Maputo , 19 de Outubro de 2016

Boletim N 92

IDeIAS
Informao sobre Desenvolvimento, Instituies e Anlise Social

Administrao eleitoral em Moambique: reformas necessrias

Egdio Chaimite
Os conflitos que tm marcado as eleies do
pas desde 1994 so, em parte, reflexo de um
clima de desconfiana bastante amplo, envolvendo, por um lado, os principais actores polticos e
as instituies responsveis pela gesto dos
processos eleitorais, e, por outro, os cidados de
uma forma geral. A questo que se coloca :
como eliminar esta desconfiana? Como credibilizar os processos eleitorais em Moambique?
Estas questes remetem-nos a uma reflexo
que, no mbito dos estudos sobre a governao
eleitoral, centrada em trs dimenses: a do
rule making, que incide na anlise dos critrios
de escolha e definio das regras bsicas que
regem os processos eleitorais; o rule application,
que analisa a aplicao das regras definidas na
primeira dimenso; o rule adjutication, que a
dimenso da gesto das controvrsias e litgios
resultantes da competio eleitoral. As trs
dimenses so complementares e interdependentes, mas, para o presente texto, focamo-nos
na segunda, igualmente designada por administrao eleitoral: organizao e conduo de
eleies por parte de rgos de Gesto Eleitoral
(OGE)1.
rgos de Gesto Eleitoral: da desconfiana
violncia eleitoral
A credibilidade dos OGE fundamental para que
as eleies sejam bem sucedidas. Esta a
razo por que muitos estudos recentes se tm
focado na anlise destas instituies2. Supem
alguns que o carcter, as competncias e o
funcionamento dos OGE pode determinar que
uma eleio seja garantia de uma boa transio
poltica e de reforo do carcter democrtico de
um regime ou, pelo contrrio, fonte de instabilidade e conflitos3. Em algumas democracias
consolidadas, por exemplo, a confiana dos
cidados e dos actores polticos naquelas instituies permite que, mesmo quando haja problemas tcnicos durante a administrao eleitoral,
se encontrem solues e se resolvam sem que
se ponha em causa a validade de todo processo.
Contudo, em democracias frgeis, como as de

muitos pases africanos, os processos eleitorais

so frequentemente contestados por causa de
desconfianas de parcialidade na actuao dos
OGE. Nestes pases, problemas tcnicos, parte
dos quais decorrentes da complexidade do conjunto de actividades desenvolvidas durante os
perodos eleitorais, so frequentemente politizados, criando tenses que, por vezes, degeneram
em conflitos ps-eleitorais.
Em Moambique, as tenses polticas influem
significativamente na politizao de alguns problemas tcnicos, conduzindo, nalguns casos,
violncia durante os processos eleitorais. Mas as
desconfianas decorrem tambm da existncia e
prevalncia de inmeras irregularidades massivamente ignoradas pelos OGE, o que, por sua
vez, contribui para a descredibilizaao destas
instituies, tanto pelos partidos polticos da
oposio como por parte da sociedade civil. A
questo das viglias eleitorais apenas um
exemplo do que acontece quando os cidadoseleitores pouco confiam nos OGE.
As viglias eleitorais consistem na permanncia
dos cidados (eleitores e no eleitores) nas
assembleias de voto depois da votao, chegando alguns a pernoitar nas mesmas. O alegado
objectivo de evitar situaes de fraude protagonizadas, sobretudo, durante o perodo da contagem dos votos. As viglias so oficialmente
ilegais (artigo 82 da Lei 4/2013, de 22 de Fevereiro), por isso combatidas, mas somente nas
zonas de influncia da oposio como o caso
da provncia central de Sofala. Em Gaza, por
exemplo, uma zona de forte influncia da Frelimo, a permanncia dos cidados nas assembleias de voto at estimulada e organizada
pelas lideranas locais que, nalgumas circunstncias, compem grupos para preparao e
distribuio de refeies depois do processo de
votao4. Diferentemente das viglias das
zonas de influncia da oposio, que so motivadas por desconfianas na actuao dos OGE,
nas zonas de influncia da Frelimo, a concentrao dos cidados nas assembleias de voto
essencialmente um mecanismo de mobilizao e

controlo poltico, pois, para alm dos incentivos

providenciados (transporte e refeies), estas
concentraes permitem que as lideranas locais
identifiquem os eleitores ausentes durante o
processo de votao e, por vezes, segui-los e
obrig-los a votar.
A Renamo, principal partido da oposio no pas,
foi sempre cptica em relao imparcialidade
da Comisso Nacional de Eleies (CNE) e do
Secretariado Tcnico de Administrao Eleitoral
(STAE), as duas instituies responsveis pela
organizao dos processos eleitorais em
Moambique. Nas eleies gerais de 2014, por
exemplo, a Renamo imps com sucesso o retorno ao modelo de composio dos OGE baseado
na representao maioritariamente partidria,
retrocedendo sobremaneira nos esforos que,
depois de 2004, tendiam despartidarizao
daqueles rgas. De acordo com a Lei 9/2014,
de 12 de Maro, aprovada em consequncia dos
consensos alcanados entre a Renamo e o
Governo da Frelimo, a composio da CNE
passava de 13 membros (Lei 6/2013, de 22 de
Fevereiro) para 17, sendo 5 da Frelimo, 4 da
Renamo, 1 do MDM e os restantes 7 provinham
de organizaes da sociedade civil. Tratou-se de
um acrscimo de 2 membros para a Renamo e 3
para a sociedade civil, dado que, segundo a Lei
6/2013, estes indicariam apenas 2 e 3 membros, respectivamente. Contudo, comparado com
as eleies gerais de 2009 (Lei 8/2007, de 5 de
Junho), em 2014, a sociedade civil ficou menos
representada (de 8 para 7 membros) e os partidos polticos duplicaram a sua presena, passando dos anteriores 5 membros (3 da Frelimo e
2 da Renamo) para 10. Com algumas peculiaridades, esta estrutura foi igualmente adoptada ao
nvel provincial e distrital, no s para as comisses eleitorais mas tambm para os STAEs.
Estes ltimos, nos perodos eleitorais transformaram-se em estruturas pesadas e eminentemente
polticas, dada a criao de um nmero elevado
de cargos para directores e directores adjuntos,
chefes e chefes adjuntos para departamentos e
sectores tcnicos, entre outros, todos com base

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na representao partidria.
No obtante estas mudanas, o processo eleitoral no ganhou maior credibilidade e a prpria
Renamo que, com elas, mostrou a sua desconfiana quanto possibilidade de vitria sem o
controlo da administrao eleitoral, acabou no
reconhecendo os resultados. Como refere Pastor
quando os governantes recusam-se a dar respostas a preocupaes legtimas e continuam a
manipular o processo eleitoral, opositores podem
concluir que a violncia o nico caminho para a
mudana5. Essa a via pela qual a Renamo
enveredou.
Os modelos de composio dos OGE
O modelo adoptado para a composio dos OGE
em 2014 enquadra-se no tipo misto: parte dos
membros dos OGE provinham dos partidos polticos e outros de organizaes da sociedade civil.
Este modelo combina aspectos de dois outros,
nomeadamente o partidrio e o especializado.
Enquanto que no primeiro modelo, os membros
dos OGE so indicados com base na sua vinculao partidria, no segundo privilegia-se as capacidades tcnicas e as qualificaes profissionais
dos membros, podendo ser magistrados, acadmicos, personalidades da sociedade civil, entre
outros. O quarto modelo o de carreira. Neste
ltimo, o recrutamento feito entre os funcionrios, com destaque para os que ocupam cargos
de destaque no sector da justia.
Importa referir que nenhum dos modelos est
isento de defeitos, e, portanto, o grau de sucesso
de cada um relativo. O modelo misto, por
exemplo, tem sido referenciado como sendo
funcional na Bulgria e no Uruguai6, enquanto
que em Moambique, como se pde notar anteriormente, parece no ter sido suficiente para
credibilizar as eleies gerais de 2014. Organizaes internacionais como o Progama das Naes
Unidas para o Desenvovimento (PNUD) e o Instituto Internacional para a Democracia e Assistncia Eleitoral (IDEA) tm financiado e incentivado
a adopo do modelo especializado. Entre as
suas vantagens, destaca-se o facto de conferir
uma imagem de neutralidade, dado que os seus
membros no esto vinculados a partidos polticos e, por isso, supe-se que no tenham interesse explcito em favorecer qualquer dos actores
envolvidos na competio eleitoral. Outra vantagem que, com a expertise dos membros, pode-

se minimizar erros durante a administrao eleitoral e, consequentemente, reduzir o risco de

tenses e violncia eleitoral.
As recomendaes do PNUD e do IDEA incluem
ainda um outro elemento decorrente da classificao dos modelos quanto posio institucional: o carcter independente dos OGE. independente o OGE que no est subordinado a
qualquer instituio do Estado; caso contrrio,
considerado do tipo governamental.
Pressupe-se que a ausncia de vnculo com o
executivo favorece a autonomia e a agilidade na
actuao dos OGE, da que a sua combinao
com o modelo especializado refora a confiana
dos cidados na sua neutralidade e, portanto,
tem um potencial de credibilizar cada vez mais os
processos eleitorais. Como refere Lehoucq, inspirado na experincia da Amrica latina, (...)
somente quando os partidos delegarem a governana eleitoral para um organismo autnomo
que os conflitos eleitorais deixaro de promover
instabilidades polticas7. Mas, independentemente da norma internacional prescrita pelo PNUD e
pelo IDEA, vincando a necessidade da no
subordinao dos OGE ao executivo e da especializao dos seus membros, h um conjunto de
princpios bsicos, sem os quais nenhum desses
rgas pode funcionar eficientemente8. Nos prximos pargrafos, insistimos na necessidade de
reforo da independncia e da inclusividade dos
OGE em Moambique.
Por uma administrao eleitoral mais independente e inclusiva
A independncia dos OGE no tem que ser
somente estrutural, ou seja, no basta que os
OGE no se subordinem oficialmente ao Governo, o que muitas vezes garantido atravs da lei
ou da Constituio, mas devem igualmente ser
independentes na prtica e na liderana quotidiana. Esta ltima questo implica a possibilidade
dos OGE tomarem decises livres e isentas de
qualquer interferncia poltico-partidria, situao
que parece difcil num contexto em que a maioria
dos membros dos OGE so indicados por partidos, apesar de formalmente se distanciarem de
interesses partidrios quando integrados naqueles rgas. O caso de Moambique, onde o nvel
de polarizao poltica bastante elevado, a
celeridade dos processos na administrao eleitoral prejudicada pelos recorrentes impasses

derivados de embates partidrios. Da que um

modelo tendencialmente especializado parece
mais adequado. Porm, a actual realidade do
pas revela que o ideal de despartidarizao dos
OGE improvvel, pelo que, alternativamente, a
opo seria de se manter uma parte de membros provenientes dos partidos, mas privilegiando
-se uma composio maioritariamente apartidria, como vinha sendo a tendncia dos ltimos
processos eleitorais. Entretanto, dado que os
partidos da oposio tambm desconfiam da
partidarizao de parte das organizaes da
sociedade civil, preciso que se encontrem
mecanismos para que os membros dos OGE
provenientes dessas organizaes sejam efectivamente independentes.
Mas a independncia dos OGE precisa ser igualmente percebida tanto pelos actores polticos
como por todos outros grupos da sociedade
moambicana, o que implica maior incluso e
transparncia na administrao eleitoral. Estes
ltimos princpios pressupem a alterao da
lgica essencialmente exclusivista de toda a
governao eleitoral em Moambique. A questo
das leis eleitorais apenas um exemplo. Se, para
o caso das eleies gerais de 2014 esta resultou
de acordos entre a Renamo e o Governo da
Frelimo, sem, portanto, um debate amplo, envolvendo outros partidos polticos, a sociedade civil
e os demais sectores da sociedade moambicana, noutros processos eleitorais ela foi simplesmente imposta a partir do voto maioritrio da
Frelimo na Assemblia da Repblica. O sentimento de marginalizao que da resulta alargado, quando a aplicao obedece s mesmas
lgicas adoptadas durante a elaborao. Nesta
ltima perspectiva, pode-se referir a ttulo de
exemplo, o facto de parte das brigadas de recenseamento e de votao serem definidas e fixadas
sem concertao prvia com as lideranas e
comunidades locais e, por vezes, serem alteradas sem que estas sejam informadas. Como
consequncia, alguns eleitores acabam por no
votar e outros, revoltados, sentenciam: Como
ns no somos nada... Talvez por sermos
machopes... vamos deixar os machanganas
votarem. Ficamos assim: at no dia que nos
valorizarem e trouxerem mesa aqui, ns nunca
vamos votar!9

1.Jinadu, L. A. (1997). Matters Arising: African Elections and The Problem of Electoral, Administration, Vol. 2 N 1, pp. 1-12.
2.Ver, por exemplo, Marchetti, V., Cambauva, D., (2013), Poliarquia e policy making: modelos de anlise de Governana Eleitoral, Encontro Internacional Participao, Democracia e Polticas Pblicas:
aproximando agendas e agentes, 23 a 25 de abril de 2013, UNESP, Araraquara (SP), pp. 1-15.
3.Pastor, R. (1999), the role of electoral administration in democratic transitions: implications for policy and research, Democratization, vol. 6, n 4, pp. 1-27.
4.Chaimite, E., Forquilha, S., (2015) Afinal nem todos votam em Manjacaze?, Relatrio de investigao n o 3, Maputo: IESE.
5.Pastor, R. (1999), Art. Cit. p.2.
6.Marchetti, V. (2008), Governana eleitoral : o modelo brasileiro de justia eleitoral , Dados Revista de Cincias Sociais, Vol. 51, n 4, pp. 865-893.
7.Lehoucq, F. (2002), Can Parties Police Themselves? Electoral Governance and Democratization, citado por Marchetti, V. (2008), Governana eleitoral : o modelo brasileiro de justia eleitoral ,
Dados Revista de Cincias Sociais, Vol. 51, n 4, p 874.
8.Mozzafar, S. e Schedler, A. (2002), The Comparative Study of Electoral Governance Introduction. International Political Science Review, vol. 23, n1, p. 15.
9.Paulo. S., Entrevista Massango-Manjacaze, 7 de Julho de 2015.
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