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ECONOMIA DO SETOR

PBLICO

Prof Kellen Rocha de Souza

FEDERALISMO FISCAL NO BRASIL


Referncia

Economia do Setor Pblico no Brasil

Ciro Biderman & Paulo Arvate


Cap. 22: Federalismo Fiscal

INTRODUO

Por que existem, em uma mesma cidade,


hospitais administrados pelo governo federal e
pelo governo estadual?

Por que no comum haver universidades


pblicas municipais?

Por que o imposto de renda cobrado pelo


governo federal e o imposto sobre a propriedade
de imveis arrecadado pelos municpios?

INTRODUO

Por que existem tantos nveis de governo

(federal, estadual e municipal): no bastaria um


governo nico em Braslia, cuidando de todos os

servios pblicos?

E j que existem vrios governos, por que cada

um deles no administra suas receitas e despesas


por conta prpria, tornando desnecessrias as
transferncias de dinheiro entre eles?

DEFINIO DE FEDERALISMO FISCAL

Definio preliminar diviso de tarefas entre os

diferentes nveis de governos:

Quem (que nveis de governo) dever arrecadar cada um dos


tributos do pas;

Quem deve ofertar cada um dos servios pblicos (sade,


saneamento,

educao,

limpeza,

iluminao,

segurana

pblica, estabilidade macroeconmica, assistncia aos pobres

etc.).

Ideia principal:

Buscar uma diviso de tarefas que maximize a eficincia do


setor pblico.

DEFINIO DE FEDERALISMO

Entendido como uma forma de organizao do Estado, no


qual h o compartilhamento de poder entre diferentes nveis

de governo;

um conceito poltico mais antigo e mais amplo que a ideia


de federalismo fiscal;

Adjetivo fiscal restringe o tipo de federalismo;

Federalismo

Diz respeito diviso de poderes polticos e constitucionais


entre os diferentes nveis de governo.

DEFINIO DE FEDERALISMO

Economistas passaram a olhar o federalismo sob o


prisma da racionalidade econmica por volta de 1950

as federaes j existiam.

Mudar

tradies

polticas

alterar

pactos

constitucionais um processo lento e difcil;

Federalismo fiscal

Procura
eficincia

estabelecer
econmica

parmetros
que

de

orientem

racionalidade
os

ajustes

e
na

organizao das federaes, medida que o processo


poltico permita tais alteraes.

FEDERALISMO COMO CONCEITO DE


ORGANIZAO POLTICO-CONSTITUCIONAL

Na prtica, a organizao poltico-constitucional


dos governos pode ser classificada em trs tipos:
1)

Governo unitrio;

2)

Sistemas confederados;

3)

Sistema de governo federal.

FEDERALISMO COMO CONCEITO DE ORGANIZAO


POLTICO-CONSTITUCIONAL
Governo unitrio

1)

Controle das decises governamentais est nas


mos do governo nacional;

No h governos estaduais ou municipais com


poderes polticos constitucionais, apenas agncias

locais sob o comando do governo central.

Ex.: Japo, Portugal, Espanha e Nova Zelndia.

FEDERALISMO COMO CONCEITO DE


ORGANIZAO POLTICO-CONSTITUCIONAL
1)

Governo unitrio

Governo unitrio no leva, necessariamente,


a uma administrao centralizada.

Escritrios e agncias regionais podem dispor


de um alto grau de autonomia em suas
decises.

Ex.: China pas de governo unitrio onde


h uma grande descentralizao executiva

das decises.

FEDERALISMO COMO CONCEITO DE


ORGANIZAO POLTICO-CONSTITUCIONAL
Sistemas Confederados

2)

Estados membros so politicamente mais fortes

que o governo central.

Ex.: Unio Europeia e Estados Unidos no

perodo de 1776 a 1787.

Governo central um mero coordenador de

esforos.

FEDERALISMO COMO CONCEITO DE


ORGANIZAO POLTICO-CONSTITUCIONAL
Sistemas Confederados

2)

Cada membro tem suas prprias leis (cdigo civil,


legislao penal, comercial, previdenciria etc.);

Legislao comum entre os membros da confederao (um


nico Banco Central, uma nica poltica de imigrao, um
sistema de tributao integrado etc.) obteno de

vantagens

decorrentes

da

integrao

sem

perder

soberania poltica;

Decises individuais so a regra, sendo coletivas apenas


as aes previamente acordadas entre os membros.

FEDERALISMO COMO CONCEITO DE


ORGANIZAO POLTICO-CONSTITUCIONAL
Sistema de governo federal

2)

Grau de unificao
confederado;

maior

que

o sistema

Preponderncia do governo central sobre as


demais esferas, principalmente no que diz
respeito soberania nacional;

Constituio atribui a duas ou mais esferas de


governo subnacionais (estados, provncias,
municpios) algum grau de autonomia,
competncias legais e reas prprias de ao.

FEDERALISMO COMO CONCEITO DE


ORGANIZAO POLTICO-CONSTITUCIONAL
Sistema de governo federal

2)

Brasil: artigo 18 da Constituio Federal estabelece


que:

Art. 18 A organizao poltico-administrativa da

Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os


Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos
autnomos, nos termos desta Constituio.

Federao

organizada

em

trs

estados/Distrito Federal e municpios).

nveis

(Unio,

FEDERALISMO COMO CONCEITO DE


ORGANIZAO POLTICO-CONSTITUCIONAL

Competncias privativas da Unio (Artigo 22 da Constituio)


lhe conferem a responsabilidade pela soberania e integrao
nacional, tais como legislar sobre:

I direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrrio,


martimo, aeronutico, espacial e do trabalho;

VI servio monetrio e de medidas, ttulos e garantias dos


metais;

XV emigrao e imigrao, entrada, extradio e expulso de


estrangeiro;

XXVIII defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa martima,


defesa civil e mobilizao nacional.

FEDERALISMO COMO CONCEITO DE


ORGANIZAO POLTICO-CONSTITUCIONAL
Municpios

Tm competncias privativas associadas a servios


pblicos de carter local (artigo 30 da Constituio),
tais

como

transporte

coletivo

as

leis

de

parcelamento do solo;
Isto

no quer dizer que cada nvel de governo

cuida de suas atribuies sem se preocupar


com o que se passa nas demais esferas;

FEDERALISMO COMO CONCEITO DE


ORGANIZAO POLTICO-CONSTITUCIONAL

H grande sobreposio de tarefas;

Artigo 23 da Constituio lista os assuntos que


so de competncia comum das trs esferas
coordenao de esforos.

Ex.:

Sade

assistncia

pblica,

proteo

ambiental, o combate pobreza e a educao para o


trnsito.

BASES DA TEORIA ECONMICA DO


FEDERALISMO FISCAL
Teoria

econmica da descentralizao fiscal

Marco inicial:

Publicao de dois artigos de Samuelson (1954 e 1955)

introduo do conceito de bem pblico na teoria


econmica do bem-estar;

Bem pblico:

Consumo por um indivduo no exclui o consumo por


outro;

No h incentivo para revelar a real demanda;

TIEBOUT: CONCORRNCIA

ENTRE GOVERNOS

LOCAIS REVELA PREFERNCIA POR BENS PBLICOS

Charles Tiebout (1956)

Descentralizao fiscal poderia ser capaz de


induzir o consumidor a revelar suas preferncias

por bens pblicos;

Ideia bsica:

Territrio nacional poderia ser retalhado em


diversas jurisdies, cada uma sendo comandada
por um pequeno governo;

TIEBOUT: CONCORRNCIA

ENTRE GOVERNOS LOCAIS

REVELA PREFERNCIA POR BENS PBLICOS

Cada governo ofertaria uma cesta de bens


pblicos diferente;

Cada famlia escolheria viver na jurisdio onde


o governo ofertasse a cesta de bens pblicos e
impostos que fosse de sua preferncia;

Famlias podem votar com os ps;

TIEBOUT: CONCORRNCIA

ENTRE GOVERNOS

LOCAIS REVELA PREFERNCIA POR BENS PBLICOS

Grande mrito da descentralizao fiscal:

Estmulo concorrncia entre os governos locais


(estados e municpios);

Concorrncia estimularia inovaes tecnolgicas e


a adoo de inovaes bem-sucedidas por todos os
governos locais;

Tiebout reconhece as limitaes de seu modelo,


concluindo que:

Enquanto a soluo no pode ser perfeita pelas rigidezes


institucionais, isso no invalida a sua importncia.

OATES: COOPERAO

ENTRE NVEIS DE GOVERNO

AUMENTA EFICINCIA DO SETOR PBLICO

Wallace Oates:

Federalismo fiscal

Como um meio termo entre uma administrao


pblica centralizada e uma administrao
amplamente descentralizada;

Pode reunir as vantagens de cada um dos


extremos e, ao mesmo tempo, minimizar os

defeitos de cada um daqueles casos;

OATES: COOPERAO

ENTRE NVEIS DE GOVERNO

AUMENTA EFICINCIA DO SETOR PBLICO

Caso da descentralizao extrema (sem governo central,

apenas governos locais estados e municpios);

Suponha um pas onde h o livre trnsito de pessoas em todo


territrio e o uso de um nico padro monetrio;

Praticamente

impossvel

implementar

uma

poltica

macroeconmica (busca do pleno emprego, da estabilidade de


preos e do equilbrio de balano de pagamentos);

Qualquer governo local criaria papel-moeda que poderia ser


utilizado para comprar bens e servios em todo o pas
financiamento dos gastos via emisso monetria descontrole da
inflao;

OATES: COOPERAO

ENTRE NVEIS DE GOVERNO

AUMENTA EFICINCIA DO SETOR PBLICO

Caso da descentralizao extrema

Na ausncia de controle sobre a poltica monetria, os


governos

locais

teriam muitas

dificuldades

para

realizar uma poltica de expanso do gasto pblico com


vistas a estimular o crescimento econmico e o emprego
dentro de suas jurisdies. (problema do free rider);

Seria

muito

difcil

redistribuio de renda;

realizar

uma

poltica

de

OATES: COOPERAO

ENTRE NVEIS DE GOVERNO

AUMENTA EFICINCIA DO SETOR PBLICO

Caso da descentralizao extrema

Certas situaes somente poderiam ser resolvidas com


um governo central:

Instalao de uma fbrica de gera externalidade


negativa (poluio): municpios A e B;

Enfrentaria problema no caso de servios pblicos cuja

produo envolva economias de escala.

Ex.: hospital com atendimento para casos complexos


(cirurgias de alto risco, quimioterapia etc.).

OATES: COOPERAO

ENTRE NVEIS DE GOVERNO

AUMENTA EFICINCIA DO SETOR PBLICO

Caso de uma centralizao excessiva (um

nico governo central cuidando de tudo, no h


estados e municpios)

Situao ineficiente:

Governo no conseguiria atender s diferentes


preferncias locais;

No estimularia a fiscalizao da ao do governo


pelos cidados;

Tendncia uniformidade dos programas pblicos para


todas as comunidades;

OATES: COOPERAO

ENTRE NVEIS DE GOVERNO

AUMENTA EFICINCIA DO SETOR PBLICO

Caso de uma centralizao excessiva

Hiptese de Oates: os governos locais conhecem


melhor as preferncias de seus cidados do que o
governo central.

Governo central custo de se obter informao

sobre as preferncias de cada comunidade alto;

Governos locais esto mais prximos aos

cidados, tm acesso a tal informao a baixo


custo;

OATES: COOPERAO

ENTRE NVEIS DE GOVERNO

AUMENTA EFICINCIA DO SETOR PBLICO

Caso de uma centralizao excessiva

Presses polticas ou regras constitucionais

Criam restries a que o governo central fornea


maior quantidade de servios pblicos em algumas
jurisdies e menor quantidade em outras;

Proviso de bens pblicos de impacto local

Tende a ser mais eficiente se for feita por governos


locais (estados e municpios);

OATES: COOPERAO

ENTRE NVEIS DE GOVERNO

AUMENTA EFICINCIA DO SETOR PBLICO

Caso de uma centralizao excessiva

Outro aspecto favorvel a descentralizao:

Maior participao e fiscalizao da populao

nas decises do governo local;

OATES: COOPERAO

ENTRE NVEIS DE GOVERNO

AUMENTA EFICINCIA DO SETOR PBLICO

Governo totalmente descentralizado e governo

totalmente

centralizado:

apresentam

problemas;

Federalismo fiscal

Formado por uma diviso de tarefas entre governo


central e governos locais pode ser uma soluo;

OATES: COOPERAO

ENTRE NVEIS DE GOVERNO

AUMENTA EFICINCIA DO SETOR PBLICO

A questo bsica alinhar as responsabilidades e


instrumentos fiscais nos nveis apropriados de
governo. (...) Mas para realizar estas diferentes
vantagens

ns

necessitamos

entender

quais

instrumentos funcionaro melhor centralizados e

quais devem ser descentralizados. (...) Como um


sub-grupo das finanas pblicas, o federalismo
fiscal estuda a estrutura vertical do setor pblico.
Oates;

ABORDAGEM DE OATES X ABORDAGEM


DE TIEBOUT

Duas diferenas marcantes:


1)

Tiebout: confiava na mobilidade como mecanismo


para revelar as preferncias dos indivduos por
diferentes cestas de bens pblicos e tributos;
Oates: governo local conhece essa preferncia (ou,
pelo menos, a conhece melhor do que o governo

central);

mesmo

que

no

houvesse

qualquer

mobilidade ainda existiriam ganhos no federalismo


fiscal, decorrentes da correta diviso de funes entre

nveis de governo;

ABORDAGEM DE OATES X ABORDAGEM


DE TIEBOUT

Duas diferenas marcantes:


2)

Tiebout: importncia da descentralizao competio


horizontal, ou seja, na competio entre os governos locais.
Oates: concorda com esse efeito da descentralizao, mas
aponta outros ganhos, que decorreriam da cooperao vertical,
ou seja, de uma diviso amigvel de funes entre o governo

central e os governos locais (estados e municpios).


O federalismo fiscal estuda a estrutura vertical do setor
pblico.

GORDON: EXPLICITANDO EXTERNALIDADES

Roger Gordon examina quais as diferenas entre dois

processos de deciso:
Centralizado como se todas as jurisdies formassem

1)

um pool e decidissem definir tributos e cesta de bens


pblicos que maximizassem o bem-estar conjunto;
Descentralizado

2)

cada

jurisdio

preocupando-se

apenas com os seus prprios moradores.


Diferena bsica entre os dois processos:

Deciso descentralizada cada comunidade no leva em conta

os efeitos positivos e negativos de suas decises fiscais sobre o


bem-estar dos residentes de outras comunidades;

GORDON: EXPLICITANDO EXTERNALIDADES

Ampla mobilidade de fatores de produo e de


indivduos em um contexto de deciso descentralizada:

poderiam surgir diferentes tipos de externalidade:


1)

Exportao de tributos
Cada comunidade (estado ou municpio) pode criar tributos que
incidam sobre no residentes.
Ex.: ICMS;

2)

Externalidades positivas
Seriam

ignorados

os

benefcios

proporcionam aos no residentes;

que

os

bens

pblicos

GORDON: EXPLICITANDO EXTERNALIDADES


3)

Comportamento free rider


Exemplo: Municpios oferecerem ambulncias para
levar seus doentes para o hospital do municpio
vizinho;

4)

No meu quintal, no!


Sobretaxao ou proibio (taxao infinita) de
instalao na comunidade de atividades como
usinas

nucleares,

penitencirias;

depsitos

de

lixo

ou

GORDON: EXPLICITANDO EXTERNALIDADES


5)

Desconsiderao dos efeitos redistributivos de

renda em outras jurisdies


Processo descentralizado: somente os impactos distributivos
locais seriam levados em conta.

Ex.: reduzir a incidncia do ICMS sobre os produtos da


cesta bsica;
6)

Regressividade tributria e do perfil de gastos


Mobilidade

dos

indivduos

tende

ser

diretamente

relacionada riqueza;
Ex.: Estabelecer estruturas tributrias e perfil de gastos

regressivos espantar pobres e atrair ricos;

GORDON: EXPLICITANDO EXTERNALIDADES


7)

Desconsiderao de aumentos de custos dos

governos de outras jurisdies


Aumento da tributao em uma comunidade sobre os
insumos comprados pelo governo na gerao dos servios
pblicos pode elevar o custo de produo de bens pblicos
em outra comunidade.
8)

Guerra fiscal
Manipulao de tributos, aquisio de insumos para bens
pblicos e oferta de bens pblicos com vistas a gerar
aumento de renda local custa de outras comunidades.

A TEORIA NORMATIVA

Teoria Normativa:

Diz como se deve fazer algo;

Teoria Positiva:

Estuda o que est posto, ou seja, como os fatos se do


na realidade;

A TEORIA NORMATIVA

Objetivo: encontrar um modelo timo de federalismo;

Maximizar os benefcios da concorrncia e da diviso de tarefas


entre nveis de governos;

Minimizar as externalidades negativas;

Trata-se de definir as competncias tributrias (quem tributa


o qu) e as responsabilidades na proviso de bens pblicos

(quem faz o qu;)

Transferncias intergovernamentais instrumento para


minimizar os efeitos de externalidades negativas e sanar
desequilbrios financeiros;

A TEORIA NORMATIVA
Distribuio das competncias tributrias

Critrios para avaliar se um tributo adequado cobrana

local
1)

Facilidade de se exportar o tributo;

2)

Mobilidade da base tributria;

3)

Economia de escala na administrao do tributo;

4)

No induzir a alocao ineficiente de recursos


econmicos;

5)

Associao do tributo pago a benefcios providos pelo


governo local;

6)

Viabilidade administrativa para cobrana do tributo.

A TEORIA NORMATIVA
Distribuio das competncias tributrias

Imposto sobre valor agregado (IVA)


o

ICMS: cobrado pelos estados;

IPI: cobrado pela Unio.

Principal problema desse tipo de imposto ser cobrado


no

nvel

subnacional

(estados

municpios):

exportao de tributos;

Cobrado na origem (onde o bem produzido);

Cobrado no destino (onde o bem consumido);

Tributao no destino: complexa e dispendiosa;

A TEORIA NORMATIVA
Distribuio das competncias tributrias

Literatura no recomenda o uso de impostos IVA


por governos subnacionais deve ser cobrado
pelo governo central;

ICMS caso nico no mundo de imposto IVA


cobrado

por

administrao

estados

extremamente

vulnervel a sonegao;

consequncia:
complexa

A TEORIA NORMATIVA
Distribuio das competncias tributrias

Imposto sobre consumo adequado para cobrana por


municpios vendas a varejo vendas de pequeno
valor;

Alquotas suficientemente baixas;

Problema:

viabilidade

administrativa

grande

quantidade de fiscais;

Outro imposto que no se presta cobrana local:


aquele cuja base de tributao tem muita mobilidade
incentivo guerra fiscal economias de escala;

Imposto de renda.

A TEORIA NORMATIVA
Distribuio das competncias tributrias

Impostos mais adequados para serem cobrados pelos


governos subnacionais: sobre fatores imveis (extrao

de recursos naturais e a propriedade);

Brasil: IPTU

Um dos principais tributos dos municpios;

Fonte rentvel de recursos apenas nas cidades mdias e


grandes (economias de escala na arrecadao e compensam

os custos das constantes atualizaes das plantas de


valores);

A TEORIA NORMATIVA
Distribuio das competncias tributrias

Outra fonte de receita para governos locais:


cobrana de taxas pelo uso de servios pblicos
que no constituam bem pblicos puros;

Pedgios;

Coleta de lixo;

Licenciamento de veculos.

Concluso

Poucos so os tributos que se prestam cobrana


local.

A TEORIA NORMATIVA
Distribuio das responsabilidades dos gastos

Que

tipo

de

bem

pblico

deve

ser

de

responsabilidade dos governos locais;

Orientao geral: Oates

Cada bem pblico deve ser provido pelo nvel de


governo que represente de forma mais prxima a rea
geogrfica que se beneficia daquele bem;

A TEORIA NORMATIVA
Distribuio das responsabilidades dos gastos

Existe um grande nmero de bens pblicos para


os quais se torna necessrio analisar, em cada
situao, os benefcios e custos associados a:

Economias de escala;

Quo heterogneas so as preferncias locais;

Diversos tipos de externalidades envolvidas;

Amplitude geogrfica das externalidades;

Capacidade financeira de cada nvel de governo.

A TEORIA NORMATIVA
Distribuio das responsabilidades dos gastos

Educao

Oferta

pelo

setor

pblico:

campo

das

polticas

de

redistribuio de renda Oates: deveria estar sob


responsabilidade do governo central;

Educao primria: governos locais;

Ensino secundrio e universitrio: menor n de estudantes

e maior custo tendncia a centralizar o servio no


governo nacional ou estadual;

Sistemas compartilhados governo local administra a

proviso do bem pblico e nveis mais centralizados


financiam total ou parcialmente seus custos;

A TEORIA NORMATIVA
Distribuio das responsabilidades dos gastos

Educao

Ensino Fundamental: administrao e financiamento


compartilhado pelos trs nveis de governo;

Termos administrativos

Governo

central:

define

os

parmetros

curriculares

(contedo dos cursos);

Governos estaduais e municipais: escolhem os mtodos e


material didtico para cumprir os parmetros;

A TEORIA NORMATIVA
Distribuio das responsabilidades dos gastos

Educao

Financiamento

Desde 1998 Fundo de Desenvolvimento do Ensino


Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF) financiamento conjunto dos trs nveis de governo;

Estados e municpios: colocam no fundo 15% de suas


receitas;

Estados sem recursos suficientes Unio entra com uma

complementao financeira;

A TEORIA NORMATIVA
Distribuio das responsabilidades dos gastos

Teoria de Oates: polticas de assistncia ao pobres


deve ser uma atribuio do governo central;

Prtica:

muitas vezes se observam governos

estaduais e municipais

instituindo polticas

assistenciais;

Ex.: Bolsa Escola

Lanado por um governo municipal (Campinas-SP) e por


um governo estadual (Distrito Federal);

A TEORIA NORMATIVA
Transferncias intergovernamentais

Diversas aes pblicas so


passveis de descentralizao
(despesas);

Poucos so os tributos que


podem

ser

arrecadados

Desequilbrio entre
receitas e despesas
desequilbrio
vertical

eficientemente por municpios


e estados (receita);
Transferncias intergovernamentais
o Do governo central para estados e municpios;
o Dos estados para os municpios.

A TEORIA NORMATIVA
Transferncias intergovernamentais

Tambm so mecanismos utilizados para:

Minorar o problema das externalidades e;

Redistribuir recursos entre regies com diferentes


nveis de renda e de desenvolvimento.

A TEORIA NORMATIVA

As transferncias podem ser classificadas

em:
1)

Condicionais ou incondicionais

Condicional doador determina em que tipo de


gasto o dinheiro deve ser aplicado.
Ex.:Verbas federais para manuteno de escolas

pblicas.

Incondicional no h obrigao de aplicar a


verba em algum gasto especfico.

Ex.: Fundos de Participao dos Estados e Municpios.

A TEORIA NORMATIVA
2)

Com ou sem contrapartida

Com

contrapartida:

se

montante

transferido pelo doador proporcional ao


montante que o receptor aplica no gasto
incentivado.
Ex.: governo central transfere, para os estados,
R$ 0,15 por cada R$ 1,00 que aquele estado
aplicar em poltica de preservao do meio

ambiente;

A TEORIA NORMATIVA
3)

Limitada ou ilimitada

Limitada

doador

estipula

um

valor

mximo para a transferncia.


Ex.: transferncia de R$ 0,15 por cada real
investido, pelo estado, em meio ambiente, no
pode ultrapassar a soma total de um milho de
reais.

FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO SOB A


TICA DA TEORIA NORMATIVA

Brasil

Caractersticas que induzem sua organizao em uma


federao:
1)

Grande extenso territorial;

2)

Heterogeneidade

entre

condies de vida,

as

regies

(renda,

grau de urbanizao,

densidade populacional e tamanho dos estados


e municpios);

FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO SOB A


TICA DA TEORIA NORMATIVA

Heterogeneidade + amplitude geogrfica

implicam:

Diferentes

nveis

de

capacidade

fiscal

administrativa;

Diferentes perfis de demanda por bens pblicos

(doenas diferentes em cada regio, diferentes graus


de escolaridade, diferentes vocaes econmicas,
etc).

FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO SOB A


TICA DA TEORIA NORMATIVA

Diviso dos tributos no Brasil

Maior parte da arrecadao tributria responsabilidade


da Unio;

Poucos

tributos

se

prestam

uma

arrecadao

descentralizada;

Tributao sobre o patrimnio imvel

Mais adequado para a cobrana municipal;

Maior parte da arrecadao sobre patrimnio por nvel de


governo:

IPVA estados (52% em 2002);

IPTU municpios (47% em 2002);

Unio 1% em 2002.

FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO SOB A


TICA DA TEORIA NORMATIVA

Tributao sobre o consumo no Brasil

Teoria: recomenda a cobrana pelo governo central;

Diviso da receita

Maior parte fica com os estados (80% em 2002);

Unio: 14% em 2002;

Municpios: 6% em 2002;

Esse tipo de alocao fonte de inmeros conflitos

entre os entes da federao;

ICMS e ISS: utilizados pelos governos locais para fazer


guerra fiscal;

FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO SOB A


TICA DA TEORIA NORMATIVA

Despesas no Brasil

Servios de abrangncia nacional (defesa, relaes exteriores,


comrcio internacional, polticas monetria e financeira,

imigrao) responsabilidade exclusiva do governo federal


conforme proposto pela Teoria Normativa;

Educao e sade cooperao dos trs nveis de governo;

Segurana pblica trs nveis de governo;

Servios tipicamente locais (estradas municipais, urbanismo)

responsabilidade dos municpios;

Formulao de
poltica e controle

Prestao do servio

Defesa

Relaes exteriores

Comrcio internacional

Poltica monetria e financeira

Imigrao

Previdncia social

U,E

Aeroportos e ferrovias

U,E

Meio ambiente

U,E

U,E

Educao

U,E

U,E,M

Sade

U,E

U,E,M

Assistncia social

U,E

U,E,M

Segurana pblica

U,E

U,E,M

gua e abastecimento

E,M

Urbanismo

Nacionais

Estaduais

Interestaduais

U,E

Locais

Funo

Estradas

FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO SOB A


TICA DA TEORIA NORMATIVA

Transferncias intergovernamentais

Utilizadas intensamente pela federao brasileira;

Transferncias feitas pela Unio classificadas pela


Secretaria do Tesouro Nacional em dois grupos:
1)

Transferncias constitucionais e legais obrigatrias;


estabelecidas na constituio ou em leis; com regras de
rateio previamente estabelecidas;

2)

Transferncias voluntrias resultam de convnios,


acordos ou cooperao financeira da Unio com estados e
municpios;

FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO SOB A


TICA DA TEORIA NORMATIVA

Transferncias intergovernamentais da Unio a estados e


municpios;

Maiores valores: FPE e FPM;

FPE 85% dos recursos vo para os estados das regies Norte, Nordeste e
Centro-Oeste; essa partilha entre os estados leva em conta a renda per

capita de cada um;

Outras transferncias:

FUNDEF

Lei Kandir iseno do ICMS sobre produtos primrios e semielaborados


destinados exportao;

IPI

ITR 50% da receita repassada aos municpios;

IOF

FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO SOB A


TICA DA TEORIA NORMATIVA

Transferncias intergovernamentais dos estados

para os municpios

IPVA 50%

ICMS 25%

Estas transferncias so no condicionais e sem


contrapartida;

Finalidade reduzir o desequilbrio vertical;

FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO SOB A


TICA DA TEORIA NORMATIVA

Problemas do federalismo fiscal brasileiro:

tica da Teoria Normativa


1)

Uso

excessivo

de

transferncias

intergovernamentais;
2)

Existncia de um grande nmero de municpios


pequenos.

FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO SOB A


TICA DA TEORIA NORMATIVA
Distribuio dos municpios por populao das
transferncias correntes na receita corrente (2002)
pag. 447
Transferncias

Maior ou igual a 95%


90% a 95%
85% a 90%
Menor ou igual a
85%

Frequncia
relativa

Frequncia
acumulada

35%
23%
14%
27%

35%
58%
73%
100%

FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO SOB A


TICA DA TEORIA NORMATIVA
Aumento do nmero de municpios no Brasil

Depois de 1980: proliferao de novos municpios no


Brasil;

Entre 1980 e 2006: o n de municpios aumentou 38%.

Mais recentemente o fenmeno foi contido.

FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO SOB A


TICA DA TEORIA NORMATIVA
Distribuio dos municpios por populao (2000)
pag. 447
(Mil habitantes)

Frequncia
relativa

Frequncia
acumulada

At 3

9%

9%

3a5

15%

24%

5 a 10

23%

48%

10 a 20

24%

72%

20 a 50

17%

89%

50 a 100

63%

95%

100 a 300

3%

99%

Mais de 300

1%

100%

FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO SOB A


TICA DA TEORIA NORMATIVA
Distribuio do FPM por faixas de populao dos
municpios (2002) pg. 448
(Mil habitantes)

Parcela do FPM

FPM per capita


(R$)

At 10

22%

354

10 a 20

19%

214

20 a 50

20%

156

50 a 100

11%

109

100 a 300

14%

94

Mais de 300

14%

42

CRTICAS TEORIA NORMATIVA E


ABORDAGENS ALTERNATIVAS

Evoluo da teoria do federalismo fiscal:


1)

Crtica s hipteses da teoria normativa;

2)

Realizao de estudos empricos que muitas vezes no

corroboram os modelos da teoria normativa estmulo a


formao de modelos de teoria positiva;
3)

Expanso do campo de interesse do federalismo fiscal

passou a considerar temas como:


o

Controle do tamanho do estado;

Estmulo ao financiamento dos mercados e o uso do


federalismo fiscal como seguro contra choque econmicos
negativos que afetam regies da federao.

CRTICAS TEORIA NORMATIVA E


ABORDAGENS ALTERNATIVAS

Todas vertentes desafiam o ponto fundamental

da teoria normativa: hiptese do governante


benevolente

preocupado

apenas

em

maximizar o bem-estar de seus governados e no


utiliza o cargo para obter benefcios pessoais;

Crticas s hipteses da teoria normativa

T.

Normativa

superestimao

proporcionados pelo federalismo fiscal;

dos

ganhos

CRTICAS TEORIA NORMATIVA

Prudhomme hiptese da teoria normativa:

governo central e governos locais dispem da


mesma tecnologia de produo de bens pblicos;

Carreira

profissionais

do

governo

central

atrairiam pessoal mais qualificado;

Processo de descentralizao pode levar quedas

de eficincia;

Governos locais dificuldades para contratar e


manter

pessoal

com

desempenho de funes ;

formao

adequada

ao

CRTICAS TEORIA NORMATIVA


Descentralizao substancial das decises de gasto e dos

recursos fiscais governo central pode ter dificuldades

para realizar adequadamente suas funes;

Corrupo Prudhomme e Tanzi corrupo maior


nos governos locais argumentos baseados em impresses;

Prudhomme Plano local burocracia menos independente


em relao aos polticos prtica de atos corruptos;

Menor interesse e cobertura da mdia para casos de corrupo de


cunho local;

Melhor qualidade tcnica dos sistemas de auditoria dos governos

centrais.

CRTICAS TEORIA NORMATIVA

Descentralizao tende a ser menos eficiente nas localidades onde

a populao mais pobre e menos escolarizada;

Teoria normativa no considera algumas falhas de mercado


1)

Custo de informao custo do eleitor conhecer todas as

decises relevantes de um governo local;


2)

Custos de coordenao alto custo dos governos federal


e local trabalharem juntos faz com que haja prejuzos para a

execuo de polticas conjuntas (sade, educao, etc.);


3)

Escala de produo governos locais muito pequenos no


tero escala suficiente para produzir ou para arrecadar

tributos

elevao do custo e reduo da eficincia da

descentralizao.

CRTICAS TEORIA NORMATIVA


Efeito flypaper e a teoria positiva

Anos 70 fenmeno incompatvel com a teoria


normativa: flypaper effect;

Dinheiro gruda onde esbarra primeiro;

Se o dinheiro entra na comunidade via governo

(como transferncia) ele fica no governo ( gasto


em bens pblicos), no passando para o setor

privado atravs de uma reduo de tributos


(p.451);

CRTICAS TEORIA NORMATIVA

3 Tipos diferentes de interpretao para o

efeito flypaper:
1)

Chernik e Moffit no existe seu aparecimento nos


estudos

decorre

de

procedimentos

economtricos

inadequados (p.451);
2)

Aceita a existncia e utiliza-o para rejeitar a hiptese de

governante benevolente conceito de iluso fiscal;


3)

Conciliao do efeito flypaper com a hiptese do eleitor


mediano a partir das transferncias o governo local

pode satisfazer a demanda reprimida por bens pblicos.

FEDERALISMO FISCAL E O TAMANHO DO


SETOR PBLICO

Anlises:
1)

Risco de competio predatria (conhecida na


literatura por race to the bottom) entre governos
locais = setor pblico menor;

Competio via:

Reduo de impostos;

Estabelecimento de padres de preservao ambiental


mais lenientes, para reduzir os custos das empresas
com o controle da poluio;

Subsdios empresas Ex.: doao de terrenos para


instalao de fbricas;

FEDERALISMO FISCAL E O TAMANHO DO SETOR


PBLICO
2)

Public choice governantes no benevolentes tendem a


gerar um setor pblico excessivamente grande o
federalismo fiscal seria um instrumento para conter esse
crescimento;

H uma tendncia natural do setor pblico a se expandir;

Buchanan a grande virtude do federalismo est em instituir


um sistema de balano de poder entre o governo central e os
governos locais onde cada nvel de governo policia o outro, para

no ter seus poderes usurpados (p.453);

Propem uma competio tributria e uma distribuio equilibrada


de poderes entre os nveis de governo para evitar o crescimento
excessivo do setor pblico.

FEDERALISMO FISCAL E O TAMANHO DO


SETOR PBLICO
3)

Existncia, no federalismo, de um impulso


expanso do setor pblico, decorrente da competio

vertical entre o governo central e os governos locais;

Migu tendncia oferta excessiva de servios


pblicos que so ofertados por diferentes nveis de
governo;

Argumento: governantes esto em busca de votos; ofertar


bens pblicos d votos; incentivo a expandir a oferta do
servio pblico oferecido pelos diferentes nveis de
governo.

FEDERALISMO FISCAL E O TAMANHO DO SETOR


PBLICO

A tendncia natural que os representantes


locais tentem maximizar o bem-estar de seus

residentes custa do resto da federao.


Estabelece-se, dessa forma, um jogo em que cada

parlamentar tenta impor uma poltica que gere a


maior

relao

benefcio-custo

para

seu

eleitorado particular, gerando custo para o resto


da federao (p.454);

FEDERALISMO FISCAL E O TAMANHO DO


SETOR PBLICO

Federalismo preservador de mercado (Market


Preserving Federalism)

Procura estabelecer as condies sob as quais um governo


federativo protege a economia de mercado e impede que o

setor pblico cresa excessivamente;

Federaes precisariam ter governos locais concorrendo


entre si para atrair fatores de produo;

Necessidade de uma estrutura de vigilncia mtua entre o


governo central e os governos locais para impedir a
interveno no mercado privado;

FEDERALISMO FISCAL E O TAMANHO DO


SETOR PBLICO
Federalismo

preservador

de

mercado

(Market Preserving Federalism)

Diviso de poderes evitar que um nico nvel de


governo detenha, sozinho, a fora da lei; governos se
policiem mutuamente;

Necessidade dos governos locais terem alto grau de


autonomia financeira;

FEDERALISMO FISCAL E O TAMANHO DO


SETOR PBLICO

Para no gerar uma concorrncia predatria, so necessrias algumas


condies:

1)

Governo central deve ser encarregado de impedir que os governos


locais estabeleam reservas de mercado e dificultem o livre trnsito de
bens e fatores de produo dentro do territrio nacional;

2)

Dar aos governos locais instrumentos para competir entre si,

oferecendo ambiente atraente aos fatores de produo regras


trabalhistas, tributrias e de proteo social;

Crtica: alto custo administrativo de empresas que operassem em


diferentes estados de um pas.

3)

Impedir que os governos locais tivessem acesso a endividamento


excessivo deix-los ir a falncia.

FEDERALISMO FISCAL E O TAMANHO DO


SETOR PBLICO

Federalismo como seguro regional

Surgiu com a consolidao da Unio Europeia (sistema


confederado);

Averigua a eficcia do federalismo como uma espcie de


seguro contra choques adversos enfrentados por alguns entes
de uma federao;

Problemas analisados:

Estimularia cada estado membro da federao a adotar polticas


econmicas mais arriscadas proteo do seguro federativo;

Transferncias intergovernamentais mecanismo para evitar a


migrao induzida por aspectos ficais ou como instrumento de
redistribuio de renda.

FEDERALISMO BRASILEIRO E AS ABORDAGENS


ALTERNATIVAS

Importncia do poder local nas decises


federais

Forte

comprometimento

poltico-eleitoral

dos

senadores e deputados brasileiros com seus estados e

municpios de origem;

Sempre que possvel procuram atrair recursos


federais para suas bases;

FEDERALISMO BRASILEIRO E AS ABORDAGENS


ALTERNATIVAS

Competio predatria

Desde o incio dos anos 90 existncia de competio


predatria ou race to the bottom ou ainda, guerra
fiscal entre estados;

Realizao de guerra fiscal relacionada a 2 fatores:


1)

Cabe aos estados a cobrana do principal tributo sobre


o consumo (ICMS);

2)

Esse tributo parcialmente cobrado na origem.

FEDERALISMO BRASILEIRO E AS ABORDAGENS


ALTERNATIVAS

Restrio oramentria fraca

Anos 80 e 90 estados e municpios: repasse de

dvidas e obteno de ajudas financeiras do governo


federal;

Novembro de 2003 crdito de R$ 400 bilhes (26%


do PIB) relativos ao total das dvidas de estados e
municpios refinanciadas pela Unio;

2000: aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal.

FEDERALISMO BRASILEIRO E AS ABORDAGENS


ALTERNATIVAS

Descentralizao e desequilbrio fiscal do


governo central

Aps a promulgao da Constituio de 1988


governo federal: dficit crnico;

Soluo: Unio foi buscar meios de levantar novas


receitas sem ter de reparti-las com os governos locais;

Expanso

das

receitas

de

contribuies

ineficincia, tributao em cascata, distoro de


preos relativos e perda de competitividade das
exportaes.

FEDERALISMO BRASILEIRO E AS ABORDAGENS


ALTERNATIVAS

Efeito flypaper, captura e ineficincia

Cossio evidncias da existncia do efeito flypaper nos


municpios brasileiros tendncia expanso do setor pblico
sobre a economia, pois o dinheiro transferido transforma-se em
despesa adicional e no em corte de impostos locais;

Mendes captura de recursos nos municpios brasileiros


mais intensa nas cidades beneficiadas pelos critrios de
partilha das transferncias;

Souza dois grupos de cidades (pequenos municpios e


receptores de royalties) esto entre os menos eficientes no que
se refere aplicao de recursos municipais.

FEDERALISMO BRASILEIRO E AS ABORDAGENS


ALTERNATIVAS

Competio vertical

Federalismo brasileiro diversas reas em que os trs nveis


de governo atuam simultaneamente;

Sade e educao

No parece haver competio vertical;

Tentativa de repassar os custos para outras esferas de governo


estabelecimento na Constituio de dispositivos que obrigam cada
nvel de governo a realizar um gasto mnimo em educao e sade;

Assistncia social evidncias de competio vertical e oferta


excessiva de servios

Programas de gerao de emprego e renda e de bolsas

assistenciais.