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BPIFRANCE

Une mise en place russie,


un dveloppement stabiliser,
des perspectives financires consolider

Rapport public thmatique

Bpifrance - novembre 2016


Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Sommaire
Dlibr .......................................................................................................... 7
Introduction ................................................................................................... 9
Chapitre I La mise en place de Bpifrance : une tape franchie
avec succs ....................................................................................................13
I - Une nouvelle banque publique, ne du regroupement de trois
entits existantes ............................................................................................13
A - Le contexte et les ambitions initiales .............................................................. 13
B - La concrtisation de la mise en place dun point dentre unique pour
le financement des entreprises .............................................................................. 17

II - La gouvernance : une complexit pour le moment matrise ...................24


A - Les dfis de la dtention du capital parit par ltat et la Caisse des
dpts ................................................................................................................... 24
B - Une articulation pragmatique avec les rgions ............................................... 30

III - Une monte en puissance rapide facilite par des dotations


publiques accrues ...........................................................................................35
A - Une activit en croissance .............................................................................. 35
B - De nombreuses initiatives apprcies en faveur de la dynamique
entrepreneuriale et de laccompagnement des entreprises .................................... 38
C - Un soutien fort de ltat ................................................................................. 39
D - Une fonction de gestion des risques pas encore aux normes .......................... 47

IV - Les contreparties salariales de la construction sociale dun groupe


unique ............................................................................................................48
A - Lhritage des structures regroupes .............................................................. 48
B - La construction sociale du groupe Bpifrance et les mesures de
revalorisation salariale qui lont accompagne ..................................................... 50

Chapitre II Un rel dynamisme, mais un positionnement


stratgique clarifier pour chacun des mtiers ........................................63
I - Le financement en crdits des entreprises ; un inflchissement
ncessaire de la production aprs une phase de forte croissance ...................63
A - Une ampleur et une dynamique plus fortes des financements de
Bpifrance par rapport Oso ................................................................................ 63
B - Une expansion qui doit tre matrise ............................................................. 70

II - Le financement en fonds propres des PME : une intervention


soutenue, au risque dune concurrence entre acteurs publics .........................75
A - Des interventions en forte croissance, une nouvelle stratgie
dinvestissement ................................................................................................... 77

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B - Le risque dune surabondance des fonds publics et de concurrence


entre ces fonds ...................................................................................................... 82
C - Les risques lis aux interventions sous forme dinvestissements directs ........ 87

III - Les interventions en fonds propres dans les grandes entreprises et


les entreprises de taille intermdiaire, des objectifs stratgiques
incertains ........................................................................................................90
A - Un portefeuille de participations largement hrit du Fonds stratgique
dinvestissement pour des raisons diverses ........................................................... 90
B - Une volont dvoluer vers le financement des ETI de croissance, des
ralisations en retrait malgr la mise en uvre extensive de la doctrine
dintervention ....................................................................................................... 96

Chapitre III Un modle conomique et financier fragile qui


impose un dveloppement matris...........................................................105
I - Des rsultats jusquici positifs .................................................................106
A - Un produit net bancaire en croissance .......................................................... 106
B - Un faible cot du risque support par Bpifrance........................................... 107
C - Des rsultats positifs ..................................................................................... 108
D - La rentabilit des capitaux propres ............................................................... 110
E - Une solvabilit du groupe assure................................................................. 111

II - Une hausse des charges dexploitation qui risque de crer une base
de cots rigide ..............................................................................................111
A - Une progression rapide des charges dexploitation ...................................... 111
B - Une masse salariale et un effectif en augmentation ...................................... 114
C - Des cots de fonctionnement levs ............................................................. 117
D - Un risque deffet de ciseau sur lactivit de prt de Bpifrance ..................... 121

III - Un modle conomique et financier prsentant des fragilits


intrinsques ..................................................................................................122
A - Une forte dpendance de lactivit de financement aux concours
publics ................................................................................................................ 122
B - Les incertitudes sur la capacit du ple investissement dgager
durablement des rsultats.................................................................................... 134

IV - Une double exigence pour lavenir : matriser le dveloppement


de lactivit et expliciter les conditions de son financement par ltat ........137
A - Une programmation stratgique 2016-2019 qui ne rpond pas
compltement aux enjeux ................................................................................... 138
B - Une stratgie de dveloppement et de financement prciser ...................... 141

Conclusion gnrale ...................................................................................145


Rcapitulatif des recommandations .........................................................149
Annexes .......................................................................................................151
Rponses des administrations et des organismes concerns ...................177

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Les rapports publics de la Cour des comptes


- laboration et publication La Cour des comptes publie, chaque anne, un rapport public annuel
et des rapports publics thmatiques.
Le prsent rapport est un rapport public thmatique.
Les rapports publics de la Cour sappuient sur les contrles et les
enqutes conduits par la Cour des comptes ou les chambres rgionales des
comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres
rgionales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel au
concours dexperts extrieurs, et des consultations et des auditions sont
organises pour bnficier dclairages larges et varis.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la
prparation des projets de texte destins un rapport public, sont raliss par
lune des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation
associant plusieurs chambres.
Trois principes fondamentaux gouvernent lorganisation et lactivit
de la Cour des comptes, ainsi que des chambres rgionales et territoriales des
comptes, et donc aussi bien lexcution de leurs contrles et enqutes que
llaboration des rapports publics : lindpendance, la contradiction et la
collgialit.
Lindpendance institutionnelle des juridictions financires et
statutaire de leurs membres garantit que les contrles effectus et les
conclusions tires le sont en toute libert dapprciation.
La contradiction implique que toutes les constatations et
apprciations ressortant dun contrle ou dune enqute, de mme que toutes
les observations et recommandations formules ensuite, sont
systmatiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concerns ; elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprs
prise en compte des rponses reues et, sil y a lieu, aprs audition des
responsables concerns.
La publication dun rapport public est ncessairement prcde par la
communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concerns, ainsi quaux autres
personnes morales ou physiques directement intresses. Dans le rapport
publi, leurs rponses accompagnent toujours le texte de la Cour.

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La collgialit intervient pour conclure les principales tapes des


procdures de contrle et de publication.
Tout contrle ou enqute est confi un ou plusieurs rapporteurs.
Leur rapport dinstruction, comme leurs projets ultrieurs dobservations et
de recommandations, provisoires et dfinitives, sont examins et dlibrs de
faon collgiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au
moins trois magistrats, dont lun assure le rle de contre-rapporteur, charg
notamment de veiller la qualit des contrles. Il en va de mme pour les
projets de rapports publics.
Le contenu des projets de rapport public est dfini, et leur laboration
est suivie, par le comit du rapport public et des programmes, constitu du
Premier prsident, du Procureur gnral et des prsidents de chambre de la
Cour, dont lun exerce la fonction de rapporteur gnral.
Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, la
chambre du conseil o sigent en formation plnire ou ordinaire, sous la
prsidence du Premier prsident et en prsence du Procureur gnral, les
prsidents de chambre de la Cour, les conseillers matres et les conseillers
matres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux dlibrations des formations collgiales,
quelles quelles soient, les magistrats tenus de sabstenir en raison des
fonctions quils exercent ou ont exerces, ou pour tout autre motif
dontologique.

*
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne
sur le site internet de la Cour des comptes et des chambres rgionales et
territoriales des comptes : www.ccomptes.fr.
Ils sont diffuss par La Documentation Franaise.

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Dlibr
La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil en
formation ordinaire, a adopt le prsent rapport intitul Bpifrance :
une mise en place russie, un dveloppement stabiliser, des
perspectives financires consolider.
Le rapport a t arrt au vu du projet communiqu au pralable
aux administrations et aux organismes concerns et des rponses
adresses en retour la Cour.
Les rponses sont publies la suite du rapport. Elles engagent
la seule responsabilit de leurs auteurs.
Ont particip au dlibr : M. Migaud, Premier prsident,
MM. Durrleman, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, Duchadeuil,
Piol, Mme Moati, prsidents de chambre, MM. Bertrand, Levy,
Mme Froment-Meurice, M. Lefas, prsidents de chambre maintenus
en activit, MM. Ganser, Cazala, Banquey, Mmes Franoise Saliou,
Ulmann, MM. Maistre, Lair, de Gaulle, Uguen, Mousson, Guroult,
Mme Malgorn, MM. Clment, Migus, Rousselot, de Nicolay,
Mme Dardayrol, MM. Brunner, Senhaji, Mme Prin, MM. Rocca,
Dubois, Thvenon, Tersen, Fialon, Mmes Latournarie-Willems,
Girardin, Hamayon,
conseillers matres, MM. Sarrazin,
Blanchard-Dignac, conseillers matres en service extraordinaire.

Ont t entendus :

en sa prsentation, M. Briet, prsident de la chambre charge


des travaux sur lesquels le rapport est fond et de la prparation du
projet de rapport ;

en son rapport, M. Paul, rapporteur gnral, rapporteur du


projet devant la chambre du conseil, assist de Mmes Julien-Hibel et
Cabossioras, conseillres rfrendaires, rapporteures devant la
chambre charge de prparer le rapport, et de Mme Monique Saliou,
conseillre matre, contre-rapporteur devant cette mme chambre ;

en ses conclusions, sans avoir pris part au dlibr, M. Johanet,


Procureur gnral, accompagn de M. Kruger, avocat gnral.
M. Filippini, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la
chambre du conseil.
Fait la Cour, le 8 novembre 2016.

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Le projet de rapport soumis la chambre du conseil a t prpar,


puis dlibr le 2 septembre 2016, par la premire chambre, prside par
M. Briet, prsident de chambre, et compose de Mmes Morell, Ulmann,
Monique Saliou, Bouygard, Malgorn, M. Albertini, Mme Prin et
M. Levionnois, conseillers matres, ainsi que, en tant que rapporteurs,
Mmes Julien-Hiebel et Cabossioras, conseillres rfrendaires, et
Mme Denis rapporteure extrieure, et en tant que contre-rapporteur,
Mme Monique Saliou, conseillre matre.
Le projet de rapport a t examin et approuv, le 13 septembre
2016, par le comit du rapport public et des programmes de la Cour des
comptes, compos de M. Migaud, Premier prsident, MM. Durrleman,
Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, rapporteur gnral du comit,
Duchadeuil, Piol, Mme Moati, prsidents de chambre, et M. Johanet,
procureur gnral, entendu en ses avis.

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Introduction
La banque publique dinvestissement (BPI), dnomme Bpifrance,
a t cre par la loi du 31 dcembre 2012. Elle avait vocation
poursuivre et amplifier le soutien public au financement des entreprises,
pour faire face au risque dasschement de certains compartiments du
march du crdit ainsi quaux insuffisances en fonds propres qui
pouvaient freiner la croissance des entreprises. La cration de la BPI
visait galement rationaliser un paysage institutionnel fragment :
lexistence de nombreux canaux de financement des entreprises (Oso,
Fonds stratgique dinvestissement - FSI, CDC Entreprises, etc.),
intervenant sur des segments parfois proches, voire identiques, posait un
problme de lisibilit pour les petites et moyennes entreprises (PME)
dans les territoires.
Les contours de la BPI, et sa structuration, nont t dessins que
progressivement, partir de lt 2012. Plusieurs sujets faisaient dbat.
Le premier avait trait aux entits regrouper au sein de la BPI. La Caisse
des dpts ne souhaitait pas, lorigine, se dpartir de sa filiale CDC
Entreprises, spcialise dans le capital investissement en faveur des PME.
Plusieurs schmas ont, par ailleurs, t envisags concernant le FSI
(regroupement de lensemble de ses activits, y compris celles relatives
aux grandes entreprises, au sein de Bpifrance ou de ses seules activits en
fonds propres relatives aux PME et ETI). La question sest pose
galement des formes dassociation la BPI des diffrents dispositifs de
soutien lexportation (Ubifrance, Coface). Enfin, les modalits de
gouvernance de la nouvelle entit ont suscit des dbats parfois vifs
(modes dassociation des rgions la BPI ; quilibre capitalistique au sein
de la BPI, entre ltat et la Caisse des dpts et consignations).
En dfinitive, un quilibre a t trouv sur ces diffrents sujets.
Bpifrance est ne du regroupement de quatre entits, Oso, CDC
Entreprises, le FSI et FSI Rgions. Sa mise en place a donn naissance
un groupe aux capacits dactions dmultiplies, avec un total de bilan de
63,8 Md la fin de lanne 2015 et des interventions dans de trs
nombreux domaines de lconomie (les prts, les garanties de prts
bancaires, le soutien linnovation, les interventions en fonds propres en
faveur des PME, ETI et grandes entreprises, le financement des
exportations). Certes, la plupart des outils mis en uvre par Bpifrance
sont lhritage des diffrentes structures quelle a regroupes et dont les
racines sont parfois trs anciennes. La cration du groupe Bpifrance a
nanmoins donn une ampleur et une dynamique beaucoup plus fortes

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COUR DES COMPTES

ces interventions, inscrites dans le cadre dune stratgie renouvele. En


2015, les interventions de Bpifrance, en crdits comme en
investissements en fonds propres, se sont leves 18,8 Md1 et ont
bnfici 71 196 entreprises.

Le groupe Bpifrance
Le groupe Bpifrance, dont le capital est dtenu parit par ltat, via
un tablissement public, lEPIC Bpifrance, et la Caisse des dpts et
consignations, est organis sous forme dune holding de tte, la socit
anonyme Bpifrance (statut de compagnie financire), qui agit au travers de
ses filiales. Pour le financement en crdits des entreprises, il sagit
principalement de Bpifrance financement, tablissement de crdit, et dans
une moindre mesure, de Bpifrance rgions. Pour les interventions en fonds
propres, il sagit de Bpifrance participations et Bpifrance investissement. Le
groupe Bpifrance comptait, au 31 dcembre 2015, un effectif de 2 190 ETP.
Le total de son bilan consolid slevait 63,8 Md en 2015.
Les deux mtiers principaux du ple financement sont : (1) le
financement des investissements et du cycle dexploitation (crdits moyen
ou long terme, financements court terme) ; (2) les garanties des crdits
bancaires aux PME. Bpifrance financement est un acteur de place, qui a
vocation entraner, au bnfice des entreprises, lensemble des partenaires
du financement, au premier plan desquels les banques.
Le ple investissement de Bpifrance est organis autour de trois
mtiers : (1) les fonds de fonds, qui investissent notamment dans dautres
fonds privs de capital dveloppement, capital amorage, capital-risque ; (2)
linvestissement direct dans les PME afin dalimenter celles-ci en fonds
propres ou quasi-fonds propres (dit mtier fonds propres PME) ; (3)
linvestissement dans les grosses PME, les entreprises de tailles
intermdiaires (ETI) et les grandes entreprises (GE), dit mtier moyennes et
grosses capitalisations . Outre ses activits pour compte propre, Bpifrance
exerce galement, pour le compte du programme dinvestissement davenir
(PIA), un mtier dinvestisseur dans des socits de projet industriel , ie
des projets en phase dindustrialisation sur des technologies innovantes.
Le mtier du soutien linnovation emprunte, quant lui, ses modes
dintervention aux deux ples. Il se traduit la fois par des financements
(subventions, avances remboursables, prts) et des investissements en fonds
propres.
1

Dont 13,3 Md de financement (crdits et aides) ; 1,8 Md dinvestissement en


capital et 3,7 Md de garantie (accords en risques, reprsentant la quotit des prts
bancaires accords par des banques autres que Bpifrance et garantis par des fonds de
garantie grs par Bpifrance mais abonds par des ressources publiques).

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INTRODUCTION

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Dans le cadre de ses mtiers, Bpifrance peut intervenir selon des


modalits distinctes. (1) Elle exerce certaines de ses activits pour son
compte propre, partir de ressources propres, mme si ses actionnaires en
retirent ultimement les fruits : cest le cas, par exemple, des prts moyen et
long terme aux entreprises qui ne sont pas adosss aux fonds de garantie
grs par Bpifrance et abonds par des ressources publiques (tat, rgions,
etc.). (2) En revanche, les activits de financement de linnovation, de
garantie des crdits bancaires aux PME, et, pour partie, de crdits aux
entreprises (lorsque ces derniers sont adosss aux fonds de garantie
mentionns supra) sont directement ou indirectement finances sur des
ressources publiques ddies (dotations de fonds de garantie et de fonds
dinnovation). (3) Enfin, Bpifrance gre galement des fonds pour compte de
tiers. Il sagit notamment des fonds qui lui ont t confis par ltat dans le
cadre du programme des investissements davenir.

Tableau n 1 : rpartition des interventions de Bpifrance


entre activits pour compte propre et activits finances
sur des ressources publiques ddies2

Source : Bpifrance, retraitements Cour des comptes

Trois ans aprs sa cration, il est encore trop tt pour mesurer


limpact des interventions de Bpifrance, dans la mesure o, pour certains
de ses outils, notamment dans le domaine du capital investissement, cette
efficacit ne pourra tre value que dans dix quinze ans. Ce premier
2

Le mode de comptabilisation des donnes figurant dans ce tableau sont prcises en


annexe du rapport.

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COUR DES COMPTES

bilan vise donc principalement analyser les conditions de mise en place


de Bpifrance, les modalits dexercice de ses missions, et identifier les
principaux enjeux auxquels lentreprise est confronte aprs une premire
phase de dveloppement rapide. Il na, en revanche, pas vocation
dresser un diagnostic global sur la situation du financement de
lconomie franaise, thme que la Cour a dj eu loccasion de traiter
dans un rapport public thmatique en date de juillet 20123.
Le prsent rapport considre laction de Bpifrance dans toutes ses
dimensions : la fois ses activits pour compte propre, cest--dire finances
sur ses ressources propres, et ses activits pour compte de tiers savoir
ltat ou dautres collectivits publiques, avec des ressources ddies
confies par ces collectivits. Il sefforce galement dapprcier les
interventions de Bpifrance au regard des volutions de la situation
conomique et financire du pays et notamment des changements intervenus
entre 2012 et 2016 en matire de soutien, public ou priv, aux entreprises.
Mthodologie de lenqute
Le bilan de la mise en place et de laction de Bpifrance, tabli par la
Cour, a repos sur des entretiens, des dplacements en rgions, et une
analyse approfondie des comptes et de la gestion de la banque. Lquipe des
rapporteurs de la Cour a men plus dune centaine dentretiens, dont la liste
figure en annexe, au sein de Bpifrance, des administrations, de la Caisse des
dpts et consignations, des collectivits territoriales, et des diffrentes
parties prenantes (organisations professionnelles, banques commerciales,
entrepreneurs, conomistes, cercles de rflexion et personnalits qualifies).
Sur la large palette de missions confies Bpifrance, toutes nont pas fait
lobjet de la mme attention. Lanalyse ne pouvait pas entrer dans le dtail
de chaque dispositif, en raison de leur diversit et du fait que chacun pourrait
appeler des commentaires particuliers. Elle sest fonde sur les principaux
dentre eux, ceux qui mobilisent les financements les plus importants ou
bien, dans le domaine de linvestissement, sur la stratgie gnrale de
Bpifrance et sur lanalyse des dossiers dinvestissement de ses principaux
fonds de capital investissement.

Le prsent rapport analyse de quelle manire Bpifrance sest mise


en place (chapitre I), les modalits dexercice et la stratgie mise en
uvre au sein de ses diffrents mtiers (chapitre II), et les rsultats et
principales caractristiques du modle conomique et financier de
Bpifrance, ainsi que ses perspectives davenir (chapitre III).

Cour des comptes, Rapport public thmatique : Ltat et le financement de


lconomie. La Documentation franaise, juillet 2012, 306 p., disponible sur
www.ccomptes.fr

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Chapitre I
La mise en place de Bpifrance : une
tape franchie avec succs

I - Une nouvelle banque publique,


ne du regroupement de trois entits existantes
A - Le contexte et les ambitions initiales
1 - Le contexte conomique et financier : de nombreux facteurs
dincertitudes susceptibles de peser sur le financement
des entreprises
Lune des premires motivations de la cration de la banque
publique dinvestissement (BPI) tait de poursuivre et damplifier le
soutien public au financement des entreprises, dans un contexte
conomique et financier susceptible, selon les pouvoirs publics, de peser
sur le financement de leur croissance. Ltude dimpact du projet de loi
relatif la cration de la BPI indiquait, certes, en octobre 2012, quau
niveau macroconomique, aucune contraction gnralise du crdit
navait t constate auprs des entreprises et que laccs au crdit avait

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COUR DES COMPTES

globalement bien rsist pendant la crise, notamment pour les PME4.


Pour autant, cette tude soulignait que certaines PME industrielles ou
innovantes semblaient prouver plus de difficults accder au crdit
bancaire, sans que ce phnomne se transcrive dans les indicateurs
macroconomiques. Ce dcalage persistant en France entre des chiffres
globalement satisfaisants sur laccs au crdit bancaire et une perception
de terrain beaucoup plus critique a t galement relev dans le rcent
rapport sur le financement de linvestissement des entreprises, remis au
Premier ministre par Monsieur Villeroy de Galhau en aot 2015.
Il est avr, par ailleurs, que les banques ont effectivement durci
leurs critres doctroi de crdit dans lhiver 2008-2009, aprs la faillite de
la banque Lehman Brothers, et qu la suite des tensions de liquidit de
2011, et sous la pression des ratios prudentiels exigs par les organes de
supervision, tous les rseaux franais ont vis une diminution de leur ratio
crdits/dpts, principalement et officiellement par augmentation des
dpts, parfois sans doute par freinage des crdits5. La BPI devait donc
permettre de soutenir le financement des entreprises galement dans le
contexte de la nouvelle rglementation prudentielle dite Ble III , qui
visait rendre le systme bancaire plus solide par linstauration de
nouvelles contraintes en capital rglementaire et en liquidit, contraintes
qui pouvaient entraner des risques de renchrissement et de contraction
du crdit pour les PME.
Cest lensemble de ces facteurs dincertitudes sur lvolution du
financement priv de la croissance des entreprises qui a motiv la cration
dune banque publique dinvestissement. Plus gnralement, la BPI avait
vocation soutenir particulirement les entreprises de croissance,
technologiques, innovantes ou industrielles, et inscrire son action dans
les objectifs du gouvernement et des rgions en termes de politique
industrielle.

4
Ltude souligne : Le ralentissement de la distribution du crdit apparait
globalement modre compar aux prcdents pisodes de recul du crdit en France,
en particulier, la crise de 1993, et de la situation des autres pays de la zone euro. Les
tensions sur laccs au crdit des PME apparaissent contenues en France et les
encours se rvlent toujours plus dynamiques que lactivit conomique globale .
5
Voir le rapport sur le financement de linvestissement des entreprises, cit supra.

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LA MISE EN PLACE DE BPIFRANCE : UNE TAPE FRANCHIE AVEC SUCCS

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2 - La volont de rationaliser le soutien public au financement


des PME
Le projet de banque publique dinvestissement visait galement
rationaliser le paysage institutionnel alors fragment du financement des
entreprises en France. Lexistence de nombreux canaux de financement
(notamment Oso, Fonds stratgique dinvestissement, CDC Entreprises),
intervenant sur des segments parfois proches, voire identiques, posait un
problme de lisibilit pour les PME dans les territoires. Ces diffrents
acteurs taient largement interconnects, avec des participations croises
multiples, mais plus ou moins bien coordonns. Par exemple, la Caisse
des dpts dtenait prs de 27 % du capital dOso, 51 % du FSI et 100 %
de CDC Entreprises, qui dtenait 80 % de FSI Rgions Oso dtenant
les 20 % restant.
Schma n 1 : les dispositifs publics de financement
des entreprises avant la cration de Bpifrance6

Source : Cour des comptes

Linfographie nest pas exhaustive, OSEO Rgions par exemple ny figurant pas.

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COUR DES COMPTES

La banque publique dinvestissement avait vocation, dans ce


contexte, permettre aux entreprises de disposer dans un seul lieu, dans
chaque rgion, dun accs lintgralit de la palette doffres de services
en garantie, prts, aide linnovation, soutien en fonds propres et
accompagnement lexportation. La cration de la BPI devait galement
constituer lopportunit dune mutualisation et dune articulation nouvelle
de lintervention de ltat et des rgions pour les politiques de
dveloppement conomique, dans un contexte o les rgions avaient
dploy, en particulier depuis 2004, de nombreux dispositifs de soutien
au dveloppement des entreprises. Enfin, elle devait permettre de crer un
continuum dans les interventions en faveur du financement pour les
entreprises, afin de les accompagner y compris jusquaux marchs
internationaux, grce une meilleure coordination de son action avec les
autres dispositifs publics dappui lexportation, Ubifrance7 et Coface
direction des garanties publiques (DGP)8.

3 - Un objectif damlioration des dlais de traitement


des demandes de financement
La mise en place de la BPI avait, en outre, pour objectif dapporter
aux entreprises des rponses dans des dlais rduits et de faciliter leur
parcours de recherche de financement, afin de voir terme 90 % des
oprations dcides au niveau rgional.

7
tablissement public (1 375 ETP en 2012) en charge de laccompagnement des
entreprises franaises lexportation, travers notamment son rseau ltranger.
Ubifrance a fusionn au 1er janvier 2015 avec lAgence franaise pour les
investissements internationaux (AFII) pour former un nouvel oprateur, dnomm
Business France.
8
La Coface, entreprise prive, tait un assureur-crdit, qui grait, pour le compte de
ltat, et avec sa garantie, des procdures dassurance des contrats dexportation dont
les risques sont trop importants pour que les institutions financires prives
interviennent, ou du moins, interviennent seules (270 ETP consacrs cette mission
en 2012).

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LA MISE EN PLACE DE BPIFRANCE : UNE TAPE FRANCHIE AVEC SUCCS

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B - La concrtisation de la mise en place dun point


dentre unique pour le financement des entreprises
1 - La mise en place des nouvelles structures
a) Une mise en place rapide
Cre par la loi du 31 dcembre 2012, la banque publique
dinvestissement a t vritablement oprationnelle compter du
12 juillet 2013, date laquelle les apports de ltat et de la Caisse des
dpts au capital de la nouvelle structure ont t raliss. Les organes de
gouvernance avaient cependant commenc se runir avant cette date :
premier conseil dadministration, le 21 fvrier 2013 et premire runion
du conseil national dorientation, le 17 avril 2013 (voir infra). La doctrine
dintervention de Bpifrance a t prsente au Parlement en mai 2013 et
adopte par le conseil dadministration en juin.
Schma n 2 : structure simplifie du groupe Bpifrance
et de son actionnariat

Source : Cour des comptes

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COUR DES COMPTES

La mise en place rapide de Bpifrance doit largement au fait que la


nouvelle entit a regroup des entits prexistantes, dont elle a poursuivi
les mtiers et sur la lgitimit desquelles elle a pu capitaliser (Oso, CDC
Entreprises et le fonds stratgique dinvestissement FSI). Bpifrance est
une entit nouvelle, mais la plupart des outils quelle met en uvre sont
lhritage de ces diffrentes structures, et leurs racines sont parfois trs
anciennes. Oso, constitu en 2005, rsultait ainsi du rapprochement de la
Banque de dveloppement des PME (BDPME) et de lAgence nationale
de valorisation de la recherche (ANVAR), elles-mmes issues du
rapprochement de nombreuses entits, dont la premire a t cre en
1923, la Caisse centrale de crdit htelier. Bpfirance est donc la dernire
tape dune longue histoire de politiques publiques en faveur du
financement et du soutien aux entreprises. La cration de Bpifrance a eu
le mrite de regrouper des structures existantes, sans chercher en crer
de nouvelles.
Principales entits regroupes au sein de Bpifrance
Bpifrance a regroup les principales entits suivantes :
- le groupe Oso, devenu Bpifrance financement, dont le capital tait
dtenu majoritairement par ltat (62,81 %), par lintermdiaire dun
tablissement public industriel et commercial (EPIC) et minoritairement
par la Caisse des dpts et consignations (26,89 %) ainsi que par des
tablissements financiers (banques et assurances) pour environ 10 %, qui
exerait les mtiers de prts, de garanties et de soutien linnovation ;
- CDC Entreprises, devenu Bpifrance investissement, socit de gestion,
filiale 100 % de la Caisse des dpts et consignations, charge dune
activit dinvestissement dans les PME, notamment dans des segments
prsentant des dfaillances de march (le segment du capital-risque, en
particulier au stade de lamorage, et le segment du capital
dveloppement). CDC Entreprises dtenait une filiale, Avenir
Entreprises (devenue FSI Rgions), outil consacr au renforcement des
fonds propres des PME dploy en rgion ;

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LA MISE EN PLACE DE BPIFRANCE : UNE TAPE FRANCHIE AVEC SUCCS

19

- le fonds stratgique dinvestissement (FSI), devenu Bpifrance


participations, cr en 2008, dont le capital tait dtenu 51 % par la
Caisse des dpts et consignations et 49 % par ltat et dont la
vocation tait de soutenir la comptitivit de lconomie franaise par
des investissements en fonds propres dans les entreprises9.

b) Une construction encore inacheve sur plusieurs aspects


Si la mise en place de Bpifrance a t rapide, sa structuration
juridique et oprationnelle a, de manire logique, pris plus de temps.
Ainsi, la rorganisation juridique du ple investissement de Bpifrance
nest intervenue quau 31 mars 2014. La structuration interne de
Bpifrance demeure encore en cours sur plusieurs aspects10. En effet, la
constitution du groupe, le dveloppement accru de ses activits, combins
au renforcement des contraintes rglementaires et la mise en place du
mcanisme de supervision unique sous la responsabilit de la Banque
centrale europenne (BCE), obligent davantage structurer certaines
fonctions, en particulier le contrle des risques, mettre en place des
fonctions de pilotage (par exemple, pour les reportings rglementaires) et
dsormais formaliser de manire plus systmatique certains processus.

2 - La mise en uvre dun point dentre unique


La cration de Bpifrance visait permettre aux entreprises de
disposer dune gamme complte dinterventions (participation au capital
et prts) auprs dun interlocuteur unique. Ce point dentre unique
sincarne aujourdhui notamment au niveau du rseau de Bpifrance11, o
sont reprsents, au sein dune direction rgionale, lensemble des mtiers
de la banque, quils relvent du financement ou de linvestissement en
fonds propres, ce qui permet aux entreprises de disposer dans un seul lieu,
9

Ses investissements taient raliss sous deux formes : des prises de participations
minoritaires directes, avec une implication dans la gouvernance dans des ETI et
grandes entreprises ; une dlgation de gestion CDC Entreprises pour des
investissements directs et en fonds de fonds dans des PME.
10
Lunification des systmes informatiques mtiers et lharmonisation des procdures
de suivi des participations est, par exemple, encore en cours sur la partie
investissement
11
Le rseau de Bpifrance se compose de 43 implantations (30 directions rgionales et
13 dlgations territoriales). Le conseil dadministration de Bpifrance a autoris, en
dcembre 2015, louverture de cinq nouvelles dlgations territoriales (Troyes,
Bourg-en-Bresse, La Rochelle, La Roche-sur-Yon, Avignon).

Bpifrance - novembre 2016


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20

COUR DES COMPTES

dans chaque rgion, dun accs lintgralit de la palette doffres de


services en garantie, prts, aides linnovation, soutien en fonds propres
et accompagnement lexport12. Plus de 90 % des demandes de
financement (en nombre) font lobjet dune dcision par le rseau, sans
remonter au sige13.
Le fait de pouvoir disposer auprs dun interlocuteur unique, le
groupe Bpifrance de la quasi-totalit de la palette des instruments
financiers mobilisables constitue un progrs par rapport la situation
antrieure14 o ces instruments taient rpartis entre plusieurs
tablissements, la plupart dsormais regroups au sein de Bpifrance
(Oso, CDC Entreprises, FSI et directions rgionales de la Caisse des
dpts15). Des mesures avaient certes t mises en place, avant la cration
de Bpifrance, pour accrotre les synergies entre ces diffrentes entits,
mais elles demeuraient insuffisantes16.
Lun des enjeux de Bpifrance est de dvelopper davantage les
synergies entre les mtiers du financement et de linvestissement.
Aujourdhui, le rseau de Bpifrance apporte un nombre important de
dossiers dinvestissement au mtier fonds propres PME. En 2015, 51 %
des dossiers dcaisss par ce mtier17 ont t apports par le ple
financement de Bpifrance. Ces apports sont concentrs principalement sur
certains fonds (les fonds France investissement rgions). Le souhait de
Bpifrance est de dvelopper ces apports en direction dautres fonds,
privs ou grs par le groupe.
12
Sont prsents dans le rseau de Bpifrance une cinquantaine dinvestisseurs, qui
relvent hirarchiquement de Bpifrance investissement.
13
Sur les 136 000 demandes examines en 2013-2014, tous produits de financement
confondus (prts moyen et long terme, financements court terme, garanties),
reprsentant plus de 30 Md, plus de 90 % en nombre ont fait lobjet dune dcision
par le rseau (125 000 dossiers), reprsentant plus de 50 % en montant net
(16,7 Md). Cette proportion tait identique du temps dOso, mais les niveaux de
dlgation de dcision au profit du rseau ont t sensiblement relevs depuis la
cration de Bpifrance pour tenir compte de laugmentation du montant moyen des
prts accords (par exemple, de 3 5 M pour les directeurs de rseau).
14
Il ressort dun baromtre de notorit et dimage de Bpifrance, ralis par
Opinionway en 2014, que les dirigeants dentreprises qui prennent position sur la
restructuration de Bpifrance en un tablissement unique considrent globalement quil
sagit dun progrs.
15
Les directions rgionales de la Caisse des dpts, qui mettent en uvre, au plan
local, les missions dintrt gnral de la Caisse, reprsentaient, sur les territoires, les
mtiers de CDC Entreprises et du FSI.
16
Parmi celles-ci figure, par exemple, la cration en 2011 de FSI Rgions, qui visait
renforcer la prsence du Fonds stratgique dinvestissement en rgions mais aussi la
complmentarit avec Oso, avec des quipes de FSI Rgions regroupes
physiquement avec celles dOso.
17
38 % en montant.

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LA MISE EN PLACE DE BPIFRANCE : UNE TAPE FRANCHIE AVEC SUCCS

21

3 - Une nouvelle tape dans le domaine du soutien lexportation


Dans le domaine du soutien des entreprises lexportation, la
cration de Bpifrance sest accompagne de la mise en place ds mai
2013, sous le label de Bpifrance export, dun partenariat renforc entre le
nouvel tablissement, lex-Ubifrance, devenu Business France, et la
Coface, qui permet de regrouper, au sein du rseau Bpifrance, les trois
mtiers du financement de lexportation, de laccompagnement des
entreprises lexportation et de lassurance des contrats dexportation. Ce
partenariat a renforc les synergies entre les rseaux et le rapprochement
des quipes dj, en partie, luvre entre Oso et Ubifrance. Ont ainsi
t installs, au sein des implantations rgionales de Bpifrance, des
chargs daffaires internationaux de Business France18, qui devaient
notamment assurer, dans le cadre du pacte national pour la croissance, la
comptitivit et lemploi, un accompagnement personnalis
linternational de 1 000 PME et ETI de croissance19 et des dveloppeurs
Coface20 afin de distribuer les dispositifs des garanties publiques Coface
(assurance prospection, assurance-crdit et assurance investissement).
Une nouvelle tape, visant renforcer le rle de Bpifrance dans le
domaine du soutien des entreprises lexportation, est rcemment
intervenue, qui se traduit, principalement, de trois manires :
- le renforcement de lintgration des quipes de Business France au
sein du rseau Bpifrance21 ;
- la mise en place, courant 2015, la demande des pouvoirs publics,
dune activit de financement des oprations dexportation des
entreprises implantes en France, sous forme doctroi de crditsexport de montant limit et de rachat de crdits fournisseur22 ;

18

Une quarantaine de chargs daffaires en 2016.


Voir laction 14 du pacte national pour la croissance, la comptitivit et lemploi
(6 novembre 2012).
20
Seize collaborateurs Coface taient prsents dans le rseau Bpifrance en janvier 2016.
21
La dernire convention cadre de partenariat entre Bpifrance et Business France, en
date du 12 fvrier 2016, vise ainsi un maillage renforc des quipes de chargs
daffaires internationaux de Business France dans le rseau Bpifrance et
lenrichissement du partenariat en termes doffres et de cibles dentreprises.
22
Le financement moyen terme dun contrat commercial dexportation se dcline en
deux produits : le crdit acheteur, qui est un crdit octroy par Bpifrance au client
tranger de lexportateur ; le crdit fournisseur qui est octroy par lexportateur son
client puis rachet sans recours par Bpifrance. Bpifrance a vocation intervenir, en
priorit, sur les crdits-export de petits montants (en financement exclusif sur les
crdits exports dun montant infrieur 25 M et, au-del, en cofinancement pour des
tickets dun montant maximum de 75 M).
19

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22

COUR DES COMPTES

- lintgration de Coface23 direction des garanties publiques au sein de


Bpifrance dans le cadre dune nouvelle filiale (Bpifrance assurance
export).
Cette intgration rpond au souhait de ltat de regrouper au sein
du mme tablissement lensemble des dispositifs publics de soutien au
dveloppement des entreprises, en France et ltranger, afin damliorer
les performances des entreprises franaises lexport. Cre en dcembre
2015, Bpifrance assurance export est une socit filiale 100 % de
Bpifrance SA24. Elle a vocation, pour des raisons juridiques, assurer
uniquement les missions exerces jusque-l par la direction des garanties
publiques de la Coface. Le transfert des garanties publiques naura pas
dinfluence sur la rpartition des risques entre ltat et son prestataire :
ltat continuera de porter lintgralit des risques lis loctroi des
garanties, qui ne figureront pas au bilan du groupe Bpifrance. De ce fait,
la nouvelle filiale de Bpifrance sera soumise la tutelle de ltat25. Le
transfert des garanties publiques Bpifrance saccompagnera dune
indemnisation de Coface hauteur de 77,2 M, dont 52,8 M dus par
ltat titre dindemnisation de la perte de synergies (bail et charges
rsiduels, cots partags non rationalisables, impact relatif la TVA), et
24,4 M dus par Bpifrance au titre de la valeur de lactivit de gestion des
garanties publiques diminue des passifs nets des actifs comptables
cds26. Dun point de vue oprationnel, les principaux enjeux concernent
le basculement des systmes dinformation et le transfert des personnels.
Le transfert des garanties publiques devra avoir lieu au plus tard le
31 dcembre 2016, daprs la loi.

23

La Compagnie franaise d'assurance pour le commerce extrieur (Coface), ancienne


compagnie d'tat aujourd'hui prive et cote en bourse, grait depuis 1946 l'activit
d'assurance-crdit l'exportation pour le compte de l'tat dans le cadre d'une
convention renouvele tous les trois ans. Ce dispositif de garanties publiques
lexport a vocation soutenir les entreprises franaises exportatrices et importatrices.
24
Elle est prside par le directeur gnral du groupe Bpifrance. Il est prvu que
lensemble des personnels de la Coface de la direction des garanties publiques ou
exerant une activit ddie ou substantiellement consacre aux garanties publiques
soient transfrs Bpifrance Assurance Export. Le sige de lactivit dmnagerait de
Bois-Colombes Paris, rue Drouot.
25
Comme auparavant, dcisions doctroi des garanties relevant du ministre, dfinition
par ltat des procdures, veto de la tutelle sur certaines dcisions, nomination du
directeur gnral par le ministre de lconomie.
26
Protocole prliminaire conclu le 2 juillet 2015 entre ltat, Coface et BPI Groupe.

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LA MISE EN PLACE DE BPIFRANCE : UNE TAPE FRANCHIE AVEC SUCCS

23

Au-del, la conclusion dune convention de partenariat entre


lAgence franaise de dveloppement (AFD) et de la Caisse des dpts et
consignations (CDC) pourrait ouvrir des perspectives pour accrotre
encore davantage les synergies entre lAFD, sa filiale Proparco27 et
Bpifrance28 dans laccompagnement des entreprises franaises
ltranger.
Le renforcement des comptences de Bpifrance dans le domaine
du soutien lexportation nen fait toutefois pas linterlocuteur unique
des entreprises. En effet, dans le contexte de la crise de 2008, ltat a
souhait mettre en uvre un dispositif public de soutien au crdit export
plus complet, au sein duquel SFIL/CAFFIL29 est le pivot dune titrisation
et dun refinancement des contrats dexportation les plus levs,
Bpifrance ayant, pour sa part, mis en place une offre de crdit export pour
les PME et les ETI pour des montants compris entre 1 et 75 M.

27

Proparco est une filiale de lAFD ddie au financement du secteur priv dans les
pays du sud, travers des instruments financiers non concessionnels et de long terme
(prts, prises de participation, garanties). La CDC dtient 6,15 % du capital de
Proparco, par lintermdiaire dune holding de participations, Elan PME, dont elle a
confi la gestion Bpifrance investissement. Bpifrance dispose aujourdhui dun sige
au conseil dadministration de Proparco au titre de son rle de gestionnaire de la
participation de la Caisse. La reprise par Bpifrance des parts de la CDC, envisage en
2014, ne sest pas concrtise jusqu prsent.
28
Le rapport au Prsident de la Rpublique, en date de janvier 2016, Rapprocher
lAFD et la CDC au service du dveloppement et de la solidarit internationale ,
mentionnait que tout en restant une filiale de lAFD, Proparco pourrait dvelopper des
synergies avec Bpifrance, par exemple dans lanalyse des risques, lingnierie
financire, la mobilisation des rseaux bancaires partenaires, etc. Le rseau de lAFD
pourrait devenir plus ouvert aux demandes des entreprises. Le rapport suggrait
galement que la Caisse pourrait, par ailleurs, directement et/ou avec Bpifrance,
accrotre sa prsence au capital de Proparco, en renforant sa participation minoritaire.
29
Ne du plan de rsolution ordonne du groupe bancaire Dexia avec la mise en
gestion extinctive de ltablissement franco-belge partir de 2011, la socit de
financement local, dsormais appele SFIL, est dtenue 75 % par ltat, la Caisse
des dpts et consignations et La Banque Postale tant prsentes hauteur
respectivement de 20 % et de 5 %.

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24

COUR DES COMPTES

II - La gouvernance : une complexit


pour le moment matrise
A - Les dfis de la dtention du capital parit
par ltat et la Caisse des dpts
1 - Des apports valoriss de manire obtenir une exacte parit
entre les deux actionnaires
Les entits regroupes au sein de Bpifrance ont chacune fait lobjet
dune valorisation, sur laquelle les actionnaires, ltat et la Caisse des
dpts, se sont accords au terme dun processus de due diligences
croises30 et de diligences rglementaires opres par des commissaires
aux apports. Cette valorisation ne permettait toutefois pas datteindre la
parit entre ltat et la Caisse des dpts dans les droits de vote et le
capital de Bpifrance. La Caisse de dpts a donc d procder des
apports complmentaires sous forme de titres (essentiellement des actions
Areva ainsi que des parts de fonds communs de placement dont la plupart
taient grs par lex-CDC Entreprises), pour un montant de 324 M, et
de numraire (232 M) pour parvenir lexacte parit avec ltat.
Tableau n 2 : valorisation des apports de ltat et de la Caisse des dpts
et consignations lors de la cration de la BPI
(M)
FSI
Oso
CDC Entreprises
SOFIRED
Actifs complmentaires
CDC
Apport numraire CDC
Total

tat
7 232
1 678

CDC
7 527
725
150

47
324
8 957

232
8 957

Source : Traits des apports, retraitements Cour des comptes

30

La due diligence ou diligence raisonnable est l'ensemble des vrifications qu'un


ventuel acqureur ou investisseur va raliser avant une transaction afin de se faire
une ide prcise de la situation d'une entreprise.

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LA MISE EN PLACE DE BPIFRANCE : UNE TAPE FRANCHIE AVEC SUCCS

25

La valorisation du FSI et dOso a t ralise partir de lactif net


rvalu de ces socits31, sans tenir compte de leurs rsultats futurs.
Dans le cas dOso, les autres mthodes de valorisation usuellement
utilises transactions comparables et actualisation des bnfices futurs
ont t rejetes au motif quil nexistait pas dacteur sur le march auquel
Oso aurait pu tre compar (en raison notamment de ses activits
dintrt gnral finances par voie de dotations publiques et de son rle
de soutien lconomie).
La valorisation de CDC Entreprises (150 M) a t effectue sur la
base dune mthode dactualisation des bnfices futurs. Ces derniers ont
inclus les commissions de gestion provenant des actifs sous gestion en 2012
(7,8 Md) et celles attendre de la gestion de fonds confis dans la mise en
uvre de France investissement 2020 (3 Md supplmentaires horizon
2017). Ces nouveaux fonds sont aujourdhui ports pour une large part par
Bpifrance. De faon gnrale, la mthode dactualisation des flux futurs
apparat pertinente pour valoriser une socit de gestion qui tire sa valeur
dune part des commissions de gestion des encours qui lui ont dj t
confis, et dautre part de la capacit de lquipe de gestion grer ces
fonds de faon rentable pour les investisseurs et de ce fait, lever de
nouveaux fonds. CDC entreprises nest, toutefois, pas rellement
comparable une socit de gestion prive. En effet, les sommes souscrites
dans les fonds grs par CDC Entreprises taient dorigine publique 90 %
et alloues unilatralement la socit de gestion32. Son chiffre daffaires et
ses rsultats taient, en outre, entirement lis la perception de
commissions de gestion verses par des souscripteurs publics,
indpendamment de la rentabilit des investissements et des performances
financires ralises sur le long terme.
Par ailleurs, la mthode retenue conduit actualiser des
commissions de gestion aujourdhui perues par lex-CDC Entreprises
(devenue Bpifrance investissement) sur des fonds que la Caisse a
transfrs directement, ou indirectement au travers de lex-FSI,
Bpifrance, sans que les commissions futures sur ces fonds naient t
dduites par ailleurs de la valorisation des parts de fonds apportes par la
CDC Bpifrance.
31
quelques ajustements prs pour le FSI, o la valorisation du portefeuille a t
ajuste pour tenir compte du consensus de march (valorisation 60/40 entre la valeur
boursire et le consensus des analystes) et de la dduction des cots futurs de la
holding.
32
Le montant total des actifs sous gestion de CDC entreprises tait, au moment des
apports, de 7,8 Md. Sur cette somme, 5,8 Md taient grs pour le compte du FSI,
0,1 Md pour le compte de la Caisse des dpts, 1,1 Md pour le compte de ltat et
0,8 Md pour le compte de tiers privs

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26

COUR DES COMPTES

Le choix aurait pu tre de valoriser CDC entreprises en tant


quapport de la Caisse sur la seule base des encours dj grs, et
apports par des investisseurs autres que la Caisse. Cela aurait abouti
une valorisation sensiblement infrieure, de plusieurs dizaines de millions
deuros. Cela tant, les choix des paramtres de valorisation retenus pour
CDC Entreprises nont de consquences que sur une faible part des
apports (de lordre de 1 % des apports totaux). Une valorisation moins
leve de CDC entreprises aurait oblig la Caisse augmenter son apport
en numraire de quelques dizaines de millions deuros.
Ce choix a nanmoins eu une autre consquence. La valorisation
leve de CDC Entreprises a, en effet, conduit accrotre mcaniquement
le prix du rachat, par la Caisse des dpts, des actions de prfrence
attribues aux salaris de CDC Entreprises. La valeur de rachat de ces
actions tait, en effet, cale sur la valorisation de CDC Entreprises dans le
cadre des apports de la socit de gestion Bpifrance (valorisation de
150 M, correspondant une valeur de rachat de 318,5 par action). La
Cour a soulign que les gains perus par les salaris de CDC Entreprises
loccasion du rachat de leurs actions gratuites ont donc t trs levs, de
manire totalement dconnecte avec la vocation initiale
dintressement du plan dattributions gratuites dactions33.

2 - Une gouvernance satisfaisante, des risques ne pas ngliger


La gouvernance de Bpifrance est encadre par lordonnance du
29 juin 2005, telle que modifie par la loi du 31 dcembre 2012 relative
la cration de la banque publique dinvestissement. Lordonnance
dtermine la composition du conseil dadministration de la socit
anonyme Bpifrance et fixe le principe dun actionnariat parit entre
ltat et la CDC.
Le rle respectif des deux actionnaires a t prcis dans un pacte
dactionnaires, sign le 25 juin 2013. Celui-ci prvoit notamment une
prminence de la CDC dans la gouvernance de Bpifrance
participations et une prminence de ltat dans celle de Bpifrance
financement, reflet des quilibres prexistants. Ces dispositions ont

33

Cour des comptes. Rapport public annuel 2015, Tome I, volume 2. Les attributions
gratuites dactions de CDC Entreprises, filiale de la CDC : les drives dun dispositif
dactionnariat salari public, p. 419-455. La Documentation franaise, fvrier 2015,
455 p., disponible sur www.ccomptes.fr

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LA MISE EN PLACE DE BPIFRANCE : UNE TAPE FRANCHIE AVEC SUCCS

27

permis la mise en place dun actionnariat parit tout en bnficiant des


contributions financires et de lexpertise de chaque actionnaire (la CDC
dans le domaine de linvestissement en fonds propres, ltat dans le
domaine de la garantie et du soutien linnovation). Cette rpartition se
traduit dans la composition des conseils dadministration de chacune des
deux filiales du groupe, lactionnaire prminent nommant trois
administrateurs indpendants en plus de ses propres reprsentants. Il est
galement prvu que les dcisions les plus importantes (approbation du
budget et du plan stratgique, modifications de capital, conventions de
financement, etc) soient soumises une majorit qualifie requrant le
vote favorable des reprsentants des deux actionnaires.
La parit actionnariale recouvre des proccupations des deux
actionnaires qui relvent de logiques diffrentes. Ltat considre
Bpifrance comme une priorit politique dans la mesure o elle est le bras
arm de son intervention dans lconomie et le financement des
entreprises. Bpifrance est aussi un outil permettant dengager des
financements sans quils soient soumis aux rgles encadrant le budget de
ltat, notamment en ce qui concerne labondement des fonds de garantie.
La CDC, de son ct, a subi, avec la cration de Bpifrance, une
amputation de la moiti de ses fonds propres et a d abandonner lactivit
dinvestissement dans les PME quelle considrait comme un de ses
succs. De ce fait, elle ne possde pas les mmes priorits que ltat et
considre que les politiques menes par Bpifrance pour le compte de la
puissance publique (garantie, innovation) ne sont pas directement de son
ressort. Pour autant, des deux actionnaires, cest celui qui dispose des
moyens les plus directs pour contrler lactivit de Bpifrance, grce aux
changes de donnes financires trs tendus avec sa filiale et au
dimensionnement de ses quipes.
En pratique, la parit actionnariale na donn lieu aucun conflit
ce jour. La gouvernance apparat performante en matire
dinvestissement, au regard de la slectivit des dossiers.
Sur des sujets transversaux en revanche comme le budget, la
politique salariale ou la gestion des risques, la complexit de la
gouvernance de Bpifrance a pu tre facteur de dysfonctionnements. En
effet, la structure de gouvernance du groupe Bpifrance, notamment
travers ses filiales, apparat complexe compte tenu de la structuration du
groupe. Le groupe Bpifrance comprend au total cinq conseils

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28

COUR DES COMPTES

dadministration34, pour lesquels les reprsentants des deux actionnaires


ne sont pas identiques. La seule personne tre prsente dans toutes les
structures de la gouvernance et avoir une vision densemble est le
directeur gnral de Bpifrance35. En matire de politique salariale
notamment, le fait que les dcisions soient transverses et fassent lobjet
dun examen et dun vote dans chacune des filiales avant dtre tudies
par les instances de gouvernance de la socit-mre a abouti des
augmentations parallles rcurrentes.
Le cumul de trois facteurs la parit actionnariale, la complexit
de la gouvernance et le manque dinformation des conseils
dadministration peuvent tre facteurs de risques pour la prise de
dcisions au sein du groupe. En effet, plusieurs acteurs ont relev un
manque dinformation des conseils dadministration de Bpifrance : le
superviseur en matire dvolution et de contrle des risques et certains
administrateurs en matire budgtaire.
Sil na donn lieu aucun conflit ce jour, lactionnariat parit
nest pas exempt de risques de blocage terme si les intrts des
actionnaires ou des personnes composant lactuelle gouvernance ne se
trouvent plus aligns. Les risques futurs lis la gouvernance doivent
faire lobjet dune attention dautant plus soutenue quil existe une
tendance des actionnaires ne pas sinterroger sur les perspectives
moyen terme de la banque. Les besoins de financement massifs des
activits de garantie et dinnovation ds 2017 ne donnent pas lieu pour le
moment lidentification de pistes de solutions par les actionnaires (cf.
chapitre III) : ltat na pas entam de dmarches pour identifier des
sources de financement, tandis que la CDC considre que cela nest pas
de son ressort, tant un sujet de politique budgtaire.

3 - LEPIC Bpifrance : une structure supprimer


Ltablissement public industriel et commercial (EPIC) Bpifrance,
hritier de lEPIC Oso, a pour mission de reprsenter ltat actionnaire
auprs du groupe Bpifrance. Il est financirement et juridiquement le
dtenteur des 50 % du capital de la SA Bpifrance qui reviennent
34

Bpifrance SA, Bpifrance financement, Bpifrance participations, Bpifrance


investissement, Bpifrance rgions
35
Ltat possde galement un commissaire du gouvernement qui participe toutes
les instances de gouvernance de Bpifrance. En revanche, il ne possde pas de pouvoir
dcisionnel.

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LA MISE EN PLACE DE BPIFRANCE : UNE TAPE FRANCHIE AVEC SUCCS

29

ltat36. Il est administr par un conseil dadministration compos dun


prsident et de cinq reprsentants de ltat.
Le rle de lEPIC Bpifrance apparat superflu. Daprs
ladministration, plusieurs raisons conduiraient justifier son maintien dans
le dispositif entourant Bpifrance aprs lintgration dOso. En premier
lieu, sa prennisation aurait facilit la mise en place rapide de Bpifrance en
permettant de ne pas notifier la cration du nouveau groupe public la
Commission europenne comme le prvoit le rgime des aides dtat, la
structure du groupe nayant pas chang. Bpifrance faisant dsormais partie
des banques de la place, cet argument a perdu de sa porte.
Lexistence de lEPIC serait par ailleurs justifie, daprs
ladministration, par son rle de coordination interministrielle
permettant aux diffrents services de ltat ayant un lien avec lactivit de
Bpifrance de prsenter une position commune vis--vis de la banque.
Cette fonction nest pas rellement documente ; elle lest dautant moins
que le prsident de lEPIC nest membre daucun des conseils
dadministration de la banque. Cest lAgence des participations de ltat,
directement prsente au conseil dadministration de la SA Bpifrance, qui
reprsente ltat actionnaire. En outre, lensemble des services de ltat
ayant un lien avec lactivit de Bpifrance37 participent directement la
gouvernance du groupe, soit en tant prsents au conseil dadministration
de la SA, soit celui de Bpifrance financement. Ces services ont, par
ailleurs, des contacts directs entre eux qui permettent de formaliser une
position interministrielle en cas de besoin.
Le dernier argument prsent par Bpifrance en faveur du maintien
de lEPIC soutient que supprimer lEPIC aurait des consquences
ngatives sur les leves de fonds, les investisseurs trangers auprs
desquels se refinance la banque tant familiariss avec cette structure. En
ralit, il semble peu probable que ces investisseurs sinquitent du fait
que ltat se substitue lEPIC. De plus, le fait que la dette de Bpifrance
soit garantie par lEPIC et non par ltat cote actuellement la banque
jusqu 5 points de base supplmentaires. La suppression de lEPIC
permettrait ainsi de raliser des conomies de lordre de 5 10 M selon
les conditions de financement.
En fait, lEPIC nest quun organisme intermdiaire qui permet
ltat de saffranchir de certaines rgles : il permet doctroyer, de manire
irrgulire, la garantie de ltat sur la dette de Bpifrance sans passer par
une loi de finances, dalimenter les fonds de garantie par recyclage
36

lexception dune action de Bpifrance SA qui est dtenue directement par ltat.
Commissariat gnral linvestissement, direction gnrale du Trsor, ministre de
lenseignement suprieur et de la recherche, direction gnrale des entreprises.
37

Bpifrance - novembre 2016


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30

COUR DES COMPTES

interne du dividende vers par le groupe Bpifrance ltat (cf. chapitre


III) et de confier la gestion de crdits du PIA Bpifrance plus directement
quen labsence de cette structure.
LEPIC Bpifrance est donc une commodit permettant ltat de
contourner certaines rgles relatives la transparence dans lutilisation
des fonds publics. La Cour recommande donc que lEPIC Bpifrance soit
supprim. Ceci engendrerait entre 5 et 10 M dconomies issues du
moindre cot de refinancement de Bpifrance, auxquelles il faut ajouter le
montant des charges dexploitation hors impts de lEPIC, soit 272 000
par an.

B - Une articulation pragmatique avec les rgions


1 - Un dbat apais sur la place des rgions au sein
de la gouvernance de Bpifrance
Les modalits dassociation des rgions la Banque publique
dinvestissement ont fait lobjet, en 2012, dun vif dbat. Lassociation des
rgions de France soutenait la cration dun rseau de banques publiques
rgionales, sur le modle des tablissements de crdit mutualistes, avec une
participation des rgions au capital et la gouvernance, afin de sassurer que
leurs priorits gographiques et sectorielles seraient bien prises en compte.
Ce modle, qui prsentait plusieurs inconvnients majeurs38, na pas t
retenu par le gouvernement.
Des dispositions ont t adoptes pour renforcer lassociation des
rgions dans le cadre de la cration de la BPI travers :
- au niveau national : la reprsentation des rgions au conseil
dadministration de la socit anonyme Bpifrance39 et leur participation

38

Complexit accrue (ncessit, par exemple, de crer et de faire agrer lensemble


des tablissements de crdit rgionaux) ; cots supplmentaires (chaque banque
rgionale devant mettre en place son propre dispositif de contrle interne) ; crainte
dune emprise trop forte des lus locaux sur les dossiers ; etc.
39
Le conseil dadministration de Bpifrance SA comprend quinze administrateurs,
dont deux reprsentants des rgions. Le prsident du comit national dorientation
peut assister ce conseil et prendre part aux dbats sans voix dlibrative.

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LA MISE EN PLACE DE BPIFRANCE : UNE TAPE FRANCHIE AVEC SUCCS

31

au pilotage stratgique de Bpifrance travers le comit national


dorientation (CNO)40, prsid par un reprsentant des rgions ;
- au niveau rgional : la prsidence et lanimation de comits
rgionaux dorientation (CRO), chargs de formuler un avis sur les
modalits dexercice par Bpifrance de ses missions au niveau
rgional et sur la cohrence de ses orientations stratgiques avec la
stratgie rgionale de dveloppement conomique.
Le poids des rgions est, en ralit, peu lev au sein du conseil
dadministration de Bpifrance, compte tenu des modalits de
fonctionnement spcifiques de ce conseil : la plupart des sujets abords en
conseil ont t, pour la plupart, pr-arbitrs entre les deux actionnaires,
tat et Caisse des dpts, et/ou dj discuts auparavant au sein des
conseils dadministrations des filiales de Bpifrance SA, dans lesquels sont
reprsents ltat et la Caisse. Le CNO est principalement un forum
dchanges entre les parties prenantes, mais il ne sinscrit pas
vritablement, ce stade, dans la gouvernance de Bpifrance. Au niveau
rgional, les modalits de fonctionnement des CRO ont t variables
selon les rgions et le positionnement de ces dernires vis--vis de
Bpifrance. Malgr les limites de cette instance (absence de pouvoir de
dcision, nombre lev de ses membres), son utilit a t releve par
plusieurs prsidents de conseils rgionaux et parties prenantes rencontrs
par la Cour : le CRO permet de resituer les priorits rgionales au sein de
la stratgie de Bpifrance et de disposer dun point dinformation sur
laction de Bpifrance en rgions.
Au total, lassociation limite des rgions la gouvernance de
Bpifrance rsulte des choix initiaux oprs. Au-del des difficults
initiales, le pragmatisme semble gnralement avoir prvalu, in fine, dans
les relations entre Bpifrance et les rgions, qui se sont pacifies au plan
politique, Bpifrance tant devenue un partenaire financier de ces
dernires au plan local.

40

Le CNO est notamment charg dexprimer un avis sur les orientations stratgiques, la
doctrine dintervention et les modalits dexercice par Bpifrance de ses missions
dintrt gnral. Il na pas de prrogatives dcisionnaires en ce qui concerne la gestion
de Bpifrance, mais il dispose dune capacit dinfluence sur ses grandes orientations.

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32

COUR DES COMPTES

2 - Une articulation consolider dans le financement


des entreprises
Les conseils rgionaux ont, en vertu de leurs comptences,
dvelopp des offres de services larges et varies en matire de soutien
aux entreprises : prts sur lhonneur, fonds de garantie et fonds
dinnovation, confis en gestion Oso puis Bpifrance, co-investissement
aux cts de CDC Entreprises, puis Bpifrance, dans des fonds rgionaux
dinvestissement, aides lexport. La dynamique de ces partenariats
anciens entre les rgions et les diffrentes entits qui ont rejoint le groupe
Bpifrance a t relance, dans la quasi-totalit des rgions, loccasion de
la cration de la BPI, travers notamment la signature de nouvelles
conventions-cadre de partenariat qui visaient coordonner les actions de
Bpifrance avec les priorits des rgions. Lactivit des fonds rgionaux de
garantie a cru de 35 % entre 2012 et 2015, passant dun montant net de
risques couverts de 181 M 245 M fin 2015. Les montants daides
linnovation verses au titre des fonds rgionaux dinnovation ont
galement cru sensiblement sur la priode 2012-2015, passant de 35,4
62,3 M (soit + 76 %) Ces outils de financement sont apprcis des
rgions, en raison de leffet de levier que lintervention conjointe de
Bpifrance et de financements privs confre aux dotations rgionales41.
Le partenariat financier entre Bpifrance et les rgions
Ce partenariat sappuie notamment sur les outils suivants, grs par
Bpifrance :
- les fonds rgionaux de garantie (FRG). Ces fonds de garantie des prts
bancaires, dots par les rgions, interviennent systmatiquement en
complment de fonds nationaux de garantie galement grs par
Bpifrance. Ils permettent ainsi daugmenter la quotit de prt garantie
jusqu 70 % (la quotit maximum tant souvent de 50 % lorsque les
fonds nationaux interviennent seuls), ce qui doit faciliter laccs des
entreprises au crdit pour les projets risque lev ;

41
Le coefficient multiplicateur des fonds rgionaux de garantie est en moyenne de 5.
1 de dotation rgionale permet de garantir 5 de prts. Bpifrance, via la
mobilisation de fonds nationaux de garantie, permet daccrotre le montant des prts
garantis 10 . Au final, leffet de levier global est, a minima, de 15, en tenant
compte du risque port par la banque. titre dexemple, en Bretagne, le FRG a t
dot par la rgion hauteur de 23 M depuis 2004. Prs de 230 M de risques ont t
pris par Bpifrance, dont 124,5 M sur le FRG, permettant aux entreprises daccder
un montant total de crdit de 372 M.

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33

- les fonds rgionaux dinnovation (FRI), dots par les rgions et destins
financer des projets innovants travers trois types de financement
(subventions, avances rcuprables en cas de succs, prt taux zro
pour linnovation). Bpifrance cofinance les dossiers innovants ligibles
(sur la base de dotations de ltat) ;
- les prts de dveloppement territoriaux, sans garantie, ni caution
personnelle, la dotation des rgions permettant de bonifier le taux du
prt. Pour rpondre aux priorits des rgions, les prts peuvent tre mis
en place avec des finalits particulires : prt rgional pour lemploi, prt
rgional de revitalisation, prt agro, etc.
Pour chacun de ces outils, la demande de financement est faite par
la banque ou le porteur de projet auprs de Bpifrance, linstruction du
dossier est faite par Bpifrance, en lien avec les services du conseil rgional
(ou le cas chant, lagence rgionale dinnovation), avec possibilit de
dlgation de la dcision, aprs accord de la rgion, Bpifrance, qui
apporte lensemble du financement en mobilisant la fois les dotations
apportes par les rgions, les dotations de ltat, le cas chant, et ses
ressources propres.

Cette complmentarit des actions entre les rgions et Bpifrance


est positive et devrait se renforcer, en particulier dans le nouveau contexte
cr par la rforme territoriale. Les rgions ont, en effet, vu leur rle
renforc en matire dinterventions conomiques par la loi du 7 aot 2015
portant nouvelle organisation territoriale de la Rpublique (dite
NOTRe)42. La fusion des rgions, comme leur rle accru dans la gestion
des fonds europens qui sont lis de faon de plus en plus troite la
dimension rgionale43, vont probablement accentuer limplication des
rgions dans ce domaine. Au cours de ses dplacements et auditions, la
Cour a pu constater une propension variable des acteurs rgionaux
dvelopper des outils locaux dans le domaine du soutien aux entreprises.
Ces dispositifs dintervention sadressent en rgle gnrale des
situations (montants de projet, taille des entreprises, etc.), qui ne sont pas
42
La rgion est dsormais seule habilite attribuer certaines aides aux entreprises.
Elle est dote de la responsabilit exclusive de la dfinition sur son territoire des
orientations en matire de dveloppement conomique, qui se traduit par llaboration
dun schma rgional de dveloppement conomique, dinternationalisation et
dinnovation (SRDEII), document de programmation valeur prescriptive, qui ne
simpose toutefois pas Bpifrance.
43
Dans la loi de modernisation de laction publique territoriale et daffirmation des
mtropoles du 27 janvier 2014, ltat a confi aux conseils rgionaux la gestion dune
partie des fonds europens en France. Jusqu la gnration de programmes 20072013, ltat tait autorit de gestion des fonds europens.

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34

COUR DES COMPTES

couvertes par dautres dispositifs publics, en particulier ceux proposs par


Bpifrance, mais peuvent conduire un foisonnement complexe doutils,
voire des recouvrements, comme lillustre lexemple du capital
investissement rgional.
Lexemple du capital investissement rgional
Afin de faciliter laccs des PME aux fonds propres, les anciennes
rgions avaient souscrit, souvent aux cts de Bpifrance, plusieurs fonds
rgionaux ou interrgionaux, plus particulirement cibls sur lamorage,
le capital innovation, le capital dveloppement ou le capital transmission
et dont les souscripteurs sont majoritairement privs. Certaines de ces
rgions avaient, en outre, cr au cours des dernires annes des fonds
dinvestissement purement publics (dont le conseil rgional est lunique
souscripteur, ou au ct de fonds europens), principalement cibls sur les
investissements de petits montants44. Bpifrance nest pas partie prenante
dans ces fonds, car, au terme de sa doctrine dintervention, elle
nintervient que dans des fonds o les co-investisseurs privs ont, sauf
exception, une majorit des parts ; elle co-investit, en revanche, aux cts
de ces fonds. Ces fonds rgionaux, apprcis des rgions en raison de la
matrise accrue quelles en ont, peuvent prsenter des risques (modle
conomique fragile compte tenu de la taille limite des fonds,
concentration accrue des risques compte tenu dun primtre gographique
des investissements limit la rgion, etc.).

44

Par exemple, les fonds Jrmie innovation et Jrmie Mezzanine, mis en place par
le conseil rgional dAuvergne en 2009 et 2010 ; le fond Jrmie LanguedocRoussillon mis en place en 2011 ; le fond Aqui-Invest mis en place par le conseil
rgional dAquitaine ; le fond SAS PACA investissement, cr en 2009 par la rgion
Provence-Alpes-Cte dAzur ; le fond de co-investissement de la rgion PoitouCharente cr en 2010 ; le fond rgional de co-investissement de la rgion le-deFrance, mis en place en 2011 ; le fond IDEE mis en place en 2011 par le conseil
rgional Pays de la Loire ; le fonds de co-investissement Limousin (2011) ; Nord
France Amorage (Nord-Pas de Calais en 2012) ; le fond Breizh up de la rgion
Bretagne, mis en place fin 2015, et dot par le conseil rgional, unique souscripteur,
afin de se positionner sur des petits tickets (leves de fonds entre 200 et 750 K) ;
etc.

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LA MISE EN PLACE DE BPIFRANCE : UNE TAPE FRANCHIE AVEC SUCCS

35

Ce constat illustre la ncessit dassurer, au niveau rgional, une


lisibilit suffisante des dispositifs de financement et daccompagnement
rgionaux45, et de renforcer la coordination entre les diffrentes
interventions publiques afin dviter les risques de redondance et de
gaspillage. La fusion a dot les nouvelles collectivits dune pluralit
doutils similaires (notamment FRG, FRI, fonds rgionaux de capital
investissement, etc.), hrits des anciennes rgions, qui devront faire
lobjet dune rationalisation. Cette fusion ou mise en cohrence des outils
est en cours pour ceux mis en place par Bpifrance avec chacune des
anciennes rgions (FRG, FRI, etc.). Pour Bpifrance, les enjeux de la
rforme territoriale sont principalement dadapter son offre aux besoins
des nouveaux territoires (renforcement du dialogue avec les rgions sur
leurs nouvelles politiques de dveloppement conomique dans le cadre
notamment de llaboration des nouveaux schmas rgionaux de
dveloppement conomique, dinternationalisation et dinnovation) et
dassocier de manire renforce les partenaires territoriaux sa
gouvernance (coordination au niveau local, implication des CRO,
amlioration du reporting en direction des rgions, etc.).

III - Une monte en puissance rapide facilite


par des dotations publiques accrues
A - Une activit en croissance
Bpifrance dispose dun mandat large qui consiste notamment, aux
termes de la loi, favoriser linnovation, lamorage, le dveloppement,
linternationalisation, la mutation et la transmission des entreprises, en
contribuant leur financement en prts et en fonds propres 46. La
doctrine dintervention de Bpifrance47, valide par ses actionnaires, tat
et Caisse des dpts, lui laisse galement une large marge de manuvre.

45

cet gard, Bpifrance propose aux rgions une gamme de services en ligne. Par
exemple, dploiement (ralis ou en cours) de plateformes rgionales dorientation
(application internet permettant dorienter les entreprises vers les offres de
financement de Bpifrance et des rgions) dans 9 des anciennes rgions.
46
Article 1 A de lordonnance du 29 juin 2005 relative la banque publique
dinvestissement.
47
Doctrine dintervention de Bpifrance en date du 14 avril 2014 : Bpifrance est un
outil financier au service de lintrt collectif qui a vocation intervenir sur les
segments de marchs ou les entreprises pour lesquels les autres acteurs financiers ne
sont pas, ou pas assez, prsents. () Bpifrance financement est un acteur de place,
neutre, qui a vocation entraner au bnfice des entreprises, lensemble des
partenaires du financement, au premier plan desquels, les banques, de mme que les
rseaux de dveloppement de linnovation en intervenant en cofinancement avec des
banques prives .

Bpifrance - novembre 2016


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36

COUR DES COMPTES

Bpifrance a investi son mandat, de manire rapide et dynamique,


en prenant appui sur les structures prexistantes. Cela sest traduit par une
monte en puissance de ses interventions, que ce soit sur ses fonds
propres ou titre de gestionnaire de fonds publics pour le compte de
ltat. Laugmentation de la taille de son bilan, pass de 50,8 Md la
constitution de Bpifrance48 63,8 Md fin 2015 (soit + 26 %), tir
principalement par laccroissement de lencours des prts consentis,
illustre ce phnomne. Les encours moyens de crdits octroys aux
entreprises par Bpifrance financement ont enregistr entre 2012 et 2015,
une progression de 79 %, passant de 14,6 Md 26 Md. Cette
progression est trs suprieure celle constate au niveau de lensemble
des institutions financires rsidentes sur la priode 2012-2015 (aux
alentours de + 5 %49). Lencours moyen des crdits octroys par Oso
avait dj cr de prs de 60 % entre 2009 et 2012, les activits dOso
ayant fortement augment avec la crise de 2008.
Tableau n 3 : volution des encours moyens de crdits octroys
aux entreprises par Oso puis Bpifrance sur la priode 2009-2015
(M)

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Prts moyen
ou long terme

3 802

4 373

5 094

6 455

7 553

8 822

10 247

Crdit bail
immobilier/nergie
environnement

2 490

2 792

3 224

3 302

3 682

4 043

4 303

Crdit bail mobilier

1 137

1 127

1 150

1 270

1 384

1 524

1 603

Prts de
dveloppement sans
garantie

914

1 234

1 953

2 727

3 700

4 648

5 957

Financement court
terme

855

859

932

811

1 328

2 747

3 946

9 198

10 385

12 353

14 565

17 647

21 784

26 056

TOTAL
Source : Bpifrance

48

Soit au 12 juillet 2013.


Les encours de crdits mobiliss aux PME sont passs de 355 Md en dcembre
2012 374 Md en dcembre 2015, soit une progression de 5 %, et les encours de
crdits aux socits non financires sont passs de 819 Md 871 Md, soit une
progression de 6 %.
49

Bpifrance - novembre 2016


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LA MISE EN PLACE DE BPIFRANCE : UNE TAPE FRANCHIE AVEC SUCCS

37

Le financement de linnovation50, qui sappuie sur une importante


mobilisation de dotations publiques, sest lev 1,3 Md en 2015, en
progression de 75 % par rapport 2013. Cette progression importante est
principalement le fait des prts (prts damorage, prts pour
linnovation)51. Au-del, la progression des aides individuelles
linnovation52, ayant vocation financer les PME et les start-ups,
intervenue malgr la baisse des dotations de ltat53, sest notamment
appuye sur un accroissement des dotations rgionales linnovation et
sur une rorganisation des programmes de soutien de linnovation. La
progression du financement des grands programmes collaboratifs, qui
permettent dacclrer la cration de filires ou de faire collaborer
certains acteurs de taille diffrente, est, quant elle, le rsultat de la
monte en puissance des crdits consacrs linnovation dans le cadre du
programme des investissements davenir (PIA). La progression du
financement de linnovation sest, par ailleurs, accompagne dun
largissement du type dinnovation finance, travers la reconnaissance
des innovations de services et dusages, dorganisation de modles
daffaires ou dinnovation sociale. Des efforts ont, par ailleurs, t faits
pour rduire les dlais de dcision54.
Tableau n 4 : volution du financement de linnovation
(M)
Aide linnovation
Programmes
collaboratifs
Prts
TOTAL

364

443

467

Variation
entre 2013
et 2015
+ 28 %

270

434

535

+ 98 %

113
747

214
1 091

305
1 307

+ 170 %
+ 75 %

2013

2014

2015

Source : Bpifrance

50

Le soutien linnovation apport par Bpifrance passe galement par des outils de
fonds propres (voir infra).
51
La production de ces prts est galement comptabilise dans le tableau relatif
lvolution de la production de Bpifrance financement.
52
Ces aides individuelles prennent la forme de subventions, davances rcuprables
en cas de succs du projet financ et de prts taux zro pour linnovation. Elles
visent permettre de soutenir les TPE et PME qui ne trouvent pas dautres sources de
financement dvelopper des produits, procds ou services innovants.
53
Les crdits inscrits sur le programme budgtaire 192 Recherche et enseignement
suprieur en faveur de linnovation ont t rduits de 19 % entre 2012 et 2015 : la
dotation dintervention est passe de 196 M 159 M, la dotation de fonctionnement
ayant t supprime compter de 2014.
54
Ils ont t diviss par trois sagissant des programmes collaboratifs et rduits
denviron 40 % sagissant de laide linnovation entre 2014 et 2015.

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38

COUR DES COMPTES

Les investissements en fonds propres raliss par les diffrents


mtiers du ple investissement ont augment de 42 % sur la priode
2013-2015, passant de 1,2 1,8 Md.
Tableau n 5 : investissements raliss par Bpifrance investissement55
(M)
Fonds propres PME

2013

2014
74

101

Socits projets
industriels

Progression
2013 2015

2015
132

+ 78 %

29

Innovation

114

127

169

+ 48 %

Fonds de fonds
(souscriptions)

506

648

684

+ 35 %

Fonds propres ETI


et grandes entreprises

564

568

777

+ 38 %

1 258

1 444

1 790

+ 42 %

TOTAL
Source : Bpifrance

B - De nombreuses initiatives apprcies en faveur


de la dynamique entrepreneuriale
et de laccompagnement des entreprises
Au-del du bilan quantitatif de laction de Bpifrance, sur un plan
davantage qualitatif, les entretiens mens par la Cour dans le cadre de la
rdaction du prsent rapport, comme les enqutes de satisfaction client
ralises chaque anne par Bpifrance, illustrent que cette dernire a
aujourdhui pris sa place dans lcosystme du financement des
entreprises. Son action est gnralement apprcie des entreprises comme
de ses partenaires financiers, en partie du fait de la lgitimit des
anciennes structures, mais pas seulement. Sa dmarche plus dynamique
est souligne.
55
Le total intgre des souscriptions dans des fonds tiers et des investissements directs.
En effet, pour le primtre fonds de fonds, les investissements correspondent aux
souscriptions raliss par lensemble des fonds du mtier (fonds de fonds nationaux,
fonds de fonds Afrique et Mditerrane, etc.). La souscription exceptionnelle en 2014
dans le FEI (120,7 M) na toutefois pas t intgre.

Bpifrance - novembre 2016


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LA MISE EN PLACE DE BPIFRANCE : UNE TAPE FRANCHIE AVEC SUCCS

39

Les interlocuteurs rencontrs saluent unanimement le


professionnalisme des quipes de Bpifrance, tant dans la partie
financement en prts des entreprises que dans la partie investissement en
fonds propres.
Trs rapidement, Bpifrance a su, partir des quatre entits
distinctes quelle a regroupes, crer une marque unique qui bnficie
dsormais dune grande notorit. Elle sest impose comme un acteur de
rfrence dans lensemble de ses mtiers.
Ses nombreuses actions de communication au sens large, y
compris ses diverses initiatives en termes daccompagnement des
entreprises, sont, de manire gnrale, apprcies dans la mesure o elles
donnent une image positive de laction de ltat et dveloppent la culture
entrepreneuriale56. Ces actions en faveur de la dynamique
entrepreneuriale ont, selon plusieurs acteurs, contribu notamment crer
un cosystme autour de linnovation.
Certains interlocuteurs ont nanmoins soulign que la
communication de Bpifrance, fortement centre, au moins au dpart, sur
les start-up technologiques et les entreprises de taille intermdiaire,
gagnerait cibler davantage les TPE et PME oprant dans des secteurs
traditionnels.

C - Un soutien fort de ltat


1 - Des financements publics accrus
Au-del de la mobilisation de ses capitaux, qui sont des fonds
publics, la monte en puissance des interventions de Bpifrance est
galement porte par des apports accrus de financement publics
provenant de ltat (dotations budgtaires, crdits du programme des
investissements davenir, etc.), de la Caisse des dpts et consignations et
des rgions, auxquels sajoutent les fonds europens.

56

Selon lenqute satisfaction clients en date de janvier 2016, les entreprises finances
par Bpifrance apprcient les solutions apportes, notamment laccompagnement ;
38 % des entreprises finances et 64 % des entreprises investies par Bpifrance ont
particip un rassemblement organis par le groupe.

Bpifrance - novembre 2016


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40

COUR DES COMPTES

En effet, en tant quinstrument de mise en uvre des politiques


publiques au service du financement de lconomie57, une partie des
missions de Bpifrance, cest--dire les activits de soutien linnovation
et de garantie des crdits bancaires aux PME exerces par son ple
financement, sont directement ou indirectement finances sur ressources
publiques (voir encadr infra).
Le financement public des missions du groupe Bpifrance
Bpifrance a pour objet, comme ctait dj le cas dOso, dexercer
des missions dintrt gnral dfinies par la loi : promouvoir la croissance
par linnovation et le transfert de technologies ; contribuer au
dveloppement conomique en prenant en charge une partie du risque
rsultant des crdits accords aux PME ; contribuer aux besoins spcifiques
de financement des investissements et des crances dexploitation des
PME . Ces missions sont directement ou indirectement finances sur fonds
publics. Au titre de ses activits dinnovation, ltat verse Bpifrance
financement une dotation dintervention (159 M en 2015). Lactivit de
garantie par Bpifrance des crdits bancaires aux PME est finance par
dotations de ltat et/ou des ressources qui en sont issues (libration
dexcdents, produits financiers des fonds de garantie, recyclage de
dividendes de Bpifrance, etc.)58. Les charges de fonctionnement de cette
activit sont couvertes par 50 % des commissions de garantie et 10 % des
produits financiers issus du placement des dotations.

Ces financements publics ont atteint, au total, prs de 3 Md sur la


priode 2013-2015. Ils ont eu un impact sur le financement de lconomie
bien suprieur au moyen de deux mcanismes cumulatifs qui sont au
cur du modle de Bpifrance : un effet de levier tout dabord puisque ces
dotations publiques permettent Bpifrance de couvrir une partie des
risques et un effet dentranement ensuite dans la mesure o Bpifrance
intervient en associant des partenaires. Ainsi, les dotations publiques
2015 (environ 1,1 Md) ont permis de raliser, selon Bpifrance, 6,1 Md
de financements Bpifrance (effet de levier global de x 5,3), 14,5 Md de
financements autres (effet dentranement global de x 2,4), soit en cumul
20,6 Md de financements apports lconomie.
57
Larticle 1 A de lordonnance du 29 juin 2005 dispose : La BPI est un groupe
public au service du financement et du dveloppement des entreprises, agissant en
appui des politiques publiques conduites par ltat et par les rgions. .
58
Bpifrance recourt aux fonds de garantie des prts bancaires dots par ltat pour
garantir une partie de sa propre activit de crdits aux entreprises, ce qui permet de
diminuer limpact du cot du risque sur son rsultat (voir chapitre III).

Bpifrance - novembre 2016


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41

LA MISE EN PLACE DE BPIFRANCE : UNE TAPE FRANCHIE AVEC SUCCS

Tableau n 6 : financement public des activits de Bpifrance


financement sur la priode 2013-2015
(M)
Financement des garanties

2013

2014

Progression
2013-2015

2015

167

377

378

40

21

167

337

223

133

tat programme 192


(innovation)

235

175

159

PIA

298

244

345

16 %

99

53

53

- 46 %

Caisse des dpts

16

7%

Autres

- 38 %

dont dotations budgtaires de


lanne N (programme 134)
dont redploiement de
dotations dannes
prcdentes
dont redploiement des
dividendes EPIC

tat - Autres

126 %

- 32 %

Rgions

90

82

124

38 %

TOTAL

900

950

1 069

19 %

Source : Bpifrance

Bpifrance - novembre 2016


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42

COUR DES COMPTES

Bpifrance gre galement des fonds qui lui ont t confis par
ltat. Dans le cadre du programme des investissements davenir (PIA),
prs de 8 Md relvent ainsi de la gestion de Bpifrance59, dont 3,2 Md
au titre de lactivit de capital investissement60, ces fonds tant, pour
certaines des actions du PIA, dj entirement engags. La progression
des fonds du PIA confis en gestion Bpifrance au cours des dernires
annes a contribu, de manire non ngligeable, celle des interventions
de la banque dans le domaine du capital investissement.

2 - Un endettement lev rendu possible par la garantie indirecte


des emprunts de Bpifrance par ltat
a) Des refinancements massifs passant par la garantie
de la dette de Bpifrance par lEPIC
Laugmentation massive du volume de prts octroys par Bpifrance
financement saccompagne dune hausse parallle des besoins de
financements visant couvrir ces prts par des liquidits. Dans la mesure
o Bpifrance financement ne reoit pas de dpts de sa clientle comme les
banques de dtail, elle doit trouver ses financements sur les marchs.
Laugmentation de lactivit de Bpifrance financement est ainsi quasiment
exclusivement assure par endettement sur les marchs financiers.
Afin de lever les ressources ncessaires son activit, Bpifrance
financement procde des missions obligataires de moyen et long
terme61, lmission de certificats de dpt62 sur les marchs financiers,
ainsi qu des emprunts bilatraux auprs dinstitutions publiques comme
la Banque europenne dinvestissement (BEI) ou la KfW allemande.
59

Il sagit du montant de lensemble des actions du PIA dont Bpifrance est, depuis sa
cration, oprateur ou gestionnaire. Ont t limines de ce chiffrage les actions qui
concernaient uniquement Oso et taient acheves au moment de la cration de
Bpifrance (par exemple, la recapitalisation dOso ou les contrats de dveloppement).
60
Le solde, soit 4,8 Md, relve du ple financement de Bpifrance. Il sagit dactions
sous forme dabondement des fonds de garanties des prts aux PME, de bonification
du taux dintrt de certains de ces prts, de subventions et davances remboursables
au titre du financement de linnovation, etc. Ces fonds du PIA sont comptabiliss, sur
une base annuelle, dans le tableau supra intitul Financement public des activits de
Bpifrance financement sur la priode 2013-2015 .
61
Programmes obligataires Euro Medium Term Note (EMTN) et Bons Moyen
Terme ngociables (BMTN).
62
Titre de crance ngociable trs court terme (entre un mis et un an) destin aux
investisseurs professionnels.

Bpifrance - novembre 2016


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43

LA MISE EN PLACE DE BPIFRANCE : UNE TAPE FRANCHIE AVEC SUCCS

La dette de Bpifrance financement nest pas considre comme de


la dette publique au sens des critres de Maastricht dans la mesure o
Bpifrance financement est classe par lINSEE, en comptabilit nationale,
comme une socit financire et non comme une administration publique.
Bien que la dette de Bpifrance ne soit pas considre comme de la dette
publique, le groupe bnficie de la qualit de la signature de ltat et de
faibles taux dintrts grce une garantie indirecte de sa dette par ltat.
En effet, lensemble des missions de titres sur les marchs financiers
bnficient de la garantie autonome premire demande, inconditionnelle
et irrvocable, accorde par lEPIC Bpifrance en cas de dfaut de
paiement de Bpifrance financement. Il en est de mme des emprunts
bilatraux auprs dinstitutions publiques. Lencours effectif de
refinancement de la socit Bpifrance financement couvert par la garantie
de ltablissement public slve 22 Md au 31 dcembre 2015. Le
plafond maximal de garantie autoris par le conseil dadministration de
lEPIC Bpifrance63 est de 28 Md64 (dont 20 Md en EMTN, 4 Md en
BMTN et 4 Md de certificats de dpts)65.
Tableau n 7 : encours de Bpifrance financement couvert
par la garantie de lEPIC Bpifrance au 31 dcembre 2015 (en M)
Institutions publiques
Emprunts institutions nationales (BEI, KFW, CEB)
Emprunts bilatraux sur ressources LDD
Caisse des dpts et consignations
Banques franaises
Marchs financiers
Emprunts obligataires
Bons moyen et long terme
Certificats de dpts
Total

1 006
945
3 450
13 014
1 464
2 318
22 197

Source : Direction gnrale du Trsor

63

Dcision du 24 juin 2014.


Le plafond de 28 Md ne couvre que les refinancements de Bpifrance ligibles la
garantie de lEPIC, lexclusion de refinancements bilatraux contracts par exemple
dans le cadre doprations avec la BCE (TLTRO II notamment). Les refinancements
ligibles la garantie de lEPIC correspondent cependant la majorit de la dette de
Bpifrance.
65
Pour les missions de BMTN et les certificats de dpts, lEPIC signe une garantie
globale et non opration par opration comme cest le cas pour les missions de long
terme EMTN ou les emprunts bilatraux.
64

Bpifrance - novembre 2016


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44

COUR DES COMPTES

b) Une base juridique incertaine de la garantie de lEPIC


La base juridique de la garantie de lEPIC est incertaine. Ce nest
que depuis la mise jour des statuts de lEPIC par le dcret du 18
novembre 2015 que son conseil dadministration possde explicitement le
pouvoir d octroyer la garantie de l'tablissement public aux emprunts et
missions des socits du groupe Bpifrance et (de) dtermine(r) le barme
de tarification des garanties octroyes . Auparavant, depuis 2011, date
laquelle la garantie de lEPIC Oso a t mise en place, le prsident de
lEPIC octroyait la garantie de lEPIC, et donc indirectement celle de
ltat, sans aucune base lgale, les anciens statuts de lEPIC, datant de
2005, prvoyant seulement que le conseil dadministration approuve le
programme annuel des emprunts. Il value les besoins de refinancement
et la solvabilit de la socit anonyme OSEO 66.
Mme si les statuts de lEPIC ont t mis jour, la base juridique de
la garantie octroye par lEPIC ne rpond pas pour autant aux rgles poses
par la loi organique sur les lois de finances (LOLF). Larticle 34 de la
LOLF prvoit que la loi de finances autorise l'octroi des garanties de
l'tat et fixe leur rgime . Or, la garantie octroye par lEPIC sapparente
une garantie tatique dans la mesure o ltat est partie prenante la
convention entre lEPIC Bpifrance et Bpifrance financement relative la
mise en uvre de la garantie67 ; ltat se trouve ainsi directement et
explicitement engag en cas de dissolution de lEPIC68 alors que la capacit
de celui-ci assumer financirement un appel en garantie est incertaine. En
effet, les fonds propres de lEPIC (de lordre de 10 Md) ne suffisent pas
pour couvrir lensemble des encours garantis (22 Md).

66
Il tait nanmoins considr quil tait possible pour un EPIC de garantir ses filiales
sir cela entrait dans son objet.
67
La convention est co-signe par le ministre des finances et le ministre de lconomie.
68
Lengagement de ltat est explicitement prcis dans le modle de garantie de lEPIC
Bpifrance en faveur des souscripteurs lors des missions de titres obligataires de Bpifrance
financement, retranscrit dans le prospectus de base public vis par lAutorit des marchs
financiers. Il est explicitement prcis dans ce modle de garantie, quen cas de faillite de
lEPIC, ltat peut sy substituer: Si la suite (i) d'une dissolution du Garant, (ii) de la
cession, du transfert ou de la disposition directe ou indirecte de tous ou d'une partie
substantielle des actifs du Garant ou (iii) de la perte du statut d'tablissement public du
Garant, les droits et obligations du Garant sont transfrs un nouvel tablissement public
ou l'tat, l'intgralit des engagements du Garant au titre de la Garantie sera rpute
transfre ce nouvel tablissement public ou l'tat et toute rfrence au Garant dans la
prsente Garantie inclura tout successeur au titre du prsent article.

Bpifrance - novembre 2016


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LA MISE EN PLACE DE BPIFRANCE : UNE TAPE FRANCHIE AVEC SUCCS

45

Le fait que la garantie indirecte de ltat aux missions de titres de


Bpifrance ne soit pas octroye par la loi de finances prive de fait le
Parlement de la possibilit dexercer son pouvoir de dcision et de
contrle dans loctroi des deniers publics. Cette absence de transparence
dans loctroi des garanties publiques ne trouve aucune justification
oprationnelle. Ladministration explique que loctroi de la garantie par
lEPIC et non par le Parlement est justifi par la ncessit
dajustements infra-annuels. De tels ajustements ne se sont produits quen
201469. En 2015, un avenant la convention relative la mise en uvre
de la garantie est venu prciser les diffrents paramtres qui doivent faire
lobjet dune validation annuelle par le conseil dadministration de
lEPIC70. Une telle situation ne devrait donc pas se reproduire.
En tout tat de cause, lEPIC Bpifrance est une simple structure
cran, entirement sous contrle de ltat. Ds lors, linterposition de
cette structure entre ltat et Bpifrance ne saurait faire obstacle
lapplication des rgles poses par la LOLF en matire doctroi des
garanties. Il convient donc, si le choix de maintenir lEPIC est fait, que
les plafonds globaux dengagement de la garantie de lEPIC (28 Md ce
jour) fassent lobjet dune inscription en loi de finances, tout en prvoyant
une validation annuelle par lEPIC des engagements lis aux
refinancements annuels.
Par ailleurs, comme la dj not la Cour en tant que certificateur
des comptes de ltat, la garantie indirecte de ltat aux missions de
Bpifrance ne figure pas en annexe des comptes de ltat, qui de ce fait ne
donnent pas une image fidle de lensemble de ses engagements hors bilan.

c) Une rmunration de la garantie insatisfaisante


Afin dtre conforme aux rgles europennes relatives aux aides
dtat, la garantie octroye par lEPIC aux missions de titres de Bpifrance
financement fait lobjet dune rmunration. Le fait pour ltat, via lEPIC,
dutiliser sa notation pour permettre sa filiale, Bpifrance financement, de
se financer des conditions avantageuses pourrait, en effet, tre considr
comme une aide dtat par la Commission europenne.
69

Alors que le conseil dadministration de lEPIC Bpifrance de dcembre 2013 avait prvu
de recourir aux emprunts bilatraux avec la KfW et la BEI, il a fallu deux dcisions
modificatives en mars et en juin pour prciser que ces emprunts taient bien couverts par la
garantie de lEPIC puis pour augmenter lenveloppe demprunts bilatraux.
70
Plafond global de garanties de nouveaux financements moyen et long terme,
plafond dencours de garanties de financements court terme, liste des contreparties
des emprunts bilatraux qui peuvent faire lobjet dune garantie de lEPIC. Chaque
anne est donne titre indicatif une rpartition du plafond global de garanties des
financements moyen et long terme entre les diffrents moyens de financements ; toute
modification de cette rpartition fait lobjet dune information du conseil
dadministration de lEPIC.

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46

COUR DES COMPTES

Le primtre de couverture de la rmunration de la garantie de


lEPIC a longtemps t insuffisant. De 2011, date de la premire convention
entre lEPIC et la SA Oso, au 8 avril 2015, date du premier avenant cette
convention, seule la garantie des programmes dmission EMTN faisait
lobjet dune rmunration, alors mme quOso puis Bpifrance financement
bnficiaient galement de la garantie de lEPIC pour les missions BMTN,
les emprunts bilatraux et les certificats de dpt. titre dexemple, les
missions EMTN reprsentaient seulement 13 Md des 22 Md de
refinancements couverts par la garantie de lEPIC fin 2015.
Depuis 2015, la garantie de lEPIC est rmunre par Bpifrance
financement hauteur de 15 points de base pour lensemble des
refinancements de moyen-long terme (EMTN, BMTN, emprunts
bilatraux) et de 2 points de base pour les certificats de dpt dont la
dure est infrieure deux ans.
Le montant des commissions de garanties verses par Bpifrance
financement lEPIC Bpifrance depuis septembre 2011 slve
98,6 M. Sur lexercice 2015, elles ont reprsent prs de 17 M.
La tarification de la garantie est dtermine partir dun panier de
rfrence dmissions comparables dentreprises publiques. Cependant, le
panier de rfrence parat insuffisamment diversifi dans la mesure o
seules trois entreprises publiques constituent lchantillon. De plus, la
tarification de la garantie est insuffisamment actualise, alors mme que
les statuts de lEPIC prvoient une actualisation annuelle. Ainsi, au
premier semestre 2014, lcart de rendement entre les missions
obligataires de Bpifrance financement et les entits du panier de rfrence
tait suprieur 15 points de base. Cette situation na conduit un
ajustement de la tarification quen 2016 (17,5 points de base).
Enfin, les commissions reues par lEPIC ne sont verses ltat
quau rythme des versements de dividendes, sans que leur montant soit isol.
titre dexemple, alors que le montant des commissions de garantie
reprsente entre 15 et 20 M par an, les dividendes verss par lEPIC ltat
ont reprsent 66 M sur lexercice 2014 et 115 M sur lexercice 2015, sans
quil soit possible de distinguer ce qui relve de ces commissions et des
dividendes en provenance du groupe Bpifrance, ce qui tmoigne dune
absence de transparence dans les relations entre la banque et ltat.
La Cour rappelle quelle souhaite la suppression de lEPIC. En tout
tat de cause, et si cette suppression ntait pas mise en uvre, en vue dune
plus grande transparence dans loctroi des garanties publiques, la Cour
recommande dinscrire la garantie octroye par lEPIC Bpifrance en loi de
finances et dans les comptes de ltat et de revoir les modalits tant de
tarification de la garantie que de versement au budget de ltat.

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LA MISE EN PLACE DE BPIFRANCE : UNE TAPE FRANCHIE AVEC SUCCS

47

D - Une fonction de gestion des risques pas encore


aux normes
Alors que son activit a cr fortement depuis sa cration, Bpifrance
ne sest pas encore pleinement dote du dispositif ncessaire une
gestion et un contrle suffisant de ses risques par rapport aux obligations
rglementaires. Par rapport Oso dont le contrle des risques tait peu
dvelopp, Bpifrance a fait face trois chocs qui expliquent un retard
significatif par rapport ltat de lart en matire de gestion des risques.
Bpifrance a, en effet, connu une modification des rgles relatives au
contrle interne, un changement de superviseur la mise en place du
mcanisme de supervision unique saccompagnant dun transfert des
tches de lACPR vers la BCE et une croissance trs forte de son
activit. Malgr les efforts dj entams, il reste encore beaucoup faire
pour que Bpifrance satisfasse pleinement aux exigences rglementaires.
La fonction de gestion des risques est en cours de mise en
conformit avec larrt du 3 novembre 2014 relatif au contrle interne.
Faute de moyens et de relle indpendance, la direction de la
consolidation des risques cre lors de la cration de Bpifrance na pas
permis une relle animation de la filire risques. La mise en place dune
nouvelle direction des risques en 2016 aux moyens renforcs devrait
constituer une amlioration, condition que son indpendance soit
assure.
Le contrle interne reste nanmoins insuffisant au regard des
exigences des superviseurs : les contrles de premier niveau ne sont pas
suffisamment formaliss et traables ; il nexiste pas de dpartement
conformit part entire ; il nexiste pas de charte du contrle interne et
la procdure de remonte des incidents nest pas suffisamment robuste.
Le comit des risques, manation du conseil dadministration de
Bpifrance SA, ne semble pas tre une instance de contrle rellement
efficace du fait de labsence de traitement de certaines thmatiques
pourtant centrales en matire de matrise des risques (rpartition du risque
de crdit, analyse de la rentabilit des oprations de crdit, mesure des
risques de march et de taux, analyse de la liquidit).
Enfin, les outils permettant une bonne gestion des risques sont
insuffisamment dvelopps. Ainsi, le dispositif permettant dassurer la
continuit de lactivit na pas fait lobjet de tests. Bpifrance na pas non
plus mis en place une gestion approprie des risques lis aux activits
externalises, qui constituent cependant une partie importante de lactivit
oprationnelle du groupe. Il nexiste pas de cartographie des risques

Bpifrance - novembre 2016


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48

COUR DES COMPTES

globale lchelle du groupe. Concernant la gestion du risque de crdit,


la mise en place de limites de risques et de seuils dalerte nest que trs
rcente et Bpifrance doit encore progresser en termes didentification et
de suivi des expositions non performantes ou sous surveillance.
En raison de lactivit de Bpifrance, il convient de veiller mettre
en place rapidement un dispositif de gestion des risques pleinement
conforme aux exigences rglementaires.

IV - Les contreparties salariales


de la construction sociale dun groupe unique
A - Lhritage des structures regroupes
1 - Des statuts sociaux disparates
La mise en place de Bpifrance a repos sur le regroupement
dentits trs diffrentes du point de vue de leurs mtiers, leurs habitudes
de travail, leur taille, leurs niveaux de rmunrations. La constitution dun
groupe commun reprsentait un dfi. Les personnels dOso, devenu
Bpifrance financement, qui taient les plus nombreux (1 673 ETP en
contrat dure indtermine fin 2012), relevaient tous dun mme statut
compos dun socle issu de la convention collective nationale de la
banque et des accords collectifs dentreprise. Les entits ayant compos
Bpifrance investissement (CDC Entreprises et ses filiales, dont FSI
Rgions, et le fonds stratgique dinvestissement FSI), reprsentant au
total environ 249 salaris de droit priv, disposaient chacune dun statut
social propre. La rmunration moyenne71 slevait, en 2013, 57 993
(hors charges) au sein de Bpifrance financement et 112 438 au sein de
Bpifrance investissement.
Mais au sein mme du ple investissement, les structures de
rmunration des diffrentes entits regroupes taient sensiblement
diffrentes. La structure mdiane de rmunration des investisseurs en
vigueur au sein de CDC Entreprises tait la plus favorable et, hors cadres
71

Y compris intressement, participation lorsquelle existait et abondement aux PEE


et PERCO. Le salaire compris dans cette rmunration est le salaire brut.

Bpifrance - novembre 2016


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LA MISE EN PLACE DE BPIFRANCE : UNE TAPE FRANCHIE AVEC SUCCS

49

dirigeants occupant des postes de directeurs72, le niveau mdian de


rmunration globale (y compris intressement et participation) tait
galement plus lev. Certes, le salaire de base reprsentait 65 % de la
rmunration globale au sein de CDC Entreprises, contre 78 % au FSI et
82 % au sein du FSI Rgions. Mais les complments de rmunration dont
bnficiaient les salaris de CDC Entreprises taient plus levs73 et le
caractre variable et alatoire de ces complments tait limit dans les faits74.
Graphique n 1 : structure mdiane de rmunration
des investisseurs au sein de CDC Entreprises, FSI et FSI Rgions

Source : Cour des comptes daprs donnes du Cabinet Towers Watson

72

Les analyses ralises la demande de Bpifrance ont t faites sur la base de 110
titulaires occupant des fonctions dinvestisseurs. Elles excluent 18 titulaires occupant
des postes de directeurs (directeurs du comit excutif, directeurs des comits de
direction des lignes mtiers de Bpifrance investissement et directeurs de ples).
73
Les salaris de CDC Entreprises bnficiaient, par exemple, dun accord de
participation, reprsentant en moyenne 9 % de la rmunration globale (fixe plus
variable). Ils disposaient dun abondement moyen de leur entreprise au titre du plan
dpargne entreprise (PEE) et dun plan dpargne pour la retraite collectif (PERCO)
hauteur de 7 % de la rmunration totale, contre seulement 1 % au FSI et 3 % FSI
Rgions, le FSI et le FSI Rgions bnficiant uniquement dun PEE, et non dun
PERCO.
74
La part variable sur objectif (PVO) reprsentait en moyenne 13 % de la
rmunration globale des salaris mais avec un usage de garantie de 80 % du montant
maximum de la prime qui rendait quasi-automatique son versement.

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50

COUR DES COMPTES

2 - La construction dun groupe unique, une ralit dsormais


acquise au plan social
Trois ans aprs la cration de Bpifrance, la construction dun
groupe social unique est une ralit acquise. La direction de Bpifrance est
rapidement parvenue fdrer les diffrentes entits regroupes et crer
un sentiment dappartenance un mme groupe, notamment grce la
mise en uvre dun projet dentreprise ambitieux, la russite duquel
lensemble des collaborateurs de Bpifrance ont t associs, et la
cration dune nouvelle marque, Bpifrance, qui a permis dincarner le
nouveau groupe. Le regroupement de ces entits sest accompagn de
contreparties salariales, qui sont certes invitables dans des processus de
fusion mais qui auraient pu tre mieux matrises (voir infra).

B - La construction sociale du groupe Bpifrance


et les mesures de revalorisation salariale
qui lont accompagne
La construction sociale de Bpifrance sest effectue en plusieurs
tapes. La principale tape a t marque par la conclusion dun accord
cadre relatif la construction sociale de Bpifrance conclu le 3 juin
2013 entre tous les employeurs et toutes les organisations syndicales
concernes. Cet accord, aprs validation par les deux actionnaires, a
notamment formalis les garanties globales concernant lemploi des
salaris des entits regroupes au sein de Bpifrance, avec un engagement
de maintien du volume global de lemploi75. Il a galement dfini le
primtre social du groupe Bpifrance et fix le calendrier des diffrentes
procdures de consultations sociales ultrieures ainsi que les thmes de
ngociations, en particulier celles concernant les rmunrations du ple
investissement.
Le choix retenu a t de ne pas crer, au moins au dpart, un statut
collectif de personnel propre la holding, Bpifrance SA. Compte tenu des
diffrences de statuts entre les personnels de la partie financement et ceux
de la partie investissement, la cration dun statut collectif au niveau de la

75

Cet engagement a t pris en rfrence aux effectifs de contrats dure dtermine


(CDI) budgts au 31 dcembre 2012 dans chaque entit, majors des autorisations de
recrutement figurant dans les budgets 2013, soit un effectif total de 2 002 CDI.

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LA MISE EN PLACE DE BPIFRANCE : UNE TAPE FRANCHIE AVEC SUCCS

51

holding a t juge inopportune pour viter tout effet inflationniste,


notamment dans le calendrier imparti de cration du groupe Bpifrance76.

1 - La mise en place dun statut collectif unique


au sein de Bpifrance investissement
Les quipes de CDC Entreprises, du FSI et de FSI Rgions ont t
regroupes, au 31 mars 2014, au sein dune seule et mme socit de
gestion, dont CDC Entreprises, devenue Bpifrance investissement, a
constitu la structure daccueil77. Dans la mesure o le statut social dont
bnficiaient les salaris de CDC Entreprises tait, au niveau des
complments de rmunration, le plus favorable des trois entits
concernes, son application aux salaris du FSI et de FSI Rgions78 aurait
entran un effet daubaine pouvant atteindre, selon BPIfrance, jusqu
20 % pour les personnes concernes, soit 8 % de la masse salariale. Pour
viter cet effet daubaine, les dirigeants de Bpifrance ont ngoci une
harmonisation la baisse de certains lments variables de rmunration
du statut des salaris de CDC Entreprises (la participation, labondement
au titre de lpargne salariale et lusage de garantie des PVO)79. Pour
accompagner socialement le nouveau dispositif, ces derniers ont obtenu,
en contrepartie, que leur salaire annuel brut fixe soit augment due
proportion de la rduction des lments variables de leurs rmunrations
76

Aujourdhui, Bpifrance SA, au niveau de laquelle sont pilotes les fonctions


centrales, ne porte donc aucun salari. M. Nicolas Dufourcq est rattach Bpifrance
SA mais en tant quunique mandataire social de Bpifrance. Tous les autres salaris de
Bpifrance sont rattachs lune des deux filiales de Bpifrance SA, Bpifrance
financement ou Bpifrance investissement, les responsables des fonctions centrales et
leurs quipes tant le cas chant mis disposition de la holding par les filiales et/ou
entre filiales, tout en conservant leur statut. Ils disposent dun systme de dlgation
de pouvoir de la holding vers les oprationnels dans les filiales.
77
Jusqu cette date, les personnels de CDC Entreprises, du FSI et du FSI Rgions
taient rattachs trois entits juridiques distinctes (respectivement Bpifrance
investissement, Bpifrance participations et Bpifrance investissement rgions), dotes
chacune dun statut collectif du personnel propre. La rorganisation opre a consist
crer une socit de portefeuille qui porte tous les actifs mais aucun personnel,
Bpifrance participation, et une socit de gestion qui porte tous les personnels et gre
ces actifs, Bpifrance investissement.
78
Soit notamment lapplication de laccord de participation et de la politique
dabondement de CDC Entreprises lensemble des collaborateurs de Bpifrance
investissement.
79
Le vecteur de rmunration variable que constitue lintressement a continu tre
privilgi, mais en rduisant lassiette au seul salaire fixe.

Bpifrance - novembre 2016


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52

COUR DES COMPTES

mais aussi de laccroissement des charges sociales entranes par cette


rintgration dlments variables dans la rmunration fixe80. Des
lments variables et alatoires ont donc t transforms en lments de
la rmunration fixe.
Schma n 3 : construction sociale de Bpifrance investissement
(avant/aprs)

Source : Bpifrance, retraitements Cour des comptes

80

Voir laccord cadre relatif aux dispositifs de rmunration et dpargne salariale au


sein de Bpifrance investissement en date du 3 fvrier 2014. Laugmentation de salaire
annuel brut fixe, en application de cet accord, est intervenue sur la paie du mois
davril 2014, effet rtroactif au 1er fvrier 2014. Laugmentation des cotisations
sociales, entrane par la rintgration dlments variables dans la rmunration fixe,
a t compense pour la partie qui ne gnrait pas de droits futurs pour le salari (par
exemple, les cotisations retraite nont pas t compenses).

Bpifrance - novembre 2016


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LA MISE EN PLACE DE BPIFRANCE : UNE TAPE FRANCHIE AVEC SUCCS

53

Les salaris de CDC Entreprises ont, en outre, bnfici, en 2014,


dun supplment exceptionnel de rmunration, dans le cadre de
lengagement de maintien de pouvoir dachat pris par la direction de
Bpifrance81. Ce supplment de rmunration a pris la forme dun
supplment dintressement exceptionnel dun montant global de
555 000 bruts (reprsentant 1,25 % de la masse salariale), soit 4 000
environ par salari, qui a complt lintressement vers en 2014 aux
salaris de CDC Entreprises au titre de lexercice 2013, dans un contexte
o lvolution consacre la masse salariale en 2014, hors mesures
spcifique, a t limite 1 %82 (contre environ 4 % en moyenne
antrieurement).
Enfin, une harmonisation des PVO a t effectue au sein de
Bpifrance investissement compter de dbut 201583. Elle a conduit fixer
des niveaux de PVO homognes par grande fonction, en pourcentage du
salaire fixe84. Pour les salaris dont les PVO taient moins importantes,
elles ont t alignes sur les plafonds maximum ainsi fixs sur deux
exercices successifs (le rattrapage seffectuant en deux temps : pour
moiti en 2015, le solde en 2016). Des salaris de lex-CDC Entreprises
ont ainsi, mcaniquement, bnfici dune forte augmentation des PVO
dans la mesure o ces plafonds de PVO sappliquaient des salaires fixes
qui avaient t augments, compter du 1er fvrier 2014, pour compenser
la rduction des lments variables de leurs rmunrations intervenues
dans le cadre de la mise en place du statut collectif unique de Bpifrance
investissement.

81

Monsieur Nicolas Dufourcq avait pris un engagement auprs des reprsentants du


personnel de CDC Entreprises, avant la constitution de Bpifrance, de maintien du
niveau de revenu 2013 pour ses salaris, en compensant tout impact sur le rsultat (et
donc sur la participation) de la cration de Bpifrance. Le montant de la participation
hors effet Bpifrance se serait leve 1,15 M. La participation lgale 2013 stant
leve 563 825 , lintressement exceptionnel de 555 000 bruts a vis
compenser la diffrence.
82
Incluant les promotions, les nominations, les volutions de responsabilits et les
augmentations de salaires.
83
Les PVO maximum taient, avant lharmonisation, exprimes en montants dans
deux des trois entits ayant constitu la socit de gestion. Leur niveau tait trs
htrogne au sein des diffrentes entits. Elles reprsentaient 7 % 70 % des
rmunrations fixes.
84
20 % du salaire fixe pour les chargs dinvestissement, 30 % du salaire fixe pour les
directeurs dinvestissement, 40 % du salaire fixe pour les directeurs membres dun
comit de direction, 10 % pour les fonctions support (hors assistantes), etc.

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54

COUR DES COMPTES

Lampleur des mesures de revalorisation salariale dont ont bnfici


les salaris de lex-CDC Entreprises est justifie par la direction de
Bpifrance comme un moyen dviter les pertes de talents et de favoriser
lintgration de cette structure dans le cadre du regroupement des
diffrentes entits du ple investissement. On peut toutefois sinterroger sur
la ralit de cet argument sagissant de salaris dont une large proportion
tait depuis longtemps au sein du groupe Caisse des dpts.

2 - Des mesures de rattrapage financier en faveur des salaris


de Bpifrance financement
Le statut des salaris de Bpifrance financement na, pour
lessentiel, pas t modifi la suite de la cration de Bpifrance. Les
salaris de Bpifrance financement ont toutefois bnfici de plusieurs
mesures de rattrapage financier destines rpondre leurs fortes
attentes, assurer la cohrence des vecteurs de rmunration au sein du
groupe et rduire les carts de statuts entre les mtiers du financement et
ceux de linvestissement :
- rintgration de Bpifrance financement dans le champ dapplication
de la participation compter du 1er janvier 2015, sur la base dune
formule drogatoire quivalente 1 % des salaires bruts85 ;
- revalorisation de labondement de lemployeur au plan dpargne
entreprise de 1 500 2 000 bruts par salari86 (contre 3 000 bruts
pour la partie investissement) ;
- augmentation du plafond de lintressement pour laligner sur celui
du mtier investissement87.
- revalorisations salariales de certaines fonctions au sein de Bpifrance
financement, compter de 2015, afin de compenser deux types
dcarts de rmunration (entre Bpifrance et le march pour les

85

La participation a t mise en application sur lexercice 2015, correspondant donc


des versements compter de 2016. titre de compensation puisque les dlais de mise
en uvre ne permettaient pas une mise en application sur lexercice 2014, les salaris
de Bpifrance financement ont peru, en 2014, un supplment dintressement
exceptionnel pour un montant total de 1 M brut, soit 1 % de la masse salariale. Ce
supplment dintressement tait dun montant de 500 bruts par salari au titre de
lexercice 2013, vers en 2014.
86
Avenant laccord PEE du 24 fvrier 2015.
87
Laccord dintressement 2014-2016 prvoit un montant maximal de 9 % des
salaires bruts, contre 8 % dans laccord prcdent.

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55

fonctions de front office de Bpifrance Financement88 ; entre


Bpifrance Financement et Bpifrance Investissement sur les fonctions
transverses89).
Ces mesures de rattrapage entre les filiales financement et
investissement de Bpifrance taient probablement, pour partie, inluctables
dans le cadre de la cration de Bpifrance mais ont t gnreuses.

3 - Lvolution dynamique des rmunrations de certains cadres


dirigeants
Les rmunrations moyennes des cadres dirigeants90 de Bpifrance
(fixe et PVO) ont fortement augment en 2014 et 2015 (respectivement
+ 15 % et + 23 % sur le ple investissement et + 17 % et + 12 % sur le
ple financement), Bpifrance justifiant ces augmentations par le contexte
spcifique de la cration de Bpifrance, avec de nouvelles organisations et
lextension des champs de responsabilit qui ont entran des ajustements
de rmunration.

88
Les fonctions front concernent : directeur rgional, dlgus mtier, chargs
d'affaires, chargs d'tudes.
89
Laudit des rmunrations de Bpifrance, tabli par le cabinet Towers Watson en
dcembre 2014, relevait que ces carts pouvaient se retrouver sur le march mais
quils pourraient crer un risque juridique au sein de Bpifrance au regard du principe
travail gal, salaire gal .
90
Les cadres dirigeants du groupe Bpifrance tudis dans le cadre du prsent rapport
sont ceux qui sont identifis comme tels par la DRH Groupe de la Caisse des dpts,
sur la base du systme de cotation tabli pour lensemble du groupe Caisse. Selon leur
niveau de responsabilit au sein de lorganisation (systme de pese de postes), les
cadres dirigeants sont rpartis entre deux catgories : cercle 1 et cercle 2 (C1 et C2).
Bpifrance comptait, en 2015, 70 cadres dirigeants au sens de la cotation tablie pour
lensemble du groupe Caisse des dpts, dont 14 appartenant au cercle 1 et 56
appartenant au cercle 2. Le directeur gnral de Bpifrance ne fait pas partie de cette
catgorie des cadres dirigeants, dans la mesure o il est mandataire social.

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56

COUR DES COMPTES

Tableau n 8 : augmentations individuelles des cadres dirigeants91


Bpifrance Investissement
Effectif de cadres dirigeants
Masse salariale hors charges (M)
Moyenne par cadre ()
Pourcentage de hausse
individuelle
Bpifrance Financement

2012
19
3,8

2013
26
4,5

2014
28
5,6

2015
28
6,9

201 265

174 005
- 14 %

199 829

245 109

15 %

23 %

2012

2013

2014

2015

Effectif de cadres dirigeants

40

41

42

42

Masse salariale hors charges (M)

4,3

4,7

5,6

6,3

107 364

114 157

133 318

149 945

6%

17 %

12 %

Moyenne par cadre ()


Pourcentage de hausse
individuelle

Source : Bpifrance, retraitements Cour des comptes

Au-del de cette moyenne, les augmentations individuelles


observes sont, dans certains cas, trs leves, sans tre toutes motives
par des changements de postes, et paraissent aller au-del de mesures
prises pour faciliter un processus de rapprochement de plusieurs entits.
Ces augmentations de rmunration paraissent dautant plus difficiles
justifier que Bpifrance na pas la charge, au sein de son ple
investissement, de la recherche de souscripteurs, ordinairement assure
dans le cadre de leves de fonds dinvestissement, et que ses salaris ne
sont pas dans la situation de prendre des risques financiers personnels,
contrairement aux dtenteurs de participations dans des fonds privs.
Bpifrance bnficie, par ailleurs, de ressources publiques ddies pour les
activits de son ple financement.
Sur huit cadres dirigeants, membres du comit excutif et du comit
de management gnral de Bpifrance, prsents en 2012, sept ont enregistr
une progression moyenne annuelle de + 12 % de leur rmunration
moyenne (rmunration fixe et PVO) sur la priode 2012-2015 (soit une
augmentation moyenne de + 40 % sur lensemble de la priode), lun de ces
cadres ayant bnfici dune progression totale allant jusqu + 66 % sur la
priode (soit une progression moyenne annuelle de + 18 %). Seul un cadre
dirigeant, prsent en 2012, a vu sa rmunration baisser sur la priode
2012-2015. Il sagit dun ex-salari du FSI, dont la rmunration,
suprieure 450 000 euros en 2013, a t ramene en de de ce montant
91

La masse salariale hors charges sentend ici comme les rmunrations fixes et les
primes variables sur objectifs (PVO), hors intressement, participation et abondement
aux PEE/PERCO.

Bpifrance - novembre 2016


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57

en 201592. Le plafonnement de la rmunration du directeur gnral de


Bpifrance 450 000 euros93 permet, cet gard, de borner le niveau des
rmunrations au sein de Bpifrance, ce qui est positif.
Tableau n 9 : rmunration moyenne de sept cadres dirigeants
du comit excutif et du comit de management gnral prsents en 2012
2012

2013

2014

2015

TCAM*

20122015

196 460

226 805

264 166

274 300

12 %

40 %

Source : Bpifrance, retraitements Cour des comptes. * Taux de croissance annuel moyen

Lessentiel des augmentations de rmunration de ces cadres


dirigeants, que le conseil dadministration de Bpifrance, comptent pour
les membres du comit excutif, a approuves, a eu lieu en 2013 et 2014.
En effet, en 2015, le comit des nominations et des rmunrations94,
auquel la direction de Bpifrance avait de nouveau soumis des
propositions daugmentation pour cinq membres du comit excutif, a
refus ces propositions daugmentation pour trois dentre eux : deux
avaient dj eu une rvision salariale en 2013 et le troisime avait connu
une volution salariale trs dynamique depuis son arrive dans le
groupe Bpifrance95. Les augmentations individuelles importantes des
rmunrations des membres du comit excutif ont pouss leur
rmunration moyenne la hausse, exerant un effet dchelle de
92

Les membres du comit excutif de lex-FSI disposaient de rmunrations


nettement plus leves que celles des membres du comit excutif des autres
structures intgres au sein de Bpifrance investissement. La plupart dentre eux ont
quitt Bpifrance en 2014 et 2015.
93
Une mesure lgislative encadre sa rmunration qui est plafonne 450 000 euros
par an (article 3 de la loi du 31 dcembre 2012 relative la cration de la banque
publique dinvestissement et article 2 du dcret du 12 juillet 2013).
94
Le comit des nominations et rmunrations de Bpifrance SA (CNR) a, entre autres,
pour mission de faire au conseil dadministration toutes propositions concernant la
rmunration du directeur gnral et des directeurs gnraux dlgus, de donner un
avis sur la fixation et lvolution, dans toutes leurs composantes, des rmunrations
des membres du comit excutif.
95
Le CNR a soulign que ces demandes daugmentation devaient tre tudies au
regard des progressions de rmunration constates pour certains membres du comit
excutif dans le pass, dans un contexte o un effort de modration salariale est
demand aux salaris et, plus gnralement, au regard dune conjoncture qui doit
conduire la sobrit . Dans un document interne, la DRH de la Caisse a soulign
que les mesures daugmentation proposes taient globalement trs au-dessus de ses
cadrages 2 % des rmunrations des dirigeants, dans un contexte o, par ailleurs, les
rmunrations concernes taient dj au niveau du march.

Bpifrance - novembre 2016


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58

COUR DES COMPTES

perroquet pour les futurs entrants. Cet effet sest concrtis trs
rcemment, lors de lentre dun nouveau membre au comit excutif, en
janvier 2016. La direction gnrale de Bpifrance a propos au CNR de
Bpifrance SA daugmenter la rmunration fixe de ce salari de + 25 %
en deux fois96. Bpifrance souligne toutefois une inflexion rcente la
baisse de la rmunration moyenne97 de lensemble des membres du
comit excutif : 308 000 au 30 juin 201698, en baisse de 8,7 % par
rapport au 31 dcembre 2014 (337 500 ).
Pour cinquante-six autres cadres dirigeants, non membres du comit
excutif, on observe galement des cas daugmentations individuelles
particulirement leves. Vingt-six de ces cadres ont bnfici
daugmentations individuelles comprises entre + 31 % et + 95 % sur la
priode 2012-2015 (soit des taux de croissance annuels moyens sur la priode
compris entre 10 % et 25 %).
On note quelques cas daugmentations individuelles similaires au
sein des 22 cadres de Bpifrance investissement qui disposaient, en 2015,
dune rmunration99 suprieure 150 000 euros, alors quils ne sont pas
considrs comme cadres dirigeants : sept de ces cadres ont bnfici
daugmentations individuelles comprises entre + 35 % et + 83 % sur la
priode 2012-2015 (soit des taux de croissance annuels moyens sur la
priode compris entre 11 % et 22 %)100.
Les augmentations des rmunrations de certains cadres dirigeants
paraissent tout particulirement contestables dans leur principe. Il sagit
daugmentations de rmunrations qui ont concern des salaris de lexCDC Entreprises. Les augmentations de rmunration dont ont bnfici
deux dentre eux ont consist intgrer, compter de 2014, dans leurs
rmunrations, de manire permanente, les consquences financires dun
mcanisme dattribution dactions gratuites qui existait au sein de CDC
Entreprises, dont la Cour a mis en vidence les drives101 et auquel il avait

96

La proposition faite au CNR tait daugmenter le salaire fixe du salari hauteur de


15 % en 2016, date de sa nomination, et de 10 % au 1er janvier 2017.
97
Salaire fixe + PVO.
98
Avec une hypothse conservatrice de versement de la totalit des PVO cibles.
99
Rmunration fixe et PVO.
100
Bpifrance justifie ces augmentations en soulignant que ces cadres sont des
investisseurs/experts expriments profil et expertise rares, qui ont augment leur
niveau de responsabilit poste gal dans un contexte de reprise forte du march du
capital investissement.
101
Voir linsertion sur les attributions gratuites dactions de CDC Entreprises, filiale
de la Caisse des dpts et consignations : les drives dun dispositif dactionnariat
salari public, rapport public annuel 2015.

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LA MISE EN PLACE DE BPIFRANCE : UNE TAPE FRANCHIE AVEC SUCCS

59

t mis un terme dans le cadre de la cration de Bpifrance102. Le dispositif


a t le suivant : ont t additionns la rmunration fixe fin 2013, le
montant de la PVO maximale au titre de 2013 et les dividendes perus par
ces dirigeants au titre des actions gratuites de CDC Entreprises quils
dtenaient en 2013. Ces trois lments ont constitu leur nouvelle
rmunration globale pour 2014. De facto, la PVO a donc t
transforme en rmunration fixe et les dividendes perus en 2013 au
titre des actions gratuites ont t transforms en rmunration
variable, alors mme que le dispositif des actions gratuites de CDC
Entreprises avait disparu depuis la mi-2013. Pour cinq autres salaris de
lex-CDC Entreprises, les augmentations de rmunrations dont ils ont
bnfici sur la priode 2013-2015 ont, de facto, conduit rintgrer dans
leur rmunration un montant quivalent aux dividendes perus par ces
dirigeants au titre des actions gratuites de CDC Entreprises quils
dtenaient en 2013, sans toutefois que la Cour ait pu identifier un lien
formalis entre les deux. Dautres salaris de lex-CDC Entreprises nont
dailleurs pas bnfici dune telle rintgration.

4 - Limpact des mesures de revalorisation des rmunrations


sur la masse salariale
Les frais de personnel103, qui reprsentent environ la moiti des
charges dexploitation de Bpifrance, ont progress de 25 % sur la priode
2013-2015, passant de 219,8 M en 2013 275 M en 2015. Si
laugmentation des effectifs de Bpifrance explique, en partie, cette
progression, les diffrentes donnes examines par la Cour font apparatre
galement le poids des mesures de revalorisation des rmunrations
mentionnes supra, en particulier au sein du ple investissement, et

102

Un plan dattributions gratuites dactions (PAGA) avait t mis en place fin 2007
au profit des salaris de lex-CDC Entreprises. Il a conduit distribuer, entre
dcembre 2007 et novembre 2010, 28 952 actions gratuites de prfrence dans le
cadre dune socit capitaux entirement publics, non cote, exerant une mission
dintrt gnral. Le montant des dividendes (8,3 M au total), perus partir de 2010
par les salaris attributaires dactions gratuites, sest avr sensiblement plus lev
que prvu initialement. Le montage a pris fin, pour lessentiel en 2013, lors de la
cration de la Banque publique dinvestissement (BPI) et de lapport des actifs de
CDC Entreprises Bpifrance. cette occasion, la Caisse a rachet ces actions pour
un montant total de 7,2 M. Certains dirigeants ou cadres de CDC Entreprises ont
bnfici alors de produits de cession importants, sans lien avec la vocation initiale
dintressement de ce dispositif.
103
Hors dpenses dintrim, de lordre de 5 M, qui sont comptabilises dans les
prestations externes.

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60

COUR DES COMPTES

lvolution dynamique des rmunrations de certaines cadres dirigeants.


Ainsi, laugmentation de la masse salariale hors charges (y compris
participation, intressement et abondement aux PEE et PERCO) au sein du
ple investissement, dont le taux de croissance annuel moyen sest lev
17 % sur la priode 2013-2015, provient pour moiti de leffet volume li
aux recrutements capacitaires effectus en lien avec lactivit et les
missions nouvelles de Bpifrance, et pour moiti dun effet prix li aux
diffrentes mesures de revalorisation salariale. Il appartient donc aux
actionnaires dexercer une vigilance forte sur le niveau de rmunration des
cadres dirigeants du groupe Bpifrance et de stabiliser ces rmunrations sur
la dure du plan moyen terme 2016-2019 de Bpifrance.

5 - Les problmatiques lies la rmunration des investisseurs


Bpifrance ne dispose pas aujourdhui de dispositifs dintressement
diffr au sein de son ple investissement104, ce qui soulve, selon la
direction de Bpifrance, des difficults pour attirer et fidliser des salaris
dans un secteur professionnel, le capital investissement, caractris par
lexistence de dispositifs dintressement diffr (carried interest105 ou
mcanismes quivalents). La direction de Bpifrance rflchit donc la mise
en place dun dispositif de rmunration diffre afin de fidliser les
quipes. Un tel dispositif devra tre examin avec la plus grande attention.
En effet, la Cour a mis en vidence les drives possibles de tels dispositifs
ds lors que leurs conditions de dclenchement ne sont pas adaptes106. Les
mtiers du ple investissement obissent, par ailleurs, des logiques trs
diffrentes : le mtier fonds de fonds consiste investir dans des fonds
dinvestissement107, et non prendre des participations directes dans des
entreprises, comme cest le cas des mtiers innovation, fonds directs PME
ou moyennes et grosses capitalisations. La ncessit de mettre en place un
tel dispositif de rmunration diffre ne semble, enfin, aujourdhui pas
avre. Les rmunrations des investisseurs de Bpifrance ont prsent une
104

Des dispositifs de carried interest existaient sur quelques fonds, dans deux des
socits ayant constitu Bpifrance investissement.
105
Ce mcanisme dintressement dune quipe dinvestissement dune socit de
gestion la plus-value dgage par les fonds grs, adopt par toutes les socits de
gestion du secteur priv, consiste ce que les grants investissent leurs deniers
propres dans le fonds quils grent et rcuprent sa liquidation une quote-part de la
plus-value du fonds (habituellement 10 % pour les fonds de fonds et 20 % pour les
fonds directs), aprs remboursement aux investisseurs du capital investi et versement
dun rendement prioritaire (le hurdle ).
106
Bpifrance indique avoir cart de sa rflexion les dispositifs de type actions
gratuites et carried interest .
107
Le mtier fonds de fonds na pas vocation contrler, ni suivre les
investissements raliss par les grants des fonds dans lesquels il investit.

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LA MISE EN PLACE DE BPIFRANCE : UNE TAPE FRANCHIE AVEC SUCCS

61

volution dynamique au cours des dernires annes, et leur niveau nest pas
si loign des pratiques du march. Le nombre de dmissions, 5 en 2014 et
6 en 2015, soit seulement 1,8 % environ des effectifs de Bpifrance
investissement, ne permet aujourdhui pas de confirmer lexistence dune
relle fuite des talents , qui appellerait un plan durgence. En tout tat de
cause, un tel dispositif devrait respecter lensemble des dispositions
rglementaires applicables aux tablissements bancaires.
__________

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

________

La mise en place de Bpifrance a t russie. La direction de


Bpifrance est rapidement parvenue fdrer les diffrentes entits
regroupes au sein de la nouvelle banque publique et crer un
sentiment dappartenance un mme groupe. Lexistence dun point
dentre unique, permettant aux entreprises de disposer de la quasitotalit de la palette des instruments financiers mobilisables (des crdits
jusquau fonds propres), y compris dans le domaine du soutien aux
exportations, est dsormais une ralit. Bpifrance a pris sa place dans
lcosystme du financement des entreprises et ses nombreuses initiatives
en faveur de laccompagnement de ces dernires sont apprcies,
notamment en ce quelles dveloppent la culture entrepreneuriale.
Les problmes de gouvernance, poss par la dtention du capital
de Bpifrance parit par ltat et la Caisse ou lis aux modalits de
lassociation des rgions la BPI, qui taient particulirement sensibles
lors de la constitution de ltablissement, ont t, pour linstant,
surmonts. En revanche, lexistence de lEPIC Bpifrance, structure
portant lactionnariat de ltat dans BPI, ne se justifie pas, cette entit
servant essentiellement contourner les rgles relatives lallocation
des fonds publics et nuisant la transparence vis--vis du Parlement.
La progression des interventions de Bpifrance depuis sa cration a
t forte et tmoigne dun rel dynamisme.
Ce constat positif saccompagne dlments moins favorables. La
croissance de lactivit a t soutenue par des financements publics en
hausse.
Bpifrance ne sest, par ailleurs, pas encore pleinement dote dun
dispositif conforme aux obligations fixes par le superviseur en matire
de gestion et de contrle des risques.
Enfin, la cration de Bpifrance sest accompagne de
contreparties salariales qui sont certes souvent invitables dans des
processus de fusion mais qui, au cas despce, auraient pu tre mieux

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62

COUR DES COMPTES

matrises. On constate, notamment, une augmentation, pas toujours


justifie, des rmunrations de certains des cadres dirigeants.
La Cour formule les recommandations suivantes :
- supprimer lEPIC Bpifrance (tat) ;
- inscrire la garantie octroye Bpifrance en loi de finances et dans
les engagements hors bilan de ltat (tat) ;
- mettre en place rapidement un dispositif de gestion des risques
pleinement conforme aux exigences rglementaires (Bpifrance) ;
- stabiliser les rmunrations des cadres dirigeants du groupe sur la
dure du plan moyen terme 2016-2019 de Bpifrance (Bpifrance).

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Chapitre II
Un rel dynamisme, mais un
positionnement stratgique clarifier
pour chacun des mtiers

I - Le financement en crdits des entreprises ;


un inflchissement ncessaire de la production
aprs une phase de forte croissance
A - Une ampleur et une dynamique plus fortes
des financements de Bpifrance par rapport Oso
Bpifrance financement sest trs largement inscrite, pour son offre
de produits, dans la continuit dOso. Elle en a naturellement cr de
nouveaux (par exemple, le prfinancement du crdit dimpt pour la
comptitivit et lemploi, le crdit export, etc.) mais beaucoup dentre eux
existaient dj, sous une forme ou sous une autre, du temps dOso, ou
constituent la dclinaison dune offre existante sous Oso. La cration du
groupe Bpifrance a nanmoins donn une ampleur et une dynamique
beaucoup plus fortes ses interventions dans le domaine des financements
en crdits des entreprises, le rapprochement au sein du groupe Bpifrance
des fonds propres de lex-FSI et de Bpifrance financement permettant de
faciliter le refinancement de lactivit bancaire sur les marchs financiers et
sa recapitalisation. Cest l une concrtisation de la valeur ajoute produite

Bpifrance - novembre 2016


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64

COUR DES COMPTES

par le rapprochement des trois entits pr-existantes. On note galement la


poursuite dune inflexion stratgique, entame sous Oso, en termes de
ciblage des interventions de Bpifrance, avec une volution vers des
entreprises de taille plus importante.
Doctrine dintervention de Bpifrance dans le domaine
du financement
La loi laisse, cet gard, une large marge de manuvre
ltablissement. La doctrine dintervention de Bpifrance108, valide par ses
actionnaires, tat et Caisse des dpts, repose sur les concepts
dtablissement de place , de dfaillances de march et deffet
dentranement , sans toutefois dfinir prcisment leur contenu. La
rglementation communautaire relative aux aides dtat encadre, par
ailleurs, en principe, strictement lactivit de Bpifrance. Les interventions
de Bpifrance mentionnes par les autorits franaises la Commission
europenne comme ne pouvant pas tre effectues dans des conditions
normales de march, cest--dire concernant des secteurs dans lesquels une
dfaillance de march a pu tre identifie, sont en nombre limit : il sagit,
pour lessentiel, des aides linnovation et du fonds national damorage.
Pour le reste de ses activits109, Bpifrance intervient dans une logique
dinvestisseur, de garant et de prteur avis, cest--dire dans des
conditions normales de march, concomitamment et dans des conditions
similaires dautres acteurs privs du march.

1 - Une progression suprieure celle constate au niveau de


lensemble des institutions financires
La production de crdits de Bpifrance a progress de 66 % sur la
priode 2012-2015, passant de 5,3 Md en 2012 8,8 Md en 2015, soit

108

Doctrine dintervention de Bpifrance en date du 14 avril 2014 : Bpifrance est un


outil financier au service de lintrt collectif qui a vocation intervenir sur les
segments de marchs ou les entreprises pour lesquels les autres acteurs financiers ne
sont pas, ou pas assez, prsents. () Bpifrance financement est un acteur de place,
neutre, qui a vocation entraner au bnfice des entreprises, lensemble des
partenaires du financement, au premier plan desquels, les banques, de mme que les
rseaux de dveloppement de linnovation en intervenant en cofinancement avec des
banques prives .
109
Cest, par exemple, le cas dans le cadre de son activit de crdits moyen et long
terme, qui reprsentait 62 % des encours de Bpifrance financement en 2015 (16 Md).

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65

UN REL DYNAMISME, MAIS UN POSITIONNEMENT STRATGIQUE


CLARIFIER POUR CHACUN DES MTIERS

une progression moyenne annuelle de 18,3 %. Sur la mme priode, la


production de crdits aux PME constate au niveau de lensemble des
institutions financires rsidentes enregistrait une progression moyenne
annuelle de prs de 5 %110. La production de garanties de prts bancaires
est, quant elle, reste stable sur la priode 2013-2015, avec environ
3,7Md de risques garantis111 par an.
Tableau n 10 : volution de la production de Bpifrance
financement112
(Md)

31
dc.
2012

31
dc.
2013

31
dc.
2014

31
dc.
2015

Variation
entre 2012
et 2015

Taux
croissance
annuel

FINANCEMENT MOYEN
ET LONG TERME

4,7

5,1

5,8

6,4

37 %

11,1 %

Crdits moyen et long terme

3,5

3,7

3,8

4,1

18 %

5,7 %

dont prts moyen ou long


terme

2,1

2,4

2,5

2,9

38 %

11,3 %

dont crdit-bail

1,4

1,3

1,3

1,2

- 13 %

-4,6 %

Prts de dveloppement
sans garantie

1,2

1,4

2,0

2,3

91 %

24,1 %

FINANCEMENT
COURT TERME

0,6

1,5

2,5

2,4

280 %

56,0 %

Mobilisation de crances, y
compris au titre du CIR
(nouveaux engagements)

0,6

0,7

0,8

0,8

21 %

6,7 %

0,8

1,7

1,6

106 %

43,4 %

6,6

8,2

8,8

66 %

18,3 %

Prfinancement du CICE
(nouveaux engagements)
TOTAL PRODUCTION

5,3

Source : Bpifrance

110

Les crdits aux PME, approxims par les flux de crdits nouveaux aux socits non
financires dun montant infrieur 1 M, sont passs de 71,0 Md fin 2012
82,4 Md fin 2015.
111
Il sagit de la quotit des prts bancaires garantis par des fonds de garantie dits
classiques, hors prts garantis par des fonds de garantie dits internes , qui
garantissent pour lessentiel des prts de dveloppement.
112
Pour le financement moyen et long terme, les chiffres supra correspondent aux
cumuls des engagements de l'anne considre au 31/12, ie aux contrats signs et
ayant fait l'objet d'un dcaissement. Les mobilisations de crances correspondent la
valorisation annuelle des nouvelles autorisations dlivres des nouveaux clients
(produits avance + et crdit impt recherche). Sagissant du prfinancement du CICE,
le montant des engagements nouveaux correspond aux autorisations dont la date
d'ouverture se situe dans l'anne.

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66

COUR DES COMPTES

2 - Une progression tire notamment par les financements


de court terme et les prts de dveloppement
a) Les financements de court terme
La production des financements de court terme a fortement
progress depuis la cration de Bpifrance, avec la mise en place du
prfinancement du crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi
(CICE)113, dans le cadre du dploiement des mesures du pacte national
pour la croissance, la comptitivit et lemploi. Le taux de croissance
annuel moyen des nouveaux engagements au titre du prfinancement du
CICE114 a t, sur la priode 2013-2015, de 43,4 %. Bpifrance a eu un
rle central sur ce segment de financement des entreprises. Elle est
lorigine de plus de 90 % des dossiers de prfinancement en 2013 et
2014. Le poids de Bpifrance lgard du prfinancement des TPE/PME
et des ETI tient au fait que dune part, les banques commerciales se sont
montres rticentes intervenir dans ce domaine, et que dautre part,
Bpifrance a propos pendant deux ans une tarification avantageuse
(absence de frais de dossiers) pour les plus petites entreprises et une
politique souple dacceptation des demandes de prfinancement. La
banque publique rpondait ainsi la demande des pouvoirs publics que
les entreprises affectes par la crise et ayant des difficults financer leur
trsorerie puissent bnficier rapidement du CICE via son
prfinancement.
Rle de Bpifrance dans lactivit de prfinancement du CICE
Lactivit de prfinancement du CICE reprsentait, au 31/12/2015,
14 % du total dencours de Bpifrance, soit 3,6 Md : 28 500 groupes
bnficiaires, dont un quart de TPE, en ont bnfici sur trois ans, pour des
montants unitaires allant de moins de 1.000 plusieurs dizaines de
millions deuros. Il est encore difficile, selon le comit de suivi du
CICE115, dapprcier limpact global du prfinancement sur la survie des

113
Le CICE est une rduction dimpt sur les socits ou dimpt sur le revenu, gale
6 % de la masse salariale, hors salaires suprieurs 2,5 fois le SMIC.
114
Les entreprises concernes peuvent ainsi bnficier, ds lanne N, dun crdit de
trsorerie, accord par Bpifrance, dans lattente du paiement par ltat, en anne N+1,
du CICE lentreprise.
115
Rapport 2015 du comit de suivi du CICE, France stratgie.

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entreprises. Le comit de suivi note toutefois quorient vers une


population particulirement fragilise et pouvant prouver des difficults
se financer, le prfinancement a pu jouer un rle de financement en dernier
ressort permettant ces entreprises de survivre court terme, que lutilit
de cet outil a t souligne par la Mdiation du crdit lors de ses
interventions sur les dossiers les plus complexes et que plus gnralement,
la souplesse avec laquelle Bpifrance a accord en 2013 et 2014 des
prfinancements de nombreuses TPE a pu les aider financer leurs
besoins de trsorerie trs court terme.

b) Les prts de dveloppement sans garantie


Les prts de dveloppement sans garantie visent notamment financer
les actifs immatriels ou les besoins en fonds de roulement des entreprises. Ils
sinscrivent dans le prolongement des contrats de dveloppement participatif
(CDP), lancs fin 2009 par Oso dans le cadre des investissements davenir
afin de renforcer les fonds propres des entreprises.
La forte augmentation de la production des prts de dveloppement
(+ 24 % par an sur la priode 2012-2015), en partie lie la mise en place
denveloppes de prts du programme des investissements davenir116,
tient aux caractristiques spcifiques de ces prts, qui en font un produit
plus souple que les prts traditionnels et donc apprcis des
entreprises117 : absence de prise de garantie sur les actifs de lentreprise
ou le patrimoine du dirigeant, existence dun diffr damortissement,
116

Le commissariat gnral linvestissement a confi Bpifrance la distribution de


plusieurs enveloppes de prts de dveloppement dont certains sont bonifis hauteur
de 200 points de base : prts verts (deux enveloppes sur les PIA 1 et 2), prts
numriques, prts robotiques, prts lindustrialisation des projets de R&D issus des
ples de comptitivit (PIPC), tous bonifis ; prts croissance industrie et prts
croissance automobile, non bonifis. En 2015, la production de prts PIA a reprsent
15 % de la production des prts de dveloppement de Bpifrance.
117
Lors du conseil dadministration de Bpifrance financement du 26 mars 2015,
M. Dufourcq indiquait : Les marchs enregistrent une abondance de crdits avec un
taux lev de satisfaction des entrepreneurs et une forte concurrence bancaire. cet
gard, Bpifrance devra conqurir de nouveaux clients et mettre laccent sur ce qui
diffrencie son action (les prts de dveloppement). Ds lors, plus Bpifrance
bnficiera de capitaux pour alimenter ses fonds de garantie, mieux cela sera pour sa
croissance. Le directeur du rseau de Bpifrance rajoutait que linquitude de
Bpifrance restait son positionnement par rapport la concurrence bancaire :
Bpifrance doit se diffrencier, notamment avec les prts de dveloppement qui
rpondent aux besoins de trsorerie des entreprises, besoins dautant plus forts en
priode reprise pour les entrepreneurs.

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COUR DES COMPTES

simplicit du dispositif118 et bonifications de lintrt pour certains des


prts mis en place dans le cadre des investissements davenir.
Bpifrance dveloppe, par ailleurs, des solutions pour accompagner
des politiques publiques dtermines. Au-del de la mise en uvre du
prfinancement du CICE, Bpifrance a adapt sa gamme de produits pour
faire face aux demandes des pouvoirs publics. On peut citer, titre
dillustration, la mise en place, courant 2015, la demande des pouvoirs
publics, dune activit de financement des oprations dexportation des
entreprises implantes en France, dj mentionne supra. Bpifrance peut
intervenir ponctuellement, la demande des pouvoirs publics, en soutien
conjoncturel du financement de tel ou tel secteur. Ainsi, la banque est
intervenue, lt 2015, dans le cadre du plan de soutien des pouvoirs
publics en faveur de la filire de llevage, travers la mise en place dun
fonds de garantie renforcement de trsorerie du secteur de
llevage 119.
Dans un contexte o la politique montaire accommodante de la
BCE a favoris une activit accrue des banques sur le march du
financement des entreprises, Bpifrance a de fait ax ses efforts sur les
prts de dveloppement et le prfinancement du CICE, pour lesquels
loffre bancaire est plus restreinte. Sa ractivit face aux demandes des
pouvoirs publics constitue indniablement un atout. Elle nest pas
entirement nouvelle dans la mesure o Oso sintgrait dj aux priorits
gouvernementales120.

118

Les contrats de ces prts ne comportent notamment pas de clauses de sauvegarde


ou covenant bancaires, clauses que lon retrouve dans les contrats de prts
traditionnels et qui, en cas de non-respect des objectifs par exemple de ratio de
capitalisation et dendettement respecter, peuvent entraner le remboursement
anticip du prt.
119
Ce fonds avait vocation garantir essentiellement les financements bancaires
permettant le renforcement de la structure financire des TPE et PME indpendantes
de la filire agricole, que ce soit par octroi de nouveaux concours ou par consolidation
moyen terme des concours bancaires court terme existants. Ce fonds avait
galement vocation faciliter le ramnagement des concours bancaires existants, soit
par le biais de lallongement de leur dure et/ou par rchelonnement des chances.
120
titre dexemple, Oso avait t mobilis, entre 2008 et 2010, dans le cadre du
plan de soutien puis du plan de relance de lconomie, pour apporter en urgence des
garanties de trsorerie afin dviter que des PME et ETI saines et viables ne
connaissent de graves difficults en raison de tensions conjoncturelles de leur
trsorerie.

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3 - Une volution des financements de Bpifrance


vers des entreprises de taille plus importante
Bpifrance est intervenue davantage que ne le faisait Oso en faveur
dentreprises de taille plus importante. Plusieurs indicateurs convergents
illustrent ce phnomne.
La part des ETI et des grandes entreprises dans les activits de
financement de Bpifrance (hors garantie, financement de linnovation et
activits de capital-investissement) est passe de 34 43 % (en valeur)
durant la priode 2012-2015, celle des TPE et PME se rduisant
mcaniquement de 66 % 57 % pendant la mme priode.
On constate, depuis 2012, une lvation du montant moyen des prts
accords, que ce soit pour des prts moyen et long terme ou des prts de
dveloppement sans garantie. Les prts de dveloppement mis en place dans
le cadre des investissements davenir ont contribu ce phnomne dans la
mesure o ils sont dlibrment flchs sur les PME et ETI en croissance.
Les valuations des dispositifs prts verts et prts numriques soulignent que
ces prts ont soutenu des entreprises en forte croissance (prts verts121) ou
une majorit de PME-ETI relativement matures (prts numriques). Le
prfinancement du CICE a, par ailleurs, en montant, principalement bnfici
aux ETI et grandes entreprises (elles reprsentaient prs de 80 % de la
production du prfinancement CICE en 2015).
Tableau n 11 : rpartition des actions de Bpifrance en financement
par taille dentreprises122
2012

2015

% total
en 2012

% total
en 2015

TPE

1 040

1 208

12 %

10 %

PME

4 605

5 845

54 %

47 %

ETI

2 354

4 093

27 %

33 %

598

1 234

7%

10 %

Montant
(M)

GE
TOTAL

8 596 12 379

Source : Bpifrance

121

Premire valuation du dispositif prts verts, Bpifrance.


Les activits de financement de Bpifrance (y compris les financements de courtterme) sont entendues hors garantie, financement de linnovation et activits de
capital-investissement. Elles peuvent toutefois inclure des lments de garantie, ds
lors que les analyses produites par Bpifrance considrent le projet de financement des
entreprises, ce qui peut inclure une garantie sur un prt complmentaire du partenaire
bancaire pour un projet de cofinancement, etc.

122

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70

COUR DES COMPTES

Cette volution du positionnement de Bpifrance financement


rpond largement une volont politique affirme de soutien en faveur
des ETI. Elle dcoule galement, en partie, des objectifs de production de
crdits ambitieux fixs son rseau.
Il convient toutefois de noter que si la part relative des TPE/PME
dans le total des financements octroys a diminu, le montant global des
financements destination de ces dernires a augment de 25 % sur la
priode 2012-2015 et quelles demeurent, en nombre, les principales
clientes de Bpifrance (elles reprsentaient environ 85 % des bnficiaires
des soutiens sous forme de crdits de Bpifrance en 2015). Celle-ci ne
dispose pas, en tout tat de cause, dun rseau suffisamment capillaire
(seulement 48 implantations) pour lui permettre de jouer le rle de
banque de proximit des petites entreprises. Cest ce qui explique que
Bpifrance intervient en faveur de ces entreprises principalement de
manire indirecte, travers la garantie quelle octroie des prts
consentis par des banques prives. Les petites entreprises ont nanmoins
nou des liens plus directs avec la banque publique travers le
prfinancement du CICE (voir supra). Enfin, des dispositifs de prts en
faveur des TPE ont t rcemment mis en place par Bpifrance, en
partenariat avec des rgions.

B - Une expansion qui doit tre matrise


2 - Le positionnement dlicat de Bpifrance
en tant qutablissement de place
Bpifrance financement reste un intervenant de taille limite sur le
crdit aux TPE/PME. Mme si elle a cru depuis 2012, sa part dans
lencours total des crdits bancaires ntait que de 3,6 %123 en 2015.
Cependant, sur certains produits, tel que le crdit-bail immobilier, o sa
part de march atteignait prs de 10 % au 31/12/2015, Bpifrance
financement est occasionnellement peru comme un concurrent. Par
ailleurs, considre en flux, la part de Bpifrance financement dans la
production totale de crdits aux socits non financires est un peu plus

123

Donnes Banque de France (encours de crdit-bail et de crdit mobiliss au


31/12/2015).

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71

significative : elle est passe de 3,2 %, fin 2012, 6 % en 2014, avant de


redescendre 4,9 % fin 2015.
En tant qutablissement de place, Bpifrance financement est
cens, de rares exceptions prs, nintervenir jamais seul, mais
systmatiquement en cofinancement avec un ou plusieurs autres
tablissements de crdit124. Ce partage avec un partenaire bancaire doit
permettre un partage des risques et un double regard sur un dossier, cens
dclencher ou accrotre le montant de financement accord par la banque
la PME. Laugmentation dynamique de la production de crdit de
Bpifrance sur la priode 2012-2015 a pu avoir, de ce point de vue, un
effet positif dentranement. Cet effet dentranement nest cependant pas
document prcisment. La traabilit du cofinancement manque de
compltude et dexactitude au sein de Bpifrance : les outils informatiques
ne permettaient pas, jusqu rcemment, de garantir la ralit et la
conformit du cofinancement, notamment concernant des produits
comme le crdit-bail mobilier pour lesquels une certaine latitude dans la
mise en uvre de cofinancements privs stait, par ailleurs, installe125.
Depuis janvier 2015, les obligations de saisie du nom du partenaire
bancaire par les chargs daffaire du rseau Bpifrance ont, en
consquence, t renforces. Lvaluation du dispositif de prts
numriques du programme des investissements davenir, prt bonifi
hauteur de 200 points de base126, met, par ailleurs, en vidence lexistence
deffets daubaine127.

124

Les prts de Bpifrance sont, en principe, systmatiquement en cofinancement,


lexception des prts dans le domaine de linnovation et de quelques autres prts en
nombre limit (notamment dans le domaine du soutien aux exportations). Il sagit,
dans la majorit des cas, dun cofinancement en un pour un , qui ncessite pour 1
de prt Bpifrance, 1 de concours financier associ. Le partenariat financier associ
peut prendre la forme soit dun financement bancaire associ, soit dun apport en
fonds propres ralis par les actionnaires ou par un organisme de fonds propres.
125
Linspection gnrale de Bpifrance a relev, sur la base dun chantillon de 46
dossiers, des cas dabsence de cofinancement explicite (53 % des prts moyen et
long terme et 24 % des crdit-baux en montant) et des cas de recours la notion dite
de cofinancement largi (ds lors, par exemple, que le financement de Bpifrance
sinscrit dans le programme annuel dinvestissement de la contrepartie), ce qui ne
correspond plus, en ralit, du cofinancement par les banques et Bpifrance dun
mme projet.
126
Prt dune dure de 7 ans, dont 24 mois de diffr damortissement en capital et
sans garantie sur les actifs de lentreprise, ni sur le patrimoine du dirigeant.
127
tude dvaluation mi-parcours du dispositif de prts numriques du programme
des investissements davenir, EY, 4 mars 2016.

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COUR DES COMPTES

3 - Une prise de risque lgrement suprieure


celle des banques prives
Bpifrance cible, de faon importante, les entreprises prsentant un
risque lev au travers de ses dispositifs de garantie de prts bancaires,
lesquels permettent de dbloquer laccs au crdit pour les TPE (en
moyenne moins bien notes que les autres entreprises)128.
Hors ces dispositifs de garantie, la proportion dentreprises
faiblement solvables au sein de ses encours de crdit (45 % au
31/12/2015) est quasi identique celle des autres banques (47 %), certes
avec des crdits en partie de nature diffrente (importance des crdits sans
garantie pour financer notamment les besoins immatriels). Ce constat ne
saurait toutefois tre reproch Bpifrance. Compte tenu de sa nature
dtablissement de crdit, soumis la supervision directe de la Banque
centrale europenne, Bpifrance ne doit pas prendre des risques
inconsidrs, qui se traduiraient invitablement par des cots pour le
contribuable. Les encours de crdits de Bpifrance tmoignent du fait
quelle intervient en faveur des entreprises prsentant un risque lev
principalement au moyen de ses financements de court terme129.
Tableau n 12 : rpartition des encours de crdits mobiliss
par les PME selon la cotation du dbiteur au 31/12/2015, en %130
BPI

Toutes banques

Solvabilit forte moyenne

55 %

53 %

Solvabilit faible

45 %

47 %

Source : Banque de France

128

En 2014, la proportion dentreprises faiblement solvables au sein des entreprises


bnficiant dune garantie de Bpifrance tait de 55 %, alors que les entreprises de
solvabilit faible reprsentaient 41 % des entreprises cotes par la Banque de France
et 47 % des encours de crdits mobiliss par les PME au sein des banques au
31/12/2015.
129
70 % des bnficiaires du prfinancement du CICE affichaient en 2014, au sein du
portefeuille de Bpifrance, une solvabilit faible (cotation de la Banque de France 5+
P), alors que les entreprises de solvabilit faible reprsentaient 41 % des entreprises
cotes par la Banque de France.
130
Solvabilit forte moyenne : cote Fiben 3++ 4 ; solvabilit faible : cote Fiben 5+ 9.

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4 - Une ncessaire rflexion stratgique sur le dimensionnement


des interventions de Bpifrance financement
La question du dimensionnement des interventions de Bpifrance
dans le domaine du financement est, en partie, consubstantielle ce type
de dispositif. En effet, une telle entit publique tire sa lgitimit du fait
quelle comble des dfaillances de march et quelle exerce un effet
dentranement sur les acteurs privs. Dans le mme temps, il est difficile
pour elle de circonscrire son action aux seules failles de march, dans la
mesure o elle doit quilibrer son rsultat, et o, par ailleurs, son
intervention sur des produits non spcifiques peut lui permettre dacqurir
la comptence et lexpertise ncessaires. Par ailleurs, il est difficile de
solliciter un tablissement de cette nature en cas de difficults
conjoncturelles des entreprises daccs au crdit et de larrter
immdiatement ds lors que ces difficults ont disparu. Pour pouvoir
ractiver un tel dispositif en cas de besoin, il faut quil conserve une
activit minimale. Il ne sagit donc pas de figer le dimensionnement des
interventions de Bpifrance qui doit tre volutif en fonction du contexte
conomique et financier et des besoins des entreprises.
Plusieurs lments doivent toutefois conduire rexaminer
aujourdhui le niveau des interventions de Bpifrance dans le domaine du
crdit. En effet, la conjoncture conomique et financire sest
profondment modifie depuis 2013. Les chiffres tmoignent dune
situation aujourdhui globalement sans tension sur le financement des
entreprises. Daprs lenqute trimestrielle mene par la Banque de
France auprs des entreprises sur leur accs au financement bancaire,
laccs au crdit des PME reste large131. Quel que soit le type de crdit, la
cause principale de labsence de demande de crdit est labsence de
besoin. Depuis 2012, la politique montaire accommodante de la BCE a
allg les contraintes de liquidit des banques et a favoris une prsence
accrue sur le march des entreprises. La concurrence sur ce march est
donc forte, comme en tmoigne la rduction continue des marges sur les
crdits132. Bpifrance a pu augmenter sa production et ses encours de

131

Au deuxime trimestre 2016, 84 % des PME ont obtenu, en totalit ou en grande


partie, les crdits de trsorerie demands. Ce taux est de 94 % pour les crdits
dinvestissement. Ces taux sont moins levs pour les TPE.
132
Le CGI ne souhaite plus reconduire les bonifications de taux pour les prochaines
enveloppes de prts de dveloppement quil confiera Bpifrance, considrant que ces
bonifications peuvent crer des effets daubaine et que le bas niveau des taux dintrt
les rend moins ncessaires.

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74

COUR DES COMPTES

crdits au cours des dernires annes, en partie grce une politique


commerciale proactive assise sur des objectifs ambitieux de production de
prts133. Elle a t contrainte dajuster ses barmes de taux la baisse sur
certains de ses produits134 et, pour saligner sur les banques partenaires,
daccorder de plus en plus de drogations tarifaires135. Par ailleurs, de
nombreuses structures publiques interviennent, souvent de manire
accrue depuis la crise de 2008, dans le domaine du financement des
entreprises tant au niveau franais136 queuropen, dans le cadre
notamment du plan Juncker. Compte tenu de ces volutions du contexte
conomique et financier, cest la stabilit et non plus la croissance de
lactivit de son ple financement qui doit tre lobjectif de Bpifrance.
Cette stabilisation devrait saccompagner dun recentrage progressif de
son intervention sur les segments, en termes dactivit ou de nature
dentreprises, les plus mal couverts par les banques prives.
Si nanmoins, les pouvoirs publics souhaitaient que, dans la
conjoncture actuelle, Bpifrance poursuive laugmentation de sa
production de crdits aux entreprises un rythme soutenu, ce choix aurait
des consquences en termes de positionnement de Bpifrance en tant
qutablissement de place et dun ventuel effet dviction du secteur
priv, dans un contexte o la part de Bpifrance dans la production de
133

Extrait du procs-verbal conseil dadministration du 11 mars 2015 : Monsieur


Louis Schweitzer attire lattention du conseil sur le manque de demande de crdit
bancaire de la part des entreprises. Monsieur Nicolas Dufourcq ajoute que ce manque
de demande pose la question du rythme de la croissance de Bpifrance. Bpifrance, ditil, doit tre proactive et rassurer les entrepreneurs sur la qualit de leur bilan et de
leurs produits qui leur permet de croitre. Bpifrance doit donc dmarcher les
entrepreneurs sans attendre quils prennent linitiative de la demande de crdit.
134
Voir linstruction de Bpifrance du 31/03/2015 relative aux taux applicables au
cours du mois davril 2015 sur les crdits moyen et long terme : La situation
actuelle encore caractrise par un nombre restreint de projets et par labondance
doffres bancaires taux bas nous conduit renforcer la comptitivit de notre
barme .
135
Ainsi, en 2014, plus de 700 drogations tarifaires ont t accordes, marquant une
augmentation totale de 40 % en montants. Nanmoins lobjectif de marge globale a
t respect.
136
Cest le cas, par exemple, de La Banque Postale qui, la suite de son agrment en
2011, sest dveloppe sur le march du crdit aux personnes morales ; du CGI qui a
mis en place plusieurs actions dans le domaine du financement des entreprises, dont la
gestion a t confie Bpifrance ; sans compter des structures comme le Fonds de
rserve pour les retraites (FRR) dont la politique dinvestissement cherche
contribuer au financement des acteurs conomiques, en particulier des entreprises ; le
Fonds de dveloppement conomique et social (FDES) qui accorde des prts des
entreprises en difficult dans le cadre de plans de sauvetage.

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75

crdits aux entreprises a augment au cours des dernires annes. Il serait


galement porteur de risques accrus pour la banque publique : mme si
aujourdhui, il nest pas constat de dgradation moyenne du risque de
crdit pour Bpifrance, on ne peut exclure un retournement dans les annes
venir. Une poursuite de laugmentation de la production de crdits un
rythme soutenu impliquerait, par ailleurs, daccrotre les recrutements au
sein des quipes de Bpifrance financement, sauf accrotre les risques
oprationnels. Il faudrait, enfin, que les pouvoirs publics accompagnent
cette volution en termes de dotations publiques des fonds qui
garantissent aujourdhui certains prts accords par Bpifrance (voir
chapitre III).

II - Le financement en fonds propres des PME :


une intervention soutenue, au risque
dune concurrence entre acteurs publics
Bpifrance intervient dans le domaine du capital investissement
selon deux mcanismes principaux :
- une politique de fonds de fonds : Bpifrance souscrit, par
lintermdiaire de fonds de fonds, dans des fonds dinvestissement
grs par des socits de gestion prives, qui elles-mmes
investissent dans les entreprises ;
- la gestion directe de fonds dinvestissement : Bpifrance gre, pour
son propre compte et/ou pour le compte de souscripteurs tiers, des
fonds dinvestissement qui investissent et portent directement les
participations dans les entreprises.

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76

COUR DES COMPTES

Tableau n 13 : interventions en fonds propres de Bpifrance


au 31 dcembre 2015137
Fonds de fonds 7,3 Md
(4,5 Md)

Fonds direct PME 1,4 Md (773 M)

Innovation 1,4 Md
(646 M)

Tickets < 4 M
Fonds rgionaux petites capitalisations 978 M

Moyennes et grandes
capitalisations 16 Md (12,5 Md)
Tickets > 4 M

Capital-risque 774 M

Grosses capitalisations 14,8 Md

Tickets < 10 M

Tickets > 10 M
Fonds ETI 2020 - 3 Md

Fonds sectoriels 235 M

Large venture 600 M


Tickets > 10 M

Fonds filires - 220 M

329 participations

433 participations

100 participations

Participation ETI - 1 Md
Participation grandes
entreprises - 10,6 Md
Moyennes capitalisations 865 M
Tickets compris entre 4 M
et 10 M (Fonds FIC)
Fonds avenir automobile 625 M
Tickets compris entre 1 M
et 50 M
141 participations

Source : Bpifrance, retraitements Cour des comptes

Les interventions considres dans les dveloppements infra sont


celles des mtiers de Bpifrance dits fonds de fonds, fonds directs PME et
innovation. Ces mtiers sont, pour lessentiel, hrits de lex-CDC
Entreprises, et Bpifrance sest trs largement inscrite dans la continuit de
cette dernire138. On note toutefois une stratgie renouvele sur plusieurs
aspects par rapport CDC Entreprises et une ampleur plus forte des
interventions de Bpifrance, sous linfluence notamment du programme
des investissements davenir.

137

Sagissant des mtiers fonds de fonds, fonds directs PME et innovation, les
montants indiqus dsignent les actifs sous gestion et ceux figurant entre parenthse
dsignent les montants rellement investis ou souscrits. Sagissant du mtier
moyennes et grandes capitalisations, le montant indiqu de 16 Md dsigne sa
capacit dintervention ; le montant figurant entre parenthse de 12,5 Md dsigne la
valeur nette comptable de ces lignes de participations au bilan consolid de Bpifrance.
138
la suite de la cration de Bpifrance, la gestion de certains fonds destination des
PME en croissance, hrits de lex-CDC Entreprises, a cependant t transfre au
mtier capitalisations moyennes et grandes entreprises .

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CLARIFIER POUR CHACUN DES MTIERS

77

A - Des interventions en forte croissance, une nouvelle


stratgie dinvestissement
La crise de 2008 a fortement affect le march du capital
investissement. Les investisseurs institutionnels (tablissements bancaires,
compagnies dassurance et mutuelles) se sont retirs massivement des
leves de fonds, en raison notamment du durcissement de la rgulation
prudentielle pesant sur les socits financires qui rendait lactivit de
capital investissement plus coteuse en fonds propres et du contexte
conomique gnral caractris par de faibles perspectives de rendement.
Prolongeant laction contra-cyclique de CDC Entreprises, les interventions
de Bpifrance, la fois pour compte propre et pour le compte du PIA, ont,
quant elles, fortement augment sur la priode 2013-2015. En 2015, les
actifs sous gestion de Bpifrance dans le domaine du capital investissement
destination des PME slevaient 10,1 Md, dont un peu moins de 6 Md
taient investis ou souscrits, soit une capacit dinvestissement non utilise
denviron 4 Md139. Le march du capital investissement ayant retrouv en
2015 des niveaux proches de ceux davant-crise140, cela devrait conduire
les actionnaires de Bpifrance rexaminer, dans le contexte actuel, le
dimensionnement des interventions de Bpifrance dans le domaine du
financement en fonds propres des PME.
1 - Lactivit fonds de fonds : une priorit accorde
la consolidation du march du capital investissement
4,5 Md ont t souscrits par lex-CDC Entreprises puis Bpifrance
dans les 329 fonds du portefeuille, intervenant tous les stades de
139

La diffrence entre le montant des actifs sous gestion et le montant des


investissements et souscription cumuls ne reflte pas exactement les capacits
dinvestissement de Bpifrance dans la mesure o une partie des fonds est consacre
aux frais de gestion et autres frais, et o les fonds ne sont pas investis en totalit. Mais
elle constitue un bon ordre de grandeur.
140
En 2015, les leves de capitaux se sont leves, selon les donnes de lassociation
franaise des investisseurs pour la croissance (AFIC), 9,7 Md, soit un montant
largement suprieur la moyenne de capitaux levs sur la priode 2009-2012
(5,7 Md) et proche de la moyenne davant-crise (10,5 Md entre 2005 et 2008). Les
investissements se sont levs en 2015 10,7 Md, au-dessus de la moyenne annuelle
davant-crise (10,2 Md en moyenne sur la priode 2005-2008). Les compagnies
dassurance et les mutuelles, aprs un retrait marqu, commencent revenir, dans une
proportion toutefois plus faible quavant la crise (1 328 M de leves en 2015, contre
1 515 M en moyenne sur la priode 2006-2008).

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78

COUR DES COMPTES

financement des entreprises de lamorage jusquau retournement en


fonds propres ou quasi fonds propres141. Les souscriptions dans des fonds
ont fortement progress sur la priode 2012-2015 (+ 78 %), passant de
384 685 M142. Lintervention des fonds de fonds permet de
dmultiplier laccompagnement des entreprises143. Elle exerce un effet
dentranement des investisseurs privs. Le partenariat France
investissement assurance144 sest, par exemple, traduit par 690 M
engags en trois ans par les assureurs145. Ce partenariat a t renouvel en
janvier 2016, avec un objectif de 1 Md dinvestissement sur les petites et
moyennes capitalisations horizon 2018.
Tableau n 14 : volution des souscriptions du mtier fonds de fonds
en M

2011

2012

2013

2014

2015

Fonds de fonds

231

384

406

641

685

volution
2012/2015
+ 78 %

Source : Bpifrance

Cette progression reflte principalement une augmentation du


montant des ressources dployer146, un largissement matris du
nombre de fonds souscrits147 et la participation des leves de taille de
plus en plus importante ralises par les fonds. Le ticket moyen des
nouvelles souscriptions dans des fonds est ainsi pass de 10 M en 2011
17 M en 2015.

141

Sur les 4,1 Md souscrits depuis lorigine, 14 % lont t sur le segment de


lamorage, 31 % sur celui du capital risque et 50 % sur celui du capital
dveloppement.
142
Sur ce montant de 685 M, 466 M de souscriptions ont t ralises par Bpifrance
sur ses fonds propres, le solde reprsentant des souscriptions ralises par des fonds
de fonds grs par Bpifrance pour le compte de souscripteurs tiers, dont le programme
des investissements davenir (PIA).
143
Bpifrance a ainsi financ indirectement 5 000 entreprises, dont 3 000 actuellement
en portefeuille.
144
Ce partenariat a t conclu en fvrier 2012 par CDC Entreprises (aujourdhui
intgre Bpifrance investissement) avec cinq grand assureurs de la place (Allianz
France, Axa France, BNP Paribas Cardif, CNP Assurances et Crdit Agricole
Assurances). Dans le cadre de ce partenariat, les assureurs partenaires sengageaient
financer des PME indpendantes en souscrivant dans des fonds dinvestissement.
145
Les fonds de capital-risque (amorage compris) reprsentaient 24 % des montants
engags, le capital dveloppement 63 %.
146
Impact de la constitution des fonds de fonds FFFI III, dans le cadre du programme
FSI France investissement 2020, en 2012 (1,45 Md) et FFMC 2 (400 M) et FFI 3 +
(70 M) en 2014.
147
Le nombre de fonds souscrits est pass de 18 en 2011 31 en 2015.

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Alors que lex-CDC Entreprises apportait un soutien lmergence


de nouvelles quipes, la stratgie poursuivie travers lintervention en
fonds de fonds depuis 2013 est de consolider le march du capital
investissement par la croissance de la taille des fonds et lappui au
regroupement des quipes de gestion des fonds148. Lobjectif est, sans
dlaisser les petits fonds149, dinciter la cration de fonds plus gros,
vocation europenne, dont la taille (au moins 150 M environ) doit
permettre dattirer des investisseurs institutionnels, y compris trangers,
de soutenir financirement les entreprises dans la dure et jusque dans le
cadre de leur dveloppement ventuel linternational, ainsi que de
structurer laccompagnement des entreprises du portefeuille.
La taille des fonds du portefeuille du mtier fonds de fonds est
en augmentation : sur les onze fonds ayant une taille suprieure
250 M, sept sont de millsime 2014 ou 2015. Sagissant de la
consolidation des quipes de gestion, ce nouvel axe met du temps se
traduire dans les chiffres dans la mesure o la liquidation des fonds est
lente, la dure dun fonds tant denviron 15 ans, dure au cours de
laquelle la relation contractuelle entre Bpifrance et lquipe de gestion du
fonds est ncessairement maintenue, et o Bpifrance continue dinvestir
dans de nouvelles quipes sur des segments spcifiques150.
Laction de Bpifrance apparat davantage cible que les autres
acteurs du march sur des segments pour lesquels une dfaillance est
identifie. En particulier, Bpifrance est le principal acteur franais sur le
segment du capital-risque et de lamorage151, travers notamment un
abondement important dans des fonds damorage partenaires via le fonds
148

Bpifrance sefforce de ne soutenir des nouvelles quipes de gestion que sur des
secteurs nouveaux ou des thses dinvestissement innovantes. Pour le reste, elle
entend ne refinancer que les quipes qui ont dmontr leur comptence.
149
Bpifrance intervient dans le cadre de fonds de plus petite taille notamment
travers ses souscriptions dans des fonds rgionaux de capital investissement (dont les
conseils rgionaux sont gnralement galement souscripteurs), qui reprsentent une
centaine de fonds sur les 329 souscrits par le mtier fonds de fonds. (629 M de
souscriptions sur un total de 4,5 Md).
150
En 2015, le nombre dquipes dans lesquelles Bpifrance ne devait plus rinvestir
ou qui taient en gestion extinctive taient de 23. Bpifrance disposait toutefois encore
de 117 relations actives avec les quipes partenaires, dont dix nouveaux grants en
2015.
151
Le segment du capital-innovation se dcompose en deux sous-segments : le capital
amorage (investissement en fonds propres du premier tour de table institutionnel
dune entreprise en phase de lancement) et le capital risque (investissement en fonds
propres destin une entreprise de croissance lors de ses premiers dveloppements et
alors quelle nest pas encore rentable).

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80

COUR DES COMPTES

national damorage152, dont la gestion a t confie, en 2011, CDC


Entreprises (devenue Bpifrance investissement) par le CGI dans le cadre
du programme des investissements davenir. En 2014, 81 % des montants
dinvestissement sur le segment du capital-innovation ont t effectus
par des fonds du portefeuille de Bpifrance, quil sagisse de fonds grs
directement par Bpifrance ou de fonds dans lesquels Bpifrance a investi
dans le cadre de son activit de fonds de fonds153.
2 - Une forte progression des investissements directs en faveur
du capital innovation, un accent mis sur les entreprises
en phase de croissance
Les investissements directs de Bpifrance en faveur du capital
innovation154 ont fortement progress sur la priode 2013-2015, passant
de 114 169 M, soit un taux de croissance annuel moyen de 22 %. Entre
40 et 50 % de ces investissements ont t raliss par le fonds Large
venture, enveloppe cre en juillet 2013 et dote de 600 M, qui
intervient dans le cadre doprations de capital risque avec des leves de
fonds importantes155 et sur des technologies prouves. La cration de
cette enveloppe, qui marque une inflexion stratgique, avait pour objectif
de mettre davantage laccent sur la phase proche du march, et non plus
seulement sur la phase amont, lamorage, pour laquelle un apport
important de fonds publics a dj t ralis avec le fonds national
damorage mentionn supra, et de favoriser laugmentation du montant
des leves de fonds sur ce segment de march.

152

Le Fonds national damorage (FNA) est un fonds de fonds : il ralise des


investissements dans des fonds damorage qui ralisent eux-mmes des
investissements dans de jeunes entreprises innovantes en phases damorage.
153
Ce chiffre fournit une indication du taux demprise de Bpifrance sur les
investissements raliss dans les entreprises dans le domaine du capital-innovation. Il
ne sagit pas dune part de march de Bpifrance. Linvestissement ralis par les
fonds partenaires de Bpifrance nest pas retrait hauteur du pourcentage de
souscription de Bpifrance dans ces fonds. Cette proportion tait, en 2013, de 29 % sur
le segment du capital dveloppement.
154
Il sagit ici des investissements raliss, en direct, par la direction de linnovation,
sachant que les interventions de Bpifrance en faveur du capital innovation ne se
limitent pas ces investissements directs et recouvrent galement les interventions
indirectes du mtier fonds de fonds dans ce domaine.
155
Le ticket dinvestissement minimum est, en principe, de 10 M.

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UN REL DYNAMISME, MAIS UN POSITIONNEMENT STRATGIQUE


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Tableau n 15 : volution des investissements


du mtier innovation (en flux)
en M

2013

2014

2015

volution
2013/2015

B 2016

Innovation

114

127

169

+ 48 %

200

Source : Bpifrance

3 - La forte croissance de lintervention en fonds directs PME


Le mtier fonds directs PME intervient au capital ou en quasifonds propres, par des tickets compris entre 250 K et 13 M, dans des
socits en croissance ou en phase de transmission travers des fonds
gnralistes en rgion (les fonds France investissement rgions) et des
fonds axs sur un secteur ou une filire (mode et finance, patrimoine et
cration, savoir-faire dexcellence, nuclaire, ferroviaire, bois, tourisme).
Les investissements de ce mtier ont fortement progress sur la priode
2013-2015, passant de 74 132 M, soit un taux de croissance annuel
moyen de 34 %. Lessentiel des investissements est concentr sur les
fonds France investissement rgions (75 % des investissements en
montant en 2015)156. En 2015, 70 % des investissements ont t raliss
hors dle-de-France (contre 52 % pour le march), ce qui traduit le fort
engagement de Bpifrance au sein des territoires. Dans un contexte o
beaucoup dentreprises, notamment familiales, sont rticentes
louverture de leur capital, Bpifrance sefforce, par ailleurs, de favoriser
les premires ouvertures de capital. En 2015, 53 % des investissements
concernaient ce type doprations.
Tableau n 16 : investissements raliss par le mtier fonds directs PME
en M

2013

2014

2015

volution
2013/2015

B 2016

Fonds
propres
PME

74

101

132

+ 78 %

129

Source : Bpifrance
156

Les fonds en priode dinvestissement sont FIR 1 (anciennement FSI Rgions 1),
FIR 2 (anciennement FSI Rgions Mezzanine), FIR 3 (fonds cr en 2014 pour petits
tickets entre 150 et 500 K) et FIR 4 (anciennement OC+B).

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82

COUR DES COMPTES

B - Le risque dune surabondance des fonds publics


et de concurrence entre ces fonds
Les interventions en fonds propres en faveur des PME
saccompagnent dsormais dun risque de surabondance des fonds
publics, notamment sur le segment du capital-innovation. En effet, les
fonds du programme des investissements davenir (PIA), dont la gestion
est confie Bpifrance, sont de plus en plus orients sur des interventions
en fonds propres. Aux interventions du PIA, sajoutent les fonds
europens, en particulier du Fonds europen dinvestissement (FEI)157,
provenant notamment du plan europen dinvestissement dit plan
Juncker158.
Cette abondance de fonds publics peut sobserver travers
plusieurs constats :
- laugmentation forte des souscriptions de Bpifrance au cours des
dernires annes au titre de son activit en fonds de fonds, qui rsulte
de laddition des ressources propres de Bpifrance et des ressources
issues du PIA (voir supra) ;
- la progression corrlative des parts de march de Bpifrance sur
certains segments, notamment celui du capital-innovation : la part de
march de Bpifrance est ainsi passe, entre 2011 et 2014, de 19 %
prs de 60 % des leves de fonds en capital innovation, soit une
moyenne de lordre de 30 % sur la priode159 ;

157

Le FEI, cr en 1994, est la filiale de banque europenne dinvestissement (BEI)


qui soutient notamment les PME par lapport de fonds propres des fonds de capital
investissement ou par des accords avec les banques finanant des PME.
158
Sur les 5 Md de ressources europennes du volet PME du plan Juncker, 2,5 Md
sont apports directement par la BEI au FEI via une augmentation du mandat RCR
(risk capital ressources). Ces ressources sont notamment mobilises dans le cadre de
co-investissements avec Bpifrance dans des fonds franais, au titre de la mise en
uvre de laccord de co-investissement sign en dcembre 2014. En 2015, Bpifrance
et le FEI ont investi conjointement 580 M dans 7 fonds dinvestissements franais
(302 M pour Bpifance et 277 M pour le FEI sur mandat RCR).
159
La part de march de Bpifrance reprsente le ratio entre les souscriptions
effectues par Bpifrance (au titre des fonds de fonds et des fonds grs en direct) et
toutes les leves confondues, y compris les fonds FIP et FCPI. Cette part de march
est potentiellement survalue dans la mesure o les donnes sur les leves de fonds
du march pourraient ne pas tre exhaustives. Sa forte progression est toutefois une
indication importante.

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83

- une forme de concurrence entre certaines interventions du PIA et


celles de Bpifrance, que ce soit dans le cadre du mtier fonds de
fonds ou du mtier innovation (voir encadr infra) ;
- la forte capacit dinvestissement en fonds propres restant dployer
partir de 2016 sur le march du capital-innovation. Cette dernire
est estime, par Bpifrance, environ 6,1 Md. Ce chiffre correspond
aux capacits dinvestissement prvisionnelles restant dployer
partir de 2016 par les fonds grs en directs par Bpifrance, sur
compte propre et pour le compte du PIA (1,9 Md), et aux capacits
dinvestissement restantes des fonds partenaires souscrits par
Bpifrance en fonds de fonds (4,2 Md). Cette capacit
dinvestissement de 6,1 Md correspond plus de huit annes de
financement du capital-innovation sur la base des chiffres 2015160.
Outre ces sources actuelles de financement, Bpifrance estime que
150 250 M par an environ de sources de financement nouvelles
pourraient venir irriguer le capital-innovation sur la priode 20162021 (via le renouvellement du programme France investissement ;
la monte en puissance des programmes dinvestissement du FEI ;
lvolution de la rglementation relatives aux contrats dassurancevie et les nouvelles modalits de gestion des retraites
supplmentaires). Par ailleurs, ces chiffres ne prennent pas en
compte la capacit de souscription de Bpifrance dans des fonds
futurs travers les fonds de fonds161. Loffre de financement
destination des entreprises innovantes est donc trs abondante.

160

Selon les chiffres publis par lAFIC pour 2015, les leves franaises en capital
innovation ont atteint 760 M, rejoignant ainsi le niveau observ en 2008.
161
Il reste 700 M environ de fonds disponibles pour des souscriptions au titre des
seuls fonds grs pour le compte du PIA et Bpifrance a souscrit, fin 2015, sur ses
fonds propres, un nouveau fonds de fonds - Fonds France Investissement IV-
hauteur de 1,52 Md.

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84

COUR DES COMPTES

Interventions du PIA en fonds propres162


Les premires interventions du PIA, principalement centres sur les
segments amont du capital investissement, ne soulevaient pas de
difficults darticulation avec les interventions de Bpifrance. Il sagit
notamment du fonds national damorage (FNA), fonds de fonds qui
intervient sur le segment de lamorage et prend des risques suprieurs la
pratique habituelle de Bpifrance163. Les interventions ultrieures du PIA se
sont dplaces davantage vers laval du march du capital investissement.
Ce dplacement rpondait un objectif de reconqute de la comptitivit
industrielle, aprs constat que les difficults de financement en amont
tant en partie traites dans le cadre des premires interventions du PIA,
elles allaient se dplacer vers laval et la volont de mettre en uvre,
pour certaines actions du PIA, une forme de continuum , cest--dire
accompagner sous forme de soutien en fonds propres des projets, dj
financs par le PIA au stade de la recherche et dveloppement, afin
dacclrer le dveloppement de ces entreprises.
Il rsulte de ces volutions, comme de celles de la stratgie de
Bpifrance, des recouvrements entre les diffrents outils mis en uvre, et
des cas de friction de plus en plus frquents, le CGI considrant que
Bpifrance peut tre tent de rcuprer certains dossiers du PIA pour ses
propres fonds lorsque son rythme dinvestissement nest pas suffisant et
Bpifrance, de son ct, considrant que le CGI a tendance vouloir largir
indment son champ dintervention et dupliquer de plus en plus ses
propres interventions. Par exemple, le fonds de fonds FFMC2 (fonds
multicap croissance) est proche de lactivit de Bpifrance : il investit dans
des fonds de capital-risque et/ou de capital dveloppement technologique
dune taille substantielle de faon aider la croissance des plus gros fonds
dans une optique, terme, paneuropenne. De mme, on constate des
proximits fortes entre certains fonds directs grs par le mtier innovation
pour compte propre et pour le compte du PIA. Cest le cas, par exemple,

162

Sagissant des actions du PIA mentionnes dans le prsent encadr, il convient de


rappeler que cest Bpifrance qui les gre pour le compte du PIA.
163
Le FNA se distingue de lactivit classique de Bpifrance, activit dinvestisseur
minoritaire dans des fonds privs ( hauteur denviron 20 30 %), par la part
beaucoup plus importante de la participation publique au niveau des fonds
damorage (le financement apport par les investissements privs dans un fonds o le
FNA investit peut reprsenter moins de 50 % du financement total runi par le fonds,
et mme faire compltement dfaut). Cest la raison pour laquelle le dispositif a t
notifi la Commission europenne.

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UN REL DYNAMISME, MAIS UN POSITIONNEMENT STRATGIQUE


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85

entre le fonds Innobio164 et le fonds acclration biotech sant (FABS),


fonds du PIA qui a t cr en juin 2016 dans le secteur de la sant et
biotechnologies, dont les objets sont proches. Cest le cas galement entre
les participations de Bpifrance au titre du fonds Large venture et le fonds
ambition numrique (FAN) ou le fonds cotechnologies du PIA165.

Ces constats soulvent la question de larticulation entre les


diffrentes interventions publiques, avec un risque de duplication, voire
de concurrence, entre les interventions de Bpifrance pour compte propre
et pour compte de tiers, notamment du PIA. Dans le cadre de la
rflexion en cours sur un ventuel PIA 3, les arbitrages rendus par le
gouvernement prvoient, pour ce qui concerne les segments couverts
la fois par les fonds propres de Bpifrance et par le PIA, une intervention
prioritaire du PIA sur les segments de march non couverts par les
fonds propres de Bpifrance (par exemple, lamorage) et dfaut, une
rpartition 50/50 des opportunits dinvestissement entre les FPCI grs
par Bpifrance dans le cadre du PIA et les fonds propres de Bpifrance.
Cette rgle de partage nest pas satisfaisante car elle avalise lexistence
de chevauchements entre deux dispositifs publics. Le CGI souligne,
pour sa part, que la prparation du PIA 3 sefforce de tirer pleinement
les consquences de ces difficults dans la mise en uvre des deux
premiers programmes et dapporter la clarification souhaite par la Cour
en rabondant uniquement les fonds de fonds du PIA et le fonds direct
qui ne recouvre pas les secteurs dintervention classiques de Bpifrance.
Il nest toutefois pas certain que les recouvrements disparaissent
totalement dans ce contexte.
164

InnoBio est un FPCI de 173 M gr par Bpifrance Investissement qui en est


galement souscripteur (37 %), en association avec les principaux laboratoires
pharmaceutiques mondiaux (Sanofi-aventis, GSK, Roche, Novartis, Pfizer, Lilly,
Ipsen, Takeda, Boehringer-Ingelheim) oprant sur le territoire national.
Lobjectif principal du fonds est dinvestir directement en fonds propres et quasifonds propres au capital de socits fournissant des produits et services
technologiques et innovant dans le domaine de la sant humaine.
165
Par exemple, deux investissements du FAN ont fait lobjet dun courrier du
Commissaire gnral linvestissement au directeur gnral de Bpifrance, en date
doctobre 2014 : le comit de pilotage du FAN avait approuv la ralisation de ces
deux investissements par le seul FAN. Or, Bpifrance avait exprim sa volont de coinvestir son propre fonds, le fonds Large venture, au ct du FAN. Par ailleurs, alors
que le FAN tait actionnaire dune socit spcialise dans la connectivit des objets
depuis dcembre 2013, Bpifrance, via son fonds Large venture, est intervenue au ct
du FAN lors de la leve de fonds ralise par cette mme socit en fvrier 2015.
Bpifrance a, par ailleurs, co-investi, via son fonds Large venture, dans une socit qui
se dveloppe sur le march des molcules dintrt algosources, en avril 2014, aux
cts du fonds cotechnologies du PIA.

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86

COUR DES COMPTES

Se pose galement la question du montant global des ressources


publiques alloues au soutien du march du capital investissement sur son
segment innovation, dans un contexte gnral de contrainte sur le budget
de ltat. En effet, un apport trop massif de fonds publics peut provoquer
une augmentation artificielle des valorisations des entreprises et se
heurter un niveau insuffisant de fonds privs. Ces questions se posent
avec particulirement dacuit dans la perspective dun troisime
programme dinvestissements davenir (PIA 3) qui serait dot de
10 Md et aurait vocation poursuivre les actions menes par le CGI audel de 2017. La Cour rappelle cet gard les critiques quelle a
formules dans son rapport de dcembre 2015 Le programme
dinvestissements davenir : une dmarche exceptionnelle, des drives
corriger166 lgard des modalits de programmation budgtaire des PIA.
Elle avait alors estim que linscription en une fois des crdits budgtaires
des PIA sur le budget gnral et leur versement des organismes
gestionnaires selon un calendrier dconnect du rythme davancement
rel des projets comportait de nombreux inconvnients tant en termes
dinformation du Parlement que de pilotage (affaiblissement du rle
stratgique des ministres) et defficacit (allongement des dlais,
rigidification des enveloppes alloues chaque action). Elle avait conclu
(p. 103) que lobjectif qui vise donner la priorit aux investissements
productifs et protger dans le temps les crdits qui leur sont affects,
pour lgitime quil puisse tre, ne doit pas conduire mettre en place
dans la dure, ct du budget gnral, une forme de budget exceptionnel
dinvestissement.
Il est donc essentiel, afin dviter tout risque de dperdition de
largent public et de perte defficacit, que ltat clarifie au plus tt les
lignes de partage entre les interventions de Bpifrance au titre du PIA et
celles au titre de ses fonds propres, quil arbitre entre une logique de
continuum des actions mise en avant par le CGI et une logique de
subsidiarit dfendue par Bpifrance, afin dviter tout recoupement
entre ces diffrentes interventions. Il conviendrait, par ailleurs, que
lallocation de moyens complmentaires au profit dactions de soutien au
capital investissement soit prcde dune analyse approfondie des
besoins de financement identifis sur les diffrents segments du march
du capital risque167 et du capital dveloppement franais, de la capacit
dabsorption relle des PME, cest--dire du vivier de projets viables,
rellement innovants et un stade de maturit et de prparation suffisant
166

Cour des comptes, Rapport public thmatique : Le programme dinvestissements


davenir : Une dmarche exceptionnelle, des drives corriger. La Documentation
franaise, dcembre 2015, 187 p., disponible sur www.comptes.fr
167
Selon le baromtre Ernst & Young du capital risque en France (2015), la France se
positionne comme le troisime march europen pour le capital risque en 2015, avec
13 % des montants levs, derrire le Royaume-Uni (33 %) et lAllemagne (20 %).

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87

pour tre financs et de larticulation des diffrents dispositifs de soutien


public au financement des PME et linnovation168.

C - Les risques lis aux interventions


sous forme dinvestissements directs
Comme indiqu supra, Bpifrance gre des fonds de fonds, qui
investissent dans dautres fonds, et des fonds directs, dont elle est
souscripteur en totalit ou en partie, avec lesquels elle ralise des
investissements dans des entreprises. Lactivit en fonds de fonds est
lactivit historique de lex-CDC Entreprises, mais celle-ci a dvelopp
son intervention en fonds directs pour compenser, au moment de la crise
de 2008, la baisse des leves de fonds privs et intervenir plus rapidement
auprs des entreprises. Cette intervention en fonds directs reprsente
aujourdhui 28 % des actifs sous gestion et 24 % des investissements et
souscriptions cumuls de la banque publique169. Les fonds directs
seraient, selon Bpifrance, des outils plus efficaces dans le cadre des
stratgies de filire. Ils permettraient de dployer efficacement une
stratgie arrte par les pouvoirs publics ou en concertation avec une
filire. Les dlais dintervention sont, par ailleurs, a priori plus courts que
pour les fonds de fonds170.
Cette augmentation des interventions de Bpifrance sous forme
dinvestissements directs au cours des dernires annes est, cependant,
porteuse de risques, compare des interventions indirectes sous forme
de fonds de fonds.
En premier lieu, linvestissement direct expose, davantage
ltablissement qui le ralise des risques politiques ou dimage171, ce qui
nest pas sans inconvnient pour une banque publique.

168

Coexistent, au ct des interventions de Bpifrance, des dispositifs fiscaux tels que


lIR-PME (impt sur le revenu), le PEA-PME (plan dpargne en actions) ou la
mesure ISF-PME qui permet aux contribuables investissant au capital de PME de
rduire leur impt de solidarit sur la fortune (ISF).
169
Ce chiffrage ne porte que sur les trois mtiers suivants du ple investissement de
Bpifrance : fonds de fonds, fonds directs PME et innovation, y compris le fonds SPI
( lexclusion du mtier moyennes et grosses capitalisations).
170
Plusieurs dlais de mise en uvre caractrisent la politique de fonds de fonds :
temps de constitution du fonds de fonds, dlai de leve par les grants des fonds
partenaires et dlai dinvestissement des fonds partenaires dans les entreprises.
171
Une intervention en direct expose, par nature, davantage Bpifrance dventuelles
pressions politiques tant au niveau du choix de linvestissement, quen termes
dventuelles difficults sortir de linvestissement.

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88

COUR DES COMPTES

Sur les interventions en direct, il est, par ailleurs, moins ais de


caractriser lapport de Bpifrance au regard de lexistence dune faille
de march. En effet, de manire naturelle, lorsque les quipes de gestion
de Bpifrance reprent un dossier prometteur, la tentation est de prendre
une participation dans ce dossier, comme les autres fonds
dinvestissement, au risque de se voir reprocher une approche trop
concurrentielle par rapport au march. Certes, cette interrogation est, en
partie, consubstantielle ce type de dispositif. En effet, comme indiqu
dans le chapitre prcdent, il est dlicat de distinguer sans ambigut le
fonctionnement normal du march de son ventuelle dfaillance.
Laugmentation des interventions directes de Bpifrance au cours des
dernires annes mrite toutefois une attention particulire. Les
dfaillances auxquelles rpond lintervention de Bpifrance se situent dans
lapport de fonds pour certains segments du capital-dveloppement pour
lesquels les autres acteurs financiers ne sont pas, ou pas assez, prsents172
et non sur la faon dont sont instruits les projets et dont les fonds sont
grs. De ce point de vue, lintervention sous forme de fonds de fonds est
davantage cohrente avec la nature de banque publique de Bpifrance, qui
na pas vocation suppler lintgralit du march.
Une illustration : la cration du fonds Large venture
La stratgie mise en uvre par le mtier innovation depuis la
cration de Bpifrance, avec la cration du fonds Large venture, qui met
laccent sur la phase proche du march, renforce, cet gard, lambigut
de son positionnement. Ce fonds a investi dans une entreprise qui
dveloppe et commercialise des produits sans fil de haute technologie
(33 M en 2015 dans le cadre dune leve de fonds de 299 M) et dans
une entreprise spcialise dans la connectivit des objets (8,5 M en 2015
dans le cadre dune leve de fonds de 100 M), pour lesquelles on peut
sinterroger sur la valeur ajoute de la participation de Bpifrance ces
tours de table, qui auraient probablement pu se boucler en son absence.
Bpifrance considre que la cration du fonds Large venture a donn un
signal ayant encourag les fonds dinvestissement investir sur ce
segment de march et que sa prsence a permis de stabiliser des leves de
fonds dun montant important. La cration de ce fonds rpond galement
la proccupation dquilibrer la rentabilit de Bpifrance grce de
beaux investissements, permettant de compenser des investissements
plus difficiles ou risqus.

172

Voir la doctrine dintervention de Bpifrance en date du 14 avril 2014.

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89

Lintervention en direct est galement, par nature, plus coteuse


long terme que lintervention travers des fonds de fonds173.
Enfin, son accroissement soulve un enjeu de suivi qualitatif des
participations. Cest le cas, notamment, pour lactivit en fonds direct
PME174 qui implique de grer de nombreuses petites participations, ce qui
requiert du temps et des effectifs, et de continuer en parallle soutenir
un rythme lev dinvestissement dans des nouvelles oprations. Certes,
lactivit de cession a t forte sur la priode 2013-2015175, Bpifrance
ayant su profiter des opportunits offertes par un contexte de valorisations
leves, et le montant moyen des investissements a augment176, ce qui
est de nature modrer la progression du nombre de lignes en
portefeuille. Pour autant, le nombre lev de participations soulve des
difficults dans leur suivi, le nombre de participations grer par
investisseur tant suprieur Bpifrance par rapport aux pratiques du
march177. Des mesures ont t prises rcemment pour amliorer le suivi
qualitatif des participations. Il nest pas assur quelles rpondent
pleinement aux objectifs affichs dans un contexte o les nouveaux
investissements prvus en 2016, mme sils sont stabiliss par rapport
2015, demeurent un niveau lev, o le portefeuille du mtier fonds
propres PME comporte un tiers de lignes en difficults et o la volont
affiche par Bpifrance depuis 2014, sagissant des fonds rgionaux, est
dtre prsent dans les organes de gouvernance de ses participations178.

173

Le ratio charges/actifs sous gestion tait, en 2014, de 2,71 % pour le mtier fonds
directs PME et de 1,84 % pour le mtier innovation, contre 0,30 % pour le mtier
fonds de fonds. Au ratio charges/actifs sous gestion du mtier fonds de fonds, il
faudrait ajouter la rmunration verse par Bpifrance aux fonds souscrits pour obtenir
le cot de gestion global (rmunration en gnral situe entre 1,5 % et 2,5 % des
actifs sous gestion). Il demeure que les cots des interventions en direct sont plus
rigides que ceux des interventions sous forme de fonds de fonds.
174
Le nombre de lignes en portefeuilles de ce mtier a progress de manire soutenue,
passant de 341 433, compte tenu du montant peu lev des tickets moyens.
175
Le nombre de cession sest lev 51 en 2015, contre 33 en 2013.
176
Le ticket moyen en montant par nouvelle opration dinvestissement effectue est
pass de 1 M en 2013 1,5 M en 2015.
177
En 2014, le nombre de participations grer par investisseur au sein de lquipe
FIR tait de 7,8 contre une moyenne de 5,4 sur le march. Et ce chiffre augmenterait
8,8 en 2016, sur la base des investissements prvus au budget 2016.
178
Historiquement, dans lex-FSI Rgion, la pratique tait de ne pas prendre de
mandats. Cette pratique a volu depuis 2014, dans le sens dun suivi plus actif des
participations. Ainsi, sur les 433 lignes en portefeuille du mtier fonds propres PME,
166 mandats de reprsentation ont t recenss fin 2015, dont 79 mandats sociaux
(ie membres de comits dactionnaires, de conseil de surveillance, de conseil
dadministration, etc.), contre seulement 75 mandats de reprsentation en 2013.

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90

COUR DES COMPTES

Hors priode de crise, et compte tenu des risques associs aux


interventions directes, les interventions indirectes sous forme de fonds de
fonds devraient rester les vecteurs privilgis dintervention de Bpifrance.

III - Les interventions en fonds propres


dans les grandes entreprises et les entreprises
de taille intermdiaire, des objectifs
stratgiques incertains
Les prises de participation en direct de Bpifrance sont ralises par
le mtier capitalisations moyennes et grandes entreprises lorsquelles
concernent des grandes entreprises cotes et des ETI, ou des PME
destines devenir des ETI de croissance.

A - Un portefeuille de participations largement hrit


du Fonds stratgique dinvestissement
pour des raisons diverses
Le portefeuille de participations de Bpifrance dans les moyennes et
grosses capitalisations, valoris prs de 12,5 Md179 fin 2015, est trs
largement hrit du Fonds stratgique dinvestissement (FSI), que ce soit
au niveau des grandes entreprises ou des ETI. Le portefeuille du FSI tait
lui-mme constitu pour une bonne part de participations apportes par
ses actionnaires sa constitution. Ce portefeuille a volu de manire
limite depuis la cration de Bpifrance. Les raisons en sont diverses. Elles
tiennent la nature mme des participations et leur liquidit ingale,
ainsi quaux relations croises entre Bpifrance et ses actionnaires.

179

Ce montant inclut la valeur des fonds FIC et FAA rangs 1 & 2 (fonds automobiles)
pour 0,4 Md.

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91

1 - Une volution limite du portefeuille de participations


de Bpifrance dans les moyennes et grosses capitalisations

a) Des cessions intervenues depuis 2013


Des participations cotes du FSI ont t cdes un rythme
important depuis 2013. Ces participations, lexception de celle dans
STX France, qui est reste dans la sphre publique puisque cde ltat,
ont t cdes au march. Certaines participations ont fait lobjet de
cessions partielles. Cest en particulier le cas dOrange, dont la dtention,
initialement de 13,5 %, a t ramene fin 2015 9,6 % du capital et des
droits de vote ( la suite de deux cessions partielles). Bpifrance a
galement effectu une cession partielle de sa participation dans Eiffage
(5,6 %) et dans Vivendi (0,7 %). Dautres participations hrites du FSI
ont t entirement cdes (Accor, Zodiac Aerospace, Valo). Au total,
en 2014 et 2015, Bpifrance a cd respectivement 1,0 Md et 1,4 Md de
participations de son portefeuille de grandes entreprises cotes, ce qui a
donn lieu la ralisation de plus-values de lordre de 440 M en 2014 et
500 M en 2015, venant directement alimenter les recettes du groupe180.

b) Un portefeuille de participations dans les grandes entreprises


qui demeure cependant trs largement hrit du FSI
Sur les 23 lignes de participations, principalement cotes, dans des
grandes entreprises prsentes au portefeuille de Bpifrance, qui totalisaient
au 31 dcembre 2015 une valeur de lordre de 10,5 Md181, 21 sont des
participations hrites de lex-FSI. Le titre Orange, apport par ltat la
cration du FSI, reprsente encore lui seul 3,9 Md en valeur boursire,
soit un plus dun quart du portefeuille de Bpifrance. Bpifrance a, par
ailleurs, hrit du FSI le rle de premier actionnaire dEutelsat
communications et dEiffage. Ces participations avaient t apportes par
la Caisse des dpts la cration du FSI. Bpifrance est galement premier
actionnaire institutionnel de ST microelectronics, aux cts de ltat italien,
et ltait, jusqu rcemment, dEramet, aux cts de la famille Duval182.
Sur les autres participations, les pourcentages de dtention sont variables et
ne dpassent pas, pour une proportion significative dentre elles, 10 %183.
180

Au printemps 2016, Bpifrance a ralis une autre cession partielle de ses titres dans
Eiffage, portant sa participation 5,7 % du capital et un peu moins de 5 % des droits de vote.
181
Totalisation base sur la valeur boursire des titres pour les entreprises cotes et la
valeur de mise en quivalence pour les autres (en effet, il se trouve que toutes les
participations non cotes dans les grandes entreprises sont mises en quivalence dans les
comptes de Bpfirance)
182
Cette participation a t rachete, courant 2016, par lagence des participations de
ltat (voir infra).
183
Ceci nentre toutefois pas en contradiction avec la doctrine dinvestissement qui prconise
des investissements minoritaires, sans seuil minimal de pourcentage de dtention.

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92

COUR DES COMPTES

Tableau n 17 : portefeuille de grandes entreprises cotes


au 31 dcembre 2015

ORANGE
Eutelsat Communications
Eiffage
Schneider Electric SE
ST Microelectronics
Gemal to
Ingenico Group
Vivendi SA
Technip
Eramet
Technicolor
Nexans
Ubisoft Entertainment
CONSTELLIUM
Areva
Vallourec
Sequana
Alcatel Lucent
CGG Veritas

%
capital

% droit
de vote

9,60 %
26,45 %
13,83 %
2,06 %
11,36 %
8,41 %
5,47 %
1,13 %
5,28 %
25,66 %
5,35 %
7,90 %
3,26 %
12,22 %
3,32 %
5,42 %
15,42 %
0,33 %
7,04 %

9,60 %
26,45 %
13,83 %
3,86 %
11,36 %
8,41 %
5,25 %
1,13 %
9,37 %
25,66 %
5,35 %
7,90 %
5,74 %
12,22 %
3,32 %
9,47 %
15,13 %
0,66 %
12,63 %

Valeur
du march
ou estimative
3 936 590 537
1 699 173 328
785 468 585
636 190 970
613 865 000
413 744 145
388 636 427
306 608 709
281 451 086
200 904 352
163 466 940
113 351 500
96 683 497
90 862 185
68 954 824
62 342 965
40 902 816
34 779 427
33 397 026

Source : Cour des comptes, partir de donnes comptables de Bpifrance (La valeur de march
ou estimative reprsente la valorisation de la participation calcule partir de la valeur
boursire.)

Bpifrance a ralis deux oprations de prise de participation dans


des grandes entreprises depuis sa cration : dune part, dans Ingenico
(5,5 %), participation cote quelle a rachete Safran et dautre part,
dans Verralia (10 %), dans le cadre de la cession de cette filiale de SaintGobain spcialise dans la production demballages en verre au fonds
amricain Appolo, qui dtient lessentiel des 90 % restants de la
participation. Par ailleurs, Bpifrance a renforc sa prsence au capital de
certaines entreprises dj soutenues par le FSI : Technicolor
(rinvestissement de 20 M en octobre 2015), CGG (participation une
augmentation de capital hauteur de 37 M en janvier 2016), Vallourec
(aprs la souscription par Bpifrance, au printemps 2016, une
augmentation de capital).

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93

c) Une situation identique concernant le portefeuille dETI


fin 2015, le portefeuille de Bpifrance comportait
44 participations dans des ETI184, valorises au total un peu plus de
1,4 Md, dont plus d1 Md concerne des entreprises non cotes. Seule
une dizaine de participations ont t prises par Bpifrance185, le reste tant
l encore un hritage du FSI.
2 - Les contraintes pesant sur lvolution de ce portefeuille

a) Une cession des participations hrites du FSI sous contrainte


La cession de ces participations apparat contrainte, principalement
pour deux raisons (qui ne sont pas cumulatives) :
- les rticences dordre politique de ltat actionnaire ce que
Bpifrance cde certaines lignes dactifs, afin de garder une
possibilit dinfluence sur les participations sil les juge
stratgiques ;
- lvolution de la valeur boursire des grandes entreprises cotes en
portefeuille et la volatilit des marchs. Certaines lignes sont
particulirement affectes (entreprises paraptrolires notamment).
Par ailleurs, peu de perspectives existent ce jour sur le
portefeuille dETI investies du temps du FSI, compte tenu
dinvestissements pour la plupart encore rcents et de plus-values encore
incertaines. Les cessions envisageables court terme concernent des
oprations de faible envergure au regard de la taille du portefeuille dETI
et grandes entreprises de Bpifrance.

184

Hors ETI finances par le fonds Large venture et hors ETI finances au travers des
fonds investissement croissance (FIC) 31 dont 17 investies depuis la cration de
Bpifrance.
185
Voir leur liste figurant en annexe.

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94

COUR DES COMPTES

a) Des interactions entre la stratgie dintervention de Bpifrance


et celle de ses actionnaires
Les actions de ltat actionnaire, reprsent par lAgence des
participations de ltat (APE), et de Bpifrance sont censes tre
complmentaires. Bpifrance se concentre prioritairement sur les PME et
ETI, alors que lAPE cible un nombre limit de grandes entreprises. Par
ailleurs, Bpifrance privilgie des participations minoritaires avec une
perspective de sortie terme alors que lAPE souhaite conserver une
position dactionnaire majoritaire, voire unique, dans de nombreuses
entreprises, et avec un horizon de dtention qui peut tre long.
La complmentarit des deux types dactions mrite cependant
dtre nuance.
Si la majorit du portefeuille des grandes entreprises de Bpifrance
parat bien appartenir son domaine dintervention, certaines
participations pourraient davantage relever de lAPE. Quelques transferts
de titres, en nombre limit, ont dailleurs dj eu lieu de Bpifrance vers
lAPE, qui permettent doptimiser la dtention des participations au sein
de la sphre publique186. Une rflexion sur lopportunit de cder certains
actifs de Bpifrance ltat, ou inversement, devrait tre poursuivie,
mme si sa ralisation est subordonne aux capacits de financement de
Bpifrance et celles de lAPE.
Les doctrines dintervention de ltat actionnaire et de Bpifrance
se recoupent, par ailleurs, en partie, lorsquil sagit daccompagner le
dveloppement de secteurs ou filires stratgiques ou bien de stabiliser
lactionnariat dentreprises stratgiques : il sagit dun domaine
dintervention partag entre lAPE et Bpifrance. Ltat actionnaire
considre que Bpifrance doit conserver la possibilit dintervenir dans des
entreprises stratgiques, au cas par cas, car cet outil de lactionnariat
public est ncessaire dans certains secteurs ou dans certaines situations
spcifiques. La souplesse que procure loutil Bpifrance ltat explique
donc, en partie, le maintien, en son sein, dun portefeuille important de
participations dans des grandes entreprises.

186

Reclassement des titres STX de Bpifrance vers ltat courant 2014 ; rachat de la
participation de Bpifrance au capital dEramet par lAPE courant 2016. Cette dernire
participation avait t acquise Areva par le FSI en 2012. Il sagissait alors dapporter
Areva des ressources financires un moment o le groupe en avait besoin et de
permettre la sphre publique de garder une influence dans cette participation juge
stratgique.

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95

Une illustration : des investissements de Bpifrance rpondant,


en partie, des objectifs de maintien dactivits et de technologies
en France
Bpifrance semploie, par ses investissements, rpondre, entre
autres, des objectifs de politique publique de nature plutt dfensive, en
particulier la sauvegarde de lemploi, la lutte contre la dlocalisation de
certaines structures dentreprises ou le maintien sous contrle franais de
technologies juges stratgiques. Ceci ne la toutefois pas conduit, dans
ltat des investigations de la Cour, une prise de risque exagre, ni un
nombre dinterventions importants.
Ainsi, sur vingt-six dossiers concernant des investissements dans
des nouvelles participations et examins par le comit des investissements
de Bpifrance participations entre aot 2013 et dcembre 2015 , 7 dossiers
dinvestissement se sont accompagns dun objectif de nature plutt
dfensive, visant au maintien de lemploi, soit que les socits affrontent
un march difficile, soit que dautres localisations gographiques puissent
tre envisages ; deux dentre eux ont donn lieu un investissement. Par
ailleurs, un investissement ralis en 2015 dans une entreprise leader dans
le domaine des terminaux de paiement lectronique rpondait un objectif
de maintenir un actionnaire de long terme franais, ayant parmi ses
objectifs le maintien de ses activits en France (notamment de R&D),
tandis que deux autres dossiers examins rpondaient lobjectif de voir la
puissance publique devenir actionnaire influent de participations au savoirfaire jug stratgique. Plus rcemment, la recapitalisation hauteur de
300 M dun groupe paraptrolier de premier plan par Bpifrance, au ct
de lautre actionnaire de rfrence, industriel japonais, visait sauvegarder
lancrage franais du groupe, suite aux menaces qui pesaient sur lui en
raison de la chute de son cours de bourse.
Bpifrance nintervient donc quexceptionnellement sur des
investissements qui visent au redressement dentreprises en difficult, en
particulier pour les PME et les plus petites ETI, en sentourant de
prcautions particulires. En effet, ce type dinvestissement contrevient
par nature aux principes directeurs de Bpifrance pour trois raisons : ils
supposent gnralement un investissement majoritaire afin de disposer de
lensemble des leviers dactions ; les investissements publics dans les
entreprises en difficults font lobjet dune prsomption daide dtat et
doivent donc faire lobjet de dmarches particulires, qui allongent le dlai
dintervention et prsentent le risque que lopration ne se fasse pas ; la
restructuration des entreprises en difficult soumettrait Bpifrance,
investisseur public, de plus forts risques dimage. Compte tenu de ces
lments, Bpifrance recourt prioritairement loutil du fonds de fonds
pour investir sur le segment du capital retournement et favoriser le
dploiement dquipes de gestion performantes dans ces domaines. Ltat,
au travers du PIA, a rcemment souscrit un nouveau fonds de fonds, le
fonds de fonds de retournement, dune taille de 75 M qui a vocation coinvestir aux cts de Bpifrance sur ce type de fonds.

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96

COUR DES COMPTES

La Caisse des dpts, quant elle, est sensible au fait dviter une
trop grande proximit entre les modalits de gestion de son propre
portefeuille dactions et la gestion par Bpifrance de son portefeuille de
participations dans des grosses et moyennes capitalisations.

B - Une volont dvoluer vers le financement des ETI


de croissance, des ralisations en retrait malgr la mise
en uvre extensive de la doctrine dintervention
1 - La doctrine dintervention de Bpifrance
L o le FSI mettait l'accent sur le sauvetage d'entreprises
stratgiques en termes d'emploi ou d'industrie pour le pays, Bpifrance
s'est davantage tourne vers la consolidation dentreprises prometteuses
plus petites, mme si elle ne s'interdit pas de prendre des participations
importantes au capital de grands acteurs. Laction de Bpifrance rpond,
en effet, une logique gnrale de financement de march, plus nouvelle,
rsultant de lambition affiche de soutenir de faon globale la
comptitivit de lconomie franaise. Pour satisfaire cet objectif,
Bpifrance concentre prioritairement son action sur le tissu des ETI.
Cet objectif se retrouve dans la doctrine dintervention de
Bpifrance, valide par son conseil dadministration en juin 2013, aprs
prsentation au Parlement. Selon cette doctrine, Bpifrance doit viser
lmergence, la consolidation et la multiplication des ETI, considres
comme un maillon essentiel la comptitivit de lconomie franaise et
au dveloppement des exportations. Elle a vocation intervenir comme
actionnaire minoritaire, aux mmes conditions que les autres investisseurs
et en privilgiant lapport dargent frais 187. Pour autant, dans certains
cas en principe exceptionnels, Bpifrance est autorise racheter des
participations des capital-investisseurs sans apport dargent frais aux
entreprises dans lesquelles elle investit. cet gard, sont numrs
explicitement dans la doctrine les cas suivants : la transmission
gnrationnelle dune PME ; la sortie dune partie des investisseurs
historiques dans des entreprises fort potentiel de croissance, notamment
187
Un apport sous forme dargent frais dsigne un investissement en numraire, sur le
march primaire, cens accrotre rellement les avoirs de lentreprise, par opposition
un investissement sous forme de rachat de titres, effectu sur le march secondaire.

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97

innovantes ; le rachat de participations pour maintenir une prsence


significative dinvestisseurs franais au capital, dentreprises considres
comme sensibles ou stratgiques.
La loi crant Bpifrance lui assigne, par ailleurs, le rle
d accompagner la politique industrielle nationale, notamment pour
soutenir les stratgies de dveloppement de filires [() et dapporter]
son soutien la mise en uvre de la transition cologique et
nergtique . La doctrine dintervention voque les politiques de filire,
mais sans plus de prcision ni de structuration.
2 - Une pratique qui va parfois au-del du strict cadre
de la doctrine dintervention
La pratique de Bpifrance peut parfois droger la doctrine dfinie
la cration de la banque publique. Ainsi, la frquence de prsentation
par Bpifrance de dossiers sans apport dargent frais est croissante depuis
2013. Sur les 26 dossiers prsents au comit dinvestissement sur la
priode 2013-2015, 13 dossiers, cest--dire la moiti, ne comprenaient
pas dapport dargent frais. Or, ces cas avaient t envisags comme
exceptionnels au moment de la cration de Bpifrance, afin notamment de
garantir la spcificit de lintervention de Bpifrance par rapport aux
investisseurs privs. On constate nanmoins que, sur les 9 oprations
ralises in fine par Bpifrance jusqu mars 2016, seulement 3 ont t
ralises sans apport dargent frais, ce qui tmoigne de la capacit des
actionnaires faire prvaloir la doctrine dintervention et sopposer
certains projets dinvestissement188.

188

Par exemple, le projet dacquisition dun portefeuille dhtels dune chane


dhtels haut de gamme, le projet de reprise dune chane dhtels moyen de gamme,
le projet de rachat dune filiale spcialise dans la production audiovisuelle, le projet
de prise de participation au capital dun groupe de maisons de retraite qui dispose
dj, son capital, dun actionnaire de rfrence investisseur institutionnel franais, le
projet de reprise dun oprateur maritime oprant dans le tourisme maritime de luxe.

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98

COUR DES COMPTES

Les prises de dcisions relatives aux investissements


et dsinvestissements : une gouvernance tages
Les prises de dcisions relatives aux investissements et aux
dsinvestissements font lobjet dune chane dcisionnelle plus ou moins
longue selon la taille des oprations. Cette chane va de la simple dcision par
dlgation au prsident-directeur gnral de Bpifrance participations (par
ailleurs directeur gnral du groupe) pour les oprations infrieures 25 M,
jusquau conseil dadministration du groupe, pour les oprations dun montant
suprieur 200 M. Entre ces deux situations, sintercalent le conseil
dadministration de Bpifrance participations et son manation, le comit des
investissements de Bpifrance participations, pour dcider des oprations
comprises entre 25 M et 200 M. Le schma de dcision est cumulatif , au
sens o pour un investissement suprieur 200 M, trois instances collgiales
de Bpifrance sont saisies avant de prendre toute dcision dinvestissement
(comit des investissements de Bpifrance participations, conseil
dadministration de Bpifrance participations, conseil dadministration de
Bpifrance). La Caisse des dpts, ainsi que ltat (au travers de lagence des
participations de ltat et du ministre de lconomie), sont reprsents ds le
comit dinvestissement de Bpifrance participations.
Les actionnaires de Bpifrance sont donc directement associs aux
dcisions dinvestissements, de rinvestissements et de cessions, de faon
systmatique ds que ceux-ci dpassent le seuil de 25 M. Ce seuil est lev
au regard des investissements unitaires de Bpifrance, mais faible au regard de
celui des fonds propres de Bpifrance et des portefeuilles de participations par
ailleurs grs par ses actionnaires. Les reprsentants de ltat et de la Caisse
des dpts disposant dun droit de vto au sein du comit des investissements
de Bpifrance participations, il en rsulte que chaque opration excdant ce
seuil fait lobjet dun accord des actionnaires189.

chaque fois que Bpifrance a propos dintervenir sans apport


dargent frais, cela a t justifi par le fort potentiel dinnovation,
lintervention sur des entreprises considres comme stratgiques ou
sensibles , mais surtout laccompagnement des ambitions de
dveloppement de futurs leaders du march. Dans ce cas, Bpifrance met
en avant lambition de constituer la premire tape de laccompagnement
dacteurs destins prendre une forte position dans un contexte de
189

Dans le cas o la position des deux actionnaires est convergente. Si un dsaccord


se prsente (cest--dire sil ny a pas unanimit au sein du comit des
investissements), le dossier est renvoy la dcision du conseil dadministration de
Bpifrance participations, qui statue alors la majorit simple.

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UN REL DYNAMISME, MAIS UN POSITIONNEMENT STRATGIQUE


CLARIFIER POUR CHACUN DES MTIERS

99

secteurs en consolidation, nationale puis internationale, ou plus


simplement lambition de renforcer des filires sur lesquelles la France
dispose dune forte notorit, tout en ayant vocation augmenter la
diversification du portefeuille. En ralit, les nouveaux investissements,
notamment dans des ETI de croissance, paraissent largement guids par la
volont dassurer une rentabilit et une liquidit suffisantes permettant de
compenser dautres activits moins rmunratrices et de pourvoir
notamment aux besoins de financement de Bpifrance financement (voir le
chapitre III). Ils sapparentent aux activits de fonds dinvestissement
gnralistes du secteur priv.

1 - Des ralisations dans le domaine du financement des ETI


qui apparaissent en retrait par rapport aux objectifs
Signe de ses ambitions en faveur des ETI, Bpifrance a lev, dans le
courant du 1er trimestre 2014, un nouveau fonds dnomm ETI 2020, de
3 Md et consacr au financement des ETI et quelle a intgralement
souscrit. Ce fonds abrite, depuis sa cration, tous les nouveaux
investissements de Bpifrance dans les ETI190. Originellement, ce fonds
tait destin financer les ETI pour lesquelles un investissement
suprieur 10 M tait ncessaire, mais que les acteurs du capitalinvestissement ne pouvaient assurer seuls ou collectivement191. La ralit
des faits sest quelque peu carte de ce principe (voir infra).
Les investissements raliss dans les ETI apparaissent, dans la
priode rcente, en retrait par rapport aux objectifs, fixs 300 M par an
lors de la cration du fonds ETI 2020. Bpifrance attribue le fait davoir
ralis moins dinvestissements que prvu un faisceau de circonstances,
parmi lesquelles un tarissement du flux daffaires et des fourchettes de
valorisations hautes qui lamnent se retirer de certaines ngociations
lorsquelle estime que les valorisations demandes par le vendeur ou des
acheteurs concurrents sont trop leves, emportant un risque de moinsvalue terme. Un indice de march (voir graphique infra), consult par
les professionnels du capital-investissement, montre cet gard que lon
se situe aujourdhui, en effet, dans un cycle de valorisations hautes, pour
les petites et moyennes capitalisations.
190

lorigine, Bpifrance aurait souhait transfrer dans ETI 2020 toutes les participations
dans les ETI quelle avait acquises antrieurement, mais cela na pas t rendu possible, en
raison de clauses restrictives de certains pactes dactionnaires ou plus simplement en raison
des relations avec les autres actionnaires des participations. Deux participations antrieures
la cration dETI 2020 lui ont t transfres.
191
Extrait du procs-verbal du conseil dadministration de Bpifrance du 16 septembre
2013 : Monsieur Nicolas Dufourcq rappelle que ce fonds [ETI 2020] est destin financer
les ETI pour lesquelles un investissement suprieur 10 millions deuros est ncessaire, que
les acteurs du capital-investissement ne peuvent assurer ou ne peuvent assurer seuls .

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100

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Graphique n 2 : indice Argos Mid-Market192

Source : Epsilon Research

3 - Les difficults de mise en uvre dune stratgie de filires


Les orientations du FSI avaient concouru au dveloppement dune
stratgie de filires. Cest ainsi que le FSI est intervenu au capital de
grandes entreprises industrielles affectes par la crise, en particulier dans
le secteur lectronique (prises de participations notamment dans Soitec,
Gemalto, ST Microelectronics) et des activits lies lnergie,
lindustrie du ptrole et les matires premires (prises de participations
notamment dans Eramet, Technip, CGG, Vallourec). Le soutien au
secteur automobile, mis mal par la crise, a t ralis, outre un
investissement au capital de Valo, au moyen dune initiative de place, au
centre de laquelle sest plac le FSI. Le fonds de modernisation des
quipementiers automobiles (FMEA) a ainsi t cr au printemps 2009,
en recueillant 600 M de souscriptions, parit entre le FSI, Renault et le
groupe PSA193. Une initiative sectorielle similaire a t conduite un peu
plus tard sur le secteur pharmaceutique et des biotechnologies au moyen
de la cration du fonds Innobio, gr alors par CDC Entreprises (et
maintenant par le mtier innovation de Bpifrance).

192

volution du multiple EV/EBITDA historique, 6 mois glissants.


A ensuite t cr partir de ce fonds un autre fonds, le FAA Rang 2, lhiver
2010, qui a t dot de 50 M, runis par 5 quipementiers automobiles de rfrence
(Bosch, Faurecia, Valeo, Hutchinson et Plastic Omnium), le FAA Rang 1 (dtenteur
50 %) et Bpifrance participations en direct pour 14 %. Ce fonds est spcifiquement
consacr aux fournisseurs automobiles de Rang 2 en investissant des montants
compris entre 1 et 5 M.

193

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UN REL DYNAMISME, MAIS UN POSITIONNEMENT STRATGIQUE


CLARIFIER POUR CHACUN DES MTIERS

101

Bpifrance a naturellement prolong les actions engages par le FSI,


notamment dans le secteur paraptrolier. On relve galement trois
investissements raliss dans des oprateurs du domaine des nergies
renouvelables, pour un montant total de 100 M, qui sinscrivent dans la
politique de Bpifrance consistant investir, sur la priode 2015-2018,
dans les socits favorisant la transition nergtique, une enveloppe de
400 M. Pour le reste, les dossiers prsents au comit dinvestissement
ont concern, pour lessentiel, le secteur du tourisme et des services.
En labsence de directives claires de la part de ses actionnaires, les
investissements raliss par Bpifrance sur le segment des moyennes et
grandes capitalisations ne tmoignent donc pas ce stade dune
identification marque de filires.
En dfinitive, il apparat que la stratgie dinvestissement de
Bpifrance dans les ETI et les grandes entreprises sest, dans certains cas,
loigne de la doctrine dintervention qui a prvalu lors de sa cration.
Celle-ci privilgiait alors le financement des failles de march et lapport
dargent frais dans les entreprises. La conjoncture conomique et financire
a chang depuis, et justifie vraisemblablement une volution de la stratgie
de Bpifrance. Il demeure que le dimensionnement du portefeuille de
participations de Bpifrance dans les moyennes et grosses capitalisations,
valoris prs de 12,5 Md la fin de lanne 2015, parat lev au regard
des nouveaux investissements effectivement raliss par Bpifrance dans des
ETI de croissance, dont certains ne semblent pas prsenter dintrt
stratgique particulier et/ou rpondre un besoin de financement des
entreprises qui ne pourrait tre satisfait par le secteur priv. En outre, leur
capacit dgager des plus-values futures demeure incertaine (voir chapitre
III) et, comme toutes les interventions sous forme dinvestissements directs,
elles exposent davantage ltablissement qui les ralise des risques
politiques ou dimage (voir supra).
Ltat et la Caisse devraient clarifier ce quils souhaitent faire de cet
important portefeuille de participations. En effet, jusqu prsent, on
constate que Bpifrance est confronte des objectifs qui peuvent paratre
contradictoires : utiliser le segment des moyennes et grosses capitalisations
pour dgager un rendement lev permettant de compenser dautres
activits moins rmunratrices ou lutiliser pour rpondre des besoins de
financement des entreprises ne pouvant tre satisfaits par le secteur priv.
Ces contradictions refltent, pour partie, celles des actionnaires de
Bpifrance. Ltat, tout en fixant des objectifs de rentabilit, souhaite
disposer dune marge de manuvre en fonds propres suffisamment
importante et flexible pour pouvoir raliser des oprations dinvestissement

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102

COUR DES COMPTES

exceptionnelles en cas de besoin et le cas chant pourvoir aux besoins de


financement de Bpifrance financement, tout en veillant ce que cette
enveloppe soit investie dans des participations porteuses de sens pour la
sphre publique. La Caisse des dpts et consignations apparat, quant
elle, davantage guide par un objectif patrimonial.

Un constat commun qui se dgage de lanalyse des interventions


de Bpifrance, dans le domaine du financement, comme dans celui de
linvestissement, est que les dispositifs mis en uvre par Bpifrance,
comme par les entits qui lont prcde, manquent dvaluation externe
de leur impact en termes notamment deffet socio-conomique, de clart
de lintervention publique et de cot du dispositif. Pour certains
dispositifs, labsence dtude peut se justifier par le caractre rcent des
outils concerns et donc le manque de recul pour pouvoir raliser une
valuation pertinente. Pour dautres, ce constat est plus difficilement
explicable. Certes, il existe quelques tudes externes ponctuelles cibles194
et des tudes internes Bpifrance. Mais ces dernires demeurent un
niveau trs agrg. Cette absence dvaluation externe est dommageable
au regard de limportance centrale que revtent les dispositifs grs par
Bpifrance dans la politique publique de soutien aux entreprises. Une telle
valuation pourrait tre mene, par exemple, par France Stratgie195. Il est
intressant de noter, cet gard, que Bpifrance a dores et dj lanc
certains appels projets visant valuer son action196.

194

Il est, par exemple, prvu dans les conventions conclues entre ltat et Bpifrance
depuis 2010 dans le cadre du programme dinvestissements davenir, la ralisation
systmatique dtudes dvaluation avec recours des prestataires. Lvaluation du
dispositif prts numriques (distribus en 2013-2014), dj mentionne supra, a
t ralise par un cabinet de conseil extrieur.
195
France Stratgie, cr en avril 2013, est un organisme de rflexion, dexpertise et
de concertation plac auprs du Premier ministre. valuer des politiques publiques, de
faon indpendante et exemplaire constitue lune des missions de France Stratgie.
196
Bpifrance a rcemment lanc des appels projet auprs duniversitaires et de
centres de recherche. Ces tudes comportent, en tout ou partie, un volet dvaluation
des interventions de Bpifrance sur tel ou tel aspect de son activit.

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UN REL DYNAMISME, MAIS UN POSITIONNEMENT STRATGIQUE


CLARIFIER POUR CHACUN DES MTIERS

__________

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

103

________

Bpifrance financement sest trs largement inscrite dans la


continuit dOso. La cration du groupe a nanmoins donn une
ampleur et une dynamique beaucoup plus fortes ses interventions en
matire de crdits aux entreprises. Compte tenu dune situation
aujourdhui globalement sans tension sur le financement de celles-ci,
cest la stabilisation et non plus la croissance des interventions dans le
domaine du crdit qui doit tre lobjectif de la banque. En outre, si les
interventions de Bpifrance dans le financement en crdit des entreprises
tmoignent dune prise de risque qui nest que lgrement suprieure
celles des banques prives, ce choix ne saurait lui tre reproch. Compte
tenu de sa nature dtablissement de crdit, soumis la supervision
directe de la Banque centrale europenne, Bpifrance ne doit pas prendre
des risques inconsidrs, qui se traduiraient invitablement par des cots
pour le contribuable.
Les interventions de Bpifrance en fonds propres destination des
PME sinscrivent aussi trs largement, du point de vue des outils
financiers mobiliss, dans la continuit de lex-CDC Entreprises. Elles
mettent nanmoins en uvre une stratgie renouvele sur plusieurs
aspects et revtent une ampleur plus forte, sous linfluence notamment du
programme des investissements davenir. La progression des
interventions de Bpifrance dans le domaine du capital investissement en
faveur des PME, la fois sur ses fonds propres et pour le compte du PIA,
notamment sur le segment du capital innovation, soulve toutefois la
question dun risque de surabondance des fonds publics avec effet
dviction vis--vis des fonds privs dans certains cas. Elle pose aussi le
problme de larticulation entre les diffrentes interventions publiques,
avec un risque de duplication, voire de concurrence. En outre,
laugmentation des interventions de Bpifrance sous forme
dinvestissements directs au cours des dernires annes est porteuse de
risques, compare des interventions indirectes sous forme de fonds de
fonds qui devraient rester les vecteurs privilgis
Enfin, le portefeuille de participations dans les moyennes et
grosses capitalisations, dont dispose Bpifrance, valoris prs de
12,5 Md fin 2015, est trs largement hrit du Fonds stratgique
dinvestissement (FSI). L o le FSI mettait l'accent sur le sauvetage
d'entreprises stratgiques en termes d'emploi ou d'industrie pour le pays,
Bpifrance a souhait faire voluer sa stratgie dintervention vers le
financement des ETI de croissance. Si ladaptation des interventions de la
banque publique par rapport au strict cadre de sa doctrine est normale et
souhaitable en fonction des volutions de la conjoncture conomique et

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104

COUR DES COMPTES

financire, il demeure que le dimensionnement du portefeuille de


participations de Bpifrance dans les moyennes et grosses capitalisations
parat lev au regard de la nature des nouveaux investissements raliss
dans des ETI de croissance.
La Cour formule les recommandations suivantes :
- viter tout recoupement entre les interventions de Bpifrance au titre
du PIA et celles au titre de ses fonds propres dans le domaine du
capital investissement au profit des PME (tat) ;
- contenir strictement le volume des interventions en fonds propres
sous forme dinvestissements directs destination des PME
(Bpifrance) ;
- mettre en place un dispositif dvaluation externe de limpact socioconomique des interventions de Bpifrance (tat, CDC).

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Chapitre III
Un modle conomique et financier
fragile qui impose un dveloppement
matris

Le modle conomique de Bpifrance est entendu dans une


perspective largie. Il comprend la fois le rsultat des activits pour
compte propre (prts en cofinancement, investissement dans des PME,
ETI, grandes entreprises et fonds de fonds pour compte propre) et celui
des activits ralises pour compte de tiers, essentiellement ltat, au
travers des investissements en tant que gestionnaire du PIA, des aides
linnovation et de loctroi de garanties de prts. Dans la mesure o ce
modle conomique est trs dpendant de crdits allous par ltat ou par
dautres collectivits publiques (rgions, institutions europennes), il
convient en effet de considrer lquilibre financier de lensemble des
concours publics grs par Bpifrance et non ses seules activits pour
compte propre, dont certaines sont garanties par ltat.
Jusqu prsent, les rsultats financiers de Bpifrance ont t positifs,
tant en termes de rentabilit que de solvabilit. Pour autant, ces rsultats se
sont accompagns dune hausse des charges dexploitation, qui risque de
crer une base de cots rigides. En outre, les rsultats positifs de Bpifrance
sexpliquent en grande partie par lapport de financements publics
importants, notamment de la part de ltat. Or, dans la deuxime phase de
son dveloppement quaborde aujourdhui BPIfrance, plusieurs incertitudes
ne sont pas leves, quil sagisse des financements nouveaux que ltat
pourrait consentir, des arbitrages quil pourrait prendre sur les rles

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106

COUR DES COMPTES

respectifs du PIA et de la banque publique et, sagissant des deux


actionnaires, de la doctrine dintervention quils souhaitent voir mise en
uvre sur chacun des segments dactivits de BPIfrance dans un
environnement conomique et financier diffrent de celui de 2013.

I - Des rsultats jusquici positifs


Depuis sa cration en 2013, Bpifrance prsente des rsultats positifs,
la fois en termes de produit net bancaire, de rentabilit et de solvabilit.

A - Un produit net bancaire en croissance


Le produit net bancaire consolid du groupe, cest--dire
lensemble des revenus financiers quengendre lactivit de la banque,
augmente depuis 2013.
Tableau n 18 : volution du produit net bancaire consolid
de Bpifrance (en M)
2013

2014

2015

874

973

1331

+ 11 %

+ 37 %

550

615

+ 14 %

+ 12 %

424

731

+8%

+ 72 %

Bpifrance consolid
Produit net bancaire
Variations PNB n+1/n
Bpifrance Financement
Produit net bancaire

481

Variations PNB n+1/n


Bpifrance Participations
Produit net bancaire
Variations PNB n+1/n

394

Source : Dossiers des conseils dadministration de Bpifrance SA

Il a ainsi fortement cr en 2014 (+ 11 %) et 2015 (+ 37 %).


Chacune des deux filiales, financement et participations, y a contribu. Le
produit net bancaire consolid du groupe slevait 1,3 Md en 2015.
Cependant, cette volution positive est aussi, en partie, le rsultat de
mcanismes comptables un changement de primtre li au
reclassement des titres dtenus dans Orange dune catgorie comptable
une autre (voir infra).

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107

UN MODLE CONOMIQUE ET FINANCIER FRAGILE QUI IMPOSE UN


DVELOPPEMENT MATRIS

B - Un faible cot du risque support par Bpifrance


Le cot du risque consolid de Bpifrance, qui dsigne le flux
annuel net de dprciations, provisions et pertes de Bpifrance
financement et de Bpifrance participations, est globalement en diminution
depuis 2013, malgr un rebond en 2014. Il est ainsi pass de 93 M en
2013 81 M en 2015. Il volue de manire diffrente entre les filiales
financement et investissement.
Tableau n 19 : volution du cot du risque de Bpifrance (en M)
2013

2014

2015

93

99

81

6%

- 18 %

Bpifrance consolid
Cot du risque
Variation n+1/n
Bpifrance Financement
Cot du risque

76

58

72

Risque avr filire financement

39

21

31

Dotations pour provisions collectives

36

32

36

Risque avr filire innovation

0,4

Variation n+1/n

-23 %

25 %

42

147 %

- 79 %

Bpifrance Participations
Cot du risque

17

Variation n+1/n
Source : Dossiers des conseils dadministration de Bpifrance SA

Le cot du risque de Bpifrance financement connat une volution en


dents de scie sur la priode 2013-2015. Ce cot du risque est compos de :
- dotations pour risque avr destines couvrir le risque matrialis
par un constat de dfaillance de paiement ou par un autre indicateur
de dgradation de la qualit de la contrepartie (dprciations
individuelles) ;
- dotations pour provisions collectives destines couvrir de manire
anticipe les pertes futures attendues maturit, reposant sur des
calculs actuariels statistiques (dprciations collectives).

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108

COUR DES COMPTES

La baisse du cot du risque du ple financement en 2014


sexplique principalement par une rduction des dotations pour risque
avr lie au taux de dfaut trs bas des entreprises durant lanne
concerne et laugmentation de la couverture des pertes par les fonds de
garantie197. En 2015, la dotation pour risque avr de la filire
financement augmente assez sensiblement, tout en restant infrieure au
niveau de 2013.
Le cot du risque de Bpifrance participations quant lui se situe
aux alentours de 10 M aprs un pic en 2014 42 M198. La faiblesse de
ce montant sexplique par le fait que le cot du risque du ple
investissement ne porte que sur un primtre trs limit du portefeuille,
cest--dire uniquement sur les titres revenu fixe (obligations
convertibles199) dtenues sur le primtre ETI-GE. Le cot du risque du
ple investissement ne traduit que la perte de valeur durable ou
significative de ces titres, assimilables des titres de dette, lie des
problmes de solvabilit des entreprises qui les ont mis.

C - Des rsultats positifs


Le rsultat net du groupe Bpifrance (hors reclassement des titres
dOrange) a fortement augment en 2014 et, dans une moindre mesure, en
2015 (+ 10 %) pour stablir 675 M.

197

En 2014, 70 % des encours entrs en contentieux cette anne sont couverts par des
fonds de garantie.
198
Le pic de 2014 sexplique par lenregistrement de trois dprciations sensibles sur
des instruments de dette dtenus par Bpifrance participations.
199
Une obligation convertible est une obligation laquelle est attach un droit de
conversion qui offre son porteur le droit d'changer l'obligation en actions de cette
socit, selon une parit de conversion prfixe, et dans une priode future
prdtermine.

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109

UN MODLE CONOMIQUE ET FINANCIER FRAGILE QUI IMPOSE UN


DVELOPPEMENT MATRIS

Tableau n 20 : volution du rsultat net de Bpifrance (en M)200


Bpifrance consolid
Rsultat net
Rsultat net
hors reclassement d'Orange
Variation n+1/n (hors Orange)
Bpifrance Financement
Rsultat net
Variation n+1/n
Bpifrance Participations
Rsultat net
Variation n+1/n

2013

2014

2015

154

1 276

676

154

615

676

299 %

10 %

60

103
72 %

119
16 %

99

1 207
1119 %

591
-51 %

Source : Dossiers des conseils dadministration de Bpifrance SA et rapports


annuels de Bpifrance

La hausse du rsultat net de Bpifrance hors reclassement dOrange


rsulte des plus-values du programme de cession dans un contexte de
hausse des valorisations boursires, du faible taux de dfaut sur les prts
et, en 2014, du reclassement des titres dOrange201.
Cette hausse rsulte galement dune augmentation du rsultat net
de Bpifrance financement porte par un effet volume li laugmentation
continue des encours de prts qui tire le produit net bancaire la hausse,
et par la faiblesse du cot du risque.

200

Le rsultat de Bpifrance en 2013 est prsent pro forma, Il sagit dune


reconstitution du rsultat sur lanne complte des entits consolides dans Bpifrance
investissement, Bpifrance financement et Bpifrance SA par agrgation des postes
comptables mais aprs neutralisation doprations rciproques les plus significatives.
En 2014, le reclassement des titres dOrange de participations mises en quivalence
en actifs disponibles la vente a gnr un rsultat net consolid de 661,3 M. Le
rsultat net des fonds de garantie est obtenu en retranchant au rsultat net des fonds de
garantie et des aides linnovation le montant de la provision collective sur les
activits garantie et innovation. Lcart entre le rsultat du groupe et la somme de
ceux des filiales sexplique par les impts et taxes au niveau consolid et des effets de
consolidation.
201
Le reclassement des titres dOrange de titres mis en quivalence en titres disponibles
la vente, due la perte dinfluence notable de Bpifrance lie la cession de 1,9 % du
capital a eu pour consquence de gnrer un rsultat net trs significatif en montant
(661,3 M en 2014). Ceci rsulte de la plus-value de cession de 1,9 % du capital (soit
139 M) et de la reprise nette de provisions hauteur de 661 M. En 2015, la cession
supplmentaire de 2 % du capital dOrange a engendr un rsultat net avant impts de
377 M, dont 174 M de dividendes et 203 M de plus-values de cession.

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110

COUR DES COMPTES

D - La rentabilit des capitaux propres


La rentabilit des capitaux propres, cest--dire le rapport entre le
rsultat net et les capitaux propres investis par les actionnaires202, du
groupe Bpifrance est passe de 6,68 % en 2014 3,35 % en 2015.
Cette volution rsulte dune baisse de la rentabilit des capitaux
propres de Bpifrance participations, aprs un pic en 2014 du fait de
rsultats exceptionnels lis la vente de titres dOrange et dun niveau de
capitaux propres plus faible rsultant dune remonte de trsorerie
exceptionnelle de 1,6 Md aux actionnaires.
En revanche, la rentabilit des capitaux propres du ple
financement a augment en 2014 du fait de lamlioration du rsultat net
lie un faible taux de dfaut. En 2015, le rsultat net a t suffisamment
lev pour compenser leffet dune augmentation de capital de 300 M.
Par comparaison, la rentabilit des capitaux propres des six
principaux groupes bancaires franais est passe de 6 % en 2013 6,7 %
en 2015203.
Tableau n 21 : volution du taux de retour sur capitaux propres
(RoE) de Bpifrance204
2013

2014

2015

0,70 %

6,68 %

3,35 %

2,20 %

3,60 %

3,70 %

0,55 %

7,76 %

3,56 %

Bpifrance consolid
ROE
Bpifrance Financement
ROE
Bpifrance Participations
ROE

Source : Dossiers des conseils dadministration de Bpifrance SA

202

Ou en anglais, return on equity (RoE)


BNP Paribas, Socit gnrale, Crdit agricole, BPCE, Crdit mutuel, la Banque
postable. Cf. ACPR, Analyses et synthses : la situation des grands groupes bancaires
franais fin 2015, n 63, mai 2016
204
Les taux de retour sur capitaux propres de Bpifrance en 2013 sont prsents pro
forma.
203

Bpifrance - novembre 2016


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UN MODLE CONOMIQUE ET FINANCIER FRAGILE QUI IMPOSE UN


DVELOPPEMENT MATRIS

111

E - Une solvabilit du groupe assure


La solvabilit de Bpifrance est satisfaisante au niveau du groupe205.
En 2015, celui-ci affichait un ratio de solvabilit de 33,1 %, soit bien
suprieur au ratio minimum de 8 % requis par la rglementation bancaire
dans le cadre des normes de Ble III. Ceci tmoigne du fait que le groupe
Bpifrance est surcapitalis au regard des risques quil prend, compte tenu
de lampleur des fonds propres logs dans la filiale Bpifrance
participations. Ainsi, au niveau du groupe, les fonds propres ncessaires
pour couvrir les pertes sont excdentaires hauteur de 5 Md par an206.
Le groupe Bpifrance a pass avec succs lexamen de la qualit des actifs
et le test de rsistance raliss par la BCE en 2014.

II - Une hausse des charges dexploitation qui


risque de crer une base de cots rigide
La mise en place de Bpifrance et la monte en puissance rapide de
son activit se sont traduites par une hausse des charges dexploitation qui
concerne au premier chef la masse salariale, mais galement diffrents
cots de fonctionnement lis aux prestations externes, la politique
immobilire et des frais de dplacement et de reprsentation levs.
Cette progression fait peser un risque deffet de ciseau sur lactivit de
prt et sur le rsultat de Bpifrance financement.

A - Une progression rapide des charges dexploitation


Les charges dexploitation de Bpifrance sinscrivent dans une
tendance trs dynamique malgr une inflexion en 2015. Aprs avoir
progress de 14 % entre 2013 et 2014 et de 4 % entre 2014 et 2015, le budget
2016 prvoit une augmentation de 9 %. Les charges dexploitation du groupe
reprsentent 504 M en 2015. Plus de la moiti de ces charges est constitue
par les charges de personnel, qui connaissent une volution similaire.
205

La solvabilit de Bpifrance est examine par la BCE, en tant que superviseur,


deux niveaux : au niveau du groupe et au niveau de la filiale qui porte lactivit
bancaire, cest--dire Bpifrance financement. Lapprciation de la solvabilit par le
superviseur diffre fortement entre ces deux niveaux : elle est satisfaisante au niveau
du groupe et insuffisante au niveau de Bpifrance financement partir de 2017.
206
Il sagit dun excdent de capital conomique. Celui-ci correspond aux fonds
propres ncessaires pour couvrir des pertes de probabilit doccurrence de 1/3 000 sur
les portefeuilles de crdit de Bpifrance financement et de 1/10 000 sur le portefeuille
equity de Bpifrance participations.

Bpifrance - novembre 2016


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112

COUR DES COMPTES

La progression des charges dexploitation du groupe rsulte du


dynamisme de chacune des deux filiales, Bpifrance financement et
investissement. En 2014, leurs charges dexploitation avaient augment
de plus de 10 % pour chacune. En 2015 la hausse des charges est
davantage porte par le ple financement, alors que dans les prvisions
pour 2016 cest linverse. Lcart entre la hausse des charges du groupe
de celles des deux filiales sexplique principalement par les impts et
taxes au niveau consolid (taxes sur les dividendes).
Tableau n 22 : volution des charges dexploitation (en M)
Bpifrance consolid

2013

2014

2015

B 2016

Charges d'exploitation

426

486

504

549

dont charges de personnel

220

241

275

282

14 %

4%

9%

Variation n+1/n
Bpifrance Financement
Charges d'exploitation

298

331

355

354

dont charges de personnel

165

175

197

200

11 %

7%

0%

Variation n+1/n
Bpifrance Participations
Charges d'exploitation

124

139

138

145

dont charges de personnel

54

64

77

81

12 %

-1 %

5%

Variation n+1/n

Source : Dossiers des conseils dadministration de Bpifrance SA

Le coefficient dexploitation consolid de Bpifrance, qui permet de


mesurer lefficience de lexploitation bancaire en rapportant les charges
dexploitation au produit net bancaire, tait de 37 % en 2014 et 2015 et
devrait stablir 43 % en prvision pour 2016.
Sur le ple financement, le coefficient dexploitation est en
diminution depuis 2013 pour stablir 57,8 % en 2015. Il tait de 60,2 %
en 2014.

Bpifrance - novembre 2016


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113

UN MODLE CONOMIQUE ET FINANCIER FRAGILE QUI IMPOSE UN


DVELOPPEMENT MATRIS

titre de comparaison, le coefficient dexploitation moyen de


lensemble des banques franaises slevait 66,2 % en 2014 et la
mdiane un peu plus de 65 %207. Ce point de comparaison se rvle
imparfait dans la mesure o il nexiste pas de donnes publiques plus
fines permettant disoler le coefficient dexploitation dune banque de
dtail des professionnels en France dont lactivit serait comparable
celle de Bpifrance. En outre, cette dernire gre des activits de garantie
et dinnovation qui nont pas leur quivalent dans les autres banques.
Il reste que le coefficient dexploitation de Bpifrance financement
parait lev au regard de son activit et en comparaison des autres banques
franaises. Il est en effet voisin de celui des banques de dtail alors mme
que Bpifrance gre un rseau beaucoup plus rduit dagences bancaires et
supporte donc des cots dexploitation rduits. Il existe manifestement des
marges significatives damlioration qui devraient tre arrtes dans le
cadre dune trajectoire moyen terme formalisant cette exigence.
Concernant le ple investissement, le ratio defficience pertinent
est celui des charges rapportes la valeur brute du portefeuille sous
gestion. Ce ratio est en augmentation progressive depuis 2013, passant de
0,79 % 1 % en 2015. Ceci tmoigne de la hausse des charges pesant sur
Bpifrance participations notamment du fait du dveloppement du Hub208
et des fonctions de contrle.
Tableau n 23 : volution des ratios defficience de Bpifrance

Bpifrance consolid
Coefficient d'exploitation
Bpifrance Financement
Coefficient d'exploitation
Financement
Garantie
Innovation
Bpifrance Participations
Charges/valeur brute
du portefeuille

2013

2014

2015

B 2016

48,7 %

37,6 %

37,9 %

43,2 %

61,8 %
47,7 %
72,6 %
142,9 %

60,2 %
46,7 %
53,8 %
385,0 %

57,8 %
42,8 %
57,0 %
395,5 %

58,6 %
44,4 %
58,5 %
310,0 %

0,79 %

1,01 %

1,00 %

1,14 %

Source : Dossiers des conseils dadministration de Bpifrance SA

207

Cf. rapport annuel de lACPR 2014


Activit de mise en relation entre les grandes entreprises et les ETI, PME et startups innovantes, conseil stratgique, animation des rseaux, marketing de loffre.
208

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114

COUR DES COMPTES

B - Une masse salariale et un effectif en augmentation


1 - Une masse salariale en augmentation
Les frais de personnel209, qui reprsentent environ la moiti des
charges dexploitation de Bpifrance, ont progress de 25 % sur la priode
2013-2015, passant de 219,8 M en 2013 275 M en 2015. En 2016, les
budgets vots par le conseil dadministration refltent nanmoins une
inflexion nette dans lvolution des frais de personnel (progression de
2,6 % par rapport 2015, contre un taux de croissance annuel de 12 % sur
la priode 2013-2015).
Tableau n 24 : volution des frais de personnel
sur la priode 2013-2015
(M)
Frais de personnel (A)
Total charges
d'exploitation (B)
A/B

2013

2014

2015

P 2016

219,8

240,5

275

282,1

TCA 20132015
12 %

425,8

485,8

504

549,1

9%

52 %

50 %

55 %

51 %

Source : Bpifrance

Laugmentation de la masse salariale210, qui a t particulirement


dynamique au sein du ple investissement, avec un taux de croissance
annuel moyen de la masse salariale hors charges (y compris participation,
intressement et abondement aux PEE et PERCO) de 17 % sur la priode
2013-2015, sexplique par laugmentation des effectifs de Bpifrance ainsi
que par le poids des mesures de revalorisation des rmunrations et
lvolution dynamique des rmunrations de certaines cadres dirigeants,
dj mentionns supra.
209
Hors dpenses dintrim, de lordre de 5 M, qui sont comptabilises dans les
prestations externes.
210
La diffrence entre les montants des frais de personnel et ceux de masse salariale
sexplique par le fait que ces donnes relvent dapproches diffrentes. Les montants
de masse salariale sappuyent sur les dclarations sociales RH (DADS) ; les
montants de frais de personnel relvent eux dune approche comptable et
budgtaire plus large. La diffrence concerne pour lessentiel les montants
dintressement/participation/abondements sur PEE ou PERCO (hors champ DADS)
ainsi que les variations de provisions comptables (compte pargne temps,
engagements sociaux, etc.), et charges sociales associes.

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115

UN MODLE CONOMIQUE ET FINANCIER FRAGILE QUI IMPOSE UN


DVELOPPEMENT MATRIS

Tableau n 25 : volution de la masse salariale


sur la priode 2012-2015
(M)

Taux de
2012 2013 2014 2015 croissance 2013/12 2014/13 2015/14
annuel

Total masse salariale (y compris intressement, participation, et abondements PEE, PERCO)


Ple financement

160

167

179

6%

4%

7%

Ple investissement

50

59

67

16%

18%

13%

Total

210

226

246

8%

8%

9%

Total masse salariale (hors intressement, participation, et abondements PEE, PERCO)


Ple financement

144

150

156

167

5%

4%

4%

7%

Ple investissement

38

46

54

61

17%

20%

20%

12%

Total

182

196

211

227

8%

8%

7%

8%

Masse salariale hors charges (yc intressement, participation et abondements PEE, PERCO)
Ple financement

105

110

116

5%

4%

6%

Ple investissement

31

37

43

17%

18%

16%

Total

137

147

159

8%

7%

9%

Masse salariale hors charges (hors intressement, participation et abondements PEE, PERCO)
Ple financement

93

95

99

104

4%

3%

3%

6%

Ple investissement

23

27

32

37

17%

16%

19%

15%

Total

116

123

131

141

7%

5%

7%

8%

Source : Bpifrance211

2 - Un effectif en croissance
La mise en place de Bpifrance, qui sest accompagne dun
changement de taille du groupe, de son classement par la BCE au rang
des banques dites importantes faisant lobjet dune surveillance
particulire, et dune croissance forte de son activit, a conduit une
augmentation importante de ses effectifs. Bpifrance comptait, au
31 dcembre 2015, un effectif de 2 190 ETP, dont 85 % au sein de son
ple financement et 15 % au sein de son ple investissement. Plus de la
211

Masse salariale hors charges (hors intressement, participations et abondement aux


PEE et PERCO) = rmunrations fixes, PVO, indemnits et autres, stagiaires. Les
PVO de CDC Entreprises au titre de lanne N taient traditionnellement verses en
dcembre N. Cette pratique a t modifie en 2015 (versement des PVO au titre de
2014 en mars 2015, au lieu de dcembre 2014), crant ainsi une anne blanche en
2014. Pour les besoins de l'analyse de l'volution de la masse salariale, les PVO de
lex-CDC Entreprises verses en 2015 au titre de l'anne 2014 ont t rintgres la
masse salariale 2014 du ple investissement. De mme, en 2015.

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116

COUR DES COMPTES

moiti de leffectif de Bpifrance se situe au sein de son rseau


territorial212. Les effectifs de Bpifrance ont progress de 14 % entre 2012
et 2015, soit un taux de croissance annuel de 4 %, principalement au sein
des mtiers ( hauteur de 75 % environ), et, pour le solde, au sein des
fonctions transverses213.
Tableau n 26 : volution de leffectif de Bpifrance
sur la priode 2012-2015
(ETP au 31/12/N)

2012

2013

2014

2015

Ple financement

Taux de
croissance
annuel

1 673

1 707

1 744

1 853

3%

Ple investissement

247

277

308,9

337,1

11%

FSI Rgions

49,2

62,9

CDC Entreprises

126,1

139,8

FSI

71,7

73,8

Total

1 920

1 984

2 053

2 190

4%

Source : Bpifrance

Bpifrance explique ces hausses par un effet de rattrapage214, la


progression de son activit215, en lien galement avec lattribution de
missions nouvelles de la part de ltat, et la ncessit de permettre son
dveloppement. Cette augmentation, qui sinscrit effectivement dans une
logique de dveloppement, prsente le risque de crer une base de cots
rigide216 dans un contexte o le modle conomique et financier de
Bpifrance nest pas dnu de fragilits. Le budget de 2016 marque cet
gard une inflexion, avec des prvisions de recrutements infrieures
celles des annes prcdentes.
212

1060,67 ETP du mtier financement taient dans le rseau en septembre 2015,


auxquels sajoutaient une cinquantaine de collaborateurs du mtier investissement.
213
En particulier les fonctions de matrise des risques et le ple finances qui inclut
linformatique.
214
Bpifrance met en avant que, avant mme sa mise en place, leffectif des entits
quelle a regroupes a progress entre 2009 et 2012 de 2,2 % alors que les encours de
crdit et de garantie ont progress, sur la mme priode, de 57 %,
215
Progression des encours moyens de crdits octroys aux entreprises par Bpifrance
financement de 79 % entre 2012 et 2015 et augmentation des investissements en fonds
propres de 42 % sur la priode 2013-2015.
216
Le nombre de licenciements et de ruptures conventionnelles en 2015 reprsentait
1,1 % de leffectif de Bpifrance.

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UN MODLE CONOMIQUE ET FINANCIER FRAGILE QUI IMPOSE UN


DVELOPPEMENT MATRIS

C - Des cots de fonctionnement levs


1 - Une augmentation des cots de fonctionnement
Les cots de fonctionnement du groupe Bpifrance, soit les charges
dexploitation hors impts et hors masse salariale, stablissent
178,3 M en 2015. Ils ont progress de 8 % en 2014 et de 1 % en 2015.
Le budget pour 2016 prvoit une hausse de 16 % de ces dpenses par
rapport 2015.
Tableau n 27 : dtail des charges dexploitation du groupe
Bpifrance, hors taxes et hors masse salariale (en M)
2013

2014

2015

2016

B2016/
2015

163,4

177,1

178,3

207,3

16 %

Dpenses informatiques

nc

16,2

15,9

17,7

11 %

Honoraires sur oprations


d'investissement

nc

17,4

12,6

17,3

37 %

Autres prestations

1,1

34,6

34

46,5

37 %

Frais de locaux

nc

30,2

32,8

38,1

16 %

Communication

1,6

11,7

11,6

10,2

- 12 %

Amortissements

24,1

26,1

30

31,5

5%

Autres dpenses

nc

40,9

41,4

46

11 %

Bpifrance consolid
Charges d'exploitation hors taxes

Source : Bpifrance217

Le dynamisme des dpenses prvu pour 2016 est li la fois


lvolution des frais gnraux hors missions nouvelles et aux missions
nouvelles engages par Bpifrance. Ainsi, sur les 26 M daugmentation
des charges dexploitation dans le budget 2016 par rapport aux prvisions

217

Pour 2013 consolidation proforma sur 12 mois des comptes des entits du groupe.

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118

COUR DES COMPTES

datterrissage 2015218, 12 M sexpliquent par laugmentation des charges


hors missions nouvelles219 et 8 M par des missions nouvelles220.
La progression des charges de fonctionnement de Bpifrance
tmoigne dun pilotage budgtaire insuffisant. En effet, lvolution des
charges dexploitation hors masse salariale inscrites au budget est souvent
suprieure celle qui tait fixe par la lettre de cadrage budgtaire
envoye par la direction gnrale de Bpifrance chaque automne en dbut
de procdure budgtaire.

2 - Un recours quasi-systmatique aux prestataires externes


Les dpenses de prestations extrieures reprsentaient le premier
poste de charges de Bpifrance en 2015, avec 34 M de dpenses hors
honoraires sur oprations dinvestissement. Elles augmentent de 37 %
dans les prvisions pour 2016.
Le montant lev des dpenses de prestations extrieures et leur
progression trs dynamique sexpliquent par le fait que de nombreuses
missions de Bpifrance sont en ralit externalises, y compris pour des
activits reprsentant le cur de mtier de la banque et alors mme que
les effectifs ont fortement augment ces dernires annes.
Le recours aux prestataires externes est gnralis. Quasiment
toutes les directions centrales de Bpifrance engagent des dpenses de
prestations extrieures221.
Des prestataires externes sont privilgis pour mettre en place les
nouvelles missions de Bpifrance, notamment en matire dlargissement

218

Il sagit de chiffres du budget pour 2016, raliss sur la base des prvisions
datterrissage pour 2015 et non des dpenses excutes en 2015.
219
Frais de locaux supplmentaires lis lextension de sites rgionaux et parisiens
(en lien avec lintgration des garanties publiques de la Coface) et la progression des
charges locatives.
220
Surcrot de dpenses de prestations extrieures lies au nouveau partenariat avec
Business France, la cration dune direction des risques, au renforcement de
laccompagnement des entreprises et au recours lintrim li au surcrot dactivit.
221
Les montants budgts les plus importants en 2015 concernant la direction des
systmes informatiques (7,5 M), la direction des capitaux et du bilan (2,4 M), la
direction des moyens gnraux (2,3 M) et la direction Bpifrance Export (1,9 M).

Bpifrance - novembre 2016


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UN MODLE CONOMIQUE ET FINANCIER FRAGILE QUI IMPOSE UN


DVELOPPEMENT MATRIS

119

de loffre daccompagnement des entreprises (cf. annexe n 4) et


dinternationalisation de Bpifrance222.
Le recours aux prestataires externes sopre galement sur ce qui est
cens tre le cur de mtier de Bpifrance. Le groupe a par exemple eu
recours un prestataire pour raliser une cartographie des risques
oprationnels en 2014, pour un cot de 110 000 , alors mme quil dispose
dune direction de la conformit et du contrle interne compose de
23 personnes. De la mme manire, dans le cadre de la sparation des
fonctions oprationnelles et de contrle des systmes informatiques, cette
mme direction a eu recours un prestataire en 2015 pour mettre en place
une collaboration avec la direction des systmes informatiques et laborer
un premier plan de contrle, pour un cot de 120 000 sur 3 mois.
Bpifrance a galement eu recours un prestataire externe pour conduire
une dmarche damlioration continue (dmarche de lean management )
pour un montant de 841 000 en 2014 et de plus d1 M en 2015.

3 - Une politique immobilire coteuse


Les frais de locaux constituent le second poste de charges pour le
groupe Bpifrance. Ils reprsentaient 32,8 M en 2015 et sont prvus en
forte progression (+ 16 % entre 2015 et 2016).
Bpifrance possde 50 implantations dont le sige, MaisonsAlfort, dont le groupe est propritaire. Il possde galement deux
implantations Paris pour lesquelles il est locataire : lune situe
boulevard Haussmann depuis la constitution du groupe en juin 2013, et
lautre rue Drouot depuis juillet 2015 dans la perspective daccueillir les
personnels transfrs de la Coface.
Les loyers de ces deux implantations sont infrieurs la moyenne
du march mais dun montant lev du fait des choix oprs par
Bpifrance de simplanter dans le quartier central des affaires de Paris dans
des immeubles prestigieux223.

222

La mise en place du crdit export par la direction des financements internationaux


de Bpifrance en 2015 a t ralise par lintermdiaire de nombreux prestataires
externes, cabinets davocats ou socits de conseil, pour un montant total budgt de
1,8 M. La gestion-mme du crdit export sest appuye sur la dlgation du middleoffice une banque de la place.
223
Le loyer facial de l'implantation sise boulevard Haussmann ntait certes que de
607 /m2 lors de lentre dans les locaux en 2013 (hors surfaces additionnelles),
contre 740 /m2 en moyenne pour des biens similaires dans le quartier central des
affaires Paris (Pour des biens prime . Cf. baromtre Immostat de linvestissement
immobilier franais, 13e dition, dcembre 2013). Le loyer facial de limplantation de
Bpifrance situe rue Drouot est quant lui de 604 /m2, contre 785 /m2 en moyenne
pour des biens similaires dans le mme quartier (Cf. baromtre Immostat de
linvestissement immobilier franais, 19e dition, mars 2016). Il nen reste pas moins
que cette localisation reste coteuse par rapport dautres types dimplantations.

Bpifrance - novembre 2016


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120

COUR DES COMPTES

Les implantations de Bpifrance Paris tant particulirement


coteuses, il aurait t possible denvisager soit une implantation hors de
Paris intra muros, comme lest le sige Maisons-Alfort, ou du moins
une implantation dans des immeubles dits de seconde main, pour lesquels
les loyers faciaux sont bien moins levs, y compris dans le quartier
central des affaires Paris (490 /m2 en 2013 et 523 /m2 en 2016). cet
gard, le transfert prvu des agents travaillant la Coface BoisColombes dans limmeuble de la rue Drouot pose question, dautant que
la valeur ajoute managriale de ce dmnagement nest pas avre.
De plus, le taux doccupation des locaux parisiens parat
insuffisant. La surface utile nette224 de limmeuble du boulevard
Haussmann notamment est de 21 m2 par agent.

4 - Des frais de dplacement et de reprsentation levs


Les frais de dplacement et de reprsentation se sont levs
14,7 M au niveau du groupe Bpifrance en 2015. Les seuls frais de
reprsentation ont t budgts hauteur de 3,5 M en 2015, soit environ
1 600 par salari de Bpifrance.
Le poste de dpenses le plus important concerne les vhicules de
fonction, qui ont t budgts hauteur de 6,6 M en 2015, dont 5,8 M
pour Bpifrance financement et 800 000 pour Bpifrance participations.
Lattribution de vhicules de fonction est trs large puisque, pour
Bpifrance financement, y sont ligibles un grand nombre de salaris, des
directeurs de rseau aux chargs daffaires, y compris, de manire
surprenante, les responsables de services de back et de middle-office225.
Pour Bpifrance investissement, tous les collaborateurs sont ligibles et la
dcision doctroi est la discrtion du suprieur hirarchique, aprs
validation des directions des ressources humaines et des moyens
gnraux. Les modalits de tarification sont diffrentes entre les filiales
financement et investissement : dans le premier cas les collaborateurs
224

La surface utile nette est la surface effectivement rserve aux espaces de travail
(bureaux, salles de runions, etc). Elle est obtenue en dduisant de la surface utile
brute inscrite dans le bail la quote-part des parties communes, les locaux techniques
non partags, les circulations horizontales, les locaux sociaux et les sanitaires.
225
Responsables service gestion court terme, responsables de gestion immobilier
nergie environnement, responsables de services de gestion, responsables appui
fusions/acquisition initiative et conseil. Cf. note dinstruction sur lutilisation dun
vhicule de fonction de Bpifrance financement, avril 2015

Bpifrance - novembre 2016


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UN MODLE CONOMIQUE ET FINANCIER FRAGILE QUI IMPOSE UN


DVELOPPEMENT MATRIS

121

sacquittent dune contribution forfaitaire mensuelle226, tandis que dans le


second aucune participation nest requise, les cots du vhicule servant
uniquement de base au calcul dun avantage en nature soumis aux
cotisations sociales et limpt sur le revenu. Au total, 604 salaris de
Bpifrance ont un vhicule de fonction, dont 529 pour Bpifrance
financement et 85 pour Bpifrance investissement, la plupart pour ces
derniers travaillant Paris ou Maisons-Alfort.
Il convient de relever que, pour neuf des dix directeurs excutifs de
Bpifrance, la possession dun vhicule de fonction saccompagne de frais de
taxis non ngligeables. En effet, les dpenses de taxi de la direction gnrale
reprsentaient 64 000 en 2015, soit plus de 530 par mois par directeur
alors mme que neuf dentre eux disposaient dun vhicule de fonction.

D - Un risque deffet de ciseau sur lactivit de prt


de Bpifrance
Laugmentation continue des charges dexploitation fait peser un
risque deffet de ciseau sur lactivit de Bpifrance financement, si
lvolution des charges devient plus rapide que celle des revenus tirs de
lactivit de prt.
Pour le moment, le produit net bancaire de Bpifrance financement
sinscrit en progression, mme si son augmentation dune anne sur lautre
depuis 2013 a tendance se tasser (+ 7 % anticip en 2016, + 12 % en 2015
contre + 14 % en 2014). Des risques existent en raison tout dabord dune
baisse des marges sur diffrents produits de Bpifrance dans un contexte o
la concurrence bancaire en matire de financement des PME se fait de plus
en plus forte. Ensuite, Bpifrance financement ne pourra plus se reposer
comme auparavant sur une hausse des encours de prts grce laquelle elle
a vu ses revenus augmenter ces dernires annes, puisquelle prvoit de
ralentir laugmentation de sa production dans le cadre de son plan moyen
terme 2016-2019 (voir infra). Tant cet effet volume que leffet prix
comportent des risques de ralentissement de lvolution du produit net
bancaire tir de lactivit de Bpifrance financement.

226

40 % de la charge totale du vhicule plafonne 12 % de la valeur dachat toutes


taxes comprises paye par la socit de location.

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122

COUR DES COMPTES

Tableau n 28 : volution du produit net bancaire de Bpifrance


financement (en M)
Bpifrance Financement
Produit net bancaire
dont cofinancement
dont garantie
dont innovation
Variation PNB n+1/n

2013
481
345
84
51

2014
550
439
91
20
14 %

2015
615
500
93
22
12 %

B 2016
660
536
94
30
7%

Source : Dossiers des conseils dadministration de Bpifrance SA

Les charges dexploitation sinscrivant en progression depuis 2013,


il existe un risque deffet de ciseau sur lactivit de Bpifrance
financement, amplifi par le fait que les charges dexploitation sont
rigides la baisse. Il convient danticiper suffisamment tt les volutions
de revenus pour pouvoir baisser rapidement les charges dexploitation le
cas chant et viter que leffet de ciseau ne se produise.

III - Un modle conomique et financier


prsentant des fragilits intrinsques
Le modle conomique et financier de Bpifrance prsente des
fragilits qui touchent la fois lactivit de financement, dont lexistence
repose sur des concours de ltat, et lactivit dinvestissement, dont la
capacit engendrer des rsultats de manire durable est incertaine.

A - Une forte dpendance de lactivit de financement


aux concours publics
Lactivit de financement de Bpifrance repose pour une part
importante sur loctroi de financements publics essentiellement en
provenance de ltat permettant dalimenter des fonds de garantie et des
aides linnovation. Loin dtre apports exclusivement par dotation
budgtaire, comme cest le cas usuellement, ces financements ont,
jusqu prsent, t principalement fournis Bpifrance par lintermdiaire
de mcanismes bass sur le recyclage de ressources hrites notamment
de lex-Oso et de lex-FSI. Or, ce recyclage, qui constitue un
contournement des principes budgtaires, atteint aujourdhui ses limites.

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UN MODLE CONOMIQUE ET FINANCIER FRAGILE QUI IMPOSE UN


DVELOPPEMENT MATRIS

123

1 - Un modle conomique et financier fortement dpendant


des financements publics
Le modle conomique et financier de Bpifrance ne se dduit pas
de son seul rsultat comptable. Il convient de prendre galement en
compte lensemble des concours publics verss la banque, concours qui
permettent notamment de rduire les risques lis aux prts et la garantie
supports par le ple financement de la banque publique.

a) Un cot du risque rduit la charge de Bpifrance


Le cot du risque figurant au rsultat de Bpifrance est un
indicateur imparfait de lensemble des dprciations des fonds grs par
Bpifrance. En effet, il ninclut ni le cot du risque imput sur les fonds de
garantie dots par ltat, ni les pertes sur les aides linnovation.
la diffrence dune banque classique, une partie importante des
risques pris par Bpifrance dans son activit de prt ne pse pas sur son
rsultat mais est en pratique la charge des finances publiques.
Le fonctionnement des fonds de garantie de Bpifrance
Les fonds de garantie sont des fonds sans personnalit morale
portant un patrimoine pour le compte de ltat. Bpifrance en assure la
gestion. Ils ont vocation faciliter loctroi de crdits aux PME en
intervenant en garantie dune partie du risque de dfaillance pris par les
banques de la place ou par Bpifrance dans le cadre de ses prts de
dveloppement.
Il existe plus dune cinquantaine de fonds de garantie, ayant chacun
un objet prcis (par exemple, cration des PME, transmission des PME,
innovation des PME, prts numrique, biothechnologies, etc) et un
financeur (essentiellement ltat, mais galement la CDC, lUIMM, la
BEI). Les fonds de garantie sont inscrits dans le bilan de Bpifrance comme
instrument de dette mais font lobjet dune comptabilit spcifique. Le
rsultat ngatif des fonds de garantie est imput sur le solde des fonds et
ne vient pas diminuer le rsultat de Bpifrance.
Les fonds de garantie de ltat sont aliments par des dotations
budgtaires qui permettent grce un coefficient multiplicateur dfini
pralablement de garantir un montant dfini de prts bancaires. Les fonds de
garantie sont aliments, outre les dotations budgtaires, par des produits
financiers issus du placement des disponibilits et par les commissions de

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124

COUR DES COMPTES

gestion prleves sur les emprunteurs finaux lexception de la part


revenant Bpifrance au titre de la rmunration de sa gestion (gnralement
50 % des commissions de garantie et 10 % des produits financiers tirs du
placement des fonds). Les fonds sont dbits chaque anne des provisions
passes en cas de signalement de contentieux et des dfauts sur les prts,
lensemble constituant le cot du risque des fonds de garantie. Les modalits
de fonctionnement des diffrents fonds de garantie font lobjet de
conventions entre ltat, lEPIC Bpifrance et Bpifrance financement.

Lexistence des fonds de garantie permet dattnuer largement


limpact de la politique daugmentation des encours de Bpifrance
financement sur son propre cot du risque. Afin davoir une vision
exhaustive du risque pris par le ple financement, il convient donc
dajouter au cot du risque imput sur le rsultat de Bpifrance
financement le cot du risque imput sur les fonds de garantie et sur les
aides linnovation227 dots par ltat. En effet, lessentiel des risques
pris par lactivit de garantie et de financement sont ports par les fonds
de garantie publics qui couvrent les pertes hauteur de 50 80 % des
prts de dveloppement, des prts linnovation ou des prts bancaires
garantis. Le rsultat de Bpifrance financement ne supporte donc le cot
du risque que pour les prts non adosss des fonds de garantie et, pour
les prts adosss, pour la quotit non couverte par la garantie publique. Le
cot du risque port par les fonds de garantie (classiques et innovation)
est de 350 550 M par an selon les annes.
Lorsque lon prend en compte limpact des dfauts dentreprises
sur ltat (fonds de garantie et aides linnovation), le cot du risque
global de lactivit de Bpifrance financement, cest--dire celui pesant
la fois sur Bpifrance financement et sur ltat, nest plus de 72 M en
2015, mais de 147 M. En 2014, il tait de plus de 600 M.
Le cot du risque support par les fonds de garantie a fortement
baiss en 2015 par rapport 2014, du fait tout la fois dune volont
dutiliser au mieux les ressources publiques fournies par ltat par rapport
une situation antrieure faisant apparatre des sur-dotations, et dune
prise de risque supplmentaire de Bpifrance228.

227

Les provisions sur les aides linnovation slvent 50 % du montant des aides.
Ceci sexplique, dune part, par la baisse du provisionnement des risques avrs
(provision ralise une fois le constat de dfaillance ralis mais en labsence
dvaluation du montant des pertes) du fait du dploiement de nouveaux modles de
simulation des pertes sur les fonds de garantie, et, dautre part, par une baisse
unilatrale de la provision collective destine couvrir de manire anticipe les pertes
futures attendues maturit, qui traduit une prise de risque accrue.

228

Bpifrance - novembre 2016


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UN MODLE CONOMIQUE ET FINANCIER FRAGILE QUI IMPOSE UN


DVELOPPEMENT MATRIS

Tableau n 29 : volution du cot du risque global de Bpifrance


et des fonds de garantie (en M)229
2013

2014

2015

Bpifrance consolid
Cot du risque global

447

667

156

76

58

72

355

568

75

430

625

147

17

42

262

305

260

214

- 47

- 75

Bpifrance Financement
Cot du risque Bpifrance Financement
Cot du risque des fonds de garantie
Cot du risque total (Financement
et fonds de garantie)
Bpifrance Participations
Cot du risque
Dprciations sur titres disponibles
la vente
Dprciations sur entreprises mises
en quivalence

Source : Dossiers des conseils dadministration de Bpifrance SA et rapports publics annuels


de Bpifrance SA

Laugmentation des encours des prts de dveloppement est de


nature rehausser le cot du risque des fonds de garantie dans la mesure
o, pour ces prts, Bpifrance ne prend pas de garanties sur les entreprises
qui empruntent mais se couvre sur les fonds de garantie. Cet impact nest
cependant pas encore visible dans la mesure o les diffrs de
remboursement allgent les premires annes la charge de
remboursement pesant sur les entreprises et retardent lapparition de
difficults ventuelles. Les concours non encore en phase
damortissement reprsentent ainsi 41 % de lexposition nette de
Bpifrance Financement.

229

Le cot du risque comptable de Bpifrance participations ne prend pas en compte


les dprciations sur titres disponibles la vente et mis en quivalence, qui sont une
estimation des moins-values ventuelles pouvant tre ralises lors des cessions et qui
peuvent tre constitutifs de cots. Contrairement au ple financement, les
dprciations sur les titres disponibles la vente et sur les entreprises mises en
quivalence, bien que non prsentes dans le poste de cot du risque, sont prises en
compte dans le rsultat net consolid de Bpifrance.

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126

COUR DES COMPTES

b) Des crances douteuses principalement supportes


par les fonds de garantie publics
Une analyse du stock dencours de Bpifrance financement
confirme le fait que le risque li aux prts et la garantie pse
majoritairement sur les fonds de garantie publics et non sur Bpifrance.
Tableau n 30 : taux de crances douteuses de Bpifrance financement
et des fonds de garantie (classiques et innovation)
(en M)
2013
Bpi France Financement (hors garantie)
Encours la clientle
Crances douteuses nettes
Taux de crances douteuses
Fonds de garantie
Encours sains
Encours douteux
Taux de crances douteuses

2014

2015

25 672
767
3,0 %

30 446
961
3,2 %

34 831
736
2,1 %

12 719
1 987
15,6 %

13 520
2 055
15,2 %

13 973
1 958
14,0 %

Source : Bpifrance et dossier du comit daudit

Le taux de crances douteuses, cest--dire la part des encours


porteurs dun risque de crdit avr, slevait seulement 2 % pour les
prts de Bpifrance financement contre 14 % des encours garantis par les
fonds de garantie publics en 2015.
titre de comparaison, le taux brut de crances douteuses de
lensemble des banques franaises, pour leur activit en France,
stablissait 3,8 % en 2014230. Il apparat donc que lexposition au risque
de Bpifrance financement sur ses prts est deux fois moindre que celle
des banques franaises. En revanche, le risque des activits de garantie et
dinnovation est report sur les fonds de garantie dots par ltat, qui,
eux, supportent une sinistralit beaucoup plus forte que le secteur
bancaire et que Bpifrance. Cette sinistralit plus leve nest pas
anormale au regard des activits concernes mais elle souligne la
dpendance de la banque vis--vis des dotations de ltat et doit inciter
celle-ci matriser le dveloppement de ce type dinterventions.

230

Rapport annuel de lACPR 2014. Ce taux de crances douteuses correspond celui


de lensemble de lactivit de banque de dtail en France, prts aux entreprises et aux
particuliers confondus.

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UN MODLE CONOMIQUE ET FINANCIER FRAGILE QUI IMPOSE UN


DVELOPPEMENT MATRIS

127

c) Un rsultat rendu possible par lappui de ltat


Le rsultat de Bpifrance financement, de lordre de 100 M, ne se
traduit pas par un bnfice pour les finances publiques.
En effet, le financement de lactivit de Bpifrance financement
reprsente une dpense nette de lordre de 400 M par an pour ltat. Le
rsultat net des fonds de garantie, hors dotations nouvelles, stablissait
- 459 M en 2013 et - 402 M en 2014231. Les rsultats nets ngatifs
signifient que les produits affects lactivit de garantie et dinnovation
sont loin de compenser les pertes subies par les fonds. De fait, les
produits reverss aux fonds de garantie gnralement 50 % des
commissions de garantie prleves sur les entreprises en bnficiant et
90 % des produits financiers issus du placement des fonds sont
largement infrieurs aux dfauts de remboursement sur les prts et aux
provisions qui reprsentent entre 350 et 550 M par an232.
De la mme manire, lactivit dinnovation de Bpifrance
financement nest possible que grce aux subventions verses par ltat et
que Bpifrance distribue pour son compte233.
Par ailleurs, lactivit de financement moyen et long terme de
Bpifrance nest galement rendue possible que grce un dispositif
public, en loccurrence la garantie de lEPIC sur ses missions de dette.
En labsence de cette garantie indirecte de ltat, lactivit de prt ne
serait pas rentable, Bpifrance financement sendettant des taux dintrt
trop levs pour pouvoir prter dans des conditions comparables au
march bancaire.

231

Le rsultat net positif des fonds de garantie en 2015, hauteur de 35 M est


artificiellement lev en raison du changement de modle de provisionnement des
risques intervenu cette anne.
232
Hors 2015
233
Lactivit daide linnovation confie par ltat Bpifrance financement repose
sur une dotation dintervention inscrite sur le budget gnral de ltat (programme
192). Cette dotation vise prendre en charge le versement des subventions, le nonremboursement de certaines avances et la bonification des prts. La dotation de ltat
en faveur de linnovation est dcroissante depuis plusieurs annes. Alors quelle tait
de 252 M en 2013, elle a reprsent 175 M en 2014, 159 M en 2015 et 170 M en
loi de finances initiale pour 2016. Bpifrance financement est rmunre par la
perception de frais de dossier et de gestion qui ont remplac une subvention de
fonctionnement compter de 2014.

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128

COUR DES COMPTES

2 - Des mcanismes de financement sapparentant


des dbudgtisations
Les besoins de financement lis aux fonds de garantie sont
aliments outre les dotations budgtaires essentiellement par
diffrents mcanismes de dbudgtisation, dont le recyclage de surdotations passes de l'tat aux fonds de garantie, le recyclage du
dividende vers par Bpifrance SA ltat et la prennisation du fonds de
garantie capital prserv.

a) Un recyclage des excdents de dotations passes de ltat


Pour permettre Bpifrance dintervenir en garantie de prts des
entreprises, ltat, comme mentionn supra, abonde budgtairement les
fonds de garantie qui absorbent les pertes lies aux dfauts de paiement.
Cette activit consomme environ 400 M de ressources publiques chaque
anne. Depuis 2013, seule une faible partie de ce besoin de financement
annuel a t couverte par des dotations en provenance du budget de ltat.
La dotation budgtaire du programme 134 slevait 40 M en 2014 et
22 M en 2015.
Tableau n 31 : besoin en dotations budgtaires des fonds de garantie
ports par le programme 134 (en M)234
Besoin
de
Dotation
financement budgtaire

Ressources
Recyclage
interne
et autres
ressources

2013

352

352

2014

396

40

2015

400

22

2016

374

26

Dividendes

Besoin
de
dotation
net

356

68

310

61

287

Source : Direction gnrale du Trsor

234

Autres ressources : rationalisation de loffre, ressources supplmentaires


provenant de nouveaux bailleurs, produits financiers du fonds de rserve.

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DVELOPPEMENT MATRIS

129

La diffrence entre le besoin de financement et les dotations de


ltat a t couverte en 2013 et 2014 principalement par le recyclage de
disponibilits restant sur les fonds de garantie et provenant de dotations
de ltat antrieures, notamment dans le cadre du plan de relance en
2008-2009. Les montants provenant des dotations du plan de relance ont
t de lordre de 350 M en 2013 et 2014.
Ces rallocations des disponibilits font lobjet dune approbation
par ltat en comit financement-garantie de Bpifrance financement.
Elles nen constituent pas moins un mcanisme de dbudgtisation, les
excdents sur dotations budgtaires devant tre reverss au budget de
ltat.

b) Un recyclage des dividendes de ltat


En 2015, les dividendes revenant ltat ont t utiliss pour
couvrir le besoin de financement des fonds de garantie et ont t
conservs au niveau de lEPIC sans remonter dans les comptes publics.
En effet, sur les 680 M de dividendes verss par Bpifrance
lEPIC au titre de lexercice 2014, 614 M ont t directement affects au
financement de lactivit de garantie de Bpifrance financement par
recyclage interne235. Le dividende de Bpifrance a donc servi alimenter
des fonds qui sont des instruments de ltat, censs tre financs par
dotations budgtaires.
Ce recyclage constitue une opration de dbudgtisation qui prive
de fait le Parlement dexercer son pouvoir en matire budgtaire. Le
processus budgtaire normal aurait t celui dune remonte des
dividendes de Bpifrance au budget de ltat et de linscription des crdits
ncessaires en loi de finances en vertu des principes duniversalit et de
non contraction des dpenses et des recettes.

235

Le taux de dividende normatif dfini par le conseil dadministration de Bpifrance


SA est de 35 % du rsultat net.

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130

COUR DES COMPTES

Tableau n 32 : affectation des dividendes verss par Bpifrance


lEPIC (en M)

Dividende de Bpifrance l'EPIC


Dividende recycl dans les fonds de garantie
Remonte de dividende de l'EPIC l'tat
dont remonte prvue en 2016

Exercice
2014
680
614
66

Exercice
2015
115
0
115
55

Source : Direction gnrale du Trsor

Labsence de remonte systmatique des dividendes de Bpifrance


au budget de ltat se traduit par laccumulation de rserves distribuables
au sein de lEPIC, comptabilises en report nouveau. Les distributions
de rserves ltat ont t nulles pour lexercice 2013, de 66 M pour
lexercice 2014 (vers en dcembre 2015) et de 115 M pour lexercice
2015 (seuls 60 M ont t verss en dcembre 2015, les 55 M restants
devant ltre en 2016). Ainsi, de 2013 2015, le montant des rserves
distribuables conserves au niveau de lEPIC est pass de 56 M
623 M. Ces fonds ont servi, outre labondement des fonds de garantie
dj mentionn, doter un fonds de rserve pour Bpifrance ayant
vocation absorber les pertes ventuelles en cas dpuisement des fonds
de garantie. Laccumulation de telles ressources au niveau de lEPIC sans
remonte au budget de ltat, dans le contexte budgtaire contraint qui est
le sien, fait obstacle une gestion transparente des concours publics
apports par ltat Bpifrance.
Tableau n 33 : volution des rserves distribuables de lEPIC
Bpifrance (en M)

Report nouveau de l'EPIC


Bpifrance

2013

2014

2015

56

379

623

Source : Rapports publics annuels de lEPIC Bpifrance

c) Le fonds de garantie capital prserv (FGKP)


Du fait de la difficult de mobiliser des dotations budgtaires de
ltat, le financement de certaines activits de Bpifrance a tendance
soprer par des mcanismes de cantonnement dun capital qui, plac,
dgage des produits financiers venant se substituer aux dotations de ltat.

Bpifrance - novembre 2016


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DVELOPPEMENT MATRIS

131

Ainsi, le fonds de garantie capital prserv (FGKP), hritage


dOso, est un fonds de garantie cr en 2004 et destin couvrir
lactivit de prts aux entreprises en dveloppement qui constitue lun des
objectifs principaux du plan stratgique de Bpifrance. Chaque anne se
substituent une dotation budgtaire les revenus financiers236 produits par
le placement lAgence France Trsor dun abondement unique une
avance dactionnaire de 580 M consentie par ltat en 2004 partir du
compte daffectation spciale des participations financires de ltat
celui-ci ayant vocation tre restitu la fin du dispositif. Ce dispositif
sapparente une dbudgtisation car il permet dassurer Bpifrance une
stabilit des financements publics en faveur de la garantie des prts aux
entreprises en dveloppement, sans passer annuellement par linscription
de dotations budgtaires en loi de finances.
Cette pratique de dbudgtisation, initialement temporaire, tend
se prenniser car, en pratique, le capital avanc par ltat na pas t
rembours par Bpifrance comme il aurait d ltre. Ainsi, il a t dcid
fin 2015 de proroger pour 15 ans la premire tranche du FGKP (180 M)
arrive chance en 2014. De plus, alors que le capital du FGKP tait
jusqualors dpos lAgence France Trsor, qui en assurait le
placement, il est prvu, par avenant la convention entre ltat et
Bpifrance, qu partir de 2016 cette tranche soit dsormais place en
dehors des comptes du Trsor dans le passif de Bpifrance financement.
Lavance de ltat permettra donc Bpifrance de moins emprunter auprs
de ses sources de refinancement habituelles. Enfin, ltat a renonc
loccasion de lavenant la convention la part de rmunration de la
premire tranche du FGKP pour les dix annes coules qui na pas t
consomme, soit 22,6 M. Cette somme est galement conserve par
Bpifrance sous forme dabondement du FGKP.

3 - Des fragilits accrues ds 2017


Ds 2017, Bpifrance devra faire face des dcisions importantes
en matire de financement, dune part pour compenser des dotations
structurellement en baisse de ltat aux fonds de garantie, et dautre part
pour satisfaire les exigences prudentielles en matire de fonds propres.

236

Le taux des placements est fix dans une convention entre ltat et Bpifrance. Il
sagit des produits nets du placement des disponibilits diminus de 7 % qui
reviennent lAFT. Il varie en fonction de la dure de placement.

Bpifrance - novembre 2016


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132

COUR DES COMPTES

a) Des besoins en dotation de ltat


Les projections des ressources ncessaires laugmentation de
lactivit de de Bpifrance telle que prvue par le plan moyen terme
2016-2019 (voir infra) font apparatre un besoin de financement non
rsolu de Bpifrance financement de 2,4 Md entre 2017 et 2019, dont
607 M pour les seuls fonds de garantie.
Le plan moyen terme de Bpifrance repose sur lhypothse que ce
besoin de financement sera couvert par des dotations du budget de ltat.
Or, comme dj mentionn, celles-ci slvent 25 M par an en
moyenne sur les dernires annes pour les fonds de garantie et 170 M
par an pour les aides linnovation. La marche franchir en termes de
dotations budgtaires est tellement leve quil existe une incertitude sur
les ressources qui pourront tre alloues aux activits de garantie et
dinnovation et donc sur lquilibre conomique mme du ple
financement compter de 2017.
La possibilit de recourir au recyclage des dividendes de Bpifrance
participations pour financer lactivit de garantie, comme cela a t fait
en 2015 et prvu en 2016, outre quelle est contraire aux rgles
budgtaires, nest gure compatible avec les projections en baisse du
rsultat net de Bpifrance participations.
Or, les activits de garantie et daide linnovation ne peuvent tre
conduites sans le concours financier de ltat qui devra donc dterminer
le montant des dotations quil est prt allouer.
Tableau n 34 : besoins en dotation de ltat de Bpifrance (en M)
Besoin total en dotation
Programme 134 (fonds de garantie)
Programme 192 (aides l'innovation)
PIA 1
PIA 2
PIA 3
tat autres (dispositifs fonds unique
interministriel et prt restauration)
dont besoin de financement
non contractualis

2017
1 086
381
156
63
405
0

2018
1 115
405
157
0
29
446

2019
1 120
423
157
0
18
446

81

79

76

237

1 086

1 102

Source : Plan stratgique 2016-2019 de Bpifrance, du 25 juillet 2016

Bpifrance - novembre 2016


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UN MODLE CONOMIQUE ET FINANCIER FRAGILE QUI IMPOSE UN


DVELOPPEMENT MATRIS

133

b) Un ratio de solvabilit de Bpifrance financement qui pourrait se


rvler infrieur aux normes rglementaires
Si le ratio de solvabilit du groupe est trs lev en raison de
lactivit de Bpifrance investissement, tel nest pas le cas de lactivit de
financement que le superviseur analyse de manire spare.
Limportant dveloppement de lactivit de Bpifrance financement
enregistr depuis 2013 sest traduit par une forte augmentation des
encours. Les encours pondrs de Bpifrance financement, tels que
calculs pour la dtermination du ratio de solvabilit, ont ainsi progress
de 26,3 Md au 31 dcembre 2013 30,4 Md au 31 dcembre 2014, soit
une croissance de 16 %, ce qui a entran une diminution du ratio de
solvabilit de 12,9 % 11,4 % sur lexercice 2014.
Afin de satisfaire aux exigences lies la rglementation bancaire
de Ble III, une augmentation de capital de Bpifrance financement a t
opre mi-2015 hauteur de 300 M, entirement souscrite par Bpifrance
SA grce au rsultat quelle engendre.
Nanmoins, les perspectives dactivit lhorizon 2019 et
lvolution de la rglementation bancaire conduisent anticiper une
prolongation de cette tendance la baisse du ratio de solvabilit. Daprs
le plan stratgique 2016-2019 de Bpifrance, le ratio de solvabilit de
Bpifrance financement serait infrieur au seuil minimum rglementaire
ds 2017. Bpifrance financement prsentera donc un besoin en fonds
propres Tier 2 lev dont le montant passerait de 161 M en 2017,
581 M en 2018, 948 M en 2019 et 937 M en 2020, et un besoin en
fonds propres Tier 1 de 71 M en 2019 et de 35 M en 2020. Ceci est
li la fois la forte augmentation des encours de prts237, mais
galement au fait que, conformment la mise en uvre de la
rglementation Ble III, les fonds de garantie ne seront progressivement
plus ligibles en capital Tier 2 .
Dans la mesure o il sagit dune exigence rglementaire, dont le
respect est contrl par la BCE, les besoins de recapitalisation identifis
devront trouver une solution.

237

Notamment au dcalage dans le temps entre laugmentation immdiate des encours


pondrs en risque et la gnration de rsultat, et donc de fonds propres, tale sur la
dure de vie des prts. Lactivit de prt consomme des fonds propres ds la
constitution des prts alors que les revenus tirs de cette activit, qui viennent euxmmes alimenter les fonds propres, ne sont perus que plus tard.

Bpifrance - novembre 2016


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134

COUR DES COMPTES

Cette situation est susceptible davoir un impact sur le modle


conomique global de Bpifrance. dfaut dautre source de financement,
les rsultats produits par le ple investissement risquent de devoir
recapitaliser le ple financement, moins rentable structurellement. En
effet, les dividendes passs ont servi tout la fois la recapitalisation de
Bpifrance financement et au financement des fonds de garantie et
dinnovation. Or, les besoins lis ces deux usages risquent de saccrotre
fortement, ce qui peut conduire une dmarche de cession marche
force dun portefeuille dinvestissement dont les ppites anciennes
ont disparu et qui a besoin de temps pour reconstituer son stock de plusvalues.
Le risque est alors que senclenche une spirale de cession marche
force du portefeuille de Bpifrance investissement pour financer les
besoins en fonds propres de ltablissement de crdit sans que soient
oprs les investissements ncessaires la reconstitution du stock de
plus-values du portefeuille, condition ncessaire la prennit du modle
conomique.

B - Les incertitudes sur la capacit du ple


investissement dgager durablement des rsultats
La capacit du ple investissement dgager durablement des
rsultats savre incertaine en raison dune part, de lpuisement
progressif des plus-values latentes hrites du FSI, et dautre part des
choix effectus sur le remploi des sommes issues des montisations en
direction dETI.

1 - Lpuisement progressif des plus-values latentes hrites


du FSI
Le ple investissement de Bpifrance est essentiel dans la formation
du rsultat de Bpifrance puisqu lui seul il reprsente 80 % du rsultat
consolid du groupe. Si les rsultats du ple investissement ont t
positifs ces trois dernires annes, il existe des incertitudes sur sa capacit
engendrer du rsultat de manire prenne, notamment en cas de non
renouvellement du stock de plus-values latentes de son portefeuille
dinvestissement.

Bpifrance - novembre 2016


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135

UN MODLE CONOMIQUE ET FINANCIER FRAGILE QUI IMPOSE UN


DVELOPPEMENT MATRIS

Le produit net bancaire du ple investissement, reprsentant


731 M en 2015 et en hausse de 72 % par rapport 2014, repose
principalement sur laugmentation des rsultats de cession issus de la
montisation du portefeuille ETI-grandes entreprises238 et des dividendes
et intrts des titres de ce mme portefeuille.
Tableau n 35 : volution du produit net bancaire et du rsultat
des entreprises mises en quivalence de Bpifrance Participations (en M)
Bpifrance Participations
Produit net bancaire

2013

2014

2015

B 2016

394

424

731

624

dont rsultats de cession

404

349

456

338

dont dividendes et intrts

227

247

389

418

+8%

+ 72 %

- 15 %

236

-18

102

52

149

Variation PNB N+1/n


Quote-part de rsultat net
des entreprises mises en quivalence
Variation de valeur Orange
Cession de titres mis en quivalence

218

800
-1

Source : Dossiers des conseils dadministration de Bpifrance SA

Comme mentionn supra, la performance du produit net bancaire


en 2015 provient en grande partie dun changement de primtre li au
reclassement opr en 2014 des titres dOrange qui sont passs de
participations mises en quivalence (hors produit net bancaire) en titres
disponibles la vente.
Au-del du seul produit net bancaire, il convient de prendre en
compte le rsultat des participations de Bpifrance, qui ne sont pas
incluses dans le produit net bancaire. Paralllement laugmentation du
produit net bancaire, la quote-part de rsultat net des entreprises mises en
quivalence connat une volution en dents de scie. Elle slevait
236 M en 2014, 18 M en 2015239 et 102 M en prvision pour 2016.

238

Notamment une deuxime vente de titres dOrange aprs celle de 2014, qui a
engendr 203 M de plus-values de cession
239
La forte baisse en 2015 sexplique par la sortie des titres dOrange des
participations mises en quivalence et par la baisse du rsultat net de certaines
socits, notamment Eramet.

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136

COUR DES COMPTES

En outre, lrosion du stock de plus-values latentes sur le


portefeuille de titres ETI-grandes entreprises disponible la vente a
conduit Bpifrance cder en 2015 des participations dans des grandes
entreprises sur lesquelles elle dispose dune influence notable, alors
quauparavant elle se limitait aux entreprises moins stratgiques pour elle.
Dans la mesure o le portefeuille actuel est constitu de grandes
entreprises stratgiques (Eutelsat, Eiffage, Eramet), du capital desquelles
il peut savrer difficile de se retirer, se pose la question de la prennit
de cette stratgie de cession.
Le budget 2016 du ple investissement confirme la fragilit des
revenus du ple investissement. Il prvoit une baisse du produit net
bancaire, de 731 M 624 M, rsultant principalement de la baisse des
rsultats de cession sur les titres disponibles la vente (338 M en 2016
contre 456 M en 2015). Ceci traduit un risque dpuisement progressif du
stock de plus-values latentes li la cession du portefeuille grandes
entreprises, stock cr notamment par les conditions dapport Bpifrance,
les participations tant nettement dprcies au moment de la cration du
groupe, et qui a port lessentiel du rsultat de Bpifrance jusqu prsent240.

2 - Un pari sur le remploi des sommes issues des montisations


La stratgie de Bpifrance, consistant cder autant que possible et
progressivement son portefeuille de participations dans des grandes
entreprises cotes afin de dgager des plus-values et remployer des fonds
en direction des ETI et PME de croissance nest pas sans consquence sur
lapprciation des risques quelle prend :
- ces nouveaux investissements nont pas vocation procurer des
revenus rguliers, au moins les premires annes ;
- les entreprises dans lesquelles Bpifrance investit ne sont en gnral
pas cotes, et les participations sont donc par nature peu ou pas
liquides : leur cession ne peut pas se faire sur le march et Bpifrance,
doit trouver un acqureur, ce qui est une comptence part entire
que Bpifrance na pas encore exerce grande chelle241 ;

240

En 2015, 93 % des plus-values de cession et 88 % des dividendes et intrts


provenaient du portefeuille ETI-grandes entreprises.
241
cet gard, les investissements aux cts de fonds majoritaires peuvent prsenter
lintrt technique, dans les cas favorables, de trouver une liquidit grce ces fonds,
lissue de leur propre investissement.

Bpifrance - novembre 2016


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UN MODLE CONOMIQUE ET FINANCIER FRAGILE QUI IMPOSE UN


DVELOPPEMENT MATRIS

137

- enfin, lappartenance de Bpifrance la sphre publique et son


objectif de veiller lintrt collectif qui en dcoule, font que
Bpifrance, une fois engage dans un investissement est, dans les
faits, tenue de laccompagner, dans les phases les plus dlicates,
mme si elle nen a pas le contrle et na de ce fait pas dinfluence
dterminante sur la gouvernance. Un cas emblmatique est celui
dune socit holding qui dtenait des socits lies la ralisation
dusinages et la sous-traitance automobile, au capital de laquelle
lex-FSI tait entr en juin 2012, et qui a, en 2014, dpos le bilan,
Bpifrance ayant ds lors d continuer financer cette entreprise pour
grer les consquences des risques dimage ns de cet investissement
malheureux.
Bpifrance semble avoir pris conscience de ces risques, puisquelle
prvoit une rduction de la dure de dtention des enveloppes nouvelles
des moyennes et grandes capitalisations, qui passerait de 10 7 ans, sans
que des modalits concrtes de cette volution soient explicites. Il nest
toutefois pas certain que les revenus dgags du portefeuille de
participations de moyennes et grosses capitalisations de Bpifrance
suffisent combler les besoins de financement massifs de Bpifrance
financement dans les annes venir.

IV - Une double exigence pour lavenir :


matriser le dveloppement de lactivit
et expliciter les conditions de son financement
par ltat
Trois ans aprs sa cration, Bpifrance fait face un contexte
conomique et financier diffrent de celui qui avait conduit sa
constitution. Linvestissement des entreprises non financires a, en 2015,
pratiquement retrouv son niveau de 2008 qui reprsentait un point haut.
Depuis 2012, la politique montaire accommodante de la BCE a allg
les contraintes de liquidit des banques prives et permis daccrotre leur
prsence sur le march des entreprises. De son ct, Bpifrance connait
des incertitudes fortes sur les financements de ces activits. Pour faire
face cet ensemble de dfis, la banque a labor des orientations qui ne
rpondent pas compltement aux enjeux quelle doit affronter.
Dans les conditions actuelles, ltablissement ne peut, en effet,
faire lconomie dune stabilisation de son activit, dune rflexion sur le
bon dimensionnement de ses fonds propres et dune clarification de sa
stratgie de financement par ltat.

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138

COUR DES COMPTES

A - Une programmation stratgique 2016-2019


qui ne rpond pas compltement aux enjeux
1 - Une stabilisation de lactivit trs partielle
Le nouveau plan moyen terme 2016-2019 de Bpifrance, en date
du 25 juillet 2016 et prsent aux actionnaires le 19 septembre 2016,
affiche une stabilisation de lactivit du groupe.
Cette stabilisation nest en ralit que trs partielle. Dune part, elle
ne concerne que les activits de Bpifrance pour compte propre,
lexclusion des activits finances par des tiers qui, elles, continuent
daugmenter. Dautre part, la stabilisation de lactivit envisage dsigne
un ralentissement de laugmentation de la production annuelle et non une
croissance zro des nouveaux prts, aides ou investissements raliss
chaque anne. Par consquent, lactivit globale de Bpifrance a vocation
continuer daugmenter entre 2016 et 2019 mais un rythme
globalement moindre quentre 2013 et 2015, except sur certains
segments dactivit pour compte de tiers qui continuent leur progression
comme auparavant.
La stabilisation de lactivit envisage par Bpifrance concerne
donc en pratique, sur le ple financement, les prts moyen et long terme
classiques sur lesquels par ailleurs la marge dintrt est devenue trs
rduite compte tenu de la concurrence accrue du secteur priv. Sur le ple
investissement, les enveloppes annuelles dinvestissement de 2016
seraient maintenues lhorizon du plan stratgique sur tous les mtiers
(moyennes et grosses capitalisations, fonds propres PME, innovation),
lexception de lactivit de fonds de fonds dont les actifs sous gestion
connatraient une hausse de 1 % par an.
En revanche, toutes les activits de Bpifrance finances en tout ou
partie par ltat ou les personnes publiques connatraient une poursuite de
leur augmentation, des rythmes cependant infrieurs ceux constats
entre 2012 et 2015. Sur le ple financement, les engagements de
financement court terme connatraient la plus forte augmentation, de
4,6 % par an. Les prts sans garantie seraient galement en croissance de
2,2 % par an, de mme que les garanties de prts octroyes (augmentation
de 3 % par an). Les aides linnovation subiraient une croissance
modre denviron 1,1 % par an tandis que les volumes prvisionnels de
prts sans garantie, spcifiques linnovation, seraient rehausss. Sur le
ple investissement, toutes les enveloppes investies pour compte de tiers,
notamment du PIA, seraient en augmentation entre 2016 et 2019.

Bpifrance - novembre 2016


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UN MODLE CONOMIQUE ET FINANCIER FRAGILE QUI IMPOSE UN


DVELOPPEMENT MATRIS

139

2 - Des besoins en dotations publiques non rsolus


Les hypothses dactivit, en ralit en hausse, du plan moyen
terme induisent des besoins en dotations publiques importants qui ne sont
pas rsolus ce jour. Selon Bpifrance, entre 2017 et 2019, cest 2,4 Md
que ltat devrait mobiliser pour financer ses prvisions dactivit. Ces
besoins en dotations concernent tous les mtiers raliss par Bpifrance
pour le compte de ltat : prts sans garantie, garanties, aides
linnovation.
Bpifrance envisage dans son plan stratgique plusieurs options
pour rsoudre cette impasse de financement : poursuivre le recyclage des
dividendes de lEPIC, diversifier ses sources de financement des
dispositifs publics et optimiser lemploi de ces ressources. Pour autant,
Bpifrance reconnat que cela pourra rduire les besoins en dotations
publiques vis--vis de ltat mais pas les annuler.

3 - Un plafond de la garantie de la dette de Bpifrance


qui devrait tre relev
La croissance des encours de prts envisage dans le plan 20162019 suppose un rehaussement des plafonds de la garantie de
programmes dmission de titres de Bpifrance jusquici octroye par
lEPIC. Pour pouvoir prter davantage, Bpifrance a besoin de sendetter
davantage sur les marchs financiers.
Depuis 2014, le plafond maximal de garantie autoris stablit
28 Md. Si Bpifrance ralise les objectifs dactivit ambitieux de son plan
stratgique, ce plafond sera dpass ds 2017. En ltat actuel de la
gouvernance, cela ncessiterait une dcision du conseil dadministration
de lEPIC Bpifrance. Nanmoins, comme indiqu ci-dessus (chapitre I),
cette garantie sapparentant une garantie de ltat, il conviendrait
quune hausse de son plafond fasse lobjet dune autorisation par le
Parlement en loi de finances comme prvu par la LOLF.
La question de la hausse du plafond de garantie du programme
dmission de Bpifrance doit en effet saccompagner dune rflexion sur
le niveau et la soutenabilit de lendettement du ple financement. Alors
que la dette242 de Bpifrance financement slevait 16,9 Md en 2015, il
est prvu dans le plan stratgique quelle augmente jusqu 33,5 Md en

242

Programmes EMTN, BMTN et certificats de dpt

Bpifrance - novembre 2016


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140

COUR DES COMPTES

2019, soit un doublement en quatre ans. Les actionnaires devraient tre


particulirement attentifs la capacit de Bpifrance de faire face ses
chances de remboursement compte tenu de son plan daffaires, a
fortiori ltat qui se trouve engag, via lEPIC, rembourser la dette de
Bpifrance en cas de dfaut.

4 - Un problme de solvabilit de Bpifrance financement


non rsolu
En ltat actuel des projections du plan moyen terme, Bpifrance
financement fait face, comme mentionn supra, un besoin de fonds
propres ds 2017.
Les besoins en fonds propres de Bpifrance financement ncessaires
pour respecter les exigences rglementaires seraient de 161 M ds 2017
et jusqu 1 Md en 2019.
Bpifrance envisage deux options pour remdier ce problme de
solvabilit : soit ngocier avec le superviseur afin que les fonds de garantie
soient inclus dans les fonds propres rglementaires comme accept
jusquen 2016, soit faire accorder par Bpifrance SA une contre-garantie aux
engagements de garantie pris par Bpifrance financement. Cette dernire
solution cependant ne dcalerait que dun an, en 2018 au lieu de 2017, le
besoin de fonds propres identifi. Dans un cas comme dans lautre, ces
pistes supposent une ngociation et un accord avec le superviseur quest la
BCE. Elles ne peuvent tre considres comme acquises et nloignent pas
le risque dune recapitalisation effective de Bpifrance financement, ce qui
pose la question de la capacit du ple investissement dgager des
rsultats suffisants pour, le cas chant, y faire face.

5 - Un enjeu de pilotage financier du ple investissement


Le ple investissement fait face des enjeux en termes de
prennisation de son rsultat et donc de sa contribution au rsultat du
groupe dont il reprsente 80 % prsent.
Bpifrance envisage une volution de la construction du rsultat du
ple investissement sur la priode 2016-2019, avec une moindre
contribution de la montisation des participations dans les grandes
entreprises partir de 2019, compense par la hausse des revenus tirs de
lactivit de fonds de fonds certains fonds arriveraient progressivement
maturit des cessions dETI investies depuis 2009 et laugmentation des
revenus tirs des activits dinnovation et de fonds propres en direction des
PME. Cette hausse des revenus demeure cependant incertaine.

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UN MODLE CONOMIQUE ET FINANCIER FRAGILE QUI IMPOSE UN


DVELOPPEMENT MATRIS

141

Bpifrance anticipe un contexte financier de plus en plus difficile.


Les prvisions de dprciations annuelles des titres disponibles la vente
ont t rehausses par rapport lanne dernire. Le plan souligne par
ailleurs que le rsultat du ple investissement est trs sensible au contexte
boursier et quil sera affect ngativement par la mise en place de
nouvelles normes comptables IFRS 9.
Dans ces conditions, Bpifrance envisage des modifications du
pilotage financier de Bpifrance Investissement. Elle propose aux
actionnaires de suivre dsormais un taux de rentabilit moyen, liss sur
plusieurs exercices, et non annuel comme jusqu prsent. Elle suggre
galement ses actionnaires de modifier la politique de dividende, en
passant dun objectif de taux de dividendes (35 % du rsultat net jusqu
prsent) un objectif, plus souple, de niveau de dividende en valeur
absolue. Enfin, Bpifrance envisage de grer limportante trsorerie du
ple investissement (plus de 1,5 Md) de manire plus active afin den
tirer davantage de bnfices.

B - Une stratgie de dveloppement


et de financement prciser
Sil prend en compte une partie des difficults que BPIfrance aura
affronter dans les annes venir, les solutions esquisses par le plan
moyen terme ne paraissent pas la hauteur des enjeux. Il appartient aux
actionnaires de dfinir le niveau souhait des activits de Bpifrance et les
consquences financires qui en dcoulent.

1 - Une ncessit de stabiliser le dveloppement de lactivit


de Bpifrance tout en matrisant les charges dexploitation
Les actionnaires de Bpifrance devraient veiller ce que Bpifrance
adapte son activit la situation des entreprises et leur financement, dans
un contexte damlioration conomique. Sur le ple financement, cela
suppose une croissance nulle de la production annuelle de nouveaux prts,
tant de moyen et long terme que de prts sans garantie. Les engagements
annuels de garantie pourraient galement connatre un simple
renouvellement, sans augmentation. Ces mesures permettraient de stabiliser
rellement le stock dencours de prts. Sur le ple investissement, le plan
stratgique 2016-2019 prvoit dj une stabilisation des enveloppes
annuelles dinvestissement pour compte propre. Le principal enjeu rside
dans la capacit mettre en uvre une politique dinvestissement
judicieuse permettant de reconstituer le stock de plus-values latentes dont
dpend fortement dpendant le rsultat du groupe.

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142

COUR DES COMPTES

La stabilisation de lactivit de Bpifrance suppose galement une


matrise trs stricte des charges dexploitation afin dviter tout effet de
ciseau. Il convient danticiper ds prsent la baisse des revenus de
Bpifrance lie une activit moins dynamique en identifiant rapidement
des sources de productivit dans les diffrents mtiers et en mobilisant
diffrents leviers permettant un arrt de la croissance, voire une dcrue,
de sa masse salariale.
La stabilisation de son activit, qui devrait saccompagner dune
matrise rigoureuse de lvolution de ses charges dexploitation, et en
particulier de sa masse salariale, devrait permettre Bpifrance de
prserver une capacit dintervention au cas o ltat de lconomie
ncessiterait, lavenir, la monte en puissance de dispositifs de soutien
aux entreprises. Elle serait ainsi pleinement dans son rle contracyclique.

2 - Prciser le bon dimensionnement du niveau de fonds propres


de Bpifrance
La ncessaire stabilisation de lactivit de Bpifrance pose la question
du dimensionnement des fonds propres requis pour que le groupe puisse
mener bien ses missions. En ltat actuel, il apparat que le groupe
possde un excdent de fonds laune de ladquation au capital interne de
lordre de 5 Md, localis dans le portefeuille de participations ETI-grandes
entreprises. Une rflexion stratgique devrait tre mene en consquence
par les actionnaires sur le dimensionnement de ce portefeuille et sur
lemploi de cet excdent de capital, afin quil en soit fait le meilleur usage
possible, au-del de Bpifrance Ces fonds pourraient tre remonts aux
actionnaires dans lobjectif, pour la CDC de reconstituer ses capitaux
propres, et pour ltat de participer son dsendettement.

3 - Clarifier la stratgie de financement par ltat des activits


de Bpifrance
Beaucoup dactivits de Bpifrance sont ralises pour compte de
tiers, en premier lieu pour ltat, tant du ct financement
quinvestissement. Dans ce contexte, les objectifs dactivits de la banque
affichs dans les plans moyen terme ne peuvent tre conus
indpendamment de la capacit de ltat accorder les financements
ncessaires pour quils soient raliss.
La conception des plans moyen terme de Bpifrance devrait tre
loccasion pour ltat de mener une discussion raliste avec Bpifrance sur
le niveau des objectifs dactivit en lien avec les financements
disponibles. En particulier, il est de mauvaise gestion que le plan moyen

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UN MODLE CONOMIQUE ET FINANCIER FRAGILE QUI IMPOSE UN


DVELOPPEMENT MATRIS

143

terme de Bpifrance prvoie des objectifs dactivit en croissance sur les


mtiers de la garantie, de linnovation et sur les prts adosss des fonds
de garantie, alors mme que les financements indispensables la
ralisation de ces objectifs ne sont pas identifis dans un contexte o les
dotations en provenance du budget de ltat sont en baisse continue
depuis plusieurs annes.
cet gard, il ne semble pas que Bpifrance et ltat puissent se
reposer de manire prenne sur des mcanismes de dbudgtisation pour
financer lactivit de Bpirance, comme ce qui a t fait entre 2013 et
2015. Outre leur caractre irrgulier dun point de vue budgtaire, ces
mcanismes rencontreront de plus en plus de difficults pour runir les
liquidits ncessaires : le recyclage du dividende de ltat dans les fonds
de garantie risque de se heurter une stagnation voire une baisse du
rsultat net du ple investissement ; le recyclage interne de dotations
passes aux fonds de garantie devrait tre rduit en raison de la
modification du mode de provisionnement du risque qui devrait dgager
moins de ressources excdentaires lavenir ; le recours aux crdits du
PIA III na rien de certain, ce programme nayant toujours pas t
formellement cr ce jour.
En consquence, les objectifs dactivit de Bpifrance devraient tre
fixs avec davantage de ralisme, aprs dfinition par ltat des
financements disponibles. Une fois ces objectifs fixs, ltat devrait en
retour sengager sur une trajectoire de financement pluriannuelle crdible,
en ayant identifi des sources de dotations qui permettront Bpifrance de
raliser les missions pour lesquelles elle a t mandate. Ce mode de
fonctionnement ne peut qutre bnfique tant pour Bpifrance, dont le
modle conomique sera ainsi stabilis lhorizon du plan stratgique,
que pour lenvironnement conomique dans lequel voluent les PME,
afin de ne pas les exposer au risque dinterruption brutale de dispositifs
publics de soutien aux entreprises en cas dimpasse de financement.
Ltat devrait galement, cet gard, dfinir ses priorits entre les
diffrents outils de financement public sa disposition que sont les
crdits budgtaires et le programme dinvestissements davenir.

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144

COUR DES COMPTES

__________________

RECOMMANDATIONS

_________________

Au vu de ces constats, la Cour formule les recommandations


suivantes :
- mettre en place un pilotage budgtaire efficace et assurer une
matrise rigoureuse de lvolution des charges dexploitation, en
particulier de la masse salariale (Bpifrance) ;
- veiller, dans la situation conomique et de march actuelle,
matriser le dveloppement de lactivit moyen terme de Bpifrance
(tat et CDC) ;
- prciser de manire explicite et transparente le financement du plan
daffaires de Bpifrance (tat).

Bpifrance - novembre 2016


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Conclusion gnrale
Trois ans aprs sa cration, et au regard de ses objectifs initiaux, la
mise en place de Bpifrance doit tre considre comme russie, alors
mme quun tel succs tait loin dtre acquis au dpart.
Bpifrance a t confronte, lors de sa mise en place, quatre dfis
principaux : un dfi interne dordre social, un dfi dacceptation par les
entreprises, un dfi de gouvernance et un dfi de positionnement
stratgique.
Sur le plan interne, la mise en place de Bpifrance a, en effet, repos
sur le regroupement dentits diffrentes (Oso, CDC Entreprises, le FSI
et FSI Rgions), pour certaines issues dune longue histoire de politiques
publiques en faveur du financement des entreprises. La direction de
Bpifrance a russi crer rapidement une entit unique, dote dune
identit commune et dune image positive. Il reste encore nanmoins des
amliorations apporter, en particulier pour doter Bpifrance du dispositif
ncessaire une gestion et un contrle de ses risques pleinement
conforme aux obligations rglementaires. La cration de Bpifrance sest,
par ailleurs, accompagne de contreparties salariales qui sont certes
souvent invitables dans des processus de fusion mais qui, au cas
despce, auraient pu tre mieux matrises.
Si les entits quelle a regroupes taient bien acceptes des
entreprises, il ntait pas acquis quil en aille de mme de Bpifrance,
compte tenu de son spectre dintervention plus large, qui aurait pu
susciter des craintes de la part des chefs dentreprises lide quune
banque publique participe au capital dentreprises prives. Aujourdhui,
Bpifrance constitue un acteur de rfrence dans lensemble de ses
mtiers, tant sur le volet du financement en crdits que des interventions
en fonds propres. Son action est apprcie des diffrentes parties
prenantes, entreprises, banques, socits de capital investissement,
rgions. Au-del de la progression quantitative de ses interventions, ce
sont galement les aspects plus qualitatifs de son action qui sont relevs,
en particulier ses nombreuses initiatives en faveur de laccompagnement
des entreprises et de la dynamique entrepreneuriale, ainsi que lexistence
dun point dentre unique, permettant aux entreprises de disposer de la
quasi-totalit de la palette des instruments financiers mobilisables.

Bpifrance - novembre 2016


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146

COUR DES COMPTES

Sur un plan institutionnel, les problmes de gouvernance, que ce soit


ceux lis la dtention du capital de Bpifrance parit par ltat et la
Caisse ou lassociation des rgions la BPI, qui taient particulirement
sensibles lors de la constitution de Bpifrance, ont t, pour linstant,
surmonts.
Le quatrime dfi auquel tait confront Bpifrance tait celui de son
positionnement stratgique et prudentiel. Bpifrance financement est un
tablissement de crdit, soumis la supervision de la Banque centrale
europenne, et donc des exigences prudentielles, qui encadrent
strictement les risques quelle peut prendre. Dans le mme temps, la nature
publique de Bpifrance implique un positionnement stratgique adapt,
permettant dasseoir sa lgitimit par rapport aux acteurs privs. Il sagit
dun dbat fondateur, consubstantiel la nature mme de lentit. Jusqu
prsent, ce dbat a t plutt bien rgl dans la pratique. Bpifrance a tent
de cibler les dfaillances de march et son action est cense exercer un effet
dentranement sur les banques prives. Cest nanmoins un quilibre fin et
mouvant, qui est ncessairement volutif selon le contexte.
Aprs cette premire phase de mise en place et de dveloppement,
qui a t rsolument volontariste, Bpifrance entre dans une nouvelle
phase de son existence. Elle doit faire face de nouveaux enjeux en
termes de rythme de dveloppement et de positionnement de son activit,
dans un contexte de reprise modre de linvestissement des entreprises et
de retour dune offre abondante de financement priv mme sil reste des
activits qui trouvent moins bien se financer. Elle est confronte, dans
le mme temps, aux limites de son modle financier qui dpend des
apports de ltat, lui-mme soumis de fortes contraintes budgtaires.
Les rsultats de Bpifrance ont t jusquici positifs et les ratios de
solvabilit du groupe sont aujourdhui largement au-dessus des exigences
du rgulateur, compte tenu de la structure particulire de lentit dote de
fonds propres abondants. Ces lments positifs masquent nanmoins des
fragilits structurelles, qui ne sont pas toutes la main de Bpifrance. Le
modle conomique et financier de Bpifrance a jusquici repos, dune
part, sur une croissance rapide de son activit de financement et de
garantie, laquelle a ncessit une augmentation des ressources publiques
mises disposition, et dautre part, sur la rutilisation de ressources dont
Bpifrance avait t initialement dote, notamment dun portefeuille de
participations historiques prsentant des plus-values potentielles
importantes. Or, se pose pour lavenir la question de lpuisement
progressif de ce stock de plus-values latentes et donc de la nature des
nouveaux investissements raliss par Bpifrance, qui devront permettre
dassurer une rentabilit et une liquidit suffisantes.

Bpifrance - novembre 2016


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CONCLUSION GNRALE

147

Se pose galement pour lavenir la question de la capacit de ltat


assumer de manire prenne sa contribution au financement de lactivit
de Bpifrance. Ltat a, jusqu prsent, accompagn financirement la
mise en place de Bpifrance et la monte en puissance rapide de son
activit principalement grce au recyclage de ressources hrites de lexOso et de lex-FSI, sans avoir en assumer le cot budgtaire rel. Or,
ce recyclage atteint ses limites. Ltat doit, donc, dterminer, pour
lavenir, le montant des ressources publiques disponibles pour financer
lactivit de garantie de crdits et dinnovation horizon 2019, ce qui
permettra de fixer de manire raliste les objectifs dactivit de Bpifrance
dans ces domaines. Il est ncessaire, cet gard, que ltat dfinisse des
priorits entre les diffrents outils de financement public sa disposition
que sont les crdits budgtaires et le programme dinvestissements
davenir. Les deux actionnaires, tat et Caisse des dpts, devront
clarifier la question du dimensionnement du portefeuille de participations
de Bpifrance dans les grandes entreprises et les entreprises de taille
intermdiaire. Ces choix restent actuellement faire et ne sont pas
tranchs dans le plan moyen terme 2016-2019, adopt la miseptembre 2016, par le conseil dadministration de Bpifrance.
La reprise de la croissance et les conditions de financement
favorables doivent, par ailleurs, appeler les actionnaires de Bpifrance la
plus grande vigilance sur lintensit de son intervention. Il ne sagit
naturellement pas de figer de manire dfinitive le dimensionnement des
interventions de Bpifrance qui doit sadapter en fonction des volutions
du contexte conomique et financier et des besoins des entreprises. Dans
le contexte actuel, une modration de lactivit de Bpifrance, complte
par la matrise rigoureuse des charges dexploitation de la structure, et
une clarification de la stratgie de financement par ltat des activits de
Bpifrance, sont les principes qui devraient guider les rflexions des
actionnaires sur lvolution du modle conomique et financier de
Bpifrance.

Bpifrance - novembre 2016


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Rcapitulatif des recommandations


La Cour formule les recommandations suivantes :
Au directeur gnral de Bpifrance
1.

mettre en place rapidement un dispositif de gestion des risques


pleinement conforme aux exigences rglementaires ;

2.

stabiliser les rmunrations des cadres dirigeants du groupe sur la


dure du plan moyen terme 2016-2019 de Bpifrance ;

3.

contenir strictement le volume des interventions en fonds propres


sous forme dinvestissements directs destination des PME ;

4.

mettre en place un pilotage budgtaire efficace, et assurer une


matrise rigoureuse de lvolution des charges dexploitation, en
particulier de la masse salariale.
ltat et la Caisse des dpts et consignations conjointement

5.

mettre en place un dispositif dvaluation externe de limpact socioconomique des interventions de Bpifrance ;

6.

veiller, dans la situation conomique et de march actuelle,


matriser le dveloppement de lactivit moyen terme de Bpifrance.
ltat

7.

supprimer lEPIC Bpifrance ;

8.

inscrire la garantie octroye Bpifrance en loi de finances et dans les


engagements hors bilan de ltat ;

9.

viter tout recoupement entre les interventions de Bpifrance au titre


du PIA et celles au titre de ses fonds propres dans le domaine du
capital investissement au profit des PME ;

10. prciser de manire explicite et transparente le financement du plan


daffaires de Bpifrance.

Bpifrance - novembre 2016


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Annexes
Annexe n 1 : glossaire ................................................................................152
Annexe n 2 : historique de Bpifrance .........................................................155
Annexe n 3 : rpartition des interventions de Bpifrance entre activits
pour compte propre et activits finances sur des ressources publiques
ddies .........................................................................................................157
Annexe n 4 : bilan et compte de rsultat de Bpifrance ...............................158
Annexe n 5 : loffre daccompagnement aux entreprises de Bpifrance ......163
Annexe n 6 : comparaisons internationales ................................................165
Annexe n 7 : liste des personnes rencontres .............................................171

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152

COUR DES COMPTES

Annexe n 1 : glossaire
Actifs sous gestion dans le domaine du capital investissement :
actifs financiers grs par Bpifrance investissement, socit de gestion de
portefeuille, dans le domaine du capital investissement, et quelle peut
investir soit directement dans des fonds dinvestissement, soit
indirectement via une politique de fonds de fonds.
Apport sous forme dargent frais : Investissement en numraire,
sur le march primaire, cens accrotre rellement les avoirs de
lentreprise, par opposition un investissement sous forme de rachat de
titres, effectu sur le march secondaire.
Bale III : Ble III constitue la troisime srie daccords tablis par
le comit de Ble, aprs ceux dits de Ble I et de Ble II. En 2010, en
rponse la crise financire, le comit de Ble a prsent la rforme dite
de Ble III . Lobjectif de cette rforme est d'accrotre la capacit de
rsilience des grandes banques internationales. Ces nouveaux accords
prvoient notamment un renforcement du niveau et de la qualit des fonds
propres et une gestion accrue de leur risque de liquidit. Ces rgles ont
t transposes en droit communautaire europen par lintermdiaire
dune directive dite CRD 4 (Capital Requirements Directive 4).
Capital amorage : financement dentreprises au dmarrage de leur
activit pour des montants allant de quelques dizaines de milliers deuros
quelques millions deuros (50 K 3 M).
Capital risque : segment qui suit lamorage pour des montants
dinvestissement compris entre 1 et 30 M. Il sagit dun stade de
dveloppement o lentreprise est dj prsente sur le march mais nest
pas encore rentable. On distingue learly stage, portant sur des montants
proches du bas de la fourchette pour financer lassise de lentreprise sur le
march et le late stage (ou capital croissance) pour des montants plus
levs et qui financent la croissance de lentreprise, notamment
linternational.
Capital innovation : segment rassemblant lamorage, le capital
risque et le capital croissance.
Capital dveloppement : deuxime grand segment du capital
investissement concernant des montants compris entre 30 et 500 M, pour
des entreprises rentables.
Capital transmission : investissements ddis financer le rachat
dune entreprise par les dirigeants ou par des financiers.

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153

ANNEXES

Capital retournement : investissements dans une entreprise en


difficult pour financer son redressement.
Fonds de garantie : fonds sans personnalit morale portant un
patrimoine pour le compte de ltat. Bpifrance en assure la gestion. Ils
ont vocation faciliter loctroi de crdits aux PME en intervenant en
contre-garantie dune partie du risque de dfaillance pris par les banques
de la place ou par Bpifrance dans le cadre de ses prts de dveloppement.
Ces fonds de garantis sont abonds par des ressources publiques.
Fonds de fonds : Bpifrance souscrit, par lintermdiaire de fonds
de fonds, dans des fonds dinvestissement grs par des socits de
gestion prives, qui elles-mmes investissent dans des entreprises.
Fonds propres (dfinition comptable) : ensemble des capitaux mis
la disposition de la socit.
Fonds propres prudentiels : Ensemble se composant de deux
niveaux de fonds propres : les fonds propres de base (noyau dur ou tier 1)
et les fonds propres complmentaires (tier 2). Les fonds propres de base
doivent reprsenter au moins 50 % des fonds propres prudentiels.
Gestion directe de fonds dinvestissement : Bpifrance gre, pour
son propre compte et/ou pour le compte de souscripteurs tiers, des fonds
dinvestissement qui investissent et portent directement les participations
dans les entreprises.
Mcanisme de surveillance unique (MSU) : Ce dispositif, entr en
vigueur le 4 novembre 2014, sest traduit par le transfert de nouvelles
missions de contrle bancaire la Banque centrale europenne. Depuis
cette date, la BCE exercice directement le contrle prudentiel des banques
dites importantes , dont Bpifrance fait partie.
Part variable sur objectif (PVO) : La rmunration d'un salari peut
tre compose d'une seule base fixe ou comporter galement une part
variable, prvue par le contrat de travail ou mise en place sur le
fondement dun usage ou dun engagement unilatral de lemployeur.
La rmunration variable repose essentiellement sur l'atteinte
d'objectifs dfinis de manire quantitative, qualitative ou mixte.
Prts numriques : Prts lancs par Bpifrance dans le cadre du
programme dinvestissements davenir (PIA). Ces prts sont destins
financer linvestissement des PME et ETI engages dans des projets
structurants dintgration de solutions numriques. Ce sont des prts
bonifis hauteur de 200 points de base. Ils ont une dure de 7 ans, dont
24 mois de diffr damortissements en capital, et sans garantie sur les
actifs de lentreprise, ni sur le patrimoine du dirigeant.

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154

COUR DES COMPTES

Prts verts : Prts lancs par Bpifrance dans le cadre du


programme dinvestissements davenir (PIA). Ces prts sont destins
financer linvestissement des PME et ETI engages dans lintgration de
leur processus de fabrication industrielle dquipements plus conomes,
moins polluants, ou conduisant des produits co-efficients. Ces prts
sont dune dure de 7 ans, dont 24 mois de diffr damortissements en
capital, et sans garantie sur les actifs de lentreprise, ni sur le patrimoine
du dirigeant.
Programme dinvestissements davenir : dot de prs de 47 Md,
le programme dinvestissements davenir (PIA), pilot par le
commissariat gnral linvestissement, a t mis en place par l'tat pour
financer des projets devant permettre une croissance future forte, grce
des investissements de long terme, massifs et cibls, dans des domaines
prcis, reposant sur la recherche de lexcellence. Sa gestion budgtaire et
financire vise prserver lintgralit des crdits du PIA des risques de
rduction lis la prfrence pour le prsent des acteurs politiques et
administratifs, au moyen dune gestion extrabudgtaire qui contourne
certains principes de la loi organique relative aux lois de finances
(LOLF).
Tier 1 : Le tier 1 consiste en la partie juge la plus solide (le noyau
dur) des capitaux propres des institutions financires.

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155

ANNEXES

Annexe n 2 : historique de Bpifrance


Oso rsulte du rapprochement de plusieurs entits de droit public
ou priv, dont la premire a t cre en 1923, la Caisse centrale de crdit
htelier (CCCHCI). Le crdit dquipement des petites et moyennes
entreprises (CEPME) a t cr en 1980, par le rapprochement du
CCHCI, de la caisse nationale des marchs de ltat (1936) et du
groupement interprofessionnel de la PME (1974). En 1996, en application
du plan PME annonc par le gouvernement fin 1995, a t mise en
place la banque du dveloppement des PME (BDPME), par le
rapprochement du CEPME et de SOFARIS243 (socit franaise de
garantie des financements des PME), cre pour sa part en 1981. En effet,
au milieu des annes 1990, le CEPME avait accumul des pertes. Cette
entit instruisait elle-mme ses prts, sans logique de cofinancement avec
les acteurs bancaires. En crant la BDPME, les pouvoirs publics ont
voulu sauver loutil daide au financement des PME qui devait dsormais
se fonder sur un principe, toujours en vigueur dans le cadre de Bpifrance,
de cofinancement des prts avec les tablissements bancaires. Oseo est
finalement constitu en 2005, avec le rapprochement de la BDPME244 et
de lagence nationale de valorisation de la recherche (ANVAR245), cre
quant elle en 1973. OSEO assure trois mtiers : le financement des
investissements et du cycle dexploitation des entreprises avec OSEO
financement, la garantie des financements bancaires et des interventions
en fonds propres avec OSEO garantie et enfin le soutien financier
linnovation et au transfert de technologie avec OSEO innovation246.
Dans les annes 1990, constatant un dveloppement insuffisant du
march du capital investissement et un besoin de renforcer les fonds
propres des entreprises, la Caisse des dpts et des consignations a confi
en 1998 sa filiale CDC PME (devenue CDC Entreprises) la gestion de
son premier programme triennal destin au financement des PME, PME
et emploi , qui avait t lanc en 1994. CDC Entreprises, socit de
gestion et filiale dtenue 100 % par la CDC, a exist sous cette forme
depuis la rorganisation, la fin de lanne 2006, du ple capital
investissement public de la CDC. Elle tait en charge dune activit
dinvestissement dans les PME, notamment dans des segments prsentant

243

Devenue Oseo SOFARIS puis Oseo garantie.


Devenue Oseo BDPME puis Oseo financement.
245
Devenue Oseo ANVAR puis Oseo innovation.
246
Lagence pour linnovation industrielle a t intgre Oseo innovation en 2008.
En 2010, les entits oprationnelles (Oseo innovation, Oseo garantie et Oseo
financement) ont fusionn au sein dOseo SA.
244

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156

COUR DES COMPTES

des dfaillances de march (le segment du capital risque et celui du


capital dveloppement).
Le Fonds stratgique dinvestissement (FSI) a t constitu fin
2008, dans un contexte marqu par la crise financire internationale, dans
le but dapporter avec des fonds publics une rponse aux besoins en fonds
propres des entreprises franaises pour renforcer la comptitivit de
lconomie nationale. lautomne 2011, il a t dcid de faire dAvenir
entreprises, filiale de CDC Entreprises et dOSEO, le rseau du FSI ,
dit FSI rgions.
Bpifrance agrge lensemble de ces comptences.

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157

ANNEXES

Annexe n 3 : rpartition des interventions


de Bpifrance entre activits pour compte propre
et activits finances sur des ressources
publiques ddies

(Md)
Encours moyens des crdits octroys
aux entreprises en 2015 (1)
Financement de l'innovation en 2015
(2)
Garantie des prts bancaires aux
entreprises accords par des banques
autres que Bpifrance : encours total
de risque au 31 dcembre (3)
Actifs sous gestion dans le cadre des
interventions en fonds propres au
31/12/2015 (4)

Activits
pour
compte
propre

18,2

Activits sur la base


de ressources publiques
ddies
tat hors
Pour le
PIA,
compte du
rgions, etc.
PIA

TOTAL

7,12

0,68

26

0,56

0,445

9,2

9,2

22,9

3,2

26,1

dont interventions en fonds propres


destination des PME

6,9

3,2

10,1

dont interventions en fonds propres


destination des ETI/GE (5)

16

16

Dans le tableau :
(1) L'activit pour le compte du PIA correspond aux financements octroys
bnficiant d'un fonds de garantie exclusivement financ par le PIA.
(2) Le financement de linnovation est une notion de flux et non d'encours : il s'agit
des financements accords aux entreprises en 2015, principalement sous forme de
subventions et d'avances rcuprables en cas de succs du projet financ. Les prts
l'innovation sont, quant eux, comptabiliss dans les encours moyens de crdits
octroys aux entreprises en 2015.
(3) Lencours total de risque dsigne le montant des encours de crdits garantis par des
fonds de garantie abonds par des collectivits publiques (tat et rgions notamment).
(4) Bpifrance gre galement des actifs pour le compte de tiers investisseurs privs dont
le montant est faible relativement au total des actifs sous gestion. Par souci de simplicit,
ils sont donc assimils aux actifs pour compte propre dans le prsent tableau.
(5) Le montant indiqu de 16 Md dsigne la capacit dintervention du mtier
ETI/GE, la valeur nette comptable des lignes de participations au bilan consolid de
Bpifrance tant de 12,5 Md au 31/12/2015.

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158

COUR DES COMPTES

Annexe n 4 : bilan et compte de rsultat


de Bpifrance
1 - Le bilan de Bpifrance
Le total du bilan consolid de Bpifrance slevait 63,8 Md en 2015.
Lactif de Bpifrance possde plusieurs composantes, en fonction
des emplois oprs par les diffrents mtiers du groupe :
-

Les encours de financement octroys la clientle :


financement de moyen-long terme (prts classiques moyenlong terme, financement moyen et long terme de la transition
cologique et nergtique, crdit-bail immobilier et mobilier),
crdit export (encours de crdit acheteur et fournisseur), prts
de dveloppement (prts adosss la garantie de ltat),
financement de court-terme (mobilisation de crances et
prfinancement du CICE) ;

La trsorerie place des fonds de garantie, correspondant la


capacit dindemnisation totale jusqu lchance des fonds ;

Les dispositifs en faveur de linnovation : avances


remboursables octroyes et prts taux zro innovation
(PTZI), trsorerie rsiduelle des fonds innovation (capacit de
dcaissement davances, de PTZI et de subventions), prts de
dveloppement innovation ;

Les portefeuilles du mtier dinvestissement : titres mis en


quivalence (participations dtenues dans des socits sur
lesquelles Bpifrance exerce une influence notable ou un
contrle conjoint), titres disponibles la vente (principalement
les participations dtenues directement par Bpifrance
Participations dans des entreprises sur lesquelles elle nexerce
pas dinfluence notable) ; actifs financiers la juste valeur par
le rsultat (parts de fonds souscrites par le ple
investissement) ;

Limportante trsorerie du groupe, provenant essentiellement


de Bpifrance Participations (2,2 Md). Cet excdent de
trsorerie est plac pour partie la CDC et pour partie
lAgence France Trsor ;

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159

ANNEXES

Dautres lments dactif, dont le capital souscrit mais non


pay par les actionnaires (2,3 Md) et le portefeuille de titres
du ple financement (environ 6,5 Md).

Les principales composantes du passif quant elles refltent les


ressources dont dispose Bpifrance pour financer son activit :

247

Les capitaux propres : il sagit des capitaux apports par les


actionnaires la constitution de la socit ou ultrieurement
ainsi que largent laiss la disposition de la socit en tant
que bnfices non distribus sous forme de dividendes ;

Les ressources financires : ressources leves sur le march


(missions de court terme ou de moyen-long terme) ou auprs
de tiers (emprunts bilatraux auprs de la CDC sur les
ressources du fonds dpargne), de banques publiques
partenaires (BEI, KfW et banque de dveloppement du
Canada) et de la BCE247, titres donns en pension livre afin de
financer lactivit commerciale du financement et des prts de
dveloppement innovation ;

Les provisions : principalement les indemnisations amenes


tre verses par les fonds de garantie avec une probabilit
donne ;

Les fonds de garantie classiques et les fonds de garantie


innovation : il s'agit de la juste valeur des fonds de garantie
(solde IFRS des fonds de garantie), c'est--dire la valeur
actualise des indemnisations, des commissions, des produits
financiers et des charges financires futures, l'horizon de
l'extinction de tous les risques;

Les autres lments de passif : avances dactionnaires sur la


garantie et linnovation, subventions dinnovation verser,
ressources commerciales (dpts de garantie notamment) et
passifs divers (2,7 Md en 2014) dont principalement des
drivs de couverture, des comptes de rgularisation et les
carts de rvaluation des portefeuilles couverts en taux.

Sous la forme doprations de financement moyen terme (TLTRO)

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160

COUR DES COMPTES

Bilan simplifi de Bpifrance (en Md), 2015


Actif
Financement
Garantie
Innovation
Investissement
Trsorerie
Autres
Total

27,9
6,3
1,7
14,8
2,4
10,8
63,8

Passif
Capitaux propres
Ressources court-terme
Ressources moyen-long terme
Provisions
Fonds Garantie et Innovation
Autres

22,6
7,1
23,4
2,5
4,1
4,2
63,8

Source : Dossier du comit daudit de Bpifrance SA

2 - Le compte de rsultat de Bpifrance


Le produit net bancaire du groupe Bpifrance slve 1,3 Md en 2015.
La composition des revenus de Bpifrance
Les principales sources du produit net bancaire de Bpifrance
Financement sont :
- La marge nette dintrt des activits de prts (taux du prt
lemprunteur moins le cot de refinancement de Bpifrance) ;
- La marge financire lie la gestion du bilan ;
- Les commissions pour les activits de cofinancement (commissions
dengagement calcules sur les volumes daccords de financement courtterme et frais de dossiers de prts), de garantie (commissions de garantie
partages pour moiti entre les fonds de garantie et Bpifrance) et
dinnovation (frais de gestion de programmes collaboratifs et frais de
dossiers sur prts).
- Les principales sources du produit net bancaire de Bpifrance
Participations sont quant elles :
- Les rsultats des cessions (plus- ou moins-values) ;
- Les produits financiers perus (intrts, dividendes) ;
- Les variations annuelles de juste valeur des fonds souscrits par
Bpifrance ;
- Les commissions de gestion prleves sur les actifs grs pour compte
de tiers ;

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161

ANNEXES

- Les ventuelles dotations aux provisions sur les titres disponibles la


vente revenu variable (actions).
Par ailleurs, le rsultat du ple investissement tient compte (hors
PNB) :
- Des ventuelles dotations aux provisions sur les titres disponibles la
vente revenu fixe (obligations convertibles), comptabilises en cot du
risque ;
- Des quote-parts de rsultat des socits consolides par mise en
quivalence ;
- Des ventuelles dotations aux provisions et rsultats de cession sur titres
mis en quivalence.

Le rsultat dexploitation de Bpifrance sobtient par dduction du


produit net bancaire :
-

Des charges gnrales dexploitation (504 M),

Du cot du risque pesant sur le bilan de Bpifrance (81 M) : il


est affect hauteur de 9 M sur le ple investissement et de
72 M sur le ple financement.

Le rsultat net-part du groupe slve enfin 665 M, du fait de la


contribution positive en 2015 des cessions de titres mis en quivalence
(52 M) et de la reprise de dprciations des entreprises mises en
quivalence (75 M).

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162

COUR DES COMPTES

Compte de rsultat consolid de Bpifrance au 31 dcembre 2015


(en M)
Produit net bancaire
Charges d'exploitation
Rsultat brut d'exploitation
Cot du risque
Rsultat d'exploitation
Quote-part du rsultat net des entreprises
mises en quivalences
Dprciations des mises en quivalences
Cession de titres mis en quivalence
Rsultat avant impt
Impts
Rsultat net
Intrts minoritaires
Rsultat net - part du groupe

1 331
504
827
81
746

16

75
52
857
181
676
10
666

Source : Dossier du comit daudit de Bpifrance SA

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163

ANNEXES

Annexe n 5 : loffre daccompagnement


aux entreprises de Bpifrance
Laccompagnement des entreprises est un axe stratgique qui a t
mis en place partir de 2014 et qui a conduit des actions nouvelles
chaque anne se traduisant par des cots supplmentaires de 2 4,5 M
par an. En 2016, loffre daccompagnement aux entreprises de Bpifrance
devrait reprsenter 9,5 M.
Loffre daccompagnement des entreprises de Bpifrance
Les actions de Bpifrance en faveur de laccompagnement des
entreprises regroupent des initiatives diverses :
- - Bpifrance Le Lab : tudes rendues publiques sur les PME et les ETI ;
- - Bpifrance Universit : formations destination des entrepreneurs ;
- - Conseil : ralisation de diagnostics stratgiques 360 destination
des PME et ETI ;
- - Projet Connect (Le Hub) : mise en relation entre les grandes entreprises
et les ETI, PME et start-ups innovantes, conseil stratgique, animation
des rseaux, marketing de loffre ;
- - Bpifrance Excellence : mise en rseau de clients de Bpifrance sur
demande ;
- - Acclrateurs de PME, ETI et start-ups : accompagnement de la
croissance des entreprises par des diagnostics stratgiques, des
formations de dirigeants et des missions de conseil en dveloppement.

Malgr des cots croissants, le modle conomique de cette


nouvelle activit nest pas clarifi. Par exemple, les diagnostics
stratgiques destination des entreprises proposs dans le cadre de
missions de conseils ou dans les acclrateurs sont pris en charge pour
moiti par lentreprise bnficiaire et pour moiti par Bpifrance.
Le budget 2016 prvoit que le renforcement de laccompagnement des
entreprises engendrera un produit net bancaire hauteur de 2,1 M contre des
charges nouvelles de 2,7 M. Lactivit nouvelle daccompagnement des
entreprises serait donc dficitaire en 2016 hauteur de 0,6 M. Il est probable
que ce dficit soit en ralit plus lev dans la mesure o le plan moyen
terme tabli en juillet 2015, soit six mois avant le budget, prvoyait lui un
produit net bancaire li cette activit de 1 1,5 M par an contre des
charges de 2 3 M par, soit un dficit de 1 1,5 M par an.

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164

COUR DES COMPTES

Cot de loffre daccompagnement des entreprises de Bpifrance


Actions mises en uvre
2014
Bpifrance Le Lab, Bpifrance Universit, Bpifrance le rseau social,
Initiative Conseil
2015
E-learning, Connect, Bpifrance Excellence, acclrateur de PME
2016
Renforcement des dispositifs existants (acclrateurs start-ups, PME,
ETI, missions de conseil, extension de la mise en rseau des
entreprises, extension de l'offre de formation)
Cot total de l'offre d'accompagnement des entreprises en 2016

Cots
2 M
4,5 M

2,7 M
9,5 M

Source : Dossiers des conseils dadministration de Bpifrance SA

Les missions nouvelles quentreprend Bpifrance depuis 2014


sont trs largement portes par des prestataires externes. Pour les
nouvelles missions daccompagnement aux entreprises envisages en
2015 (e-learning, projet connect, Bpifrance Excellence, acclrateur
PME), sur les 4,8 M de charges supplmentaires induites par ces
activits, 4,5 M concernaient des prestations externes. Lacclrateur
PME repose ainsi sur un prestataire charg de raliser des sminaires de
formation et effectuer des diagnostics stratgiques, des audits248, des
missions dappui aux fusions-acquisitions et daccompagnement
lexport, pour un budget total d1,6 M hors recrutements lis au pilotage
du projet. Le projet Bpifrance Universit (e-learning) quant lui est port
intgralement par un prestataire externe charg de concevoir la
plateforme de formation, produire des vidos, pour un montant total de
900 000 en 2015 (dont 48 000 de frais de conseils juridiques et
dactions marketing). Enfin, le programme connect, visant mettre entre
relation les grandes entreprises et les PME et start-ups, prsente un
budget de fonctionnement de 1 M pour 6 mois confi des prestataires
chargs de lanimation de loffre de service, de conseil stratgique et de
structuration, de marketing et de promotion du projet (frais de
dplacements et de reprsentation).

248

Audits dorganisation, de performance industrielle, de marketing incrmental

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165

ANNEXES

Annexe n 6 : comparaisons internationales249


La plupart des pays ont mis en place des dispositifs publics daide
au financement des entreprises. La structuration, comme le primtre et la
taille, de ces dispositifs diffrent toutefois sensiblement, ce qui rend
dlicat de tirer des enseignements qui pourraient, le cas chant, faire
lobjet dune transposition en France. Le prsent rapport a donc pris le
parti danalyser plus en dtails les trois exemples trangers suivants :

la KfW en Allemagne, dont le modle est intressant mme si


son mode de fonctionnement, le financement indirect, est trs
diffrent de celui de Bpifrance ;

la British business bank (au Royaume-Uni), en raison de sa


cration rcente ;

la banque de dveloppement du Canada (BDC), dont Bpifrance


se rapproche par de nombreux aspects.

Principales donnes chiffres 2015 concernant ces trois institutions

Effectif
Total de bilan (Md)

KfW

BDC

BBB

Bpifrance

5 500
510

2 000
13,4

59
0,9

2 190
63,8

Source : Rapports annuels des entits, notes du rseau international du ministre de lconomie
et des finances et du ministre du commerce extrieur

249

Cette annexe a t tablie sur la base des notes transmises par le rseau
international du ministre de lconomie et des finances et du ministre du commerce
extrieur.

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166

COUR DES COMPTES

I - La Kfw en Allemagne
A - Histoire et fonctionnement de la KfW
La KfW a t cre en 1948, en tant qutablissement de crdit
pour la reconstruction (Kreditanstalt fr Wiederaufbau), pour la
distribution de laide amricaine la reconstruction, laide Marshall.
1 - KfW, un dispositif national de soutien aux entreprises sans
rseau physique.
La KfW est un tablissement de crdit de droit public dtenu
80 % par ltat fdral et 20 % par les Lnder. Le sige de la KfW
est Francfort, mais elle dispose galement de succursales Berlin,
Bonn aprs la faillite de la Deutsche Ausgleichsbank et Cologne. La
KfW a galement des bureaux ltranger, mais principalement dans le
cadre de ses activits daide au dveloppement, linstar de celles que
mne lAFD, lagence franaise de dveloppement.
La banque publique KfW gre la majorit des aides aux entreprises
au niveau fdral au travers de son dpartement Mittelstandsbank , la
banque des PME-PMI. La KfW concentre actuellement ses activits sur
trois domaines cls : la cration dentreprises, linnovation et la protection
de lenvironnement. Au niveau local, les lnder soutiennent le
financement aux entreprises au travers de leurs banques dinvestissement
et de soutien lconomie du land.
2 - La KfW, troisime tablissement bancaire du pays
par la taille de son bilan
Alors quen 1980 le total du bilan de la KfW ne slevait qu
environ 28 Md, celui-ci slevait 353 Md en 2007 puis prs de 495
en 2014, ce qui la place au troisime rang des tablissements bancaires
du pays, juste derrire Deutsche Bank et Commerzbank. Elle emploie
5 500 personnes environ, contre 1 500 il y a vingt ans.

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167

ANNEXES

3 - Une prsence moindre sur les fonds de fonds


et le capital-risque
La KfW investit peu en fonds des fonds et en capital-risque,
domaine dans lequel lorganisation a eu de mauvaises expriences ces
investissements ont, en effet, t lorigine de la faillite de la Deutsche
Ausgleichsbank.
4 - Les conditions de refinancement de la KfW
La KfW bnficie, aux termes de ses statuts lgaux, de la
garantie de la Rpublique fdrale pour son refinancement, selon un
mcanisme lAnstaltslast qui signifie quelle ne peut pas faire
faillite. La notation AAA garantit la KfW un refinancement sur les
marchs un taux attractif. KfW se refinance presque exclusivement sur
les marchs : elle met ainsi de 50 65 milliards dobligations chaque
anne, ce qui fait delle le quatrime metteur en volume aprs la France,
lAllemagne et lItalie. Les bnfices dgags par la KfW ne sont pas
reverss au budget de ltat. Cette anne, ils ont atteint 1,5 Md250, et
sont utiliss pour bonifier les taux dintrt des prts accords.

II - Lorganisation de la KfW
1 - La gouvernance de la KfW
La KfW est dote dun conseil dadministration prsid, selon une
alternance annuelle, par les ministres des finances et de lconomie et
compos de trente-sept membres.
2 - Lorganisation commerciale de la KfW
La KfW n'a pas de guichets et est tributaire des rseaux
d'agences des banques partenaires. Elle a renforc son dpartement
commercial, cr en 2009 et qui compte une quarantaine de personnes
charges de dialoguer avec les rseaux de banques. De plus, un centre
d'appel de 80 personnes Francfort, au sige de la KfW, rpond en direct
aux questions des clients - PME, particuliers, communes - qui dsirent en
savoir plus sur l'offre de la banque.
250

Le rsultat net de la KfW tait de 2 Md en 2014, aprs 2,6 Md lanne


prcdente.

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168

COUR DES COMPTES

La KfW passe quasi-systmatiquement par le rseau des banques


prives pour la distribution des aides aux entreprises, ce qui limite les risques
deffets dviction et permet dviter tout risque de requalification en aide
dtat, y compris lorsque la KfW accorde la totalit du prt puisquelle le fait
de manire indirecte. Un accord de non-concurrence la lie aux banques qui
distribuent ses prts aux entreprises moyennant une commission, dans le
cadre de programmes dsigns comme tant ceux de la KfW.

III - La British Business Bank (BBB)


au Royaume-Uni
Les encours de prts aux PME ont chut, en Grande Bretagne, de
25 % depuis le pic de 2009 et restent toujours infrieurs leur niveau de
2006.larrive au pouvoir du Premier ministre David Cameron en mai
2010, le Royaume-Uni tait le seul pays du G8 ne pas disposer
dinstitution ddie au financement des PME. Cest dans ce contexte qua
t mise en place, en novembre 2014, la British Business Bank (BBB)251.
La BBB runit, au sein dun groupe de socits, un certain nombre
dinstruments de soutien aux PME grs auparavant par diffrents
ministres.

A - La cible et les missions de BBB


La BBB (dont le total de bilan est infrieur 1 Md) cible son
action sur trois types dentreprises, ayant un chiffre daffaires infrieur
25 M : les start-ups, les entreprises avec un fort potentiel de
croissance et les PME ayant des difficults de financement. Elle prte
au ct des institutions financires et fournit des garanties de prts. Une
nouvelle mission lui a t confie en septembre 2015 : la rgulation des
plateformes dorientation vers le financement alternatif, le small business
act de mars 2015 obligeant les banques qui refusent un crdit une PME
lorienter vers des financements alternatifs.

251

La Commission europenne a publi une dcision relative la cration de la BBB


le 19 dcembre 2014.

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169

ANNEXES

B - Les effectif de la BBB


La BBB dispose de bureaux Londres et Sheffield (nord du
Royaume Uni). Elle na pas de rseau territorial. Ses effectifs, au 31 mars
2015, taient de 69 quivalents temps-plein.

C - Les trois filiales de BBB


British business finance gre tous les programmes ayant une
dimension daide dtat : investissements non-commerciaux et
investissements sans objectif de rentabilit comparables ceux du secteur
priv. Ces programmes ciblent avant tout des dfaillances de march
quils cherchent partiellement corriger.
BBB Investments est lquivalent dune banque dinvestissement,
avec un conseil dadministration ddi. Elle fonctionne de manire
indpendante sur le modle dune banque dinvestissement prive, avec
pour seul investisseur, ltat. Son portefeuille rassemble des
participations dans des fonds de dette, des plateformes de financement et
du capital-risque.
BB Financial Services ralise un ensemble de services qui
demeurent juridiquement dans le bilan du ministre de lconomie, le
BIS252. Le programme le plus consquent de la BBB, Enterprise Finance
Guarantee, fait partie de cette filiale. Ce dispositif de garantie rend
possible laccs aux prts pour de nombreuses TPE et PME qui se
verraient sinon refuser leurs prts.

IV - La banque de dveloppement du Canada


La loi du 13 juillet 1995 sur la banque de dveloppement du
Canada (BDC) a redfini et modernis la structure et le mandat de la
BFD (banque fdrale de dveloppement). La BDC est une entit
publique qui a pour seul actionnaire, le gouvernement du Canada.

252

BIS : Business, innovation and skills.

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170

COUR DES COMPTES

Elle exerce trois grands types dactivits :

Une activit de prts ;

Une activit de capital risque, BDC tant lun des investisseurs


les plus importants du Canada sur ce secteur ;

Une activit de capital investissement au profit des entreprises


qui ont pass la phase de dmarrage et qui ont notamment des
besoins en termes de financement de leur croissance externe.

Leffectif de la BDC est de 2 000 salaris. Son total de bilan


slve 13,4 Md. La BDC a comme point commun avec Bpifrance de
disposer dun rseau physique dagences dans lensemble du pays.

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171

ANNEXES

Annexe n 7 : liste des personnes rencontres


1 - Bpifrance

Nicolas Dufourcq, directeur gnral BPIfrance


Arnaud Caudoux, directeur excutif et directeur financier
Bertrand Finet, directeur excutif, direction Mid and Large Caps
Sbastien Moynot, directeur la direction Mid and Large Caps
Jol Darnaud, directeur excutif, direction financement et pilotage du rseau
Pascal Lagarde, directeur excutif, en charge de linternational,
de la stratgie, des tudes et du dveloppement durable
Paul-Franois Fournier, directeur de linnovation
Jrme Leseurre, directeur des ressources humaines groupe
Marie Adeline-Peix, directrice excutive, direction des partenariats
rgionaux et de laction territoriale (DIPRAT)
Stphane Hayez, responsable de la coordination des partenariats, rfrent
fonds propres, DIPRAT
Michel Colin, prsident dmissionnaire de lEPIC Bpifrance
Daniel Balmisse, directeur excutif en charge de la direction des fonds de fonds
Anne Gurin, directrice excutive, directrice des risques
Franois Chollet, directeur des engagements
Vincent Dauffy, directeur du financement
Fanny Letier, directrice excutive, direction fonds directs PME ;
Patrice Begay, directeur de la communication
Jean-Yves Caminade, direction capitaux et bilan
Herv Le Moigne, directeur du contrle de gestion
Dominique Crost, direction de la comptabilit
Michel Cadelano, inspecteur gnral
Karine Demonet, directrice conformit et contrle permanent
Philippe Kunter, direction de la consolidation des risques
Franois Drouin, prsident dATMB, ex-PDG dOso
Arnaud Peyrelongue, directeur du Rseau Sud-Est
Dominique Caignart, directeur du Rseau le-de-France et Dom
Mme Canale, responsable rgionale de la CGT, conseillre au Conseil
conomique, social et environnemental rgional

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COUR DES COMPTES

Anne-Ccile Brigot-Abadie, dlgue financement garantie Paris Nord


Sophie Magne, dlgue innovation, Bpifrance le-de-France
Anne Gloaguen, dlgue court terme, Bpifrance le-de-France
Yannick Pecherand, responsable garantie, Bpifrance le-de-France
Serge Boulon, responsable aux fusions et acquisitions, Bpifrance le-de-France
Pedro Novo, directeur rgional Paris
Delphine Jarnier, directrice interrgionale fonds propres, direction fonds
propres PME, Bpifrance
Franois Picarle, directeur Investissement, responsable fonds propres Paris
Frdric Vincent, directeur gnral des oprations de lle-de-France
Maxime Bousso, charg daffaires international, Business France
Bertrand Fontaine, directeur rgional Nord-Pas-de-Calais
Eric Lombard, administrateur et prsident des comits daudit et des risques
de Bpifrance SA, directeur gnral de Generali France
Amlie Faure, administratrice de Bpifrance SA, prsidente des comits des
nominations et des rmunrations de Bpifrance SA.
2 - Administrations

Martin Vial, commissaire aux participations de ltat, administrateur


de Bpifrance SA (membre des comits daudit, risques, nominations,
rmunrations)
Antoine Saintoyant, ancien directeur de participations services
et finance, Agence des participations de ltat, ancien administrateur
de Bpifrance investissement et Bpifrance participations
Adrien Tenne, adjoint au chef de bureau, APE
Julien Cabes, adjoint au chef de bureau, APE
Corso Bavagnoli, chef du service du financement de l'conomie,
direction gnrale du Trsor
Sbastien Raspiller, sous-directeur financement des entreprises
et marchs financiers la direction gnrale du trsor
Thomas Revial, ancien chef du bureau du financement et du
dveloppement des entreprises (FINENT 2), direction gnrale du Trsor
Xavier Ploquin, adjoint au chef du bureau FINENT 2, membre du
comit innovation de Bpifrance financement, des comits
stratgique/de pilotage de plusieurs fonds dinvestissement grs par
Bpifrance investissement et du comit du programme ISI/PMII gr
par Bpifrance financement

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ANNEXES

Thomas Jeannin, adjoint au chef du bureau FINENT 2, membre


du comit financement-garantie de Bpifrance financement
Pierre Lepetit, actuel prsident directeur-gnral de lEPIC Bpifrance,
et son prdcesseur, Michel Colin
Alain Nourissier, commissaire du gouvernement auprs de Bpifrance
et son prdcesseur, Jean-Franois Guthmann
Franois Villeroy de Galhau, gouverneur de la Banque de France
et prsident de lACPR
Edouard Fernandez-Bollo, secrtaire gnral de lACPR
Romain Paserot, directeur des affaires internationales, ACPR
Jacques Fournier, directeur gnral des statistiques, Banque de France
Marc-Alain Bahuchet, directeur des statistiques montaires
et financires, Banque de France
Claude Piot, directeur des entreprises, Banque de France
Benot de Juvigny, secrtaire gnral de lAMF
Coline Paul, adjointe au Directeur de la Division agrments et suivi,
Direction de la gestion dactifs, AMF
Julien Laroche, direction des metteurs, AMF
Pascal Faure, directeur gnral des entreprises
Alain Schmitt, chef du Service de la comptitivit, de linnovation
et du dveloppement des entreprises, Direction gnrale des
entreprises, administrateur et membre des comits daudit et des
risques de Bpifrance financement
Caroline Coutout, responsable du dpartement Entreprises, DIRECCTE
Caroline Wood, directrice rgionale du dveloppement des garanties
publiques COFACE
Thierry Francq, commissaire gnral adjoint l'investissement
Pascal Werner, directeur de programme financements, investissements
et amorage, commissariat gnral linvestissement, membre des
comits stratgique/de pilotage des fonds dinvestissement grs par
Bpifrance investissement pour le compte du programme des
investissements davenir
Edouard Bloch-Escoffier, directeur financier, CGI
Henri Baissas, directeur gnral dlgu export de Business France
Henri De Joux, directeur financier de Business France
Colette Grosset, secrtaire gnrale de lAFD
Sandrine Boucher, secrtaire gnrale de Proparco
Jean Pisani-Ferry, France Stratgie

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3 - Caisse des dpts et des consignations

Pierre-Ren Lemas, directeur gnral du groupe Caisse des dpts,


prsident de Bpifrance SA
Franck Silvent, directeur du ple Finances, stratgie et participations
du groupe Caisse des Dpts, administrateur de Bpifrance SA
(membre des comits daudit, risques, nominations, rmunration),
Bpifrance investissement, Bpifrance participations (membre du
comit dinvestissement)
Catherine Mayenobe, secrtaire gnral du groupe Caisse des
dpts, administrateur de Bpifrance investissement, Bpifrance
participations
Antoine Colas, directeur du dpartement Dveloppement, Filiales et
Participations du groupe Caisse des dpts, administrateur de
Bpifrance investissement, Bpifrance participations
Olivier Mareuse, directeur financier du groupe CDC
Marc Abadie, directeur du rseau et des territoires
Thierry Giami, direction gnrale
Galle Velay, directrice rgionale Nord-Pas-de-Calais et
Directrice interrgionale Nord-Ouest de la Caisse des dpts et
consignations
4 - Rgions

Jean-Paul Huchon, rencontr en sa qualit de prsident du conseil


rgional dle-de-France
Philippe Richert, rencontr par les rapporteurs en sa qualit de
prsident du conseil rgional dAlsace et auditionn par la premire
chambre de la Cour en sa qualit de prsident de lassociation des
rgions de France
Ren Souchon, rencontr en sa qualit de prsident du conseil
rgional dAuvergne
Daniel Percheron, rencontr en sa qualit de prsident du conseil
rgional Nord Pas-de-Calais
Pierrick Massiot, rencontr en sa qualit de prsident du conseil
rgional de Bretagne
Jean-Louis Gagnaire, rencontr en sa qualit de dput de la 2me
circonscription de la Loire et de vice-prsident du conseil rgional
de Rhne-Alpes

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ANNEXES

Gal Gugan, rencontr en sa qualit de directeur de lconomie au


conseil rgional de Bretagne
Josick Paoli, rencontr en sa qualit de directrice gnrale adjointe
des services de la rgion Languedoc-Roussillon
Michle Marchetti, rencontre en sa qualit de directrice du
dveloppement des entreprises de la rgion Languedoc-Roussillon
5 - Parties prenantes
Organisations professionnelles

Marie-Anne Barbat-Layani, dlgue gnrale de la Fdration


bancaire franaise (FBF)
Olivier Millet, prsident de lAFIC
Paul Perpre, dlgu gnral de lAFIC
France Vassaux-dAzmar de Fabrgues, directrice des Affaires
juridiques et fiscales de lAFIC
Thibault Lanxade, vice-prsident du MEDEF en charge des PME et TPE
Bertrand Cohen-Hadad, prsident de la commission financement
des entreprises de la CGPME
Philippe Vasseur, prsident de la Chambre de commerce et
dindustrie du Nord-Pas-de-Calais
Frdric Motte, prsident du Medef Nord-Pas-de-Calais

Banques commerciales

Nicolas Thry, prsident du Crdit-Mutuel, ancien administrateur et


membre du comit daudit et des risques de Bpifrance SA
Marianne Auvray-Magin, directrice des relations de place et de la
rglementation pour la banque de dtail la Socit gnrale
Philippe Dewvre, directeur du march de la clientle commerciale,
entreprises-association-collectivits la Socit gnrale
Benot Passaga, directeur des marchs Entreprises, Secteur Public et
Clientle Patrimoniale chez Crdit Agricole SA
Alban Aucoin, directeur des Affaires publiques du groupe Crdit
Agricole

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Entrepreneurs
Gautier Cassagnau, prsident de Geolid
Michel Grivel, prsident de Ciril
Erik Murgier, prsident de Murgier
Raphal Madar, fondateur de So Jeans
Sbastien Mjean, fondateur de So Jeans
Bertrand Picard, fondateur de natural grass
conomistes, personnalits qualifies et cercles de rflexion

Gilles Babinet, digital champion de la commission europenne


Jean Beuve, conseiller conomique au conseil danalyse conomique
Jacques-Henri David, ancien prsident de BDPME et senior banker
chez Edmond de Rothschild
Jean-Marc Daniel, conomiste
Delphine Granier, analyste Gnration libre
Jean-Herv Lorenzi, conomiste
Hlne Paris, secrtaire gnrale du conseil danalyse conomique
Agns Verdier-Molini, directrice de la fondation IFRAP

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Rponses des administrations


et des organismes concerns

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Sommaire des rponses


Rponse du ministre de lconomie et des finances ............................... 181
Rponse du directeur gnral de la Caisse des dpts et consignations . 184
Rponse du prsident-directeur gnral de ltablissement public
caractre industriel et commercial Bpifrance ....................................... 190
Rponse du directeur gnral de Bpifrance SA ...................................... 192
Rponse du prsident de lassociation des rgions de France (ARF) ..... 201

Destinataires nayant pas rpondu


Commissaire gnral linvestissement
Gouverneur de la Banque de France, prsident de lAutorit de contrle
prudentiel et de rsolution
Prsident du conseil dadministration de Bpifrance SA
Prsident du mouvement des entreprises de France (MEDEF)
Prsident de la confdration gnrale de petites et moyennes entreprises
(CGPME)
Directeur gnral de lAgence franaise de dveloppement

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RPONSE DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES


Je partage en tout premier lieu le constat de la russite de la mise
en place de Bpifrance. Cette phase initiale, qui devait tre plus que la
simple concatnation des entits regroupes au sein du groupe - OSEO,
CDC Entreprises, le ESI et ESI Rgions - a permis de crer une vritable
identit commune, sans pour autant remettre en question le modle
conomique des diffrentes activits et des politiques publiques associes.
Justifiant une implication forte et difficilement substituable de lEtat,
certaines de ces activits sont ncessairement consommatrices de fonds
publics, telles que la garantie de crdits ou les aides linnovation et
constituent une politique publique efficace au service du financement des
entreprises. Dautres activits sont au contraire effectues dans un cadre
concurrentiel, dans les mmes conditions que des financeurs privs, dans
lobjectif de crer ou de dynamiser un march sur lequel le secteur priv
a vocation se dvelopper. Depuis la cration de Bpifrance, ces activits
ont, comme cest leur vocation, su voluer pour sadapter la demande
des entreprises et au paysage du financement en France.
Cette premire phase rsolument volontariste, au service des
entreprises, a permis dinstaller Bpifrance comme un acteur reconnu,
travers un rseau rgional, qui fait lobjet dapprciations
particulirement positives des entreprises et des financiers partenaires.
La construction du groupe devrait tre acheve dbut 2017, avec le
transfert des garanties publiques actuellement gres par la Coface.
Bpifrance entre prsent dans une phase de stabilisation, durant
laquelle le groupe devra adapter son offre, dans un contexte de reprise de
linvestissement des entreprises et de dveloppement accru doffres de
financement priv, et son modle financier, pour sadapter aux
contraintes budgtaires de lEtat, tout en inscrivant sa stratgie dans les
grands axes structurants qui ont t dessins lors de sa cration. Le plan
stratgique prvoit ainsi une croissance trs modre de lactivit sur les
annes 2017 2019 et une concentration des interventions sur les
dfaillances de march : recentrage progressif du portefeuille
dinvestissement sur les ETI, financement de limmatriel ou encore
linnovation. Ces interventions continueront de ncessiter des ressources
publiques, et en particulier des ressources du budget gnral, qui avaient
pu tre rduites considrablement par la rutilisation de ressources
internes au groupe Bpifrance. Ces ressources budgtaires devront bien
entendu faire lobjet de discussions annuelles et transparentes lors de
ltablissement des lois de finances. Sagissant de son positionnement
stratgique, Bpifrance continuera de jouer un rle contracyclique, en se
positionnant via ses interventions directes ou indirectes au ct des

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182

COUR DES COMPTES

acteurs du secteur financier. Le groupe continuera en outre promouvoir


des pratiques financires vertueuses pour les entreprises, adaptes aux
mutations conomiques que sont notamment les transitions
environnementale et numrique. Il poursuivra enfin son intgration au
sein de lcosytme dans lequel il sinscrit, travers notamment une
meilleure articulation avec les instruments europens mais aussi avec les
instruments rgionaux de soutien au dveloppement des entreprises et les
autres acteurs nationaux qui agissent en faveur de ces dernires.
La Cour recommande la suppression de lEPIC Bpifrance, quelle
juge superflu. Je ne partage pas ce point de vue. LEPIC, hritage de la
structure OSEO, offre un cadre souple pour garantir les missions de
Bpifrance Financement et permet de protger celle-ci des alas des
marchs financiers pour son refinancement. Cest un lment important
du fonctionnement de Bpifrance, qui permet dassurer que la banque sera
en mesure de mener une politique publique contracyclique en faveur du
financement des entreprises. Sur le plan juridique, la garantie de lEPIC
est bien distincte de celle de lEtat et nengage pas ce dernier. Par
ailleurs, le risque port par lEPIC au titre de cette garantie est faible :
Bpifrance Financement est, au mme titre que les grands tablissements
bancaires, supervise par la Banque Centrale Europenne. En outre,
Bpifrance se refinance auprs de diffrentes sources selon un profil
similaire celui des prts consentis aux entreprises, ce qui exclut tout
risque de transformation. Limportant portefeuille de participations
hrit du FSI contribue stabiliser le groupe en cas de tensions sur son
activit de crdit. La garantie de lEPIC accorde aux refinancements de
Bpifrance ne reprsente donc pas un risque significatif pour lEPIC
Bpifrance, et a fortiori pour lEtat, qui nest pas directement impliqu
dans ces refinancements. Enfin, lEPIC est aussi indispensable pour
permettre de confier des fonds publics au groupe Bpifrance, que ce soit
ceux du Programme dinvestissements dAvenir (PIA), ceux confis par
lEurope ou par les Rgions. La structure de dtention faisant intervenir
lEPIC prsente ainsi de nombreux intrts pour un cot tout fait
modeste, et ne saurait tre qualifie de dtournement des rgles
budgtaires. Je souhaite donc quil puisse continuer de jouer son rle
central au service du financement des entreprises. Les oprations prises
en garantie par lEPIC, nimpliquant pas lEtat, nont par consquent
pas vocation tre intgres dans les comptes de lEtat.
La Cour recommande galement de clarifier les lignes de partage
entre les interventions de Bpifrance au titre du PIA et celles au titre de
ses fonds propres dans le domaine du capital-investissement au profit des
PME. Lexistence de potentiels conflits de primtre entre la politique
dintervention de Bpifrance et celle que lui a confie lEtat pour le

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RPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES CONCERNS

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compte des Investissements dAvenir doit certes faire lobjet dune


attention constante et la coordination des diffrents acteurs est
essentielle, mais ce constat me parat devoir tre nuanc. Tout dabord,
la prsence de recoupements entre les interventions en fonds propres de
Bpifrance et du PIA nest pas ncessairement une anomalie : ainsi, la
nouvelle intervention en retournement, partage parit entre Bpifrance
et le PIA sagissant de la participation publique, rpond une logique de
partage du risque. En outre, ces zones de recoupement apparaissent
limites : en effet, si lintervention de Bpifrance recouvre un spectre
large, sans critres technologiques particuliers, celle du PIA est au
contraire principalement cible en faveur des entreprises ou des projets
particulirement innovants. En fonds de fonds, le PIA a ainsi concentr
son action sur lamorage et les trs gros fonds de capital-croissance o
Bpifrance nest pas prsent, ne pouvant supporter sur son bilan une
concentration de risques aussi importante. En investissement direct, le
PIA a conduit augmenter fortement la prsence de Bpifrance via un
certain nombre de fonds thmatiques, notamment dans le numrique ou
les cotechnologies, o le march du financement tait limit, jouant un
rle dinvestisseur contra-cyclique. Toutefois, mesure que le march et
les quipes de Bpifrance montent en puissance et notamment mesure de
la monte en puissance du fonds Large Venture cr par Bpifrance, il
napparat pas forcment souhaitable, sauf dans certains cas de
dfaillance avre du march, de maintenir une telle prsence en direct
du PIA. Limpact conomique des interventions de Bpifrance devra
galement faire lobjet de davantage dattention. Je rejoins de ce point de
vue la recommandation n5 de la Cour qui propose de mettre en place
un dispositif dvaluation externe de limpact socio-conomique . Il
existe en effet ce jour peu dvaluations externes des diffrents
dispositifs grs par Bpifrance, au regard de celles menes par exemple
dans le cadre du PIA. Lvaluation des dispositifs de financement public
des entreprises reste cependant complexe, car elle ne peut tre mene
quaprs un dlai suffisamment long permettant den observer les effets
prennes et le contrefactuel ncessaire lvaluation peut tre difficile
raliser : il faut en effet mesurer leffet additionnel apport par les
financements publics par rapport un financement ne reposant que sur le
secteur priv. Laction de Bpifrance devra galement continuer de
senrichir des retours et du ressenti des diffrentes parties prenantes,
quils sagissent des acteurs du secteur financier, des entreprises ou des
financeurs publics, dans une logique de concertation au sein des
instances de gouvernance de Bpifrance.

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184

COUR DES COMPTES

Cette priode charnire dans la vie du groupe Bpifrance ncessite,


comme le souligne la Cour dans son rapport, de matriser strictement les
charges, dexploitation et de conserver une structure flexible du groupe
pour lavenir. Le Gouvernement partage le constat de la Cour dune
augmentation significative de la masse salariale de Bpifrance depuis sa
cration en 2013. Cette situation rsulte de diffrents facteurs, au
premier rang desquels la progression de leffectif des personnels, lie
la forte croissance de lactivit, et une politique salariale tendant faire
converger les pratiques de rmunration dans un contexte dintgration
des diffrentes entits constituantes de Bpifrance. La matrise de la masse
salariale est d'autant plus ncessaire et justifie que les valuations du
climat social au sein de la banque sont positives (taux de dmission en
dessous de 2 %, baromtre social interne satisfaisant). En 2016, comme
le note la Cour, les budgets vots par le Conseil dadministration
refltent une inflexion nette dans lvolution des frais de personnel. Cette
inflexion devra se poursuivre. Les pratiques salariales du groupe doivent
en effet tre exemplaires et tenir compte des contraintes et de la
modration inhrente la sphre publique. Lvolution de la masse
salariale et plus gnralement les dpenses de fonctionnement
continueront ainsi faire lobjet dune vigilance trs forte de la part de
lEtat actionnaire.

RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL


DE LA CAISSE DES DPTS ET CONSIGNATIONS
1. Je note tout dabord que la Cour souligne la mise en place
russie de Bpifrance dans des dlais trs courts (cre par la loi
n 2012-1559 du 31 dcembre 2012 et oprationnelle ds le 12 juillet
2013). Cette mise en place rpondait, comme lindique la Cour, trois
principaux objectifs: soutenir le financement des entreprises dans un
contexte bancaire fragilis par la crise et contraint par la nouvelle
rglementation prudentielle ; rationaliser le soutien public au
financement de PME, jusque-l fragment, du fait de la prsence de
plusieurs canaux de financement ; amliorer les dlais de traitement des
demandes de financement.
Comme le prcise le rapport, le chantier de structuration dun
nouvel acteur du soutien au financement des entreprises a t conduit de
manire efficace ; les entreprises disposent en effet dsormais, dun point
dentre unique et dcentralis, avec un accs la quasi-totalit de la
palette dinstruments financiers mobilisables. Des synergies
oprationnelles entre les structures regroupes ont t rapidement

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RPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES CONCERNS

185

engages, permettant un important dveloppement de lactivit au


bnfice des entreprises franaises. La cration de Bpifrance a permis de
fdrer dans un nouvel ensemble des quipes dont les liens taient limits
et de simplifier fortement laccs au financement des entreprises.
Lachvement des structures juridiques, informatiques et le
renforcement des fonctions centrales (direction des risques notamment) a,
de manire logique, pris plus de temps. Dans ce contexte, la Caisse des
Dpts suit avec vigilance la structuration notamment du dispositif de
contrle conformment aux exigences rglementaires. Sagissant de cette
fonction contrle des risques, il convient de noter quen trois ans, des
efforts considrables ont t dploys pour la positionner dans un groupe
bancaire issu de lapport de plusieurs socits disposant alors dune
organisation des contrles trs diverse : volution de lorganisation,
recrutements, documentation de processus, mise en place doutils,
renforcement dune culture de contrle.
La Caisse des Dpts a jou un rle moteur dans la mise en place
dun dispositif de contrle interne et de gestion des risques aux meilleurs
standards et jai, en tant que Prsident du Conseil dAdministration,
engag la direction de Bpifrance mettre en uvre lensemble des
moyens ncessaires pour y parvenir.
La direction des risques dispose dsormais de moyens renforcs et
dune relle indpendance.
Les travaux mener par Bpifrance pour rpondre la 1re
recommandation de la Cour relative la mise en place dun dispositif de
gestion des risques pleinement conforme aux exigences rglementaires
me paraissent ainsi avoir t raliss pour une large part. A cet gard, le
rapport ne me semble pas reflter pleinement lavance des travaux
relatifs au dispositif de contrle. En particulier, sagissant du Comit des
risques, il ne semble pas exact daffirmer quil nest pas une instance
de contrle rellement efficace du fait de labsence de traitement de
certaines thmatiques, alors que les risques, tels que lanalyse de la
liquidit ou la mesure des risques de march et de taux, y sont bien
prsents et discuts.
2. Sagissant de la gouvernance que la Cour juge satisfaisante,
lanalyse qui figure dans le rapport appelle certaines remarques.
En prambule, sagissant des valeurs dapports qui sont
commentes par les rapporteurs, il convient de souligner que celles-ci ont
t valides par plusieurs banques daffaires, les commissaires aux
apports dont la mission lgale est prcisment de sassurer de leur
quit, et par les deux actionnaires de Bpifrance. Concernant le plan

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186

COUR DES COMPTES

dattribution gratuite dactions de CDC Entreprises, lensemble des


rponses sur ce thme avait dj t apport par la Caisse des Dpts
dans le cadre du rapport public 2015.
Le rapport indique que la structure de gouvernance apparat
complexe compte tenu de la structuration du Groupe. Il convient de
souligner que cette complexit est inhrente au fonctionnement des
groupes et des contraintes lgales et rglementaires, qui exigent
notamment des gouvernances distinctes en fonction des types dactivits
(crdits aux entreprises, garanties, investissements directs ou indirects en
fonds propres, garantie export...). La structure de gouvernance de
Bpifrance nest en cela pas spcifiquement complexe ou atypique
compare dautres groupes bancaires.
Ce double niveau dintervention (filiale/Groupe) est plutt de
nature permettre une dcision quilibre prenant en compte les
contraintes dun Groupe et les besoins spcifiques des activits/filiales.
Par ailleurs, cette structure de gouvernance permet lintervention
dadministrateurs au bon niveau dexpertise par rapport aux
activits/filiales concernes, ce qui conduit dailleurs la Cour constater
que la gouvernance apparat performante en matire dinvestissement,
au regard de la slectivit des dossiers .
Les administrateurs reprsentant les actionnaires ont la parfaite
capacit dintervenir dans les instances de gouvernance et dinflchir si
ncessaire les orientations proposes par le management, tout en veillant
prserver un bon niveau de coordination et de communication entre
eux. Cela est galement le cas pour des dcisions transverses telles que la
politique salariale et il nest ainsi pas fond dindiquer que la
complexit de la gouvernance de Bpifrance a pu tre facteur de
dysfonctionnement . Il convient galement de souligner que des efforts
ont t engags par Bpifrance pour amliorer la qualit de linformation
communique aux administrateurs, conformment la recommandation
de lACPR.
Au bout de trois ans dexistence, il peut tre fait le constat que
lactionnariat parit fonctionne et que le risque de blocage voqu en
cas de dsalignement dintrts des actionnaires nest jamais advenu. La
concertation entre les deux actionnaires est importante et fluide sur
lensemble des sujets structurants. Ainsi, les plans stratgiques et le Plan
moyen terme font lobjet de nombreux changes avec les actionnaires
pour converger vers une vision partage des enjeux du Groupe. Pour
cette raison, il ne peut pas tre affirm quil existe une tendance des
actionnaires ne pas sinterroger sur les perspectives moyen-terme de
la banque tant la ralit quotidienne du pilotage de Bpifrance est autre.

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187

Bien au contraire, cette proccupation est constante et discute de


nombreuses reprises entre actionnaires et avec le management. De mme,
il ne peut tre affirm que la Caisse des Dpts considre que
lidentification de solutions pour couvrir le besoin de financement des
activits de garantie et dinnovation horizon 2017 nest pas de son
ressort : si la Caisse des Dpts na pas vocation se substituer la
politique budgtaire de lEtat, elle est nanmoins particulirement
attentive ce sujet. Lactivit et lanalyse des risques lis aux activits
Innovation, Garantie et Financement actuellement en grande partie
finances par lEtat font dailleurs lobjet danalyses approfondies de la
Caisse des Dpts (dans le cadre des instances de gouvernance, de
missions daudit, ).
3. La rflexion sur le positionnement stratgique de Bpifrance est
un processus dynamique avec lobjectif principal doptimiser le soutien
apport aux entreprises.
Sagissant du positionnement stratgique de Bpifrance
Financement, le rapport souligne que la cration du Groupe Bpifrance a
permis daccrotre fortement lampleur et la dynamique des
financements. Je considre que Bpifrance a en effet su faire preuve de
ractivit et, dans un contexte de retour des financements bancaires aux
entreprises, axer ses efforts sur les prts de dveloppement et le
prfinancement du CICE o loffre bancaire est plus restreinte. Pour
autant, je partage la ncessit de la poursuite dune rflexion stratgique
sur le dimensionnement des interventions de Bpifrance Financement
compte tenu de lallgement des contraintes de liquidit des banques.
Je rejoins par ailleurs la Cour dans sa recommandation n9
lEtat dviter tout recoupement entre les interventions de Bpifrance au
titre du PIA et celles au titre des fonds propres dans le domaine du
capital investissement au profit des PME. La coordination des diffrentes
actions est en effet primordiale.
La recommandation 3 adresse Bpifrance de contenir
strictement le volume des interventions en fonds propres sous forme
dinvestissements directs destination des PME rejoint par ailleurs les
orientations dfinies par Bpifrance dans le cadre de son plan moyen
terme 2016-2019 qui prvoit une stabilit au niveau de 2015 du volume
dinvestissements en fonds propres PME.
De mme, sagissant de lintervention en fonds propres dans les
grandes entreprises et les entreprises de taille intermdiaire (ETI/GE), la
rflexion stratgique sur les objectifs de ce portefeuille sera poursuivie
par les actionnaires et Bpifrance.

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188

COUR DES COMPTES

Pour nourrir ces rflexions, je rejoins la Cour sur sa


recommandation qui sadresse conjointement lEtat et la Caisse des
Dpts de mettre en place un dispositif dvaluation externe de limpact
socio-conomique des interventions de Bpifrance (recommandation
n5). Comme le relve la Cour cet gard, Bpifrance a dores et dj
lanc certains appels projets visant valuer son action.
4. Le modle conomique constitue un sujet de travail important de
Bpifrance et de ses actionnaires.
Sagissant du modle conomique de Bpifrance, les enjeux, bien
poss par les rapporteurs, identifis de longue date par les actionnaires,
sont galement lobjet de rflexions des comits stratgiques de Bpifrance
et notamment la capacit de dgager des ressources prennes compte
tenu de lrosion du stock de plus-values latentes, des besoins en fonds
propres de lactivit de financement en hausse continue depuis trois ans
et du soutien linnovation de plus en plus dficitaire en raison de la
rduction des budgets allous par lEtat. Pour autant, ces lments ne
doivent pas occulter le fait que le groupe dispose dune trs bonne
solidit financire, comme en tmoignent les rsultats des valuations
menes par la BCE, notamment dans le cadre du SREP (Supervisory
Review and Evaluation Process).
La soutenabilit moyen terme du modle conomique repose en
particulier sur la capacit de Bpifrance crer de la valeur par ses
investissements, notamment dans les ETI/GE et dans le cadre de lactivit
fonds de fonds. Dans ce contexte, je partage la recommandation n6 de la
Cour qui sadresse nouveau conjointement lEtat et la Caisse des
Dpts de veiller, dans la situation conomique et de march actuelle,
matriser le dveloppement de lactivit moyen terme de Bpifrance .
Comme le souligne la Cour, une rflexion sur le dimensionnement des
interventions en prts est dailleurs engage et intgre dans le cadre du
plan stratgique 2017-2019, qui prvoit notamment une stabilit des prts
de moyen et long termes classiques dans un march en croissance.
De mme, les actionnaires Caisse des Dpts et Etat apportent une
attention particulire la matrise des charges dexploitation qui sont
calibres en fonction du dveloppement de lactivit, des besoins
rglementaires et de contrle des risques. Afin de conserver Bpifrance
son agilit en cas de retournement de march, le budget 2016 a ainsi t
bti sur des hypothses prudentes et comme lindique le rapport, les
prvisions de recrutement sont ainsi infrieures celles des annes
prcdentes.

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5. En qualit dactionnaire, la Caisse des Dpts prend galement


acte de la recommandation de la Cour appelant exercer une vigilance
forte sur le niveau de rmunration des cadres dirigeants du groupe
Bpifrance et de stabiliser ces rmunrations sur la dure du plan moyen
terme 2016-2019 de Bpifrance .
La Caisse des Dpts souscrit au fait quil convient dtre vigilant
et attentif en matire de progression des rmunrations des dirigeants,
tout en ayant galement lesprit que les augmentations de
rmunrations dcides sexpliquent par des volutions de responsabilit
et de fonctions.
Il convient, par ailleurs de rappeler, que mme si la Direction des
ressources humaines du Groupe Caisse des Dpts na pas vocation se
substituer aux filiales et leurs instances de gouvernance, son
dpartement charg du dveloppement des dirigeants et du management
tend dsormais tre systmatiquement saisi des points de lordre du
jour des Comits des nominations et rmunrations et des Conseils
dadministration de Bpifrance relatifs aux rmunrations, et met un avis
relay par les reprsentants du Groupe Caisse des Dpts dans ces
instances.
Cest ainsi que la Direction des ressources humaines du Groupe a
appel la modration concernant les demandes de revalorisation
individuelles de rmunration fixe prsentes lors des derniers Comit
des rmunrations de Bpifrance. De mme, les reprsentants de
lactionnaire Caisse des Dpts ont fait part de faon ritre, de leurs
rserves sur le projet de dispositif de rmunration diffre que la Cour
voque dans son rapport.
Enfin, dans le cadre du groupe de travail consacr aux
rmunrations des dirigeants, la Caisse des Dpts et ses filiales
poursuivent leurs travaux visant laborer des lments de doctrine
communs, fonds sur lquit et la mesure, respectueux des spcificits
des entits du Groupe.
Sur un plan gnral, les attentes restent grandes de la part des
entreprises mais je considre que cette premire squence de trois ans a
vu natre, avec laide et le soutien de ses actionnaires publics, un acteur
majeur de financement de lEconomie, robuste, dynamique et bien intgr
dont les succs sont dj incontestables, ce qui mrite dtre soulign.

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190

COUR DES COMPTES

RPONSE DU PRSIDENT-DIRECTEUR GNRAL


DE LTABLISSEMENT PUBLIC CARACTRE INDUSTRIEL
ET COMMERCIAL BPIFRANCE
L'tablissement public Bpifrance a un objet plus large que celui de
reprsenter l'Etat actionnaire vis--vis du groupe Bpifrance , sa
mission telle que dfinie l'article 1 de l'ordonnance n 2005-722 du
29 juin 2005 relative la Banque publique d'investissement est de
1 Promouvoir et soutenir l'innovation, notamment technologique, ainsi
que de contribuer au transfert de technologies et 2 de Favoriser le
dveloppement et le financement des petites et moyennes entreprises.
L'Etat, par acte unilatral ou par convention, les collectivits territoriales
ainsi que leurs tablissements publics, par convention, peuvent confier
l'tablissement des missions d'intrt gnral compatibles avec son
objet . ce titre l'tablissement gre les fonds qui lui sont confis par
l'Etat au titre du programme des investissements d'avenir et par les
rgions au titre du Feder.
L'EPIC permet galement aux pouvoirs publics d'exercer un
contrle effectif sur la mise en uvre par la BPI des missions qui lui sont
confies par l'Etat ou par les rgions, que ce soit par le biais de la
signature des conventions de mise en uvre des actions, par le contrle
du refinancement de Bpifrance Financement chaque fois qu'est mise en
uvre sa garantie, par les compte rendus priodiques qui sont faits son
conseil d'administration de l'utilisation des fonds qui sont confis en
gestion la BPI et enfin par les dbats au sein de ce conseil en
particulier sur la tarification de la garantie. cet gard le conseil
d'administration de l'EPIC applique pleinement l'alina 6 de l'article 4 du
dcret n 2015-1498 du 18 novembre 2015 portant statuts de
ltablissement public Bpifrance et dfinissant les modalits particulires
du contrle de lEtat qui dispose que [Le CA autorise] le prsident du
conseil d'administration octroyer la garantie de l'tablissement public
aux emprunts et missions des socits du groupe Bpifrance et dtermine
le barme de tarification des garanties octroyes. cette fin, il value les
besoins de financement et la solvabilit de ces socits et examine leur
programme annuel d'emprunts et d'missions .
Un dbat est en cours au sein du conseil d'administration de
l'EPIC pour revoir et adapter les conditions de tarification de la garantie
accorde par l'tablissement pour prendre en compte les volutions de
march.

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191

S'il est exact que l'Etat pourrait se substituer l'EPIC en cas de


dfaillance de ce dernier, l'existence de l'EPIC et la protection de ses
intrts patrimoniaux obligent cependant une analyse approfondie des
risques ports par l'EPIC pour garantir les refinancements de Bpifrance
Financement. En ce sens l'EPIC constitue une protection pour l'Etat. Je
ne partage donc pas l'interprtation selon laquelle la capacit de
l'EPIC assumer financirement un appel en garantie est incertaine. En
effet, les fonds propres de l'EPIC (de l'ordre de 10 Mds) ne suffisent pas
pour couvrir l'ensemble des encours garantis (22 Mds) . Il n'est
nullement ncessaire de disposer de fonds propres hauteur des
montants garantis, y compris dans un scnario de sinistralit
historiquement leve. L'tablissement que je prside value le risque
d'un appel en garantie notamment au travers des ratios prudentiels fixs
par le superviseur bancaire et fixe le plafond des missions susceptibles
d'tre garantis en fonction de cette valuation du risque.
La Cour souligne juste titre que le montant des besoins de
financement de Bpifrance s'accrot et que la question de la hausse du
plafond de garantie du programme d'mission devrait s'accompagner
d'une rflexion sur le niveau et la soutenabilit de l'endettement du ple
financement. Cet examen sera effectu si le plafond actuel devait tre
relev.
Je ne peux donc souscrire l'affirmation selon laquelle L'EPIC
Bpifrance reprsente un intermdiaire injustifi entre l'Etat et Bpifrance,
qui vient complexifier la gouvernance du groupe sans avantage
oprationnel prouv et dont la suppression engendrerait une conomie de
entre 5 et 10 M .
Le cot net de l'EPIC pour les finances publiques a t de
272.000 en 2015 (hors impts et taxes pays l'Etat) et je travaille
conformment aux orientations de mon conseil rduire encore ce cot.
Un tel montant reprsente un cot de coordination et de contrle pour
l'Etat relativement faible au regard des rsultats obtenus.
Par ailleurs, si nominalement l'cart de cot entre une garantie
directe de l'Etat et une garantie de l'EPIC pourrait tre de 5 points de
base, il n'est pas certain que l'Etat aurait la mme flexibilit que celle
qu'a l'EPIC pour permettre Bpifrance de profiter des meilleures
conditions de march et que sa tarification serait la mme. Le bilan d'une
garantie directe de l'Etat ne serait donc pas obligatoirement positif.

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192

COUR DES COMPTES

RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE BPIFRANCE SA


Mes observations, sans suivre strictement le plan du rapport,
portent sur les thmes suivants : (i) le bilan et les perspectives moyen
terme de Bpifrance, (ii) la gouvernance et les relations avec les
actionnaires, (iii) le dispositif de gestion des risques, (iv) larticulation
entre Bpifrance et le PIA ; (v) le business model de Bpifrance ; (vi) la
doctrine dintervention de Bpifrance et enfin (vii) sa gestion proprement
dite.
Au terme dun travail approfondi et dune analyse fine de la
situation et des mtiers de la socit, je sais gr la Cour de souligner la
mise en place rapide et russie de Bpifrance qui a permis de rationaliser
et simplifier le soutien public au financement de PME, jusque-l
fragment entre plusieurs acteurs, de soutenir le financement des
entreprises aprs la crise financire, dans un contexte datonie de
linvestissement productif et de complter les outils de financement par
une offre daccompagnement. Aprs le vote de la loi du 31 dcembre
2012, et avant mme la dotation en capital de la banque par ses
actionnaires le 12 juillet 2013, lensemble des quipes de Bpifrance et
moi-mme nous sommes attachs construire un groupe entirement
tourn vers les clients qui disposent dsormais dans chaque rgion dun
point dentre unique pour accder au continuum de produits financiers
et de services pour accompagner leur dveloppement et la ralisation de
leurs projets. Cest l lune des forces essentielles du modle de
Bpifrance qui vite la multiplication des points dentres, des marques et
de la connaissance clients au sein des diffrents organismes publics en
charge du financement des entreprises. Ce modle a maintenant
dmontr son efficacit et sa puissance, ce qui devrait dissuader toutes
tentations de nouvelles dispersions. Au-del de la simplification, le
dveloppement dune culture et de valeurs dentreprise centres sur la
recherche pragmatique de rponses aux besoins du client a permis de
dvelopper des synergies oprationnelles entre les entits du groupe. Ce
processus est lorigine dun approfondissement incontestable de la
connaissance des besoins du march et, partant, de la cration de
nombreux nouveaux produits de financement (ex. prfinancement du
CICE, mobilisation des crances nes l'tranger, crdits export, prts
damorage, prts innovation, prt croissance automobile ct bancaire ;
fonds large venture, tourisme, socit de projets industriels, French tech
acceleration ct investissement) et de services daccompagnement
(ex. acclrateurs PME et ETI, Hub start up, etc.) qui ont contribu
installer lidentit de Bpifrance. En particulier, laction
daccompagnement de Bpifrance est source la fois de cration de

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RPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES CONCERNS

193

valeur et de rduction du risque pour la banque. Elle est galement


plbiscite par les chefs dentreprise, comme en tmoignent les rsultats
de l'enqute clients.
Lun des apports essentiels de la Cour rside dans la prsentation
claire et pdagogique quelle fait des diffrents mtiers de Bpifrance
selon leur nature :
- les activits que Bpifrance exerce pour son compte propre mme si,
ses actionnaires que sont l'Etat et la CDC, en retirent ultimement les
fruits : le cofinancement sur les prts moyen et long terme,
linvestissement en fonds de fonds, linvestissement direct aussi bien
dans linnovation (via les fonds Large Venture ou Innobio, par
exemple), que dans les PME (activit de la direction fonds propres
PME) et dans les ETI et grandes entreprises ;
- les activits de financement de linnovation, de garantie et
d'investissement et, pour partie du moins, de cofinancement via la
gamme des prts sans garantie que Bpifrance exerce notamment
pour le compte du PIA ou en sappuyant sur des ressources ddies
de l'Europe, lEtat ou des collectivits locales (dotations de fonds de
garantie, dinnovation, souscription de fonds dinvestissement) et des
recours aux fonds propres de la banque.
Seule cette distinction permet de faire clairement apparatre les
risques pris par Bpifrance sur ses fonds propres et ceux que les pouvoirs
publics lui demandent de prendre dans le cadre d'une politique publique
assume, dote de financements et doutils ddis, de soutien des PME.
En pratique dailleurs, la banque est moins pilote par des agrgats
globaux que par les couples rendement253/ risque adapts chacun de ses
mtiers.
Je souhaite toutefois complter ici les dveloppements du rapport
sur les rsultats dj obtenus par Bpifrance. Au pralable, je regrette que
les constats et analyses de la Cour ne soient pas plus souvent tays par
lutilisation des donnes de mesures de l'impact de son action que
Bpifrance ralise pour alimenter annuellement les travaux de ses
instances de gouvernance (CA, CNO et CRO) ou de ses bailleurs de fonds
(Rgions, Commissariat Gnral lInvestissement, etc.) et dont la Cour
a eu communication. Compltes par des donnes externes, ces

253

Pour mmoire, en 2015, les RoE des mtiers taient respectivement de 6,7% pour
le cofinancement, 4,3% pour la garantie, - 51% pour linnovation (en raison de la
suppression de la dotation de fonctionnement) et 3,7% pour linvestissement.

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194

COUR DES COMPTES

informations permettraient notamment de positionner Bpifrance par


rapport ses principaux partenaires privs ou quivalents trangers, et
ce mme si de telles comparaisons doivent tre manies avec prudence.
Quantitativement dabord, l'action de Bpifrance a depuis 2013
permis dinjecter 140Md (38% en financements directs et 62% via les
partenaires bancaires et investisseurs) dans 205 000 entreprises
franaises (dont 76% de TPE). Chaque anne, une PME franaise sur dix
et une ETI sur trois ont ainsi bnfici dun soutien de Bpifrance. Ces
interventions ont concern 2 300 000 emplois, dont 760 000 dans les
secteurs davenir et 730 000 dans lindustrie. Ces rsultats nont pu tre
atteints que parce Bpifrance a dploy son action conformment aux
priorits stratgiques dfinies sa cration : doublement des encours
bancaires entre 2013 et 2015, du volume de financement linnovation et
structuration de lcosystme de la French Tech ; doublement des
investissements directs en venture, multiplication par 4 des leves de
fonds par les start-ups ; doublement des investissements directs dans les
PME ; doublement des injections de capitaux en fonds de fonds et
structuration du march du capital investissement ; doublement des
financements en direction des entreprises de la TEE.
Dun point de vue qualitatif ensuite, il me semble important de
souligner que laction de Bpifrance contribue, plusieurs gards,
modifier les comportements de march. Je retiens ici les trois illustrations
suivantes :
travers son positionnement unique associant intervention directe
et indirecte, Bpifrance contribue stabiliser les marchs du financement
des entreprises. La mobilisation de la garantie a permis de maintenir les
banques sur les segments les plus risqus (ex. cration, transmission), au
plus fort de la crise comme en phase de reprise. De mme, Bpifrance
dploie une activit acyclique sur certains segments peu couverts par les
banques comme le financement de linnovation, le court terme, ou le
financement
de
limmatriel.
Bpifrance
a
un
rle
de
facilitateur/agrgateur de ressources pour le financement des entreprises
(Rgions, Etat, UE). Avec des outils tels que le fonds ETI2020, Bpifrance
a enfin la capacit dinvestir long terme, contribuant lisser des
marchs pourtant cycliques.
En parallle, Bpifrance est l'originie de modifications des
pratiques de march. Ainsi, les banques de la place se sont rcemment
engages dans le financement de linnovation et de limmatriel (ex. prts
sans garantie). De mme, Bpifrance a un rle prcurseur sur certains
secteurs (ex. TEE), avant que les banques ne sy engagent. En fonds
propres, laction de Bpifrance contribue au renforcement des

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RPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES CONCERNS

195

gestionnaires de fonds nationaux et rgionaux (consolidation et


renouvellement) et alimente le dveloppement de nouveaux segments
dinvestissement (ex. amorage, growth). Enfin, Bpifrance contribue
augmenter la taille du march en incitant, via l'accompagnement, les
entreprises investir, en finanant limmatriel pour dboucler et
acclrer des projets difficiles financer, en facilitant les primoouvertures et les transmissions gnrationnelles, via une action
coordonne en investissement direct et en accompagnement.
Pour lavenir, le plan stratgique et le plan moyen terme,
adopts par le conseil d'administration le 19 septembre 2016, dessinent
un groupe Bpifrance qui confortera son positionnement de banque stable
et structurante, aux cts de ses partenaires, avec comme priorit la
reprise de linvestissement des entreprises, condition sine qua none dune
croissance durable. L'activit sera stabilise au niveau de 2015 sur les
diffrents mtiers, sauf sur les segments de march o les banques et
investisseurs ne sont pas encore significativement prsents. Leffort
spcifique dappui linternationalisation des entreprises sera accru, en
lien avec une capacit daction dmultiplie par lintgration des
garanties publiques aujourdhui assure par COFACE et un ancrage plus
fort auprs des grandes entreprises exportatrices. Pour mettre en uvre
ces priorits, Bpifrance devra mobiliser des dotations de lEtat, des
Rgions et de lEurope, tout en maintenant son excellence oprationnelle
dans un contexte de taux bas. Le groupe devra par ailleurs conforter sa
gnration de rsultat pour stocker de la puissance en anticipation dune
rupture de cycle statistiquement probable. Un portefeuille
dinvestissement quilibr et une politique de cession dynamique seront
ds lors ncessaires. Dans un contexte de concurrence internationale
exacerbe, Bpifrance se positionnera par ailleurs comme la banque du
soutien la comptitivit des entreprises. En particulier, la comptitivit
hors cots constituera un enjeu dterminant, sur lequel le groupe
apportera des rponses cibles via une offre daccompagnement toffe,
un plan d'action pour la digitalisation des PME et ETI et une action
sectorielle renforce, en particulier sur les secteurs cls pour la
croissance de demain. Enfin, Bpifrance consolidera son positionnement
de banque de place optimiste et intensifiera son action de transformation
en profondeur des pratiques du march, en particulier concernant le
financement et linvestissement responsable.
Concernant la gouvernance et les relations entre Bpifrance et ses
actionnaires, la position exprime par la Cour me semble devoir tre
nuance. La structure de gouvernance peut sembler complexe en
raison d'un nombre lev de conseils dadministration. Il sagit
nanmoins de la structure la moins complexe possible compte tenu du fait

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que lexistence de deux grands mtiers - la banque et linvestissement nest pas compatible, notamment pour des raisons de matrise des risques
et de respect des diffrents corpus rglementaires, avec le projet dune
entit oprationnelle unique. Par ailleurs, la proposition que jai
formule ds l'hiver 2012-2013 de constituer un ple d'investissement
public capable de grer non seulement les fonds propres de la banque
mais aussi ceux dautres investisseurs - publics et privs - imposait la
cration dune socit de gestion unique distincte de la socit de
portefeuille.
Cette organisation permet lEtat et la CDC dassurer un suivi
rgulier, de manire constructive et cooprative, de lensemble des
activits du groupe. Elle permet aussi dassurer une prsence
dadministrateurs indpendants et qualifis dans lensemble des conseils
dadministration du groupe. Aucun dossier na, ce jour, donn lieu un
conflit entre les deux actionnaires sur la gestion et les grandes
orientations de la banque. A cet gard, mes quipes veillent les
informer dune manire la fois quitable et qui corresponde leur
situation respective. Etat et CDC disposent ainsi de toutes les
informations ncessaires lexercice de leur prrogatives, aussi bien
dans le cadre des instances de gouvernance des diffrentes entits du
groupe (documents de conseils et de comits, y compris les comits
mtiers, reporting mensuels d'activit, etc.) que dans celui des fonds
dinvestissement que Bpifrance gre pour le compte de lun ou lautre
dentre eux (ex. comits consultatifs des fonds du PIA, etc.).
Jajoute que, sur les sujets cardinaux tels que le budget, le plan
stratgique ou le PMT, Etat et Caisse des Dpts sont trs troitement
associs en amont et tout au long du processus de leur laboration de
manire en scuriser la prsentation et ladoption dans les instances de
gouvernance. Ces changes avec les services de lEtat et de la CDC,
ainsi que ceux qui interviennent dans les instances de gouvernance,
permettent aux actionnaires dapporter une vraie expertise, sachant que
les administrateurs sont avant tout censs dfendre lintrt social de
l'entreprise.
Il ne mappartient pas de me prononcer sur les propositions faites
par la Cour concernant lEPIC Bpifrance, notamment celle consistant
le supprimer et dinscrire la garantie de lEtat sur la dette de Bpifrance
Financement en loi de Finances. J'estime nanmoins que, loin d'tre une
structure cran , lEPIC est avant tout le lieu o sincarne lEtat la
fois en tant quactionnaire et lieu de runion des diffrentes
administrations concernes par laction de Bpifrance. LEPIC permet
ainsi de mobiliser efficacement des ressources publiques (ressources PIA,

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crdits FEDER, etc.) pour en confier la gestion et en contrler


lexcution par Bpifrance. La prsence de l'EPIC a en outre t juge
suffisante pour que l'Etat puisse dcider d'attribuer au groupe Bpifrance
la mission de gestion des garanties publiques l'export jusqu'ici gre
par COFACE. Dun point de vue oprationnel, la garantie de l'EPIC est
indispensable pour faciliter laccs de Bpifrance aux marchs de
capitaux, notamment en cas de crise sur les marchs financiers, mais
dont la probabilit de son activation est trs faible, puisquelle
correspond un risque de dfaillance de Bpifrance. Or, comme le
soulignent les travaux de la BCE, en cas de difficults, le superviseur
aura de multiples alertes et les instances de gouvernance de la banque
pourront mettre en place toute une gamme de solutions de remdiation
avant un dfaut et lactivation hypothtique de la garantie de l'EPIC. A
ce titre, outre le niveau absolu de fonds propres254, la qualit des actifs
mobilisables, le processus de pilotage de la liquidit et, plus largement
encore, la gestion densemble de la banque ont t valids par le
superviseur europen dans le cadre des divers exercices conduits depuis
2014255.
Enfin, concernant la mthodologie de calcul du tarif de garantie
de lEPIC Bpifrance Financement, je rejoins la Cour pour considrer
quelle est effectivement imparfaite. Ceci dit, cette situation tient surtout
la difficult de dterminer des comparables pertinents Bpifrance
Financement. Pour autant, cette mthodologie fait actuellement lobjet
dune rvision sous lgide de la Direction Gnrale du Trsor de
manire ce que le prix de la garantie reflte au mieux le diffrentiel de
risque entre Bpifrance Financement et lEPIC.
La Cour recommande que Bpiffrance mette rapidement en place
un dispositif de gestion des risques pleinement conforme aux exigences
rglementaires . Sur ce point je voudrais demble apporter la prcision
suivante : Bpifrance, comme OSEO, a toujours veill avec le plus grand
soin matriser les risques gnrs par ses activits, comme en tmoigne
un cot du risque extrmement contenu. Sur laspect rglementaire, je
considre pour ma part que cette recommandation, qui tait fonde en
2015, ne lest plus aujourd'hui. Comme tous les tablissements de la
Place, Bpifrance doit en permanence sassurer que ses procdures de
254

Le ratio de solvabilit du groupe au 31/12/2015 tait de 33,1% et de 10,7% pour


Bpifrance Financement.
255
Notamment Asset Quality Review, Supervisory Review Evaluation Process,
Internal Capital Adequacy Assessment Process et Internal Liquidity Adequacy
Assessment Process

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gestion des risques sont en phase avec les exigences leves du


rgulateur et aux meilleurs standards de la place. C'est ce que nous
avons fait avec la cration de la Direction des risques en janvier 2016 et
la mise en place dun contrle interne conforme ltat de lart.
Bpifrance satisfait aujourdhui pleinement au rglement europen
concernant le dispositif de gestion des risques.
Concernant les interventions et le positionnement respectifs du PIA
et de Bpifrance, je partage les analyses de la Cour sur le risque de
surabondance des capitaux publics sur certains segments du march du
capital investissement (notamment le capital innovation) et le
positionnement respectif du CGI et Bpifrance, et je rejoins sa
recommandation qui vise viter tout recoupement des investissements
de Bpifrance sur ses fonds propres et celles conduites pour le compte du
PIA. A cet gard, je considre que la logique qui sous-tend les choix des
pouvoirs publics dans la perspective du PIA 3 en prvoyant une limitation
des interventions du PIA aux segments de march non couverts par les
fonds propres de Bpifrance (ex. amorage) doit imprativement tre
prserve sur le long terme.
La stratgie de Bpifrance qui vise tre primordialement
tourne vers le client en cherchant avant tout rpondre ses besoins de
financement de linvestissement est commune l'ensemble de ses
activits, quelle les exerce pour son compte propre ou pour le compte de
ses bailleurs de fonds publics. Dans les deux cas, Bpifrance cherche en
permanence optimiser lusage des fonds quelle utilise. Cette
optimisation prend des formes variables :
- un accroissement de leffet de levier des fonds de
garantie/dinnovation, dont lalimentation par des dotations
publiques tend se rduire et que des ressources complmentaires
ne pourront que partiellement compenser. Cette mise sous tension de
leffet de levier des fonds de garantie/dinnovation, sensiblement
accrue au cours des dernires annes, ne peut se poursuivre
indfiniment sans mettre risque les fonds propres de Bpifrance
Financement ;
- lexception des aides linnovation, une intervention aux
conditions de march et aux cts des financeurs privs ;
- une recherche, sur lensemble du portefeuille, dun quilibre du
couple rentabilit/risque de lactivit dinvestissement sur fonds
propres de Bpifrance qui permette la fois de poursuivre lactivit
dinvestissement tout en rpondant aux exigences de dividende des
actionnaires.

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Dans ce cadre, la solidit financire et la robustesse du modle


conomique de Bpifrance sont prouves et confirmes par la BCE :
- en 2014, Bpifrance a pass avec succs le Comprehensive Assesment
(Asset Quality Review et test de rsistance) dmontrant ainsi la
qualit de ses actifs et de ses modles de gestion des risques, ainsi
que la rsilience de son modle conomique long terme ;
- fin 2015, la BCE a confirm la solidit du modle Bpifrance en
assignant dans le cadre du Supervisory Review and Evaluation
Process, une exigence de niveau de fonds propres CET1 phas (au
titre du pilier II), sur base consolide, de 9,25% pour Bpifrance SA
et de 8,25% pour Bpifrance Financement, soit des niveaux nettement
infrieurs aux niveaux de solvabilit constats fin 2015
(respectivement 32,5% et 9,6%). Ces niveaux figurent parmi les plus
bas des banques franaises et ont t confirms par la BCE en
septembre 2016 pour lanne 2017.
Je souhaite enfin rappeller que les deux mtiers de garantie et
dinnovation, adosss des ressources propres alloues par les pouvoirs
publics, ont, par construction, une gestion cantonne de leurs risques,
une contribution trs marginale au rsultat du groupe et ne font, in fine,
peser que peu de risque sur la solidit du modle conomique du groupe
Bpifrance.
Aussi, le terme de fragile ne me semble pas adapt pour
qualifier le business model de Bpifrance.
Concernant le respect de la doctrine dintervention, jattire
lattention de la Cour sur le fait quune interprtation trop troite de telle
ou telle dimension de la doctrine est de nature limiter sensiblement les
capacits dintervention de Bpifrance pour des raisons de principes alors
quune approche pragmatique des dossiers dinvestissements est
ncessaire dans des environnements toujours complexes. Notamment,
autant lexclusion de certains domaines d'intervention comme les
infrastructures, la presse ou limmobilier me semble devoir tre
strictement respecte, autant la possibilit ouverte par la doctrine
dinvestir en procdant des oprations de cash out doit tre clairement
maintenue.
Concernant enfin la gestion de lentreprise, lanalyse de la Cour
sur la non-matrise des charges et l'insuffisance du pilotage budgtaire
me semble totalement infonde. Certes les charges progressent. Mais
cette croissance est cohrente avec la stratgie de dveloppement de
Bpifrance, valide par ses actionnaires, qui a conduit une forte
croissance de l'activit et des encours grer (notamment sur le

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prfinancement du CICE, les prts sans garantie et les nouveaux fonds


dinvestissement du PIA). Cette dynamique a entran une hausse
toujours matrise des charges d'exploitation, comme en tmoigne
l'amlioration continue du coefficient d'exploitation de Bpifrance
Financement sur la priode 2013-2015 et le fait que, hors effets de
primtre en 2014 et 2015 dont la gouvernance a t duement informe,
les charges dexploitation relles ont t systmatiquement infrieures au
budget. Ce respect des budgets notifis sobserve d'ailleurs largement au
sein du groupe : en 2014 et 2015, les trois quarts des directions de
Bpifrance ont dpens moins que leur budget notifi et les autres ne lont
dpass quaprs autorisation de la direction financire et dans la limite
des marges de manuvre dgages par les premires. Ainsi, la
recommandation de la Cour de mise en place dun pilotage budgtaire
efficace est donc sans fondement.
Concernant plus particulirement les constats et propositions que
fait la Cour sur les rmunrations des collaborateurs de Bpifrance, je
souhaite apporter les clairages suivants. La Cour laisse penser que,
dans le cadre de laccord de construction sociale de Bpifrance, des
lments de rmunration fixe sont venus en substitution dlments
variables et alatoires. Dans la ralit, il convient au contraire de
retenir, conformment la rdaction de laccord du 3 fvrier 2014, que
cette mesure salariale pour les salaris de lex-CDC Entreprises prsents
du 1er janvier au 31 dcembre 2013 ne venait pas en substitution des
lments variables et alatoires mais accompagnait socialement la mise
en place du nouveau dispositif. Dailleurs, si cette mesure avait t en
substitution elle aurait concern tous les salaris de Bpifrance
Investissement. Elle a, de surcrot, t valide par les diffrentes
instances de gouvernance du groupe.
La stigmatisation des quipes de lex-CDC Entreprises, qui
auraient, selon la Cour, bnfici dune augmentation de salaire
beaucoup plus importante que les autres collaborateurs du groupe, me
semble tout fait injustifie. Il na ainsi en aucun cas t mis en place un
mcanisme de compensation de la perte des dividendes des actions
gratuites de CDC Entreprises, ce que la Cour reconnat dailleurs ellemme. Plus largement, les volutions de package ne rvlent pas que les
collaborateurs de l'ex-CDC Entreprise ont t mieux traits que les
autres collaborateurs de Bpifrance Investissement. Si lon observe
l'ensemble des versements (salaire fixe et PVO, intressement,
participation et abondements PEE/PERCO) des "prsents/prsents" entre
2013 et 2014, la progression s'lve 10% avec deux composantes :

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- une volution induite par la construction sociale (nouveau statut)


reprsente 5,6%. Sans la mise en place de nouveau statut, l'volution
aurait t 12% (vs. +18% pour les salaris venant de FSI et FSI
Rgions) ;
- le solde (+4,4%) reprsente le cot des revalorisations de salaires
qui ont accompagn les changements de postes.
Au total, cette progression est reste matrise et totalement en
ligne avec le budget et le cadrage arrts par la gouvernance de
Bpifrance.
Quant la masse salariale des cadres dirigeants de Bpifrance que
la Cour recommande de stabiliser, je souhaite prciser que les
augmentations passes ont t motives par la prise en compte des
nouvelles fonctions exerces et lextension des responsabilits dans un
groupe plus important, ainsi que pour ajuster leur niveau entre cadres
dirigeants ayant des responsabilits quivalentes. En tout tat de cause,
soyez assur que je fais mien et permanent lobjectif de matrise des
volutions la masse salariale des cadres dirigeants du groupe comme
l'illustre lvolution de la rmunration (salaire fixe + prime variable)
moyenne de lensemble des membres du COMEX, qui slevait au 30 juin
2016 308k (avec une hypothse de versement de la totalit des PVO
cibles), en baisse de 8,7% par rapport au 31 dcembre 2014 (337,5k).
Je rappelle par ailleurs que la rmunration moyenne des membres du
COMEX est aujourdhui infrieure celle d'autres grandes entreprises
publiques telles que la SNCF ou La Poste.

RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION DES RGIONS


DE FRANCE (ARF)
Comme le rappellent les termes de la Plateforme commune EtatRgions : ensemble pour l'emploi, la bonne articulation de laction
rgionale de Bpifrance avec le schma rgional de dveloppement
conomique, dinnovation et dinternationalisation (SRDEII) est un enjeu
majeur pour la comptitivit des entreprises.
Conformment la monte en responsabilit des Rgions sur le
dveloppement conomique de leur territoire et la poursuite du travail
de simplification et doptimisation de laccompagnement des entreprises
par la puissance publique, il importe que laction des Rgions et celle de
Bpifrance soient bien coordonnes.

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Cette volont de coordination stait traduite dune part par la


volont des Rgions de figurer en bonne place au sein des instances de
Bpifrance au niveau national et au niveau rgional, dautre part dfaut
de la cration de banques publiques rgionales comme le souhaitait
lARF une vritable dconcentration du processus de dcision
notamment sur les investissements en fonds propres.
LAssociation des Rgions partage les observations de la Cour des
comptes quant au poids peu lev laiss aux Rgions au sein du Conseil
dadministration et sur le manque de visibilit du rle du Conseil
national dorientation et surtout de son faible rle oprationnel.
LAssociation des rgions rappelle ce titre les indications du
rapport de la mission sur la Banque publique dinvestissement Bpifrance
prsent par les dputs Vronique Louwagie et Laurent
Grandguillaume, prcisant : Les craintes parfois exprimes dune
emprise trop forte des rgions sur la gouvernance de Bpifrance
n'apparaissent finalement pas fondes. Au contraire, les rgions semblent
en dfinitive, sur le plan institutionnel, trop peu associes laction de la
BPI, ce qui peut nuire la complmentarit stratgique des actions
engages sur le terrain .
LARF souligne aussi la faiblesse des seuils de dlgation sur les
investissements en fonds propres qui ne permettent pas lchelon
rgional de la BPI dintervenir de manire ractive.
Concernant les Comits rgionaux dorientation, lAssociation des
Rgions partage les constats de la Cour des comptes. Il avait t jug
utile dintroduire une mention dans la Plateforme commune Etat-Rgions
qui dispose que les comits rgionaux d'orientation puissent sassurer de
la bonne articulation entre laction des Rgions et de Bpifrance afin
d'viter que toutes les dcisions soient prises en centrale.
Les Rgions partagent la ncessit pointe par la Cour de
favoriser la lisibilit des dispositifs de financement et daccompagnement
et y veilleront dans le cadre de llaboration et la mise en uvre de leur
schma rgional de dveloppement conomique, dinnovation et
dinternationalisation (SRDEII) en bonne intelligence avec Bpifrance et
ses quipes.
En effet, les Rgions accordent, au SRDEII une grande
importance. Ce schma, fruit dune concertation large dinstitutionnels
(dont Bpifrance), de territoires et dentreprises devra permettre dassurer
la mise en cohrence des politiques dappui la recherche,
linnovation, linternationalisation et laccompagnement des PME,
la cration lexport en passant par le financement, dviter le

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saupoudrage et les doublons qui nuisent la visibilit et lefficacit de


nos actions et dafficher une stratgie stable et lisible aux entreprises de
leurs territoires.
Il importe donc que les actions de chacun puissent converger
autour de cet exercice, dont la large concertation assira la lgitimit.
Cet appel la convergence pourrait rassurer la Cour des comptes
quand elle souligne de manire excessive selon lAssociation des Rgions
de France que le dveloppement doutils locaux dans le domaine du
soutien aux entreprises complmentaires laction de Bpifrance peut
conduire un foisonnement complexe doutils.
Mme si la Cour relaie la gamme de service en ligne de Bpifrance,
ce que lassociation des Rgions de France rappelle cest bien la
ncessit pour les Rgions et Bpifrance de travailler main dans la main
chacun dans ses attributions. En effet, les Rgions ne sont pas les clients
de Bpifrance mais bien des partenaires au service de lintrt gnral.
LAssociation des Rgions de France estime que cette volont
devrait concourir aux besoins de lisibilit des dispositifs de financement
et daccompagnement que la Cour des comptes appelle de ses vux.
Les proccupations de Bpifrance quant aux enjeux de la rforme
territoriale relayes dans le relev sont bien videmment partages par
les Rgions qui sont la manuvre.
Les Rgions et Bpifrance avaient dailleurs eu loccasion
dchanger sur ce sujet lors d'un sminaire commun le 23 mars dernier
o chacun avait eu loccasion de raffirmer leur volont dun partenariat
clair et quilibr.

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