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Srie des brochures

No 55-F

L'ajustement budgtaire
comme instrument de
stabilit et de croissance
James Daniel, Jeffrey Davis,
Manal Fouad et Caroline Van Rijckeghem

FONDS MONTAIRE INTERNATIONAL


2006

Srie des brochures

No 55-F

Lajustement budgtaire
comme instrument de
stabilit et de croissance
James Daniel, Jeffrey Davis,
Manal Fouad et Caroline Van Rijckeghem

FONDS MONTAIRE INTERNATIONAL


Washington
2006

ISBN-13 : 978-1-58906-602-1
ISBN-10 : 1-58906-602-2
ISSN 0252-2985
Aot 2006
Catalogage la source
Lajustement budgtaire comme instrument de stabilit et de croissance/
James Daniel... [et al.] Washington : Fonds montaire international, 2006
(Srie des brochures; no 55)
Mise jour substituer la premire version de 1995 intitule
Ajustement budgtaire : principes directeurs Introduction.
Bibliographie comprise.
ISBN-13 : 978-1-58906-602-1
ISBN-10 : 1-58906-602-2
1. Politique budgtaire. 2. Stabilisation conomique. I. Daniel, James, 1967
II. Srie : Srie des brochures (Fonds montaire international); no 55

Les opinions exprimes dans cette brochure, notamment sur les aspects juridiques,
nengagent que leurs auteurs et ne peuvent tre imputes aux administrateurs du
FMI ou leurs autorits nationales.

dition anglaise
Couverture et composition : Division des services multimdias
dition franaise
Division franaise des services linguistiques du FMI
Traduction : Andr Chassigneux
Correction et PAO : Van Tran

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Table des matires

Prface . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii
I. Quant faut-il mettre en uvre lajustement budgtaire? . . .
Lajustement budgtaire comme instrument
de croissance et de lutte contre la pauvret. . . . . . . . . . . . . . .
Lajustement budgtaire comme instrument
de rduction de la vulnrabilit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Lajustement budgtaire comme instrument
de stabilit macroconomique court terme. . . . . . . . . . . . . .
II. Comment faut-il valuer la position budgtaire? . . . . . . . . . .
Couverture du secteur public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
quel stade faut-il comptabiliser les oprations
des administrations publiques? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Principaux indicateurs budgtaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.

Comment assurer la russite de lajustement budgtaire? . .


Calendrier et rapidit de lajustement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ampleur de lajustement budgtaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Qualit et viabilit de lajustement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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34

IV. Comment mettre en uvre lajustement budgtaire? . . . . . . 41


Amlioration de la fiscalit et mobilisation des recettes . . . . . . 41
Rationalisation des dpenses publiques et protection
des pauvres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
V. Comment les institutions peuvent-elles appuyer
lajustement budgtaire?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
Modernisation de ladministration des recettes . . . . . . . . . . . . . 56
Gestion efficace des finances publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
Efficacit des relations entre les administrations publiques . . . . 66

iii

TABLE DES MATIRES

Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
Encadrs
1. Contractions budgtaires expansionnistes . . . . . . . . . . . . . .
2. Principales diffrences entre les ditions 2001 et 1986
du Manuel de statistiques de finances publiques . . . . . . . . .
3. Politique budgtaire et ressources non renouvelables . . . . .
4. Rforme de la fonction publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5. Transparence budgtaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6. Les dangers des exonrations temporaires dimpt . . . . . . .
7. Rforme de fond des dpenses publiques . . . . . . . . . . . . . .
8. Les principales questions poses par la rforme
des retraites. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9. Caractristiques des services fiscaux spcialiss
dans les gros contribuables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
10. Suivi des dpenses visant rduire la pauvret . . . . . . . . . .
11. Reconstruction des institutions budgtaires
dans les pays qui sortent dun conflit . . . . . . . . . . . . . . . . .

iv

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Prface

La prsente brochure est le fruit dun travail collectif ralis par les services
du Dpartement des finances publiques. En particulier, Peter Barrand, Matt
Davies, Robert Gillingham, Michael Keen, Wojciech Maliszewski, Paulo
Medas et Theo Thomas ont apport des contributions prcieuses. Les auteurs
tiennent remercier Teresa Ter-Minassian (Directrice du Dpartement des
finances publiques) pour ses conseils et son soutien. Ils ont aussi profit
des observations formules par les services dautres dpartements du FMI.
Marina Primorac, du Dpartement des relations extrieures, a coordonn
la production de cette brochure.

Introduction
La dmarche du FMI en matire dajustement budgtaire est centre sur le
rle quune position saine et viable des finances publiques joue dans la recherche
de la stabilit macroconomique et de la croissance. Pour obtenir et prserver
cette position, il faut souvent ajuster la politique et renforcer les institutions
budgtaires. Selon les circonstances du pays, lajustement peut impliquer soit
un resserrement, soit un assouplissement de lorientation budgtaire1.
Le prsent document remplace et actualise la brochure initiale de 1995,
Ajustement budgtaire : principes directeurs. Il reflte les changements
importants intervenus depuis dans lconomie mondiale et dans la dmarche
du FMI en matire dajustement budgtaire. Les principaux changements
concernent la mondialisation, qui prsente de nouveaux dfis et de nouvelles
possibilits pour la politique budgtaire, limportance croissante des variables
de bilan, mise en vidence par les crises de la dette et du compte de capital,
la prise de conscience du rle essentiel des institutions dans la russite du
dveloppement et la stabilit macroconomique, enfin la volont de plus
en plus affirme daider les pays faible revenu accrotre leurs dpenses
productives et bien utiliser les augmentations de laide.
La politique budgtaire et lajustement des finances publiques posent beaucoup
de questions fondamentales et complexes, qui ont fait lobjet de nombreuses
publications et suscitent encore bien des dbats. Pour tre bien cible et comprise,
la prsente tude doit ncessairement simplifier certaines de ces questions. Elle
se concentre aussi sur des thmes de porte gnrale et sur des choix pratiques
de politique, et non sur des aspects purement techniques et thoriques, et elle
opre une slection dans les sujets quelle traite2. De plus, si lanalyse peut
dans une grande mesure sappliquer aux conomies avances, cette brochure
est centre sur les marchs mergents et les pays faible revenu.
Compte tenu du caractre pratique de la dmarche, ltude est structure
autour de cinq questions :
Quand faut-il mettre en uvre lajustement budgtaire?
Comment faut-il valuer la position budgtaire?
Comment assurer la russite de lajustement budgtaire?
Comment mettre en uvre lajustement budgtaire?
Comment les institutions peuvent-elles appuyer lajustement budgtaire?
1Cette dfinition large de lajustement budgtaire (compare lusage habituel qui identifie
ajustement et assainissement) reflte limportance accrue donne aux situations qui justifient
une politique expansionniste.
2Seules quelques rfrences figurent dans le corps du texte. On trouvera une liste complte
dans la bibliographie.

vii

I
Quand faut-il mettre en uvre
lajustement budgtaire?
Les gouvernements doivent ncessairement fonctionner sans
interruption. Ils doivent tre maintenus en activit dans les priodes
fastes comme dans ladversit. Il leur faut donc une bonne marge
de scurit. Si la charge de limpt et de la dette publique atteint
la limite de ce que les citoyens peuvent supporter en priode de
prosprit, on risque le dsastre en temps de crise.
Calvin Coolidge (18721933)
Il peut savrer ncessaire de rquilibrer les finances publiques pour raliser
des objectifs long terme, comme la croissance conomique et la rduction
de la pauvret et, paralllement, se prmunir contre des situations de vulnrabilit budgtaire telle que laugmentation de la dette publique. Les objectifs
budgtaires plus immdiats doivent sinsrer dans ce cadre long terme.

Lajustement budgtaire comme instrument


de croissance et de lutte contre la pauvret
Les gouvernements sattachent promouvoir une croissance conomique
viable et soutenue et une rduction durable de la pauvret. Les recherches
attestent quune solide position budgtaire est fondamentale pour assurer
la stabilit macroconomique, laquelle est de plus en plus reconnue comme
un facteur essentiel une croissance soutenue et au recul de la pauvret. Un
ajustement budgtaire avis peut galement permettre de mobiliser lpargne
intrieure, promouvoir une meilleure affectation des ressources et contribuer
la ralisation des objectifs de dveloppement.
Assurer une stabilit macroconomique durable
A contrario, un dfaut de rigueur dans la politique de finances publiques
peut conduire linflation, un effet dviction, lincertitude et la volatilit qui ont tous pour effet dentraver la croissance (Gupta, Clements, and
Inchauste, 2004).
Inflation. Une politique de finances publiques aux orientations imprcises,
notamment lorsquelle est finance par le recours la planche billets
1

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

(voir dans cette section, Lajustement budgtaire comme instrument de


stabilit macroconomique court terme), peut provoquer une inflation
trs forte et volatile. Outre les cots engendrs, elle a pour effet de saper
lefficacit du rgime des prix en poussant les entreprises et les mnages
des dcisions malavises, car ils interprtent les fluctuations de prix
comme un changement des prix relatifs. Il en rsulte une baisse de la
productivit globale (Fischer, 1993).
Effet dviction. Quand un gouvernement emprunte pour financer une
politique de finances publiques mal dfinie, la hausse de la demande de
fonds prtables peut freiner linvestissement priv (et les autres composantes des dpenses prives sensibles aux taux dintrt) en poussant les
taux dintrt la hausse3. Dans un rgime de taux de change flottant,
laugmentation des taux dintrt a galement tendance attirer les capitaux trangers, do une apprciation du taux de change qui peut aussi
conduire lviction des exportations.
Incertitude et volatilit. Les politiques budgtaires peu rigoureuses ne
sont gure viables. Elles impliquent, par exemple, une hausse permanente
du niveau dendettement qui suscite des incertitudes quant la manire
et au moment o la situation sera corrige (notamment par une pousse
inflationniste, une dprciation mal matrise, des restrictions sur les prix
et le commerce extrieur, ou une forte augmentation de la fiscalit). Ces
circonstances freinent linvestissement priv, en incitant les investisseurs
marquer le pas pour voir comment lincertitude sera rsolue, et favorisent
paralllement la fuite des capitaux. Lindtermination des politiques budgtaires peut aussi rendre le climat conomique plus volatil (en raison, par
exemple, d-coups rpts et inopportuns de contraction et dexpansion
budgtaire), ce qui peut entraver linvestissement en aggravant les risques
et en le focalisant sur le court terme (Bernanke, 1983)4.
3En

revanche, si le gouvernement encadre les marchs financiers trop strictement en contrlant


les taux dintrt intrieurs, laugmentation des emprunts publics aura pour effet de stimuler
linflation et de pousser les taux dintrt rels la baisse (voire de les rendre ngatifs) ou de
rduire lintermdiation financire cest--dire la part de lpargne parvenant aux investisseurs
privs par lintermdiaire des institutions financires. La qualit des investissements privs en
ptit galement; en effet, lorsque le crdit est rationn, les pouvoirs publics finissent toujours
par dcider de lattribution du crdit et font des choix moins aviss que ceux du march.
4Une volatilit excessive de lconomie peut provoquer des pertes irrversibles du capital
humain notamment en raison du retentissement quont les pisodes accrus de chmage sur
les possibilits dapprentissage sur le tas qui exacerbent les rpercussions ngatives sur la
croissance (Martin and Rogers, 1997).

I. Quand faut-il mettre en uvre lajustement budgtaire?

De fait, dans les cas de fort endettement et de dficit lev, le rquilibrage


des finances publiques peut engendrer une pousse immdiate de la production (voir dans cette section, Lajustement budgtaire comme instrument de
stabilit macroconomique court terme). Lassainissement des finances
publiques peut alors rduire la prime de risque sur les taux dintrt, catalyser linvestissement priv et relever la valeur des actifs. Ceci stimule la
consommation prive et attnue les contraintes pesant sur loffre. La perspective dune rduction des dpenses publiques peut par ailleurs inciter le
secteur priv abaisser son estimation des obligations fiscales actuelles et
futures, ce qui relance encore la consommation et linvestissement. Outre
la taille du dficit budgtaire et la baisse de lendettement initial, ce qui
importe est la composition de leffort dajustement et la manire dont est
perue sa viabilit long terme (voir la section III, Qualit et viabilit
de lajustement).
Mobiliser et affecter les ressources
La croissance conomique et le dveloppement humain ncessitent la
constitution dun capital humain et matriel qui exige lui-mme un niveau
suffisant dpargne nationale. Lpargne du secteur priv tant souvent trs
limite dans les pays en dveloppement (notamment dans les pays faible
revenu), les politiques budgtaires peuvent favoriser considrablement la
mobilisation des ressources en augmentant les recettes et en rduisant les
dpenses les moins productives. Les ressources mobilises doivent toutefois
tre investies de manire productive, lhistoire abondant dexemples dinvestissements publics malaviss. En effet, lune des principales consquences
de lassainissement des dpenses publiques dans les pays en dveloppement
est laugmentation de la productivit des facteurs ds lors que les ressources
publiques sont dgages au profit dun secteur priv plus efficace. Lincidence des dpenses publiques sur lamlioration de la croissance et du
dveloppement humain est fonction de leur efficacit et de leur adaptation
aux besoins des pauvres, et pas seulement de leur ampleur.
Selon le principe defficacit, les dpenses publiques devraient tre axes
sur les domaines prsentant le rendement social le plus lev et complter
plutt que concurrencer celles du secteur priv. Ceci signifie quil faut financer ou fournir directement les biens publics ncessaires que le secteur priv
ne peut offrir dans des conditions satisfaisantes en raison de la dfaillance
du march. Plusieurs catgories de dpenses publiques peuvent influencer
la croissance long terme en particulier les dpenses dducation, de
3

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

sant et dquipement mme si les choix les plus judicieux dpendent de


la situation particulire des pays. Lacclration de la croissance contribue
son tour une augmentation des ressources budgtaires qui permet de
financer des dpenses productives, ce qui renforce encore le dynamisme
de lconomie. Cependant, les gouvernements essaient souvent de doper la
croissance par des subventions la production et par la fiscalit, par exemple
en relevant les tarifs douaniers ou en offrant de gnreux abattements fiscaux
(plutt que de rduire les taxes gnratrices de distorsions, ce qui serait plus
efficace; voir la section IV, Amlioration de la fiscalit et mobilisation
des recettes). Ces mesures ont gnralement abouti des inefficiences et
des complications administratives et creus les dficits budgtaires sans
pour autant produire les effets escompts sur la croissance.
Atteindre les objectifs de dveloppement
Au cours des dernires annes, les politiques budgtaires des pays faible
revenu ont t de plus en plus rorientes vers les objectifs du Millnaire
pour le dveloppement (OMD). Ceux-ci rsultent daccords et de rsolutions
adopts par les confrences mondiales organises sous les auspices des
Nations Unies depuis le dbut des annes 90. Ils constituent depuis le cadre
communment accept pour mesurer les avances du dveloppement, et la
communaut internationale suit attentivement lvolution des indicateurs
de ralisation. Les OMD ont pour objet de rduire la pauvret sous toutes
ses formes. Ils visent notamment rduire de moiti la pauvret dans le
monde, assurer lducation primaire pour tous, enrayer la propagation
du VIH/sida, rduire la mortalit maternelle et infantile et veiller la
prennit de lenvironnement
Les politiques budgtaires peuvent jouer un rle majeur dans la ralisation
des OMD en stimulant une solide croissance conomique, essentielle pour
le dveloppement durable et pour lamlioration des retombes sociales.
Les recherches montrent, par exemple, que les pauvres tirent gnralement
profit de la croissance, et quil existe un lien troit entre la croissance
conomique et lamlioration des dimensions de la pauvret autres que le
revenu, telles que la mortalit infantile et lalphabtisation des femmes (FMI,
2002). De manire gnrale, la ralisation des OMD exige une modification des structures budgtaires, notamment une augmentation des dpenses
productives dans le domaine social, une intensification de laide et une plus
grande efficacit des dpenses publiques (voir la section III, Ampleur de
lajustement budgtaire).
4

I. Quand faut-il mettre en uvre lajustement budgtaire?

Lajustement budgtaire comme instrument


de rduction de la vulnrabilit
Les finances publiques dun pays peuvent paratre saines tout en tant
vulnrables du fait de faiblesses sous-jacentes qui menacent la situation
budgtaire future et empchent le gouvernement de faire face aux difficults rencontres dans sa politique budgtaire. Une moindre vulnrabilit
budgtaire permet aux politiques budgtaires de compenser les chocs ou les
flchissements de la conjoncture.
Tous les pays, mais plus particulirement les pays en dveloppement,
sont confronts des chocs (fluctuations des termes de lchange, soudaines
interruptions des entres de capitaux, catastrophes naturelles et insuffisance
de laide) qui peuvent miner les finances publiques, directement ou indirectement. Des chocs de ce genre peuvent entamer les recettes, imposer des
dpenses urgentes et rendre le financement la fois plus coteux et plus
difficile. Les pays qui ont constitu des rserves en temps utile peuvent
puiser sur ces ressources en priode de crise, tandis que les pays peu endetts peuvent accrotre leur dficit budgtaire, notamment par lemprunt, en
cas de tassement de lactivit, voire de crise, sans perdre la confiance des
marchs. En revanche, les pays qui ne disposent pas de ce genre de marges
sont souvent contraints des mesures budgtaires durgence et nont gure
la possibilit dopter pour des politiques budgtaires anticycliques. Les
mesures de compression budgtaire durgence risquent davantage de nuire
linvestissement, la croissance et aux indicateurs sociaux tant donn
quelles sont souvent conues dans lurgence et visent des gains financiers
court terme au dtriment de lefficacit long terme.
La vulnrabilit budgtaire tient le plus souvent lendettement public
sa viabilit, sa structure et ses faiblesses caches (par exemple du fait
de passifs conditionnels). Les politiques budgtaires peuvent galement
ptir de la rigidit structurelle des finances publiques ainsi que de pressions
budgtaires long terme. Limportance de saines politiques de finances
publiques est encore renforce par la mondialisation.
Viabilit de la dette
La dette publique est viable lorsque le gouvernement peut en assurer
le service sans devoir procder une refonte irraliste (au plan social et
politique) de ses orientations futures en matire de recettes ou de dpenses
primaires (hors charges dintrts). Cette dfinition gnrale implique
5

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

quavec un solde primaire crdible, un gouvernement est la fois solvable


(les soldes primaires futurs actualiss sont suprieurs lencours net actuel
de la dette) et liquide ( mme dhonorer ses obligations lchance; voir
la section III, Ampleur de lajustement budgtaire).
Outre ces critres fondamentaux, les anticipations du march jouent un
rle important. Mme lorsque la dette est stable ou en diminution du fait
des politiques en vigueur, les marchs peuvent douter de la capacit du
gouvernement maintenir les soldes primaires requis. Ceci a pour effet de
relever les primes de risque sur lendettement public au point de le pousser
un niveau intolrable. La gestion des anticipations prend alors toute son
importance : un pays qui rassure les marchs quant aux politiques budgtaires futures peut tre en mesure de maintenir un plus fort degr dendettement. Les gouvernements doivent tre mme de montrer que la charge
globale de leur dette est grable et quelle le restera en toute probabilit
selon les divers scnarios envisageables. Le cadrage budgtaire moyen
terme qui dfinit les objectifs et les projections publiques en matire de
politique budgtaire et lexistence de solides institutions budgtaires,
comme des services fiscaux efficaces et de bons systmes de gestion des
dpenses publiques, peuvent contribuer amliorer les politiques comme
les attentes (voir la section V).
Passifs conditionnels et structure de la dette
Les passifs conditionnels sont des obligations financires provoques par
certains vnements et qui ne sont pas aisment dtectes par les statistiques
et les analyses budgtaires classiques. Ils se divisent en deux grandes catgories : ceux qui deviennent exigibles si certains vnements se matrialisent,
par exemple des dfauts de paiement sur les dettes contractes ou garanties
par ltat que le gouvernement doit alors assumer; et ceux qui rsultent de
lengagement implicite ou moral de ltat, qui doit protger les dposants
en cas de faillite bancaire ou verser les pensions en cas dchec dun rgime
de retraite. Leur cot budgtaire tant gnralement invisible avant leur
survenue, les passifs conditionnels constituent des subventions masques,
faussent les analyses budgtaires et peuvent provoquer ultrieurement une
hmorragie des finances publiques.
Les dettes contractes par les entreprises publiques et les collectivits
locales et les fonds extrabudgtaires sont frquemment assortis de la garantie
explicite ou implicite de ltat. En cas de dfaut de paiement, cette dette doit
tre prise en charge par ltat. De mme, dans les partenariats publicpriv
6

I. Quand faut-il mettre en uvre lajustement budgtaire?

tels que les contrats de constructionexploitationtransfert, ltat fournit


gnralement un ensemble de garanties (par exemple un niveau minimum
de recettes). La responsabilit du gouvernement se trouve engage ds lors
que les conditions du march ne sont pas favorables.
La structure de lendettement peut tre elle aussi une importante source
de risque et de vulnrabilit. Ainsi, dans le cas dune dette publique
court terme, indexe sur des taux dintrt court terme, libelle en
devises ou rattache des devises, les pressions exerces sur le march
montaire et sur le march des changes peuvent rapidement occasionner
des problmes de service de la dette. La dmarche fonde sur les comptes
du patrimoine qui examine les liens entre les comptes de patrimoine
des diffrents secteurs de lconomie peut contribuer mettre en
vidence les vulnrabilits et les pressions potentielles qui en rsultent
(Allen et al., 2002).
Une gestion active des passifs de ltat peut aider rsoudre ces problmes. En rduisant les risques que la dette publique devienne une source
dinstabilit pour le secteur priv, des politiques avises dans ce domaine
comme au sujet des passifs conditionnels peuvent aider les pays
mieux se prmunir contre les effets de contagion et les risques financiers.
Rigidits budgtaires
Lexprience montre que les rigidits structurelles des finances publiques
peuvent saper la capacit du gouvernement sadapter lvolution des
circonstances. En gelant les structures budgtaires actuelles, ces rigidits
peuvent entamer la stabilit macroconomique future, la viabilit de la dette
et la politique budgtaire. Ainsi :
La praffectation de recettes certaines dpenses empche le gouvernement
dajuster les recettes ou de les raffecter dautres priorits (par exemple
la construction dcoles plutt que de routes). Si un ajustement budgtaire
simpose, laugmentation des recettes praffectes est sans grande utilit,
car elle induit automatiquement une hausse des dpenses.
Quelles soient ou non prvues par la constitution, les prescriptions en
matire de dpenses, de niveau demploi ou de taux dimposition entravent
la capacit des gouvernements ajuster la politique de finances publiques.
Les rgles budgtaires chiffres, comme les limites dendettement ou
de dficit notamment quand elles sont inscrites dans la constitution
peuvent avoir pour effet (parfois souhait) de rduire la marge de
manuvre budgtaire des gouvernements.
7

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

Si les dpenses non discrtionnaires (par exemple les charges dintrts ou


les dpenses de protection sociale) tiennent une place importante dans le
total des dpenses, cela complique lajustement des dpenses publiques et
peut contraindre rduire des dpenses discrtionnaires dont le rendement
est meilleur.
Certaines dispositions en matire de fdralisme budgtaire peuvent
nuire la matrise des finances publiques. Ainsi, les dispositions exigeant le partage de certaines recettes peuvent rendre le rquilibrage
des finances publiques plus malais (voir la section V, Efficacit des
relations entre les administrations publiques).
Mondialisation
La mondialisation rend dautant plus ncessaire ladoption de politiques
budgtaires saines. La crdibilit dcoulant de la capacit maintenir ou
rtablir la sant des finances publiques peut aider les conomies de march
mergentes (et les pays en dveloppement de manire gnrale) exploiter les
possibilits offertes par louverture des marchs de lemploi et des capitaux et
la libralisation des changes, y compris dans le secteur des services grce aux
technologies modernes de communication. Toutefois, si labsence de discipline
budgtaire compromet la stabilit et les objectifs de croissance, laccs aux
capitaux internationaux sen trouvera probablement diminu. La concurrence
fiscale est galement devenue une ralit incontournable, tandis que la rduction des tarifs douaniers se traduit par une diminution des recettes, du moins
jusqu ce que ses effets positifs sur la croissance se fassent sentir5.
Pressions budgtaires mergentes6
Les pays en dveloppement en particulier sont confronts de nombreux
dfis budgtaires susceptibles dexacerber leurs besoins en ressources et
dexiger une intervention de ltat.

5Dans

un premier temps, la libralisation des changes qui implique gnralement le


remplacement des obstacles non tarifaires, comme les contingents, par des tarifs douaniers
a tendance ne pas entraner une baisse des recettes (FMI, 2005a). Toutefois, nombre de
pays faible revenu semblent avoir eu des difficults remplacer, le cas chant, la diminution
des recettes la suite de la rforme du commerce. Ceux qui y sont parvenus ont 1) poursuivi
leffort sur plusieurs annes pour largir lassiette fiscale, notamment en amliorant la gestion
des recettes; 2) renforc limposition de la consommation intrieure par des droits daccise et
surtout par une TVA simple et gnralise; 3) relev limpt sur le revenu.
6Voir Heller (2003) pour une analyse plus approfondie des dfis budgtaires long terme.

I. Quand faut-il mettre en uvre lajustement budgtaire?

Dans certaines rgions du monde, la propagation du VIH/sida et dautres


pandmies impose un lourd tribut sous forme de souffrances et de pertes
de capital humain qui ncessitent un soutien accru des pouvoirs publics.
Plus gnralement, les innovations technologiques actuelles dans le secteur de la sant, si elles amliorent effectivement lesprance de vie, ont
un cot financier important.
Les changements dmographiques, en particulier le vieillissement des
populations, vont probablement constituer un fardeau croissant pour les
finances publiques dans certains pays en dveloppement et pays industrialiss. Les rformes des rgimes de pension pourraient temporairement
entraner dimportants besoins financiers et une augmentation de lendettement public explicite lorsque les pays passeront des systmes de retraite
publics des systmes privs.
La libralisation financire qui dgage les banques de lobligation de fournir
des crdits dirigs aux secteurs et entreprises protgs peut dplacer cette
responsabilit vers ltat sous forme de crdits subventionns, budgtiss
ou non, qui transitent par les banques publiques.
La dgradation de lenvironnement et les changements climatiques
plantaires pourraient avoir de multiples rpercussions qui exigeraient
lintervention de ltat.

Lajustement budgtaire comme instrument de stabilit


macroconomique court terme
Les politiques budgtaires court terme doivent tre conformes aux objectifs
plus long terme. Les politiques de finances publiques peuvent ainsi contribuer la gestion macroconomique court terme. Dans la plupart des cas,
les ajustements budgtaires contribuent attnuer la cyclicit (lalternance
des phases de rcession et dexpansion), rduire les dsquilibres marqus
des soldes extrieurs courants et contenir linflation. Lors des crises du
compte de capital, ils permettent de restaurer la confiance, de soulager les
contraintes financires et de soutenir la croissance.
Mener une politique de rgulation conjoncturelle
La politique daction conjoncturelle qui consiste accrotre la demande
globale pendant les phases de ralentissement et la rduire quand la conjoncture samliore peut contribuer ragir aux variations normales de la
demande globale et aussi aux chocs plus forts auxquels elle est confronte
9

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

(les chocs sur loffre exigent dordinaire une rponse budgtaire neutre ou
procyclique du fait que lconomie doit sadapter une moindre production
potentielle). Certaines conditions pralables doivent nanmoins tre runies
pour assurer le succs des politiques budgtaires qui visent stabiliser la
conjoncture (Hemming, Kell, and Mahfouz, 2000).
Les politiques budgtaire et montaire doivent tre bien coordonnes. La
politique montaire est gnralement plus efficace en tant quinstrument
anticyclique dans la mesure o les modifications des taux dintrt peuvent
tre effectues en quelques jours et rapidement inverses. Toutefois, les ajustements de la politique montaire peuvent agir plus lentement sur la demande
globale que ceux de la politique budgtaire. De plus, cette dernire apporte
une stabilisation plus gnrale compte tenu de lincidence de la fiscalit et
des dpenses publiques sur les composantes de la demande globale qui sont
sensibles au revenu et au taux dintrt.
Quand la politique montaire ne permet pas de ragir aux variations de
la production, la politique budgtaire doit jouer un rle prpondrant. Cela
arrive parfois quand le mandat de la banque centrale a pour objectif principal
de maintenir linflation un bas niveau, et non de stabiliser la production. Par
ailleurs, si les taux dintrt nominaux sont proches de zro, les options de
politique montaire sont limites, car il est impossible de les abaisser. Lefficacit relative des politiques budgtaire et montaire dpend aussi du rgime
de change. La politique budgtaire est relativement moins efficace dans un
rgime taux flottant, mais plus efficace en cas de taux fixe.
Dans certaines circonstances, les politiques budgtaires anticycliques
nont gure dutilit pendant les phases de rcession ou de flchissement
de la conjoncture. En particulier :
En cas de fort dsquilibre des positions intrieure et extrieure, les
politiques budgtaires anticycliques peuvent ne pas convenir. Mme si
lconomie ralentit ou entre en rcession, la tche prioritaire peut consister
viter une pousse de linflation et un affaiblissement de la balance des
paiements, ou prendre des mesures pour y ragir.
Les contraintes financires peuvent imposer un plafond au dficit budgtaire.
Nombre dconomies de march mergentes et de pays faible revenu
ont des difficults pour emprunter compte tenu du sous-dveloppement de
leur systme financier et du fait quils ne peuvent pas facilement solliciter
les marchs financiers extrieurs.
Mme si une politique budgtaire anticyclique est judicieuse, elle peut ne pas
avoir leffet recherch sur la demande globale. Certains facteurs peuvent contri10

I. Quand faut-il mettre en uvre lajustement budgtaire?

Encadr 1. Contractions budgtaires expansionnistes


court terme, les compressions budgtaires peuvent avoir un effet dexpansion sur lconomie. Les diffrents ajustements budgtaires auxquels
ont procd le Danemark et lIrlande ont t particulirement bien tudis,
et divers lments tmoignent de contractions budgtaires expansionnistes
dans dautres pays, notamment dans des conomies de march mergentes
fortement endettes comme la Turquie. Ces pisodes expansionnistes prsentent diverses caractristiques :
Ils sont associs aux mesures dassainissement des finances publiques
mises en uvre dans les pays fortement endetts. Grce la crdibilit
quacquiert ladministration centrale en se montrant mme dassumer le
service de la dette et au recul de la menace dune augmentation de limpt
et dun dfaut de paiement, les primes de risque sur les taux dintrt diminuent, la confiance samliore et la demande globale est stimule.
Ils sont fonction de lampleur et de la composition de lajustement budgtaire et du financement du dficit. Les mesures de rquilibrage visant
rduire les transferts et les salaires de la fonction publique donnent
gnralement de meilleurs rsultats sur la croissance, comme celles qui
entranent une baisse du financement intrieur (voir la section III, Qualit et viabilit de lajustement).
Ils peuvent se manifester par une modification des schmas de consommation et dinvestissement privs ou par la productivit des facteurs. Lvolution des schmas de consommation et dinvestissement est principalement
due lamlioration de la crdibilit et aux effets de richesse. La productivit des facteurs joue un rle plus important dans les pays en dveloppement (compte tenu de la moindre productivit des dpenses publiques).

buer en diminuer lincidence. En outre, les contractions budgtaires peuvent


avoir des effets expansionnistes dans certaines circonstances (encadr 1).
Les expansions budgtaires peuvent tre annules au moins partiellement.
Cest notamment le cas quand laugmentation de lemprunt entrane une
hausse des taux dintrt et une apprciation de la monnaie nationale.
Elles sont donc souvent assez peu efficaces dans les conomies ouvertes
taux de change flottant.
Face une expansion budgtaire finance par lemprunt, les particuliers
qui nont pas de problmes de liquidit peuvent accrotre leur pargne
afin de pouvoir assumer (par eux-mmes ou par le biais de leurs hritiers)
laugmentation des impts que le service de la dette exigera lavenir
(effet dquivalence ricardienne). La compensation reste cependant
11

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

partielle et sera fonction de lampleur du lissage de la consommation


provoqu par les prts et les emprunts des consommateurs, ainsi que
de leur prfrence temporelle (consommer aujourdhui plutt que dans
lavenir) par rapport celle de ltat.
La composition des mesures peut ne pas convenir. Ainsi, une augmentation des transferts profitant aux particuliers revenu lev qui ont une
tendance relativement forte pargner le revenu supplmentaire aurait
une influence moindre sur la demande.
Les dlais de mise en uvre peuvent tre longs, par exemple parce que les
mesures concernant limpt et les dpenses sont retardes par le processus
politique et les procdures budgtaires.
Lorsque la politique budgtaire anticyclique est opportune, les recherches
montrent que les stabilisateurs automatiques constituent le meilleur moyen de
lappliquer (FMI, paratre). Les stabilisateurs automatiques sont fonction
de la manire dont les recettes fiscales et certaines catgories de dpenses
(par exemple les allocations de chmage) ragissent la production, ce
qui signifie quils agissent rapidement et quils sinversent deux-mmes.
Leur utilisation est cependant quelque peu arbitraire, car ils traduisent des
dcisions passes concernant la structure de limpt et des dpenses, et ils
sont gnralement peu efficaces dans les conomies de march mergentes
et les pays faible revenu.
Les mesures discrtionnaires en matire de recettes et de dpenses peuvent
aussi savrer utiles. On peut y avoir recours systmatiquement pour renforcer
ou compenser les stabilisateurs automatiques, selon que leur effet est trop
faible ou trop fort, ou les garder en rserve pour ragir des chocs majeurs
sur la demande globale. Les mesures discrtionnaires prsentent par ailleurs
lavantage de pouvoir tre adaptes aux besoins de la stabilisation; elles
peuvent notamment tre diriges vers les secteurs o elles auront la plus
forte incidence sur les dpenses. Leurs principaux inconvnients tiennent au
fait que les dlais de mise en uvre peuvent tre longs, quelles ne peuvent
pas tre rapidement inverses et quelles engendrent souvent une situation
procyclique, notamment en priode de reprise.
Rduire les dsquilibres des soldes extrieurs courants
Un rquilibrage des finances publiques peut savrer ncessaire pour faciliter un ajustement extrieur, en particulier pour rduire un dficit ou un excdent
excessifs du solde extrieur courant (Easterly, Rodriguez, and SchmidtHebbel,
1994). Dans une relation didentit ex post, le dficit budgtaire doit avoir pour
12

I. Quand faut-il mettre en uvre lajustement budgtaire?

contrepartie soit une pargne intrieure nette du secteur priv (un excdent de
lpargne prive par rapport linvestissement priv), soit un dficit extrieur
courant, soit une combinaison des deux7. Toutefois, la rduction du dficit (de
lexcdent) budgtaire ne produira gnralement pas une rduction gale du
dficit (de lexcdent) des transactions courantes, tant donn que lquilibre
entre lpargne et linvestissement du secteur priv sera lui aussi affect.
Par exemple, comme le crdit devient meilleur march et plus abondant, la
baisse du dficit budgtaire peut stimuler linvestissement priv et rduire
lpargne du secteur priv.
Lassainissement des finances publiques peut galement appuyer lajustement des comptes courants du fait de son impact sur le taux de change
rel8. Lajustement budgtaire aura, par exemple, tendance dprcier le
taux de change rel en rduisant la demande et donc le prix des biens
non changeables, ce qui aura pour effet daccrotre la rentabilit relative du
secteur des produits changeables et de stimuler les exportations nettes. Par
ailleurs, une dvaluation du taux de change nominal qui nirait pas de pair
avec un redressement des dsquilibres budgtaires agirait principalement
sur linflation plutt que sur le taux de change rel, et ne produirait donc
pas dajustement extrieur significatif.
Lutter contre linflation (ou la dflation)
Le rquilibrage des finances publiques peut agir sur linflation de faons
multiples. court terme, il peut avoir une incidence sur les prix du fait de
son impact sur la demande globale. En effet, les achats publics de biens et
de services non changeables viennent grossir la demande globale, tandis
que les transferts et les modifications de la fiscalit ont une incidence sur la
demande prive. La hausse des prix administrs a galement un effet sur le
niveau des prix, tandis que laugmentation des salaires de la fonction publique

7Ce qui peut se traduire par lquation suivante : CA = (S


priv Ipriv) + (Spub Ipub), o CA est
le solde extrieur courant; Spriv, lpargne du secteur priv; Ipriv, linvestissement priv; Spub,
lpargne du secteur public; et Ipub, linvestissement public. Spub Ipub est une mesure du solde
budgtaire global. Il est essentiel de dfinir prcisment chaque secteur (voir la section III,
intitule Comment assurer la russite de lajustement budgtaire?).
8Le taux de change rel est le prix relatif des produits changeable (comme les postes de
tlvision) par rapport celui des biens non changeables (par exemple les coupes de cheveux). Une dprciation (apprciation) du taux de change rel amliore (dtriore) le compte
des transactions courantes en dtournant les ressources du secteur des biens non changeables
(changeables) vers le secteur des biens changeables (non changeables).

13

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

peut exercer des pressions sur les cots9. Toutefois, une inflation soutenue
exige gnralement un accroissement rgulier de la masse montaire qui
doit excder la demande de monnaie. Les politiques budgtaires peuvent
jouer un rle majeur dans la mesure o lmission de monnaie est lie au
financement du dficit. court terme, le financement montaire du dficit
est peu coteux, mais, sil perdure au-del du ncessaire accompagnement
de laugmentation de la demande de monnaie, il favorise linflation et une
offre montaire excdentaire.
Le rquilibrage des finances publiques peut aussi agir sur linflation par
le biais de la demande de monnaie, notamment en fonction des anticipations
inflationnistes, des taux dintrt et de la confiance. Ainsi, lorsque la politique montaire est juge accommodante, lexpansion budgtaire mme
si elle est initialement finance par la banque centrale peut rapidement
amener anticiper un accroissement de loffre montaire, et donc mener
linflation (Sargent and Wallace, 1981).
Financer un dficit en sappuyant sur une forte inflation est particulirement nfaste, et de plus en plus rare. Cela implique en effet de mobiliser des
ressources aux dpens des personnes dont les avoirs ou les revenus nominaux sont fixes, personnes qui comptent gnralement parmi les groupes
les plus pauvres. Avec le temps, la perspective de collecter le prlvement
inflationniste samenuise : quand linflation augmente, les mnages et les
entreprises rduisent leurs avoirs de rserve en monnaie nationale (aprs
ajustement pour linflation) et cherchent dautres moyens pour prserver la
valeur de leurs actifs (comme les devises). Un taux dinflation lev peut
aussi rduire les recettes provenant des impts explicites en cas de retards
de perception (leffet Tanzi) ou si les rentres dpendent troitement de
certains impts spcifiques.
De mme, une politique budgtaire expansionniste peut contribuer
faire face la dflation. Une rduction dimpt opportune aura pour effet
daccrotre le revenu disponible et de stimuler la consommation, tandis que
laugmentation des dpenses publiques peut doper la production et rduire le
chmage. La politique budgtaire doit toutefois viser stimuler la demande
globale dans des proportions crdibles. Dans lidal, les programmes de
dpenses et les mesures dallgement fiscal doivent cibler les consomma9Les

augmentations salariales dans la fonction publique peuvent pousser les salaires du


secteur priv la hausse, par exemple en constituant un niveau de rfrence, ou en relevant les
rmunrations que le secteur priv doit offrir pour demeurer comptitif.

14

I. Quand faut-il mettre en uvre lajustement budgtaire?

teurs faible revenu et les projets de qualit qui amliorent le rendement


de linvestissement priv.
Grer les crises du compte de capital
Les crises du compte de capital cest--dire les pertes de confiance
des investisseurs qui se manifestent par de soudaines sorties de capitaux
peuvent gravement entraver la politique budgtaire. Lorsque pareille crise
se dclare, lassainissement des finances publiques devient invitable, car
le dficit est limit par un manque de financement. De manire plus gnrale, lassainissement budgtaire simpose dans les conomies de march
mergentes o les crises sont essentiellement provoques par les craintes du
march face la prodigalit budgtaire et une dynamique dendettement
insoutenable. Dans ces pays, leffet de contraction direct que la compression budgtaire exerce sur la demande est probablement contrebalanc par
linfluence bnfique de lassainissement budgtaire sur laccs au march
et le cot de lemprunt.
Toutefois, lorsque les difficults budgtaires ne sont pas la cause premire
de la perte de confiance, les compressions budgtaires peuvent se rvler
contre-productives, car leur effet de ralentissement sur la croissance exacerbe
le manque de confiance. Dans ce contexte, une orientation budgtaire plus
souple peut contrecarrer le flchissement de lactivit conomique (Ghosh
et al., 2002). En outre, tant donn que ce ralentissement lui-mme inquite
les investisseurs, une orientation budgtaire trop stricte risque dentamer
la confiance plutt que de la restaurer. Cela illustre combien une politique
budgtaire prudente dans les priodes fastes augmente considrablement la
marge de manuvre en temps de crise.

15

II
Comment faut-il valuer la position budgtaire?
Si vous namenez pas de faits, vous ntes quune personne de plus
qui amne son opinion.
Anonyme
De mme que lajustement budgtaire a de nombreux objectifs, il existe
plusieurs faons de le mesurer. Mme lajustement le mieux conu chouera
sil repose sur des indicateurs budgtaires errons. tant donn la diversit
des problmes, des objectifs et des structures conomiques, aucune mesure ne
saurait convenir en toute circonstance. Les pratiques des pays refltent cette
diversit, et les normes statistiques internationales elles-mmes voluent
mesure que les pays adoptent le Manuel de statistiques de finances publiques
2001 du FMI10 (encadr 2). Les principales questions concernent la dfinition
de ce qui doit tre inclus dans le secteur public, le moment o les oprations
budgtaires doivent tre comptabilises et les indicateurs utiliser.

Couverture du secteur public


Le secteur des finances publiques est constitu par ladministration centrale, les administrations infranationales, les caisses de scurit sociale et
les entreprises publiques.
Par administration centrale, on entend les activits des pouvoirs publics
au niveau central. ce niveau, les oprations doivent reflter le budget
rgulier de ladministration centrale, ainsi que les actes budgtaires de
tous les fonds extrabudgtaires ou organismes autonomes qui jouent un
rle dans les politiques de ladministration centrale ou qui sont placs
sous le contrle des autorits centrales.
Le terme administrations infranationales se rapporte aux activits budgtaires et extrabudgtaires des collectivits dcentralises qui interviennent aux niveaux rgional, infranational ou local. Lensemble de
10Le Manuel de statistiques de finances publiques 2001 du FMI est un ouvrage de rfrence sur
les statistiques des finances publiques. Il couvre les concepts, dfinitions, classifications et rgles
comptables, et fournit un cadre analytique complet permettant de prsenter les donnes budgtaires
de manire rsume et utile lanalyse, la planification et la conception des politiques.

16

II. Comment faut-il valuer la position budgtaire?

Encadr 2. Principales diffrences entre les ditions 2001 et 1986


du Manuel de statistiques de finances publiques
Ldition 2001 du Manuel de statistiques de finances publiques diffre de
celle de 1986 sur trois grands points :
Base des droits constats. la diffrence de la prcdente dition, le
manuel 2001 prconise lenregistrement des statistiques budgtaires sur
la base des droits constats, cest--dire au moment o la transaction est
excute, et non pas au paiement ou la rception des fonds.
Intgration des stocks et des flux. Ldition 2001 repose sur un ensemble de relations prcisment dfinies entre les stocks et les flux. Les
patrimoines douverture et de clture de ladministration centrale sont
rconcilis avec les flux lis aux oprations publiques et les autres flux
conomiques (par exemple les changements de valorisation ou lextinction
dactifs suite des catastrophes naturelles).
Le cadre analytique. Il se compose de trois tableaux et de quatre soldes :
La situation des oprations de ladministration centrale distingue entre les
transactions qui ont une incidence 1) sur la valeur nette, par exemple les
recettes et les dpenses; 2) sur les actifs non financiers; et 3) sur les actifs et
passifs financiers. La diffrence entre les recettes et les dpenses constitue
le solde net de gestion (qui est semblable au solde actuel mentionn dans
ldition de 1986). En soustrayant les acquisitions nettes des actifs non
financiers, on obtient le solde capacit/besoin de financement, qui correspond au solde global dans ldition de 1986, ceci prs que les prts nets
sont dsormais exclus. Ce solde est quant lui gal lacquisition nette
dactifs financiers moins lacquisition nette de passifs.
Le compte de patrimoine montre la valeur nette de ladministration
centrale en fin de priode. Il est gal la somme du stock des actifs non
financiers et de la valeur financire nette (stock des actifs financiers diminu des passifs). Lvolution de la valeur nette en cours danne est la
somme des changements pouvant tre imputs aux oprations relatives
aux recettes et aux dpenses et aux autres flux conomiques.
La situation des flux de trsorerie ne montre que les mouvements de trsorerie lis aux oprations concernant les recettes et les dpenses et aux
transactions relatives aux actifs non financiers, ce qui indique lexcdent/
dficit base caisse. Lajout des mouvements de trsorerie concernant les
actifs (autres que les espces) et passifs financiers lexcdent/dficit
base caisse donne la variation nette de trsorerie.
La pleine mise en uvre de ldition 2001 du Manuel de statistiques de
finances publiques posera des difficults de nombreux pays, mais ils pourront dores et dj bnficier de nombre de ses avantages en utilisant cette
nouvelle prsentation pour leurs donnes budgtaires actuelles.

17

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

ladministration centrale et des administrations infranationales constitue


les administrations publiques.
Les caisses de scurit sociale forment un sous-secteur distinct ou sont
rattaches au niveau de ladministration o elles interviennent, et leurs
comptes sont consolids avec ceux de ladministration centrale ou des
administrations publiques11.
Les entreprises publiques sont les socits financires publiques (SFP,
notamment la banque centrale) et les socits non financires publiques
(SNFP). Le regroupement des SNFP et des administrations publiques
forme le secteur public non financier, et si lon y ajoute les SFP, on obtient
le secteur public consolid.
La politique budgtaire peut tre excute diffrents niveaux de ladministration et par diverses institutions. En rgle gnrale, son excution
incombe des entits qui se consacrent aux fonctions conomiques de ltat,
telles que ladministration centrale et les collectivits locales. Toutefois, les
entreprises publiques (financires ou non) peuvent aussi appliquer la politique
budgtaire, gnralement sans figurer explicitement dans le budget. Ainsi,
les banques centrales peuvent fournir des prts subventionns, tandis que
les socits non financires peuvent appliquer des prix autres que ceux du
march ou fournir des services sociaux. Ces activits appeles oprations
quasi budgtaires (Mackenzie and Stella, 1996) peuvent avoir un impact
budgtaire comparable celui des activits publiques plus traditionnelles,
mais elles sont souvent difficiles mesurer.
Dterminer la couverture du secteur public dun pays implique de
trouver un compromis entre ce qui est faisable au plan administratif et
ce qui est important pour la politique budgtaire. En rgle gnrale, la
politique budgtaire doit toujours tre value en fonction des administrations publiques et des entreprises publiques financires ou non qui
constituent un risque important pour lquilibre financier. Si certaines
administrations (par exemple les collectivits locales) sont limites par
lobligation de maintenir des budgets quilibrs, on peut ventuellement
extrapoler partir de donnes de leurs comptes pour effectuer certaines
analyses particulires.

11Dans les publications du FMI, les caisses de scurit sociale sont normalement classes au
niveau de ladministration o elles interviennent. Si le systme de scurit sociale est autonome,
ses actifs quilibrant parfaitement ses passifs (rgime cotisations dtermines ou entirement
autofinanc), il est considr comme partie intgrante du secteur public non financier.

18

II. Comment faut-il valuer la position budgtaire?

Quelle que soit la couverture exacte des indicateurs budgtaires utiliss


pour les besoins de lanalyse des politiques, des statistiques budgtaires
doivent tre tablies la fois pour les administrations publiques et pour
le secteur public. tant donn que toute entreprise publique, financire ou
non, est une source potentielle de risque budgtaire, les oprations de toutes
les entreprises publiques doivent faire lobjet de dclaration et de contrle.
Ceci permet damliorer la transparence et la responsabilit financire et
aussi de dceler tout problme naissant.

quel stade faut-il comptabiliser les oprations


des administrations publiques?
Les administrations publiques comptabilisent gnralement les oprations
sur la base des engagements, des droits constats, de la date dchance ou
des encaissementsdcaissements. Dans le premier cas, les oprations sont
enregistres ds lors que lengagement a t contract (en gnral lmission du bon de commande); selon la mthode des droits constats, elles
sont comptabilises au moment de lvnement conomique (par exemple
le transfert de proprit du bien ou la prestation du service); sur la base de
la date dchance, la comptabilisation est effectue la date la plus tardive
o le rglement peut tre effectu sans encourir de frais supplmentaires
ou de pnalits (ou au moment du paiement au comptant, sil survient plus
tt); enfin, selon la comptabilit de caisse, lopration est enregistre lors
de lencaissement ou du dcaissement.
De nombreux pays, notamment ceux o les systmes de gestion des
dpenses publiques sont peu efficaces, utilisent une comptabilit de caisse
(ou une comptabilit de caisse modifie). Bien que plus facile tenir, elle
peut entraner des distorsions dans lanalyse de la politique budgtaire (par
exemple en ce qui concerne lincidence de celle-ci sur la demande globale
et la viabilit de la position budgtaire). Ceci est d au fait que les oprations sont comptabilises aprs leur excution et que les oprations non
montaires, comme la constitution darrirs et les dons en nature, ne sont
pas prises en compte.
Il est toutefois important de recueillir des informations sur les mouvements
de trsorerie, mme avec une comptabilit fonde sur les droits constats, par
exemple pour grer les liquidits des administrations publiques et valuer
limpact de la politique sur les variables montaires. Cela ne ncessite pas
pour autant le recours une comptabilit de caisse, mais requiert un tat
19

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

distinct des mouvements de trsorerie. On peut aussi modifier la comptabilit de caisse pour permettre la comptabilisation de certaines oprations
hors caisse (par exemple lenregistrement des intrts la date dchance
plutt qu la date de rglement).

Principaux indicateurs budgtaires


La situation budgtaire doit tre value la fois sur la base dindicateurs
de flux, comme le solde global, et dindicateurs de stock, tels que le montant
de la dette publique.
Indicateurs de flux
Le solde budgtaire global est lindicateur budgtaire le plus commun. Il
reprsente la diffrence entre le total des recettes (dons inclus) et le total des
dpenses plus les prts moins les remboursements. Le recours gnralis au
solde budgtaire global montre combien il est li au besoin de financement
net de ltat et au compte des transactions courantes12.
Le solde budgtaire global ajust est un solde global excluant des lments
tels que les dons ou les recettes provenant dactivits enclaves (comme le
secteur ptrolier) ou certains lments de dpenses indivisibles.
Les dons extrieurs sont compris dans le total des recettes et dons tant
donn quils naugmentent pas lendettement et peuvent financer des
dpenses qui ne pourraient tre engages en leur absence. Toutefois,
les dons sont souvent volatils et imprvisibles, et ils chappent au
contrle de ltat. En outre, ils peuvent ne pas durer et ne rduisent pas
la demande intrieure. En consquence, sil sagit de dons importants,
le solde global est souvent indiqu la fois dons compris et hors dons.
Le solde global hors dons traduit par ailleurs le degr de dpendance
vis--vis des dons.
Tout comme les dons, les recettes ptrolires sont extrmement volatiles et imprvisibles. De plus, elles ne sont pas renouvelables et leur
utilisation rduit le patrimoine de ltat. Les pays fortement dpendants

12La

nature exacte de ces liens est complexe et varie selon les dfinitions comptables. Ainsi,
le fait dinclure les prts moins remboursements au-dessus de la ligne ( linverse de ce que
prconise le Manuel de statistiques de finances publiques 2001; voir lencadr 2) impliquerait
que le solde budgtaire global ne correspond pas lvolution de la situation financire nette
de ladministration publique.

20

II. Comment faut-il valuer la position budgtaire?

des produits ptroliers (ou dautres ressources non renouvelables)


doivent se concentrer sur leur solde budgtaire hors ptrole, dans lidal
sous forme du ratio au PIB non ptrolier (encadr 3). Les recettes des
privatisations sont souvent exclues du solde global pour des raisons
semblables.
Les dpenses au titre des projets financs sur ressources extrieures
peuvent tre exclues, car elles chappent gnralement la matrise de
ltat, comportent souvent une forte composante dimportations, donc
une incidence limite sur loffre intrieure et sont automatiquement
finances (bien quelles accroissent lendettement si elles sont finances
au moyen de prts). Une fois exclu les dons extrieurs, les dpenses au
titre des projets financs sur ressources extrieures et les charges dintrts extrieurs, on obtient le solde intrieur (dont les dfinitions varient
dun pays lautre).
Le solde primaire recettes diminues des dpenses hors intrts
(primaires) est un indicateur de leffort budgtaire dans la mesure
o les charges dintrts sont prdtermines par lampleur des dficits
antrieurs; le solde primaire est une variable essentielle pour lanalyse
de la viabilit de la dette. Le solde primaire stabilisateur de la dette est
le solde primaire ncessaire la stabilit du ratio dette/PIB.
Le solde oprationnel (cest--dire le solde global diminu de la part du
service de la dette qui compense linflation pour les dtenteurs dobligations) est souvent communiqu en cas de forte inflation.
Le solde courant, savoir la diffrence entre les recettes courantes et les
dpenses courantes, indique le volume de lpargne publique. Le ciblage du
solde courant peut contribuer protger linvestissement en priode dassainissement des finances publiques, tout en laissant intacte la valeur nette
du patrimoine public et en encourageant lquit intergnrationnelle. Il est
toutefois risqu de se focaliser exclusivement sur le solde courant (FMI,
2004a) pour les raisons suivantes :
Les dpenses dquipement augmentent la demande globale.
Dans les pays o les possibilits de financement sont limites, il ny a
gure dautre choix que de se focaliser sur le solde global. En effet, en
cas damortissements importants, les objectifs budgtaires doivent parfois
tre fixs en fonction du total des financements disponibles plutt que
des financements nets.
Il peut savrer ncessaire de limiter lemprunt pour rpondre des proccupations relatives la viabilit de la dette long terme.
21

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

Encadr 3. Politique budgtaire et ressources non renouvelables


Disposer de ressources non renouvelables comme le ptrole devrait tre une
bndiction, mais lexprience montre quil sagit souvent dune calamit.
Lexploitation de ces ressources est une bndiction en ce quelle lve les obstacles traditionnels la croissance (problmes de devises, dpargne intrieure
et de recettes budgtaires), mais elle peut tre une calamit dans la mesure o
nombre de ces pays en dpendent de faon excessive.
Une forte dpendance lgard des recettes issues des ressources non
renouvelables complique la politique budgtaire. En effet, ces recettes sont
par nature volatiles et incertaines, et y assujettir les dpenses provoque une
volatilit macroconomique et entame la qualit des dpenses. Ces ressources
tant par dfinition non renouvelables, elles finiront tt ou tard par spuiser;
par consquent, lutilisation immdiate de la totalit des recettes peut entraner
de difficiles ajustements budgtaires plus long terme. Lentre de devises peut
avoir pour effet dapprcier le taux de change rel, ce qui nuit au secteur des
exportations traditionnelles (le syndrome hollandais). Par ailleurs, lapport
de recettes exceptionnelles peut favoriser la corruption et saper la gouvernance.
Cela tant, nombreux sont les pays dots de ressources non renouvelables
notamment parmi les pays faible revenu qui sont confronts de srieuses
difficults de dveloppement et des problmes sociaux urgents.
Il nexiste pas de remde miracle ces problmes, pas plus que de solution qui
puisse remplacer une prudente gestion macroconomique. La recherche souligne
toutefois lutilit de certaines approches (Davis, Ossowski, and Fedelino, 2003).
Ajuster progressivement les dpenses. Replacer les dpenses (ou plus prcisment le ratio du solde primaire hors recettes dexploitation des ressources
non renouvelables au PIB hors secteur des ressources non renouvelables)
dans un cadre moyen terme permet dviter la procyclicit. Les pays jouissant dune position financire relativement solide sont mieux mme daugmenter leurs dpenses en rponse des augmentations soutenues des prix,
alors que ceux dont la position est plus prcaire ont une marge de manuvre
moindre pour financer les flchissements de la conjoncture.

Lendettement peut atteindre un niveau intolrable si les projets dinvestissement public sont mal choisis. Mme dans le cas contraire, il se peut que
ltat ne peroive pas les dividendes budgtaires de la croissance (autrement
dit, linvestissement public nest gnralement pas rentable).
Dautres utilisations des fonds publics tout particulirement la rduction
des taux dimposition ou linvestissement dans le capital humain et les
oprations de fonctionnement et dentretien peuvent avoir un rendement
22

II. Comment faut-il valuer la position budgtaire?

conomiser une partie des recettes issues des ressources non renouvelables.
La politique budgtaire doit tre conue pour ne pas avoir procder un
rquilibrage des finances publiques dans lurgence en cas de chute de la production. cet effet, il convient dconomiser une part importante des recettes
provenant des ressources non renouvelables, notamment en cas de dure relativement brve de lexploitation. Lpargne financire doit tre conserve
ltranger afin de ne pas provoquer une volatilit de lconomie intrieure et
une apprciation excessive du taux de change rel (dans une certaine mesure,
une apprciation relle peut rsulter normalement de labsorption des recettes
provenant des ressources naturelles).
Favoriser la transparence. Les pouvoirs publics doivent dfinir le cadre juridique et rglementaire de lexploitation des ressources non renouvelables et
divulguer lensemble des donnes relatives aux recettes de ce secteur. Les socits internationales et nationales exploitant les ressources non renouvelables
doivent appliquer les normes comptables internationales.
Les fonds relatifs aux ressources non renouvelables doivent tre transparents
et pleinement intgrs dans le budget. Un fonds bien conu, tel que le Fonds
ptrolier dtat de la Norvge, peut contribuer la bonne gestion des recettes
issues des ressources non renouvelables, principalement pour des raisons
dconomie politique. En revanche, un fonds mal conu peut compliquer la
gestion de la politique budgtaire, par exemple en crant un budget double et
en rduisant lefficience de la gestion de la trsorerie.
Envisager des oprations de couverture. Les stratgies de couverture permettent ladministration centrale damliorer la stabilit et la prvisibilit
des flux de recettes provenant des ressources non renouvelables, mais elles
exigent des capacits institutionnelles et un contrle rigoureux.
Fixer les prix intrieurs des produits issus des ressources non renouvelables
au niveau des cours internationaux. Les subventions sont gnralement inefficaces, mal cibles et rarement transparentes.

plus lev que linvestissement public. Si lon exclut linvestissement


public des objectifs budgtaires, cela risque de faire pencher les choix
budgtaires dans un sens dfavorable ce type de dpenses et dempcher
le secteur priv de participer au dveloppement des infrastructures.
Les politiques centres sur le solde courant peuvent donner lieu des
manipulations comptables qui visent enregistrer les dpenses de fonctionnement comme des dpenses dquipement.
23

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

Le solde budgtaire corrig des variations conjoncturelles13 mesure la


situation budgtaire dduction faite de lincidence des effets de production
sur le budget (FMI, paratre). Il sobtient en soustrayant du solde nominal
la composante cyclique du budget. Cette composante dpend, quant elle,
de lampleur de lcart de production ainsi que de llasticit du budget par
rapport la production (elle-mme dtermine par le degr de ractivit des
diffrents postes budgtaires face aux fluctuations de la production, ainsi
que par la taille du budget).
Les objectifs budgtaires sont rarement exposs en termes corrigs des
variations conjoncturelles. Cela est partiellement d la complexit relative
des techniques utilises pour estimer les carts de production et les lasticits
budgtaires. Toutefois, si le calcul des soldes corrigs des variations cycliques
pose nombre de difficults, plusieurs mesures permettent de rsoudre le
problme14. Les soldes corrigs des variations cycliques peuvent fournir des
rfrences utiles pour la conception et la mise en uvre des politiques.
Le solde augment est le solde global qui comprend certaines dpenses
exceptionnelles telles que les consquences budgtaires de la recapitalisation
des banques ou de la restructuration des entreprises qui ne sont pas normalement comptabilises dans les dpenses. Ces dpenses doivent toutefois tre
finances et peuvent avoir un fort retentissement sur la demande globale.
Lagrgat besoin de financement brut et sources met en vidence les problmes de liquidits. Le besoin se compose du dficit global, de toutes les autres
oprations financer, plus les amortissements. On obtient ainsi le montant du
financement ncessaire, ce qui permet dtudier les moyens dy faire face. Par
exemple, si le besoin de financement oblige ltat augmenter beaucoup son
recours aux marchs extrieurs, cela peut laisser prsager des problmes de
liquidits.
Indicateurs de stock
Lanalyse de la politique budgtaire a toujours port sur des variables de
flux telles que le solde global. Toutefois, les flux sont en fait des modifica13Bien que les expressions solde corrig des variations conjoncturelles et solde structurel
soient souvent utilises de manire interchangeable, la seconde renvoie au solde budgtaire
ajust des dviations par rapport leurs niveaux de rfrence (et pas seulement celui de la
production) de toutes les variables conomiques ayant une forte incidence sur le budget.
14On peut notamment tenir compte des changements dans la composition de la production
pour estimer lcart de production, ou se fonder sur lestimation des lasticits intrinsques,
sans tenir compte de limpact des mesures discrtionnaires.

24

II. Comment faut-il valuer la position budgtaire?

tions de stocks, et les stocks sont de plus en plus souvent considrs comme
des repres importants permettant par eux-mmes dvaluer les politiques
budgtaires. La rconciliation des flux et des stocks permet galement de
vrifier si la qualit des donnes budgtaires reste constante. On prend
comme point de dpart le compte de patrimoine de ltat une date donne.
Il comprend, dune part, les actifs publics, financiers (par exemple les dpts
des administrations) et non financiers (par exemple les routes) et, dautre
part, les passifs publics (par exemple la dette publique) et la valeur nette
(cest--dire la diffrence entre les actifs et les passifs).
Les passifs, qui sont pour lessentiel constitus par la dette, sont une
variable de stock communment utilise. Des passifs importants ou en
augmentation (gnralement mesurs par rapport une variable scalaire
comme le PIB ou les recettes) peuvent annoncer des problmes futurs pour
le service de la dette.
La valeur financire nette tient compte du fait que les passifs peuvent
tre quilibrs par des actifs financiers, et quun examen limit aux passifs
peut donner une ide fausse de la situation financire de ltat15. Toutefois,
seuls les actifs financiers liquides peuvent tre utiliss pour couvrir les
passifs qui arrivent chance. Par exemple, les participations de ltat
dans les entreprises publiques ne se vendent pas toujours facilement, et
le retrait des dpts dtat dans les banques publiques risque de prcipiter leur effondrement. Par ailleurs, les oprations de compensation, qui
consistent quilibrer les engagements du secteur public par ses crances,
peuvent dissimuler des problmes dasymtrie, comme lincapacit de
ladministration centrale assurer le service de sa dette envers la caisse
de scurit sociale.
Le concept de valeur nette va plus loin en reconnaissant que les passifs
peuvent tre contrebalancs par des actifs financiers, mais aussi par des actifs
non financiers. Cest la variable de stock la plus dlicate mesurer, car elle
impose, par exemple, dvaluer les actifs non financiers.
Le compte de patrimoine peut omettre certains aspects essentiels de
la situation financire de ltat, et il doit donc tre complt par dautres
informations, par exemple :
Les passifs conditionnels, comme les garanties des prts (voir la discussion
la section I, Lajustement budgtaire comme instrument de rduction
15La composition des passifs peut tre une source importante de vulnrabilit (voir la
section I, Lajustement budgtaire comme instrument de rduction de la vulnrabilit).

25

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

de la vulnrabilit), sont frquemment pris en compte aux fins de la


politique des finances publiques; ils ont dimportants effets conomiques
et peuvent menacer la viabilit budgtaire. Il faut rendre public le montant
nominal et la nature de ces passifs et communiquer galement, si possible,
une estimation de leur cot probable. Lorsque les garanties sont importantes, le budget doit en limiter le montant et comprendre des provisions
correspondant au cot prvu.
Les partenariats publicpriv sont essentiellement des accords de crditbail par lesquels le secteur priv apporte le financement initial, tandis que
ltat reste propritaire et assume la responsabilit de certains cots futurs.
Ces partenariats permettent de mobiliser des financements complmentaires des fins dinvestissement et peuvent amliorer lefficience, mais
ils risquent aussi de masquer des activits budgtaires (parfois dessein)
et dexposer ltat des cots plus importants (et souvent cachs) que
ceux dun achat direct de travaux publics. Pour amliorer la transparence
et lvaluation de ces dispositifs, les autorits doivent fournir des informations sur les partenariats publicpriv dans les documents budgtaires
et dans les rapports financiers de fin dexercice.

26

III. What Makes Fiscal Adjustment Successful?

III
Comment assurer la russite
de lajustement budgtaire?
Si cen tait fait quand ce sera fait, il serait bon que ce ft vite fait.
William Shakespeare (15641616)

Un rquilibrage russi des finances publiques amliore la situation budgtaire durablement et efficacement tout en rduisant au minimum les cots en
termes de bien-tre. La russite dpend dun ensemble de variables, en particulier le calendrier, la rapidit, lampleur et la qualit de lajustement.

Calendrier et rapidit de lajustement


Bien que les autorits aient parfois une marge de manuvre trs restreinte,
lajustement budgtaire doit intervenir en temps opportun. Par exemple, les
gouvernements confronts de graves difficults financires nont gure dautre
choix que dassainir les finances publiques, mais des considrations politiques
peuvent retarder lajustement jusqu ce que les problmes causs par les
politiques en vigueur se soldent par une crise. Toutefois, lorsque les autorits
disposent de la marge de manuvre ncessaire, les ajustements budgtaires
devraient tre systmatiquement entrepris en priode de prosprit. Certaines
considrations essentielles doivent tre prises en compte, savoir :
La phase du cycle conomique intrieur. Dans lidal, le rquilibrage
des finances publiques (aprs correction des variations conjoncturelles)
devrait commencer agir au moment o lconomie entre dans la phase
expansionniste du cycle conomique, ce qui permet dattnuer les effets
de contraction immdiats. De mme, le moment le plus opportun pour un
assouplissement de la politique budgtaire est celui o lconomie entre
dans la phase de contraction du cycle conomique.
La phase du cycle conomique mondial. La phase de reprise conomique
mondiale offre une bonne occasion de compenser le ralentissement de la
demande intrieure d un ajustement budgtaire par une hausse de la
demande extrieure.
Lorientation de la politique montaire. Lajustement budgtaire aura plus
de chances de russir sil est bien coordonn avec la politique montaire.
27

27

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

Par exemple, si lon veut rduire au minimum les pertes de production, il


faudrait, dans lidal, assouplir les conditions montaires quand la politique
budgtaire devient plus restrictive, condition que la situation macroconomique et lendettement public le permettent.
Ltalement des cots sociaux dans le temps peut contribuer attnuer les
rsistances politiques que suscite lassainissement des finances publiques. En
outre, il faut du temps pour concevoir et appliquer des mesures judicieuses.
La conjugaison de ces facteurs peut galement accrotre la crdibilit de
lajustement. Cela tant, il est parfois ncessaire de concentrer les dpenses
en dbut de priode, par exemple lorsque le gouvernement doit rompre de
manire dcisive avec les pratiques antrieures ou saisir loccasion dun
appui politique qui risque de samenuiser avec le temps. Une approche graduelle peut galement susciter brusquement des rsistances mi-parcours,
avec le risque dinterruption du processus, tandis quune priode daustrit
prolonge peut accumuler les mcontentements.

Ampleur de lajustement budgtaire


Le volume exact de lajustement budgtaire dpend des circonstances
propres aux pays, de leurs objectifs et de leurs difficults, et il doit tre valu
par rapport un scnario de rfrence (politiques inchanges). La mthode
de larbre de dcision permet de prciser lampleur de lajustement ncessaire. 1) La viabilit (ou le financement) de la dette est-elle contraignante?
2) dfaut, est-il ncessaire de stabiliser la situation macroconomique?
3) En cas de rponse ngative aux questions 1) et 2), la politique budgtaire
dispose dune marge de manuvre accrue pour atteindre directement les
objectifs de dveloppement.
Assurer la viabilit de la dette publique
Dans les pays qui ont des problmes de viabilit de la dette publique, la
viabilit budgtaire doit reposer sur un assainissement des dpenses publiques
moyen terme. Dans ce cas, lobjectif prioritaire est damliorer le solde
primaire pour quil concorde avec la viabilit de la dette. Plus lamlioration
est lente, plus elle devra tre importante, car le ratio dette/PIB continuera
augmenter dans lintervalle.
En thorie, la solvabilit exige que la valeur actuelle nette (VAN) des
dpenses primaires, actuelles et futures, de ltat ne soit pas suprieure
celle de ses recettes actuelles et futures, dduction faite de tout endette28

III. Comment assurer la russite de lajustement budgtaire?

ment initial (Chalk and Hemming, 2000). Dans la pratique, la solvabilit


est gnralement value en dterminant si le ratio de la dette publique
au PIB est stable ou en baisse. En gros, ce ratio augmente en raison de
la somme de sa dynamique propre (le produit de sa valeur initiale et de
la part du taux dintrt rel qui dpasse le taux de croissance rel) et du
dficit primaire16. Ainsi, quand le taux dintrt rel est suprieur au taux
de croissance rel, il faut un excdent primaire pour stabiliser le ratio de
la dette publique au PIB17.
Le principal inconvnient de cette dmarche est quelle ne permet pas de
dterminer si le ratio dette publique/PIB, initial ou vis, est adquat. Par
exemple, mme lorsque ce ratio est en baisse, lendettement peut demeurer
excessif dans la mesure o il pousse les taux dintrt la hausse, entranant
un effet dviction de linvestissement priv. De plus, les valuations de la
solvabilit ne tiennent pas compte des problmes de liquidit court terme.
Ainsi, un tat peut tre solvable, tout en tant incapable de mobiliser les
financements ncessaires pour acquitter en une seule fois un remboursement
important. La solvabilit et la liquidit vont souvent de pair; les craintes quant
la solvabilit dun pays peuvent donner lieu des problmes de financement, et ces problmes peuvent provoquer une situation dinsolvabilit dans
la mesure o il faudra raliser un excdent primaire plus lev pour couvrir
des intrts plus importants.
Les estimations de ce qui constitue un niveau dendettement public sans
danger varient considrablement et sont fonction des circonstances particulires du pays. On a en effet constat des crises de liquidit et des dfauts
de remboursement de la dette souveraine des niveaux dendettement trs
diffrents. Dans les pays faible revenu, la possibilit de respecter un niveau
supportable dendettement public dpend beaucoup de la qualit des institutions nationales. Les pays o rgne un climat institutionnel et politique
fragile risquent davantage de souffrir de surendettement partir de ratios
dendettement trs bas. Cela sexplique par le fait quils ont davantage de

16Ceci peut se traduire par lquation suivante : $b = d + (r g) b, o b est le ratio de la dette


publique au PIB ($indiquant l'volution du ratio d'une anne sur l'autre); d, le ratio du dficit
primaire au PIB; r, le taux dintrt rel; et g, le taux de croissance du PIB rel.
17Des versions plus volues de cette formule permettent de distinguer lendettement en
monnaie nationale de lendettement en devises, tout en tenant compte du financement du
dficit non gnrateur dendettement (comme le produit des privatisations) et des lments
gnrateurs dendettement (tels que la constatation des passifs conditionnels) qui ne sont pas
comptabiliss dans le dficit.

29

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

difficults augmenter leurs recettes ou rduire leurs dpenses et quils


sont plus susceptibles de mal utiliser ou de mal grer leurs finances. Par
ailleurs, les tats dont lassiette fiscale et le solde primaire sont volatils ne
peuvent gnralement assumer quun taux dendettement assez bas, surtout
si leur conomie est volatile. La dette publique extrieure des pays faible
revenu prsentant un fort lment concessionnel, il convient dutiliser la
valeur actuelle nette plutt que le montant nominal pour calculer le ratio
de la dette publique (bien que cela impose de dterminer le taux dactualisation appropri).
Les projections du solde primaire sont galement utiles pour dterminer
le niveau dendettement viable. Si la valeur actuelle nette des excdents
primaires prvus est infrieure au niveau dendettement actuel, ltat ne
sera pas en mesure de rembourser sa dette. Il est donc essentiel de bien
projeter le niveau des excdents primaires; les deux dmarches suivantes
sont utiles cet gard :
Quelle tait lampleur (moyenne ou maximale) des excdents primaires
prcdemment dgags? Bien que le pass soit aisment vrifiable et
quil constitue lpreuve de vrit, il ne correspond pas ncessairement
au climat politique actuel ou futur.
Quel solde primaire le pays pourrait-il dgager, compte tenu de ses
institutions et des autres facteurs fondamentaux, en se fondant sur un
modle multinational. Cette approche prsente lavantage de moins
dpendre des rsultats passs du pays. Toutefois, elle impose de prendre
en compte des facteurs qui sont spcifiques dautres pays et elle ne
reflte pas toujours lvolution du climat dans lequel les politiques sont
formules.
tant donn que les pays seront toujours confronts des chocs, que les
projections sont ncessairement incertaines et quil nexiste pas de mesure
unique de la viabilit de la dette, les projections de celle-ci doivent tre
soumises des tests de rsistance et values selon diffrentes perspectives. Les tests de rsistance doivent tre conus en fonction des risques
auxquels le pays est confront; mais les risques retenus sont gnralement
les suivants : ralentissement de la croissance, hausse des taux dintrt, forte
dprciation, baisse des excdents primaires, prise en compte de la dette et
difficults de financement sur le march. Les comparaisons avec les niveaux
historiques et la volatilit antrieure peuvent aider apprcier le degr de
risque. Dautres indicateurs renseignent utilement sur la viabilit de la dette,
notamment le ratio du service de la dette extrieure aux exportations de biens
30

III. Comment assurer la russite de lajustement budgtaire?

et de services, le ratio de la dette (ou du service de la dette) aux recettes, le


ratio du montant brut des nouveaux emprunts aux remboursements arrivs
chance (appel ratio de refinancement) et le ratio de la dette intrieure
la masse montaire au sens large.
Stabiliser la situation macroconomique
Le montant exact de lajustement budgtaire dpend troitement de la
qualit et du type de mesures adoptes. Dans lidal, il convient dutiliser
un vritable modle macroconomique qui relie la politique budgtaire aux
objectifs macroconomiques par une srie dquations bien dfinies. Dans
la pratique, ces modles sont rarement disponibles, notamment dans les
pays en dveloppement.
Dans les programmes dajustement soutenus par le FMI, le cadre mthodologique type utilis pour la conception des politiques budgtaires est
gnralement appel cadre de programmation financire (Ghosh et al.,
2005). Les objectifs des programmes financiers sont gnralement prciss
sous forme de cibles de croissance, dinflation et de balance des paiements.
Le programme fait lobjet dune formulation distincte dans un ensemble de
comptes conomiques et financiers (principalement le compte du revenu
national et celui du produit national, la balance des paiements et les comptes
budgtaires et montaires) qui compose un cadre cohrent pour lanalyse
des politiques.
Lune des exigences fondamentales imposes aux programmes financiers
est que le financement du dficit budgtaire doit tre conforme aux objectifs
et aux contraintes macroconomiques. Les aspects suivants sont particulirement importants :
Les emprunts extrieurs doivent tre bass sur une valuation de la balance
des paiements, de lapptit du march pour les obligations souveraines,
des perspectives dautres emprunts officiels et des entres de capitaux
attendues par lintermdiaire du systme bancaire.
Les emprunts intrieurs doivent tre bass sur des hypothses concernant
lvolution de la liquidit au sens large, qui est elle-mme dpendante
de lvolution de la demande de monnaie (tant donn les paramtres
macroconomiques tels que la croissance et linflation), sur des projections relatives aux avoirs extrieurs nets qui soient compatibles avec les
projections de la balance des paiements, et sur des hypothses concernant
le crdit au secteur priv, elles-mmes compatibles avec les projections
de croissance.
31

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

Atteindre les objectifs de dveloppement et crer lespace budgtaire


Les pays qui ne sont pas tenus par des contraintes de viabilit de la dette,
de financement ou de stabilit macroconomique sont davantage en mesure
daccrotre les dpenses publiques pour atteindre leurs objectifs de dveloppement. Dans de nombreux pays faible revenu, ltat joue un rle primordial
dans la prestation de services dinfrastructure, dducation et de sant, et les
besoins en matire de dpenses publiques sont donc importants. La quantit et
la qualit de ces services sont essentielles pour stimuler la croissance et favoriser le dveloppement humain. Ces deux objectifs sont troitement corrls, le
capital humain pouvant tre un puissant moteur de croissance conomique.
Pour augmenter les dpenses publiques dans ces domaines prioritaires, on
peut dgager un espace budgtaire en dclassant les dpenses non productives, en accroissant les recettes, en acclrant lemprunt et en attirant les
dons extrieurs (Heller, 2005a). Les enqutes de suivi ralises dans certains
pays faible revenu mettent en vidence des gaspillages et dtournements
importants qui pourraient tre vits par une meilleure gestion des finances
publiques et une slection plus judicieuse des projets. On peut augmenter
les recettes partir dune base relativement faible, mais les charges fiscales
excessives vont peser sur lactivit du secteur priv. Le recours excessif
lemprunt intrieur aura galement pour effet dvincer le secteur priv et
peut entraner des problmes de viabilit de la dette. Les emprunts extrieurs
concessionnels, bien quenvisageables, ne sont parfois ni disponibles, ni
viables. En revanche, les dons extrieurs permettent de rsoudre ces difficults
de manire pratique et efficace.
Cela tant, les dons peuvent compliquer la politique budgtaire, notamment
sils sont importants et volatils. Un accroissement rapide de laide peut en
particulier 1) provoquer une inflation et une apprciation du taux de change (le
syndrome hollandais) si laide sert financer des biens non changeables;
2) entraner un effet dviction du secteur priv, par exemple si la banque centrale cde des titres de dette intrieure pour compenser (striliser) lincidence
des apports daide sur loffre montaire intrieure; 3) exercer des tensions
sur une capacit dabsorption limite18 (surtout si les dpenses augmentent

18Par capacit dabsorption, on entend gnralement les limites qui empchent un pays de faire
un bon usage de laide compte tenu de la qualit de ses politiques et institutions et du manque
de capacits administratives, plus particulirement de comptences ou de manire plus gnrale
faute des ressources humaines et des conditions matrielles (infrastructure et quipements) qui
sont ncessaires la mise en uvre des politiques et des programmes.

32

III. Comment assurer la russite de lajustement budgtaire?

rapidement) et porter atteinte la bonne gouvernance; 4) contrecarrer les


efforts engags pour accrotre la base des recettes intrieures; et 5) donner lieu
des dpenses de fonctionnement obligatoires qui ne pourront tre couvertes
une fois que les flux daide samenuiseront (Heller, 2005b).
Ces effets potentiellement ngatifs peuvent tre attnus par une politique
intrieure visant, par exemple, lisser les fluctuations de laide en constituant
des rserves extrieures, renforcer la gestion des dpenses publiques,
amliorer la gouvernance, rduire les goulets dtranglement au niveau de
loffre et remdier aux difficults des entreprises. Les bailleurs de fonds
peuvent amliorer la situation en veillant ce que leurs dons soient moins
volatils, plus prvisibles et moins troitement lis des projets prcis. Ils
peuvent galement accepter de les faire transiter par le budget et veiller
mieux les coordonner avec le cadre de dveloppement du pays bnficiaire
et lapport des autres donateurs.
Pour bien grer laccroissement de laide, il faut coordonner la politique
budgtaire, la politique de change et la politique montaire (FMI, 2005b).
Du point de vue du budget, la question est de savoir si laide supplmentaire
doit tre dpense ou pargne. Du point de vue de la banque centrale, il
sagit plutt de dterminer sil faut absorber le complment daide en laissant
se creuser le dficit des transactions courantes (hors aide), notamment au
moyen de la politique de change et de la politique montaire19.
long terme, absorption et dpense sont les solutions les plus appropries
pour laide; ltat accrot ses dpenses et laide finance laugmentation des
importations nettes qui en rsulte. Une apprciation du taux de change rel
peut savrer ncessaire pour permettre cette raffectation des ressources.
court terme, dautres interventions peuvent savrer utiles :
pargner laide supplmentaire (donc ne pas labsorber, ni la dpenser)
peut savrer un moyen efficace pour lisser les flux daide volatils et leurs
effets sur les dpenses, augmenter des rserves internationales qui sont
trop basses et viter une apprciation du taux de change rel.
Le fait dabsorber laide plutt que de la dpenser quivaut financer le
dficit public par ce moyen, et non sur les ressources intrieures. Lorsque
le niveau initial de ressources intrieures affectes au financement du

19Dans ce contexte, labsorption mesure lampleur des transferts de ressources rellement gnrs
par laide du fait de laugmentation des importations ou de la rduction des ressources intrieures
affectes aux produits exports. Si le complment daide sert au financement direct des importations,
ou sil sagit daide en nature, les dpenses et les ressources absorbes squilibrent.

33

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

dficit est trop lev, cela peut contribuer stabiliser lconomie, rduire
lendettement public et faire baisser les taux dintrt, ce qui exerce un
effet dattraction sur le secteur priv.
Dpenser laide plutt que de labsorber pose problme, car cette dmarche
reflte souvent une mauvaise coordination des politiques montaire et budgtaire. Cette approche peut tre assimile une relance budgtaire engage en
labsence de toute aide. Laide tant verse aux rserves, laccroissement des
dpenses publiques doit donc tre financ au moyen de la planche billets
ou par des emprunts publics auprs du secteur priv intrieur. Il ny a pas
vraiment de transfert de ressources tant donn quil ny a pas augmentation
des importations nettes. En dautres termes, laide supplmentaire peut servir
soit constituer des rserves, soit accrotre le dficit budgtaire, mais elle
ne peut pas faire les deux la fois.

Qualit et viabilit de lajustement


Les recherches montrent quun ajustement budgtaire russi, notamment
du point de vue de son effet sur la croissance, dpend de la qualit et de la
viabilit des mesures qui le sous-tendent. Des dpenses publiques productives
et un systme dimposition efficace reposant sur une large base contribuent
la croissance et au dveloppement. Par ailleurs, les mesures perues comme
viables calment les craintes concernant la viabilit de la dette et modifient le
comportement des particuliers. Les lois sur la responsabilit budgtaire, la
transparence et la bonne gouvernance contribuent aussi trs largement un
rquilibrage durable et efficace des finances publiques.
Les mesures de rafistolage
Dans la pratique, les dcideurs sont confronts des difficults qui peuvent
empcher de mettre en uvre des rformes de qualit sans heurt et en temps
opportun. Cest notamment vrai lorsquil faut procder durgence une
compression budgtaire pour viter une crise imminente. Les dcideurs
peuvent alors opter pour une rduction court terme du dficit au moyen
de mesures qui ne peuvent tre maintenues dans la dure ou entravent la
croissance (mesures de rafistolage) et qui consistent gnralement limiter les dpenses. Lorsquelles sont invitables, elles doivent au moins tre
rapidement remplaces par des mesures de meilleure qualit.
Les rductions gnralises paraissent souvent sduisantes; elles permettent
chaque ministre de dcider des coupes auxquelles il procdera dans
34

III. Comment assurer la russite de lajustement budgtaire?

son budget et semblent rpartir quitablement le poids de lajustement.


Toutefois, les consquences conomiques des rductions ne seront pas les
mmes pour tous les programmes. Les rductions peuvent aussi rapidement gnrer des arrirs, gonfler les cots long terme (par exemple en
reportant les dpenses dentretien), supprimer lobligation de rviser les
priorits et conduire des inefficiences en perturbant les modes de travail
(par exemple en privant de carburant les ambulances ou les vhicules
des inspecteurs des impts). Faute dune rforme de fond, les conomies
ralises seront perdues tt ou tard.
La rduction gnralise des dpenses de fonctionnement non salariales peut
aussi diminuer les ressources affectes lachat dintrants non salariaux
hautement productifs destins au secteur social, comme les mdicaments
ou les manuels scolaires.
Il faudra peut-tre renoncer aux dpenses finances sur le produit des
privatisations une fois que cette source ponctuelle de financement se
sera tarie.
Les taxes sur les oprations financires, surtout si elles sont leves,
peuvent pousser les intervenants la clandestinit. La baisse du nombre
des oprations financires peut entraner une rduction du rendement des
recettes, des pertes de productivit conomique et des difficults pour le
systme bancaire.
Les surtaxes lexportation minent la comptitivit de ce secteur vital,
limitent laccs du pays aux devises et affaiblissent la croissance.
Les amnisties fiscales rptition outre les problmes dquit quelles
posent incitent les contribuables ne pas respecter la lgislation et
entament la crdibilit des autorits fiscales. long terme, cela provoque
une baisse des recettes qui profite gnralement aux mieux lotis.

Les ajustements durables


Dans les pays industrialiss, les rductions durables des dpenses portent
gnralement sur la masse salariale, les subventions et les transferts (Alesina
and Perotti, 1997). Les faits montrent par ailleurs que les conomies de
march mergentes caractrises par des recettes abondantes ou par un
faible niveau de subventions et de transferts sont les plus susceptibles de
mener bien lassainissement. De mme, les pays en dveloppement qui
rduisent certaines dpenses de fonctionnement tout en prservant leurs
investissements parviennent assainir durablement leurs finances publiques.
Dans les pays dont le ratio recettes/PIB est faible (soit la plupart des pays
35

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

Encadr 4. Rforme de la fonction publique


Les rformes de la fonction publique jouent un rle majeur dans les programmes dajustement budgtaire. Elles ont pour but de rduire la masse salariale (objectif quelles atteignent rarement), damliorer la productivit et
de dcourager la corruption. Les stratgies de rforme centralises reposent
sur des analyses fonctionnelles qui identifient les postes et programmes
superflus. Les stratgies de rforme dcentralises visent modifier la
structure des incitations (libert des dcisions dembauche, de licenciement
et de rmunration, budgtisation axe sur les rsultats et valuation des
cadres). Le succs dune rforme dcentralise passe ncessairement par
une responsabilisation et une transparence totales.
Les rformes de la fonction publique sont particulirement difficiles
mettre en uvre, mais un bon chelonnement des mesures savre trs utile :
Les recensements et les analyses fonctionnelles de la fonction publique
doivent prcder la conception des programmes de compression deffectifs. Au Cambodge, par exemple, le recensement de la fonction publique,
la prise des empreintes digitales des fonctionnaires et leur enregistrement
dans lensemble des provinces auraient permis dliminer des milliers de
travailleurs fantmes.
Les salaires de la fonction publique doivent tre fixs dans le cadre du
processus budgtaire (plutt quindpendamment dtermins par le parlement), tandis que la montisation et la consolidation des indemnits
doivent prcder la rforme de la structure salariale. Ainsi, au Honduras,
il a fallu voter une nouvelle loi sur la politique salariale avant de rformer
les barmes de rmunration. Cette loi a supprim les rgimes salariaux
spciaux et attribu au ministre des finances (plutt quau congrs) le
pouvoir de dterminer les augmentations des salaires publics.

en dveloppement), laccroissement des recettes peut galement prolonger


lassainissement budgtaire (Gupta et al., 2004).
Les rformes durables et de qualit sont gnralement plus longues
appliquer et mettent davantage de temps produire des retombes
positives sur le budget. Cest notamment vrai en cas dlargissement de
lassiette fiscale ou de remplacement de la taxe sur le commerce extrieur par une taxe gnralise sur les ventes, en particulier lorsque les
capacits administratives sont insuffisantes. La rforme de la fonction
publique exige un travail de fond pralable, par exemple le recensement
de la fonction publique, et elle peut comporter le paiement dindemnits
de dpart (encadr 4). Ces mesures doivent donc sinsrer dans le cadre
36

III. Comment assurer la russite de lajustement budgtaire?

dune politique globale qui vise une rduction approprie du dficit sur
le court terme.
Lgislations sur la responsabilit budgtaire
Les lois sur la responsabilit en matire de finances publiques ont pour
but dimposer une discipline budgtaire durable et de rsoudre les problmes
lis la tendance au dficit budgtaire (FMI, paratre). Elles visent
imposer une contrainte de base, plus ou moins formelle, la politique
budgtaire et, souvent, ceux qui llaborent. Elles comportent parfois des
rgles numriques, comme lquilibre budgtaire, ou imposent des procdures destines amliorer la transparence et le sens des responsabilits.
En rgle gnrale, elles imposent aux autorits dadopter une stratgie
de finances publiques vrifiable ou de se fixer des objectifs budgtaires
prcis20. Certaines prvoient des sanctions bien dfinies en cas de nonrespect. En rgle gnrale, elles comprennent aussi des clauses dexemption
qui en suspendent lapplication dans des circonstances exceptionnelles
comme les catastrophes naturelles ou les rcessions graves. Elles peuvent
galement dfinir des objectifs budgtaires pluriannuels ou des indicateurs
structurellement ajusts.
Dans la plupart des pays, les lois sur la responsabilit budgtaire ne datent
que de quelques annes, et les preuves de leur efficacit sont donc encore
provisoires. Toutefois, on peut en tirer certaines leons pralables :
Les institutions doivent tre suffisamment dveloppes pour appliquer
les dispositions du cadre juridique. Les systmes de gestion des finances
publiques doivent notamment tre suffisamment volus pour appliquer
et faire respecter les rgles et procdures budgtaires avec la crdibilit
ncessaire.
Les lois sur la responsabilit budgtaire doivent faire lobjet dun large
consensus politique et ne sauraient se substituer un rel engagement
politique. Si leur adoption permet parfois de promouvoir des rformes
utiles en faveur de la prudence budgtaire, lexprience a montr que leur
succs tient lexistence dun large soutien en faveur de cette politique.
Il faut du temps pour formuler un cadre juridique et celui-ci doit avoir
20Outre les rgles numriques, lexistence dune autorit budgtaire indpendante constitue
un moyen de dpolitiser les dcisions en matire de politique budgtaire. Toutefois, il peut
savrer politiquement difficile de lui dlguer les pouvoirs ncessaires. Les commissions de
finances publiques qui fournissent des analyses indpendantes posent moins de problmes au
plan politique, mais sont moins contraignantes pour lorientation de la politique.

37

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

pour but de remdier aux dficiences du pays en matire de gestion des


finances publiques, lacunes qui sont lorigine des mauvais rsultats
budgtaires. Or ces conditions sont difficiles remplir dans les pays qui
sont confronts de forts dsquilibres macroconomiques ou une
instabilit politique.
Les lois sur la responsabilit budgtaire doivent tre fondes sur une
large dfinition des administrations. En effet, celles qui considrent le
secteur public au sens le plus large donnent gnralement de meilleurs
rsultats que celles qui partent dune dfinition plus troite (concernant,
par exemple, la seule administration centrale).
Dans les pays o la mise en uvre de la politique budgtaire na pas t
satisfaisante dans le pass, les rgles de procdure peuvent donner de
meilleurs rsultats que les rgles numriques. Dans ces circonstances,
les rgles de procdure21 favorisent souvent la discipline budgtaire en
amliorant la transparence et la responsabilit financire.
Si lon opte pour des rgles numriques, elles doivent tre conues avec
soin. Ces rgles peuvent avoir leur utilit, par exemple si elles limitent la
tendance au dficit budgtaire, sans pour autant constituer en soi la solution
aux difficults budgtaires structurelles. Elles peuvent mme donner lieu
des manipulations comptables et des mesures peu judicieuses.
Mme si les rgles budgtaires se sont rvles efficaces dans des cas
prcis, la preuve de leur capacit amliorer les rsultats budgtaires
reste faire. Si lon dcide dadopter des rgles budgtaires, celles-ci
doivent 1) dfinir prcisment lindicateur budgtaire spcifiquement
vis, les institutions concernes et, le cas chant, les clauses dexemption; 2) tre simples et transparentes afin de communiquer efficacement
les objectifs de la politique publique; et 3) tre vrifiables pour que tout
dfaut dobservation puisse tre aisment dtect et corrig. Au bout
du compte, leur crdibilit dpend des antcdents des autorits et du
consensus politique et social.
Les dispositifs de contrle de lexcution doivent tre crdibles et efficaces.
Les clauses dexemption doivent tre limites au minimum pour garantir
la crdibilit du processus. Les dispositifs doivent galement tre prciss

21Les rgles de procdure visent amliorer la transparence, la responsabilit financire et la


gestion budgtaire. Elles obligent gnralement le gouvernement sengager demble mener
une stratgie budgtaire vrifiable, habituellement sur plusieurs annes, dclarer et publier
systmatiquement les rsultats budgtaires et les nouvelles orientations stratgiques.

38

III. Comment assurer la russite de lajustement budgtaire?

et comporter des sanctions financires ou administratives lencontre des


fonctionnaires responsables.
Les lois sur la responsabilit budgtaire doivent promouvoir la transparence.
Les pays o les procdures budgtaires et la transparence sont insuffisantes
sont moins mme dassurer un suivi efficace des objectifs budgtaires
quantitatifs ou dinculquer le sens des responsabilits.
Transparence et gouvernance
La transparence budgtaire favorise le rquilibrage des finances publiques
en contribuant ladoption de politiques judicieuses et viables et en renforant la responsabilit financire. La transparence financire permet au grand
public de mieux comprendre la structure et les fonctions du gouvernement,
les objectifs de la politique budgtaire, la qualit des comptes publics et
les projections budgtaires (encadr 5). Elle doit favoriser un ajustement
mieux quilibr des finances publiques, en particulier court terme, dans
la mesure o lon ne peut fixer dobjectifs que pour les activits qui font
lobjet de dclarations suffisamment fiables.
La transparence budgtaire doit aussi contribuer prenniser les mesures
dajustement en suscitant davantage la comprhension et le soutien de la
population, en facilitant lappui des donateurs par des engagements crdibles
quant lutilisation de leurs fonds et en amliorant la prvisibilit des marchs financiers, donc la confiance des intervenants. La transparence impose
davantage de responsabilits aux fonctionnaires et limite les possibilits de
se soustraire leffort dajustement annonc, par exemple en contrariant les
tentatives qui visent placer certaines activits hors budget. Le parlement
peut jouer un rle majeur dans le respect de la transparence.
La mondialisation a contraint les pays davantage de transparence et
de responsabilit financire dans la gestion de leur conomie, tout en les
rcompensant de leurs progrs dans ce domaine. Elle incite les dcideurs
rformer les politiques et les institutions pour que leur pays puisse bnficier
de laccroissement des flux internationaux de capitaux, de technologies et
dinformations. Pour attirer linvestissement tranger direct et accder aux
marchs financiers des taux raisonnables, il est de plus en plus ncessaire
de se doter de saines politiques macroconomiques ainsi que dinstitutions
publiques transparentes et financirement responsables.
La gouvernance joue un rle capital pour lvaluation de la qualit des
ajustements budgtaires, notamment en ce qui concerne laugmentation
des dpenses dans les pays faible revenu. Une bonne gouvernance est
39

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

Encadr 5. Transparence budgtaire


Le Code de bonnes pratiques du FMI en matire de transparence des
finances publiques (FMI, 2001b) est un ensemble de bonnes pratiques que
la plupart des pays peuvent mettre en uvre dans le moyen long terme.
Il constitue une norme en matire de transparence budgtaire offrant au
public, aux bailleurs de fonds et aux marchs lassurance quils disposent
dun tableau suffisamment complet de la structure et des finances des administrations publiques pour valuer de manire fiable la solidit de la position
budgtaire du pays. Le Code repose sur quatre grands principes :
Dfinition claire des attributions et des responsabilits : ce principe a trait
la ncessit de prciser la structure et les fonctions des administrations
publiques, la rpartition des comptences entre elles, ainsi que les relations entre elles et le reste de lconomie.
Accs du public linformation : le deuxime principe souligne limportance de la publication dinformations compltes sur les finances publiques selon un calendrier clairement spcifi.
Prparation, excution et information budgtaires transparentes : ce principe
se rapporte aux types dinformations sur le processus budgtaire qui doivent
tre diffuss. Ces informations budgtaires doivent prciser les objectifs en
matire de finances publiques et le cadre macroconomique, dcrire clairement les nouvelles politiques et prciser les principaux alas budgtaires.
Garantie dintgrit : ce dernier principe concerne la qualit des donnes
budgtaires et la ncessit dun examen indpendant des informations
relatives aux finances publiques. Il implique la ralisation dun examen
extrieur par une instance nationale daudit ainsi que lvaluation par des
experts indpendants des prvisions budgtaires, des prvisions macroconomiques sur lesquelles elles se fondent et de toutes les hypothses
qui les sous-tendent.

gnralement juge essentielle au dveloppement. Elle est fondamentale


pour que les ressources utilises se traduisent par des rsultats, compte
tenu du lien troit entre la qualit du systme de gouvernance dun pays
et le dynamisme de son dveloppement. Par ailleurs, comme laide repose
de plus en plus sur une responsabilisation mutuelle des donateurs et des
gouvernements bnficiaires, la gouvernance joue un rle essentiel pour
susciter et prserver les flux daide.

40

IV. How Should Fiscal Adjustment Be Carried Out?

IV
Comment mettre en uvre
lajustement budgtaire?
La manire la plus souhaitable daccrotre les recettes serait que le
prince abolisse les dpenses superflues, dmantle les administrations
surnumraires, vite les guerres et les visites ltranger, contrle
linstinct de possession des puissants et prte attention la bonne
administration de son territoire plutt qu son expansion.
Desiderius Erasmus (14691536)

Dans lidal, lassainissement des finances publiques doit tre fond sur
des mesures structurelles de qualit introduites ds les premires tapes du
processus budgtaire. Il sagit notamment de politiques avises en matire de
recettes et de dpenses pour le moyen terme ainsi que de mesures court terme
qui stimulent la croissance. Les dispositifs de protection sociale permettent
dattnuer les cots court terme que le rquilibrage des finances publiques
impose aux pauvres.

Amlioration de la fiscalit et mobilisation des recettes


Les problmes structurels du systme fiscal sont souvent largement
responsables des dficits budgtaires ainsi que de la mdiocrit de la
croissance et de lemploi. Laptitude dgager des recettes en relevant
les taux dimposition peut tre limite, notamment lorsque : lconomie
traverse dimportantes mutations structurelles, lassiette fiscale est peu
dveloppe, les secteurs difficilement imposables (comme lagriculture
et les travailleurs indpendants) sont importants, les taux dimposition en
vigueur sont dj levs ou ladministration fiscale est dfaillante, autant
de conditions qui se renforcent lune lautre. Ainsi le rquilibrage des
finances publiques saccompagne souvent de mesures visant amliorer le
systme fiscal, tout en veillant limpact des rformes en termes dquit
et defficience.
Les rgimes fiscaux doivent quilibrer les objectifs macroconomiques et
microconomiques (Tanzi and Zee, 2000). Dans lidal, un systme doit tre :
41

41

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

Encadr 6. Les dangers des exonrations temporaires dimpt


Les exonrations fiscales temporaires qui peuvent parfois durer plusieurs
annes sont une forme particulirement malavise dincitation linvestissement et ce, pour les raisons suivantes :
Elles attirent des entreprises de nature vagabonde qui peuvent aisment plier
bagage une fois que lexonration prend fin. Les entreprises de ce genre sont
les moins susceptibles de faire profiter lconomie des retombes de leur
activit, que ce soit par la formation quelles apporteraient ou par les liens
profonds quelles pourraient tisser avec lconomie nationale.
Les exonrations temporaires ouvrent la porte aux abus et compromettent les
recettes fiscales de manire la fois directe et indirecte en encourageant les
entreprises recourir aux prix de transfert et des accords financiers qui leur
permettent de transfrer les revenus de certaines socits normalement imposables des socits temporairement exonres. Par exemple, des socits
imposables, qui peuvent dduire les paiements dintrts, peuvent contracter
des emprunts auprs de socits exonres qui ne sont pas imposables sur les
intrts perus.
Dans de nombreux cas, ces exonrations temporaires ont t juges avantageuses dans la mesure o elles protgent les socits du risque dexploitation
par des services fiscaux corrompus. Paralllement, leur existence peut laisser
supposer une fonction publique de pitre qualit.
Elles nont gure deffet sur lemploi (lobjectif souvent mis en avant)
puisque, tout comme les mesures dincitation linvestissement, elles encouragent lutilisation du capital, et non du travail.

Productif. Lobjectif premier du systme fiscal est de percevoir des


recettes pour financer les dpenses publiques. Il doit donc permettre une
augmentation des recettes au moins gale la croissance du revenu sans
quil soit ncessaire de modifier rgulirement les taux dimposition
ou dintroduire de nouveaux impts. Le meilleur moyen datteindre cet
objectif est dinstaurer une imposition large base et faible taux. Les
exemptions et incitations fiscales comme les exonrations temporaires
qui sont sans doute les pires de toutes peuvent gravement entamer
la capacit produire des recettes, sans gure apporter davantages en
retour (encadr 6).
Efficient. Les impts faussent les prix relatifs et perturbent de ce fait les
schmas de production, la consommation, linvestissement et les revenus.
Sauf sil y a de bonnes raisons de supposer que les prix du march eux-mmes
nenvoient pas les bons signaux ce qui peut tre le cas, par exemple,
42

IV. Comment mettre en uvre lajustement budgtaire?

Les pays en dveloppement se sont souvent sentis obligs doffrir ce type


dincitation du fait de la concurrence fiscale qui les oppose, et il semblerait
que ce soit l lune des causes de la baisse des recettes de limpt sur les
socits dans de nombreux pays. Toutefois, les exonrations temporaires ne
rglent en rien les problmes sous-jacents qui dcouragent linvestissement
tranger (par exemple linstabilit du rgime fiscal, linefficacit du systme
judiciaire, larbitraire de ladministration, la lourdeur des procdures administratives et les restrictions de change). Les lments dinformation disponibles laissent en fait penser quen dpit de leur importance, les facteurs
lis limpt sont loin dtre le principal souci des investisseurs trangers qui
hsitent sur la destination de leurs fonds.
Il existe de meilleures formules pour stimuler linvestissement, telles que
lamortissement acclr et les dductions en capital. Si limpt sur les socits
repose sur une assiette assez large, il est plus facile den fixer les taux un
niveau raisonnablement bas. Cela permet de protger la base de recettes tout en
crant un climat porteur pour linvestissement. Aprs en avoir pris conscience,
plusieurs pays ont rduit les exonrations fiscales temporaires et les autres
mesures dincitation fiscale linvestissement. Certains pays se sont cependant
sentis tenus de conserver, voire dlargir, ces mesures dincitation pour mieux
se placer par rapport aux avantages offerts ailleurs. Ce genre de situation engendre une concurrence fiscale mutuellement prjudiciable. Dans de tels cas,
les accords rgionaux peuvent avoir leur utilit, comme le code de conduite sur
la fiscalit des entreprises adopt par lUnion europenne.

lorsquune activit provoque des dgts environnementaux , un systme


fiscal efficient implique des taux dimposition bas et relativement uniformes
sur une assiette aussi large que possible. Il vite les exemptions et les taux
dimposition spciaux qui encouragent artificiellement les investissements
dans des projets au rendement infrieur celui du march. Cependant, en
prsence de facteurs environnementaux ou dautres externalits lorsque
les parties une opration ne supportent pas tous les cots sociaux ou profitent de tous les avantages sociaux , le recours des impts particuliers
(par exemple sur la pollution) ou des subventions (par exemple pour
lducation de base) peut se rvler opportun bien quil soit peu probable
(compte tenu de son cot budgtaire et des risques dabus).
quitable. Chaque pays doit dcider par lui-mme de ce qui est quitable.
Il peut tre utile de distinguer entre quit verticale et quit horizontale.
Lquit verticale renvoie la diffrenciation de la charge fiscale en fonction
43

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

de la capacit contributive, tandis que lquit horizontale dsigne lgalit de


traitement pour les personnes vivant des conditions conomiques similaires.
Certains impts peuvent affecter la rpartition du revenu par exemple
un impt progressif sur le revenu ou une taxe sur la valeur ajoute (TVA)
taux rduit sur les denres alimentaires de base. Lexprience montre
toutefois que la fiscalit na gure deffet sur la rpartition du revenu, pas
plus que sur la pauvret. Cest de plus en plus vrai du fait que les assiettes
de limpt (notamment sur le revenu du capital) deviennent de plus en
plus mobiles dans le monde. Les politiques de dpenses ont gnralement
davantage deffet sur la rpartition du revenu, et les effets dquit doivent
tre conus et valus de manire globale, et porter la fois sur la totalit
des impts et sur les dpenses quils financent.
Simple et transparent. Il est plus facile dadministrer des impts taux
unique ou comportant peu de taux et un minimum dexemptions; pour
le contribuable, ils sont en outre plus faciles comprendre, acquitter et
finalement juger. Les taux dimposition doivent tre stables et prvisibles. Quand les lois fiscales en vigueur gnrent une saine croissance
des recettes, il faut viter de les modifier trop souvent. Lorsque des
amendements sont envisags, les contribuables doivent, si possible, tre
pralablement informs de leurs consquences ( moins que cela ne suscite
des risques inacceptables dvasion).
Les principaux impts doivent tre conus en fonction des critres
suivants :
Taxe sur les ventes ou TVA. Il sagit dune taxe gnralise sur la
consommation intrieure finale qui ne doit pas affecter la consommation
intermdiaire ou les exportations, ni faire de distinction entre les sources
de production (trangres ou nationales; voir Ebrill and others, 2001).
Du fait de son efficience (elle na pas dincidence sur lutilisation dintrants par le secteur commercial) et de la scurit des recettes (qui sont
collectes toutes les tapes de la chane de production et pas seulement
au stade de la vente finale), linstrument idal pour atteindre cet objectif
est gnralement une TVA taux positif unique dont les lments cls
sont un mcanisme de crdit permettant dexempter les achats dintrants
des entreprises et la fixation dun taux nul22 pour les exportations. Les
22En cas de taux nul et dexemption, aucune taxe nest prleve sur les ventes; la situation
est toutefois diffrente dans la mesure o les taxes acquittes sur les intrants sont rembourses
en cas de taux nul, mais pas dans le cas dexemption.

44

IV. Comment mettre en uvre lajustement budgtaire?

exemptions doivent tre vites dans toute la mesure possible, car elles
rduisent lefficience de la TVA en crant un effet de cascade sur toute la
chane de production (Harrison and Krelove, 2005). De mme, les taux
nuls doivent tre vits, sauf dans le cas des exportations, car ils obligent
des remboursements qui peuvent tre une source majeure de difficults
administratives. Cela tant, des exonrations sont souvent accordes
pour des raisons techniques (pour des services financiers) ou des raisons
dquit (bien que ce soit une erreur, car ce sont souvent les nantis qui
en tirent profit du fait quils achtent plus ces produits que les pauvres)
comme dans le cas pour certaines denres alimentaires essentielles et
pour les services dducation de base et de sant.
Droits daccise. Linstauration de droits daccise (qui, la diffrence de la
TVA, ne donnent pas lieu dgrvement) sur un nombre limit de produits
peut savrer une bonne formule lorsque la demande est inlastique et que
les produits peuvent aisment faire lobjet dun suivi. Les droits daccise
permettent de remdier aux externalits ngatives (une taxe sur lessence,
par exemple, permet de remdier la pollution atmosphrique locale et
au rchauffement plantaire) et sont parfois trs apprcis pour limiter la
consommation de produits nfastes la sant, comme lalcool et le tabac.
Les droits daccise doivent galement tre prlevs sur les importations
comme sur la production intrieure et sur une base ad valorem23, lexception de certains produits, en particulier les produits ptroliers, afin de
ne pas aggraver leur volatilit.
Droits de douane. Les tarifs douaniers bas et gnraliss prsentent des
avantages, du point de vue des recettes, dans les pays o dautres taxes prfrables pourraient savrer difficiles administrer. Des dispositifs doivent
tre mis en place pour compenser le biais dfavorable aux exportations
d aux droits de douane sur les intrants, soit par un systme de ristourne
aux exportateurs (remboursement des droits acquitts sur les importations
utilises pour la fabrication de produits dexportation), ou par un systme
de suspension (excluant compltement ces importations du rgime de
douane). Les exonrations de droits de douane doivent tre limites et
clairement dfinies afin dviter les abus. mesure de la libralisation
des changes, les recettes provenant de cette source diminueront probablement. De nombreux pays en dveloppement devront donc sattaquer
23Il sagit de taxes, droits ou redevances calculs sur la valeur des produits, des services ou
des biens sur lesquels ils sont prlevs.

45

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

au renforcement de leur systme de recettes intrieures afin de compenser


les pertes de recettes sur les changes commerciaux.
Taxes lexportation. En rgle gnrale, il faut viter les taxes lexportation qui tendent dtourner les ressources du secteur des exportations au
profit dutilisations moins efficaces, ce qui a pour effet de compromettre la
croissance. Ces taxes peuvent cependant avoir une utilit limite dans le cas
dactivits difficilement imposables (notamment dans le secteur agricole)
pour remplacer temporairement limpt sur le revenu et absorber des gains
exceptionnels (comme dans le cas dune dvaluation ou de fluctuations exceptionnelles du cours des produits de base sur les marchs internationaux).
Impt sur le revenu des socits. Dans lidal, limpt sur les bnfices
commerciaux devrait tre fix un taux unique, peu prs gal au taux
marginal maximum de limpt sur le revenu des personnes physiques. Cela
permet de rduire au minimum le risque que les contribuables ne fassent
passer leur charge fiscale de limpt sur les personnes physiques vers limpt
sur les socits. Pour plus defficacit, les dductions, les indemnits et les
crdits doivent de prfrence tre appliqus de manire neutre lensemble
des secteurs et des actifs. Si lon envisage doffrir des incitations fiscales,
elles doivent prendre la forme damortissements acclrs qui consistent
autoriser, pour des raisons fiscales, la sortie des comptes dactifs qui ne sont
pas encore amortis. Dans certains cas, un impt minimum sur les bnfices
calculs sur la base du chiffre daffaires ou des actifs bruts peut savrer
utile pour promouvoir lquit et le respect de la fiscalit et dgager des
recettes. Pour les petites entreprises et le secteur non structur dont le revenu
est difficile valuer, on peut avoir recours un simple impt forfaitaire
bas sur les actifs bruts ou dautres indicateurs.
Taxes sur les ressources naturelles. Il faut gnralement disposer dinstruments fiscaux spcialiss permettant de sassurer que les risques et les
recettes sont convenablement rpartis entre ltat et les investisseurs et
que les ressources sont exploites de manire responsable.
Impt sur le revenu des personnes physiques. Lexonration de limpt sur
le revenu des personnes physiques doit tre fixe un niveau suffisamment
lev pour en exempter les pauvres. On peut obtenir une progressivit suffisante avec un nombre limit de tranches dimposition. Celles-ci doivent
tre priodiquement corriges en fonction de linflation pour viter toute
drive fiscale, tant donn que les considrations concernant les incitations
et le civisme fiscal plaident en faveur de taux aussi bas que possible. Il serait
toutefois imprudent desprer quune baisse des taux marginaux levs

46

IV. Comment mettre en uvre lajustement budgtaire?

comme on a pu le voir rcemment dans plusieurs pays qui ont introduit


un impt taux unique produirait une augmentation des recettes. Selon
un point de vue thorique, limpt sur le revenu devrait sappliquer globalement et tre calcul sur le total des revenus de toutes origines. Toutefois,
il est souvent plus pratique dun point de vue administratif dimposer des
impts cdulaires24 sur diffrentes sources de revenu (par exemple par des
retenues la source sur les revenus dintrts). Plusieurs pays ont rcemment
obtenu de bons rsultats avec un double impt sur le revenu qui associe
un impt sur le revenu du capital assorti dun taux forfaitaire peu lev et
un impt progressif sur le revenu du travail.
Les refontes de limpt et de ladministration fiscale prennent du temps
mettre en uvre et produire les effets escompts sur les recettes. En effet,
il faut souvent mettre en uvre de nouveaux textes de loi et modifier les
systmes et les procdures. Des mesures court terme peuvent donc savrer
ncessaires. Elles doivent tre values plusieurs gards : leur effet sur
laffectation des ressources, leur quit, leur faisabilit au plan administratif
et leur cohrence avec les orientations de la rforme fiscale long terme. Les
mesures les plus susceptibles daccrotre les recettes court terme comme
long terme dailleurs impliquent gnralement un largissement de
lassiette fiscale fond sur la suppression des exonrations (en particulier
les privilges fiscaux). Cela permet la fois daugmenter les recettes et den
simplifier ladministration, tout en librant des ressources pour des activits
plus productives et en favorisant le civisme fiscal.

Rationalisation des dpenses publiques


et protection des pauvres
Les rformes des dpenses publiques ont gnralement pour objet de
rduire les dpenses de ltat. Toutefois, mme si cette diminution nest
pas ncessaire, une rforme des dpenses peut contribuer amliorer leur
productivit, librer des ressources pour faire face des besoins nouveaux
et amliorer la gouvernance et la transparence (Gupta and others, 2005a).
Lorsque les dpenses sont la fois rduites et ramnages, la croissance
et les indicateurs sociaux ne sont pas ncessairement menacs.
24Dans un systme dimpts cdulaires, le revenu est scind en diffrentes composantes, telles
que le revenu du travail, les dividendes et les redevances, auxquelles sont appliqus diffrents
taux dimposition et exonrations.

47

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

Encadr 7. Rforme de fond des dpenses publiques


Une rforme structurelle de fond exige de se poser quelques questions
essentielles : les activits de ltat sont-elles ncessaires, doivent-elles tre
entreprises par le secteur public ou, au contraire, laisses linitiative du
march. Pour les activits conserves dans le secteur public, il convient de
fixer des objectifs spcifiques, de quantifier dans la mesure du possible les
rsultats recherchs, de dfinir les intrants requis et de laisser la libert de
gestion ncessaire pour une prestation optimale des services.
Un examen global peut donner lieu diffrentes types de rforme :
limination des services non productifs ou peu prioritaires.
Privatisation des activits qui pourraient et devraient relever du secteur
priv.
Adoption dune approche plus commerciale des activits publiques, fonde notamment sur les appels doffres et la concession de certains services
au secteur priv.
Simulation de la discipline du march, notamment dans les achats et
prestations de services des administrations publiques, par exemple les
soins de sant.
Amlioration de la gestion des services qui demeurent dans le secteur public.
Cela peut, par exemple, impliquer de dlguer davantage de pouvoirs en matire de gestion et de relier les salaires des gestionnaires leurs rsultats.
Dans les pays dots de moyens labors de gestion des dpenses publiques, introduction de budgets fonds sur les rsultats qui renforcent le lien entre les rsultats obtenus par les organismes publics et les crdits qui leur sont allous.

Les coupes doivent tre pragmatiques, suffisantes pour atteindre les objectifs viss tout en tant conomiquement fondes et socialement ralisables.
Beaucoup de mesures peuvent tre mises en place rapidement, mais une
rforme durable et efficace des dpenses exige invariablement un rexamen
des politiques publiques sous-jacentes, de la composition des dpenses, des
activits couvertes par le secteur public et de la prestation des services publics.
Dans bien des cas, il faut plusieurs annes pour mettre en uvre une profonde
rforme structurelle de la politique des dpenses publiques (encadr 7).
Rforme des dpenses long terme
Les dpenses publiques doivent tre values en fonction de leur impact sur
la croissance et linvestissement ainsi que sur la pauvret et lquit. Outre
les fonctions essentielles de ltat, les domaines dinefficience du march
48

IV. Comment mettre en uvre lajustement budgtaire?

(comme les externalits positives, les biens publics et les imperfections du


march du crdit) sont les principales justifications de lactivit du secteur
public. Les dpenses publiques jouent en outre un rle de redistribution,
surtout quand elles sont cibles sur les pauvres.
Le secteur priv dlaisse souvent certaines activits qui ont un fort rendement
social, mais un mdiocre retour sur investissement. Cest notamment le cas si
ces activits comportent des retombes positives (externalits) et quand il
sagit de biens publics. Dans le cas des externalits positives, le march produit un bien en quantit infrieure au volume optimal du point de vue social,
par exemple trop peu dducation par rapport aux avantages quen retirerait
la communaut dans son ensemble. Il est en outre fort peu probable que le
secteur priv produise des biens publics pour lesquels on ne peut facturer aux
particuliers les avantages quils peroivent. Dans dautres cas, le retour sur
investissement pourrait tre acceptable pour le secteur priv, mais le financement fait dfaut en raison des imperfections du march.
Les dpenses productives sont celles qui ont un fort rendement social. Ce
rendement est difficile mesurer, mais, au niveau fonctionnel, il atteint souvent
son maximum dans les domaines suivants : infrastructures, ducation primaire,
prvention sanitaire, soins de sant primaires et services publics de base. Sagissant
de limpact sur la pauvret, ce sont les programmes dducation primaire, les
services de sant essentiels, ladduction deau et lassainissement, la construction
de routes, le dveloppement rural, lagriculture, le systme judiciaire et la lutte
contre la corruption qui semblent avoir le plus de retombes. Dans bien des pays, la
composition des dpenses laisse entrevoir une grande marge damlioration :
Un cinquime environ des dpenses dducation est affect lenseignement tertiaire, o leur rendement social est infrieur celui des dpenses
consacres lducation primaire et secondaire.
De mme, dans le secteur de la sant, les dpenses concernant les services
essentiels de prvention, comme la vaccination, ont un fort rendement social
et un impact relativement important sur les pauvres. Or, prs des deux tiers
des dpenses de sant publique sont gnralement absorbs par les soins
curatifs plutt que par les soins mdicaux de base et la prvention.
Certains gouvernements fournissent des subventions gnralises qui sont
souvent gnratrices de distorsions. Ainsi, les subventions qui encouragent
les gaspillages dnergie, deau et dengrais sont nfastes pour lenvironnement et profitent gnralement davantage aux nantis qui consomment plus
que les pauvres. Dans certains cas, les subventions peuvent tre diriges
vers les pauvres; dans certains autres, elles peuvent tre supprimes et la
49

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

somme ainsi dgage peut tre utilise au profit des pauvres (par exemple
pour dvelopper les rseaux de transport en zone rurale).
Les dpenses de biens et de services hors salaires peuvent tre trs productives, mais ce sont elles qui subissent souvent le contrecoup des ajustements budgtaires. Les intrants non salariaux hautement productifs comme
les mdicaments et les manuels scolaires sont souvent vincs au profit des
traitements et salaires. Les agents de sant et les enseignants se trouvent donc
privs des outils ncessaires leurs fonctions. De mme, les programmes
dinvestissement public ne prennent pas toujours en compte les cots rcurrents des projets, do une dtrioration rapide des infrastructures.
En dehors du ciblage sur des secteurs spcifiques, on peut amliorer la
productivit des dpenses publiques en remdiant aux problmes de gestion
et de gouvernance. Dans le domaine de lducation, la qualit des enseignants
et leur assiduit comptent davantage que la taille des classes. Ceci montre bien
quil est relativement plus important de payer suffisamment les enseignants que
daugmenter leur nombre. Par ailleurs, Il est notoire que les dpenses dinvestissement concernent souvent des lphants blancs tels que des aroports ou
des ponts sous-utiliss. On peut amliorer la productivit des investissements
en respectant quelques principes de base. Ils consistent notamment soumettre les grands projets un examen minutieux et une rigoureuse analyse
cotsavantages et assurer le suivi de tous les projets prvus et en cours au
niveau de ladministration centrale et des collectivits locales.
La lutte contre la corruption a tendance accrotre la qualit des dpenses
et le volume des recettes ncessaires leur financement (Tanzi, 1998). En
effet, la corruption se traduit gnralement par une diminution des dpenses
de sant et des dpenses dentretien non salariales et par une augmentation
des crdits affects des projets dinvestissement moins productifs et aux
dpenses militaires.
Les pays aux populations vieillissantes devront entreprendre deux ajustements extrmement dlicats qui ncessitent la fois une rorientation des
schmas de dpense et une rvision des promesses des gouvernements.
Rforme des retraites. Les rgimes de retraite se heurtent deux grandes
difficults. Premirement, la plupart des rgimes publics promettent des
prestations qui ne peuvent tre finances sur les cotisations actuelles. Plusieurs possibilits soffrent aux pays pour rsoudre ce problme moyen
et long terme (encadr 8). Dun ct, ils peuvent restructurer lactuel
systme par rpartition pour quilibrer les prestations et les cotisations sur
une base actuarielle. De lautre, ils peuvent passer des systmes privs
50

IV. Comment mettre en uvre lajustement budgtaire?

Encadr 8. Les principales questions


poses par la rforme des retraites
Le fait que nombre de rgimes de retraite publics par rpartition ne sont
pas viables budgtairement sest impos comme une vidence au cours
des dernires dcennies. De nombreux pays en particulier les pays
dvelopps ayant dimportants engagements non capitaliss tentent de
remdier ce problme. Plusieurs choix soffrent eux :
Rgime public contre rgime priv. La question fondamentale consiste
dterminer le rle qui devrait revenir ltat dans le rgime de retraite.
Celui-ci peut juger ncessaire dintervenir activement si les travailleurs
nont aucune ide de leurs besoins futurs en matire de revenu ou sils
sabstiennent dpargner par eux-mmes en pensant que les pouvoirs
publics leur apporteront de toute faon une aide. Ltat peut galement
vouloir que le systme comporte un lment de redistribution.
Prestations dtermines ou cotisations dtermines. Les rgimes de retraite reposent sur des prestations dtermines, systme o les prestations
sont fixes selon un barme bas sur le revenu antrieur, ou sur des cotisations dtermines, systme o les prestations sont fixes par le montant
des cotisations accumules. La diffrence entre ces deux formules tient
la manire dont les risques sont affects entre le rpondant, par exemple
ltat, et le cotisant.
Retraite par capitalisation ou par rpartition. Dans le cas dun rgime de
retraite par capitalisation, les cotisations sont investies et rapportent au
taux du march; dans le cas dun rgime par rpartition, les cotisations
des personnes qui travaillent servent payer les prestations des retraits.
Les choix faits en fonction de ces divers critres doivent tre soigneusement
pess et seront dicts au moins dans certains pays en dveloppement par
la capacit du secteur priv administrer le rgime de retraite et offrir des
possibilits dinvestissement. En outre, la transition dun rgime par rpartition un rgime par capitalisation impose des cots importants, et la capacit
dun pays les financer dterminera la faisabilit et la rapidit de la transition.
Il peut savrer souhaitable de passer un rgime de retraite par capitalisation,
mais rien ne permet de faire lconomie de la rforme des rgimes par rpartition actuels dans le but de rduire les engagements non capitaliss.

par capitalisation, en rduisant progressivement les passifs implicites au


titre des rgimes de retraite. Mme dans ce cas, pour que la transition
ne soit pas trop coteuse, ils ne pourront pas viter un ajustement des
systmes par rpartition dont ils ont hrit. Deuximement, de nombreux
rgimes de retraite comportent une couverture limite et offrent un trai51

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

tement prfrentiel certains groupes, par exemple aux employs du


secteur public. Il est donc important dlargir cette couverture; dans les
pays en dveloppement, cela exigera lexistence dun march du travail
structur. Toutefois, la couverture ne devra pas tre largie tant que lon
naura pas rform les systmes actuels afin de prserver leur viabilit
long terme.
Soins de sant. Les ajustements qui devront tre apports la distribution
et au financement des soins de sant constituent un dfi encore plus grand
que la rforme des retraites. En effet, les personnes ges sont les plus gros
consommateurs de soins de sant, et la demande globale va augmenter
rapidement mesure que la population vieillira. Les progrs rapides de
la technologie ont largi, et vont encore largir, la gamme des traitements
disponibles, qui souvent cotent cher. Dautres pressions pesant sur les
systmes de sant, comme celles du VIH/sida, vont acclrer la croissance
de la demande de soins. Laffectation de crdits aux dpenses de sant doit
tre la fois budgtairement responsable et socialement quitable; cest
l lun des plus redoutables enjeux auxquels sont aujourdhui confronts
les dcideurs conomiques.
Rforme des dpenses court terme
Il ny a pas de rgles strictes quant la faon de rduire les dpenses
publiques court terme lorsque cela savre ncessaire. Tout dpend des
facteurs qui alimentent la croissance des dpenses (par exemple les traitements et salaires ou le programme dquipement) ainsi que des difficults
sociales et politiques qui se posent aux dcideurs. Lexprience offre toutefois
quelques indications.
Protection des programmes essentiels. Mme si le rquilibrage des
finances publiques court terme impose une rduction de la dpense
globale, il est possible de prserver la plupart, sinon la totalit, des
dpenses productives et de protger les pauvres au moyen de filets de
scurit bien conus.
Identification des rductions apporter. Nombre de programmes peuvent
et doivent tre abandonns, lagus ou regroups mesure que les pays se
dveloppent et que les priorits voluent. Ainsi, les distributions gratuites
de lait peuvent devenir superflues ds lors que les revenus dpassent un
certain niveau. Les suppressions de programmes permettent gnralement
des conomies efficientes parce quelles obligent les gouvernements
revoir leurs priorits et quelles constituent une premire tape vers un
52

IV. Comment mettre en uvre lajustement budgtaire?

examen plus approfondi des dpenses publiques et elles prservent


lefficience des autres oprations du secteur public.
Rduction de la masse salariale du secteur public. Les restrictions
salariales et le gel du recrutement peuvent gnrer de fortes conomies
court terme, mais elles sont politiquement difficiles appliquer et
pas ncessairement souhaitables du point de vue de lefficience. Il faut
donc les considrer comme des mesures provisoires qui remplacent
une rforme structurelle qui imposerait un examen plus approfondi des
politiques demploi et de rmunration et des besoins des programmes
en matire de personnel.
Dfinition stricte des objectifs des programmes sociaux. Les subventions
gnrales peuvent tre limines, et lon peut amliorer lefficacit des
transferts en dfinissant plus prcisment les bnficiaires des prestations
et en rduisant le taux de remplacement du revenu (Gupta and others,
2000a). Dans la mesure du possible, il convient de regrouper les diffrents programmes de protection sociale dans des rgimes gnraux de
transfert de revenu. On vite ainsi les risques de chevauchement entre
les organismes qui versent des prestations sociales.
Rvision du programme dquipement. Le programme dinvestissement
est souvent la premire cible des compressions budgtaires court terme.
Lajournement des projets qui nont pas encore dmarr permet dconomiser des ressources sans perturber indment laction quotidienne de ltat.
Le prix payer peut toutefois tre un ralentissement de la croissance et du
dveloppement. La compression des programmes dquipement doit donc
tre replace dans le contexte de la rvision globale des investissements
publics, et cela nest gnralement possible que dans le cadre dune stratgie
moyen terme.
Augmentation des droits et taxes administratifs. Les gouvernements
rpugnent souvent rduire le volume ou la qualit des prestations dans les
secteurs hautement prioritaires comme lducation et la sant. Le meilleur
moyen de raliser des conomies dans ces secteurs est de recouvrer une
partie des cots en augmentant les droits et taxes au titre de ces services,
tout en protgeant les pauvres.
Modification des tarifs et des subventions des entreprises publiques. Si les
entreprises publiques sont dficitaires, il convient de modifier leur structure
de prix et dliminer leurs subventions. Il peut aussi savrer ncessaire de
rviser la gamme de leurs activits, de revoir leur politique de recrutement
la baisse et de rationaliser leur programme dinvestissement.
53

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

Dispositifs de protection sociale et analyses dimpact


sur la pauvret et la situation sociale
Les dispositifs de protection sociale consistent en un ensemble de mesures
visant protger les pauvres contre les consquences nfastes des chocs
conomiques et des rformes structurelles, tout en les aidant sortir de la
pauvret. Comme ces mcanismes doivent fonctionner rapidement et de
manire fiable, ils doivent tre adapts aux circonstances particulires du
pays, notamment ses capacits administratives, la solidit de ses systmes
de soutien social, structurs et non structurs, et les caractristiques des
pauvres. Ils comprennent gnralement :
Des mesures cibles de versements en espces, de subventions pour les
produits de base et dexonration des taxes. Lorsque ces mesures sont bien
conues, elles constituent le meilleur moyen de protger la consommation
des pauvres en cas de baisse du revenu ou de hausse des prix. Lorsque des
taxes ont t imposes pour des raisons budgtaires, lexonration fiscale
a permis aux pauvres de conserver leur accs aux services dducation et
de sant. On peut aussi offrir un minimum de services de base bas prix
(par exemple pour laccs vital leau et llectricit).
Une augmentation des allocations de chmage, des indemnits de licenciement et des programmes de travaux publics. Les rformes induisant
parfois une aggravation temporaire du chmage, une aide peut tre
apporte par le biais de dispositifs visant attnuer la baisse de lemploi.
Les gouvernements doivent faire la diffrence entre lassurance sociale,
qui est gnralement finance au moyen des cotisations, et lassistance
sociale, qui doit tre finance sur le budget national. Une stratgie de
rinsertion bien dfinie (reposant, par exemple, sur le recyclage) peut
galement savrer utile.
Les dispositifs de protection sociale doivent imprativement tre cibls et
assortis de mesures dincitation. Il nest gnralement pas possible dappliquer un systme complexe de critre de ressources compte tenu de la pnurie
de capacits administratives. dfaut, de nombreux pays procdent un
ciblage par catgorie, par exemple en limitant les prestations aux enfants,
aux retraits ou aux mnages de certaines rgions particulirement pauvres.
Une autre forme de ciblage qui nexige gure de capacits administratives
consiste limiter les subventions aux biens principalement consomms par
les pauvres, ou limiter les quantits consommes par chaque mnage, par
exemple au moyen de coupons. Le cot budgtaire des dispositifs de pro54

IV. Comment mettre en uvre lajustement budgtaire?

tection sociale diminue nettement lorsque les prestations sont supprimes au


fur et mesure de lamlioration du revenu des mnages. En revanche, cela
a pour effet daugmenter le taux marginal dimposition implicite appliqu
aux bnficiaires et peut donc avoir un effet prjudiciable sur lincitation
au travail.
Les analyses dimpact sur la pauvret et la situation sociale (AIPS) permettent de dterminer limpact sur les pauvres des dpenses et des autres
mesures dintervention. Elles tudient les rpercussions positives et ngatives
de lvolution des politiques (par exemple en ce qui concerne la fiscalit, les
rformes commerciales, le dsengagement des entreprises publiques et les
dpenses sociales) sur le bien-tre de diffrents groupes sociaux, en mettant
particulirement laccent sur les pauvres et les groupes vulnrables. Selon les
circonstances spcifiques du pays, divers outils sont utiliss dans les AIPS
pour valuer les retombes des politiques. Citons notamment les analyses
dincidence, les enqutes dimpact social, les modles de microsimulation
reposant sur les enqutes auprs des mnages et les modles mathmatiques
dquilibre gnral. Les donnes utilises sont fournies par les gouvernements, qui les recueillent dans le cadre de consultations ouvertes, notamment
avec la socit civile. LAIPS permet de recommander une modification des
politiques proposes ou un renforcement des dispositifs de protection sociale
qui accompagnent les nouvelles politiques.

55

V
Comment les institutions peuvent-elles appuyer
lajustement budgtaire?
Plus les gens ressentent le poids de limpt, plus ils surveillent
jalousement les dpenses publiques, mieux cela vaut pour eux et
pour leurs gouvernants.
Francis Wayland (17961865)

Le rquilibrage des finances publiques nintervient pas dans le vide. Il


ne suffit pas quun ministre des finances dcide de procder un ajustement
budgtaire; la dcision doit tre applique et appuye par les institutions
publiques. Si les institutions budgtaires sont boiteuses, mme les mesures
les mieux conues ne donnent parfois aucun rsultat. Les institutions principalement concernes par la mise en uvre et la poursuite de lajustement
budgtaire sont celles qui sont responsables de ladministration des recettes
(services fiscaux et douaniers), de la gestion du budget (administration des
finances publiques) et des relations intergouvernementales.

Modernisation de ladministration des recettes


La qualit de ladministration des recettes est dterminante pour que lon
puisse les augmenter et mettre en uvre une politique dans ce domaine
(Silvani and Baer, 1997). Les services des douanes sont confronts
des difficults accrues dcoulant, par exemple, de la libralisation des
changes, des obligations rsultant de la participation lOrganisation
mondiale du commerce et de la ncessit croissante de protger les
frontires nationales (Keen, 2003). Une administration moderne et forte
sera plus mme dappliquer efficacement les nouvelles mesures et de
produire ainsi une augmentation rapide des recettes. Les administrations
dfaillantes et obsoltes doivent tre rformes afin damliorer durablement leurs rsultats.
La modernisation de ladministration des recettes implique dadopter le
principe de respect volontaire en vertu duquel les contribuables et les entreprises sont censes se conformer leurs obligations sans grande intervention
de la part des autorits. Selon ce principe, aucune administration des recettes
56

56

V. Comment les institutions peuvent-elles appuyer lajustement budgtaire?

ne peut dterminer exactement les obligations fiscales de chaque contribuable, ni contrler leur respect. Ce principe impose une autovaluation par
laquelle les contribuables et les entreprises qui ont accs aux informations
ncessaires et laide des services fiscaux et douaniers calculent euxmmes leur impt, rdigent leur dclaration et acquittent les impts et les
taxes quils ont eux-mmes calculs. Les erreurs dvaluation et le dfaut
de paiement les exposent des contrles fiscaux et des pnalits. Les
administrations fiscales et douanires ont pour rle, premirement, daider
les contribuables et les entreprises comprendre leurs obligations et sen
acquitter et, deuximement, de prendre les mesures ncessaires contre les
contrevenants, en particulier ceux qui sont lorigine des manques percevoir les plus importants.
Outre ces principes gnraux, une administration moderne des recettes
implique :
Une lgislation claire et simple. Les lois et rglementations faciles
comprendre et appliquer favorisent la bonne administration des recettes
et rduisent au minimum les efforts requis des contribuables et des entreprises et le cot des mesures visant garantir le civisme fiscal.
Des systmes et procdures de recouvrement efficients. Ladministration
de limpt et le respect de la lgislation fiscale gagnent sappuyer sur
des systmes dvaluation, de dclaration et de paiement simples et sans
complications inutiles. Les administrations fiscales doivent trouver un
quilibre entre, dune part, les contrles ncessaires la protection des
recettes et, dautre part, les cots et dsagrments imposs aux entreprises
pour quelles sacquittent de leurs obligations.
Une mentalit de service. Les administrations fiscales et douanires sont
de plus en plus frquemment appeles amliorer leurs services aux
entreprises. Cest particulirement le cas des douanes, o lamlioration
des services a une incidence directe sur les cots et stimule la comptitivit
des exportateurs et des importateurs.
Des programmes de vrification fonds sur lanalyse des risques. Les
administrations modernes optimisent le recouvrement de limpt en
concentrant leurs interventions sur les contribuables et les entreprises qui
prsentent le plus de risques cet gard. Les administrations fiscales et
douanires doivent se doter de procdures de gestion des risques et amliorer leur capacit danalyse afin de mieux comprendre la composition
de la masse des contribuables et des entreprises et leur comportement
lgard de limpt.
57

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

Une structure organisationnelle fonde sur les fonctions. Lexprience


montre que les services fiscaux organiss sur la base de leurs principales
fonctions (par exemple contrle fiscal et mise en recouvrement de limpt) fonctionnent de faon plus efficiente que les administrations qui
sont organises selon la nature des impts. Les structures axes sur les
fonctions facilitent la spcialisation, liminent les doubles emplois et
les inefficiences qui caractrisent les organisations bases sur la nature
des impts.
Une automatisation pousse. Comme le recouvrement implique le traitement
dun gros volume doprations, les administrations modernes font grand
usage des technologies de linformation. Linformatisation des systmes
est ncessaire aussi pour le traitement des informations et les analyses qui
sous-tendent les dmarches fondes sur la gestion des risques.
Un traitement diffrenci des contribuables en fonction de leur capacit
contributive. Les administrations fiscales ont de plus en plus tendance
se concentrer sur les plus gros contribuables. Dans un premier temps,
ceci implique la cration dun service spcialis (encadr 9). Plusieurs
administrations fiscales ont segment davantage la population des contribuables et mis en place des programmes de recouvrement et de services
adapts aux besoins et aux profils de risque des petites et moyennes
entreprises.
Une gestion efficace. Les administrations modernes de recouvrement de
limpt considrent de plus en plus souvent que la prsence dune solide
quipe de professionnels est essentielle pour laborer la stratgie de recouvrement, faire connatre les orientations et les objectifs de la gestion au
personnel et aux autres parties concernes, faire en sorte que lorganisation
soit centre sur une amlioration constante et fondamentale des rsultats,
et non plus sur des objectifs de recettes court terme, et veiller ce que
les ressources correspondent aux rsultats escompts.
Tout cela ncessite normment de temps : la mise en uvre dun programme complet de modernisation peut prendre entre trois et cinq ans.
Toutefois, les retombes commencent se faire sentir ds que les nouveaux
systmes et les nouvelles procdures entrent en action. En revanche, il faut
davantage de temps pour que le comportement des contribuables volue en
profondeur face une administration fiscale plus efficace. court terme,
il est difficile de produire des recettes rapidement sur la seule base dune
rforme de ladministration, et les efforts doivent tre dirigs vers des aspects
spcifiques du manque de civisme fiscal :
58

V. Comment les institutions peuvent-elles appuyer lajustement budgtaire?

Encadr 9. Caractristiques des services fiscaux spcialiss


dans les gros contribuables
Contribuables concerns. Selon les critres de slection utiliss, les impts
pris en compte et les ressources engages, ces services spcialiss couvrent
gnralement de 60 80 % des recettes fiscales intrieures, mais rarement
plus de 500 1.000 contribuables (soit gnralement 1 2 % du total).
Impts concerns. Dans les pays en dveloppement, la plupart des services fiscaux et des services daudit spcialiss dans les gros contribuables
axent leurs activits sur la collecte, la rpression des infractions et laudit
dans les domaines 1) de limpt sur les socits et sur le revenu; 2) de la
TVA ou de la taxe sur les ventes; 3) des droits daccise; enfin, 4) des impts
retenus la source par les entreprises sur les salaires de leurs employs.
Critres didentification des gros contribuables. Le chiffre daffaires annuel est le moyen le plus objectif et le plus efficace didentifier les gros
contribuables. Dautres critres sont parfois utiliss, faute de mieux, notamment 1) le volume des arrirs dimpts; 2) le niveau des importations;
et 3) le secteur conomique (par exemple les banques et les compagnies
dassurances).
Organisation et fonctions des services fiscaux spcialiss dans les gros
contribuables. Les structures organisationnelles fondes sur les fonctions
donnent les meilleurs rsultats. Les principales fonctions sont lenregistrement, toutes les tches de traitement de linformation, lassistance aux
contribuables, le contrle du recouvrement et la rpression des infractions,
enfin, laudit des contribuables.
Stratgie de service. Les services fiscaux spcialiss centralisent toutes
les demandes dinformation des gros contribuables, celles qui sollicitent une
dcision juridique sur certains aspects techniques importants, etc.
Stratgie daudit. Compte tenu de limportance des recettes en jeu, de la
complexit de nombreuses transactions et du traitement de leur fiscalit, les
gros contribuables doivent souvent faire lobjet daudits particulirement attentifs. Il est donc relativement frquent que les services fiscaux spcialiss
consacrent laudit 50 % ou plus de leurs ressources.

Renforcement du contrle des gros contribuables. Il faut compter environ un


an pour crer un service spcialis dans la gestion des gros contribuables;
les agents les plus comptents doivent y tre affects.
Assurance que les entreprises dtat respectent leurs obligations fiscales.
Cest l un bon moyen de montrer au secteur priv que ladministration
publique entend faire appliquer la lgislation fiscale.
59

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

Mise en uvre de programmes de recouvrement coercitifs des arrirs les


plus rcents et les plus importants, sappuyant sur des quipes spcialises
formes cet effet.
Cration dquipes de contrle fiscal spcialises pour les secteurs problmatiques et mise en uvre de contrles clair rigoureux en matire de
TVA pour tmoigner dune prsence crdible de ladministration auprs
des contribuables.
Il peut savrer utile de constituer des quipes pour lenregistrement des
contribuables qui se sont exclus du rgime fiscal, condition que leurs
efforts soient axs sur les contribuables de taille moyenne plutt que sur
un grand nombre de petits contribuables non productifs.
Si le seuil de la TVA est fix un niveau trop bas, son augmentation
contribue librer des ressources jusque-l absorbes par la gestion dun
grand nombre de contribuables non productifs et les rorienter vers le
groupe plus rentable des contribuables de taille moyenne. Pour ces derniers, la prsentation de dclarations trimestrielles plutt que mensuelles
permet de rduire sensiblement le traitement administratif et de raffecter
les ressources utilement.

Gestion efficace des finances publiques


Les ajustements budgtaires exigent un systme efficace de gestion des
finances publiques (Potter and Diamond, 1999). Ce systme fournit un cadre
permettant aux dcideurs de dterminer lampleur de lajustement requis et les
outils qui seront utiliss cette fin. Le systme de gestion des finances publiques
est un processus technique tapes multiples qui dbute par la prparation du
budget et sachve avec son excution, sa comptabilisation et sa publication.
Toutefois, mme les systmes de prparation et dexcution les plus solides
peuvent tre fragiliss par une mauvaise gouvernance et par la dfaillance des
institutions. Les budgets et les systmes de gestion des finances publiques
doivent donc tre soutenus par les hauts fonctionnaires et par les responsables
politiques. Les ministres des finances doivent tre en mesure dimposer une
discipline budgtaire aux services dpensiers qui ne sont pas protgs par le
favoritisme politique. Par ailleurs, les diffrents volets du processus de gestion
doivent tre correctement coordonns, et le cadre juridique doit appuyer la
dtermination du pouvoir excutif et sappuyer sur elle.
Dans le cadre de lajustement budgtaire, le systme de gestion des
finances publiques doit avant tout permettre un contrle global : les rsul60

V. Comment les institutions peuvent-elles appuyer lajustement budgtaire?

tats obtenus en matire de dpenses doivent tre conformes la politique


macrobudgtaire. Ce principe fondamental de la bonne gestion budgtaire
exige que lon parte sur de bonnes bases. Le budget doit reflter lensemble
des passifs prvus. Il faut en outre des informations fiables et jour pour
permettre une relle matrise des dpenses qui volue avec les conditions
macroconomiques. Faute de ces bases, mme les meilleures politiques
choueront, les objectifs de rduction du dficit budgtaire ne seront pas
atteints, les arrirs de paiement continueront de saccumuler et les priorits
de dpenses ne seront pas respectes.
Pour aller au-del de ces objectifs lmentaires de stabilisation, le systme
de gestion des finances publiques doit viser une amlioration de lefficience
des dpenses. Il doit fournir aux dcideurs des informations et des mcanismes
qui assurent lefficience de la production (les rsultats doivent tre obtenus
moindre cot) et lefficience de laffectation des ressources (les rsultats
doivent se combiner de faon optimale). Les cots de la gestion des fonds
publics doivent galement tre rduits au minimum.
Prparation du budget
Les procdures dlaboration du budget diffrent dun pays lautre, en
fonction des systmes et des capacits. Des principes communs peuvent
toutefois tre dgags.
Partir sur de bonnes bases implique quil faut sassurer que le budget
couvre toutes les dpenses ncessaires afin que les responsables puissent
prendre les dcisions qui simposent pour obtenir une situation budgtaire
satisfaisante. Dans nombre de pays, cela signifie largir rapidement la
couverture budgtaire, formuler des prvisions budgtaires annuelles plus
ralistes et rquilibrer les budgets des dpenses rcurrentes et des dpenses
de dveloppement. Les deux principes fondamentaux sont :
La prise en compte des contraintes macroconomiques. La meilleure
solution consiste ce que le ministre des finances fixe le plafond de
dpense globale (approche descendante). La dmarche ascendante, o
le volume de dpense est plus dict par les demandes des ministres que
par les considrations macroconomiques, risque de miner la crdibilit
du budget et de menacer la stabilit macroconomique.
Lunification du budget. Les recettes et dpenses doivent tre considres
comme un ensemble pour dterminer les objectifs budgtaires annuels. Le
budget doit couvrir toutes les entits qui fonctionnent sur une base non
commerciale, appartiennent ltat, ou sont places sous son contrle et
61

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

sont majoritairement finances sur le budget national. Lorsque le budget


est fragment par exemple scind en un budget des dpenses courantes,
un budget de dveloppement et des fonds extrabudgtaires , il est plus
difficile de dresser un tableau complet des finances publiques, dvaluer
les charges rcurrentes au titre des plans dinvestissement et de se prmunir
contre les doubles emplois.
Pour amliorer lefficience des dpenses, le processus dlaboration
du budget doit permettre didentifier et de mettre en tte des priorits les
activits qui stimulent la croissance et rduisent la pauvret. Dans nombre
de pays, cela signifie amliorer les classifications budgtaires, adopter un
cadre budgtaire pluriannuel et introduire progressivement la mesure de
la productivit et des rsultats dans le processus de prparation du budget.
Plusieurs grands principes doivent tre respects :
Universalit. Toutes les ressources doivent tre verses un fonds commun
pour tre ensuite affectes conformment aux priorits publiques. Les priorits
rigides comme les fonds praffects des emplois particuliers sont
souvent mises en place pour des raisons dconomie politique et rendent
laffectation des ressources inefficiente et difficile modifier. Ces priorits
peuvent en outre compliquer le rquilibrage des finances publiques dans la
mesure o elles ne peuvent tre rexamines et nentrent pas en comptition
avec les autres programmes pour laffectation de crdits.
Planification pluriannuelle. Lefficience des dpenses repose sur llaboration rgulire de cadres de planification moyen terme par fonction,
par ministre et, dans lidal, par programme. Or les budgets portent
souvent sur le seul exercice en cours, ou sont tablis par une modification
marginale du budget prcdent, ce qui ne permet pas de tenir compte
des circonstances futures. En consquence, ils ne sont pas viables. La
planification pluriannuelle doit tre fonde sur la politique en vigueur et
faciliter lvaluation des nouvelles politiques. Elle doit galement tre
coordonne avec les oprations de gestion de la dette.
Dfinition des priorits. Il est essentiel de hirarchiser les dpenses pour
pouvoir atteindre les objectifs de rduction du dficit ou des dpenses et aider
les ministres dpensiers limiter leurs demandes. Si les priorits ne sont
pas annonces un stade suffisamment tt dans le processus dlaboration
du budget, on aboutit gnralement des drapages ou des arrirs.
Prcision de la nomenclature. Les systmes de classification budgtaire
doivent tre conus de manire ce que les budgets soient correctement
conus, excuts et vrifis. dfaut, on ne peut pas comprendre comment
62

V. Comment les institutions peuvent-elles appuyer lajustement budgtaire?

les dpenses sont affectes entre les diffrents postes et programmes, et


donc connatre celles qui doivent tre ajustes et comment. Les postes de
dpense doivent tre classs par administration responsable (pour laspect
administratif), par destination (pour laspect fonctionnel), par utilisation
(pour laspect conomique) et notamment dans les systmes de gestion labors par programme (par exemple pour faciliter le suivi des
dpenses visant rduire la pauvret) (encadr 10).
Excution du budget et information
Une fois vot, le budget doit tre excut de manire permettre lajustement budgtaire prvu et sadapter aux chocs intervenant dans lanne.
Cela requiert des procdures efficaces dexcution budgtaire.
Pour partir sur de bonnes bases, il faut remdier aux problmes qui
sont lorigine des dpassements budgtaires et des arrirs de paiement.
Il sagit notamment de la prolifration des procdures exceptionnelles qui
chappent au contrle des dpenses, et du difficile rapprochement des tats
financiers des banques et des comptes budgtaires, problme partiellement
d au manque de donnes fiables et jour sur les dpenses en liquide. Ces
problmes peuvent tre rsolus de plusieurs manires :
Contrle des dpenses en cours dexercice. Les contrles doivent porter
sur toutes les tapes de lexcution du budget (autorisation, engagement,
vrification, ordonnancement, paiement et comptabilisation). De nombreux systmes de caisse ne fournissent pas dinformations utiles sur
les sommes engages, et un contrle insuffisant des dpenses favorise la
constitution darrirs.
Adoption dun plan de trsorerie visant sassurer que le budget est excut aussi souplement que possible. Le plan de trsorerie doit prvoir les
paiements qui arrivent chance et sassurer de la disponibilit des fonds
ncessaires cette fin. Lorsquun dficit est prvu dans les mois venir,
et quun rationnement des liquidits ne peut tre vit, les autorisations
peuvent tre rduites dans la mesure ncessaire. Toutefois, des arrirs
ne manqueront pas de saccumuler si les engagements des ministres ne
sont pas eux aussi rduits.
Information et rapprochement des comptes. La prsentation rapide de rapports
sur lexcution du budget en cours dexercice, le rapprochement systmatique
des donnes et la dfinition claire de la base comptable sont autant dlments
essentiels la bonne mise en uvre de lajustement budgtaire.
63

FISCAL ADJUSTMENT
LAJUSTEMENT
BUDGTAIRE
FOR STABILITY
COMME INSTRUMENT
AND GROWTHDE STABILIT ET DE CROISSANCE

Encadr 10. Suivi des dpenses visant rduire la pauvret


Les dpenses publiques peuvent et doivent jouer un rle majeur dans la
lutte contre la pauvret. Ceci impose toutefois au gouvernement de savoir
quelles sommes il y consacre et quels usages. Le principe de base est que
toutes les dpenses lies la lutte contre la pauvret doivent faire lobjet
dun suivi. Si leffort de suivi reste partiel, on ne peut avoir la certitude que
ces dpenses augmentent dans leur ensemble. Les systmes de classification budgtaire bien conus peuvent sappuyer sur les structures en place
pour identifier et surveiller ces dpenses. Dans les autres cas, la cration
dun fonds virtuel de lutte contre la pauvret peut savrer une solution
court terme. Il sagit dune classification limite permettant de fournir
des informations financires concernant spcifiquement les dpenses engages pour rduire la pauvret. Les postes budgtaires considrs (par
le pays) comme utiles pour la lutte contre la pauvret sont tiquets, et
leur ensemble constitue le fonds virtuel. Tous les postes ainsi dsigns font
lobjet dun suivi assur par le ministre des finances au titre de lexcution
globale du budget.
Les fonds distincts et institutionnaliss de lutte contre la pauvret o
les crdits sont affects un compte distinct et o les dpenses sont engages en marge du systme de gestion des finances publiques posent des
problmes pour les raisons suivantes :
Ils ne rendent pas ncessairement compte des dpenses supplmentaires
en faveur de la rduction de la pauvret. Comme les ressources sont
fongibles, le pays peut compenser les dpenses engages par le fonds en
rduisant ses dpenses dans le mme domaine.
Ils portent atteinte au caractre global du budget. Laffectation de comptences techniques, qui sont dj limites, la cration et la gestion de
ces fonds aggrave les problmes de transparence, de doubles emplois et
de gouvernance du budget dans son ensemble. Ces fonds ont tendance
rigidifier le budget sans pour autant dgager des financements supplmentaires pour la lutte contre la pauvret.
Mme lorsque les dpenses de rduction de la pauvret sont identifies,
leur suivi exige des systmes efficaces de comptabilisation, dinformation et
daudit de la part des pouvoirs publics. Or, dans nombre de pays pauvres,
ces systmes prsentent de graves dfaillances et ne permettent pas toujours
une surveillance adquate. En particulier, les dpenses finances par les
donateurs sont rarement prises en compte, et les rapports sur les dpenses
publiques sont souvent imprcis ou tardifs. Le suivi peut aussi savrer plus
difficile lorsque la responsabilit des programmes de rduction de la pauvret est confie aux collectivits locales.

64

V. Comment les institutions peuvent-elles appuyer lajustement budgtaire?

Lefficience des dpenses peut tre amliore durant le processus dexcution budgtaire et de publication des rsultats si lon rduit les cots de gestion
des finances publiques, par exemple en crant un compte unique du Trsor
et en instaurant un systme intgr de gestion financire. Il est galement
important damliorer la qualit des rapports pour plus de transparence et de
responsabilit, par exemple en passant une comptabilit dexercice et en
amliorant la gestion et la comptabilisation des flux daide. Ces problmes
peuvent tre rsolus de plusieurs faons :
Mise en place dun cadre institutionnel appropri. Les ministres et organismes dpensiers doivent tre responsables de lexcution du budget en
assurant les prestations de services prvues. Le ministre des finances est,
quant lui, responsable des contrles rglementaires, de la planification
de la trsorerie et de la gestion de la dette. Un nombre croissant de pays
en dveloppement renforcent aujourdhui les services du Trsor au sein
du ministre des finances pour mieux sacquitter de ces fonctions.
Regroupement de lensemble des ressources financires publiques dans
un systme comptable unique. On constate dans de nombreux pays
une tendance manifeste, et souhaitable, au regroupement des oprations bancaires de ltat en un compte du Trsor unique plac sous le
contrle du ministre des finances. Ces comptes uniques fournissent des
informations compltes sur les fonds publics, permettent un contrle
plus strict des flux de trsorerie (et des rapprochements comptables),
rduisent le cot des emprunts, limitent le plus possible les soldes
de trsorerie inactifs et amliorent lefficience et la transparence de
lexcution du budget.
Regroupement des diffrentes tapes de lexcution du budget dans un
systme intgr dinformation sur la gestion financire. Cela permet une
meilleure gestion des fonds publics, un contrle financier plus strict, un
suivi plus efficace de la situation de trsorerie, un plan de trsorerie mieux
conu et une meilleure information budgtaire. Les donnes ncessaires
llaboration du budget y gagnent en qualit. Linformatisation de ces
systmes intgrs, bien quelle soit coteuse et complexe, peut par ailleurs
amliorer lefficience.
Contrles et audits internes et audits (externes) indpendants. Ces
procdures peuvent tre utiles si le personnel est comptent et si les
recommandations de laudit sont effectivement appliques. Toutefois,
elles peuvent favoriser la corruption si les faiblesses de la gouvernance
ne sont pas corriges.
65

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

On pourrait dresser une longue liste des fonctions que devrait assumer
un systme de gestion des finances publiques dans une situation idale; or
les ressources ncessaires au renforcement de ces systmes sont limites
dans de nombreux pays. De plus, ce qui est adapt la situation dun pays
dvelopp ne lest pas forcment celle dun pays en dveloppement. En
consquence, la conception et lchelonnement des rformes de la gestion
des finances publiques sont fonction du pays, de ses besoins, de sa situation
initiale et de ce qui est envisageable dans la pratique. Pour nombre de pays
en dveloppement, le principe de base est de veiller ce que les conditions
requises soient runies avant dengager des rformes plus pousses. dfaut,
les risques de gaspillage financier sont considrables et cela peut mme
mettre en pril des lments critiques du systme de gestion existant. Les
problmes dchelonnement des mesures et de prise en compte des capacits
existantes se posent de faon particulirement aigu dans les pays qui sortent
dun conflit (encadr 11).

Efficacit des relations entre les administrations publiques


Pour que lajustement budgtaire porte ses fruits lchelle du pays tout
entier, les finances publiques doivent tre contrles au niveau infranational. En
effet, lexprience montre que la discipline du march ne suffit pas elle seule
empcher laccumulation dune dette non viable et quelle doit tre complte
par dautres mthodes de contrle de lemprunt (Ter-Minassian, 1997).
Les contrles de lemprunt peuvent prendre la forme de rgles appliques
aux chelons infrieurs des administrations publiques, ou de contrles directs
de lemprunt infranational. Dans le premier cas, les limites dendettement
des administrations publiques infranationales peuvent tre fixes en fonction
de critres qui imitent la discipline de march, comme les niveaux actuel et
prvu du service de la dette par rapport aux recettes. Des contrles directs
peuvent aussi tre mis en place. Il peut sagir de plafonds annuels sur lendettement global des administrations infranationales, dune supervision par
ladministration centrale qui autorise les emprunts et/ou dune centralisation
de tous les emprunts publics.
Dans les pays o les collectivits infranationales sont autonomes, ladministration centrale na pas toujours le pouvoir de fixer les limites lgales dendettement
ou dimposer dautres dispositions du mme ordre. Dans ce cas, les transferts
de ladministration centrale jouent un rle capital; elle-mme doit paralllement
sengager ne pas renflouer les administrations infranationales.
66

V. Comment les institutions


V. peuvent-elles
What Institutions
appuyer
Can lajustement
Help Fiscal Adjustment?
budgtaire?

Encadr 11. Reconstruction des institutions budgtaires


dans les pays qui sortent dun conflit
Les ajustements budgtaires sont particulirement difficiles mettre en
uvre dans les pays dont les institutions ont t affaiblies, ou ananties, par
un conflit. La stratgie de reconstruction des institutions doit tre adapte
la capacit du pays, axe sur les aspects essentiels, mais nanmoins souple
et conforme lobjectif long terme, savoir ladoption dune fiscalit moderne (FMI, 2004b). Cette stratgie comprend trois tapes :
Cration dun cadre juridique/rglementaire de gestion budgtaire. La
lgislation en vigueur devra tre rexamine dans le but de simplifier les
lois et procdures fiscales, ou den adopter de nouvelles si les premires
sont inadaptes.
Cration/renforcement de lautorit budgtaire centrale. Cette autorit
compte gnralement quatre dpartements : un dpartement du budget, un
dpartement du Trsor et des dpartements distincts pour les services fiscaux et les services douaniers. Certains pays ont galement mis en place
un mcanisme spcialis charg de coordonner lassistance des donateurs.
La dcentralisation qui savre souvent ncessaire pour consolider la paix
ne doit pas porter prjudice aux rformes conomiques et au contrle
budgtaire.
Dfinition de politiques appropries en matire de recettes et de dpenses
et renforcement simultan de ladministration des recettes et de la gestion
des finances publiques. Pour la politique fiscale, cela peut signifier une
plus grande ouverture desprit lgard de certaines mesures sous-optimales comme les taxes lexportation qui permettent de gnrer
des recettes dont le pays a un besoin urgent. Pour ladministration des
recettes, cela implique de se concentrer sur les procdures de base, notamment sur des systmes de dclaration des revenus et de paiement de
limpt qui soient faciles respecter. Enfin, pour la gestion des finances
publiques, il faut mettre en uvre des systmes simplifis, par exemple
une classification du budget en fonction de quelques grandes catgories
de dpenses qui seront affines ultrieurement.

La plupart des pays ont un systme de partage des recettes (par lequel
ladministration centrale peroit les recettes et en transfre une partie
aux administrations infranationales); toutefois, le recours excessif cette
mthode de financement peut porter prjudice au rquilibrage des finances
publiques. Ladministration centrale peut, par exemple, se trouver contrainte
daugmenter les recettes dans une proportion suprieure la rduction
prvue du dficit global afin de couvrir des dpenses qui sont engages
67

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

par les administrations infranationales au-del des fonds praffects ou


des recettes partages.
Problmes de conception et choix des incitations
En thorie, laffectation des dpenses aux chelons locaux permet damliorer lefficience des services puisque loffre de biens publics correspond
ds lors plus troitement aux besoins des collectivits et que la gouvernance
sen trouve amliore. Dans la pratique, les gains defficience peuvent tre
considrablement rduits par labsence de responsabilits claires et chiffres
en matire de dpenses et par le manque de contrle institutionnel. Par
ailleurs, dans les pays caractriss par des disparits rgionales de revenu, le
transfert des responsabilits en matire de dpenses aux chelons administratifs infranationaux doit tre systmatiquement accompagn de transferts
de prquation, ce qui nest pas toujours politiquement ralisable (Ahmad
and Craig, 1997). Dans ces circonstances, la dcentralisation a pour effet
dintensifier les disparits rgionales, tant du point de vue de loffre que de
la qualit des services, ce qui est prjudiciable pour les pauvres.
Du ct des recettes, le principal objectif est la responsabilisation de
lutilisation des fonds publics, qui doit cependant laisser ladministration centrale des instruments suffisants en vue de la stabilisation et de la
redistribution des ressources. Il faut donc adopter un systme dattribution
de sources de revenu propres aux diffrents chelons des administrations
publiques, et le complter par diffrents types de transferts visant combler
lcart ainsi cr entre les affectations de recettes et de dpenses.
Il convient dallouer ladministration centrale les impts prlevs sur les
assiettes fiscales mobiles (par exemple limpt sur les bnfices) afin dviter la concurrence fiscale entre les diffrents chelons des administrations
publiques; les impts plus sensibles aux fluctuations du revenu (ou ceux qui
se prtent le mieux aux efforts de stabilisation); et les impts perus sur une
assiette qui est ingalement rpartie entre les rgions (par exemple les taxes
sur les ressources naturelles) pour des raisons de redistribution (Norregaard,
1997). Les taxes en cascade, comme la TVA, qui sont difficiles coordonner
et administrer lchelon infranational, se prtent mieux un recouvrement
centralis. En revanche, les taxes uniques et les droits daccise peuvent tre
aisment allous aux administrations rgionales. Les impts fonciers, les
patentes et les diffrents types de redevances correspondant aux services
locaux se prtent particulirement bien une imposition locale compte tenu
de leur assiette relativement stable. Limpt sur le revenu des personnes
68

V. Comment les institutions peuvent-elles appuyer lajustement budgtaire?

physiques peut galement tre partiellement allou aux administrations


infranationales au moyen du systme dimposition gigogne.
Dans la plupart des cas, les attributions de recettes entranent dimportants dsquilibres verticaux savoir des dsquilibres budgtaires entre
ladministration nationale et les chelons infranationaux ainsi que des
dsquilibres horizontaux dans lensemble des administrations publiques
qui ne sont pas toutes galement en mesure de percevoir des recettes par
elles-mmes et nont pas les mmes besoins de dpenses. Il convient de
remdier ces dsquilibres en procdant des transferts entre les diffrentes collectivits locales. Cest essentiel, non seulement pour promouvoir
une rpartition plus quitable des ressources, mais aussi pour sassurer que
lemprunt des administrations infranationales est efficacement limit.
Les transferts aux administrations infranationales peuvent tre regroups en deux grandes catgories : les dispositifs de partage des recettes et
les transferts directs (dons). Il faut distinguer les dons de nature gnrale
(inconditionnels) et les dons destination spcifique (conditionnels). Ces
derniers peuvent tre plafonns ou non. Les dispositifs de partage des recettes
et les dons peuvent tre adapts en fonction des besoins de redistribution.
En rgle gnrale, les transferts bass sur des critres objectifs, tels que la
population et le revenu par habitant, incitent lutilisation efficiente des
ressources et leffort fiscal. A contrario, les transferts qui ont pour but de
combler les carts engendrent des incitations nfastes qui peuvent entraner
des surcots et des dpassements budgtaires.
Institutions essentielles
Il faut des institutions fortes et une bonne transparence tous les chelons
des administrations publiques pour obtenir les avantages potentiels dune
dconcentration des pouvoirs en matire de dpenses. Dans la plupart des pays
en dveloppement et des conomies de march mergentes, cela requiert une
amlioration considrable des capacits des administrations infranationales.
La coordination de la politique budgtaire densemble implique par ailleurs
lexistence de systmes rapides et complets dinformation et de contrle
tous les chelons.
Les insuffisances du contrle des administrations infranationales et le
manque de contraintes budgtaires strictes sont lorigine de la mauvaise
gouvernance et de labsence de responsabilit financire dans de nombreux
pays. Dans ces circonstances, la dcentralisation a donn des rsultats dcevants en ce qui concerne lamlioration de lefficience et de lquit des
69

LAJUSTEMENT BUDGTAIRE COMME INSTRUMENT DE STABILIT ET DE CROISSANCE

dpenses publiques, et elle a en mme temps affaibli la situation budgtaire


globale. Plusieurs pays ont alors amlior leur processus budgtaire et formul
des lois sur la responsabilit budgtaire et des pactes de stabilit interne
dfinissant les objectifs budgtaires ou les plafonds de dpenses imposs
aux administrations infranationales. Pour que ces mesures soient efficaces,
elles doivent tre accompagnes de dispositifs crdibles de contrle et de
sanction lencontre des administrations infranationales qui enfreignent les
rgles ou ne respectent pas leurs obligations en matire de communication
de leurs donnes financires.

70

I. Opportunit des ajustements budgtaires

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