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Expanso e qualidade da educao...
EXPANSO E QUALIDADE DA EDUCAO

BSICA NO BRASIL
PAULO SRGIO MARCHELLI
Professor adjunto do Departamento de Educao da Universidade Federal

de Sergipe Itabaiana
paulomarchelli@hotmail.com
RESUMO
O trabalho consiste em uma apreciao crtica sobre a taxa de escolarizao bruta, fluxo escolar,
desempenho do estudante, evaso, repetncia e outros indicadores utilizados como parmetros
para a avaliao da qualidade na educao bsica brasileira. Trata-se de matria de carter
ensastico sobre o fato de que o custo de universalizar as matrculas foi uma perceptvel queda
no rendimento dos alunos. No entanto, o trabalho mostra que a qualidade deve ser considerada
em termos representados pelos ganhos sociais da universalizao do ensino e no unicamente
pelas notas obtidas nas provas. So expostos problemas conceituais referentes ao novo ndice de
Desenvolvimento da Educao Bsica, utilizado na formulao de polticas pblicas para que o
Brasil melhore sua posio no ranking internacional da educao.
AVALIAO DA EDUCAO POLTICAS EDUCACIONAIS QUALIDADE DO ENSINO
DADOS ESTATSTICOS
ABSTRACT
EXPANsion and QUALITY OF PRIMARY AND SECONDARY EDUCATION IN BRAZIL. This
paper is a critical appreciation of the overall schooling rate, school flow, student performance,
truancy, repeat years and other indicators used as parameters for assessing the quality of Brazilian
education. This is essay material about the fact that the cost of making school enrollment universal
led to a perceptible drop in student performance. Nevertheless, the work shows that quality
must be considered in terms that are represented by the social gains achieved as a result of the
universilization of education and not only from the marks obtained in tests. Conceptual problems
are revealed, such as those relating to the new Basic Education Development Index (primary and
secondary education), which is used in Brazil for formulating public policies in order to improve
its position in the international education ranking.
CURSE EVALUATION EDUCATIONAL POLICIES TEACHING QUALITY STATISTICAL DATA
Cadernos de Pesquisa, v.40, n.140, p. 561-585, maio/ago. 2010
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Paulo Srgio Marchelli
A ideia inicial de avaliao da qualidade em educao efetuada por

agentes externos escola parecia inverter os valores humanistas do discurso
pedaggico e sobre ela foram lanadas crticas severas, que a acusaram de ser
politicamente incorreta, desumanizadora e tributria dos exageros advindos pela
paixo ao planejamento que hoje alimenta a agenda neoliberal das sociedades
ps-industriais. Gentili (1997, p. 115) lembra que: O discurso da qualidade
referente ao campo educacional comeou a desenvolver-se em fins da dcada
de 80 como contraface do discurso da democratizao. Em Macedo (2006,
p. 46) encontra-se que: A globalizao associada ao discurso neoliberal tem
nos colocado diante da ideologia da eficincia e da qualidade tcnica como se
no houvesse outras formas de ver o mundo.
Desde os anos 1990, como decorrncia da universalizao do ensino
fundamental que se realizou no Brasil, a escola se viu envolvida com a responsabilidade de promover a aprendizagem de todos os alunos, independentemente da origem social e das condies culturais ou financeiras das famlias,
legalmente obrigadas a matricular os filhos. Para tanto, foi preciso treinar os
professores, facilitar o acesso do aluno aos livros didticos, criar parmetros
curriculares, implantar ciclos de progresso continuada e, principalmente,
inserir a avaliao externa. Essa e o credenciamento passaram a ser polticas
de primeira ordem, conduzidas pela filosofia do controle da qualidade como
forma de gerar competncias, rendidas pelo argumento do custo-benefcio da
escola, pelo accountability ou prestao de contas sociedade, pela necessidade
de controle dos dados de repetncia, evaso, excluso etc. A permanncia do
aluno dentro do sistema escolar passou a ser considerada em si mesma uma
vitria e a educao, alm de direito bsico comeou a ser entendida tambm
como uma prestao de servios pelo Estado populao. Da tem-se que:
...o conceito de avaliao que emergiu privilegiou a avaliao externa em todos
os nveis de ensino, sob a lgica da competitividade entre as organizaes ou
entre os professores, em que a qualidade era produto da prpria competio
pela construo de uma coleo de indicadores legitimados socialmente pelos
atores. (Freitas, 2004, p. 149)
A avaliao externa dos sistemas de ensino foi assim adotada pelos governos como um instrumento de controle poltico do desenvolvimento social.
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Os resultados dos exames aplicados aos estudantes passaram a ocupar um

lugar central na agenda do planejamento educacional, considerados a forma
de melhor eficcia para aferir a qualidade. Entendeu-se que os resultados da
aprendizagem dizem respeito ao sistema escolar como um todo, que engloba
a infraestrutura, meios de financiamento, organizao do trabalho dos professores, administrao de recursos pedaggicos, envolvimento dos pais e da
comunidade, entre outros aspectos que podem ser destacados.
No final dos anos de 1990, a Organizao para Cooperao e Desen
volvimento Econmico OCDE financiou o Programme for International
Student Assessment Pisa. Sua principal finalidade era realizar uma comparao entre pases signatrios sobre a efetividade dos seus sistemas de ensino,
voltando-se para o desempenho de alunos na faixa dos 15 anos, idade em que
se pressupe o trmino da escolaridade fundamental. Dessa forma, os exames externos de avaliao dos estudantes constituem atualmente uma prtica
consolidada, que pressupe o uso das informaes obtidas para a formulao
de polticas pblicas de planejamento educacional.
DIMENSES, INDICADORES E NDICES DE AVALIAO DA
QUALIDADE EM EDUCAO
O universo lingustico do campo da avaliao educacional contm um
vocabulrio que somente foi estabelecido nos ltimos anos, de forma a compor
uma estrutura que embasa os mltiplos significados das operaes necessrias
para a elaborao de sistemas concretos. No universo avaliativo, as palavras
vo surgindo de forma tempestiva cada vez que necessrio atribuir significados s novas prticas adotadas. Anlises pautadas em diversas interpretaes
paralelas conduzem a uma ampla profuso de significaes, pois no h uma
linguagem uniforme para tratar das prticas avaliativas. Regras funcionais de
linguagem so sistematicamente construdas, tendo em vista o funcionamento
de um sistema amplo, mas pouco estruturado e pautado em semnticas que
diluem o discurso pedaggico tradicional. Assim, a comunidade dos atores
sociais responsveis pela execuo das avaliaes se comunica atravs de uma
sintaxe que se recusa a deixar de ser prolixa.
No Brasil, o consenso sobre qual sistema de avaliao deve ser utilizado
tem fora de Lei, havendo o Estado produzido distintos regulamentos para a
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Educao Superior (Brasil, 1996, 2001, 2004, 2004a) e para a educao bsica
(Brasil, 2005). Uma ampla literatura de apoio tcnico vem a seguir, tambm
produzida pelo aparelho estatal para subsidiar a implantao dos instrumentos
legais vigentes (Brasil, 1985, 2003, 2004, 2005). No campo acadmico, muitos
trabalhos foram produzidos, no sendo difcil selecionar bons autores que j
escreveram e ainda escrevem sobre o assunto. Na rea da Educao Superior, um dos mais citados Dias Sobrinho (2003, 2002, 2000), destacando-se
ainda Gonalves Filho (2004), Gomes (2002), Ristoff e Davok (2000) e Vianna
(1999). Ainda no mbito da Educao Superior, o trabalho de Dias, Marchelli e
Horiguela (2006) apresenta uma crtica histrica aos significados que permearam
os procedimentos avaliativos brasileiros desde suas primeiras elaboraes na
dcada de 1980, partindo da anlise das polticas produzidas pelo Estado. No
domnio da ps-graduao pode ser citado o trabalho de Moreira, Hortale e
Hartz (2004). Na esfera da educao bsica, assunto para o qual este trabalho
est voltado, destacam-se Ferro, Beltro e Santos (2007), Gomes (2005),
Oliveira e Arajo (2005), Neves e Boruchovitch (2004), Jacomini (2004),
Freitas (2002), Barretto et al. (2001) e Franco (2001).
Mesmo diante dessa grande quantidade de materiais de natureza legislativa e bibliogrfica existente no campo da avaliao educacional, a produo
de contedos simblicos ainda sofrvel entre ns. Esse campo determinado
por um universo no qual esto inseridos os diversos agentes que produzem os
sistemas de avaliao. Ao aplicar esses sistemas e analisar seus resultados, tais
agentes estabelecem um universo caracterizado por linguagens e domniostcnicos que em muitos casos carecem de maior explicitao. Conforme Bourdieu
(2003), no interior de todos os campos das cincias, artes e humanidades,
ocorrem lutas simblicas que os agentes sociais travam pela apropriao de bens
e, consequentemente, pelo monoplio de competncia e poder cultural. Na
arena em que do as lutas, grupos antagnicos disputam verbas de incentivo
pesquisa, indivduos concorrem pelos mesmos cargos acadmicos, corporaes
diversas so formadas tendo em vista a manuteno de vantagens e posies,
bem como a disputa de privilgios materiais e simblicos.
As relaes objetivas entre os diferentes agentes que se posicionam
dentro do campo da avaliao estabelecem o que pode e o que no pode ser
feito, determinam os objetos a serem considerados, os meios de divulgao
do seu trabalho, os locais de publicao etc. Cada agente detm uma espcie
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particular de capital simblico, que se manifesta no reconhecimento concedido

pelos pares. Conforme a importncia desse capital simblico, o mesmo agente
indica, por intermdio de estruturas de conservao ou de subverso, o conjunto dos significados que se incorporam linguagem do campo da avaliao.
No Brasil, o detentor da maior parte do capital simblico no campo da avaliao
educacional sem dvida o Estado, seguido por organismos especializados de
natureza pblica, privada ou mista, havendo ainda participao de pesquisadores
concentrados nas Instituies de Ensino Superior IES.
Diante de tantas referncias produzidas pelos agentes que se altercam
no campo da avaliao educacional no Brasil, torna-se difcil selecionar o trabalho mais influente. Mas se isso tiver que ser feito, razovel procur-lo na
literatura de apoio tcnico gerada pelo Estado para subsidiar a implantao dos
instrumentos legais vigentes. Feito isso, o trabalho eleito o que explicita as
diretrizes para avaliao externa das IES (Brasil, 2005a), constituindo do ponto
de vista do autor desse artigo o documento que melhor contribuiu para o
estabelecimento da linguagem no campo avaliativo no Brasil. Como literatura
produzida pelo Estado, trata-se de uma obra que tem fora normativa no que
tange ao propsito de servir como parmetro bsico para orientar as atividades
dos responsveis pelos processos de avaliao legalmente institudos, apresentando referncias para a apreenso da qualidade das instituies de educao
superior, sejam elas universidades, centros universitrios ou faculdades, de
carter pblico ou privado. O documento define a matriz orientadora do
processo de avaliao do ensino superior brasileiro com base nos significados
de dimenso, indicador e ndice.
A dimenso da avaliao caracterizada pelos grandes traos ou caractersticas referentes aos aspectos institucionais sobre os quais se emite juzo de
valor e que, em seu conjunto, expressam a totalidade da instituio, enquanto
o indicador diz respeito a algum aspecto ou caracterstica da realidade que
se pretende avaliar (Brasil, 2005a, p. 37). A dimenso constitui uma generalizao ampliada que engloba as partes substanciais do sistema, enquanto o
indicador exprime uma particularidade dentro daquela dimenso. Nos sistemas educacionais, normalmente duas espcies de dimenses so avaliadas:
a aprendizagem, que diz respeito agregao de conhecimento pelo aluno,
sendo essa a finalidade precpua do sistema; e a escola, que diz respeito aos
meios que o Estado utiliza para realizar aquela finalidade. Quanto aos ndices,
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mesmo que o documento do Ministrio da Educao citado no os defina de

maneira explcita, ele os usa sistematicamente sob a forma da atribuio de
conceitos numricos na escala de 1 a 5, conforme prev a legislao. Dessa
forma, o ndice trata de uma expresso numrica do indicador dentro de uma
escala de comparao pr-definida.
A construo de uma matriz formada a partir da trilogia conceitual dada
pelos conceitos de dimenso, indicador e ndice tornou factvel a ao prtica
dos agentes responsveis pela avaliao das instituies brasileiras de ensino
em geral. A partir da edio do documento acima citado, esses trs significantes
passaram a constituir a base da linguagem que todos os agentes responsveis
pelas prticas avaliativas passaram a adotar, de forma que ela est tambm
presente de forma basilar na formulao do sistema de avaliao concebido
no Brasil para a educao bsica.
O SISTEMA DE AVALIAO DA EDUCAO BSICA
Dadas as circunstncias de produo de conceitos explicitadas na seo
anterior, desde o incio dos anos de 1990 o Brasil tem conseguido avanar
lentamente, mas de forma determinada em direo criao de sistemas
especficos para avaliao da educao. A Portaria 931/2005 do Ministrio da
Educao (Brasil, 2005a) reestruturou o Sistema de Avaliao da Educao
Bsica Saeb , que existe desde 1990, quando foram aplicadas provas de
portugus e matemtica a uma amostra de alunos da 4 a e 8a sries do ensino
fundamental e da 3a srie do ensino mdio.
A divulgao da srie histrica de dados coletados pelo Saeb no perodo de 1995 a 2005 (Brasil, 2007b) ecoou como um grito de desespero, pois
mostrou que a escola bsica brasileira est percorrendo uma perigosa curva
descendente de aprendizagem, acumulando dficits ano aps ano e sugerindo a
falncia das polticas pblicas formuladas pelo governo anterior e o atual. Com
base nos dados divulgados, possvel ter uma ideia desse dficit por meio das
diferenas entre as mdias de uma edio para outra da prova. Assim, dentro
da escala de medidas adotada que varia de zero a 500 pontos, as diferenas
absolutas entre as mdias bianuais comportaram-se para Lngua Portuguesa
segundo os valores mostrados no grfico 1. Considera-se o valor zero para a
ordenada correspondente a 1995, incio do perodo de avaliao.
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GRFICO 1
VARIAO DAS DIFERENAS ENTRE AS MDIAS DE PROFICINCIA EM LNGUA
PORTUGUESA NA SRIE HISTRIA DO SAEB (1995-2005)
Fonte: Brasil (2007b, p. 6).
No grfico, as diferenas entre as mdias de uma edio para outra do

Saeb esto situadas prioritariamente dentro do plano das ordenadas negativas,
indicando que a educao bsica brasileira no est conseguindo se recuperar
de um acmulo cada vez maior de dficits de aprendizagem. O valor mdio
dessas diferenas em Lngua Portuguesa para a 4 a srie do ensino fundamental
foi de -5,18; para a 8a srie foi de -4,84; e para a 3a srie do nvel mdio foi
de -6,48. Considerando que esses valores quantificam o dficit relativamente
escala de 500 pontos em que se distribuem as notas, no perodo considerado
eles representam percentuais absolutos de queda do ensino bsico, respectivamente iguais a 1,04%, 0,97% e 1,3% para as sries escolares em questo.
Deve-se ressaltar que esses porcentuais mostram que o dficit pequeno,
tendo em conta o tamanho da escala de avaliao, pouco significando para
concluir que o ensino de Lngua Portuguesa na educao bsica seja um desastre irrecupervel. Mas bom lembrar que em aprendizagem nenhum dficit
desejvel, principalmente quando ele se apresenta de forma acumulada como
no caso revelado pelo Saeb.
Da mesma forma, possvel visualizar pelo grfico 2 como se comportaram
as diferenas das mdias em Matemtica de uma edio para outra do Saeb.
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GRFICO 2
VARIAO DAS DIFERENAS ENTRE AS MDIAS DE PROFICINCIA EM
MATEMTICA NA SRIE HISTRIA DO SAEB (1995-2005)
Fonte: Brasil (2007b, p. 7).
O grfico mostra que em Matemtica as diferenas entre as mdias de

uma edio para outra da prova tambm no conseguiram sair, em sua maioria, do plano das ordenadas negativas. O valor mdio de todas as diferenas
nessa disciplina para a quarta srie do ensino fundamental foi de -1,84; para a
oitava srie foi de -2,74; e para a terceira srie do nvel mdio foi de -2,12. Os
percentuais absolutos do dficit de aprendizagem em relao escala de 500
pontos utilizada nos testes foram respectivamente iguais a 0,37%, 0,55% e
0,42% para cada uma dessas sries, reforando a tese que os escores negativos
constituem porcentuais pequenos para significarem a falncia da Matemtica no
sistema de ensino. Mas no deixa de ser preocupante o fato de que, a exemplo
de Lngua Portuguesa, o dficit de aprendizagem dos alunos em Matemtica
tambm est se acumulando ano aps ano.
O planejamento e a operacionalizao do Saeb so de competncia
do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira
Inep, que define os objetivos especficos de cada procedimento avaliativo,
os instrumentos utilizados, as sries e disciplinas, bem como as competncias
e habilidades a serem avaliadas. Para o presidente do Inep em 2007, Reynaldo
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Fernandes, uma das explicaes para a piora do rendimento da educao bsica

encontra-se no aumento do nmero de alunos no final da dcada de 1990,
durante ogoverno Fernando Henrique Cardoso. A queda no rendimento um
efeito daexpanso do ensino, que tambm aconteceu nos anos 60 nos Estados
Unidos (2007, p. 1). Essa explicao foi reiterada pelo ento Ministro da Educao, Fernando Haddad, para quem, em relao aos resultados insatisfatrios
dos alunos no Saeb, temos de deixar claro que [...] houve a expanso do final
dos anos 90 (2007, p. 2). Especialistas, como Artur Costa Neto, da Faculdade
de Educao da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUC-SP , citam
como fatores que contriburam para o fraco desempenho do Estado de So
Paulo uma errnea aplicao do sistema de progresso continuada, a falta de
estrutura para absorver estudantes, a ausncia de incentivo a professores e polticas pblicas imediatistas (2007, p. 3). Outros, como Franco (2001, p. 128) admitem at mesmo que difcil oferecer, a partir dos dados do Saeb, explicaes
bem fundamentadas sobre os fatores escolares que influenciam o aprendizado
dos alunos. Para esse autor, seria necessria uma dupla medida de proficincia
para que os efeitos do contexto escolar na aprendizagem possam ser entendidos, apontando que ainda h muitas questes em aberto relacionadas com
a amostra do Saeb e tambm que h a necessidade de aprimorar as medidas
sobre as condicionantes escolares que influem na proficincia dos alunos.
Dessa forma, as dificuldades do Saeb em resolver os problemas inerentes
ao modelo de avaliao adotado encontram ressonncia na literatura produzida
no Brasil sobre o tema. Barretto et al. (2001, p. 57) afirmam que praticamente
quase no foram encontradas anlises que se aprofundem no exame dos
pressupostos do modelo, o que denota uma insuficincia de interpretao
na bibliografia. Dessa forma, impretervel que os pressupostos tericometodolgicos do Saeb sejam analisados a fundo, bem como tambm
necessrio que os responsveis pelas polticas educacionais aprofundem a
prestao de contas [accountability] sobre o mau desempenho at agora
observado entre os estudantes.
A PROGRESSO CONTINUADA E OS RESULTADOS DO SAEB
A evaso e a reprovao escolares so fenmenos relacionados ao fato
de as famlias de baixa renda no conseguirem manter os filhos na escola ou
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no propiciarem a esses as matrizes culturais extraescolares necessrias para o

sucesso na aprendizagem. Surgem assim programas de compensao financeira
para melhorar a sustentabilidade dessas famlias e com isso sustentarem os filhos
estudando, bem como polticas de no repetncia que demandam o regime de
progresso continuada. Criado em 1996, esse regime foi adotado no ensino
fundamental por boa parte das redes pblicas, com a proposta de promover o
aluno independentemente das notas dentro de ciclos plurianuais. Disso, emergiram indagaes sobre se a experincia contribuiu para melhorar o desempenho
dos alunos ou se, ao contrrio, produziu queda no seu aproveitamento.
Ferro, Beltro e Santos utilizaram um modelo estatstico de regresso multinvel para comparar os regimes de ensino seriado e com promoo automtica
nos estratos escolares, tomando como dados iniciais os resultados do Saeb-99:
Relativamente s escolas que constituem a [nossa] amostra, os modelos apresentados sugerem que, nos estados de So Paulo e Minas Gerais, o regime de
promoo automtica, pelo menos nas escolas pblicas, pode contribuir para a
correo da defasagem idade-srie sem perda da qualidade na educao. No
foi encontrada evidncia de que o desempenho acadmico dos alunos com
defasagem idade-srie seja inferior ao desempenho dos alunos em idade adequada por causa do regime de organizao do ensino em vigor na escola que ele
frequenta. Tambm no foi encontrada evidncia de que alunos desfavorecidos
socioeconomicamente que estudam em escolas com promoo automtica
tenham desempenho inferior aos seus colegas. (2007, p. 23)
Os autores aventaram refazer o estudo com os dados do Saeb de 2001, o

que ainda no foi publicado, mas revelador o fato por eles verificado de que o
regime de promoo automtica adotado pelas escolas pblicas das redes focalizadas no contribuiu para a perda de qualidade em termos dos dados de 1999. Os
ditos regimes, no entanto, concorreram para minorar os efeitos dos famigerados
problemas da evaso e da defasagem idade-srie ocasionados pela repetncia.
Neves e Boruchovitch investigaram as orientaes motivacionais intrnsecas e extrnsecas de alunos no contexto da progresso continuada e indicam
que uma porcentagem expressiva de estudantes ignora completamente o
sistema de promoo a que esto submetidos. Sua motivao para o estudo
predominantemente intrnseca, de forma que lhes importa saber se iro ou
no repetir o ano:
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...acredita-se que um achado importante do presente estudo [feito com alunos

em regime de progresso continuada] diz respeito ao fato de que eles se apresentaram motivados para estudar desde o incio da escolaridade, reconhecendo, de
modo geral, o valor da funo social da escola e apresentando crenas positivas
e favorveis aprendizagem. (2004, p. 83)
No so os fatores extrnsecos que em essncia motivam a aprendizagem, dizem as autoras, de forma que a repetncia nada mais do que um
estigma para impor prticas autoritrias dentro da escola, ao contrrio do que
a pedagogia sempre acreditou.
Gomes (2005) faz um amplo levantamento da literatura produzida em
outros pases relativa desseriao escolar, nome usualmente dado aos regimes
educacionais de no repetncia. Diz o autor pgina 12 do seu artigo que a
literatura internacional oferece um panorama pouco favorvel reprovao [...]
como um fator de grande impacto positivo sobre o rendimento discente. Na
maioria dos pases onde a promoo automtica adotada, o aluno cercado
de cuidados especiais para melhorar a sua aprendizagem, o que tem gerado em
certos casos elevao nos escores de avaliao, fazendo com que a reprovao
perca sua condio pedaggica de impacto. A reprovao, conclui o autor,
somente pode render resultados positivos quando os alunos retidos recebem
ateno especial.
Jacomini analisou a implantao da progresso continuada e a organizao
do ensino fundamental em dois ciclos (ciclo 1 os quatro primeiros anos; e
ciclo 2 os quatro ltimos anos) na rede estadual paulista em 1998. Relata que
houve fortes condicionantes de resistncia dos professores, decorrentes, entre
outros aspectos, da no diminuio necessria do nmero de alunos por classe,
que em alguns casos at mesmo aumentou. Alm disso, a conexo entre os dois
ciclos era dificultada porque o sistema foi implantado de forma que os ciclos 1
e 2 no funcionavam na mesma escola. As condies salariais dos educadores
naquela poca, que se estendem at hoje, impediam que eles tivessem uma
nica jornada de trabalho e dessa forma pudessem dedicar-se adequadamente
atividade pedaggica, garantindo que fossem introduzidas metodologias de ensino necessrias para dar sustentabilidade aos ciclos de progresso continuada.
Dessa forma, as polticas estabelecidas ao longo dos anos para a rede pblica
estadual paulista fizeram com que a reprovao se tornasse parte intrnseca
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do processo de ensino e os professores no se vissem em condies de rever

essa concepo. Desse modo, a no organizao pedaggica e institucional da
escola para funcionar em ciclos e adotar a no reprovao como princpio pedaggico reforou os condicionantes ideolgicos, criando uma forte resistncia
dos educadores paulistas promoo continuada (Jacomini, 2004, p. 415).
Mesmo assim, o aspecto negativo das condies que os professores tiveram
para implementar as mudanas pedaggicas decorrentes da adoo dos ciclos
de no repetncia, constitui uma hiptese sobre a qual no se pode ter certeza
para explicar a acentuada queda revelada pelo Saeb a respeito da proficincia
dos alunos no Estado de So Paulo.
O trabalho de Freitas (2002) articula-se ideia de que a progresso
continuada tem sido uma forma de o Estado minimizar os custos sociais da m
qualidade da educao pblica, no sentido de que o aluno permanece na escola
mesmo sem aprendizagem, ao contrrio de quando era puramente eliminado.
Ao retirar das pessoas as chances de aprender, a repetncia e a evaso geram
custos sociais que oneram o Estado, de forma que elas sim que precisam
ser eliminadas, no o aluno. No a qualidade da escola que est em jogo,
mas sim a otimizao do fluxo de formao dos alunos, segundo princpios que
visam a abaixar o volume de gastos de um Estado obediente aos pressupostos
neoliberais da economia. Ao implantar a progresso continuada sem modificar
a infraestrutura da escola, o Estado deixa de cumprir com sua responsabilidade
por mais investimentos diretos na educao, estabelecendo polticas pblicas
paliativas, entre as quais se destacam o prprio Saeb.
Conclui-se pela anlise da literatura que no h indcios seguros dos maus
resultados verificados pelo Saeb serem uma consequncia direta da adoo da
progresso continuada, mesmo diante das condies adversas em que ela foi
implantada no Brasil. Como se constata, muitos autores chegam a rechaar
completamente a ideia de que haja alguma relao direta entre as polticas de
no repetncia e o aproveitamento dos alunos.
EXPANSO DAS MATRCULAS E QUALIDADE DO ENSINO
FUNDAMENTAL
A relao de dependncia entre a expanso das matrculas e a queda de
qualidade nos sistemas de ensino aceita quase por unanimidade como uma
verdade sedimentada que apresenta poucas refutaes. A universalizao do
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ensino fundamental no Brasil, que produziu um grande aumento no contingente

de matriculados, teria por sua vez produzido uma queda na proficincia dos
alunos, pois esses passaram a competir em maior nmero pelos recursos do
Estado. Colocam-se nessa categoria de anlise os trabalhos de Ferro, Beltro e
Santos (2007), Neves e Boruchovitch (2004), Gomes (2005) e Jacomini (2004).
Para Oliveira e Arajo, [no] processo de expanso das oportunidades a escola
incorporou as tenses, as contradies e as diferenas presentes na sociedade
(2005, p. 8). Mesmo especialistas nacionais anteriores atual poca de incidncia dos processos avaliativos, como Beisiegel (1964) e (Mello, 1979), respaldam
o discurso de que a educao do passado parecia ser de melhor qualidade. Segundo Gentili (1997), Macedo (2006) e Freitas (2002, 2004), o problema est
em que hoje o conceito de qualidade em educao formado por uma falsa
viso, que decorre de interpretaes indevidas das teorias econmicas neoliberais de produtividade industrial. Em respaldo ideia desses ltimos autores,
considere-se o grfico 3, que apresenta a evoluo absoluta das matrculas no
ensino fundamental no Brasil desde a dcada de 1980 at a atual.
GRFICO 3
EVOLUO DAS MATRCULAS NO ENSINO FUNDAMENTAL BRASIL (1980- 2002)
Fonte: Oliveira, Arajo (2005, p. 9).
O crescimento absoluto das matrculas demonstra que o sistema se

expandiu em quase 80% no perodo considerado. Acredita-se que os escores
sofrveis mostrados pelo Saeb sejam uma consequncia de tal expanso, mas
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esse um exerccio puramente ficcional, sendo impossvel saber se os alunos

do passado teriam melhor proficincia nas provas de um hipottico Saeb.
Para evitar incongruncias e exprimir quantitativamente o significado social da
expanso, preciso levar em conta a Taxa de Escolarizao Bruta TEB do
ensino fundamental. Esse indicador, calculado por meio da relao entre o
nmero anual de matrculas e a populao total censitria que se encontra
na faixa etria dos sete aos quatorze anos, no depende da idade dos alunos
matriculados, mas apenas do nmero que representa a sua quantidade. A faixa
etria da populao teoricamente adequada para o ensino fundamental dos 7
aos 14 anos, mas tendo em vista que no Brasil somente na dcada de 1990 as
distores causadas pelos elevados ndices de repetncia e evaso comearam
a ser corrigidos, at hoje uma parcela dos alunos matriculados est acima da
idade mxima. O grfico 4 mostra a evoluo da TEB do ensino fundamental
desde a dcada de 1980 at o ano 2002. Os valores calculados excedem aos
100%, mximo que seria atingido se as matrculas se restringissem populao
com idade adequada para esse nvel de ensino.
GRFICO 4
TAXA DE ESCOLARIZAO BRUTA DO ENSINO FUNDAMENTAL
BRASIL (1980- 2002)
Fonte: Oliveira, Arajo (2005, p. 9).
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A linha de evoluo da TEB caracterizada por altos e baixos que no

se verificam no plano das matrculas, obedecendo s variantes do crescimento
populacional. Enquanto a variao mxima das matrculas no perodo chegou
prxima casa dos 80%, a da TEB atingiu pouco mais de 40%. Isso minimiza
os efeitos negativos do aumento das matrculas na qualidade das notas, uma
vez que a expanso dos indicadores sociais foi muito maior. Os resultados
do Saeb devem ser associados a indicadores de natureza social mais amplos,
como a TEB e no simplesmente ao conceito de qualidade das notas, que
pouca contribuio traz para a formulao de polticas pblicas. Mesmo assim,
a TEB ainda no representa o indicador definitivo para exprimir a melhoria do
ensino fundamental no sentido social. Para isso, preciso realizar o produto
da TEB pelas respectivas mdias de proficincia nos exames do Saeb. O grfico
5 mostra a variao desse produto em alguns anos selecionados, tendo em
conta as mdias de proficincia em Portugus dos alunos da 8 a srie dentro
da escala padro de 500 pontos e a expresso da TEB em termos dos valores
decimais correspondentes s porcentagens.
GRFICO 5
QUALIDADE SOCIAL DO ENSINO FUNDAMENTAL MEDIDA PELO PRODUTO DA
TEB COM A MDIA DE PROFICINCIA EM PORTUGUS OBTIDA NO SAEB PELOS
ALUNOS DA 8a SRIE BRASIL (ANOS SELECIONADOS)
Fonte: Brasil (2007b, p. 7); Oliveira, Arajo (2005, p. 9).
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Os ndices apresentados no grfico 5 equilibram os possveis efeitos negativos que a variao da TEB pode ter sobre a qualidade de ensino, constituindo
uma forma de raciocinar que dificulta interpretaes subjetivas em relao ao
comportamento do sistema educacional. Quando a TEB aumenta e a mdia
das notas pretensamente cai, ou quando a TEB diminui e se supe que essa
mdia aumentar, o ndice determinado pelo produto numrico oferece uma
norma de regulao que diminui expectativas de anlises tendenciosas. Se os
aspectos qualitativos que constituem o indicador representam de fato uma
forma coerente de abordar a qualidade da educao em seu sentido social, um
dado interessante que os ndices no diminuram no perodo considerado,
mas pelo contrrio, seus valores aumentaram.
H vrios argumentos que podem ser invocados a favor da anlise de
qualidade proposta no grfico 5, que relaciona a TEB com as notas do Saeb.
Em primeiro lugar, a TEB um dos valores que entram na composio da
dimenso educacional do ndice de Desenvolvimento Humano IDH , medida pela taxa de alfabetizao de adultos e pela taxa de escolarizao bruta
combinada dos ensinos primrio, secundrio e superior (Biblioteca Virtual de
Direitos Humanos, 2005, p.1). Dessa forma, h razes de sobra para utilizar
a TEB no cotejamento da qualidade de ensino, que multiplicada pelas notas do
Saeb garante que seja estabelecido um sentido sociolgico para essas notas.
Alm disso, as relaes transversais entre as variveis que fazem a qualidade da
aprendizagem variar ano a ano precisam ser consideradas quando se pretende
analisar os resultados do Saeb. Mesmo que a comparabilidade longitudinal
das notas seja garantida, os fatores transversais necessrios para exprimir as
circunstncias sociais em que tais notas foram produzidas tm sido desconsiderados at agora. Entre esses fatores, a TEB sem dvida deve ser destacada,
pois sua importncia no clculo do IDH lhe d um papel central no que toca
ao planejamento das polticas sociais. Assim, o indicador utilizado no grfico
5, entre outros que valorizam a dimenso sociolgica da avaliao, deveria
estar presente no documento de divulgao da srie histrica do Saeb (Brasil,
2007b), pois a apresentao apenas das notas de proficincia dos alunos nesse
relatrio como resultado final tem provocado muitas distores analticas, tpicas
do tecnicismo econmico neoliberal aplicado educao, aqui j apontado.
No Brasil, causa bastante mal-estar admitir que os ndices da educao
s estejam caindo, enquanto a expanso mdia anual do Produto Interno
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Bruto PIB , de 1997 a 2006, foi de 2,2% e o PIB per capita cresceu 0,7%.
Aoanalisar a evoluo dos investimentos em educao pblica no Brasil na
dcada passada, Ribeiro (2001) informa que o valor mdio per capita foi de
R$79,63 no perodo 1993-1999, tomando a populao total do pas como denominador, e no somente o nmero de beneficirios das polticas de educao.
A taxa mdia de crescimento desse indicador naquele perodo foi de 2,96%.
Assim, os dados sobre os investimentos na educao pblica na dcada de 90
mostram que essa rea da poltica social brasileira conseguiu manter intacta a
espinha dorsal de sua estrutura de financiamento vinculao de impostos e
contribuies sociais (Castro, 2001, p. 29). Para o financiamento especfico
do ensino fundamental, foi concebido um instrumento poltico capaz de induzir
transformaes onde esto de fato os alunos e professores, na totalidade das
redes de ensino. Trata-se do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
ensino fundamental e de Valorizao do Magistrio Fundef , que produziu
uma realocao de recursos de tal forma a promover o aumento de matrculas,
tornando o pas prximo de conseguir colocar todas as crianas na escola desde
o final da ltima dcada. Alm disso, o Fundef permitiu ampliar significativamente
os montantes destinados a financiar a capacitao e habilitao de professores,
produzindo melhorias salariais. Destaca-se ainda o aumento no valor de gastos
com a construo, ampliao, reforma e manuteno de escolas, bem como
com equipamentos, material e transporte escolar. No entanto, mesmo com o
Fundef inegvel que os indicadores de qualidade do ensino pblico, quando
consultados, ainda reiteram uma situao que est muito aqum do razovel
(Semeghini, 2001, p. 56).
Em geral, os indicadores utilizados para avaliar a qualidade do ensino no
Brasil carecem de maior poder de sntese, pois deixam de englobar as variveis
sociais das quais dependem o funcionamento das unidades escolares e das redes
de educao entendidas como macrossistemas. O indicador aqui sugerido, que
associa as notas do Saeb com a TEB, aproxima-se da sntese necessria, uma vez
que, com base nas notas, considera a incluso social representada pelo aumento do nmero de matrculas. A perspectiva fornecida pelo indicador contribui
para aperfeioar a esfera de planejamento das polticas pblicas educacionais,
interpretando o sistema de ensino por meio da associao de outras variaes
que no apenas o resultado das provas de avaliao da aprendizagem.
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O NOVO NDICE OFICIAL DA EDUCAO BSICA

Em 15 de maro de 2007, divulgada uma poltica de governo denominada Plano de Desenvolvimento da Educao PDE que, pela primeira
vez no Brasil, envolve em um mesmo eixo diretor a educao bsica, superior,
profissional e continuada. O PDE surge num momento em que a educao
brasileira, sob o impacto da divulgao da srie histrica do Saeb do perodo
1995-2005, considerada uma das piores do mundo, ressaltando a necessidade de que uma ao conjunta das esferas municipais, estaduais e federal seja
empreendida para enfrentar os problemas. O foco da viso sistmica pretendida pelo PDE para a educao bsica contempla a melhoria da qualidade por
meio do aumento nos investimentos e aperfeioamento da gesto de recursos
pelos agentes pblicos responsveis. Entre as medidas adotadas, est a criao
do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica Ideb , decorrente de
uma nova gerao de indicadores para avaliar a qualidade de ensino no pas.
A nova concepo de clculo de qualidade representado pelo Ideb combina o
desempenho da aprendizagem com o fluxo escolar, atribuindo notas de zero
a dez a cada municpio. Com base nessa nota, est prevista a distribuio de
recursos adicionais para os municpios com os escores de qualidade mais baixos, tendo em conta o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao Fundeb. A princpio,
tanto nesse ltimo sistema quanto no anterior, o Fundef, a estratgia bsica
disponibilizar um valor anual mnimo por matrcula a cada rede educacional
existente no pas. As anlises revelam que:
Embora os fundos tragam quase nenhuma (Fundef) ou pouca (Fundeb) receita
nova para o conjunto nacional das redes estaduais e municipais da educao
bsica, muitos governos tero ganhos expressivos, porm muitos outros tero
perdas significativas, porque esta a lgica desses fundos, baseada na redistribuio de acordo com o nmero de matrculas. [...]. Cabe ressaltar que, embora
a lgica do Fundef e do Fundeb seja aparentemente democrtica ao promover
um nivelamento de recursos por matrcula dentro de cada estado e, portanto,
uma diminuio da desigualdade entre a rede estadual e as redes municipais de
cada estado, no caso do Fundef ela provocou perdas significativas em mais de
2.000 municpios pobres e provvel que o mesmo ocorra no Fundeb, pois a
lgica a mesma. (Davies, 2006, p. 770)
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O PDE surge como uma proposta para tentar corrigir as distores

existentes, atrelando a complementao das verbas do Fundeb para cada
municpio ao novo indicador que est sendo engendrado. Os municpios que
apresentarem os piores ndices recebero mais investimentos por aluno, e isso
representa um avano nas polticas pblicas de distribuio dos recursos para
a educao no Brasil, pois aproxima essas polticas de uma desejvel paridade
equitativa baseada na considerao das realidades sociais locais que inibem o
desenvolvimento das redes educacionais. A distribuio de recursos para as
redes de educao segundo a proporo de matrculas simples de administrar,
o que provavelmente levou o pas a adot-lo como nico critrio at o presente
momento. Tendo em conta novas perspectivas que sero abertas pelo clculo
do Ideb, possvel pensar at mesmo que o Fundeb passe a utiliz-lo no futuro
como norma geral para a distribuio de recursos, e no somente no que toca
s complementaes necessrias. Para entender as bases lgicas de como o
Ideb pode ser calculado, h as teorias da correo do fluxo escolar de Carvalho
(2001), o artigo de Goulart, Sampaio e Nespoli (2006), que contm a tabela
completa das taxas de transio por srie da Educao Bsica brasileira de 1995
a 2003. H, tambm, o trabalho amplamente citado de (Klein, 2003).
Com relao s metas educacionais, o MEC anunciou que o ndice do
pas vai ser fixado em seis, mdia que os pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE teriam nessa escala (Brasil,
2007). Essa afirmao, feita pelo ministro da educao, Fernando Haddad, aps
uma audincia pblica na Cmara dos Deputados no dia 27 de maro de 2007,
ambgua no que diz respeito formulao do Ideb, pois o clculo da OCDE
leva em considerao os resultados do Pisa, cuja metodologia diversa da do
Saeb. Para o Ideb ser calculado como informou o ministro, haveria necessidade
de implantar uma nova prova nacional especfica para ser aplicada aos jovens
de 15 anos de idade em todos os municpios, com o objetivo de avaliar o
conhecimento em matemtica e cincias, bem como as habilidades de leitura,
pois esse o modelo do Pisa. Para utilizar os prprios resultados do Pisa sem
a necessidade do Brasil desenvolver novas e caras metodologias de avaliao,
o mximo que se conseguir medir sero os resultados especficos das cinco
grandes regies brasileiras, unidade geopoltica mnima em que so computadas
as amostras daquele exame. A metodologia do Pisa no permite que se possa
ter uma classificao dos resultados em termos dos municpios, mas o Ideb
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precisa disso para efeito de o pas conseguir formular suas polticas pblicas,
tradicionalmente concebidas em termos das suas unidades administrativas municipais. Dessa forma, a falta de uma infraestrutura avaliativa para o Brasil adotar
um indicador que exprima a qualidade da educao bsica comparativamente
quela computada pela OCDE, torna pouco precisa a meta anunciada pelo
ento ministro da educao. O MEC poderia ter fixado a mdia 6 como meta
do Brasil no Pisa, mas no caso do Ideb esse valor destitudo de sentido, uma
vez que calculado com base em mdias obtidas pelos municpios no Saeb,
uma outra realidade de exame. A mdia em Matemtica obtida pelos alunos da
8a srie em 2005 foi de 240 pontos, que convertida para a escala de 10 pontos
resulta em 4,8. Esse valor no est distante da mdia 6 proposta pelo MEC.
Parece que h um engano fundamental quanto formulao de polticas pblicas
pelo MEC, pois a metodologia do Pisa e consequentemente a expresso de
suas notas so outras que no as do Saeb, de forma que os dois sistemas no
podem ser comparados. Se assim no fosse, em matemtica os alunos do 3 o
ano do ensino mdio j estariam a poucos dcimos da meta, pois obtiveram
mdia igual a 5,42 nessa disciplina em 2005.
A composio do Ideb inclui tambm a medida do fluxo escolar, que leva
em conta a relao entre o nmero de alunos que foram considerados aprovados e o total dos que fizeram matrcula. Define-se a matrcula total na srie k no
ano t como o nmero obtido pela soma de todos os alunos admitidos no sistema para cursar o ano letivo. Para um sistema fechado, isto , quando se supe
que todos os alunos computados na matrcula inicial do ano t permaneceram na
escola, no havendo transferncias para dentro e para fora, nem evaso, o fluxo
escolar do ano em pauta calculado pela relao entre a soma de todos os alunos da srie k, promovidos para a srie k + 1, incluindo os que se formaram.
No sendo recomendvel que as compensaes financeiras funcionem
como polticas de valorizao do desempenho, o benefcio aos municpios
brasileiros que apresentarem o pior Ideb no poder ser distribudo de acordo
com o simples critrio da proporcionalidade de matrculas, nem de dotar os
mais fracos com uma quantidade maior de recursos, devendo sim os primeiros
entre os mais fracos receberem proporcionalmente mais. Isso minimiza os
efeitos nocivos da cultura de compensao dos mais fracos, pois impe que
vale a pena ser relativamente forte entre eles. Uma filosofia dessa natureza
garantir pelo menos que o pressuposto da competitividade, to caro ao pen-
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samento neoliberal, de alguma forma esteja na implantao do PDE. Conforme

apregoam as doutrinas neoliberais, a utilizao de indicadores de desempenho
no eficiente para planejar a melhoria dos sistemas econmicos sem que a
competitividade prpria da noo de mercado esteja em algum nvel presente.
O planejamento dos sistemas educacionais tem passado definitivamente pela
tica econmica dentro das polticas pblicas contemporneas, mas os indicadores de avaliao da educao bsica precisam ir alm disso, para que de
fato se produza melhoria na qualidade de ensino.
CONCLUSES
A influncia das teorias econmicas neoliberais consolidou-se no campo
educacional pela avaliao da qualidade por meio de provas aplicadas para
medir o desempenho dos estudantes e pela realizao de experincias polticos-organizacionais voltadas para a melhoria do funcionamento das unidades
escolares, visando abranger o sistema de ensino em sua totalidade. No entanto,
visvel que a cultura da avaliao em educao baseada em pressupostos puramente economicistas pfia. Foi produzida contemporaneamente uma vasta
literatura crtica que se ope frontalmente ao discurso do desenvolvimentismo
educacional na pauta dos interesses financeiros dos formadores oportunistas
de opinio e formuladores de polticas pblicas ambguas.
No mbito da legislao poltica e da literatura de apoio tcnico criadas
respectivamente para regular e subsidiar os processos de avaliao, surge a
questo dos indicadores de qualidade como um ponto fundamental. Essa questo se torna ainda mais crucial quando o Saeb, sistema brasileiro formulado
para avaliar a escola e os alunos, mostra que durante a dcada de 1995 a 2005
houve um acmulo crescente de dficits de aprendizagem. Normalmente,
tais dficits so utilizados para inferir que a educao bsica fracassou, mas
necessrio interpretar os resultados de forma que eles agreguem tambm os
ganhos sociais decorrentes da aplicao de polticas pblicas inclusivas, como
o caso da no-repetncia, que conseguiu corrigir as graves distores do
fluxo escolar. Associando-se as mdias dos alunos com as taxas brutas de
matrcula, verifica-se que o sistema apresenta ganhos dentro de um contexto
em que essa forma de abordar a qualidade da educao tem amplo sentido
social. Quando a taxa bruta aumenta, o rendimento escolar tende a cair e
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vice-versa, de forma que no Brasil esse equilbrio mostrou variao positiva,

ou seja, a incluso escolar no a responsvel direta pelo aumento dos dficits
de aprendizagem observados.
Se forem mal interpretados, os dficits de aprendizagem acumulados
pelos alunos da educao bsica brasileira podero estimular o reaparecimento
das polticas de repetncia como proposta para melhorar a qualidade do ensino, perdendo-se as conquistas sociais representadas pela universalizao das
matrculas, to duramente conseguidas. Pode-se dizer que melhor um aluno
estar matriculado em uma escola de m qualidade do que ficar fora dela. Isso
no significa que a busca pela melhoria da qualidade deixe de ser perseguida,
porm preciso encontrar formas de faz-lo sem excluir os alunos.
O Plano de Desenvolvimento de Educao apresentado pelo MEC em
2007 representa um caminho para promover a desejada melhoria da qualidade
na escola sem expurgos sociais, mas isso s foi possvel porque seu principal
indicador, o Ideb, incorporou definitivamente a ideia de que a incluso escolar
uma poltica que no pode ser abandonada.
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So Paulo, n. 19, p. 77-169, 1999.
Recebido em: abril 2007
Aprovado para publicao em: agosto 2009
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8/10/2010 10:54:51

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Expanso e qualidade da educao...

EXPANSO E QUALIDADE DA EDUCAO

Professor adjunto do Departamento de Educao da Universidade Federal

Cadernos de Pesquisa, v.40, n.140, p. 561-585, maio/ago. 2010

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Paulo Srgio Marchelli

A ideia inicial de avaliao da qualidade em educao efetuada por

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Expanso e qualidade da educao...

Os resultados dos exames aplicados aos estudantes passaram a ocupar um

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particular de capital simblico, que se manifesta no reconhecimento concedido

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mesmo que o documento do Ministrio da Educao citado no os defina de

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Expanso e qualidade da educao...

Fonte: Brasil (2007b, p. 6).

No grfico, as diferenas entre as mdias de uma edio para outra do

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Paulo Srgio Marchelli

Fonte: Brasil (2007b, p. 7).

O grfico mostra que em Matemtica as diferenas entre as mdias de

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Fernandes, uma das explicaes para a piora do rendimento da educao bsica

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no propiciarem a esses as matrizes culturais extraescolares necessrias para o

Os autores aventaram refazer o estudo com os dados do Saeb de 2001, o

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...acredita-se que um achado importante do presente estudo [feito com alunos

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do processo de ensino e os professores no se vissem em condies de rever

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ensino fundamental no Brasil, que produziu um grande aumento no contingente

Fonte: Oliveira, Arajo (2005, p. 9).

O crescimento absoluto das matrculas demonstra que o sistema se

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esse um exerccio puramente ficcional, sendo impossvel saber se os alunos

Fonte: Oliveira, Arajo (2005, p. 9).

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A linha de evoluo da TEB caracterizada por altos e baixos que no

Fonte: Brasil (2007b, p. 7); Oliveira, Arajo (2005, p. 9).