletiva da liberdade
de manifestao do pensamento.
Para Manoel Gonalves Ferreira Filho, o conceito de reunio seria agrupamento
de pessoas, organizado, mas descontnuo, para intercmbio de ideias ou tomada da
posio comum. Para o autor, o agrupamento, para ser reunio, deve ser organizado,
ou seja, ter uma direo e englobar pessoas unidas por uma inteno comum 124.
Fernando Dias Menezes de Almeida afirma que reunio palavra da linguagem
corrente, a que o Direito veio dar sentido jurdico. Com efeito, as vrias declaraes de
direitos que mencionam a liberdade de reunio no pretenderam criar figura jurdica
abstrata, mas apenas estender a proteo estatal a um elemento de fato que j existia
no cotidiano dos indivduos125.
Por outro lado, Gilmar Ferreira Mendes vai um pouco alm, no seu conceito,
incluindo o direito de manifestao, e assevera que a liberdade de reunio pode ser vista
como instrumento da livre manifestao de pensamento, a incluindo o direito de
protestar. Para o autor trata-se de um direito liberdade de expresso exercida de forma
coletiva126.
No h como no discordar em parte do ilustre jurista no que se refere ao direito
de protestar, vez que o direito de protestar pode extrapolar o direito de se reunir, pois no
protesto nem sempre o elemento teleolgico se encontra presente. Para corroborar com
este ponto de vista, Manoel Gonalves Ferreira Filho afirma127:
124
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 38.ed. rev. e atual. So
Paulo: Saraiva, 2012, p. 342.
125 ALMEIDA, Fernando Dias Menezes. Liberdade de Reunio. So Paulo: Max Limonada, 2001, pp. 141141.
126 MENDES. Gilmar Ferreira; GONET, Paulo Gustavo. Curso de Direito Constitucional. 7.ed. So Paulo:
Saraiva, 2012, p. 361.
127 FERREIRA FILHO, op. cit., p. 343.

No , pois, reunio, um grupo formado por circunstncias fortuitas ou pela

contiguidade no espao, como, por exemplo, os curiosos que se agrupam num
caso de acidente na rua, ou os que se veem no mesmo lugar, mesma hora,
espera da mesma conduo, porque em ambos os casos no h a inteno, nem
plida, de estarem uns com os outros para com outros trocar ideias ou firmar
posio comum. Contudo, s reunio o agrupamento descontnuo, ou seja,
passageiro. Se o agrupamento adota laos duradouros passa da reunio para o
campo da associao.
5.1.1 Caractersticas do direito de reunio
Uma das caractersticas do direito de reunio que se trata de uma liberdade

individual, porm de exerccio coletivo, que s tem existncia na juno de vontades de
vrios indivduos128. Por isso, a doutrina, principalmente a estrangeira, costuma confundir
uma assembleia de reunio com a liberdade de associao; entretanto, no Brasil, isso j
pacfico, visto que a diferena est na sua durao: enquanto a liberdade de
associao tem carter duradouro, a assembleia de reunio tem durao limitada. Com
isso, a identificao da liberdade de reunio passa pelas caractersticas necessrias
para extrem-las das assembleias e associaes, como tambm para relacion-las com
os espetculos pblicos, artsticos e religiosos, alm das aglomeraes129.
A propsito, Manoel Jorge e Silva Neto apresenta quatro elementos que devem
estar presentes para configurar o exerccio da liberdade de reunio, na forma prevista
pelo inciso XVI do art. 5 da Constituio Federal, quais sejam: pluralidade de
participantes, durao limitada e carter episdico, propsito certo e local fechado ou
rea reservada130.
Vale salientar que os elementos acima referidos servem tanto para conferir uma
base conceitual noo de liberdade de reunio, como tambm para distingui-la das
assembleias, das associaes e das meras aglomeraes. Assim, a anlise de cada um
deles se faz necessria.
128
RAMOS, Andr de Carvalho. Curso de Direitos Humanos. So Paulo: Saraiva, 2014, p. 60

CALMON Dantas, Miguel. Entre a Liberdade e as Liberdades: contornos constitucionais das
manifestaes pblicas In: Teses da Faculdade Baiana de Direito. Ed. Salvador: Faculdade Baiana de
Direitos, 2009, v.I, pg. 20.
130 SILVA NETO. Manoel Jorge e. Curso de Direito Constitucional. 8.ed. So Paulo: Saraiva, 2013. p.
700.
129

Para Manoel Jorge e Silva Neto, na reunio h que se ter pluralidade de
participantes. No seu entendimento, isto se faz necessrio para se diferenciar a liberdade
de manifestao da liberdade do pensamento, posto que, nesse caso, o exerccio do
direito do indivduo se d de forma isolada131.
No entendimento de Gilmar Ferreira Mendes, reunio pressupe um agrupamento
de pessoas, o que ele chama de elemento subjetivo. No entendimento do mesmo autor,
nem
todo
agrupamento
de
pessoas dar
lugar
uma
reunio
protegida
constitucionalmente. Para ele, o ajuntamento espontneo em torno de um acontecimento

inesperado na rua no espelha a figura protegida constitucionalmente. Da porque a
reunio deve ostentar um mnimo de coordenao132.
O que para Gilmar Ferreira Mendes seria o elemento formal, para Manoel Jorge
o propsito certo e determinado, distinguindo-se, assim, dos agrupamentos ocasionais e
das aglomeraes que no possuem objetivo voltado discusso de temas de interesse
dos indivduos, como ocorre com a liberdade de reunio, logo o elemento finalidade no
est presente quando o propsito do agrupamento diverso133.
Gilmar Ferreira Mendes assevera que no basta que haja convocao a certa
liderana de um agrupamento de pessoas, para que se aperfeioe a figura jurdica da
reunio. Afinal, elas devem estar unidas com vistas consecuo de determinado
objetivo, vez que a reunio possui um elemento teleolgico, as pessoas que dela
participam comungam de um fim comum - que pode ter cunho poltico, religioso, artstico
ou filosfico, expondo suas convices ou apenas ouvindo exposies alheias ou,
ainda, com a sua presena, marcando posio sobre o assunto que animou a formao
do grupo134.
No que diz respeito ao tempo, Manoel Jorge e Silva Neto assegura que a durao
tem de ser limitada ao carter episdico135. No mesmo sentido, Gilmar Ferreira Mendes
tambm entende que o agrupamento de pessoas, no direito reunio,
necessariamente transitrio, passageiro136. Na mesma senda, Manoel Gonalves
Ferreira Filho leciona que se o agrupamento adota laos duradouros, passa da reunio
131
SILVA NETO. Manoel Jorge e. Curso de Direito Constitucional. 8.ed. So Paulo: Saraiva, 2013. p.
700
132 MENDES. Gilmar Ferreira; GONET, Paulo Gustavo. Curso de Direito Constitucional. 7.ed. So
133 SILVA NETO. op. cit., p.701.
134 MENDES. op. cit., p. 364.
135 SILVA NETO. op. cit. loc. cit.
136 MENDES. op. cit. loc. cit.

para o campo da associao137. Vale salientar que, ainda em relao ao tempo, Gilmar
Ferreira Mendes conclui que a reunio dever, assim, apresentar uma pluralidade de
pessoas que se pe de acordo e permanece unida durante certo tempo para expressar
uma opinio coletivamente, para exteriorizar seus problemas generalidade das
pessoas ou para defender seus interesses138.
Logo, independentemente de por quanto tempo se estabelea, a reunio
temporria. Mesmo que possa ser mais ou menos duradoura, como se daria em uma
reunio em local aberto ao pblico em que se estabelecesse uma viglia at que
determinada pretenso fosse atendida. Com isso, o critrio que diferencia a reunio das
associaes que esta tem carter duradouro e aquela, temporrio.
Outro ponto a se observar na reunio, no to menos importante, o elemento
objetivo, que encerra um carter material e outro formal. Materialmente o objetivo se
relaciona com a ideia que partilhada pelos membros da reunio. Esta ideia no pode
se correlacionar com aspirao que contrarie os direitos fundamentais e os valores
constitucionalmente abrigados. Surge, assim, uma primeira restrio, de que a liberdade
de reunio no pode se realizar a custa ou em contraposio ideolgica aos direitos
fundamentais como um todo, como se daria com a admisso de reunies pela qual se
exprimisse discursos discriminatrios ou racistas, ou se estimulasse a prtica de
ilegalidades.
O objetivo, em sentido formal, abriga duas feies. Toda reunio almeja explicitar
o compartilhamento da ideia de ligao interna coletividade em geral e influenciar,
atravs dessa demonstrao de unidade, a prpria vivncia comunitria. Esse objetivo
distingue a reunio das assembleias, cujo ajuntamento de pessoas se d para
deliberao, o que no elemento necessrio daquela139.
A licitude da reunio outro requisito que, conquanto no mencionado
expressamente na Constituio, encarecido pela doutrina e pela jurisprudncia. De
outro modo, chegar-se-ia concluso inaceitvel de que aquilo que proibido ao
indivduo singularmente -lhe permitido em grupo, ou que o direito de reunio suprime
137
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 38.ed. rev. e atual. So
138 MENDES. op. cit., p. 364.
139 CALMON Dantas, Miguel. Entre a Liberdade e as Liberdades: contornos constitucionais das
Direitos, 2009, v.I, pg. 21.

os poderes da Administrao de intervir em atividades privadas desde que um nmero
suficiente de pessoas decida realiz-las.
Por fim, conforme classificado no item 5.1.2, a liberdade de reunio
caracterizada pelo local, exigindo que ocorra em local aberto ao pblico, que pode ser
uma praa, um prdio pblico, um estdio pblico, ou, ainda, em local fechado ou rea
reservada. A esse respeito, Gilmar Ferreira Mendes assevera que a noo de reunio
suficientemente ampla para acomodar tanto manifestaes estticas, circunscritas a um
nico espao territorial, como para acolher situaes mais dinmicas, em que h o
deslocamento dos manifestantes por vias pblicas. Haver sempre, porm, um local
delimitado, uma rea especificada para a reunio (elemento espacial)140.
Este estudo concorda em parte com Mendes e esse assunto ser enfrentado
adiante, ao abordar que se por um lado a via pblica no pode ser obstruda pelas
reunies mveis em horrio de grande circulao; por outro lado seria aceitvel, em
horrio de pouca circulao de veculos. Por isso; delimitar uma rea para que a reunio
transcorra pacificamente torna-se imprescindvel.
No que diz respeito reunio pacfica, Gilmar Ferreira Mendes leciona que
aquela que no se devota conflagrao fsica. Por outro lado, a reunio no pacfica
aquela na qual todos os participantes ou a grande maioria deles pem, com os seus atos,
em perigo pessoas e bens alheios. Isso pressupe condutas dolosas, voltadas a romper
a paz social. Mendes alerta tambm que no violenta a reunio que atraia reao
violenta de outrem. Afinal, o direito de reunio no se descaracteriza se a violncia que
vem a ocorrer lhe externa, sendo deflagrada por pessoas estranhas ao
agrupamento141. Vale ressaltar que deve se subtrair reunio o seu carter pacfico
quando os seus integrantes portarem armas. O termo armas, aqui, tem significado amplo.
No apenas se refere quelas de fogo, como tambm alude s armas brancas e aos
instrumentos que, desvirtuados da sua finalidade, estejam sendo usados como meios de
agresso (bastes de baseball, produtos qumicos, entre outros).
140
MENDES. Gilmar Ferreira; GONET, Paulo Gustavo. Curso de Direito Constitucional. 7.ed. So
141 Ibid., p. 364.

5.1.2 Classificao dos locais de reunies
A respeito da classificao dos locais de reunies Jean Rivero & Moutouh, como
tantos outros autores, abordam o assunto to somente referindo a reunies pblicas
e/ou reunies privadas 142. O Fernando Dias Menezes de Almeida argumenta que tais
expresses so demasiado imprecisas, gerando dificuldades tanto tericas quanto
prticas em matria da disciplina das reunies 143. A prpria Constituio somente faz
meno a reunies em locais abertos ao pblico sem fazer mencionar s outras
modalidades de reunies. Com isso, infere-se que as reunies privadas no esto
sujeitas a qualquer regulamentao, a no ser a dos preceitos constitucionais.
Vez que o tipo de reunio caracterizado pelo local onde elas acontecem, o
objetivo, aqui neste item, o de classificar estes locais com o propsito de diagnosticar
se a no observao deles pode resultar em conflito entre as manifestaes e a
circulao.
Desse modo, refuta-se existir pelo menos quatro critrios para classificar os
locais de reunies. Critrios esses que aqui sero utilizados, para apurar os conflitos
existentes, ressaltando a confluncia e a contraposio entre as manifestaes e a
liberdade de circulao.
5.1.2.1 Locais pblicos abertos ao pblico

Conforme o Cdigo Civil (Lei n 10.406/2002), art. 98, os bens pblicos so do
domnio nacional, pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico interno; todos os
outros so particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem. Logo, os locais
pblicos abertos ao pblico (as avenidas, as ruas, as praas, os parques e jardins)
contemplam todos os locais de domnio pblico. So espaos pblicos de uso comum
e posse de todos, destinados utilizao geral pelos indivduos, em igualdade de
condies, independentemente do consentimento individualizado por parte do Poder
Pblico. Vale salientar que, em prol conservao da coisa pblica e proteo do
142
RIVERO, Jean; MOUTOUH, Hugues. Liberdades Pblicas. Traduo de Maria Ermantina de Almeida
p. 178.

usurio, estes espaos esto sujeitos ao poder de polcia, visando regulamentao,
fiscalizao e aplicao de medidas coercitivas.
Assim, a sociedade urbana, por ser caracterizada ao convvio comum dos
diversos grupos, desenvolve atividades coletivas nestes espaos. Em sendo espaos
pblicos livres, h o pleno direito de se reunir. Vale pontuar que enquanto as ruas e
avenidas so destinadas a circulao de automveis, as praas, praias e parques so
espaos de lazer logo, locais tambm destinados s reunies.
5.1.2.2 Locais pblicos fechados ao pblico
Existem os espaos pblicos com restrio ao acesso e circulao. Neles, a

presena controlada e restrita a determinadas pessoas, como os edifcios pblicos
(prefeituras, fruns, residncias oficiais de governantes). Instituies de ensino,
hospitais, entre outros; no entanto, encontram-se disponveis para a populao em
geral.
Apesar de estes locais terem restrio ao acesso e circulao, podem sim
ocorrer reunies pblicas ou privadas. Conforme Jean Rivero & Moutouh, o que as
individualiza o acesso reunio, pois em que pese o local ser pblico, muitas
reunies ali tratadas dizem respeito to somente quele rgo em particular 144.
5.1.2.3 Locais privados abertos ao pblico
Os locais privados abertos ao pblico so espaos de propriedade privada

(pessoas ou empresas), tais como: casas, lojas comerciais e shopping centers. Como
tal, os responsveis pela manuteno e preservao deles so os proprietrios. Em
que pese estes locais serem acessveis ao pblico, o seu acesso facultado mediante
o preenchimento de certas condies, tais como, pagamento de ingresso e/ou
despesas pela utilizao do local e/ou servios.
Apesar de nestes locais ser permitido reunies aberta ao pblico, como os
rolezinhos, que sero estudados no item 5.3.2, estas diferem daquelas que
acontecem em locais pblicos abertos ao pblico; visto que aquela reunio
submetida a uma fiscalizao onde feito o controle das pessoas autorizadas a
144
RIVERO, Jean; MOUTOUH, Hugues. Liberdades Pblicas. Traduo de Maria Ermantina de Almeida

adentrar naquele recinto. No obstante a isso, mesmo que a reunio se faa em local
privado, se se encontrar para os fins da reunio, aberto ao pblico, passa a assumir o
carter de reunio pblica e, como tal, sujeitar-se- respectiva proteo.
5.1.2.4 Locais privados fechados ao pblico
As reunies realizadas em locais privados fechados ao pblico (denominadas

reunies fechadas) possuem proteo propriedade materializada na inviolabilidade
do domicilio. Assim, no h nenhum controle das autoridades no tocante ao espao
fsico onde as ocorre. Logo, no necessrio a elas obedecer s mesmas regras
utilizadas nas reunies pblicas. Afinal, este tipo de reunio restringe -se to somente
aos interesses particulares de um determinado grupo, quer seja de uma empresa, quer
seja de uma escola particular ou ainda de um condomnio.
Apesar de as reunies realizadas em locais privados fechados ao pblico no
serem o foco deste estudo, pertinente se fez pontu-las.
5.1.3 Limites do direito de reunio
Nenhum direito absoluto, ainda que o texto legal no traga explicitado em sua
redao todos os seus limites, pois limites h que so implcitos, e decorrem da natureza
sistemtica do ordenamento jurdico. Assim, como no caso em tela, o limite do direito de
reunio em via pblica est limitado pelo direito (igualmente constitucional) dos demais
pedestres e condutores de veculos automotores. Por conta disso, a prxima anlise
estabelece os limites tratados no ordenamento constitucional e infraconstitucional.
J. J. Gomes Cantotilho, a esse respeito, ensina que a compreenso da
problemtica das restries de direitos e garantias fundamentais exige uma sistemtica
de limites classificando-os de acordo com a seguinte tipologia145:
145
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 7 ed. Coimbra:

Almedina, 2003, p. 1276.

a) restries constitucionais diretas ou imediatas, que so aquelas traadas
pelas prprias normas constitucionais;
b) restries estabelecidas por lei mediante autorizao expressa da
constituio;
c) restries no expressamente autorizadas pela constituio, que decorrem da
resoluo de conflitos entre direitos contrapostos.
Com efeito, em primeiro lugar, segundo o autor, no se pode ignorar os

denominados limites imanentes, ou seja, os que decorrem diretamente da prpria
configurao constitucional desses direitos146. Dessa forma, o prprio texto
constitucional ao mesmo tempo em que garante a liberdade de reunio, estabelece, de
forma parcimoniosa, os limites e condies para o seu exerccio, quais sejam: reunir-se
pacificamente, sem armas, que no frustrem outra reunio anteriormente convocada
para o mesmo local e o prvio aviso autoridade competente. Como se v, o prprio
texto constitucional j traz em si uma carga de limites ao direito de reunio (Art. 5, XVI).
Da mesma forma, h tambm, os limites que esto assentados nos regimes
excepcionais relativos ao Estado de Defesa e ao Estado de Stio. O art. 136, inciso I,
alnea a, prev as restries da liberdade de reunio, mesmo que exercida no seio das
associaes; enquanto o art. 139, inciso III, estabelece a suspenso da liberdade de
reunio, referindo-se a hipteses de decretao de Estado de Defesa e de Estado de
Sitio, respectivamente.
Classicamente, como afirma Jean-Jacques Israel, como qualquer liberdade, a
liberdade de reunio deve ser conciliada com as exigncias da ordem pblica. Nesse
sentido possvel dizer que as medidas de polcia so ou devem ser em primeiro
146
A respeito dos limites imanentes Canotilho, Ibid., p. 1282, onde trata da sua estrutura, afirma que
Limites Imanentes so o resultado de uma ponderao de princpios jurdico-constitucionais conducente
ao afastamento definitivo, num caso concreto, de uma dimenso que, prima facie, cabia no mbito protetivo
de um direito, liberdade e garantia. Robert Alexy, em sua Teoria dos Direitos Fundamentais, pg. 287, na
mesma esteira, diz que [...] todas as restries diretamente constitucionais seriam apenas descries do
contedo daquilo que protegido e poderiam, por isso, ser consideradas como imanentes. Manoel Jorge,
no seu Curso de Direito Constitucional, pg. 674, trata dos limites imanentes dos direitos fundamentais em
que observa que, mesmo que o direito fundamental esteja previsto sem qualquer conteno firmada pelo
legislador constituinte originrio, isso no deve engendrar concluso de que poder ser exercido sem peias
ou limites. Virglio Afonso da Silva, em Direitos Fundamentais: Contedo essencial, restries e eficcia,
pg. 165, por sua vez diz que se os limites de cada direito so definidos internamente e se no h a
possibilidade de restrio constitutiva externa, evidente que no h qualquer possibilidade de
sopesamento entre direitos fundamentais. No apenas isso: no h nem possibilidade, nem necessidade,
j que a limitao interna faz com que as colises deixem de existir.

lugar, protetoras da liberdade de reunio147. Com isso, Miguel Calmon Dantas
assevera148:
Tais restries j importam num juzo prvio de que a liberdade de reunio deve
dar prevalncia s demandas que imponham a preservao da ordem pblica,
que nada mais do que a necessidade de confluncia e conjugao coordenada
e concertada das liberdades individuais de forma a mais ordeira e pacfica
possvel. Logo, a invocao da ordem pblica e da segurana pblica, como
consta da histria constitucional brasileira, como critrios de restrio e controle
das reunies, reconduzem-se em ltima instncia aos prprios direitos
fundamentais, aos quais se voltam.
Embrenhando-se mais diretamente na preservao da ordem pblica, e tendo em

vista os casos problemticos que ocorrem com as reunies mveis, que o poder de
polcia j, de antemo, antecipa entraves previsveis os quais so passveis de
receberam um tratamento no plano legislativo, atravs de normas cuja aplicao, no caso
concreto, compete ao poder de polcia. Dessa forma, a atuao das foras policiais,
como deve ser o de qualquer instituio em um Estado Democrtico de Direito, deve ser
pautada na legalidade. Assim, no contexto poltico e social atual, caracterizado por
diversas manifestaes populares, que movimentam grande contingente de pessoas, o
papel da Polcia Militar ganha destaque. A competncia da Polcia Militar vem estampada
na Constituio Federal, cujo art. 144, 5 assim determina:
Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de

todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das
pessoas e do patrimnio, atravs dos seguintes rgos:
[...]
5 - s polcias militares cabem a polcia ostensiva e a preservao da ordem
pblica; aos corpos de bombeiros militares, alm das atribuies definidas em
lei, incumbe a execuo de atividades de defesa civil.
No mbito de atuao referida, relacionado preservao da ordem pblica,

inserem-se competncias intrnsecas indelegveis, quais sejam, a preveno, para evitar
a quebra da ordem, e a represso imediata, nos casos em que a quebra da ordem tenha
sido inevitvel. Nesse contexto de preservao da ordem pblica, a Polcia Militar
147
ISRAEL, Jean-Jaques. Direito das Liberdades Fundamentais. Traduo de Carlos Souza. Barueri,
So Paulo: Monole, 2005, p. 577.
Direitos, 2009, v.I, p. 41-74.

assume duplo e importante papel: (i) de asseguradora dos direitos e garantias individuais
e coletivos, essencial em todas as democracias mundiais, e (ii) de restauradora da
ordem, nos casos de eventuais abusos e desvios de conduta no exerccio destes
mesmos direitos.
Ao atuar na restaurao da ordem pblica, pode ser necessrio o uso da fora,
como instrumento coercitivo para que se cumpra a lei. A polcia recebe, ento, delegao
para compelir eventuais infratores a se submeterem lei. Como se v, o uso da fora
no indiscriminado, tampouco instrumento punitivo colocado disposio das foras
estatais, mas to somente instrumento que assegura que, aos que se mostrarem
reticentes no cumprimento da lei, esta lhes ser imposta.
Entender as motivaes e a lgica de cada grupo manifestante (a essncia de
cada grupo) absolutamente necessrio para poder atuar de forma adequada. Assim,
conhecer seus comportamentos, que tendem a se repetir, faz com que seja possvel
traar estratgias para anular atos criminosos ou, ao menos, mitigar a ao de grupos
que pretendam exclusivamente quebrar a ordem vigente, j que suas aes so
previsveis.
De outro lado, a polcia deve buscar meios para incrementar suas aes, com
medidas legais e criativas, de forma a evitar a previsibilidade de suas medidas, o que a
coloca em uma condio de desvantagem estratgica em relao aos manifestantes,
que esto organizados em clulas e dispostos a promover o vandalismo e ao confronto
com as foras de segurana.
Depreende-se que a grande parte dos litgios envolvendo a liberdade de reunio
resolve-se, de imediato, pela atuao da polcia administrativa, ou buscando-se o
judicirio atravs de uma das aes constitucionais para garantia dessas liberdades.
Essas aes levam a discusses, pois envolvem os limites aos direitos de liberdade de
reunio (art. 5., XVI da CF) e de livre manifestao do pensamento (art. 5., IV. Esse
tema j frequentou a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal em diversas ocasies
e, por conta disso e do crescente nmero de manifestaes, nos ltimos anos, tem-se
assistido a um aumento dos debates e discusses nos lugares de grande circulao de
pessoas e automveis nas avenidas das grandes cidades brasileiras.
Essas
manifestaes e passeatas, no s de agora, como tambm de outrora, so organizadas

para defender vrios direitos em diversas cidades do Brasil, geralmente revelia do
Poder Judicirio e sob intensa represso policial.

Para efeito ilustrativo, a respeito do limite do direito de reunio, em 1980, o
Congresso Nacional estava prestes a votar uma emenda constitucional que modificaria
o regime de aposentadoria dos trabalhadores da rea do ensino, atendendo a uma antiga
reivindicao da categoria. Profissionais da educao de todo o Brasil se dirigiram a
Braslia, a fim de assistir a votao e pressionar os parlamentares a votar a favor da
emenda. No dia da votao, entretanto, a Presidncia do Congresso Nacional proibiu o
acesso s dependncias do Salo Verde, contguo sala de sesses, sob a justificativa
de que elementos subversivos poderiam colocar em risco a segurana dos
parlamentares e de outras pessoas presentes.
O caso foi levado ao STF por intermdio de Mandado de Segurana interposto
contra o ato proibitivo. Em uma deciso lacnica, o STF acompanhou por unanimidade
o voto do Min. Relator Moreira Alves, para quem o ato impugnado teria sido praticado
por autoridade competente, com base no exerccio regular do poder de polcia a ela
assegurado para permitir o funcionamento do Congresso Nacional (MS n. 20.258DF, Rel. Min. Moreira Alves, j. 29/04/1981)149.
Somente, em 1999, o direito de reunio voltou pauta do Supremo. Dessa vez,
atravs de uma Ao Direta de Inconstitucionalidade ADIN, proposta contra um decreto
do Distrito Federal que proibia a utilizao de carros de som e outros equipamentos
sonoros em manifestaes realizadas na Praa dos Trs Poderes, na Explanada dos
Ministrios, na Praa do Buriti e nas vias adjacentes. Diferentemente do caso do Salo
Verde, o STF decidiu, tambm por unanimidade, que o decreto distrital violava o direito
de reunio. Naquela oportunidade, os ministros sustentaram que o direito liberdade de
reunio estaria intimamente ligado ao direito de livre manifestao do pensamento, e que
os contornos para o exerccio desse direito j esto definidos na prpria Constituio
Federal (ADIN-DF n. 1.969, Rel. Min. Marco Aurlio, j. 24/03/1999)150.
149
MANDADO DE SEGURANA CONTRA ATO DA PRESIDENCIA DO CONGRESSO NACIONAL

DISCIPLINANDO O ACESSO DE POPULARES. No caso, o ato impugnado foi praticado por autoridade
competente no exerccio do poder de polcia que inerente Presidncia do congresso Nacional para
permitir que este possa funcionar com ordem e segurana. Inexistncia de abuso ou desvio de poder.
Mandado de Segurana indeferido. (MS 20258, Relator(a): Min. MOREIRA ALVES, Tribunal Pleno,
julgado em 29/04/1981, DJ 12-06-1981 PP-05715 EMENT VOL-01216-01 PP-00059 RTJ VOL-00101-01
PP-00109)
150 EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - OBJETO - DECRETO. Possuindo o
decreto caracterstica de ato autnomo abstrato, adequado o ataque da medida na via da ao direta de
inconstitucionalidade. Isso ocorre relativamente a ato do Poder Executivo que, a pretexto de compatibilizar
a liberdade de reunio e de expresso com o direito ao trabalho em ambiente de tranquilidade, acaba por
emprestar Carta regulamentao imprpria, sob os ngulos formal e material. LIBERDADE DE
REUNIO E DE MANIFESTAO PBLICA - LIMITAES. De incio, surge com relevncia mpar pedido
de suspenso de decreto mediante o qual foram impostas limitaes liberdade de reunio e de

O tempo que separa as duas decises talvez tenha algo a ver com a divergncia
entre elas. O caso do Salo Verde foi julgado no apagar das luzes do regime militar e da
censura que o caracterizou. Enquanto, o caso do decreto distrital chegou ao Tribunal
onze anos aps a restaurao democrtica, estabelecida pela CF e pelos direitos e
garantias nela assegurados. O pas e o prprio Tribunal mudaram nesse interregno
temporal. Mas, ser que essa posio mais liberal do STF traduz seu entendimento atual
sobre os limites ao direito de liberdade de reunio e de livre manifestao do
pensamento? possvel extrair desse caso o posicionamento do Supremo sobre o direito
de liberdade de reunio?
Mais recentemente, em junho de 2011, a Corte voltou a deliberar sobre o assunto,
ao julgar a Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental ADPF n. 187, de
Relatoria do Min. Celso de Mello. A ao foi proposta pela Procuradoria-Geral da
Repblica, em face de diversas decises judiciais proibindo que fossem realizadas
passeatas defendendo a descriminalizao da maconha151.
manifestao pblica, proibindo-se a utilizao de carros de som e de outros equipamentos de veiculao
de ideias.
(ADI 1969 MC, Relator(a): Min. MARCO AURLIO, Tribunal Pleno, julgado em 24/03/1999, DJ 05-032004 PP-00013 EMENT VOL-02142-02 PP-00282)
151 EMENTA: ARGUIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL - admissibilidade observncia do princpio da subsidiariedade (lei n 9.882/99, art. 4, 1) - Jurisprudncia - Possibilidade
de Ajuizamento da ADPF quando configurada leso a preceito fundamental provocada por interpretao
judicial (ADPF 33/PA e ADPF 144/DF, v.g.) ADPF como instrumento viabilizador da interpretao
conforme constituio - controvrsia constitucional relevante motivada pela existncia de mltiplas
expresses semiolgicas propiciadas pelo carter polissmico do ato estatal impugnado (cp, art. 287) magistrio da doutrina - precedentes do supremo tribunal federal - ADPF conhecida. amicus curiae interveno processual em sede de ADPF - admissibilidade - pluralizao do debate constitucional e a
questo da legitimidade democrtica das decises do supremo tribunal federal no exerccio da jurisdio
constitucional - doutrina - precedentes - pretendida ampliao, por iniciativa desse colaborador processual,
do objeto da demanda para, nesta, mediante aditamento, introduzir o tema do uso ritual de plantas
alucingenas e de drogas ilcitas em celebraes litrgicas, a ser analisado sob a gide do princpio
constitucional da liberdade religiosa - matria j veiculada na conveno de viena sobre substncias
psicotrpicas, de 1971 (artigo 32, n. 4), disciplinada na resoluo CONAD n 1/2010 e prevista na vigente
lei de drogas (lei n 11.343/2006, art. 2, caput, in fine) - impossibilidade, no entanto, desse aditamento
objetivo proposto pelo amicus curiae - discusso sobre a (desejvel) ampliao dos poderes processuais
do amicus curiae - necessidade de valorizar-se, sob perspectiva eminentemente pluralstica, o sentido
democrtico e legitimador da participao formal do amicus curiae nos processos de fiscalizao
normativa abstrata. mrito: marcha da maconha - manifestao legtima, por cidados da repblica, de
duas liberdades individuais revestidas de carter fundamental: o direito de reunio (liberdade-meio) e o
direito livre expresso do pensamento (liberdade-fim) - a liberdade de reunio como pr-condio
necessria ativa participao dos cidados no processo poltico e no de tomada de decises no mbito
do aparelho de estado - consequente legitimidade, sob perspectiva estritamente constitucional, de
assembleias, reunies, marchas, passeatas ou encontros coletivos realizados em espaos pblicos (ou
privados) com o objetivo de obter apoio para oferecimento de projetos de lei, de iniciativa popular, de
criticar modelos normativos em vigor, de exercer o direito de petio e de promover atos de proselitismo
em favor das posies sustentadas pelos manifestantes e participantes da reunio - estrutura
constitucional do direito fundamental de reunio pacfica e oponibilidade de seu exerccio ao poder pblico
e aos seus agentes - vinculao de carter instrumental entre a liberdade de reunio e a liberdade de
manifestao do pensamento - dois importantes precedentes do supremo tribunal federal sobre a ntima

Tais decises foram proferidas pelos tribunais de justia de diversos Estados, sob
o entendimento de que essas manifestaes estariam, na verdade, induzindo ao
consumo e ao trfico de drogas. Havia a no o direito de liberdade de reunio e de
expresso, mas a incurso no tipo penal da apologia de crime, previsto no art. 287 do
Cdigo Penal. Por unanimidade, o STF julgou procedente a ao, emprestando ao art.
287 do CP interpretao conforme a Constituio, de modo a garantir que essa norma
penal no fosse aplicada de modo a impedir a concretizao do direito constitucional da
liberdade de reunio e de expresso.
Em seu voto, o Min. Relator Celso de Mello destacou a importncia dos direitos
de liberdade de reunio e de expresso, h muito reconhecida pelo STF. Fazendo um
apanhado histrico da jurisprudncia da Corte, o ministro lembrou um importante caso:
no ano de 1919, Rui Barbosa, ento candidato Presidncia da Repblica, foi impedido,
pelo governo da Bahia, de realizar um comcio no Teatro Politeama, em Salvador. Rui
Barbosa impetrou um habeas corpus no STF, a fim de ver garantido o seu direito de
correlao entre referidas liberdades fundamentais: HC 4.781/BA, Rel. Min. Edmundo Lins, e ADI
1.969/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski - a liberdade de expresso como um dos mais preciosos
privilgios dos cidados em uma repblica fundada em bases democrticas - o direito livre manifestao
do pensamento: ncleo de que se irradiam os direitos de crtica, de protesto, de discordncia e de livre
circulao de ideias - abolio penal (abolitio criminis) de determinadas condutas punveis - debate que
no se confunde com incitao prtica de delito nem se identifica com apologia de fato criminoso discusso que deve ser realizada de forma racional, com respeito entre interlocutores e sem possibilidade
legtima de represso estatal, ainda que as ideias propostas possam ser consideradas, pela maioria,
estranhas, insuportveis, extravagantes, audaciosas ou inaceitveis - o sentido de alteridade do direito
livre expresso e o respeito s ideias que conflitem com o pensamento e os valores dominantes no meio
social - carter no absoluto de referida liberdade fundamental (CF, art. 5, incisos iv, v e x; Conveno
Americana de Direitos Humanos, art. 13, 5) - a proteo constitucional liberdade de pensamento como
salvaguarda no apenas das ideias e propostas prevalecentes no mbito social, mas, sobretudo, como
amparo eficiente s posies que divergem, ainda que radicalmente, das concepes predominantes em
dado momento histrico-cultural, no mbito das formaes sociais - o princpio majoritrio, que
desempenha importante papel no processo decisrio, no pode legitimar a supresso, a frustrao ou a
aniquilao de direitos fundamentais, como o livre exerccio do direito de reunio e a prtica legtima da
liberdade de expresso, sob pena de comprometimento da concepo material de democracia
constitucional - a funo contramajoritria da jurisdio constitucional no estado democrtico de direito inadmissibilidade da proibio estatal do dissenso - necessrio respeito ao discurso antagnico no
contexto da sociedade civil compreendida como espao privilegiado que deve valorizar o conceito de livre
mercado de ideias - o sentido da existncia do freemarketplaceofideas como elemento fundamental e
inerente ao regime democrtico (AC 2.695-MC/RS, Rel. Min. Celso de Mello) - a importncia do contedo
argumentativo do discurso fundado em convices divergentes - a livre circulao de ideias como signo
identificador das sociedades abertas, cuja natureza no se revela compatvel com a represso ao dissenso
e que estimula a construo de espaos de liberdade em obsquio ao sentido democrtico que anima as
instituies da repblica - as plurissignificaes do art. 287 do cdigo penal: necessidade de interpretar
esse preceito legal em harmonia com as liberdades fundamentais de reunio, de expresso e de petio
- legitimidade da utilizao da tcnica da interpretao conforme constituio nos casos em que o ato
estatal tenha contedo polissmico - arguio de descumprimento de preceito fundamental julgada
procedente.
(ADPF 187, Relator(a): Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgado em 15/06/2011, acrdo eletrnico
dje-102 divulg 28-05-2014 public 29-05-2014)

reunir-se com seus correligionrios e expor suas ideias populao. Nessa ocasio
emblemtica, a Corte concedeu o habeas corpus, afirmando, na ainda incipiente
Repblica, seu compromisso com essas duas liberdades fundamentais152.
O caso do decreto distrital e os argumentos l adotados tambm foram
expressamente referidos no voto do Min. Celso de Mello, no que foi acompanhado pelos
ministros Marco Aurlio e Luiz Fux. Para eles, interpretar de maneira restritiva os direitos
de liberdade de reunio e de expresso fere o ideal de uma sociedade democrtica e
abre margem para que o Estado assuma o controle da agenda social, em prejuzo da
vontade popular. Nessa viso, eventuais abusos no exerccio do direito devem ser
verificados em cada caso concreto, reservada a competncia da autoridade policial.
5.2 LIBERDADE DE CIRCULAO
Conforme pontuado, a Constituio Brasileira no prescinde da verificao do real

sentido da palavra liberdade. Assim dispe o art. 5:
Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindose aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do
direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade[...] (grifo
nosso)
Dessa forma, a liberdade de circulao est estampada no caput do artigo referido

acima. Visto que esta liberdade se trata de uma liberdade pblica, encontra-se espraiada
por todo o texto constitucional.
152
Naquela poca era o Habeas Corpus o instrumento legal para garantir o direito de reunio. Fernando
Dias Menezes de Almeida nos traz que a jurisprudncia (ainda que rara) do incio do sculo registra o
emprego do habeas corpus para proteger o exerccio da liberdade de reunio. Liberdade de Reunio.
Editora Max Limonad. So Paulo: 2001, p. 278. Nesse sentido o STF, no julgamento do Recurso
Extraordinrio n 97.278, julgado em 10 de dezembro de 1982, admitiu que o mandado de segurana o
instrumento adequado proteo da liberdade de reunio. EMENTA: DIREITO DE REUNIO. MANDADO
DE SEGURANA QUE ASSEGURA. 2-RE NO CONHECIDO PORQUE NO DEMONSTRADOS OS
SEUS PRESSUPOSTOS. (RE 97278, Relator(a): Min. CORDEIRO GUERRRA, Segunda Turma, julgado
em 10/12/1982, DJ 11-03-1983 PP-02475 EMENT VOL-01286-02 PP-00458 RTJ VOL-00107-01 PP00331). A partir da reforma constitucional de 1926, surgiu a necessidade de um instrumento de carter
constitucional, apto tutela de direitos subjetivos pblicos, no amparados por habeas corpus, em face
das ilegalidades e abusos de poder. Assim, a Constituio de 1934 consagrou o mandado de segurana
e implementou a restrio do habeas corpus sua aplicao original, em defesa especificamente da
liberdade de locomoo, o que perdura at hoje.

A liberdade de circulao, abordada neste trabalho, trata das diversas formas de
se mover, usando as vias de trnsito e onde a pessoa tem livre arbtrio para movimentarse, e isso parte integrante do direito liberdade pessoal. Consiste na faculdade de o
indivduo deslocar-se pelas vias pblicas ou afetadas ao uso pblico, e at mesmo entrar
e sair do territrio nacional, tendo apenas a lei como limitao. Assim, se por um lado a
liberdade de circulao apresenta um aspecto individual na sua essncia; por outro,
tambm, pode ser concebida como um aspecto coletivo.
Jean Morange, por sua vez, traz que no h liberdade que se conceba isolada
das outras153. Esta reflexo pode ser trazida para a liberdade de circulao, vez que,
mesmo estando livremente exercendo o direito de circular individualmente, o conjunto de
pessoas se torna uma coletividade, haja vista em uma rodovia onde todos se encontram
dirigindo ou em uma rua onde todos se encontram andando ao mesmo tempo. No
entanto, deve-se distinguir a liberdade de circulao de agrupamentos momentneos,
estes se formam espontaneamente na via pblica, aquela exige um mnimo de
organizao, a qual feita pelos rgos municipais de fiscalizao.
Assim, liberdade de circulao direito fundamental inerente s caractersticas
essenciais da natureza humana. Pertence ao grupo denominado por Norberto Bobbio de
"direitos de primeira gerao", colocado que est dentre os direitos vida, dignidade
humana, segurana, liberdade de manifestao do pensamento, liberdade de
conscincia, de crena, de associao e de reunio154.
Os autores franceses Jean Rivero & Moutouh grafam que a liberdade de
circulao engloba duas liberdades distintas, sendo tratada de forma muito diferente pelo
direito positivo155. A primeira se refere ao prprio princpio de circulao, ou seja, a
possibilidade de se deslocar de um ponto a outro. E a segunda incide sobre os meios de
transporte escolhidos para se locomover, e, de que forma esse meio de transporte
circula, incide sobre o mesmo as condies de emprego e de conduo imposta pelo
poder pblico, atravs das regulamentaes.
Nesse sentido que liberdade de circulao uma das liberdades pblicas
fundamentais que de h muito integra a conscincia jurdica geral da sociedade e que
153
MORANGE, Jean. Direitos Humanos e Liberdades Pblicas. 5 edio. Traduo de Eveline

Bouteiller. Barueri:SP, ed. Manole, 2004, p. 262.
154 BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Traduo de Carlos Nelson Coutinho. So Paulo: Elsevier,
2004, p. 6.
155 RIVERO, Jean; MOUTOUH, Huques. Liberdades Pblicas. Traduo de Maria Ermantina de Almeida
Prado Galvo. So Paulo: Martins Fontes, 2006, p. 467.

repele qualquer atividade no autorizada pela Constituio de cercear o trnsito das
pessoas. S em casos excepcionais, visando resguardar outros interesses, como a
ordem pblica ou a paz social, perturbadas com a prtica de crimes ou ameaadas por
grave e iminente instabilidade institucional.
Mas, explanar sobre a liberdade de circulao muito mais que analisar o
deslocamento de um ponto a outro: pensar no acesso, na permanncia e na sada de
um territrio para outro. Assim, possvel inferir que a liberdade de circulao engloba
as seguintes situaes: (1) direito de acesso e ingresso no territrio nacional; (2) direito
de sada do territrio nacional; (3) direito de permanncia no territrio nacional; e (4)
direito de deslocamento dentro do territrio nacional, ou seja, direito de circular. Vale
lembrar que apenas os dois ltimos itens elencados so objeto de estudo do presente
captulo.
5.2.1 Modalidades de liberdades de circulao
No territrio brasileiro, todos podem, de fato, em tempo de paz, transitar

normalmente, devendo, to somente, obedecer ao controle e as formalidades
administrativas. Sobre este aspecto, Jean Rivero & Moutouh explanam que como a
liberdade de circulao livre, a deciso e a escolha do modo de se locomover tambm
o . Mas, uma vez feita esta escolha, a pessoa se utiliza de um meio para se deslocar,
quer seja atravs de um veculo ou mesmo a p, porm o detentor dessa liberdade achase sujeito a um conjunto de prescries cuja importncia varia entre um mnimo aplicvel
circulao pedestre e um mximo aplicvel ao trnsito de automvel 156.
Por questes didticas, torna-se salutar dividir a liberdade de circulao em
modalidades, de forma que elas possam ser analisadas em suas individualidades.
5.2.1.1 Liberdade de circulao veicular
No se faz pertinente adentrar nos pormenores minuciosos das regras de trnsito,

at porque cada municpio tem sua legislao e sua regulamentao prpria, respeitando
os princpios e as diretrizes estabelecidos pela Unio. De um modo geral, a
156
RIVERO, Jean; MOUTOUH, Huques. Liberdades Pblicas. Traduo de Maria Ermantina de Almeida

regulamentao do trnsito veicular incide sobre a liberdade de circulao do motorista,
sobre o veculo, sobre o modo de dirigir e at mesmo sobre o estacionamento, que a
meta final de todo trnsito157. Ao contrrio do que muita gente acredita, por conta do
grande nmero de acidentes de pedestres nas vias pblicas, o texto do Cdigo de
Trnsito Brasileiro valoriza essencialmente a vida, no o fluxo de veculos. Na redao
de seus artigos, percebe-se preocupao acima de tudo com a integridade fsica dos
diversos atores do trfego, sejam eles motoristas; motociclistas; ou ciclistas.
Para Jean Rivero & Moutouh a circulao automobilstica supe o uso de um meio
tcnico a fim de circular. Juridicamente, pode-se ento ver na liberdade de guiar um
automvel um aspecto da liberdade de ir e vir. No entanto, as limitaes e os controles
se multiplicam sob um duplo fundamento: os veculos automotivos usam a via pblica a
qual o poder pblico tem a guarda. Porm, os perigos que apresentam, de maneira
evidente, a quem est dirigindo o veculo, justificam uma interveno da administrao
responsvel pela ordem pblica158. Estas consideraes, por um lado, resultam em
controle da aptido do motorista; e por outro, uma regulamentao da circulao. Assim,
o questionamento se este controle no atinge certos princpios fundamentais de direito.
Para isso, a resposta sim, vez que no h liberdade absoluta.
A esse respeito, no Brasil, ao motorista, a legislao impe-lhe vrias obrigaes
que devem ser obedecidas sob pena de sanes administrativas, conforme art. 269159
da Lei 9.503/97 e at a priso por crime de trnsito, conforme art. 306 da Lei 11.705/08
que alterou o Cdigo de Transito Nacional160.
157
158 Ibid, p. 151.
159 Art. 269. A autoridade de trnsito ou seus agentes, na esfera das competncias estabelecidas neste
Cdigo e dentro de sua circunscrio, dever adotar as seguintes medidas administrativas:
I - reteno do veculo;
II - remoo do veculo;
III - recolhimento da Carteira Nacional de Habilitao;
IV - recolhimento da Permisso para Dirigir;
V - recolhimento do Certificado de Registro;
VI - recolhimento do Certificado de Licenciamento Anual;
VII - (VETADO);
VIII - transbordo do excesso de carga;
IX - realizao de teste de dosagem de alcoolemia ou percia de substncia entorpecente ou que determine
dependncia fsica ou psquica; [...].
160 Art. 306. Conduzir veculo automotor com capacidade psicomotora alterada em razo da influncia de
lcool ou de outra substncia psicoativa que determine dependncia:
Penas - deteno, de seis meses a trs anos, multa e suspenso ou proibio de se obter a permisso ou
a habilitao para dirigir veculo automotor.
1o As condutas previstas no caput sero constatadas por:

Assim, conforme assevera Jean Morange, a liberdade de circulao muito
seriamente questionada para a liberdade de circulao veicular. H proibies de circular
em determinados dias, determinadas horas, proibies de utilizar determinadas
estradas, determinadas ruas, inclusive de circular, salvo justificativas, em algumas
cidades161. Para o autor, todas estas prescries reduzem singularmente a liberdade,
mas tudo isso se faz necessrio para preservao da via, da ordem pblica e, at
mesmo, do meio ambiente162.
5.2.1.2 Liberdade de circulao de pedestre
O movimento do trnsito repercute diretamente no pedestre. Embora a liberdade

de circulao para o pedestre seja regulamentada, ele tambm se acha sujeito a
proibies e obrigaes diversas163. Em que pese nesta dissertao o tratar basicamente
da circulao de veculos, no se pode olvidar que ao pedestre tambm dado o direito
de circular, tanto assim o que o Cdigo Nacional de Trnsito regulamenta:
Art. 1. O trnsito de qualquer natureza nas vias terrestres do territrio nacional,

abertas circulao, rege-se por este Cdigo.
1 Considera-se trnsito a utilizao das vias por pessoas, veculos e
animais, isolados ou em grupos, conduzidos ou no, para fins de circulao,
parada, estacionamento e operao de carga e descarga. (grifo nosso)
Art. 68. assegurada ao pedestre a utilizao dos passeios ou passagens
apropriadas das vias urbanas e dos acostamentos das vias rurais para
circulao, podendo a autoridade competente permitir a utilizao de parte da
calada para outros fins, desde que no seja prejudicial ao fluxo de pedestres
(grifo nosso)
Art. 95. Nenhuma obra ou evento que possa perturbar ou interromper a livre
circulao de veculos e pedestre, ou colocar em risco a sua segurana, ser
iniciada sem permisso prvia do rgo ou entidade de trnsito com
circunscrio sobre a via. (grifo nosso)
I - concentrao igual ou superior a 6 decigramas de lcool por litro de sangue ou igual ou superior a 0,3
miligrama de lcool por litro de ar alveolar; ou
II - sinais que indiquem, na forma disciplinada pelo Contran, alterao da capacidade psicomotora.
2o A verificao do disposto neste artigo poder ser obtida mediante teste de alcoolemia, exame clnico,
percia, vdeo, prova testemunhal ou outros meios de prova em direito admitidos, observado o direito
contraprova.
3o O Contran dispor sobre a equivalncia entre os distintos testes de alcoolemia para efeito de
caracterizao do crime tipificado neste artigo.
161 MORANGE, Jean. Direitos Humanos e Liberdades Pblicas. 5.ed. Trad. de Eveline Bouteiller. So
162 Ibid., p. 156.

Logo, depreende-se da lei infraconstitucional que a circulao do pedestre aqui

referida, no o de competir com os veculos. Para tal, necessrio que nas vias
pblicas de grande movimento tenha faixa de pedestre, passarelas e at caladas
apropriadas para as pessoas exercerem esta liberdade164. A esse respeito, a lei 10.098
de 19 de dezembro de 2000, estabelece normas gerais para promoo de acessibilidade
das pessoas portadoras de deficincia:
Art. 1o Esta Lei estabelece normas gerais e critrios bsicos para a promoo da
acessibilidade das pessoas portadoras de deficincia ou com mobilidade
reduzida, mediante a supresso de barreiras e de obstculos nas vias e espaos
pblicos, no mobilirio urbano, na construo e reforma de edifcios e nos meios
de transporte e de comunicao.
Depreende-se, dessa forma, conforme entendimento de Jean Rivero & Moutouh

que ao pedestre proibido transitar na pista, devendo somente atravessar nos locais
que lhe so reservados. Por conta disso, cada vez mais, a regulamentao tende a
estender a liberdade de circulao dos pedestres, com a multiplicao de zonas
inteiramente reservadas a estes165.
5.2.1.3 Liberdade de circulao de ciclista
O Direito de circulao de ciclista est previsto no Cdigo de Trnsito Brasileiro,

conforme preceitua o art. 21:
164
A este respeito MADRUGA, Sidney Pessoa em sua obra: Pessoas com deficincia e direitos
humanos tica da diferena e aes afirmativas, Editora Saraiva. So Paulo: 2013, prope uma teoria
crtica dos direitos humanos, onde seja questionado o paradoxo que pe, de um lado, a maior
disponibilidade de leis voltadas para as minorias, mas de outro, uma persistente excluso e desigualdade
na prtica jurdica para este mesmo segmento social.

Art. 21. Compete aos rgos e entidades executivos rodovirios da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, no mbito de sua circunscrio:
()
II planejar, projetar, regulamentar e operar o trnsito de veculos de pedestres
e de animais, e promover o desenvolvimento da circulao e segurana de
ciclistas. (grifo nosso)
Da mesma forma, a lei n. 12.587/2012 institui as diretrizes da poltica nacional de

mobilidade urbana e refora a relevncia do tema dos direitos dos ciclistas. Essa lei
reconhece a prioridade do transporte no motorizado sobre os motorizados, deixando
claro que as modalidades de transporte s quais se utilizam de esforo humano (art. 4,
V) merecem ter tratamento preferencial por parte da poltica de desenvolvimento urbano
de que tratam as normas constitucionais.
O direito de circulao de ciclista um tema recente, que comea a ganhar
destaque diante da ampliao do uso da bicicleta como meio de transporte dirio nas
grandes cidades, especialmente para os jovens, que, ao se dirigirem escola ou ao
trabalho, precisam disputar espao no trnsito com carros e nibus.
Entre os muitos aspectos relacionados ao direito dos ciclistas e amparados pela
poltica nacional de mobilidade urbana, est o direito de usufruir de um ambiente seguro
e acessvel para a utilizao da bicicleta. Essa garantia depende do poder pblico
municipal, responsvel pelo transporte pblico nas cidades, que um dentre os muitos
desafios da administrao dos centros urbanos.
Tambm existem regras claras que orientam a circulao de bicicletas em locais
apropriados, como ciclovias, ciclofaixas e acostamentos. Outras determinam a adoo
de medidas de segurana como a utilizao de equipamentos obrigatrios, alm do
dever de dirigir com ateno e prudncia durante todo o deslocamento 166.
Dessa forma, no h dvida que a liberdade de circulao tambm abarca o direito
dos ciclistas e a estes, da mesma forma dos veculos, no podem deixar de circular frente
s manifestaes mveis irregulares que ocorrem nas grandes vias.
166
CICLOFAIXA: faixa de uso exclusivo para a circulao de bicicletas sem segregao fsica em relao
ao restante da via e caracterizada por sinalizao vertical e horizontais caractersticas (placas e pintura de
solo).

5.2.1.4 Liberdade de circulao de estrangeiros
O Cdigo de Transito Nacional, no Brasil, regulamenta a liberdade de circulao

de estrangeiros, a respeito da circulao de automveis, pelo seguinte dispositivo
constitucional:
Art. 118. A circulao de veculo no territrio nacional, independentemente de
sua origem, em trnsito entre o Brasil e os pases com os quais exista acordo ou
tratado internacional, reger-se- pelas disposies deste Cdigo, pelas
convenes e acordos internacionais ratificados.
Art. 119. As reparties aduaneiras e os rgos de controle de fronteira
comunicaro diretamente ao RENAVAM a entrada e sada temporria ou
definitiva de veculos.
Pargrafo nico. Os veculos licenciados no exterior no podero sair do territrio
nacional sem prvia quitao de dbitos de multa por infraes de trnsito e o
ressarcimento de danos que tiverem causado a bens do patrimnio pblico,
respeitado o princpio da reciprocidade.
Alm dessas regras do Cdigo de Trnsito Brasileiro, h tambm alguns limites

os quais so impostos circulao de estrangeiro no Brasil. o que preceitua o art. 5,
da Constituio e as legislaes infraconstitucionais: Lei n 6.815/80 (Estatuto do
Estrangeiro), regulamentado pelo Decreto n 86.715/81 (define a situao jurdica do
estrangeiro no Brasil e cria o Conselho Nacional de Imigrao); Lei n 7.685/88 (dispe
sobre o registro provisrio para o estrangeiro em situao ilegal em territrio nacional);
Lei n 9.076/95 (altera dispositivos do Estatuto dos Estrangeiros) condiciona o direito de
qualquer pessoa entrar no territrio nacional, nele permanecer ou dele sair, s ou com
seus bens, em tempo de paz. Vale salientar que a entrada ser autorizada quando
satisfaz as condies estabelecidas na lei, obtendo o visto; conforme o caso, no o
concedendo aos menores de 18 anos, nem a estrangeiros nas situaes enumeradas
no art. 7 da referida lei167.
O visto o documento concedido pelas representaes diplomticas e consulares
do Brasil no exterior as quais possibilitam o ingresso e a estada de estrangeiros no
Territrio Nacional, desde que satisfeitas s condies previstas na legislao vigente.
167
Art. 7 No se conceder visto ao estrangeiro:

I - menor de 18 (dezoito) anos, desacompanhado do responsvel legal ou sem a sua autorizao expressa;
II - considerado nocivo ordem pblica ou aos interesses nacionais;
III - anteriormente expulso do Pas, salvo se a expulso tiver sido revogada;
IV - condenado ou processado em outro pas por crime doloso, passvel de extradio segundo a lei
brasileira; ou
V - que no satisfaa s condies de sade estabelecidas pelo Ministrio da Sade.

Por sua vez, o visto configura mera expectativa de direito e, como tal, no garante a
entrada do estrangeiro em territrio nacional, vez que seu ingresso poder ser impedido
e a estada em territrio nacional poder ser reduzida quando for conveniente ao
interesse nacional, pois a concesso de visto o ato do poder discricionrio do Estado
brasileiro. Por isso, eles so classificados em funo da natureza da viagem e da estada
do estrangeiro no Brasil, e no em funo do passaporte apresentado. Vale lembrar que
o Itamaraty o rgo do Governo brasileiro responsvel pela concesso de vistos, o que
ocorre por meio das embaixadas, consulados gerais, consulados e vice-consulados do
Brasil no exterior.
Assim aos estrangeiros e seus veculos, transitando aqui no Brasil, ser dado
tratamento igual aos brasileiros, logo passveis das restries e limites impostos pela
legislao.
5.2.2 Limites legais da liberdade de circulao
O princpio constitucional de liberdade de circulao, por mais geral que seja,

esbarra em limites tambm. Estes, para serem regulados, devem ter uma base legal a
ser concebida168. Assim, deve-se delimitar uma fronteira sobre a qual no pode o
legislador infraconstitucional ultrapassar sob pena de incorrer em inconstitucionalidade.
Visto sob o ngulo dos direitos fundamentais e no caso deste estudo dos limites
da liberdade de circulao, Dimitri Dimoulis & Leonardo Martins trazem que a
Constituio Federal estabelece um duplo sistema de legalidade dos limites em sentido
amplo: a legalidade normal como plena vigncia dos direitos fundamentais e a legalidade
excepcional, em casos de graves conflitos ou ameaas estabilidade da ordem poltica
e social. Dessa forma, deve-se considerar o contedo essencial como o ncleo de um
direito fundamental e, portanto, figurando este como limite dos limites. Assim, conclui-se
que o contedo essencial veda qualquer tentativa reguladora do legislador, como uma
verdadeira muralha frente a este. Vale lembrar o grafado no item 5.1.3 sobre os limites
168

da liberdade de reunio169, bem como os limites que esto assentados nos regimes
excepcionais relativos que advm da Constituio no seu art. 136 e 139.
O estado de stio, previsto pelo Artigo 137 da Constituio Federal Brasileira,
consiste na suspenso temporria e localizada de garantias constitucionais, suspende
as garantias dos direitos fundamentais, mas nunca suspende os prprios direitos
fundamentais; logo, depreende-se que a liberdade de circulao pode ser limitada e at
suspensa caso o Brasil venha a decretar estado de sitio. Dessa forma, o estado de stio
s pode ser decretado, segundo os incisos I e II, em casos de grave comoo de
repercusso nacional; diante da ineficcia das medidas tomadas sob o estado de defesa;
e, ainda, quando for declarado estado de guerra ou resposta a agresso armada
estrangeira.
No que se refere aos limites impostos pelo estado de defesa, muitas vezes, no
atingem a liberdade de circulao, pois se trata de uma medida mais branda em que
delimitada a rea em que so aplicveis as medidas restritivas de direitos que o governo
estabelecer.
Outra forma, tambm, de se limitar a liberdade de circulao quando h
necessidade de bloqueios e desvios do trnsito. Quando isso ocorre, o rgo
responsvel para realizar o fechamento da via pblica leva em considerao, alm das
circunstncias especficas de cada caso, a finalidade de preservao do interesse
pblico. Como ato administrativo, adotado pela Administrao pblica, de se registrar
que o bloqueio do trnsito possui determinados atributos, conforme a melhor doutrina de
Direito
Administrativo,
dos
quais
aqui
se
destacam:
coercibilidade
autoexecutoriedade, que se traduzem, respectivamente, na obrigatoriedade de aceitao

pelos administrados e na desnecessidade de interveno do Poder Judicirio para sua
validade. Conforme entendimento de Celso Antonio Bandeira de Mello170:
169
DIMOULIS, Dimitri; MARTINS, Leonardo. Teoria Geral dos Direitos Fundamentais. Ed. Atlas. So
Paulo: 2014, p.165.
170 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 29 ed. So Paulo: Malheiros,
2011, p. 71.

Autoexecutoriedade o poder que os atos administrativos tm de serem
executados pela prpria administrao independentemente de qualquer
solicitao ao Poder Judicirio. algo que vai alm da imperatividade e da
exigibilidade. J a coercibilidade o poder que os atos administrativos possuem
de serem exigidos quanto ao seu cumprimento, sob ameaa de sano. Vai alm
da imperatividade, pois traz uma coero para que se cumpra o ato
administrativo.
Prova disso que o artigo 209 do CTB estabelece como infrao de trnsito de
natureza grave, sujeita penalidade de multa, a transposio, sem autorizao, de
bloqueio virio, com ou sem sinalizao ou dispositivos auxiliares.
Feitas estas consideraes iniciais quanto legalidade do fechamento da via
pblica, realizados pelo rgo de trnsito com circunscrio sobre a via, necessrio se
faz pontuar os aspectos que circundam a questo, em especial, no que se referem s
obrigaes dos rgos de trnsito e dos responsveis pelas obras ou eventos
motivadores do bloqueio da via, que tambm uma limitao liberdade de circulao.
Em que pese o Cdigo de Trnsito Brasileiro (CTB) legislar sobre trnsito, suas
normas interferem diretamente na liberdade de circulao:
Art. 95. Nenhuma obra ou evento que possa perturbar ou interromper a livre
circulao de veculos e pedestres, ou colocar em risco sua segurana, ser
iniciada sem permisso prvia do rgo ou entidade de trnsito com
circunscrio sobre a via.
1. A obrigao de sinalizar do responsvel pela execuo ou manuteno da
obra ou do evento.
2. Salvo em casos de emergncia, a autoridade de trnsito com circunscrio
sobre a via avisar a comunidade, por intermdio dos meios de comunicao
social, com quarenta e oito horas de antecedncia, de qualquer interdio da via,
indicando-se os caminhos alternativos a serem utilizados.
3. A inobservncia do disposto neste artigo ser punida com multa que varia
entre cinquenta e trezentas UFIR, independentemente das cominaes cveis e
penais cabveis.
4. Ao servidor pblico responsvel pela inobservncia de qualquer das normas
previstas neste e nos arts. 93 e 94, a autoridade de trnsito aplicar multa diria
na base de cinquenta por cento do dia de vencimento ou remunerao devida
enquanto permanecer a irregularidade.
Da disposio acima, o destaque a quatro das etapas, estabelecidas para a

realizao de obras e eventos na via pblica, possui como intuito poder limitar a liberdade
de circulao:
1. Prvia permisso: A prvia permisso a que se refere o artigo 95 do CTB no
pode constituir condio para a aprovao do direito de reunio, consagrado

constitucionalmente, mas se faz necessria para que a Administrao pblica avalie
cada situao, preparando-se para garantir coletividade o direito ao trnsito em
condies seguras, dever dos rgos de trnsito, nos termos do 2 do artigo 1 do CTB.
Foi neste sentido que o Tribunal de Justia do Estado de So Paulo julgou
favorvel ao municpio de So Jos dos Campos a Apelao Cvel n 074.432-0/8-00 ato
que indeferiu realizao de passeata. Neste caso o Tribunal entendeu que a
Municipalidade agiu no exerccio do poder de polcia, e que deve ser aplicado o disposto
no art. 95 do Cdigo de Trnsito Brasileiro, pois caso contrrio haveria perturbao
circulao de veculos e de pedestres, e risco sua segurana171.
Neste aspecto, o artigo 95 se aplica apenas aos casos em que ocorrer perturbao
ou interrupo da livre circulao de veculos e pedestres, ou em que coloca em risco a
segurana, devendo-se, portanto, avaliar se aquele direito de reunio est sendo
exercido de forma pacfica, nos termos estabelecidos pelo dispositivo constitucional.
A participao dos rgos de trnsito na realizao da obra ou evento, conforme
o artigo 95, no se restringe apenas permisso, j que os seus pargrafos estabelecem
outras obrigaes, como a prestao de informaes comunidade; a fiscalizao da
obedincia regulamentao estabelecida; e, at mesmo, a implantao da sinalizao,
j que o responsvel pela obra ou evento, via de regra, no possui os mecanismos
hbeis para a sinalizao, como cones, cavaletes e tapumes.
2. Informao comunidade: A informao comunidade, com antecedncia
mnima de 48 horas, a respeito do fechamento da via pblica, somente no se exigir
nos casos de emergncia, em que o bloqueio tenha ocorrido excepcionalmente, por
situaes extremamente pontuais. V-se que, alm da informao quanto ao fechamento
da via, obrigatria a indicao dos caminhos alternativos.
Os meios de comunicao social, mencionados no 2 do artigo 95, so aqueles
que, efetivamente, cumpram com o seu papel de informao, devendo o rgo de
trnsito avaliar qual a forma mais eficiente para atingir a comunidade usuria das vias
em que se operou o bloqueio de trnsito, podendo-se utilizar os meios escritos (jornal,
MANDADO DE SEGURANA INFNCIA E JUVENTUDE PASSEATA DIREITO DE REUNIO

(CF, ART. 5, INCISO XVI). O exerccio do direito garantido pela regra do art. 5, inciso XVI, da CF,
encontra limite no exerccio de outros direitos igualmente garantidos pela CF. Liminar satisfativa
concedida. Ao procedente. Perda do objeto. No ocorrncia. Recurso do municpio e reexame
necessrio providos para denegar a segurana (TJSP, AC 074.432-0/8-00 So Jos dos Campos, C.
Esp., rel. Des. Alvaro Lazzarini, j. em 7-6-2001.
171

revista, panfletos), sonoros (radiodifuso, propaganda por autofalante), ou audiovisuais
(divulgao em canais televisivos regionais).
3. Fiscalizao do cumprimento do artigo 95: Verificadas as duas etapas
anteriores, chega-se fiscalizao do cumprimento de tais disposies, ou seja, quais
so as consequncias para o fechamento irregular das vias pblicas, tanto por no estar
autorizado ou no sinalizado quanto no informado comunidade. Daqui, chega-se a
dois desdobramentos: a aplicao de penalidade ao responsvel pela irregularidade e a
punio ao servidor do rgo de trnsito que inobservou o preconizado na lei.
A competncia para a fiscalizao do artigo 95, aplicao de penalidades e
arrecadao de multas dos rgos e entidades executivos rodovirios da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, no mbito de sua circunscrio, nas
rodovias; e para os rgos e entidades executivos de trnsito dos Municpios, nas vias
urbanas. Ainda na esfera administrativa, podem-se relacionar duas infraes de trnsito
que podero estar presentes no fechamento irregular da via pblica, bem como causar
transtorno liberdade de circulao, a saber:
Art. 245 - Utilizar a via para depsito de mercadorias, materiais ou

equipamentos, sem autorizao do rgo ou entidade de trnsito com
circunscrio sobre a via:
Infrao - grave.
Penalidade - multa.
Medida administrativa - remoo da mercadoria ou do material.
Pargrafo nico - A penalidade e a medida administrativa incidiro sobre a
pessoa fsica ou jurdica responsvel.
Art. 253 - Bloquear a via com veculo:
Infrao - gravssima.
Penalidade - multa e apreenso do veculo.
Medida administrativa - remoo do veculo.
Conclui-se que a limitao da via pblica pelo rgo de trnsito ou rodovirio, com
circunscrio sobre ela, legalmente admitido, quando observadas s disposies do
artigo 95 do CTB, e considerando-se os princpios da Administrao pblica, entre eles
o da finalidade, que se relaciona com o interesse pblico.
Estas medidas so necessrias em uma sociedade democrtica, para a
segurana pblica; para a manuteno da ordem pblica; para a preveno das infraes
penais; para a proteo da sade pblica ou da moral; ou para a proteo das liberdades

pblicas alheias. Essas restries, que podem chegar at a supresso, devem-se em
princpio: ora ao da justia repressiva, ora ao carter da circulao, tendo em vista
as manifestaes pblicas irregulares que ocorrem nas cidades.
A liberdade de circulao, como todos os direitos, tem, inicialmente, como limite
natural o direito do outro. Ela h de se d, segundo os meios tecnolgicos existentes e
as obras virias realizadas, da melhor forma possvel. No obstante, o direito de circular
encontra duas sortes de limitaes: uma concernente prpria manifestao deste
direito, e a outra que pode defluir das regulamentaes impostas pelos poderes pblicos
aos meios de locomoo e utilizao das vias e logradouros pblicos, conforme aqui
analisado no estudo do art. 95.
A restrio pode advir tambm por fora da implantao do estado de defesa e
estado de sitio, conforme acima discutido. Isto significa que, como a Constituio prev
esta modalidade de restrio das liberdades como prpria deste referido estado, no
pode a lei estatuir limitaes ao direito de livremente circular, sem a ocorrncia do aludido
pressuposto constitucional. Nesse sentido, so grandes os problemas decorrentes do
efetivo exerccio da liberdade de circulao em confronto com as normas disciplinadoras
da utilizao das vias pblicas. Desse modo, no pode a autoridade pblica permitir uma
manifestao em uma via pblica, a qual no esteja de acordo com as normas, impedir
direito de circulao, sob pena de cometer crime; nem tampouco pode a autoridade
pblica impedir a manifestao por outra razo, que no a proteo de liberdades
constitucionais ou a paz pblica.
No que diz respeito liberdade de circulao, no h ainda muitas decises as
quais enfrentem o tema. Mas, a deciso proferida na ADI 1706-4, da qual o relator foi o
Ministro Eros Grau, julgou inconstitucional a lei n 1.713/97 promulgada pela Cmara
Legislativa do Distrito Federal. Nela, dentre tantos artigos inconstitucional, torna-se
importante transcrever o Art. 4 por este tratar diretamente da liberdade de circulao:
Podero ser fixadas, nos limites externos das reas das quadras ou conjuntos,
obstculos que dificulte a entrada e a sada de veculos e que no prejudiquem nem
coloquem em risco o livre acesso de pessoas 172.
172
EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL N. 1.713, DE 3 DE

SETEMBRO DE 1.997. QUADRAS RESIDENCIAIS DO PLANO PILOTO DA ASA NORTE E DA ASA SUL.
ADMINISTRAO POR PREFEITURAS OU ASSOCIAES DE MORADORES. TAXA DE
MANUTENO E CONSERVAO. SUBDIVISO DO DISTRITO FEDERAL. FIXAO DE
OBSTCULOS QUE DIFICULTEM O TRNSITO DE VECULOS E PESSOAS. BEM DE USO COMUM.
TOMBAMENTO. COMPETNCIA DO PODER EXECUTIVO PARA ESTABELECER AS RESTRIES

A respeito desse assunto, Jose Afonso da Silva leciona que a utilizao do bem
pblico e das vias pbicas so projetadas desde a afirmao de que uma das funes
urbansticas do poder pblico a de criar condies circulao, sendo o sistema virio
o meio pelo qual se realiza este direito173. Para ele, o direito de circular consiste na
faculdade de deslocar-se de um ponto a outro atravs de uma via pblica ou afetada a
uso pblico do que resulta constituir a utilizao da via pblica, no uma mera
possibilidade, mas um poder legal executvel erga omnis. Em consequncia prossegue
o autor, citando Pedro Escribano Callado a Administrao no poder impedir, nem
geral nem singularmente, o trnsito de pessoas de maneira estvel, a menos que
desafete a via, j que, de outro modo, se produziria uma transformao da afetao por
meio de uma simples atividade de polcia174. Dessa forma, o municpio tem de assegurar
a liberdade de circulao nas vias pblicas destinadas funcionalmente ao exerccio
desse direito. Omitindo-se nesse dever, estar o municpio violando afrontosamente as
liberdades civis.
certo que o direito constitucional de livremente circular no impede que os
poderes pblicos disciplinem a forma pela qual h de se dar esta circulao. Entretanto,
esta normatizao, fundada em um poder de polcia que no se recusa lei e
administrao, no pode, contudo, ir ao ponto de cercear a prpria liberdade, ou seja,
deve-se identificar o ncleo essencial para se definir o limite de sua flexibilizao, de
DO DIREITO DE PROPRIEDADE. VIOLAO DO DISPOSTO NOS ARTIGOS 2, 32 E 37, INCISO XXI,

DA CONSTITUIO DO BRASIL. 1. A Lei n. 1.713 autoriza a diviso do Distrito Federal em unidades
relativamente autnomas, em afronta ao texto da Constituio do Brasil --- artigo 32 --- que probe a
subdiviso do Distrito Federal em Municpios. 2. Afronta a Constituio do Brasil o preceito que permite
que os servios pblicos sejam prestados por particulares, independentemente de licitao [artigo 37,
inciso XXI, da CB/88]. 3. Ningum obrigado a associar-se em "condomnios" no regularmente
institudos. 4. O artigo 4 da lei possibilita a fixao de obstculos a fim de dificultar a entrada e sada de
veculos nos limites externos das quadras ou conjuntos. Violao do direito circulao, que a
manifestao mais caracterstica do direito de locomoo. A Administrao no poder impedir o trnsito
de pessoas no que toca aos bens de uso comum. 5. O tombamento constitudo mediante ato do Poder
Executivo que estabelece o alcance da limitao ao direito de propriedade. Incompetncia do Poder
Legislativo no que toca a essas restries, pena de violao ao disposto no artigo 2 da Constituio do
Brasil. 6. incabvel a delegao da execuo de determinados servios pblicos s "Prefeituras" das
quadras, bem como a instituio de taxas remuneratrias, na medida em que essas "Prefeituras" no
detm capacidade tributria. 7. Ao direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da
Lei n. 1.713/97 do Distrito Federal.(ADI 1706, Relator(a): Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em
09/04/2008, DJe-172 DIVULG 11-09-2008 PUBLIC 12-09-2008 EMENT VOL-02332-01 PP-00007).
173 SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. 37 ed. Editora Malheiros. So Paulo: 2014, p.
226.
174 SILVA, loc. cit.

forma que no atinja aquele contedo mnimo inviolvel da norma constitucional, o que
resultaria na extirpao do prprio direito, conforme ficou assente no incio deste item.
Assim, os direitos e garantias fundamentais funcionam como verdadeiros
limitadores da atuao policial, ou seja, com base nesse contexto jurdico que o
membro de um rgo policial deve executar as medidas cabveis para a manuteno e
restabelecimento da ordem pblica, por meio de tcnicas e tecnologias policiais
alinhadas com os direitos e garantias fundamentais, cujo ncleo vertido para a proteo
da dignidade da pessoa humana.
No caso em comento depreende-se do prprio texto constitucional que o princpio
da liberdade de circulao, por mais geral que seja, esbarra em algumas situaes
particulares, tendo em vista que est sujeito s limitaes contidas no prprio dispositivo
assecuratrio que se reporta lei, quer seja constitucional, quer seja infraconstitucional,
os quais devem ser concebidos como medidas necessrias em um pas democrtico de
direito, para a segurana pblica ou da moral para a proteo das liberdades alheias.
5.3 O CONTEXTO DOS PROBLEMAS DAS REUNIES E DA CIRCULAO NO

BRASIL
Os movimentos que se espalharam pelo Brasil recentemente tm vrios focos o
que os tornam difceis de serem compreendidos. Apesar de muitas pessoas, inclusive
polticos, terem se surpreendido com os protestos e suas consequncias, o surgimento
dessas modalidades de reunio no pode ser considerado surpresa. Foi neste cenrio,
que as ruas brasileiras, nos dias de manifestaes, multides de libertrios
independentes, no ideolgicos, saram gritando para que suas vozes fossem ouvidas,
protestando por estar mal governados e cansados da corrupo que h muito assola o
Brasil.
A comunicao digital teria sido responsvel pela propagao das informaes e
das organizaes desses movimentos sociais, ocorridos no Brasil. A este respeito
Manuel Castells acredita que a tecnologia consiste em uma ferramenta construda para
atender demandas sociais, econmicas e culturais. Diante disso, os ltimos 20 anos
assistiram a construo de veculos de comunicao de massa horizontais, o que,

consequentemente, permitiu ao indivduo construir redes de interao virtual e troca de
informaes175.
No h dvidas que esta foi a maior manifestao popular desde o movimento
das Diretas J. No dia mais tenso das movimentaes, mais de um milho de pessoas,
em vrias cidades brasileiras, foram s ruas protestar gritando palavras de ordem e
levantando cartazes com frases da seguinte ordem: O gigante acordou, sai do sof e
vem pra rua, samos do facebook.
Embora, estas atitudes da populao sejam dignas de um regime democrtico
como o do Brasil, tendo em vista que a liberdade do pensamento, individual ou
coletivamente assegurada pelo pluralismo, o qual confere compostura democracia.
Como bem pontua Miguel Calmon Dantas ao grafar que a liberdade de reunio, enquanto
encerra uma ntida condio de garantia constitucional, no se restringe a manifestaes
coletivas que visem exposio pblica de opinies acerca de assuntos polticos ou
interesses coletivos, podendo resguardar, em sentido mais amplo, um ajuntamento de
pessoas para fins desportivos, religiosos, artsticos, cientficos ou meramente ldicos176.
Vale lembrar que os sentidos das manifestaes foram amplos e o ponto de
partida deu-se com o aumento dos preos das passagens de nibus em So Paulo,
culminando, assim, com os protestos por todo o pas. A respeito das manifestaes
ocorridas no Brasil em junho de 2013, o autor espanhol Manuel Castells, no posfcio
edio brasileira da sua obra Redes de Indignao e Esperana: Movimentos sociais na
era da internet, relatou o seguinte177:
175
CASTELLS, Manuel. Redes de Indignao e Esperana: Movimentos sociais na era da internet. Ed.
Zahar. Rio de Janeiro, 2013, p. 59.
176 CALMON DANTAS, Miguel. Entre a Liberdade e as Liberdades: contornos constitucionais das
manifestaes pblicas In: Teses da Faculdade Baiana de Direito, ed. Salvador: Faculdade Baiana de
Direito, 2009, v. I, p. 41-74.
177 CASTELLS, op. cit., p. 156.

Esse movimento sem nome, porque do passe livre se passou ao clamor pela
liberdade em todas as suas dimenses, surgiu das entranhas de um pas
perturbado por um modelo de crescimento que ignora a dimenso humana e
ecolgica do desenvolvimento.
Um modelo centrado no crescimento a qualquer custo, ainda que, no caso do
Brasil, acompanhado de uma reduo da pobreza e de polticas sociais e
distributivas. Mas sem assumir a nova cultura da dignidade e do florescimento
da vida para alm do consumo. Um modelo neodesenvolvimentista, como o
chins e tantos outros, que enveredam por uma senda autodestrutiva com o
objetivo de sair da pobreza. Sem entender que a escolarizao sem uma
verdadeira melhoria do ensino no uma educao, mas armazenamento de
crianas. E que a sade sem a potencializao de mdicos e enfermeiros e sem
um vis preventivo um poo sem fundo, no qual a produtividade se mede pela
ocupao de camas de hospitais, contando os enfermos, e no os sadios.
De forma confusa, raivosa e otimista, foi surgindo por sua vez essa conscincia
de milhares de pessoas que eram ao mesmo tempo indivduos e um coletivo,
pois estavam e esto sempre conectadas, conectadas em rede e enredadas
na rua, mo a mo, tuites a tuites, post a post, imagem a imagem.
Um mundo de virtualidades real e realidade multimodal, um mundo novo que j
no novo, mas que as geraes mais jovens veem como seu. Um mundo que
a gerontocracia dominante no entende, no conhece e que no lhe interessa,
por ela encarado com suspeita quando seus prprios filhos e netos se
comunicam pela internet, entre si e com o mundo, e ela sente que est perdendo
o controle.
H que se indagar como se iniciaram estes movimentos. Segundo a comisso do

Movimento Passe Livre MPL,178 para compreender esse processo preciso voltar, no
mnimo, ao ano de 2003, quando, em resposta aos aumentos das passagens, iniciou-se
em Salvador uma srie de manifestaes que se estenderam por todo o ms de agosto
daquele ano, que ficou conhecido como a Revolta do Buzu 179. Posteriormente, no ano
de 2004, veio a Revolta da Catraca, em Florianpolis, a qual ocupou terminais de nibus
e bloqueou a ponte que d acesso ilha. Dessa forma os protestos foraram o poder
pblico a revogar o aumento das passagens. Foram ento esses dois protestos que
serviram de base para a fundao do MPL no ano seguinte.
Uma das principais bandeiras do movimento a migrao do sistema de
transporte privado para um sistema pblico, garantindo o acesso universal atravs do
passe livre para todas as camadas da populao. Hoje, o MPL quer aprofundar o debate
sobre o direito de ir e vir, sobre a mobilidade urbana nas grandes cidades e sobre um
novo modelo de transporte para o Brasil.
A edio eletrnica da Folha de So Paulo de 14 de junho de 2013 trouxe a
seguinte notcia: A polcia deteve, nesta quinta-feira (13), ao longo de todo o quarto dia
178
MPL (Movimento Passe Livre), que um movimento social brasileiro que luta por um transporte pblico
de qualidade, fora da iniciativa privada. Para maiores detalhes ver Cidades Rebeldes Passe Livre e as
manifestaes que tomaram as ruas do Brasil. 1 ed. Editora Boitempo. Carta Maior. So Paulo: 2014.
179 MARINATO, Erminia [et. al]. Cidades Rebeldes Passe Livre e as manifestaes que tomaram as
ruas do Brasil. 1 ed. Editora Boitempo. Carta Maior. So Paulo: 2014, p.14.

de protesto contra o aumento das tarifas no centro de So Paulo, ao menos 235 pessoas.
Desses suspeitos, 198 foram encaminhados ao 78 DP (Jardins) e outros 37 para o 1
DP (Liberdade)180. Segundo a polcia, do total, 231 pessoas foram ouvidas e liberadas
durante a madrugada. Os quatro restantes seguem presos, sem direito a pagamento de
fiana, por formao de quadrilha. Eles esto detidos na carceragem do 2 DP (Bom
Retiro) e devem ser transferidos para um CDP (Centro de Deteno Provisria) ao longo
desta sexta-feira (14).
Na medida em que as manifestaes aumentavam, o foco tambm mudava. O
povo questionou os gastos financeiros elevados na realizao da Copa das
Confederaes, Copa do Mundo de 2014, alm das Olimpadas de 2016. Da mesma
forma, protestaram contra a votao da PEC 37 Proposta de Emenda Constitucional
em tramitao no Congresso Nacional que podia impedir o Ministrio Pblico de fazer
investigaes criminais. Vale lembrar que esta proposta foi rejeitada. Desse modo, alm
das questes urbanas, as manifestaes abordaram tambm a questo agrria;
mobilidade urbana; excluso e desigualdade social; violncia urbana; e prticas de
corrupo que se tornaram endmicas.
Diante dessa ambivalncia e complexidade as quais envolvem a liberdade de
reunio e de circulao, tanto quanto as demais liberdades, que se faz notrio a
procura de mtodos os quais norteiem, no sentido de solucionar as colises, tanto quanto
indiquem os argumentos materiais dos direitos fundamentais em questo, para que
possibilitem identificar as hipteses do seu exerccio legitimo e do seu exerccio ofensivo
a outros direitos fundamentais.
Outro aspecto a ser refletido o de que estas manifestaes coibiram a liberdade
de circulao, que um direito fundamental das pessoas. Isso porque as ruas e avenidas
foram tomadas por manifestantes e os carros e as pessoas que no estavam
participando dos movimentos no podiam circular. Dessa forma, o direito de circulao
e at mesmo o de permanecer foram prejudicados. A consequncia de tudo isso foi o de
carros incendiados; prdios pblicos e particulares destrudos; pessoas acidentadas; e
truculncia de policiais despreparados.
Nesse sentido Miguel Calmon Dantas afirma que de um lado, tem-se a liberdade
que abriga manifestaes, impedindo o deslocamento de pessoas e veculos, inclusive
de emergncia (como ambulncias e viaturas policiais), pelas vias pblicas, em horrios
180
Folha de So Paulo eletrnica, edio de 14/06/2013. Disponvel em: <www1.folha.uol.com.br>. Acesso

em: 14 jun. 2013.

de mais intenso trfego em vias de grande movimentao, sem qualquer conteno ou
restrio. De outro, a proibio preventiva de uma reunio ao pressuposto de que o seu
objetivo seria ilcito181.
Por fim, toda essa dificuldade de haver uma simetria entre estas liberdade se d
pela falta de regulamentao infraconstitucional que apenas potencializa as gravidades,
visto que a soluo das colises fica a cargo do Poder Judicirio, em face da ausncia
de uma juzo prvio do legislador acerca das condies de precedncia da liberdade de
reunio que regulamentada por algumas leis voltadas a temas especficos e, por outro
lado a liberdade de circulao, que da mesma forma, regulamentada pela legislao
de trnsito mas no abarca em sua amplitude.
5.3.1 Black Bloc
No
cenrio
nacional,
dentre
as
vrias
manifestaes
que
ocorreram
recentemente, surge uma estratgia que se intitula Black Bloc (do ingls black, negro;
bloc, agrupamento de pessoas para uma ao conjunta ou propsito comum). o nome
dado a uma ttica para protestos e manifestaes de rua. Sua caracterizao de jovens
de classe mdia baixa, com os rostos sempre cobertos (com a clara inteno de dificultar
a identificao, visando o anonimato) e vestidos de preto, usam suas estratgias para
ataque aos smbolos do capitalismo.
Com uma postura de ataque muito bem montada, aonde chegam dominam o
cenrio e ocupam desde cedo o teatro de operaes. Com a clara vocao anarquista
utilizam-se desta forma de protesto para questionar o sistema vigente.
A esse respeito, Manuel Castells entende que essas manifestaes, na verdade,
no se tratam de destruir o capitalismo, mas sim repens-lo, reestruturar toda a
revoluo industrial se necessrio. Visto que, as organizaes poltico-partidrias e as
suas respectivas instituies cederam aos interesses dos mercados financeiros e de
grupos plutocratas dominantes. Portanto, repensar a democracia atravs de uma nova
mentalidade fundamental para a gerao de uma sociedade menos desarmnica182.
181

Direito, 2009, v. I, p. 41-74.
182 CASTELLS, Manuel. Redes de Indignao e Esperana: Movimentos sociais na era da internet. Ed.
Zahar. Rio de Janeiro, 2013, p. 59.

Rafael Alcadipani, em um trabalho recente sobre os Black Bloc no Brasil, traz as
seguintes afirmaes183:
[...] que os brasileiros se inspiraram no movimento Black Bloc dos Estados
Unidos, que tem um carter antiglobalizao e ataca com violncia o que
considera smbolos do capitalismo. O movimento no est presente no s nos
Estados Unidos, mas em diversos pases como Egito, Turquia, Grcia, entre
outros. Sua principal caracterstica no ter lderes definidos ou interlocutores
para falar com o governo.
O pesquisador afirmou que, no Brasil, esse modelo foi adaptado e a agenda crtica
da globalizao deu lugar reivindicao de melhorias para o Brasil. Segundo ele, o
nvel de organizao que a polcia quer atribuir aos Black Bloc estes so supostamente
capazes de criar at tticas de enfrentamento com a PM no ocorreria. O pesquisador,
afirmou ainda, acreditar que o Black Bloc uma ttica, e no um grupo organizado.
H um fato inconteste com o surgimento dos Black Bloc nas manifestaes de
junho de 2013, eles acabaram por causar certo repdio e cisma da populao em geral,
ou seja, pregavam o discurso de dio (hate speech)184. notrio que, na maior parte da
histria, no Brasil, a populao que participa de reunies segue a forma pacfica de lidar
com esta instituio democrtica. Talvez, por este motivo, at ento no se tinha visto,
o uso da fora, de destruio e nem de violncia como se viu nas manifestaes
ocorridas em 2013.
No foroso perceber a inconstitucionalidade desse movimento, vez que a
Constituio brasileira no seu Art. 5 traz que:
Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindose aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do
direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos
seguintes:
IV livre a manifestao do pensamento, sendo vedado o anonimato.
[...]
XVI todos podem reunir-se pacificamente, sem armas, em locais abertos ao
pblico, independentemente de autorizao, desde que no frustrem outra
reunio anteriormente convocada para o mesmo local, sendo apenas exigido
prvio aviso autoridade competente. (grifo nosso).
183
SILVEIRA, Rafael Alcadipani. Professor de estudos organizacionais da FGV-EASP. Folha de So

Paulo, 17/10/2013. Acesso em 18/10/14: http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano.
184 O discurso de dio (hate speech), segundo Andr de Carvalho Ramos, consiste na manifestao de
valores discriminatrios, que ferem a igualdade, ou de incitamento discriminao, violncia ou a outros
atos de violao de direitos de outrem. Curso de Direitos Humanos. So Paulo: Saraiva, 2014, p. 464.

Com base nestes dispositivos, ficam claro e evidente que o comportamento
desses manifestantes colidia com os dois direitos fundamentais tratados neste trabalho,
quais sejam: direito de reunio, aqui reunio tratada como manifestaes pacficas
ocorridas naquela ocasio; e, tambm, a liberdade de circulao.
5.3.2 Rolezinho
Como se no bastassem os movimentos dos Black Bloc, nas manifestaes de

rua, conforme acima discutido, eis que surge outro chamado de rolezinho. Estes
liderados tambm por jovens, especialmente aqueles de camadas sociais menos
favorecidas que, a par de tambm demonstrar inconformismo com os rumos do Pas,
quer se fazer ouvir e chamar ateno para os dramas da nao e, talvez, por isso ainda
no tenham sido bem compreendidos.
O que se busca aqui entender se os integrantes do rolezinho esto a exercer
o direito de livre reunio, tanto quanto a possibilidade jurdica do seu controle. Essas
reunies mveis, geralmente, vm ocorrendo em shoppings centers, que um local
privado aberto ao pblico, conforme ficou demonstrado na classificao estudada no
item 5.1.2.3 deste trabalho.
Em que pese esses locais serem abertos livre utilizao, o acesso facultado
s pessoas mediante o preenchimento de certas condies. A propsito, Celso Antonio
Bandeira de Mello, tratando de uso comum do bem, leciona que em concorrncia
igualitria e harmoniosa com os demais, de acordo com o destino e condies que no
lhe causem uma sobrecarga invulgar, no se necessita de prvia autorizao 185. No caso
dos rolezinhos, o que implica o impedimento anormal utilizao concorrente de
terceiros segundo a destinao principal do bem, qual seja, transtorno ou impedimento
para a concorrente e igualitria das pessoas que ali se encontram, ou, ainda, por
demandarem at mesmo exclusividade no uso do local, visto a quantidade de pessoas
que participam desse tipo de reunio.
Desse modo, fazendo uma anlise dos rolezinhos como sendo uma reunio
mvel que o , esta deve observar os requisitos de uma reunio pacfica, bem como
informar s pessoas responsveis por aquele local a respeito do evento. Em que pese
185
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 29 ed. So Paulo: Malheiros,
2011, p. 942.

os shoppings centers serem abertos ao pblico trata-se de um local privado. Assim se
faz necessrio marcar o dia e horrio que iro se reunir, para que a administrao possa
se organizar, apesar de no ser obrigatria a anuncia e, assim, no obstruir a livre
circulao de pedestre que tambm se encontram naquele local. Conforme estudo
desenvolvido no item 5.1.2.3, esta reunio dever ser submetida a uma fiscalizao onde
ser feito um controle das pessoas autorizadas a adentrar naquele recinto.
Para corroborar no entendimento, exemplifique-se rolezinhos como outra
modalidade de reunio, passeata pblica. Em que pese o art. 5, inciso XVI da
Constituio Federal determine que todos podem reunir-se pacificamente, sem armas
em locais abertos ao pblico, independentemente de autorizao, caso esta reunio
implique bice a regular utilizao de bem pblico de uso comum por terceiro ou utilize
o bem em descompasso com seu destino natural ou juridicamente determinado ou,
ainda, cause sobrecarga invulgar ao bem, tal evento dever ser previamente comunicado
autoridade competente.
Dessa forma, ainda que no haja qualquer cometimento de ilcito quando da
realizao dos chamados rolezinhos nos shoppings centers, tal reunio poder ser
restringida pela administrao do local. Com efeito, seria necessria a autorizao prvia
do dono do recinto em que esta seria realizada.
5.4 COLISO ENTRE AS LIBERDADES DE REUNIO E DE CIRCULAO: TENSES

E SOLUES
A liberdade de manifestao pblica um direito que usualmente entra em conflito
com a liberdade de circulao nas ruas e os primeiros limites que estes direitos
fundamentais encontram so a prpria existncia de outros direitos to fundamentais
quanto queles. daqui que surgem as colises entres os direitos.
Nesse contexto, Miguel Calmon Dantas traz que os limites ao exerccio de uma
dada liberdade; a coliso com liberdades diversas e outros direitos fundamentais; a
preservao do seu contedo essencial so aspectos desta ltima ordem. Isso o que
acontece com a liberdade de circulao frente s reunies mveis que este estudo
trata186.
186
CALMON DANTAS, Miguel. Entre a Liberdade e as Liberdades: contornos constitucionais das

Direito, 2009, v. I, p. 41-74.

nessa temtica que a presente dissertao pretende desvelar os conflitos entre
o direito fundamental de reunio e a liberdade de circulao frente s manifestaes que
fomentam uma situao de tenso em razo de constantes colises havidas. Entendese que no necessariamente o exerccio de uma liberdade pressupe a restrio de
outras, em prol daquela. No caso em tela, trata-se da liberdade de manifestaes
pblicas, abrigada constitucionalmente pelo direito fundamental liberdade de reunio,
que muitas vezes colide com a liberdade de circulao.
Nos ltimos anos, inmeras manifestaes, na maioria irregular, tm ocorrido nas
vias de grande movimento, causando, nas principais cidades do pas, grandes
transtornos para os cidados. Tais manifestaes, quando pacfica, so a expresso
coletiva da liberdade de manifestao do pensamento, concretizando, assim, uma das
liberdades fundamentais da Constituio brasileira, atravs de outro direito fundamental,
que o de reunio. No entanto, a no observao, para o exerccio de uma manifestao
pacfica, acarreta srios problemas de coliso com um terceiro direito fundamental que
o da liberdade de circulao.
de se considerar a elaborao de lei federal que defina limites essenciais
liberdade de reunio, como a necessidade de prvia indicao de qual percurso ser
feito, seu horrio de realizao, a proibio de interrupo total de vias pblicas ou a
autorizao para que ocorra em determinados horrios ou dias. O mero estabelecimento
de regras procedimentais bsicas ao exerccio do direito de reunio no significa sua
limitao, apenas garante que o evento se realize de forma segura no apenas aos seus
participantes, mas a todos os cidados por ela diretamente afetados.
A liberdade de expresso, em suas variadas vertentes, essencial para a
manuteno do regime democrtico. Especialmente, quando demonstrada por meio de
reunies e de manifestaes, auxilia o desenvolvimento da conscincia dos cidados,
os quais passam a ter acesso a novas informaes, podem externar o que pensam e o
que desejam para o pas. Assim, as manifestaes instigam o debate de temas
polmicos pela sociedade e qualquer espcie de censura injustificada liberdade de
reunio deve ser reprimida, assim como qualquer abuso ou crime cometido por seus
participantes. Afinal, o bom senso, baseado nos princpios da proporcionalidade e da
razoabilidade, que deve prevalecer na anlise concreta de cada situao.
Muitos direitos constitucionais colidem e sempre difcil buscar um convvio entre
todos eles de uma maneira que d prevalncia queles que garantam o fortalecimento
da Democracia. Esta deve ser o norte tanto na esfera coletiva quanto na individual, para

garantir a dignidade da pessoa humana. Ento, so os dois critrios que a prpria
Constituio favorece para tentar compatibilizar todas essas questes.
No caso em tela, os direitos fundamentais s iro colidir se o direito de reunio for
executado de tal maneira que inviabilize a mobilidade urbana, ou seja, cerceando o
direito de circulao das pessoas que no esto participando da reunio e, nem
tampouco, da manifestao. No entanto, h que se observar que embora a norma parea
estabelecer um direito sem restries, preciso que seja interpretada de acordo com
outras normas constitucionais de mesma hierarquia.
O exerccio do direito de manifestao no pode colidir e por meio de seu
exerccio nem violar o direito de circulao. Por isso, faz-se necessria a regulao do
uso do espao pblico, de modo que tanto o direito de circulao quanto o de reunio
sejam respeitados. Por fim, que pode o Poder Pblico legislar e estabelecer princpios
e diretrizes para a circulao em vias pblicas.
Embrenhando-se, portanto, de modo direto na ocorrncia de colises, e tendo em
vista o que j foi estudado, torna-se pertinente confrontar a relao da liberdade de
reunio e da liberdade de circulao com a liberdade de manifestao pblica em vias
pblicas. evidente, diante de tudo que j foi exposto, que a liberdade de manifestao
pblica enfrenta resistncia quando transcorre em via pblica, no s no Brasil como
tambm em outros pases, como, por exemplo, na Frana. Nesse sentido, Revero &
Moutouh entendem que a via pblica tem, na ordem das liberdades, uma destinao
primeira e fundamental, ou seja, destinada ao exerccio da liberdade de circulao. Os
autores vo mais alm quando afirmam que todos aqueles que pretendem utiliz-la so
subordinados ao respeito desta finalidade prioritria187.
Na mesma senda, Jean Morange entende que a via pblica no destinada ao
uso das manifestaes, mas circulao. Ele faz esta afirmao porque, diferentemente
da legislao brasileira, o direito francs distingue a reunio da manifestao. O autor
afirma, ainda, que no ento surpreendente que no exista liberdade fundamental de
manifestao na Frana188.
Neste ponto, h de se discordar dos autores franceses, haja vista o direito
brasileiro no diferir manifestao de reunio. Entende-se que h de ter prevalncia de
187
Prado Galvo. So Paulo: Martins Fontes, 2006, p. 649
188 A respeito desse assunto o autor esclarece, ainda, que nenhum texto constitucional ou legislativo
francs jamais a proclamou. Ele informa que era, no entanto, prevista pelo art. 16 do primeiro projeto de
constituio de 1946, que foi rejeitado por referendo. MORANGE, p. 275

uma das liberdades, visto que h situaes que componham as condies de
precedncia a integrar a regra de sopesamento que leve a primazia da liberdade de
circulao sobre a manifestao pblica189. Desse modo, no parece apropriado
manifestaes pblicas, mesmo que organizadas, em vias pblicas de grande
movimentao de veculos. No obstante a liberdade de reunio mvel, em uma via
pblica, possa ser precedida de designao do lugar e do horrio, para que ela no
venha tolher a liberdade de circulao. Disso depreende-se que a maioria dos conflitos
entre uma liberdade e as liberdades resolvido a partir da restrio dos locais e dos
horrios, ou do percurso, caso seja uma manifestao mvel, mas jamais importa na
interdio em si da reunio.
A respeito do tema, Miguel Calmon Dantas traz que pode haver a compatibilidade,
desde que a restrio liberdade no seja total nas aludidas vias pblicas. Para o autor,
deve ser assegurado o fluxo, ainda que mais lento, com a garantia de segurana e de
desenvolvimento concreto e efetivo da reunio190. Por outro lado, h que se abominarem
as manifestaes em vias pblicas de intenso movimento e trfego que importem na
interrupo da circulao de veculos e pessoas. Especialmente, quando no tenham
sido previamente comunicadas, podendo ser contidas quanto utilizao das faixas da
via pblica, pelo poder pblico, para no interditar totalmente o deslocamento, ou, ainda,
dissolvidas, a depender das condies concretas do caso. A esse respeito o Cdigo de
Trnsito Brasileiro legisla da seguinte forma:
Art. 254. proibido ao pedestre:

[...]
IV utilizar-se da via em agrupamentos capazes de perturbar o trnsito, ou para
a prtica de qualquer folguedo, esporte, desfiles e similares, salvo em casos
especiais e com a devida licena da autoridade competente;
[...]
Depreende-se, dessa forma, que no h bice algum para as manifestaes

pblicas serem realizadas nas vias de grande circulao de automveis. Entretanto,
deve, primeiramente, ser analisado se no h outro meio e local para que esta reunio
189
Direito, 2009, v. I, p. 41-74.

mvel possa ser realizada. Caso no seja possvel, deve-se procurar um horrio de
menor trfego e, mesmo assim, que no ocupem integralmente a via. Tais observaes
se fazem necessrias para que no haja a interdio total do deslocamento de pessoas
e veculos em horrio de grande fluxo em vias que sejam fundamentais para a circulao,
prejudicando substancialmente a coletividade de ir e vir do trabalho, alm de
ambulncias, cargas perecveis, dentre outras demandas que, imponderveis e
contingentes, restariam prejudicadas.
Ainda, a esse respeito, Miguel Calmon Dantas ressalta que no se admite a
rejeio da reunio mvel em vias pblicas, pois, para o autor, figuram como espaos
pblicos que podem converter-se em goras, mas a gora no pode se opor
coletividade como um todo, criando-lhe embaraos desproporcionais191.
Por outro lado, no se pode olvidar que as reunies mveis quando realizadas
em forma de passeatas ou piquetes, a exemplo dos Black Bloc, chegam ao ponto de
proibir aqueles que desejam chegar ao seu local de trabalho no meream guarida.
Nesses casos, como tambm no caso de sade, justifica-se restringir tanto os locais
quanto as aglomeraes de pessoas. Igualmente, no se justifica a designao de
reunies prxima de hospitais e do Corpo de Bombeiros. Estas devem ser proibidas e
at dissolvidas, caso ignorada a impertinncia pela violao que acarretam a outros
direitos fundamentais, como o direito sade, no caso.
5.4.1 Poder de Policia
Alguns conflitos mais visveis podem ser antecedidos pelo legislador, gerando
previses normativas aplicveis e abstratas, porm voltadas disciplina do exerccio
concreto da liberdade. Por exemplo, o inciso XVI do art. 5 da constituio Federal traz
um critrio de preferncia para se determinar quem possa realizar uma reunio em
determinado local, quando mais de um grupo queira l se reunir no mesmo instante.
Na mesma senda, o inciso IV do art. 254 do Cdigo de Trnsito Brasileiro veda a
utilizao da via em agrupamentos capazes de perturbar o trnsito, salvo em casos
especiais com a devida licena. De qualquer modo, haja ou no previso legislativa de
191

Direito, 2009, v. I, p. 41-74.

soluo dos conflitos, sempre ser necessria, aps a anlise de cada caso concreto, a
produo de uma norma individual (administrativa ou judicial) para solucion-lo192.
Assim, a administrao, de ofcio ou mediante provocao, deve imediatamente
intervir em face de um conflito entre a liberdade de manifestao e a liberdade de
circulao atravs do seu poder de polcia. Como ocorre com os problemas causados
por alguns tipos de reunies, conforme j estudado neste trabalho nos itens 5.3.1 e 5.3.2,
como os Black Bloc e os Rolezinhos, respectivamente. Nesses casos, ressalta-se ainda
mais a necessidade de interveno imediata para a soluo de conflitos, exigindo-se,
pois, atuao da Administrao.
Esses conflitos, geralmente so frequentes e causados pelas manifestaes que
cobem a liberdade de circulao, de modo que raramente os detentores dessas
liberdades iro, por cautela, levar preventivamente seu problema ao Judicirio. Dessa
forma, dado o carter transitrio, conflitos h de se resolver de pronto, tornando incua
qualquer atuao, a posteriori do Judicirio, salvo no tocante a responsabilidade.
Essa atuao da Administrao tipificada dentro de Direito Administrativo como
poder de polcia, o qual, em nome do rigor conceitual, no se deva confundir com atos
legislativos e jurisdicionais193. A medida de polcia deve ter por objeto evitar uma
ameaa real ou ao menos muito provvel de atentado ordem pblica ou a outra
liberdade194.
Em se tratando do exerccio de liberdades, a polcia deve agir restritivamente
apenas se isso for mesmo necessrio. Antes deve as mesmas autoridades tomar as
providncias cabveis, para que a liberdade possa se exercer sem causar conflitos.
Apenas se infrutferas tais providncias, ou se constatada a insuficincia de meios
materiais disposio da polcia, que se verifica a necessidade de interveno.
Todavia, em face de uma situao de fato em que a polcia negligenciou na proteo da
192
ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. Liberdade de reunio. Ed. Max Limonad. So Paulo: 2001, p.
253. Cf. A polcia um modo de atividade administrativa. Acentuando este aspecto, queremos excluir do
conceito as decises judiciais que decretam providncias cautelares, medidas de segurana e outras, pois
que a existir sentena judicial ou ao do juiz regulada pelas leis processuais, sai-se da esfera policial.
No nos deve perturbar, quanto a este ponto, o fato de ser corrente falar-se em leis de polcia, pois isso
significa apenas que a polcia pode ser objeto de atividade legislativa, como ao falar-se de leis judicirias
no se confunde justia com legislao mas to s se afirma que a organizao dos tribunais objeto de
leis. Quer dizer: estaremos perante uma lei de polcia sempre que nela se contenham normas que confiram
poderes de polcia ou organizem meios necessrios ao seu exerccio. Mas a atividade pela qual o Estado
cria as leis de polcia no , em si, atividade policial, pois esta tem natureza administrativa e aquela carter
legislativo. (CAETANO, Manual de Direito Administrativo, pp. 1150/1151).
193 Ibid., p. 254.
194 Ibid., p. 257. Cf. COLLIARD, Liberts Publiques, p. 157.

liberdade e permitiu que a desordem se instaurasse, haver ela, por fim, que limitar o
exerccio da liberdade, mas gerando para si possveis responsabilidades.
Contudo, este limite ao exerccio da liberdade de manifestao e da liberdade de
circulao deve estabelecer uma proporo ao problema que se quer evitar. No se
justifica, pois, uma limitao grave em face de um pequeno problema. Disso se extrai
duas consequncias: as limitaes devem se restringir ao necessrio para preservar ou
recompor a ordem, no podendo ir alm; e medidas de proibio absoluta so ilegais195.
Desse modo, em caso de no cumprimento do que preceituam as normas, a
polcia deve adotar as providncias necessrias para conter tais manifestaes. Como
perfeitamente lcito, por exemplo, que em Salvador, avaliando as circunstncias
concretas, a polcia proba, usando o exerccio regular do direito, mesmo
preventivamente, uma manifestao na Av. Paralela (ou qualquer outra importante via
de circulao); porm no poder determinar a priori que toda manifestao na Av.
Paralela seja proibida.
5.4.2 Coliso e concorrncia no exerccio do direito das liberdades
Diante dessa reflexo, conclui-se que a liberdade de reunio e/ou a liberdade de

circulao, ao serem exercidas, podem colidir ou concorrer com outras liberdades, o que
leva a doutrina, os tribunais, o poder pblico e a comunidade poltica a optar pela
liberdade ou pelas liberdades, conforme salienta Miguel Dantas Calmon196. Essas figuras
jurdico-dogmticas da coliso e da concorrncia das liberdades devem ser estritamente
distinguidas, mesmo porque desempenham papis dogmticos a serem enfrentados em
momentos diferentes do exame de constitucionalidade e, portanto, muito distintos entre
si197.
Fala-se em coliso de direitos das liberdades quando se identifica conflito
decorrente do exerccio de direitos individuais por diferentes titulares. A coliso pode
195
ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. Liberdade de reunio. Ed. Max Limonad. So Paulo: 2001 p.
258.
196 CALMON DANTAS, Miguel. Entre a Liberdade e as Liberdades: contornos constitucionais das
Direito, 2009, v. I, p. 41-74.
197 DIMOULIS, Dimitri, MARTINS, Leonardo. Teoria Geral dos Direitos Fundamentais. Ed. Atlas. So
Paulo: 2014, pg. 169.

ocorrer, igualmente, de conflito entre direitos individuais do titular e bens jurdicos da
comunidade.198
Por outro lado a concorrncia existe quando um comportamento do mesmo titular
preenche os pressupostos de facto de vrios direitos fundamentais ou, ainda, quando
a
mesma
pretenso
subjetiva
ou
o mesmo
comportamento
individual
so
simultaneamente subsumveis em duas ou mais normas de direitos fundamentais, na

medida em que, na sua totalidade ou em alguns dos seus segmentos, preencham,
indiferentemente, os pressupostos das respectivas previses normativas, ou seja,
quando resulta do cruzamento de direitos fundamentais, onde o mesmo comportamento
de um titular includo no mbito de proteo de vrios direitos, liberdades e garantias. 199
Destarte, os contornos constitucionais das manifestaes pblicas, j tratadas
nesta dissertao a partir do tratamento constitucional das liberdades de reunio e de
circulao, necessitam ser examinados por enfrentarem estas colises, visto que no se
trata de concorrncia, fazendo o exame do suporte ftico dessas liberdades, tendo em
vista as constantes restries que atualmente vem ocorrendo em detrimento desses
direitos. Inicialmente, duas restries, que constam da prpria Constituio, esto
assentadas nos regimes excepcionais relativos ao Estado de Defesa e ao Estado de
Stio. O art. 136, inciso I, alnea a, prev a restrio da liberdade de reunio, mesmo
que exercida no seio das associaes, enquanto o art. 139, inciso I e IV, estabelece a
suspenso da liberdade de circulao e de reunio, referindo hiptese de decretao
de Estado de Defesa e de Estado de Sitio, respectivamente, conforme j colocado nos
itens 5.1.3 e 5.2.2.
Desse modo, essas restries redundam, em um juzo prvio, de que tanto a
liberdade de reunio quanto a de circulao devem dar prevalncia s demandas que
implicam na preservao da ordem pblica ou a paz social, que nada mais do que a
necessidade de confluncia e conjugao coordenada e concertada das liberdades
individuais de forma mais ordeira e pacfica possvel em um Estado, ainda que seja um
estado de direito, como o Brasil. Visando a uma soluo para um conflito de regras fazse necessrio incluso de uma clusula de exceo ou de declarao de uma das
regras conflitantes como invlida.
198
CANOTILHO, J.J GOMES. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 7 edio. Edies

Almedina. Coimbra: 2003, p. 1.268.
199 CANOTILHO, loc. cit.

Nesse sentido J. J. Gomes Canotilho assevera que as regras do direito
constitucional de conflitos devem construir-se com base na harmonizao de direitos, e,
no caso de isso ser necessrio, na prevalncia de um direito ou bem em relao a
outro200. Todavia, uma eventual relao de prevalncia s em face das circunstncias
concretas e depois de um juzo de ponderao se poder determinar, pois s nestas
condies legtimo dizer que um direito tem mais peso do que outro, ou seja, um direito
prefere outro em face das circunstncias do caso.
Dessa maneira, observa-se que as regras no so detentoras de validade
graduvel, isto , ou uma regra vlida para um caso concreto ou no. Logo, o conflito
entre as regras ocorre no campo da validade. Por exemplo, se o Cdigo de Trnsito
Nacional, que uma lei infraconstitucional e que regulamenta o trnsito nas vias
pblicas, proibisse o direito de circulao, os indivduos estariam, neste caso, frente a
um conflito de regras, visto que a citada lei pode regulamentar a circulao dos veculos,
mas no proibi-los, que um direito fundamental, logo a atividade restritiva deve ser
necessariamente rejeitada. certo que, mais cedo ou mais tarde, dois direitos
fundamentais possam colidir em seu exerccio e caber ao direito elaborar uma soluo.
Essa ser talvez a mais pertinente das tcnicas do direito constitucional em si mesmo.
No se pode olvidar que a Constituio um sistema e no um amontoado de
imperativos desconexos. Outros direitos constitucionais to relevantes como o de
reunio e liberdade de circulao existem implicitamente ou explicitamente e eles
merecem proteo tambm. No entanto, quando h coliso entre dois direitos
constitucionais igualmente valiosos, impe-se a regra da razoabilidade, ponderao ou
balanceamento.
Quando ocorre uma coliso entre princpios, no caso do direito de reunio e da
liberdade de circulao frente s manifestaes irregulares, um ter que ceder. No
entanto, essa cesso no implica dizer que o princpio cedente seja considerado invlido,
o que ocorre na verdade que um princpio tem precedncia com relao a outro, sob
certas condies e diante de um caso concreto.
Para Virglio Afonso da Silva, quando h uma coliso entre princpios
fundamentais se faz necessrio definir o suporte ftico e este se encontra frente as
200
CANOTILHO, J.J GOMES. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 7 edio. Edies

Almedina. Coimbra: 2003, p. 1.268.

seguintes perguntas201: o que protegido? Contra o qu? Qual a consequncia jurdica
que poder ocorrer? O que necessrio ocorrer para que a consequncia possa tambm
ocorrer?
No caso em tela, o direito de reunio e a liberdade de circulao esto protegidos
por uma norma de direito fundamental, ou seja, a Constituio protege toda ao, fato,
estado ou posio jurdica desse direito, o que Virglio Afonso da Silva chama de mbito
de proteo202.
O conceito de suporte ftico engloba tambm a interveno estatal. possvel
discutir, por exemplo, meras regulamentaes de leis infraconstitucionais quanto a
formas, locais ou horrios de exerccio de um direito fundamental e se constitui uma
interveno ou no. Nesse sentido o suporte ftico somente preenchido se o estado
intervier na esfera da liberdade protegida203.
Para melhor entendimento do assunto, ainda se faz necessrio dividir o suporte
ftico em restrito e amplo, dando alguns exemplos, dentro do direito de reunio e da
liberdade de circulao. Tomando como exemplo de Virglio Afonso da Silva, no h uma
situao de conflito entre direito invocado e outros direitos ou valores, se uma pessoa
invocar a liberdade de reunio para utilizar um edifcio privado sem autorizao, ou a
liberdade de circulao para atravessar a via pblica sem vesturio. Nestes casos o
prprio preceito constitucional que no protege essas formas de exerccio do direito
fundamental, a prpria Constituio que, ao enunciar os direitos, exclui da respectiva
esfera normativa esse tipo de situaes204.
Outro exemplo para elucidar o entendimento, que se um artista plstico resolve
pintar um quadro em um cruzamento virio, embora a ao de pintar quadro seja
protegida pela liberdade artstica, sua forma de exerccio no especfica ou tpica dessa
liberdade. Assim, uma eventual lei que proba esse tipo de exerccio da liberdade artstica
no lhe impe nenhuma restrio.
No que se refere ao suporte ftico amplo, Virglio Afonso da Silva cita outros
exemplos, fazendo a seguintes perguntas: a liberdade artstica protege um pintor que
quer montar seu cavalete de pintura no meio de um cruzamento movimentado? 205. A
201
SILVA, Virglio Afonso da. Direitos Fundamentais: contedo essencial, restries e eficcia. 2
edio. Ed. Malheiros. So Paulo: 2011, p. 67.
203 Ibid., p. 68.
204 Ibid., p. 69.

liberdade de circulao pode ser invocada para atravessar a via pblica sem vesturio?
Sim porque se refere simplesmente a uma garantia prima facie dos direitos envolvidos,
o que no implica resposta acerca de sua garantia definitiva. Esta somente poder ser
dada a partir de um sopesamento que leve em considerao as variveis de uma
situao concreta.
neste contexto, com base no suporte ftico restrito e amplo, que esta
dissertao trilha sua linha argumentativa, para demonstrar que as restries relativas
ao direito fundamental de reunio e a liberdade de circulao, frente a determinados
movimentos ou grupos que, ao seu alvitre, fecham ruas, estradas e rodovias, impedindo
a circulao de veculos e pessoas, causando transtornos e prejuzos populao,
merece ser solucionado atravs de um ponto de convergncia.
Por sua vez, Robert Alexy ensina que a coliso entre princpios dever ser
solucionada diferentemente do conflito entre regras. Para ele, se dois princpios colidem
um dos princpios ter que ceder. Na verdade o que ocorre que um dos princpios tem
precedncia em face do outro sob determinadas condies206. Para J. J. Gomes
Canotilho, concorrncia de direitos no se confunde com coliso ou conflitos de direitos.
Segundo o autor, de um modo geral, considera-se existir uma coliso de direitos
fundamentais quando o exerccio de um direito fundamental por parte do seu titular colide
com o exerccio do direito fundamental por parte do outro titular207.
Aqui no se estar perante um cruzamento ou acumulao de direitos (como na
concorrncia de direitos), mas perante um choque, um autntico conflito de direitos.
Percebe-se que a concorrncia faz com que um direito venha reforar outro, enquanto
que a coliso implica restrio do exerccio de um deles em funo do outro. Das
palavras de Canotilho, alis, pode-se concluir que a concorrncia de direitos opera no
plano da previso normativa da existncia do direito, enquanto a coliso opera no plano
do exerccio dos direitos208. Assim, a soluo decorrente dessa atitude deve ser resolvida
com base no princpio hermenutico da harmonizao, ou cedncia reciproca, ou
concordncia prtica. Em outras palavras: o conflito de direito fundamental no se
206
ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. Traduo de Virgilio Afonso da Silva. So Paulo:
Malheiros, 2008, p. 92/93.
207 CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da constituio. 7.ed. Edies Almedina.
Coimbra: 2003, p. 1.268.
208 Ibid., p. 1.270.

resolve de forma abstrata, mas sim luz do caso concreto, sopesando-se os bens
jurdicos em conflito para ver qual deles dever prevalecer, naquele caso.
Dessa forma, sendo as reunies mveis e a liberdade de circulao dois princpios
fundamentais, e, caso venham a colidir, um ter que ceder e, no caso concreto, havendo
grande fluxo de automvel na rodovia, at mesmo ambulncias com doentes e cargas
perecveis, entende-se que a liberdade de circulao tem precedncia em face da
reunio mvel.
6 CONCLUSO
______________________________________ 6 CONCLUSO ___ 131
O presente estudo concentrou-se no deslinde do sentido e do valor

constitucional do direito fundamental de reunio e da liberdade de circulao,
analisando os seus diversos matizes e a sua repercusso diante das manifestaes
pblicas, no intuito de apontar possveis critrios de soluo para enfrentar a
problemtica estabelecida entre estas liberdades que decorrem de colises.
A apresentao do primeiro captulo demonstra a noo de liberdade,
particularmente em sua acepo intelectual, pois historicamente, a liberdade uma
conquista do homem, a mais precisa e a mais frgil, aquela cuja manuteno torna
necessrio ininterruptos esforos, passando do estado de liberdade, no sentido
filosfico de livre arbtrio, existncia de liberdades cercadas por regras, ou seja, pelo
direito.
Foi conveniente, aps anlise, distinguir a noo estrita de liberdades pblicas
dos outros termos evocados tais como liberdades, direito do homem, direitos e
liberdades, direitos fundamentais, liberdades pblicas ou liberdades fundamentais;
entretanto, o elemento de definio que necessrio reter que a noo implica
consideraes dadas pelo direito.
Diante disso, foram analisadas as diferentes definies e classificaes das
liberdades, as quais podem dar a impresso de certa complexidade, no entanto
revelou, na realidade, a diversidade das abordagens necessrias compreenso das
liberdades. Para tanto, foi adotado uma classificao das liberdades em seus vrios
matizes, essencialmente as liberdades pblicas que colocam o homem em relao
aos outros, para, demonstrar, finalmente, em que pese serem liberdades individuais,
se concretizam coletivamente, como o caso da liberdade de reunio e, no caso da
liberdade de circulao, se esta pode ser realizada individualmente ou coletivamente.
Para o estudo da liberdade de reunio e da liberdade de circulao, no direito
estrangeiro, foram selecionados alguns pases como Portugal, Espanha, Estados
Unidos e Frana, dentre vrios possveis, cujos ordenamentos jurdicos configuram
exemplos significativos de modelos de regulamentao da matria.
Nestes pases, a liberdade de reunio bem como a liberdade de circulao so
objetos de maior preocupao das constituies e at mesmo dos doutrinadores.
Neles so feitos debates jurisprudenciais mais aprofundados e, pode-se perceber que
a restrio da polcia administrativa mais criteriosa e, ainda assim, recebem pequena
ateno se comparada a outras liberdades. A anlise aqui feita no foi exaustiva, mas
suficiente para que vislumbrasse um panorama do tratamento de liberdade de reunio
______________________________________ 6 CONCLUSO ___ 132
e de circulao, que comparado ao brasileiro, pode fornecer subsdios para melhores

interpretaes do Direito brasileiro ou gerar sugestes de lege ferenda.
No que se refere evoluo constitucional foi feito uma exposio sistemtica
dos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais que j disciplinaram e dos que
ainda disciplinam o direito de reunio e a liberdade de circulao no Brasil, juntamente
com citaes de breves textos e comentrios, comparando analiticamente seu teor,
em uma perspectiva evolutiva.
Em que pese todas as Constituies republicanas terem previsto a disciplina
normativa de liberdade, nem sempre os textos constitucionais a estas duas liberdades
(reunio e circulao) primaram pela clareza. No plano legislativo infraconstitucional,
o direito fundamental de reunio tratado de modo esparso, por norma quando no
arcaica e no se prestam a cobrir todas as hipteses que demandam a disciplina, seja
em relao ordem constitucional vigente, seja em relao prtica social. Tambm
no muito diferente com a liberdade de circulao, em que a norma
infraconstitucional que regulamenta a circulao, em que pese no ser arcaica, no
abarca algumas possibilidades que poderiam evitar conflitos entre tais liberdades, de
modo que as manifestaes dos tribunais brasileiros so escassas e, exceto por
alguns posicionamentos e alguns tribunais, nem permite que se forme propriamente
jurisprudncia.
Em alguns captulos, foram feitas algumas inseres das jurisprudncias em
uma tentativa de enriquecer o estudo da dogmtica jurdica, realizada mediante
consultas a publicaes de diversos autores brasileiros e estrangeiros, bem como em
revistas forenses, revistas dos tribunais e em material informatizado. Vale ressaltar
que a primeira observao que se deve fazer acerca da jurisprudncia sobre a
liberdade de reunio e de circulao no Brasil que aquela possui volume
extremamente reduzido. A principal explicao para tal fato parece decorrer das
situaes prticas em que surge o conflito no exerccio das liberdades em questo.
Em regra, esse conflito exige soluo imediata, no admitindo que se espere por
decises judiciais, notadamente nos dias atuais em que evidente a sobrecarga do
judicirio levando sua morosidade.
Do estudo aqui apreendido, no h dvidas de que um dos destaques da
liberdade de reunio e de circulao como direitos fundamentais so seus carteres
indispensveis para salutar desenvolvimento da vida social e poltica dos indivduos e
da comunidade que formam.
______________________________________ 6 CONCLUSO ___ 133
Conforme apontada no estudo da teoria da liberdade, as reunies feitas atravs

das manifestaes pacficas para a expresso de ideias ou em busca da defesa de
interesses so atividades to arraigadas natureza dos homens que, ao exerc-la,
muitos sequer se do conta de que tm sua conduta como objeto de liberdade pblica
especfica. Por outro lado, isso contrasta com a importncia dessa liberdade a pouca
ateno que lhe dispensada na legislao, na doutrina e na jurisprudncia.
No Brasil, textos doutrinrios sobre direito fundamental de reunio e a liberdade
de circulao praticamente se resumem a comentrios Constituio ou a sucintas
notas em livros de curso de Direitos constitucional, o que tornou a pesquisa mais
pujante. Assim, sem aqui pretender realizar anlise sociolgica, depreende-se que as
manifestaes ocorridas nos ltimos anos vm se acentuando o carter da
convivncia em grupo das pessoas em geral. A vida de grande parte dos cidados
brasileiros parece ter tomado uma dimenso coletiva, mostrando interesse pelos
problemas pblicos da sociedade.
Os meetings polticos, cientficos e culturais, verificados at o incio do sculo
passado, parece estar renascendo frente as grandes manifestaes ocorridas
atualmente. Nestes dois ltimos anos, desde a marcha da maconha at as
manifestaes de junho de 2013, a mobilizao popular em torno de assuntos
polticos, tem se intensificado.
Algumas liberdades, por exemplo, reunies-mveis como os Black Bloc e os
Rolezinhos, ocorridas ultimamente, foram expressamente invocadas por grupos
organizados, no momento em que estes realizam reunies pblicas em defesa de
seus interesses ou contra interesses de outros. Tal prtica, por vezes, acaba deixando
a falsa impresso de que essas liberdades so somente fonte de transtornos.
Pode-se ento, constatar que as manifestaes em vias pblicas ensejam
restries e reservas, apesar de no poderem ser tidas como indevidas ou ilegtimas
de per si, devendo sempre atentar para a intensidade da manifestao o horrio, o
local e o percurso, a fim de identificar ser possvel que a reunio se estabelea no
horrio designado sem que interrompa absolutamente o trfego. Diante disso,
ponderou-se a possibilidade de restries mediante vedaes em ateno ao direito
sade, como tambm intimidade e privacidade.
No captulo que se refere coliso, foi apresentada uma viso das situaes
que acarretam a limitao, no caso concreto, ao exerccio das liberdades, bem como
da atuao do poder de polcia para esse fim. Ficou demonstrado no encontrar
______________________________________ 6 CONCLUSO ___ 134
respaldo constitucional a vedao s manifestaes pblicas que j no tenham uma

contrariedade constitucional no seu objetivo.
Por tudo isso, um tratamento normativo mais preciso, no s da liberdade de
reunio como tambm da liberdade de circulao, a par de possuir carter educativo,
levando esclarecimento populao em geral quanto importncia poltica e social
do exerccio dessas liberdades, ensejaria a adoo de medidas mais apropriadas para
a represso de abusos e a soluo de conflitos no exerccio do direito.
Dentre outras possveis sugestes, o texto constitucional deveria ser estendido
em mais um inciso, onde pudesse contemplar tambm as reunies-mveis realizadas
nas vias pblicas. Apenas para estas, seria mantida a exigncia de prvio aviso
autoridade competente, com a finalidade de assegurar e manter a ordem da circulao
dos veculos sem causar transtornos populao. Dessa forma, para as demais
reunies o prvio aviso ficaria dispensado, cabendo aos organizadores da reunio
eventualmente realiza-lo, quando julgarem necessrio a presena da autoridade
pblica, at mesmo para garantir a realizao da mesma.
Para tanto se faz necessrio no plano infraconstitucional a edio de lei federal
que venha regular o direito fundamental de reunio e a liberdade de circulao de
forma mais abrangente e atualizada com as mudanas cleres que ocorre no mundo
globalizado em que vive hoje a populao, onde pudesse ser contemplada as reunies
havidas em locais privados fechados ao pblico para que as mesmas pudessem
usufruir de total liberdade, sem se esquecer das hipteses constitucionalmente
previstas no art. 5, XI da Constituio Federal Brasileira.
Do mesmo modo as reunies havidas em locais pblicos fechados ou abertos
ao pblico admitiriam, por expressa previso legal, a interveno de autoridade
pblica para zelar pela integridade do patrimnio pblico e da ordem pblica em geral.
Por fim, as reunies havidas nas vias pblicas mereceria receber disciplina
mais minuciosa. O aviso prvio que deve anteced-la teria seu contedo fixado na lei
e haveria de ocorrer at um prazo mnimo razovel antes da reunio. Se for o caso,
caberia polcia administrativa decidir, motivadamente pela interdio preventiva,
total ou parcial, da reunio, fixando o horrio previsto ou o nmero de faixa da via
pblica a ser ocupado.
Por outro lado, caso a reunio fosse interditada haveria de ser de imediato
submetido ao Poder Judicirio que, em carter de urgncia apreciaria, ouvindo os
promotores da reunio.
______________________________________ 6 CONCLUSO ___ 135
Dessa forma, se a interdio fosse mantida pela autoridade judicial a realizao

da reunio importaria descumprimento da ordem judicial.
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TRIBE, Laurence H. American Constitutional Law, 3rd ed., West Group, 2000
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Luiz Alcione Gonçalves - Dissertação

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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

LUIZ ALCIONE GONALVES

O DIREITO FUNDAMENTAL DE REUNIO E A LIBERDADE

LUIZ ALCIONE GONALVES

O DIREITO FUNDAMENTAL DE REUNIO E A LIBERDADE

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em

Gonalves, Luiz Alcione

LUIZ ALCIONE GONALVES

O DIREITO FUNDAMENTAL DE REUNIO E A LIBERDADE

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Direito, Faculdade de

Aprovado em ______ de _________________ de 2015.

Andr de Carvalho Ramos - ____________________________________________

Escrever uma dissertao de Mestrado uma experincia enriquecedora e de plena

Finalmente, gostaria de agradecer a todos que contriburam para a concluso

A liberdade o direito de fazer tudo quanto s leis permitem: e,

GONALVES, Luiz Alcione. O direito fundamental de reunio e a liberdade de

Trata-se de um trabalho de pesquisa acadmica do tipo exploratria que tem como

Palavras-Chave: Liberdades. Direitos Fundamentais. Direito de Reunio. Liberdade

GONALVES, Luiz Alcione. The Fundamental Right of Assembly and Freedom of

This is an academic research work of exploratory whose theme is the fundamental

Keywords: Freedoms. Fundamental Rights. Meeting of law. Freedom of Movement.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental

Actualit juridique droit administratif (Atualidade Jurdica em Direito

Centro de Deteno Provisria

Congreso de Organizaciones Industriales

Codigo Nacional de Justia

Conselho Nacional de Trnsito

Conselho Nacional Antidrogas

Conselho Nacional de Trnsito

Cdigo Penal (Brasil)

Conselho Regional de Trnsito

Cdigo de Trnsito Brasileiro

FEBASO-UGT Federacin de Banca, Ahorro, Seguros y Oficinas de la Unin

Grands arrts de la jurisprudnce administrative (Os grandes

Quilmetro por hora

Movimento Passe Livre

Organizao das Naes Unidas

Projeto de Emenda Constitucional

Procuradoria Geral da Repblica (Portugal)

Registro Nacional de Veculos Automotores

Revue Franaise de Droit Administratif

Revisto do Tribunal de Justia

Sentencia del Tribunal Constitucional

Supremo Tribunal Federal

Tribunal de Justia de So Paulo

United States Reports

TEORIA DAS LIBERDADES ............................................................

Liberdade negativa e liberdade positiva ........................................

Liberdade negativa em face da lei ..................................................

Liberdades pblicas ........................................................................

2.1.3.1 Liberdade pblica no plano poltico ....................................................

2.1.3.2 Liberdade pblica no plano jurdico ...................................................

2.1.3.3 Liberdade pblica em sentido estrito e em sentido amplo ..................

Liberdade individual e liberdade coletiva ......................................

2.1.4.1 Liberdade individual ...........................................................................

2.1.4.2 Liberdade coletiva .............................................................................

DIREITO DE REUNIO E LIBERDADE DE CIRCULAO NO

ESTADOS UNIDOS ..........................................................................

EVOLUO CONSTITUCIONAL DO DIREITO DE REUNIO E DA

EVOLUO CONSTITUCIONAL DO DIREITO DE REUNIO .........

No direito brasileiro .........................................................................

Nas constituies pretritas e na vigente ......................................

Na legislao federal .......................................................................

Aprovado em de ___________ de 2015.

__________________________ 2 TEORIA DAS LIBERDADES 23

__________________________ 2 TEORIA DAS LIBERDADES 24

__________________________ 2 TEORIA DAS LIBERDADES 25

__________________________ 2 TEORIA DAS LIBERDADES 26

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__________________________ 2 TEORIA DAS LIBERDADES 29

__________________________ 2 TEORIA DAS LIBERDADES 30

__________________________ 2 TEORIA DAS LIBERDADES 31

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__________________________ 2 TEORIA DAS LIBERDADES 33

__________________________ 2 TEORIA DAS LIBERDADES 34

__________________________ 2 TEORIA DAS LIBERDADES 35

__________________________ 2 TEORIA DAS LIBERDADES 36

__________________________ 2 TEORIA DAS LIBERDADES 37

__________________________ 2 TEORIA DAS LIBERDADES 38