Vous êtes sur la page 1sur 183

LES

ACTES CONSTITUTIONNELS
DE

1940

PAR

Roger BONNRD
FACULT DE DROIT
L'UNIVERSIT DE BORDEAUX

DOYEN DE LA
DE

LIBRAIRIE GENERALE DE

DROIT ET DE

Ancienne Librairie Cheralier-Mareieq et

R. PICHON ET R.

20,

rue

JURISPRUDENCE

C'*et ancienne Librairie F. Piahon runie

DURAND-AUZIAS

Soufflot

1942

PARIS (V)

"

J.

-4

\-s

lgspSSSli^StelWMsi^0S;i 00Mw0p&
<S
S WtfSl
0,
"

V'

,,

-c ?-

**.
-

>"s

.,-r>

'

', V

H &

...i~.

--^>

'

-V ~

V
,'

:'

" >

.,

.^-J,-'~
'

M^C sJ

V'.
# 'l'

~i

'-....'
's--

'

^8,ygf-" -

"

rfe
>'lv"-r>'
-1.^
"V
-\

~-

f~& '

'

*!**? :

INTRODUCTION

constitutionnels de 1940 ont tabli en France un


rgime politique pour remplacer le rgime de 1875
renvers en juin 1940 par la Rvolution Nationale. Le change
ment a t considrable. A la dmocratie parlementaire a t
substitu un rgime autoritaire. Cependant les actes de 1940
ne contiennent pas la constitution dfinitive, Ils tablissent
Les actes

nouveau

organisation constitutionnelle provisoire destine tre


remplace un jour par une constitution dfinitive, dont d'ail
leurs l'laboration a dj t commence.
Malgr ce caractre provisoire, il a un intrt actuel tu
dier ce rgime constitutionnel de 1940.
D'abord ce rgime forme un tout cohrent. On peut parler
une

de la

Constitution de 1940

En outre, ce

devoir durer

rgime n'est pas prs de disparatre ; il semble


longtemps, il durera au moins aussi

encore assez

que la guerre.
part, il est probable qu'il ne disparatra pas com
pltement en entier. Il est vraisemblable que ses principes au
moins se retrouveront dans le rgime dfinitif. En effet, il a
t dans la pense des auteurs des actes constitutionnels de

longtemps
D'autre

1940 d'tablir

non

pas un

rgime exceptionnel, anormal et

rapport avec le rgime dfinitif, mais au contraire un rgi


me qui serait le prlude du rgime dfinitif et mme comme son
bauche. Ils ont entendu que les principes de ce rgime pro
visoire devraient tre repris par le rgime dfinitif, que notam
ment le principe autoritaire du rgime provisoire resterait
la base du rgime dfinitif, sauf recevoir de nouveaux am
nagements. D'ailleurs, le projet de constitution dfinitive sem
sans

ble avoir t orient dans


R.

Bonnard

ce sens.

ROGER

BONNARD

Ainsi, la Rvolution Nationale n'a pas procd comme la


plupart des autres rvolutions qui, en attendant la constitu
tion dfinitive, ont substitu au rgime renvers un rgime
exceptionnel et anormal ne devant avoir rien de commun avec
le rgime dfinitif. Au contraire, ds l'laboration du rgime
provisoire, la Rvolution Nationale s'est mise la construction
du nouvel ordre politique, sauf n'en raliser immdiatement
que quelques lments. Ds ce rgime provisoire, elle a
voulu donner satisfaction au besoin profond du pays d'une
reconstruction politique suivant un ordre nouveau. La situa
tion prsente offre du point de vue constitutionnel, une cer
taine analogie avec la situation qui a exist entre 1871 et 1875.
Le rgime provisoire tabli en 1871 s'inspirait des principes
de la dmocratie parlementaire qu'on voulait tablir et qui
fut effectivement tablie par les lois constitutionnelles de
1875. Ainsi, de mme les actes constitutionnels de 1940 sont
l'bauche de ce rgime autoritaire qui devra tre tabli par la
constitution dfinitive. D'ailleurs qu'on le veuille ou non, il
en sera

ainsi.

Certains croient

ou

affectent de croire que

le rgime auto

qu'un accident d aux circonstances,


elles et qu'ainsi, avec le retour
l'ordre normal, on reviendra la dmocratie parlementaire.
C'est l se faire de pures illusions et prendre par trop des
dsirs pour la ralit.
D'abord, le rgime politique de 1875 ne peut pas revivre.
Quand un rgime politique tombe accabl sous le poids de
tant de fautes impardonnables et charg de la responsabilit
d'un dsastre sans nom, comme il en a t de notre dmocratie
parlementaire, il ne peut pas se relever d'un tel effondre
ment, car il apparat comme entach de vices irrmdiables.
Ce ne sont pas seulement les hommes qui se trouvent tre car
ts; ce sont aussi les institutions qui sont dfinitivement
ritaire

actuel

n'est

qu'il disparatra

avec

condamnes et abolies.

Dans l'atroce douleur et l'affreuse

humiliation de la dchance nationale, un

peuple ragit irr

rgime qui l'a ainsi conduit au malheur.


En outre, la situation actuelle de la France carte pour
longtemps le rgime dmocratique et impose le rgime autosistiblement contre le

LES ACTES CONSTITUTIONNELS DE

Quoiqu'il arrive et quelle

ritaire.

que

1940

soit l'issue des vne

ments, nous vivrons encore de longues annes

d'une vie dan

Or, un peuple qui vit ainsi dans le danger et pour


pouvoir parer ce danger, les gouvernants de ce peuple doi
vent pouvoir lui imposer des charges et des sacrifices. La
dmocratie, par sa nature mme, n'est pas capable de gouver
ner dans ce sens. Elle ne peut pratiquer qu'une politique lib
gereuse.

rale de laisser-faire. La dmocratie est le luxe des pays pros

pres, indpendants et dont la scurit n'est pas menace.


En rsum, parce que les actes constitutionnels de 1940 for
ment une vraie constitution, parce que ce rgime constitu
tionnel est appel durer, parce que sa base autoritaire sera
conserve mme dans le rgime dfinitif; il y a intrt et
utilit l'tudier pour le connatre en lui-mme, pour se rendre
compte de l'importante rupture politique qu'il a consacre
et enfin pour se prparer l'tude de la constitution dfini
tive.

rgime autoritaire tabli la suite de la Rvolution


1940, deux points doivent retenir particulire
ment l'attention : le fondement de la lgitimit du pouvoir
tabli et l'amnagement de ce pouvoir en considration de la
Sur

ce

Nationale de

bureaucratie.

lgitimit d'un pouvoir est conditionne par son origine


a t tabli. C'est le problme du pouvoir
constituant qui est en cause. Il sera examin en premier lieu.
Mais la lgitimit d'un pouvoir est surtout conditionne par
l'idologie sur laquelle elle se fonde et qui est constitue par
les raisons qui justifient ce pouvoir et condamne les autres.
Cette idologie doit tre dgage et rpandue pour que l'opi
nion en prenne conscience et arrive ainsi acqurir la con
viction profonde de la lgitimit du pouvoir tabli. En trans
formant la forme de l'Etat, la Rvolution Nationale a prci
sment mis en cause la question de la lgitimit du pouvoir.
l'ancienne conviction de la lgitimit du pouvoir dmocra
tique si profondment ancre dans les esprits devra tre
substitue la conviction de la lgitimit du pouvoir autori
taire. Il appartient aux thoriciens de travailler ce rsultat.
L'autre point envisager dans un rgime autoritaire est le
La

et la manire dont il

ROGER BONNARD

domination de

que peut lui faire courir la


sa
bureaucratie. C'est pour le rgime une question de vie ou
mort d'carter cette domination bureaucratique. Il est d'ail

grand danger

de

possible d'y arriver. Le moyen est de placer auprs du


suprieur et des chefs secondaires des conseils composs
de particuliers qualifis qui indiqueront au chef les besoins des
individus satisfaire. C'est le systme du chef en ses con
seils dont l'organisation et le dveloppement s'imposent im
prieusement mme ds maintenant dans cette priode tran

leurs
chef

sitoire.

Chapitre premier

LA

RVOLUTION NATIONALE

ET LE

POUVOIR

CONSTITUANT

question liminaire qui se pose avant l'examen des dis


positions de notre nouveau rgime politique est celle de savoir
comment ce rgime a pris naissance et comment il a t tabli.
Une rvolution politique s'est produite : la Rvolution Na
tionale. Comment s'est-elle effectue? Des dispositions cons
titutionnelles ont t tablies. Par qui et comment ont-elles
t dictes? Ce sont l des questions essentielles. Souvent,
faute de les avoir lucides ou au cas de rponse insuffisante,
les dbuts des rgimes politiques sont rendus pnibles par les
contestations dont ainsi leur lgitimit se trouve tre l'objet.
C'est pour ces raisons qu'il convient d'examiner tout d'a
bord la Rvolution Nationale de 1940, l'laboration des actes
constitutionnels de 1940 et l'exercice cette occasion du
pouvoir constituant. Notre rgime politique, on le verra, n'a
rien perdre et, au contraire, tout gagner cet examen de
lgitimit. Il ne peut pas lui tre oppos un dfaut de lgiti
mit quant son origine.
Mais, pour faciliter cette tude et pouvoir la pousser plus
fond, il faut prsenter d'abord un aperu gnral des don
nes thoriques relatives au problme du pouvoir constituant.
La

Section I.

La thorie du

pouvoir constituant.

La constitution de l'Etat, au sens large du mot, est l'en


semble des dispositions, coutumires ou crites, qui prvoient

ROGER

BONNARD

l'organisation et le fonctionnement des institutions et des


organes de l'Etat. L'expression saisit ainsi toute la lgislation
de l'Etat.

gnralement le mot constitution est pris dans un sens


plus restreint. Il ne dsigne qu'une partie de la lgislation
tatique : celle qui est relative aux dispositions concernant la
forme de l'Etat et l'organisation de ses organes suprieurs; le
reste de la lgislation tatique est constitu par les lois organi
ques qui compltent la constitution, les lois administratives
et les lois judiciaires qui organisent, les unes, l'administration
et, les autres, les tribunaux judiciaires.
Ce sens restreint du mot constitution vient de ce que, dans
les droits publics modernes, pour formuler la rglementation
de la forme et des organes suprieurs de l'Etat, il a t tabli
un procd lgislatif spcial distinct du procd lgislatif ordi
naire qui a reu le nom de pouvoir constituant et qui a t
impos au pouvoir lgislatif ordinaire comme lui tant sup
rieur. Le mot constitution a t rserv la lgislation faite
par ce pouvoir constituant.
Le but de l'institution d'un tel pouvoir constituant a t de
freiner les changements constitutionnels en les rendant plus
difficiles, parce qu'on a voulu assurer la constitution une
stabilit qu'on jugeait ncessaire au fonctionnement rgulier
et paisible de l'Etat. Par ailleurs, on a eu en vue de venir limi
ter le lgislateur ordinaire dans le domaine de sa propre fonc
Mais

tion.
La distinction des deux

pouvoirs constituant et lgislatif

t ralise par une sparation qui est tantt organique (les


deux pouvoirs sont confis des organes diffrents), tantt

(les deux pouvoirs sont exercs par le mme organe,


des procdures diffrentes).
Enfin un pouvoir constituant peut se trouver organis par
la constitution prcisment pour la reviser : c'est le pouvoir
constituant dit institu . Seulement il arrive aussi qu'un
pouvoir constituant doive intervenir pour faire une constitu
tion alors qu'il n'y a pas de pouvoir constituant institu parce
qu'il n'y a pas ou qu'il n'y a plus de constitution en vigueur.
formelle
mais

Ce

avec

qui

se

produit

au

moment de la cration d'un nouvel Etat

LES ACTES

ou

CONSTITUTIONNELS DE

aprs une rvolution qui a renvers

1940

la constitution exis

pouvoir constituant est dit alors originaire .


Il convient d'examiner sparment ces deux pouvoirs cons
tituants institu et originaire parce qu'ils diffrent par leur

tante. Ce

organisation.
Ainsi, en rsum, le problme du pouvoir constituant con
siste se demander d'abord comment ce pouvoir va tre
form, c'est--dire par qui sera tablie ou revise la constitu
tion. Va-t-on laisser le pouvoir constituant au lgislateur ordi
naire ou bien le dfrer un lgislateur spcial en vue de frei
ner les changements constitutionnels pour assurer la stabilit
constitutionnelle ? On a ainsi les constitutions dites rigides ,

nature et leur

par opposition aux constitutions dites souples .


En outre, s'il y a un lgislateur spcial, il s'agit
comment il

va

tre

de savoir

organis. Deux points de vue sont en

premier est celui du degr de rigidit de la consti


ou renforcer cette rigidit et pour
cela organiser une revision facile ou difficile de la constitution
de faon obtenir moins ou plus de stabilit pour la consti
tution. L'autre point concerne le contenu de la constitution.
Normalement, on doit y comprendre ce qui est destin
durer, le reste tant rgl par la loi ordinaire. Mais que doiton
prendre dans l'organisation de l'Etat comme devant
bnficier de cette permanence. C'est la question du choix

cause.

Le

tution. Faut-il attnuer

des matires constitutionnelles.

I.

Le pouvoir constituant

originaire.

pouvoir constituant est originaire lorsque son titulaire le


possde en dehors de toute attribution constitutionnelle, spon
tanment, automatiquement, cause d'une certaine qualit
qu'il possde ou d'une certaine situation dans laquelle il se
Le

trouve.

premire question rsoudre sur le pouvoir constituant


originaire est de savoir si, pris en lui-mme, abstraction faite
de son titulaire, ce pouvoir spontan et sans base lgale peut
produire un effet de droit et par suite si la nouvelle constiLa

ROGER

tution

BONNARD

rglementation d'ordre juridique. Il s'agit de


juridicit de l'uvre du pouvoir constituant originaire.
En second lieu, il faudra rechercher qui peut et doit tre
titulaire du pouvoir constituant originaire et si ce titulaire
est un titulaire de droit et de fait et si, tant titulaire de fait,
il peut cependant produire des effets de droit.
Ainsi tout tourne autour de la juridicit du pouvoir consti
tuant originaire : ce pouvoir peut-il tre juridique; et s'il
peut tre juridique, quelles conditions le sera-t-il?
sera une

la

A. La
du

juridicit de l'uvre constitutionnelle


pouvoir constituant originaire.

En dehors du

cas

de cration d'un nouvel

Etat, c'est

au

d'une rvolution

politique que le pouvoir constituant


originaire est appel intervenir. Car une rvolution compor
tant, d'une part, la destruction d'un rgime politique et impli
quant, d'autre part, la construction d'un nouveau rgime, il y
a lieu intervention d'un pouvoir constituant. Or ce pouvoir
ne peut tre qu'originaire, il ne peut pas tre institu, puisqu'aprs une rvolution, il ne peut plus y avoir de consti
tution existante. Il s'agit de savoir si l'uvre constituante
ainsi accomplie a le caractre juridique, si elle produit du
droit. C'est ainsi qu'on est amen l'examen de la thorie
juridique des rvolutions politiques.
La juridicit de la constitution faite pour un Etat nouvel
lement cr s'tablit par les mmes principes que ceux qui
vont tre dgags pour le cas de rvolution. Il, n'y a donc pas
lieu d'en faire une tude spciale.
cours

juridique des rvolutions politiques1. On


rvolution politique un changement brusque,
rapide et de porte tendue dans les institutions politiques
La

thorie

entend

par

d'un pays.
A la rvolution

s'oppose l'volution politique qui consiste

1. Cf. Martin, La porte juridique des rvolutions en droit public interne


(thse Montpellier, 1938).

LES ACTES

dans des

CONSTITUTIONNELS DE

changements lents et insensibles,

1940

fragments et par

tapes successives. Au contraire, la soudainet, la rapidit, la


simultanit et l'ampleur sont les caractristiques de la rvo
lution.
De la

la rvolution sociale
transformation de l'tat social et de son ordon
Mais, gnralement, pour pouvoir se raliser, la

rvolution politique se distingue

qui vise la

nancement.
rvolution sociale doit tre

prcde d'une rvolution poli

tique. Ainsi la thorie marxiste de la rvolution prvoit


d'abord une rvolution politique pour rendre possible la
rvolution sociale qui est l'objet essentiel de la rvolution
marxiste.
Les rvolutions sont

souvent violentes et illgales,

il

dire ralises par la violence et l'illgalit. Mais


y
des rvolutions paisibles et lgales, c'est--dire faites

calme et

en

vertu des constitutions

aussi

dans le

existantes2. Dans ces

lgales, c'est le pouvoir constituant institu


pour dtruire et reconstruire. Ainsi, la juridicit

rvolutions
intervient

c'est--

qui
des

destruction et de recons
contestable puisque ces oprations sont

oprations constitutionnelles de
truction n'est pas

plupart des rvolutions sont illgales. Mais ce serait une erreur de penser
l'illgalit est de l'essence de la rvolution et que toute rvolution est ill
gale. En ralit, une rvolution peut tre lgale et, en fait, il y a des rvolutions
lgales. Gomment se fait-il qu'il y ait ainsi ces deux sortes de rvolutions?
Le caractre lgal ou illgal de la rvolution est conditionn par le caractre
du changement politique opr, suivant qu'il s'agit d'une rvolution autoritaire
ou dmocratique. La rvolution peut tre lgale quand elle est autoritaire; elle
ne peut qu'tre illgale quand elle est dmocratique.
A la base des rvolutions, il y a, non pour les lgitimer, mais pour les rendre
efficientes, un certain tat de la masse des consciences individuelles qui estiment
que l'ordre politique existant doit tre dtruit et remplac par un autre. Or,
dans les rvolutions autoritaires, celles qui comportent transformation du rgime
dmocratique en rgime autoritaire, les masses acceptent souvent ce changement
parce qu'elles sentent que le rgime dmocratique ne peut plus fonctionner et
doit tre remplac par un rgime autoritaire. Cela se produit souvent sous l'in
fluence de l'instinct de conservation des socits qui ragit en prsence des
dsordres causs par la dmocratie. Alors il arrive que, sous l'influence active
ou tacite des masses, les institutions dmocratiques, notamment les chambres
lues, se mettent en mouvement pour faire la rvolution dans le sens autori
taire, s'immolant ainsi et'es-mmes. On a donc une rvolution lgale.
Au contraire, la rvolution dmocratique est presque forcment illgale
parce que les masses qui veulent le remplacement du rgime autoritaire par le
rgime dmocratique se heurtent aux organes du rgime autoritaire existant
qui ne veulent pas cder leur pouvoir. D'o la ncessit d'une action illgale
pour oprer le changement.
2. La

que

10

ROGER

BONNARD

faites conformment la constitution existante. Ce sont

seu

lement les rvolutions

illgales qui amnent l'intervention du


pouvoir constituant originaire et dans lesquelles la juridicit
des oprations peut tre mise en question.
Dans une rvolution illgale, la destruction peut rsulter [
soit d'une meute populaire, qui dtruit le rgime politique
en le mettant en entier ou pour un de ses organes dans l'impos
sibilit dfinitive de fonctionner; soit encore d'un coup
d'Etat, c'est--dire d'une action illgale de destruction d'un
des pouvoirs institus contre un autre qui entrane le renver
sement de la constitution.

Quant la reconstruction, puisqu'il n'y a plus de consti


tution, elle ne peut maner que d'un organe sans habilitation
constitutionnelle, soit d'un pouvoir constituant originaire.
Dans ces conditions, il s'agit de savoir si ces deux oprations
peuvent tre d'ordre juridique, si elles peuvent produire effet
de droit, si elles constituent des actes juridiques produisant
des situations juridiques ou seulement si elles sont des opra
tions de fait n'entranant que des situations de fait.
La solution de la question dpend de la conception du droit.
Suivant qu'on admet le principe du positivisme juridique ou
la doctrine du droit naturel, les oprations d'une rvolution
illgale seront de simples faits ou des actes juridiques pro
duisant effet de droit.
1 Avec le positivisme juridique qui prtend que le droit
est cr par l'Etat et n'existe que dans la loi positive, les
actes de destruction et de reconstruction d'une rvolution

illgale ne sont que de purs faits sans caractre juridique. Le


pouvoir constituant originaire ne peut pas produire du droit.
En effet, comme le droit n'existe que par et dans la loi posi
tive, comme la loi positive ne peut tre l'uvre que des
organes institus par la constitution, les actes d'une rvolu
tion illgale et ceux d'un pouvoir constituant originaire tant
faits en dehors de toute constitution ne peuvent pas avoir
valeur juridique parce qu'ils ne comportent pas mission de
loi positive. En d'autres termes, le droit ne peut maner que
d'organes tatiques, c'est--dire tablis et habilits par la

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

1940

constitution. Or, dans une rvolution illgale, il ne


avoir d'organes tatiques. Donc une rvolution

11

peut pas y

illgale ne

peut pas produire du droit3.


Ainsi le positivisme juridique refuse toute valeur juridique
l'uvre des rvolutions illgales : celles-ci n'aboutiraient
qu' des actes matriels et des situations de fait. Cela est
parfaitement logique avec les principes du systme. Mais il est
tellement inadmissible et contraire aux faits de refuser toute

juridicit aux rvolutions illgales, que


autres

arguments, condamnation du

cela implique entre

positivisme juridique.

droit naturel qui considre que le droit


antrieur et extrieur l'Etat, qu'il est donn par la
nature des choses, qu'il n'est pas cr par l'Etat, mais seu
lement constat et formul par lui dans la loi positive, permet
2 La doctrine du

est

rvolution illgale peu


des effets de droit.
En partant de l'ide de droit naturel, ce caractre juridique
pourra appartenir ces oprations lorsque, d'une part,

que les oprations d'une


vent tre d'ordre juridique et produire

d'expliquer

l'ancienne constitution ne

correspondra plus ce qu'exige


communaut nationale comme

l'ordonnancement vital de la

rgles d'organisation de l'Etat et lorsque, d'autre part, une


nouvelle constitution comporte
cette organisation d'Etat

la nation, parce qu'alors,


constitution n'a plus de
tandis qu'au contraire la nouvelle constitu

par l'ordonnancement vital de


dans le premier cas, la prcdente

exige

valeur

juridique,
possde cette valeur juridique.
Ces points de vue procdent d'une certaine forme du droit
naturel et de la manire dont le droit naturel serait donn
tion

de l'Etat4.
rapports qu'elle implique
puissent subsister, il existe ncessairement un ensemble de
rgles qui viennent fixer obligatoirement la conduite active et

par la nature des choses en dehors


Dans toute socit, pour que les

a t notamment soutenue par Carr de Malberg, Thorie


l'Etal, II, p. 495, n 444. Au nom du positivisme juridique, il refuse aussi
juridicit la premire constitution d'un Etat nouvellement cr (id., p.
n 442).
4. Sur cette conception du droit naturel, cf. Dugut, Droit consiil., 3*
h p. 81 et s.

3. Cette thse

de

toute
490,
dit.;

12

ROGER

BONNARD

'"8
passive des individus. Ce sont les rgles sociales. Elles consti
tuent l'ordonnancement vital de la socit qui permet la

socit de natre et de vivre.


Parmi

rgles, certaines ont le caractre juridique. Elles


rgles de droit parce que la sanction de leur violation
est ou doit tre socialement organise et assure par la
contrainte matrielle. Ces rgles forment ce qu'on appelle le
ces

sont des

droit naturel.
Mais il faut que ce

droit naturel devienne une ralit effi


ciente, c'est--dire qu'il soit connu des individus qu'il doit
rgir et qu'il vienne dterminer leur conduite. Il en sera ainsi
lorsque les rgles du droit naturel auront pntr dans les
consciences individuelles, lorsque la masse des consciences
individuelles les concevront comme rgles de droit, c'est-dire comme rgles sociales devant tre sanctionnes par
la
contrainte matrielle.
Ainsi la juridicit des

rgles de droit n'est pas cre par les


individuelles, car elle leur prexiste : elle est
seulement constate et reconnue par elles. L'adhsion des
consciences individuelles ne fait que dterminer l'efficience
des rgles de droit. Cet tat des consciences, l'gard des
rgles de droit, peut s'tre form spontanment dans la
masse. Mais, le
plus souvent, il est provoqu par l'action de
propagande de certains individus. C'est d'ailleurs un des rles
principaux des lites de former la conscience juridique des
consciences

collectivits.

Enfin, le droit naturel, devenu efficient par l'adhsion des


individuelles, est constat et formul par le lgis
lateur. Il devient ainsi le droit positif.
Avec cette conception du droit naturel, voici comment les
oprations des rvolutions illgales peuvent avoir le caractre
juridique et produire des effets de droit.
Vu les changements dans la situation politique et sociale
des nations et, par ailleurs, les dformations invitables des
rgimes politiques, il peut arriver qu'une constitution cesse
d'tre l'exact ordonnancement vital de la nation, parce
qu'elle ne correspond plus aux ncessits de l'existence
nationale. La constitution perd ainsi sa valeur juridique; elle
cesse d'tre du droit; elle n'est donc
plus juridiquement obliconsciences

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

gatoire. Ainsi sa suppression

1940

13

n'est pas une violation du droit :

contraire elle est un acte conforme au droit.


Par ailleurs, vu le nouvel tat politique et social qui s'est
tabli dans la nation, il existe ncessairement une nouvelle
constitution qui correspond aux exigences actuelles de l'exis
tence nationale et forme ainsi l'ordonnancement vital de la
nation. C'est cette nouvelle constitution qui a valeur juridique

au

qui constitue le droit constitutionnel existant. Ce nouvel


constitutionnel devient efficient lorsque la masse
des consciences individuelles, spontanment ou sous l'influence
de quelques individus, le reconnat et y adhre.
Alors dans ces conditions, les oprations de destruction et
de reconstruction de la rvolution illgale ont un caractre
juridique et sont conformes au droit puisqu'il s'agit de faire
disparatre des institutions devenues contraires au droit et
de faire surgir celles qui se trouvent tre actuellement con

et

tat du droit

formes

au

droit.

Ainsi donc
cela seul

avec

cette conception du

droit qui existe par

qu'il est l'ordonnancement vital de

la socit assorti

sanctions, qui devient efficient par l'adhsion de la masse


des consciences individuelles, les rvolutions peuvent produire
du droit constitutionnel en dehors de toute lgalit constitu
tionnelle ou ordinaire lorsqu'elles laborent une constitution
conforme l'ordonnancement vital de.la communaut politi
de

que

rsultant des ncessits de l'existence

nationale5.

5. La thorie de la continuit de VEtal. Une rvolution peut


dtruire un rgime politique qui ne correspond plus
de la socit politique. Mais la question s'est pose de savoir

juridiquement

l'ordonnancement vital
jusqu'o peut aller
cette destruction de l'ordre politique, si elle peut tre totale ou au contraire
si quelque chose ne doit pas tre ncessairement maintenu. Cela met en cause
l'ide de continuit de l'Etat.
Cette ide consiste en ceci. Malgr les changements dans les institutions
l'Etat et les changements de personnes, malgr une transformation
.

de

complte de
l'organisation de l'Etat, l'Etat survivrait sans interruption, sans mme de nbvation, restant toujours identique lui-mme. La consquence serait que les actes
juridiques et leurs effets de droit produits par l'Etat survivraient tout chan
gement constitutionnel. Sauf la constitution que la rvolution fait disparatre
radicalement, tout l'appareil des lois ordinaires, des jugements des tribunaux,

l'administration subsisteraient en toute valeur juridique, ainsi


situations juridiques et obligations qui en sont issues. Tel est le
principe de la continuit de l'Etat et ses consquences.
On explique ordinairement ce principe en disant que la continuit des actes

et des actes de

que toutes les

de l'Etat

s'explique par la continuit de leur auteur; car l'Etat

est une personne

14

ROGER

BONNARD

C'est par les mmes raisons que s'explique la juridicit de


la constitution d'un Etat nouvellement cr. La constitution
de cet Etat

aura

tutionnel dans la

valeur

juridique et formera du droit consti

mesure

o elle contiendra rellement l'or

donnancement vital du nouvel Etat.

B, Le titulaire du

pouvoir constituant originaire.

Aprs avoir examin le pouvoir constituant originaire en


spcialement dans sa juridicit, il faut mainte
nant l'envisager quant son titulaire et rechercher qui peut
et doit tre ce titulaire, voir, en outre, si ce titulaire est titu
laire de droit et si, n'tant que titulaire de fait, il produit
cependant des effets de droit, soit du droit constitutionnel
bref, savoir si le pouvoir constituant originaire peut tre un
pouvoir de droit, quelles conditions il sera pouvoir de droit.
lui-mme et

une premire solution, dfaut de pouvoir consti


institu, le pouvoir constituant originaire appartien
drait au peuple et ne pourrait appartenir qu' lui. Il doit en

a) Dans

tuant

tre ainsi mme si le

peuple ne dtient pas le pouvoir politi


c'est--dire le pouvoir de gouverner la nation. Par con
squent, non seulement en dmocratie, mais aussi dans toute
autre forme d'Etat, le peuple est le seul dtenteur possible
du pouvoir constituant lorsque, par ailleurs, il n'y a pas de
pouvoir constituant institu. Il exerce le pouvoir constituant
par les procds directs ou semi-directs et, notamment, par le
que,

rfrendum.
Cette solution est fonde
l'Etat. Le contrat social

la

conception contractuelle de
qui, sinon en fait, au moins logiquesur

juridique qui est de dure indtermine. L'explication n'est pas trs concluante,
parce que prcisment il s'agit d'tablir comment, malgr les changements de
personnes et la transformation totale de son organisation, la personne Etat
subsiste sans interruption.
La vritable explication consiste en ceci. (Dans ce sens, Duguit, L'Etal,
t. I, p. 350.) La continuit des actes juridiques de l'Etat et de ses obligations
rsulte de la permanence des buts en vue desquels les actes ont t accomplis
et les obligations cres, car ces buts sont permanents malgr les changements
oprs dans l'Etat; cela l'exception des dettes de rgime parce qu'elles
correspondent par dfinition des buts autres que ceux du nouveau rgime
politique.

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

1940

15

ment, est l'origine de la socit politique, a cr l'Etat, fix

principes d'organisation et ainsi tabli sa constitution


rgles essentielles. Ainsi le peuple est titulaire du
pouvoir constituant titre d'auteur du contrat social. C'est
ses

dans ses

un

titulaire de droit. La nouvelle constitution d'un Etat

se

prsente donc comme une rvision du contrat social. Alors,


si aucun pouvoir constituant institu n'a exist ou n'existe plus,
parce qu'il n'y a pas ou qu'il n'y a plus de constitution, le
pouvoir constituant reviendra en droit son titulaire origi
naire qui est le peuple. Voil comment, dfaut d'un pouvoir
constituant institu, le peuple, titulaire originaire de droit du
pouvoir constituant, reprend toujours l'exercice de ce pou
voir.
C'est

principe qui avait t affirm par la Convention


septembre 1792 qui portait :
La Convention nationale dclare
qu'il ne peut y avoir de
constitution que celle qui est accepte par le peuple.
ce

nationale dans le dcret du 21

b) Dans une deuxime solution, il y aurait confusion


organique du pouvoir constituant originaire et du pouvoir
politique originaire. Le pouvoir politique, c'est--dire le
pouvoir de gouverner la nation, possde toujours, dfaut de
titulaire institu par la constitution, un titulaire originaire
parce que l'existence du pouvoir politique est une ncessit
et que ce pouvoir a forcment un titulaire. Ainsi ce titulaire
originaire du pouvoir politique doit tre considr comme
titulaire de droit de ce pouvoir. Or ce serait ce titulaire du
pouvoir politique qui serait en mme temps, titre originaire,
le titulaire du pouvoir constituant.
Il doit en tre ainsi, dit-on, parce que le pouvoir d'autoorganisation serait inhrent au pouvoir politique. Une des
caractristiques du pouvoir politique serait le pouvoir de
s'organiser lui-mme. Ce pouvoir constituant serait donc un
pouvoir de droit comme tant li un autre pouvoir de droit.
C'est ainsi qu'on interprte le fait du roi Louis XVIII,
faisant lui-mme la Charte de 1814. Il aurait exerc le pou
voir constituant titre originaire, parce qu'il possdait dj
le pouvoir

politique titre originaire.

16

ROGER

BONNARD

c) Enfin, dans une troisime solution, le pouvoir constituant


pourrait appartenir au gouvernement de fait qui s'est tabli
spontanment la chute du rgime politique renvers par la
rvolution. Ici on se trouve en prsence d'un titulaire de fait
du pouvoir constituant qui, cependant, ralise des effets de
droit, qui, en faisant la constitution, labore du droit consti
tutionnel. Tout cela rsulte de la nature mme du gouverne
ment de fait.

Ces

gouvernements de fait qui s'tablissent spontanment

le rgime politique ren


quoique illgaux, sont
lgitimes. Ils sont illgaux par leur origine puisqu'ils se sont
constitus en dehors de toute lgalit constitutionnelle ou
ordinaire. Mais ils sont lgitimes quant leur activit; et
ainsi, bien qu'tant pouvoir de fait, ils peuvent produire des
effets de droit. Ils sont ainsi lgitimes parce que, comme il y a
ncessit et urgence ce que la nation soit dote d'un gouver
nement, on n'a pas le temps de constituer un rgime politique
suivant les formes rgulires. Mais cette lgitimit ne dpasse
pas les actes qu'il est ncessaire et urgent d'accomplir. Il est
vrai qu'ils restent toujours juges de cette urgence.
C'est dans ces conditions que le gouvernement de fait peut
dtenir et exercer le pouvoir constituant originaire. Les actes
ainsi faits dans l'exercice de ce pouvoir seront lgitimes et
auront valeur juridique s'il tait ncessaire et urgent de les
accomplir. Le gouvernement de fait aura pu, lgitimement
et juridiquement, laborer la nouvelle constitution s'il tait
urgent de le faire et s'il avait d y avoir des inconvnients
graves attendre. Mais pour que le gouvernement de fait
puisse faire la nouvelle constitution, il faut encore qu'il se
trouve avoir eu la force suffisante pour cela. L'histoire montre,
en effet, que, souvent, les gouvernements de fait se sont
trouvs trop faibles et n'ont pas eu assez d'autorit pour faire
eux-mmes la nouvelle constitution. Alors ils ont pass la
main. Ils ont fait lire par le peuple une assemble constituante
charge de faire la nouvelle constitution.

une rvolution pour remplacer


vers sont des gouvernements qui,

aprs

LES ACTES

II.

CONSTITUTIONNELS DE

1940

17

Le pouvoir constituant institu.

pouvoir constituant institu est celui qui existe en


qui a t tabli pour venir, le cas
chant, reviser cette constitution. Ainsi ce pouvoir suppose
une constitution en vigueur, la diffrence du
pouvoir consti
tuant originaire qui existe en dehors de toute constitution.
C'est pour ce pouvoir constituant institu, que se pose la
distinction avec le pouvoir lgislatif ordinaire. En effet, ces
deux pouvoirs peuvent tre confondus en ce sens qu'il n'y a
qu'un seul lgislateur qui fait la fois et de la mme manire
Le

vertu d'une constitution et

les lois constitutionnelles et les lois

ordinaires; de telle sorte

que ces deux catgories de lois diffrent seulement par leur


contenu et non par leur valeur. Ou bien les deux pouvoirs

peuvent tre distincts. Cette distinction est assure soit par


une sparation
organique : les deux pouvoirs appartenant
respectivement des organes diffrents et spars; soit par
une
simple sparation formelle : les deux pouvoirs tant exer
cs par le mme organe, mais avec des procdures diffrentes.
La distinction des deux pouvoirs lgislatifs, constituant et
ordinaire, est destine permettre de poser la supriorit du
lgislateur constituant sur le lgislateur ordinaire et de la loi
constitutionnelle sur la loi ordinaire, afin de pouvoir imposer
des limitations au lgislateur ordinaire6.
6.

Une

objection thorique

t souleve contre la supriorit des lois consti


(Sur ce'point, cf. Carr de Malberg, La
Loi, p. 103.) Cette supriorit serait logiquement impossible dans la dmo
cratie avec une certaine
conception de la loi.
On considre
et ce serait l la conception franaise que, dans
la dmo
cratie, la loi est l'expression de la volont gnrale de la nation. Or, si la loi a en
principe ce caractre, elle le conserve toujours et reste toujours identique ellemme quel que soit son objet. On ne
peut donc pas admettre qu'il puisse y avoir

tutionnelles

sur

les lois ordinaires.

des lois de valeur et de force diffrentes

notamment des lois constitutionnelles

qui seraient suprieures aux lois ordinaires.


D'autre part, cette supriorit de la loi constitutionnelle ne
peut pas venir
d'une prtendue
supriorit hirarchique du lgislateur constituant sur le lgis
lateur ordinaire ; car, dans la
dmocratie, tous les lgislateurs ne peuvent tre
que reprsentants de la nation et exprimant par
reprsentation la volont gn
rale de celle-ci. Cela
implique l'galit et exclui entre eux toute hirarchie.
Cette argumentation aboutit la condamnation,
non pas du principe de la
supriorit des lois constitutionnelles, mais de l'ide que la loi est l'expression
de la volont

rgle certaine

gnrale. Car le concept d'explication logique doit cder devant la


et justifie en fait.

H. Bonnard

18

ROGER

BONNARD

Cette limitation du

lgislateur ordinaire consiste d'abord


venant rgler elle-mme'
de l'Etat, le lgislateur
ordinaire se trouve priv de lgifrer sur ces points parce que!
la loi constitutionnelle tant suprieure la loi ordinaire, le!
lgislateur ordinaire ne peut pas venir modifier la loi consti
tutionnelle. Le lgislateur ordinaire peut tre galement
limit par le fait que la loi constitutionnelle vient lui imposer;
des rgles, non seulement de forme, mais aussi de fond, pour
l'exercice de sa propre fonction lgislative.
que, la loi constitutionnelle
certains lments de l'organisation

en

ce

Les buts de

ces

deux limitations sont diffrents. Eu enlevant

certaines matires constitutionnelles

lgislateur ordinaire,
pour les rserver au lgislateur constituant, on vise rendre
les modifications constitutionnelles plus difficiles et assurer
ainsi une plus grande stabilit la constitution de l'Etat. En
imposant des rgles au lgislateur ordinaire dans son activit
lgislative propre, on vise limiter cette activit et assurer
ainsi une certaine protection des droits et liberts des indi
vidus. Ce procd se rattache donc au systme du gouverne
ment dit modr qui tend protger les individus contre la
au

force de l'Etat en affaiblissant cette force.

La notion de

objets de la distinction des pouvoirs


lgislatifs, constituant et ordinaire, tant ainsi tablie, il con
vient de donner quelques prcisions sur la technique d'orga
nisation de chacun de ces deux pouvoirs lgislatifs.
ces

deux

A. Le

pouvoir lgislatif ordinaire.

Le pouvoir lgislatif ordinaire peut tre limit par la consti


tution, non seulement par des procdures qui lui sont imposes,;
mais aussi par certains contenus qu'il doit obligatoirement
donner aux lois ordinaires. Il est oblig de lgifrer non seule
ment avec certaines formes, mais aussi dans un certain sens!
et suivant certains principes qui sont prvus par la consti

tution.
Ces

dispositions constitutionnelles de limitation n'ont

d'ailleurs de valeur que pour le lgislateur ordinaire. Elles ne


valent pas pour les particuliers. Ceux-ci ne peuvent pas s'en

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE 1940

prvaloir et elles ne peuvent

pas

19

leur tre opposes. Leur con


lorsque le lgislateur

tenu ne devient valable pour eux que

ordinaire l'a formul dans

une

loi ordinaire. Ainsi les

parti
pourront rclamer l'exercice d'une libert prvue
par la constitution que lorsque la loi ordinaire en aura orga
culiers

ne

nis l'exercice.
La

porte de la limitation du lgislateur ordinaire peut


peut tre plus ou moins serre, suivant
que la constitution prescrit seulement des buts atteindre,
ou bien pose les
principes de lgislations laborer, ou bien
prcise les principales dispositions de ces lgislations, ne lais
sant au lgislateur ordinaire que l'laboration de
rglemen
tations secondaires et subordonnes. En France, les consti
tutions se sont toujours tenues des
principes trs gn
raux. A l'oppos, aux Etats-Unis, les constitutions des Etats
particuliers sont trs dveloppes dans les dispositions concer
nant la limitation du lgislateur ordinaire.
La nature de la limitation du lgislateur ordinaire
peut aussi
varier. En effet, il s'agit l d'un aspect particulier de la limi
tation de l'Etat par le droit. Or, pour cette
limitation, il
existe des systmes varis qui se ramnent deux
grandes
varier. La limitation

doctrines

le libralisme individualiste et l'interventionnisme


communautaire. L'une restreint le plus possible l'intervention
de l'Etat; l'autre tend

tions

constitutionnelles

procder de l'une
En

ou

l'largir plus ou moins. Les limita


du lgislateur ordinaire peuvent

de l'autre doctrine.

France, c'est le libralisme individualiste qui fut mis,


par la Rvolution de 1789, la base de la limitation du
lgislateur ordinaire et qui y resta ensuite pendant longtemps.
C'est pourquoi en France, ainsi
que dans tous les pays de
libralisme individualiste, les limitations constitutionnelles du
lgislateur ordinaire ont t exprimes sous la forme de
dclaration des droits de l'homme et du
citoyen .
C'est qu'en effet le libralisme individualiste
pose que les
individus ont des droits et des liberts qui doivent tre
reconnus et conservs et
qui, ainsi, s'imposent l'Etat luimme. Par consquent, le
lgislateur ordinaire, en faisant les
lois ordinaires, doit
respecter ces droits et ces liberts. Il ne

ROGER

20

BONNARD

peut pas les supprimer et il ne peut les limiter pour les rgle
menter que dans la mesure o cela est ncessaire, pour que
tous

puissent jouir galement de leurs droits.


en cela que consiste la limitation du

C'est

lgislateur ordi

C'est pourquoi, dans


ce systme politique, la limitation du lgislateur ordinaire a
t exprime sous la forme d'numrations et d'affirmations

naire dans le

des droits et

quant la

libralisme individualiste.

liberts des individus et

dnonciations de rgles

rglementation des droits, soit dans cette

forme de

dclaration des droits.

B. Le

pouvoir lgislatif constituant.

L'organisation du pouvoir
sous

des formes trs

lgislatif constituant a exist


poursuivi pat

varies. Cela tient au but

cette institution.
L'existence du

pouvoir lgislatif constituant, distinct du


pouvoir lgislatif ordinaire, suprieur lui et charg de rviser
la constitution, procde de cette ide qu'on a voulu rendre la
rvision des lois constitutionnelles plus difficile que la modifi
cation des lois ordinaires et assurer ainsi plus de stabilit
la constitution. Seulement cette tendance vouloir la stabilit constitutionnelle a t plus ou moins pousse. Il en a
rsult qu' cet effet, la rvision a t rendue plus ou moins
difficile. C'est ainsi qu'il y a eu cette varit d'organisation
pour la rvision des lois constitutionnelles suivant qu'on a
voulu rendre la rvision plus ou moins difficile en considra
tion de la stabilit constitutionnelle.
C'est la fois par le contenu de la constitution, par l'organe
constituant et par la procdure que les systmes de pouvoii
lgislatif constituant ont vari, rendant la rvision plus ou
moins difficile et poussant plus ou moins vers la stabilit
constitutionnelle.
Gnralement et
volution

en ce sens

spcialement en France, il y a eu une


qu'on a recherch de moins en moins la

tendu vers une revision de plus


plus facile, parce qu'on s'est aperu l'exprience que cette

stabilit constitutionnelle et
en

LES ACTES

stabilit

CONSTITUTIONNELS DE

constitutionnelle tait

un

leurre,

1940

car

elle

21

ne

pouvait

prvaloir contre certains besoins inluctables de changements


constitutionnels et qu'alors si la revision se trouvait tre trop
difficile, on tait accul la rvolution illgale.
ld Le contenu de la constitution. Le contenu donn aux
constitutions a t trs variable et ces variations ont t con

le point de vue de la stabilit constitutionnelle.


n'y a pas, en effet, pour la constitution, un contenu fixe
qui devrait tre le mme pour toutes les constitutions parce
qu'il y aurait des matires constitutionnelles s'opposant aux
matires lgislatives, c'est--dire des matires qui, par leur
nature mme, seraient rserves au lgislateur constituant.
Il n'y a pas de matires constitutionnelles : n'importe quelle
matire de lgislation tatique peut figurer dans la consti

ditionnes par
Il

tution.

devait tre rgl par la constitu


comptence du lgislateur ordi
naire, on a t guid uniquement par le point de vue de la
stabilit constitutionnelle. Les points de l'organisation de
l'Etat auxquels on a voulu assurer une plus grande stabilit
ont t soustraits" au lgislateur ordinaire et introduits dans
Alors, pour dcider ce qui
tion et ainsi soustrait la

la constitution.

les constitutions des contenus


prcisment la tendance vers la
a t plus ou moins pousse.
En France, l'volution a t dans le sens de constitutions de
plus en plus brves, parce qu'on a tenu de moins en moins
C'est ainsi

qu'on voit

trs diffrents

pour

parce

que
stabilit constitutionnelle

avoir de la stabilit constitutionnelle. Au dbut, au moment


de la Rvolution de 1789, on voulut donner une grande exten

sion la stabilit constitutionnelle. Aussi les


titutions furent trs

premires

cons

dveloppes. Non seulement elles rglaient

dans le dtail l'organisation des organes suprieurs de l'Etat,


mais elles contenaient mme les principes de l'organisation

l'organisation judiciaire. Or ce
progressivement diminu dans les diffrentes
constitutions, pour en arriver la constitution de 1875 qui ne
s'occupe que du Parlement et du Gouvernement et encore
administrative locale et de
contenu

ROGER

22

BONNA.UD

pour eti fixer seulement les rgles essentielles,


lois organiques d'en prciser les dtails.

L'organe constituant.

laissant des

Pour l'organe constituant, voici


suite la stabilit cons

comment la difficult de revision et par

titutionnelle
cial

ou

peut varier.
peut avoir tabli

un organe constituant sp
seulement faire intervenir le lgislateur ordinaire avec

D'abord

on

procdure spciale. La revision sera plus facile si le pou


particularis qu'avec une diffrence de;
procdure.
S'il a un organe spcial, ce peut tre un organe qui existe
titre permanent, tant prvu ce titre par la constitution,
ou bien un organe qui devra tre form l'occasion de cha-|
que revision : par exemple, une assemble de revision lire
une

voir constituant n'est

au

moment de la revision et pour y

procder. La revision

sera

beaucoup plus facile si l'organe de rvision


existe et est toujours mme de fonctionner que s'il faut cons
tituer l'organe chaque revision.
Si l'organe constituant est le peuple intervenant par voie
d'initiative ou de rfrendum, la revision sera plus difficile
raliser que s'il s'agit d'lire une assemble parce que c'est une
chose grave de provoquer une dcision populaire et devant
videmment

laquelle

on pourra

hsiter.

constitutionnelle. Les rgles de procdure


aussi
faire
peuvent
beaucoup varier la difficult de revision.
D'abord on peut imposer pour l'initiative de la revision ou
pour la revision elle-mme plusieurs dcisions prises avec ui:
certain intervalle entre chacune, cet intervalle tant plus ou
moins long : un mois, un an, deux ans.
D'autre part, des majorits spciales suprieures la majo-;
rit ordinaire, par exemple les 2/3 ou les 3/4, peuvent tre?
exiges pour le vote de la re vision.
Ces pluralits de dcisions et ces majorits spciales crent;
des difficults de revision qui peuvent devenir de vritables;
impossibilits. Ainsi la constitution de 1791 et celle de l'an III
avec les dcisions d'initiative successives et longs interval
les qu'elles exigeaient, rendaient la revision pratiquement irn3 La procdure

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

1940

23

possible. La rvision de la constitution de 1848 qui exigeait


pour la dcision d'initiative une majorit des 3/4, ne put ja
aboutir parce
tre atteinte. C'est ce

mais

qu'une telle majorit ne put jamais


qui accula le prince Louis-Napolon au
coup d'Etat du 2 dcembre 1851.
A raison des expriences faites, la loi constitutionnelle du

25 fvrier

1875, art. 8, a tabli un systme de revision trs


plupart de ceux qui votrent la constitution de 1875
taient des monarchistes qui espraient un jour pouvoir rta
blir la monarchie. D'autre part, le parti rpublicain voulait
une constitution plus
dmocratique. Bref tous entrevoyaient

facile. La

une

revision brve chance. Comme

d'une

on

faon rgulire, sans recourir au coup


la revision le maximum de facilit.

voulait la faire

d'Etat,

on assura

D'abord, premire facilit : l'organe de revision est tout


prt; c'est l'Assemble nationale forme par la runion du
Snat et de la Chambre des dputs. Pour que l'organe soit
form et prt fonctionner, les deux chambres n'ont
qu'
aller Versailles, lieu fix pour la runion de l'assemble
nationale et s'y runir.
Quant la procdure, pour ordonner la runion de l'Assem
ble nationale, il n'est exig qu'une seule dcision
prise spa
rment par chacune des deux chambres sur
proposition de
l'assemble

ou

du Gouvernement.

La seule difficult tait

la revision devait tre vote la majorit absolue non pas


votants, mais du nombre lgal des membres composant
l'Assemble nationale.
que
des

Section II.

Les actes constitutionnels de 1940.

jj |
v :
i
thoriques sur le pouvoir constituant qui
viennent d'tre exposes, on va pouvoir maintenant prciser,
pour les actes constitutionnels de 1940, comment ils ont t
faits et comment ils peuvent tre rviss. On verra si le pou
voir constituant
qui est intervenu tait un pouvoir originaire
ou institu et
quel est maintenant le pouvoir institu pour
Avec les donnes

oprer la revision constitutionnelle.

ROGER

24

BONNARf)

Mais il faut tout d'abord examiner


de la Rvolution nationale de

les faits et circonstances

1940 pour les interprter du

vue constitutionnel.
Ces diffrentes recherches vont

point de
1

permettre de dgager :

Que la Rvolution Nationale de 1940 a t une

rvolution

politique de caractre lgal;


2d Que les actes constitutionnels de 1940 ont t faits par
un pouvoir constituant institu;
3d Qu'enfin il existe actuellement un pouvoir de rvision
constitutionnelle institu.

I.

La Rvolution Nationale de 1940.

1940 s'est produite aprs notre


dfaite militaire, sans intervention violente ou illgale, par
suite de la prdominance du Marchal Ptain dans le Gouver
nement, dans le cadre du rgime constitutionnel de 1875 rest
en droit en vigueur, mais ruin en fait et exigeant pour cela
une revision constitutionnelle totale. Tels sont en bref les
caractres de cette Rvolution qui a renvers la IIIe Rpu
blique et donn naissance l'Etat Franais .
Il est rare dans les temps modernes qu'un rgime politique
survive un dsastre militaire complet qui vient frapper le
pays. Le rgime politique est toujours plus ou moins respon
sable du dsastre. Les masses, ayant conscience de cette res
La Rvolution Nationale de

ponsabilit, veulent la suppression du

rgime fautif. Ce rgime

est alors renvers par l'meute ou le coup d'Etat; ou bien


encore il s'effondre de lui-mme par la dsertion des gouver

auxquels le dsastre subi par leur faute fait prendre


incapacit et de leur indignit.
Il en fut ainsi en France en 1814, en 1815 et en 1870. L'Al
lemagne connut cette infortune aprs sa dfaite de 1918,
L'vnement vient de se produire de nouveau chez nous aprs;
l'effroyable dfaite que l'Allemagne nous a inflige. Encore
une fois la dbcle militaire a entran la dbcle politique,

nants

conscience de leur

Une rvolution a clat.

Mais, la diffrence de ce qui

s'est gnralement produit

LES ACTES

dans la
1940 n'a
meute

CONSTITUTIONNELS

DE

1940

25

plupart des rvolutions, la Rvolution Nationale de


comport ni coup d'Etat comme en 1814 et 1815, ni
populaire comme au 4 septembre 1870 ou dans la

rvolution allemande de novembre 1918. Il


y a eu seulement
le souffle irrsistible d'une indicible motion

qui

saisi le

pays tout entier au moment des armistices des 22 et 24


1940 et qui a mis les dirigeants du

juin
rgime dans l'impossibilit

morale de continuer gouverner. Ces hommes ont

vu

l'cra

sante

responsabilit qui pesait sur eux raison de leurs fau


tes, voire mme de leurs trahisons. Ils ont senti toute l'ten
due de leur incapacit et de leur
indignit. Et brusquement,
dpasss et dbords par les vnements, manquant de cou
rage et pris de peur, ils ont fait dfaut. Leur carence a mis
le rgime politique dans
l'impossibilit de continuer fonc
tionner. Ce rgime a cependant subsist en
droit, car aucun
acte positif n'est intervenu
pour le renverser. Il s'est d'ail
leurs maintenu en droit
pour une autre raison.
Au milieu de cet croulement
gnral des hommes et des
choses tel qu'on a pu croire un moment
que c'tait la fin de la
France comme Etat
indpendant, et si heureusement pour
nous qu'on a pu dire
que c'tait l le miracle qui avait sauv
la France, le Marchal Ptain a
surgi. Il s'est dress l'appel
de sa conscience, se sentant fort de son
prestige et de sa gloire,
dans le lgitime orgueil de sa valeur et de son autorit.
Il est
rest ferme et matre de lui dans la
dbandade gouvernementale

et, accept par l'opinion unanime comme l'homme ncessaire au


salut du pays, pour
sauver ce qui pouvait encore tre sauv,
il s'est
empar de ce pouvoir abandonn par les autres gou
vernants, le prsident de la Rpublique et les ministres. Il a agi
leurs lieu et
place, se substituant en fait eux bien qu'ils
fussent encore nominalement en fonction. Voil
comment le

rgime politique antrieur a subsist en droit, aprs la prise


du pouvoir
par le Marchal Ptain. Il a t maintenu en mar
che par la seule volont du
Marchal, alors qu'en fait c'tait
dj un autre rgime qui venait de s'tablir : le rgime auto

ritaire que vont consacrer les actes constitutionnels de 1940.


Mais, si le Marchal Ptain a domin l'Etat en toute supr
matie, il n'a pas t un gouvernement de fait parce que le

26

ROGER

BONNARD

rgime antrieur subsistait en droit. Il n'a pas t non plus


un gouvernement insurrectionnel puisqu'il tait d'accord au
moins tacitement avec les tenants du rgime qu'il remplaait
en fait. C'est videmment l une situation trs particulire
dans laquelle le fait se superposait au droit. Seuls ont pu la
saisir ceux qui ce moment touchaient de prs aux milieux
gouvernementaux. Elle a chapp l'opinion publique.
C'est Bordeaux qui a eu le triste honneur d'tre le thtre de
ces grands vnements qui ont t le prlude de la Rvolution
Nationale, pendant le sjour qu'y fit le Gouvernement du 16
au 29 juin 1940, aprs son exode de Paris et jusqu' son dpart
pour Vichy.
Tout en restant dans le cadre constitutionnel, le Marchal
Ptain commena affirmer son autorit de fait ds qu'il
devint prsident du conseil, le 17 juin 1940. Il prit de son pro
pre chef, ne tenant conseil que de lui-mme et sans se soucier
de l'opinion des autres membres du gouvernement trois
dcisions capitales, qui marquent la progression de son auto
rit : la demande d'armistice, la dcision que le Gouvernement
ne quittera pas le territoire franais, la conclusion des armis
tices. Enfin ce fut le poignant message du 25 juin 1940 dans
lequel, parlant vraiment en chef, il s'adressait au pays pour
expliquer sans rticence la triste situation de la France vain
cue, mais pour donner aussi au pays des motifs d'esprer. A
partir de ce moment, tous les pouvoirs s'effacent devant le
pouvoir du Marchal. Il est devenu en fait le chef dont l'auto
rit est unanimement reconnue et accepte. Mais bien que
dtenteur de cette autorit suprme, il continue l'exercer
dans le cadre des lois constitutionnelles de 1875. La IIIe Rpu
blique subsiste encore en droit.
Lorsque ce dualisme d'un rgime politique de fait plaqu;
sur le rgime politique de droit devint vident (cette vidence
apparut au lendemain de l'armistice exactement au cours de la
journe du mardi, 25 juin), on comprit que ce dualisme ne pou
vait pas durer tant donn la discordance totale entre les deux
rgimes. Ce n'tait plus, comme on l'avait vu parfois, un pr
sident du conseil s'imposant aux autres ministres par sa
valeur personnelle : c'tait un chef affirmant son autorit

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

1940

propre et personnelle : soit la ngation totale


tie parlementaire et l'affirmation du rgime

27

de la dmocra
autoritaire. Or

videmment penser rtablir le


rgime antrieur qui nous avait amen au dsastre, une revi
sion totale de la constitution apparut brusquement comme
une ncessit absolue et comme devant tre opre d'urgence
pour instaurer dans le plus bref dlai possible un nouvel ordre
politique qui ne pouvait comporter qu'un rgime autori
taire. Enfin et surtout la situation extrieure imposait la
revision constitutionnelle : il fallait de toute urgence pouvoir
opposer l'Allemagne un gouvernement rgulier.
Aussi, dans la journe du 26 juin, certains hommes de l'en
tourage du Marchal et ayant sa confiance se mirent au travail
et laborrent des textes portant revision de la constitution.
D'autre part, sentant l'urgence de la revision, les conseillers
comme on

ne

pouvait

pas

du Marchal auraient voulu la raliser immdiatement avant

le

dpart de Bordeaux que le Gouvernement devait bientt


quitter raison de l'occupation allemande. Mais ils ne
purent pas le faire.
En effet, on se trouva Bordeaux dans l'impossibilit de
faire jouer la procdure de revision constitutionnelle de l'ar
ticle 8 de la loi du 25 fvrier 1875 cause de la majorit exige
pour le vote de la revision par l'Assemble nationale. Il
fallait la majorit absolue du nombre des membres compo
sant l'assemble. Or le nombre des parlementaires prsents
ce moment Bordeaux tait trop rduit peine une
centaine
pour pouvoir atteindre cette majorit. Ainsi
la seule difficult relle du procd de revision de 1875 se
rvla ici

comme un

obstacle effectif.

Vu

l'urgence, on envisagea un instant d'oprer la revision


illgalement, par voie de coup d'Etat. Mais on recula devant
cette illgalit qui aurait entach l'origine du nouveau rgime
et aurait pu
nuire son autorit. On se dcida alors attendre
pour faire la revision que le Gouvernement ft rendu dans sa
nouvelle rsidence. On esprait que les parlementaires pour
raient y tre assez nombreux pour atteindre la majorit vou
lue l'Assemble nationale.
Le gouvernement quitta Bordeaux le 29 juin 1940. Quel-

ROGER

28

ques

BONNARD

jours furent employs son installation Vichy. Entre:

temps, les snateurs et dputs y afflurent. Ils se montrrent:


tout de suite favorables la revision constitutionnelle comme:

prononcrent en ce sens dans des ru


qui eurent lieu le 7 juillet 1940.
Alors se droula la procdure de revision de la loi du 25
fvrier 1875 qui se rvla encore une procdure facile et rapide,
permettant d'viter la rvolution illgale.
Le gouvernement saisit les Chambres du projet de rsolu
tion portant qu'il y avait lieu de reviser la constitution. Le
projet tait prcd d'un important expos des motifs indi
quant les raisons et le sens de la revision oprer7. Les Cham
bres se runirent le 8 juillet 1940 et votrent la rsolution
presque sans dbat et la quasi-unanimit : au Snat, par
229 voix sur 230 votants et la Chambre, par 395 voix sur
398 votants. Un pouvoir de revision illimite tait accord,
La rsolution portait simplement qu'il y avait lieu de reviser
les lois constitutionnelles, sans indiquer ni l'objet ni la porte
de la revision. Les Chambres s'abstinrent ainsi de limiter le
pouvoir de revision de l'Assemble nationale.
Aussitt le gouvernement saisit l'Assemble nationale du
projet de revision constitutionnelle. L'assemble se runit le
10 juillet 1940 deux reprises : le matin en sance secrte pour
discuter le projet et dans l'aprs-midi pour le voter sans dis
cussion par 569 voix contre 80 voix. La majorit absolue du
nombre des membres de l'Assemble tait largement atteinte.
De sorte qu'on n'eut pas appliquer une rsolution que l'As
semble Nationale avait vote de peur que la majorit prvue
par la constitution ne ft pas atteinte : cette rsolution por
tait que la majorit absolue du nombre des votants pour
rait suffire pour le vote de la revision.
C'est ainsi qu'a t vote la loi constitutionnelle du 10
juillet 1940 dont on va maintenant examiner le contenu8.
chose inluctable et

se

nions officieuses

7. Voir le texte de cet expose des motifs dans :


constitutions de la France, Supplment, 1942, p. 2.
8. Voici le texte de la loi du 10 juillet 1940 :

Article unique. L'Assemble nationale donne


ment de la Rpublique, sous l'autorit et la signature
de

Duguit et Monnier,

L\

tout pouvoir au gouverne'


du Marchal Ptain, l'effet

promulguer, par un ou plusieurs actes, une nouvelle constitution de

l'Etat

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

1940

29

La loi du 10 juillet 1940 n'a pas elle-mme ralis la revision


constitutionnelle. Elle ne contient pas les nouvelles disposi
tions constitutionnelles destines

tutionnelles de 1875. Elle


Ptain le pouvoir de faire la

se

remplacer les lois consti

borne donner

au

Marchal

nouvelle constitution, sous rserve


garantir les droits du travail, de la famille et de la patrie,
d'organiser des assembles lgislatives et de faire ratifier par
le peuple la nouvelle constitution.
Ce procd de rvision employ par la loi du 10 juillet 1940
apparat comme tout fait anormal et exceptionnel. Il sem
ble que, normalement, il aurait fallu que l'Assemble natio
nale labort elle-mme les nouvelles dispositions constitu
tionnelles. Elle pouvait aussi, comme on le fit pour la revision
de l'organisation du Snat en 1884, dconstitutionnaliser les
lois constitutionnelles et faire laborer les nouvelles disposi
tions par le lgislateur ordinaire en la forme de lois ordinaires.
Le procd consistant charger le Marchal Ptain de faire
la nouvelle constitution dpouillait les Chambres de l'exer
cice du pouvoir constituant. Mais d'imprieuses raisons obli
grent procder ainsi.
D'abord le vote de la nouvelle constitution par l'Assemble
nationale et surtout par les Chambres en forme de loi ordi
naire auraient entran de longs retards absolument incom
patibles avec l'urgence du moment. D'autre part, l'inter
vention lgislative de l'Assemble nationale ou des Cham
bres rendait le succs de la revision des plus problmatiques
vu
l'impuissance bien prouve de nos assembles que le dsar
roi des milieux parlementaires n'avait pu qu'accrotre. Enfin,
une revision faite effectivement
par l'Assemble nationale ou
par les Chambres risquait d'tre mal accueillie par l'opinion,
vu le discrdit dans
lequel les parlementaires taient tombs
devant l'opinion et la dsagrgation du rgime politique de
1875, dj peu prs croul en fait.
de

franais. Cette constitution devra garantir les droits du travail, de la famille et


de la patrie.
Elle sera ratifie par la nation et applique par les assembles qu'elle aura
cres.
La prsente loi constitutionnelle dlibre et
nale sera excute comme loi d'Etat.

adopte

par

l'Assemble natio

ROGER

30

BONNARD

Aussi pour ces raisons et vu l'urgence, ds qu'il


investi de la plnitude du pouvoir constituant, le

fut ainsi!
Marchal
Ptain s'est empress d'en user. Il ne s'est pas born quel
ques modifications des lois constitutionnelles de 1875 visant
simplement amliorer le rgime. Il a boulevers complte
ment l'organisation politique, remplaant le rgime de 1875;
par un rgime compltement nouveau jusque dans ses princi
pes. Ainsi ont t faites sous le nom d' actes constitution
nels

une

srie de lois constitutionnelles

qui sont venues modi


abroger com

fier les lois constitutionnelles de 1875 sans les

pltement, mais en les amputant de leurs dispositions fonda


mentales. Ces actes constitutionnels ont t dicts confor

l'esprit de la loi du 10 juillet


1940, sous la seule signature du Marchal et sans contre
seing ministriel.

mment la lettre et aussi

En voici l'numration :

juillet 1940 par lequel


posant le principe du rgime autoritaire,
s'attribue lui-mme la qualit de chef de l'Etat franais et;

L'acte constitutionnel n 1 du 11

le Marchal Ptain,

supprime la prsidence de la Rpublique0.


L'acte constitutionnel n 2 du 11 juillet 1940 qui fixe;
les pouvoirs du chef de l'Etat sur la base du principe de la
concentration des pouvoirs10.

9.

Acte conslilulionnel n 1 :

Nou3, Philippe Ptain, marchal de France,


Vu la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940.
Dclarons assumer les fonctions du chef de l'Etat franais.
En consquence, nous dcrtons :
L'article 2 deda loi constitutionnelle du 25 fvrier 1875 est

Fait

abrog.
Vichy, le 11 juillet 1940,
Philippe PETAIN.

10. Acte constitutionnel n 2 :

Nous, marchal de France, chef de l'Etat franais,


Vu la loi constitutionnelle du 10
Dcrtons

juillet 1940,

Art. premier, 1. Le chef de l'Etat franais a la plnitude du pouvoir


gouvernemental; il nomme et rvoque les ministres et secrtaires d'Etat,
qui ne sont responsables que devant lui.
2. Il exerce le pouvoir lgislatif en conseil des ministres :
1 Jusqu' la formation de nouvelles assembles;
2 Aprs cette formation, en cas de tension extrieure ou de crise intrieure

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS

DE

1940

31

L'acte constitutionnel n 3 du 11

juillet 1940 qui, tout


jusqu' la cration de nouvelles
assembles, prononce leur ajournement sine die et supprime
leur pouvoir lgislatif par abrogation de l'article 1 de la loi

maintenant les Chambres

en

du 25 fvrier 187511.

L'acte constitutionnel n 4 du 12 juillet


nise la succession du Marchal Ptain
par le

1940 qui orga


procd de la

cooptation12.
grave, sur sa seule dcision et dans les mmes formes. Dans les mmes cir

constances, il peut dicter toutes dispositions d'ordre budgtaire et fiscal.


3. Il promulgue les lois et en assure l'excution.
4. Il nomme tous les emplois civils et militaires pour lesquels la
loi
n'a pas prvu d'autre mode de
dsignation.
5. Il dispose de la force arme.
6. Il a le droit de grce et d'amnistie.
7. Les envoys et ambassadeurs des puissances trangres sont accrdits
auprs de lui. Il ngocie et ratifie les traits.
8. Il peut dclarer l'tat de sige dans une ou plusieurs
portions du

territoire.

9. line peut dclarer la guerre sans l'assentiment pralable des


assembles
lgislatives.
Art. 2.
Sont abroges toutes
dispositions des lois constitutionnelles des
24 fvrier
1875, 25 fvrier 1875 et 16 juillet 1875 incompatibles avec le prsent

acte.

Fait

11. Acte constitutionnel n 3

Vichy, le 11 juillet 1940,


Philippe. PETAIN.

Nous, marchal de France, chef de l'Etat franais,


Vu la loi constitutionnelle du 10
juillet 1940,
Dcrtons

ce

10

Art. premier. Le Snat et la Chambre des


dputs subsisteront jusqu'
que soient formes les assembles prvues
par la loi constitutionnelle du

juillet 1940.

Art. 2. Le Snat et la Chambre des


dputs sont ajourns jusqu' nou
vel ordre.
Ils ne pourront dsormais
se runir que sur convocation du chef de l'Etat.
Art. 3. L'article
premier de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875
est

abrog.

Fait
12. Acte constitutionnel n 4

Nous, marchal
Vu la loi

Vichy, le 11 juillet 1940,


Philippe PTAIN.

de

France, chef de l'Etat franais,


constitutionnelle du 10 juillet 1940,

Dcrtons

Art. premier.
Si, pour quelque cause que ce soit, avant la ratification
par la nation de la nouvelle

constitution, nous sommes empchs d'exercer


l'Etat, M. Pierre Laval, vice-prsident du conseil des
ministres, l'assumera de plein droit.
Art. 2.
Dans le cas o M. Pierre Laval serait
empch, pour quelque

E fonction de chef de

32

ROGER

Ces actes
du

nouveau

BONNARD

qui sont les actes constitutionnels fondamentaux


rgime, ont t complts par les actes consti

tutionnels suivants

L'acte constitutionnel n 5 du 30

juillet 1940 qui a


suprme de justice et qui a t complt par la loi
30 juillet 1940 sur l'organisation de la Cour.
Les actes constitutionnels n 4bis du 24 septembre 1940,
4ter du 13 dcembre 1940 et 4quaier du 10 fvrier 19401

cr la Cour

du

modifiant l'acte constitutionnel n 4


de l'Etat

en ce

qui

concerne

sur

la succession du Chef!

la dsignation du

successeur.

L'acte constitutionnel n 6 du 1er dcembre 1940


dchance des snateurs et de dputs.

Les actes constitutionnels n 7 du 27

du 14 aot

sur

la

janvier 1941, n8

1941, n 9 du 14 aot 1941 et n 10 du 4 octobre

1940

sur

n 7

prvoit d'importantes dispositions

le serment des fonctionnaires. L'acte constitutionnel


sur

la responsabilit:

des secrtaires d'Etat et des hauts fonctionnaires devant le


chef de l'Etat et

sur

la mise

en

jeu de cette responsabilit.


qui tablit

L'acte constitutionnel n 11 du 18 avril 1942

le dualisme du chef de l'Etat et du chef du Gouvernement et


dfre

ce

dernier la direction effective de la

politique

ext-j

rieure et intrieure13.
Les faits de la Rvolution Nationale tant ainsi connus,
il faut maintenant les

interprter du point de vue du pouvoir constituant et voir pour cela les caractres de la Rvolu
tion Nationale, le pouvoir constituant dans l'laboration des
que ce soit, il serait son tour remplac par une personne que dsignerait,
majorit de sept voix, le conseil des ministres. Jusqu' l'investiture ds
celui-ci, ies fonctions seraient exerces par le conseil des ministres.
cause

la

Fait
13. Acte constitutionnel n 11

Vichy, le 12 juillet 1940,


Philippe PETAIN.

Nous, Marchal de France, chef de l'Etat franais,


Vu l'acte constitutionnel n 2 du 11 juillet,
Dcrtons

Article unique. La direction effective de la politique intrieure et extrieur;


de la France est assure par le chef du Gouvernement, nomm par le chef dt
l'Etat et responsable devant lui.
Le chef du gouvernement prsente les ministres l'agrment du chef df

l'Etat; il lui rend compte de

ses

initiatives et de ses actes.


Fait Vichy, le 18 avril 1942,
Ph. PETAIN.

LES ACTES

actes

CONSTITUTIONNELS DE

33

1940

constitutionnels et le pouvoir de revision

organis pour

actes.

ces

II.

Les caractres de la

Rvolution Nationale.

Nationale de 1940 a t une vraie rvolu


tion, une rvolution politique et une rvolution lgale.
ld On trouve dans la Rvolution Nationale tous les traits
des vraies rvolutions, soit la soudainet et l'importance.
La Rvolution Nationale a t soudaine, brusque et rapide.
La Rvolution

fait, elle a t ralise Bordeaux

En

dans les quelques jours

couls entre l'armistice et le dpart du gouverne


Vichy, du 25 au 29 juin 1940.
Avant le 25 juin, personne, mme parmi les gens avertis,
n'avait envisag une telle rvolution. On ne concevait pas un
renversement du rgime de 1875. On tait absolument persuad
de la prennit de notre rgime parlementaire parce qu'aprs
toutes les expriences faites au cours du xixe sicle, on pensait
que c'tait le seul rgime possible en France. Les esprits les
plus audacieux n'allaient pas au del de rformes restaurant
et amliorant le rgime. Les quelques rares qui parlaient d'un
changement de rgime taient considrs comme des utopistes
se sont
ment pour

qui

jouant du paradoxe.
Or l'ide d'une revision

constitutionnelle totale et fonda

surgit brusquement au lendemain de l'armistice et


s'imposa tout de suite aux esprits. Ce sera un point d'histoire
a prciser un
jour de savoir qui a t le vritable instigateur
de cette ide d'une rvolution, qui l'a lance le premier et qui
l'a fait prvaloir.
Brusque dans son apparition, l'ide rvolutionnaire a t
non moins
rapide dans sa ralisation. C'est en deux jours, les
26 et 27 juin, qu'a t rdig, arrt et accept par le Marchal
le texte essentiel qui est devenu l'acte constitutionnel nd 2.
Tout ce qui a suivi, et notamment l'intervention de l'Assem
ble nationale de revision, n'a t que formalits pour rgula
riser et lgaliser l'opration. En tout cas, ces formalits n'ont
pas beaucoup tard.
mentale

R. Bonnard

34

ROGER

BONNARD

L'importance des changements oprs est l'autre trait de la


Rvolution Nationale. C'est

une

transformation radicale du

rgime politique qui a t opre ds les premiers moments,


Tout n'a pas t reconstruit et mme encore maintenant il
reste encore faire. Mais ce qui a t fait au dbut a t tout
de suite de trs grande importance puisque les actes constitu
tionnels n 1 et n 2 ont pos l'un, le principe du rgime autori
taire et l'autre, le principe de la concentration des pouvoirs
au profit du chef de l'Etat, remplaant ainsi les deux princi
pes essentiels de 1875, la dmocratie parlementaire et la spa
ration des pouvoirs.
2 La Rvolution Nationale de 1940

t une rvolution

politique. En effet les changements oprs ont t d'ordre


politique. Il s'est agi uniquement de modifier l'organisation
de l'Etat. Il n'a pas t effectu, ni mme envisag une trans
formation de l'tat social. Au contraire, la disposition de la loi
constitutionnelle du 10 juillet 1940 qui garantit les droits de
la famille, du travail et de la patrie peut tre considre com
me affirmant
implicitement le maintien de l'tat social actuel,
et des valeurs qu'il comporte.
3d Enfin la Rvolution Nationale

que ses oprations de


tion ont t faites paisiblement
en ce sens

une

rvolution lgale

destruction et de reconstruc
et lgalement.

Aucune violence n'a t commise. Aucun acte

illgal n'a t
accompli. Il n'y a eu ni coup d'Etat, ni meute pour venir
renverser le rgime politique de 187514. En fait le rgime s'est
effondr de lui-mme. Il a t dtruit en fait par la carence du

personnel gouvernemental lui-mme qui s'est drob devant


se serait opr effectivement le remplacement du prsident
Rpublique, M. Albert Lebrun, par le nouveau chef de l'Etat franais, le
marchal Ptain, d'aprs le communiqu publi par les journaux et dont voici

14. Voici comment

de la

le texte

Vichy, le 11 juillet 1940. Le Marchal Ptain a rendu visite M. Alberl


Lebrun, prsident de la Rpublique. L'entretien a notamment port sur la loi
constitutionnelle.
Le Marchal a tenu rendre hommage au dvouement avec lequel le prsident
Lebrun s'est consacr pendant huit annes et dans des circonstances particuli

difficiles, la plus haute magistrature du pays.


prsident Lebrun a remerci le Marchal Ptain de sa dmarche.

rement

Le

LES ACTES CONSTITUTIONNELS DE

1940

35

responsabilits du dsastre. Mais le rgime a subsist en


jusqu' son abrogation par les actes constitutionnels et
cette abrogation a t lgalement opre parce que ces actes
taient eux-mmes lgaux comme faits en excution de la loi
constitutionnelle du 10 juillet 1940.
L'laboration du nouveau rgime constitutionnel par les
actes constitutionnels a donc t ainsi une opration lgale.
Il y a eu exercice lgal et constitutionnel du pouvoir consti
tuant. Mais il convient de s'expliquer sur cette lgalit cons
titutionnelle du pouvoir constituant qui a fait les actes consti
tutionnels de 1940, parce qu'elle est actuellement conteste.
les

droit

III.

L'laboration des actes constitutionnels.

Les actes constitutionnels de 1940 ont t faits par un pou


qui tait, non pas un pouvoir constituant

voir constituant

originaire, mais

un

pouvoir constituant institu. Ce pouvoir

fut institu par la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940


par le fait que cette loi a cr un nouveau mode de revision
constitutionnelle remplaant celui qui tait prvu par la
constitution de 1875.

Gnralement, aprs les rvolutions, la constitution

nou

velle est labore par un pouvoir constituant originaire parce


que la rvolution a renvers la constitution et dtruit le pou
voir constituant institu par elle. Or il n'en a
pas t ainsi
dans la Rvolution Nationale de 1940. Le pouvoir constituant
y a t un

pouvoir constituant institu. Mais le pouvoir ins

titu qui est intervenu n'est pas celui qui a t organis par la
loi constitutionnelle du 25 fvrier 1875, art. 8. Un nouveau
pouvoir constituant a t tabli par la loi constitutionnelle du
10

juillet 1940. C'est ce qu'il faut dmontrer aprs avoir


discut et cart les autres solutions qui peuvent tre envisa
ges ou qui ont t soutenues.
A. Pouvoir constituant

originaire.

Le pouvoir constituant
qui a fait les actes constitutionnels
de 1940 pourrait
s'interprter comme ayant t un pouvoir

ROGER

36

constituant

BONNARD

originaire, c'est--dire

un

pouvoir existant

habilitation constitutionnelle. Il
ainsi de l'une des deux faons suivantes.

dehors de toute

en

en

serait

Le Marchal Ptain aurait fait les actes constitutionnels

qualit soit de gouvernement de fait, soit de titulaire ori


ginaire du pouvoir politique. Aucune de ces deu,x solutions
en

n'est retenir.

a) Gouvernement de fait. Le Gouvernement du Marchal


pouvoir constituant comme tant
devenu un gouvernement de fait qui se serait form spon
tanment, sous l'empire de la ncessit et de l'urgence, pour
remplacer le gouvernement lgal, parce que celui-ci se serait
croul, tant devenu incapable de gouverner dans un dsas
tre dont il portait la responsabilit.
Ce gouvernement de fait bien qu'illgal s'est trouv lgi
Ptain aurait exerc le

time

comme

ralisant les conditions de ncessit et d'urgence

exiges pour lgitimer le gouvernement de fait et rendre ses


actes rguliers.
En outre, vu le prestige du Marchal Ptain, ce gouverne
ment de fait avait assez d'autorit et de force pour exercer
non seulement le pouvoir politique, mais aussi le pouvoir
constituant, en vue de faire la nouvelle constitution pour
remplacer la constitution de 1875. De plus, il y avait urgence

ce

de

que la nouvelle constitution ft


de la situation extrieure,

vue

tablie, surtout du point


raison du pressant int

que les autorits allemandes se trouvent le plus tt


possible en prsence d'un gouvernement de droit. Enfin toutes
les conditions du gouvernement de fait et de la juridicit de
son uvre constitutionnelle se trouvaient runies. Quant
l'intervention de l'Assemble nationale votant la loi consti
tutionnelle de 1940, elle aurait t de pure forme et sans
valeur juridique, l'assemble ayant agi sous la pression du,
gouvernement et sachant que le gouvernement aurait passe
rt

ce

outre si elle avait refus.

Il n'est pas possible d'admettre cette explication que les


actes constitutionnels auraient t faits par le Marchal Ptain
titre de

gouvernement de fait et ainsi seraient l'uvre d'un

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

1940

37

pouvoir constituant originaire, c'est--dire d'un pouvoir

non
dfr, comme le sont les pouvoirs de tout gouvernement de
fait.

C'est

qu'en effet, le gouvernement du Marchal Ptain n'a


jamais constitu un gouvernement de fait proprement dit.
Il est rest jusqu' l'tablissement de la nouvelle constitution
par les actes constitutionnels de 1940, le gouvernement lgal
prvu par les lois constitutionnelles de 1875. Le Marchal
Ptain tait prsident du conseil rgulirement nomm et
chef d'un ministre qui fut rgulirement form le 17 juin
1940. Le prsident de la Rpublique subsistait et exerait
effectivement ses pouvoirs. Il ne les a abandonns qu'aprs
l'acte constitutionnel n 1 qui a supprim la prsidence de la
Rpublique. Les Chambres, il est vrai, faisaient dfaut; mais
c'est parce qu'elles taient, vu les circonstances, dans l'im
possibilit matrielle de se runir.
Le rgime constitutionnel de 1875 a donc subsist en droit
jusqu'aux actes constitutionnels de 1940 qui ont tabli le
nouveau rgime. Il n'y a eu en droit aucun interrgne o ait
pu trouver place un gouvernement fait. En fait, le rgime de
1875 avait perdu toute force et toute autorit et devait nces
sairement tre remplac. Mais en droit il a dur jusqu' son
remplacement lgal par les actes constitutionnels.
Enfin l'intervention de l'Assemble nationale a eu pleine
valeur juridique. Le Marchal Ptain l'a bien pousse la
revision. Mais elle a agi surtout sous la pression des circons
tances qui rendaient la revision absolument indispensable.
On ne peut donc pas dire que sa libert de dcision ait t
aline au profit du Marchal Ptain.

>

b) Pouvoir politique originaire. Dans un autre point de


vue, on pourrait dire que le Marchal Ptain a exerc un
pouvoir constituant originaire titre de titulaire originaire
du pouvoir
politique.
Le Marchal Ptain serait devenu, du fait des vnements,
le titulaire originaire du pouvoir politique. Il
en serait devenu

titulaire
et

sans

pouvoir lui ait t dfr par personne,


suite d'un dplacement spontan du pou-

que ce

simplement

par

38

ROGER

BONNARD

voir

politique ei sa faveur sous la pression des circonstances,


pouvoir politique aurait t transfr spontanment du
peuple et de ses reprsentants, devenus incapables de l'exer
cer, au Marchal Ptain, comme seul capable d'en assumer
l'exercice, comme suite la carence des gouvernants qui
avaient dsert le pouvoir et cette sorte d'abdication du
peuple dtermine par le dsarroi complet de l'opinion publi
Le

que.
C'est

alors, en qualit de titulaire originaire du pouvoir


politique et parce que, dans une certaine opinion, le pouvoir
constituant serait li au pouvoir politique, comme on l'a vu
plus haut, que le Marchal Ptain aurait exerc le pouvoir
constituant. Dans ces conditions, il l'aurait exerc titre ori
ginaire.
En somme, la situation aurait t analogue celle qui exista
en 1814 la chute du Ier Empire. Le pouvoir politique, dtenu
par le peuple et son reprsentant l'Empereur, tait pass
spontanment Louis XVIII qui s'en tait trouv investi
sans qu'il lui ait t dlgu par personne. Alors c'est titre
de titulaire de pouvoir politique, comme ayant le droit d'or
ganiser le pouvoir politique dont il tait seul titulaire, qu'il
avait fait la Charte de 1814.
A cette

argumentation, on peut rpondre que le rgime de


parlementaire de 1875 a subsist en droit jusqu'aux
actes constitutionnels de 1940 qui l'ont remplac par un rgi
me autoritaire. Sans doute, depuis la demande d'armistice, le
Marchal Ptain possdait une autorit de fait qui l'empor
tait sur toute autre, mme sur l'opinion publique; et, en fait,
il dtenait personnellement le pouvoir. Mais, en droit, il
n'tait pas titulaire du pouvoir politique. Il ne l'est devenu
qu'aprs se l'tre attribu par les actes constitutionnels n 1
et n 2 et en vertu de la loi constitutionnelle du 10 juillet
1940 qui lui donnait le pouvoir de revision constitutionnelle.
Ainsi il a acquis le pouvoir politique aprs avoir reu le pou
voir constituant. Donc son pouvoir constituant ne pouvait
pas dcouler de son pouvoir politique.
dmocratie

LES ACTES CONSTITUTIONNELS

DE

1940

39

B. Pouvoir constituant institu.

opinion qui, d'ailleurs, est la plus rpandue, le


pouvoir constituant qui a fait les actes constitutionnels a t
un pouvoir constituant institu. C'est la loi constitutionnelle
du 10 juillet 1940 qui aurait procd cette institution. Seule
ment il s'agit de savoir comment et quel titre ce
pouvoir
constituant a t institu. A ce sujet deux points de vue sont
en prsence. Ce sont, en fait, les deux
opinions qui sont actuel
lement en discussion. On dit, d'une part, que le pouvoir cons
tituant a t institu par dlgation et, d'autre part, qu'il a
t institu par attribution.
Dans

une

a) Pouvoir constituant dlgu. Dans la premire opi


nion, l'Assemble nationale qui possde le pouvoir consti
tuant institu par l'article 8 de la loi constitutionnelle du 25
fvrier 1875 aurait dlgu l'exercice de ce pouvoir person
nellement au Marchal Ptain par la loi constitutionnelle du
10 juillet 1940 avec mandat de revision illimite,
puisque le
texte parle de donner une nouvelle constitution l'Etat fran
ais. La loi du 10 juillet 1940 serait ainsi une loi de pleins pou
voirs constitutionnels. D'ailleurs la dlgation rsulterait
du
texte mme de la loi qui dit : L'Assemble nationale donne
tout pouvoir... Ces termes, dit-on, impliqueraient une dl
gation de l'exercice du pouvoir constituant.
L'Assemble nationale a accept de procder ainsi parce
qu'elle a compris qu'il et t inopportun d'exercer elle-mme
son pouvoir constituant cause de
l'urgence et des dlais
invitables d'une discussion parlementaire, cause du dis
crdit et du manque d'autorit des parlementaires vis--vis
de l'opinion, cause enfin du
risque de ne pas aboutir rai
son de
l'impuissance dont les Chambres avaient maintes fois
fait preuve.
Ainsi le Marchal Ptain a exerc un pouvoir constituant
institu : soit le pouvoir institu par la loi du 25 fvrier 1875
dont l'Assemble nationale lui a dlgu l'exercice. Il a t

substitu par la dlgation de l'Assemble nationale dans

l'exercice du pouvoir constituant institu

pour

celle-ci

par

40

ROGER BONNARD

la loi du 25 fvrier 1875. C'est le

procd de revision prvu par


la loi du 25 fvrier 1875 qui a fonctionn par dlgation. Aprs
la dlgation de l'Assemble au Marchal, les actes constitu
tionnels de 1940 ont t faits par application du systme de
revision prvu par la loi du 25 fvrier 1875.
Mais il n'y a eu au profit du Marchal Ptain de la part de
l'Assemble nationale, qu'une dlgation d'exercice du pou
voir constituant et encore cette dlgation est personnelle au
Marchal, comme le texte de la loi du 10 juillet 1940 le prcise:
expressment en disant que les actes constitutionnels seront
faits sous l'autorit et la signature du Marchal Ptain .
De sorte que, si le Marchal vient disparatre, la dlga
tion du pouvoir constituant tombera et l'Assemble nationale,
qui a conserv la jouissance de son droit, en reprendra l'exer
cice. La chose est juridiquement possible puisque les Chambres
ne sont pas dissoutes, mais seulement ajournes.
Par ailleurs, le mandat constituant donn au Marchal est
soumis certaines conditions.

D'abord, quant au contenu de la constitution, il est stipul


que devront y tre garantis les droits du travail, de la famille
et de la patrie. En outre, il est prvu qu'il devra tre cr des
assembles lgislatives et que la nouvelle constitution devra
tre ratifie par la nation. Mais cette condition de ratification
doit s'entendre

comme

condition rsolutoire et

non comme

condition
en

suspensive; c'est--dire que la constitution entrera


vigueur avant d'tre prsente la ratification populaire;

elle tombera si la ratification est refuse.


Telle est la thse
eu

l'exercice du

d'aprs laquelle le Marchal Ptain aurait


pouvoir constituant, en vertu d'une dlga

tion manant de l'Assemble nationale.

Cette thse

peut pas tre admise. Elle se heurte ce prin


cipe, unanimement admis, qu'une comptence ne peut pas
tre dlgue. A la diffrence d'un droit, une comptence ne
peut tre exerce que par son titulaire, moins que la loi
n'autorise la dlgation. Ainsi l'Assemble nationale, investie
par la loi constitutionnelle du 25 fvrier 1875 de la comp
tence de rviser la constitution, ne pouvait qu'exercer ellemme cette comptence et ne pouvait pas en dlguer l'exerne

LES ACTES

cice

au

sance

CONSTITUTIONNELS DE

1940

41

Marchal Ptain, en conservant par ailleurs la jouis

de cette comptence.

b) Pouvoir constituant attribu. Dans une autre opinion,


qui nous parat tre l'opinion exacte, il a eu attribution du

pouvoir constituant au Marchal Ptain, raison de l'tablis


sement par la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940 d'un
nouveau mode de rvision constitutionnelle, qui a remplac
le mode prvu par la loi du 25 fvrier 1875. Les actes consti
tutionnels de 1940 ont donc t faits conformment

une

procdure de rvision qui a remplac celle qui avait


organise par la loi du 25 fvrier 1875 et par un pouvoir
constituant institu nouveau, cr au profit du Marchal par
la loi du 10 juillet 1940 pour faire la nouvelle constitution la
place du pouvoir constituant de 1875. En somme, le procd
de rvision de 1875 a fonctionn pour crer, par rvision de
l'art. 8 de la loi du 25 fvrier 1875, un nouveau pouvoir cons
tituant institu, charg de faire la nouvelle constitution. Il
n'a pas jou pour laborer lui-mme cette constitution. Ainsi
l'Assemble nationale ne pouvant pas tablir elle-mme la
nouvelle constitution, pour les raisons qui ont t indiques
plus haut, s'est dpouille dfinitivement de son pouvoir
constituant, en crant dans la loi du 10 juillet 1940 un
nouveau pouvoir constituant par rvision de l'article 8 de la
nouvelle
t

loi du 25 fvrier 1875.

systme de rvision prvu par la loi du 10 juil


organis. Le pouvoir constituant, qui
appartenait prcdemment l'Assemble nationale, appar
tient dsormais, tant en jouissance qu'en exercice, au Mar
chal Ptain. Ce pouvoir lui est personnel puisque le Marchal
est nommment dsign dans la loi du 10 juillet 1940. En
outre, ce pouvoir est exclusif. Le Marchal le possde lui
Ce

nouveau

let 1940 est ainsi

en dehors de toute intervention : il n'a ni


faire contresigner sa signature par un ministre, ni prendre
l'avis du conseil des ministres. Au contraire, pour les lois
ordinaires faites maintenant en vertu de l'acte constitutionnel

seul et l'exerce

le chef de l'Etat, l'avis du conseil des ministres et le


contreseing ministriel sont ncessaires. Il y a donc, actuelle-

& 2 par

42

ROGER

ment,

une

distinction formelle entre les lois constitutionnelles

et les lois ordinaires la

antrieure

BONNARD

place de la distinction organique


supriorit des lois consti

ainsi est maintenue la

tutionnelles.
Le

pouvoir constituant du Marchal Ptain est cependant

soumis

certaines restrictions.

La

nouvelle

constitution

devra tablir des assembles


les droits du

lgislatives. Elle devra garantir


travail, de la famille et de la patrie. Enfin, la

nouvelle constitution devra tre soumise la ratification de


la nation. Cette ratification ne doit pas s'entendre comme

impliquant reconnaissance du pouvoir constituant au profit


de la nation, par application de l'ide que le pouvoir consti
tuant appartient toujours de droit la nation quelle que soit,i
par ailleurs, l'organisation de l'Etat. Cette ratification popu
laire ne vient pas donner force et valeur juridique la consti

tution. C'est le Marchal

vraiment le pouvoir cons


rgles de droit
obligatoires. La ratification doit s'interprter comme un acte
d'adhsion du peuple l'uvre constitutionnelle du Marchal.
Telle est l'opinion qui semble devoir tre adopte sur le
pouvoir constituant du Marchal Ptain. Rien, dans le texte
mme de la loi du 10 juillet 1940, ne s'y oppose. L'expres
sion : L'Assemble nationale donne tout pouvoir... peut
trs bien s'interprter comme crant un pouvoir constituant
nouveau. Et
puis, en faveur de ce point de vue, et contre
l'ide de dlgation, on peut invoquer l'impossibilit morale
qu'il y avait faire laborer la nouvelle constitution au moyen
d'un procd de rvision se rattachant un rgime
politique
dj presque croul, en fait et en tout cas compltement
discrdit. De la part de l'Assemble nationale, et puisqu'on
voulait rester dans la lgalit constitutionnelle, il n'y avait
qu'une seule possibilit : son abdication en tant que lgislateur
constituant au profit d'un autre lgislateur constituant.
Pour complter cette argumentation au sujet des deux
opinions qui viennent d'tre prsentes, il convient de souli
gner les intrts mis en jeu par l'adoption de l'une ou de
l'autre des deux solutions proposes : dlgation ou attribu
tion du pouvoir constituant.
Le premier intrt touche la valeur juridique des limita-

qui

exerce

tituant et tablit la constitution l'tat de

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

1940

43

apportes au pouvoir constituant, dfr au Marchal


Ptain, et consistant dans l'obligation de crer des assembles
tions

lgislatives, de garantir les droits du travail, de la famille et


de la patrie et de faire ratifier la constitution par le peuple.
Si le pouvoir constituant du Marchal est un pouvoir dl
gu par l'Assemble nationale, ces rgles observer pour l'la
boration de la constitution sont des conditions poses l'exer
cice du mandat donn. Le Marchal est strictement tenu de
y aurait donc exercice irrgulier du pouvoir
constituant si elles n'taient pas observes. Par ailleurs, bien

s'y conformer. Il

qu'ayant l'exercice du pouvoir constituant, le Marchal ne


peut pas les abroger.
Au contraire, si le Marchal Ptain est titulaire d'un nou
veau pouvoir constituant, institu par la loi constitutionnelle
du 10 juillet 1940 en remplacement du pouvoir constituant
de l'Assemble nationale, les conditions poses restent bien
obligatoires tant que subsistent les dispositions qui les pr
voient. Seulement si le Marchal voulait s'y soustraire, il
pourrait modifier les dispositions de la loi du 10 juillet 1940
qui y sont relatives, par exemple supprimer la rgle de la
ratification. Car le Marchal tant devenu le

l'Assemble nationale dans

successeur

de

pouvoir constituant, se trouve


pouvoir gal celui que possdait l'Assemble
nationale. Il est devenu son gal et, ainsi, il a le droit de modi
fier les dispositions prises par l'Assemble.
avoir

son

un

Le deuxime intrt de cette discussion

concerne

la sup

pression de l'Assemble nationale. La solution, ce sujet, est


diffrente, suivant qu'on adopte l'une ou l'autre conception du
pouvoir constituant institu.
S'il

mandat donn par l'Assemble nationale


juillet 1940 et que l'Assemble, n'ayant que
dlgu l'exercice du pouvoir, en ait conserv la jouissance,
l'Assemble nationale et le systme de rvision prvu subsiste.
De telle sorte que si le Marchal venait disparatre, l'Assem
ble nationale pourrait rentrer en activit et reprendre l'exer
cice du pouvoir constituant.
Si, au contraire, la loi du 10 juillet 1940 a tabli un nouveau
mode de rvision constitutionnelle supprimant et remplaant
n'y

a eu que

dans la loi du 10

44

ROGER

BONNARD

le mode prvu par la loi du 25 fvrier 1875, l'Assemble natio


nale disparat en tant qu'organe constituant et ne pourra plus
entrer de

nouveau

en

activit, puisque

sa

comptence

a t

dfinitivement supprime. Ainsi, la disparition du Marchal,


le mode de rvision de 1875 ne pourra pas rentrer automati

quement en vigueur. Alors il faudra admettre que le successeur


du Marchal dans

son
pouvoir politique sera aussi son succes
pouvoir constituant, ou bien que l'uvre cons
titutionnelle sera continue par un pouvoir constituant origi
naire, puisqu'il n'y aura plus de pouvoir constituant institu.
Quoiqu'il ne soit juridiquement, du point de vue politique,
la solution d'opportunit est que le pouvoir constituant du.
Marchal passe son successeur dans le pouvoir politique. La
solution du pouvoir constituant originaire serait pleine d'alas.
Par ailleurs, la rsurrection de l'Assemble nationale est
dsormais une chose pratiquement impossible.
Finalement nous concluons que le pouvoir constituant, qui
a
labor les actes constitutionnels, n'est pas un pouvoir
constituant originaire, qu'il n'est pas davantage un pouvoir
dlgu par l'Assemble nationale, mais qu'il est un nou
veau pouvoir constituant institu
ayant succd au pouvoir
constituant institu par la loi du 25 fvrier 1875.

seur

dans

son

IV. La rvision des actes constitutionnels.


La loi constitutionnelle du 10

juillet 1940 a organis, comme


le pouvoir constituant pour faire la nouvelle consti
s'agit maintenant de savoir quel est, distinct du
pouvoir lgislatif ordinaire, le pouvoir constituant charg de
la rviser. La question se pose puisque le principe de la
supriorit de la loi constitutionnelle a t maintenu dans le
rgime actuel sur la base d'une diffrenciation formelle.
En effet, les actes constitutionnels ont t faits sur la base
l'a vu,
tution. Il
on

de la distinction des lois constitutionnelles et des lois ordi


naires et du principe de la supriorit des lois constitution
nelles. La distinction
et les lois

qui existe entre les actes constitutionnels


ordinaires, est une distinction d'ordre formel qui

LES ACTES

consiste

en ce que

CONSTITUTIONNELS DE

1940

45

actes et lois sont faits par le chef de l'Etat,

respectivement avec des procdures diffrentes. La diffrence


de procdure ne parat pas, prime abord, trs sensible. En
ralit, elle est pratiquement importante. Pour les actes cons
titutionnels, le chef de l'Etat peut agir lui seul, sans le
concours d'aucun ministre ; tandis que, pour les lois ordinaires,
il ne peut les faire qu'avec le concours d'un ministre et, dans
une

certaine mesure, avec son

assentiment.

Cette distinction formelle des actes constitutionnels et des

implique la supriorit des actes constitu


modifier les actes
La ncessit d'un
pouvoir spcial pour rviser les actes constitutionnels parat
s'imposer. Il faut donc rechercher quel est ce pouvoir et
qui il appartient.
Cette question du pouvoir de rvision n'est pas sans pr
senter actuellement quelque difficult. La loi du 10 juillet 1940
n'a prvu que le pouvoir constituant charg de faire la nou
velle constitution. Elle donne le pouvoir de promulguer,
par un ou plusieurs actes, une nouvelle constitution de l'Etat
franais . D'autre part, les actes constitutionnels ne con
tiennent aucune disposition au sujet de leur revision. On se
trouve donc, actuellement, dans la situation suivante. La
supriorit des lois constitutionnelles existe et il n'a pas t
tabli de lgislateur constituant spcial pour les reviser. La
situation est assez analogue celle qui a exist sous la Charte
de 1814. La Charte tait certainement suprieure aux lois
ordinaires et n'avait prvu spcialement ni organe ni proc
lois ordinaires

tionnels et, par consquent, l'interdiction de


constitutionnels au moyen de lois ordinaires.

dure pour la reviser.


Nous trouvant ainsi

en

prsence de la supriorit des actes

pouvoir de revision consti


tutionnelle, on peut se demander d'abord si une re vision est
possible et, dans l'affirmative, par qui et comment peut tre
constitutionnels

avec

absence de

faite cette revision.


1 On n'a

jamais admis et actuellement on ne peut pas


d'un pouvoir de revision institu, une
constitution, mme suprieure aux lois ordinaires et ayant le
caractre de rigidit, ne puisse pas tre revise.
admettre que, faute

46

ROGER

C'est

ce

BONNARD

qu'on pensait dj
Actuellement,

Charte de 1814.

sous

la Restauration

nous sommes encore

pour

la.

plus loin

de la tendance l'immutabilit constitutionnelle. Il faut donc


admettre plus que jamais qu'on peut toujours reviser une
constitution

rigide. La question est de savoir comment on


peut oprer, s'il n'est prvu ni organe, ni procdure de revi
sion.
2 Diverses solutions sont

possibles. Le lgislateur ordinaire;


cart, le pouvoir de revision peut tre reconnu
l'auteur de la constitution, ou bien au titulaire
originaire du
pouvoir politique.
Sous la Restauration, le pouvoir de revision fut reconnu au
roi comme auteur de la Charte, sous cette rserve de la dis
tinction entre les principes de la Charte,
que seul le Roi pou
vait reviser, et des dispositions
rglementaires, qui pouvaient
tre modifies par une loi ordinaire.
Pour les actes constitutionnels de
1940, voici les solutions
qui peuvent tre retenues. Il faut distinguer suivant que le
Marchal Ptain est encore au pouvoir et aprs
qu'il l'aura
quitt :
tant

a) Le pouvoir de revision constitutionnelle appartient


tainement

au

cer

Marchal Ptain.

En

effet, on peut affirmer que l'attribution du pouvoir


constituant institu faite au Marchal pour faire la nouvelle
constitution vaut aussi pour la reviser. Car un
lgislateur est

toujours matre de modifier son uvre lgislative. Les situa


juridiques lgales sont toujours modifiables tout
instant par celui qui les a tablies. Le lgislateur n'est
pas li
comme le juge
par l'autorit de la chose juge et comme l'admi
nistrateur par l'intangibilit des effets individuels des actes
juridiques15.
On peut donc dire que le Marchal Ptain
qui a le droit de
tions

faire la nouvelle constitution a aussi le droit de la reviser.


C'est d'ailleurs ce qui a dj t
pratiqu. A trois reprises, le
Marchal a modifi l'acte constitutionnel concernant sa suc
cession.
15. Cf.

Bonnard, Droit administ., 3e dit.,

p.

113.

Ip

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

1940

47

"

b) Aprs la disparition du Marchal Ptain, il n'y aura plus


pouvoir constituant institu ni pour faire la nouvelle cons
titution ni pour la reviser; car le pouvoir constituant prvu
par la loi du 10 juillet 1940 est strictement personnel au Mar
chal. Avec lui tombera le pouvoir de faire la constitution et
aussi le pouvoir de la reviser. Son successeur dsign (actuel
de

lement l'amiral

Darlan

en

vertu de l'acte

constitutionnel

qualer du 10 fvrier 1941) ne recueillera que son pouvoir poli


tique de chef de l'Etat franais, parce que ce pouvoir est tabli
impersonnellement par l'acte constitutionnel n 2, la dif
frence du pouvoir constituant qui est prvu personnellement.
Il faudra pourtant que l'laboration de la constitution dfi
nitive soit poursuivie, si elle n'est pas acheve, et qu'ensuite
sa revision puisse tre opre. Qui aura pouvoir pour cela ?
Une seule solution sera politiquement possible, qui con
sistera reconnatre ces pouvoirs constituants au successeur
du Marchal Ptain. Mais encore faut-il prciser quel titre
ces pouvoirs lui seront reconnus,
pour rester dans la juridicit.
On peut dire que le successeur du Marchal sera investi du
pouvoir constituant, tant pour achever la constitution que
pour la reviser, parce que, comme on l'a dj expliqu plus
haut, il se trouvera titulaire du pouvoir politique originaire
dont il aura hrit du Marchal Ptain. On peut considrer,
en
effet, que le pouvoir politique, possd titre originaire
par le Marchal, puisqu'il se l'est attribu lui-mme par l'acte
constitutionnel n 1, sera transmis son successeur parce que,
par l'acte constitutionnel n 2, ce pouvoir est devenu imper

sonnel, attach dsormais au chef de l'Etat franais; alors


qu'au contraire le pouvoir constituant, institu par la loi du
10 juillet
1940, est rest strictement personnel au Marchal
Ptain.

fKMIlp

yYY"

"'>. v;r

'iJm;f-Z&y^M<:M

WtBfflmmmm&vxm

|||g|;

IfSYiPY#"
lS'i'
Is. '
YSte^

'

'YYYv

Ifllfc ~

"

IBSISli#

'

'Vr-

v^.::'',;:^;::-;.^;^;-:;

Sr

'

& ife "

&1|

-V- 'Tt--,

- ;'j-Y"r

'

'-*

H
fflfe
mtem

v ? ^YYYY

"

/-

X ^

Jl

'

SillifeiS

'fr
^
'J
$W3S> v^t
->y--;

Y-'V

Tt: '"

^.

*'

/.v

'Y^'";'~'

** %*Y

.Y 1 '

"

Y-~s rnu

"o; yy\tY

'!;"'

*'"'

I Y Y> Y'Y YpY YsYY

B181Siift3liiil

^&V&V!r^

j;

---. ~

'

MY-.

YY^

Iyy

:" - >

-'-.

Y. ' ~r~

fY;.'--YY:. Y --YgY^4
'*

"V"

'

"

"

1 HBIl

V.
A

jl>

*+'SSt /S. S8fsr-

,,, -

Y-:- Y-Y ' Y...

>>t*rP-

,,

YY

S'Y

Y- ;YY

'

,-Y:.:-^Y=:VY

I te

;Y::YY:^Y;Y^rY^;;:oY^'^?S
y::-:'.'.v Y ;

?
-..

W/

Y;Yi:
'
Y'->Y YYY: ', Y, -..

@ >"
***j
-:
Y y ;VY^Y^YYY"^rY;:i:YY:YVYY:Yy:Y;Y:: YYY-:YVYY
YYYYYyyyyyyY/YYYYYY'YV^Y^
../.=.. Y /Y; /" Y:: Y :YY Y Y; Y. -Y; Y.' YYY- Y Y:; YYYY\YC Y Y YYYYYY'Y
:

' !

'4

4-

Chapitre

LE POUVOIR

Les actes

ii

POLITIQUE

constitutionnels de 1940 ont tabli pour

remplacer

rgime constitutionnel de 1875 un nouvel amnagement du


pouvoir politique dans la plupart des lments de son organisa

le

tion. Ils ont ainsi donn

la France

un nouveau

rgime poli

tique. Ce rgime est bas sur les principes de la Rvolution


Nationale affirms par le Marchal Ptain dans ses immortels
messages. C'est ce rgime constitutionnel qu'on a pu appeler
la Constitution de 1940 qui va tre tudi ici dans ses prin
cipes essentiels. L'ide matresse du systme est d'avoir orga
nis le pouvoir politique en rgime autoritaire excluant toute
sparation des pouvoirs.
Le pouvoir politique est ce pouvoir de l'Etat qui, dtenu
par certains organes tatiques, a pour objet de gouverner la
nation en remplissant certaines attributions et en exerant
certaines fonctions, grce certaines prrogatives et une cer
taine puissance. Il faut prciser les termes de cette dfinition.
Le pouvoir politique est un pouvoir spcial l'Etat et il a

eux-mmes

pour titulaire des organes tatiques qui l'exercent


ou le font exercer sous leur direction parce qu'il a pour
de gouverner la nation et que le gouvernement de
est le

monopole de l'Etat. Ce gouvernement

siste ordonner la vie sociale des individus.

la nation
de la nation con
L'Etat opre cet

ordonnancement en remplissant des attributions qui


constitues par des interventions dans les diffrentes
vits que les individus exercent dans leurs rapports
et par lesquelles
sent des prestations.

eux

R. Bonnard

objet

sont

acti

entre

ils se rendent des services et se fournis


Ces interventions de l'Etat consistent
4

50

ROGER

BONNARD

l'gard des activits humaines : 1 les ordonner et les;


diriger; 2 les surveiller et les contrler; 3 les aider et
les encourager ; 4 les suppler et les remplacer.
L'accomplissement de ces attributions est assur par l'exer
cice des fonctions de l'Etat qui sont les fonctions lgislative,!
administrative et juridictionnelle. Ces fonctions sont l'objet
d'un certain amnagement et d'une certaine rpartition entre;
les organes de l'Etat. L'exercice des fonctions comporte,!
pour que son effectivit soit assure, deux prrogatives essen
tielles qui consistent en ce que l'Etat peut : 1 dfaut d'ac
cord avec les particuliers, leur imposer unilatralement sa
volont; 2 au cas de refus ou de rsistance de leur part,
exercer contre eux la contrainte matrielle. Mais, son tour,
l'effectivit de ces deux prrogatives du pouvoir unilatral et
d'exercice de contrainte exige que le titulaire du pouvoir
politique et les organes tatiques qui lui servent d'instru
ment, possdent une certaine force et, par suite, une certainepuissance. L'existence de cette force dpend d'ailleurs essen
tiellement de l'organisation de l'Etat. Telle organisation affai
blit l'Etat, tandis que telle autre le renforce1.
Ainsi la matire du pouvoir politique comporte les ques
tions suivantes : 10 le pouvoir politique en lui-mme au point
de vue de sa lgitimit, de sa force et de sa* limitation juridi-

Ici

vient de donner la notion et d'indiquer


dnomme souverainet . Pour!
dsigner le pouvoir politique de l'Etat, on parle de la souverainet de l'Etat
ou encore de souverainet nationale lorsque le pouvoir politique a pour
titulaiq
la nation. On entend donc par souverainet dans le langage courant le pouvoir:
de l'Etat dont l'objet est de gouverner la nation. Cette terminologie est employe
depuis longtemps. Or, malgr ce long usage, il faut la rejeter parce que l'expres-(
sion de souverainet ne s'identifie pas avec celle de pouvoir politique. La sou-j
verainet n'est qu'une certaine qualit qui, dans une certaine conception, est
attribue au pouvoir politique pour constituer l'explication logique des pro
rogatives que comporte ce pouvoir, soit pour expliquer le pouvoir unilatral;
et la contrainte matrielle. En effet, la souverainet consiste essentiellement
dans une supriorit de la volont qui exerce le pouvoir politique. Elle se trouve
ainsi expliquer que cette volont peut s'imposer unilatralement et exercer lt
contrainte matrielle. C'est l une explication des prrogatives. Mais il existel
d'autres txp icuot;. De sorte que le pouvoir politique ne comporte pas nces-l
sairement l'ide de souverainet. Sur l'ide de souverainet, la discussion d|
cette ide et les rfrences sur cette discussion, V; Dabin, Doctr. gnr. de l'Em
p. 111 150,, n0B 73 98. Add. Carr de Malbfrg, Thorie de VElat, I, P72-88, n0B 28-31; Duguit, Droit constii., 3e dit., I, p. 541-648, 50-60.
1. Le

pouvoir politique dont

on

ides, qui s'y rattachent, est couramment

LES

ACTES

CONSTITUTIONNELS

DE

1940

51

que; 2 le titulaire du pouvoir politique; 3 l'exercice du


pouvoir politique par l'exercice des fonctions et des attribu
tions.

prsent chapitre est consacr, au pouvoir politique pris


lui-mme. Les chapitres suivants seront relatifs respecti
vement au titulaire du pouvoir politique et ses modes d'exer
Le

en

cice, soit au principe autoritaire et la concentration des


fonctions.
Section I.

La

lgitimit du pouvoir politique.


la lgitimit du

pouvoir poli
tique en lui-mme consiste moins dmontrer cette lgitimit
qu' choisir parmi les raisons qui en ont t donnes.
Le principe mme de la lgitimit n'est- gure contest. La
lgitimit du pouvoir n'est rejete que par les doctrines anar
chistes. D'aprs ces doctrines, le pouvoir politique serait ill
gitime raison de ce qu'il est nuisible et inutile. Il est nuisi
ble parce qu'il est mauvais pour les individus d'tre soumis
un pouvoir dot de ces prrogatives de dcision unilatrale
et de contrainte matrielle. Il est inutile parce que les indi
vidus, par de libres accords entre eux, peuvent ordonner leur
L'intrt de la recherche

sur

vie sociale. Mais la thse anarchiste constitue

une

doctrine

qui runit relativement peu d'adhrents. La gnralit de


l'opinion se prononce pour la lgitimit du pouvoir politique.
Mais, si la lgitimit du pouvoir politique est ainsi gnrale
ment admise, par contre, il y,a dsaccord et discussion sur les
raisons de cette lgitimit. Car des raisons diverses peuvent
tre envisages l'appui de cette lgitimit. Ces raisons peu
vent tre ramenes aux points de vue suivants. On peut se
baser soit sur l'origine volontaire du pouvoir, soit sur son exer
cice, soit sur sa ncessit.
Le choix entre ces raisons n'est pas indiffrent. Les idolo
gies politiques doivent tre apprcies non seulement pour
leur valeur propre, mais aussi en tant que favorisant les buts
politiques. Ici la thorie de la lgitimit du pouvoir doit tre
envisage en considration de laforce du pouvoir politique. En
effet, cette force est en partie conditionne par les raisons de
.

52

la

le

ROGER

BONNARD

lgitimit du pouvoir. Certaines raisons tendent affaiblir


pouvoir. D'autres, au contraire, tendent le renforcer en

mettant

son

existence hors de contestation.

La Rvolution Nationale

ayant pris nettement parti pour


la force de l'Etat et contre la thse du gouvernement dit
modr
, comme on l'expliquera plus loin, il y a intrt
actuellement

reprendre la question des raisons de la lgiti


pouvoir politique pour voir quelles sont les raisons qui,
tant par ailleurs probantes en elles-mmes, sont susceptibles
de donner force l'Etat. On va donc envisager la valeur de ces
raisons de lgitimit non seulement en elles-mmes, mais
aussi dans leurs consquences pour la force de l'Etat et en
mit du

considration de l'intrt actuel de cet

I.
Dans

examen.

L'origine volontaire du pouvoir politique.

point de vue volontariste, le pouvoir politique au


origine volontaire. Il serait le produit de certaines
volonts qui sont intervenues pour le crer. La lgitimit
rsulterait de la nature de la volont qui l'a cr. Seule une
certaine volont cratrice en ferait un pouvoir lgitime
rait

ce

une

l'exclusion de toutes les autres2.

L'opinion se divise sur la volont cratrice du pouvoir poli


tique qui vient lgitimer le pouvoir. Pour les uns, cette volont
serait une volont transcendante ; pour les autres, une volont
immanente. Ainsi le pouvoir politique serait lgitim soit par
une prtendue origine
transcendante, soit par une prtendue
origine immanente.
1 L'origine du pouvoir
politique est dite transcendante
lorsque le pouvoir est cens avoir t cr par une volont
suprieure celle des individus qui sont l'objet du pouvoir,
Cette transcendance du pouvoir procde gnralement de ce
que son existence est due l'intervention d'une volont sur
naturelle, soit la volont divine. Les scolastiques ont exprim
l'ide de la transcendance divine du pouvoir dans la formule:
Omnis potestas a Deo. Le plan divin, tabli et voulu par la
2. Sur

l'origine de l'Etat

Dabin, Doctrine de l'Etat,

p.

85-96, nO 57-61.

LES

ACTES

CONSTITUTIONNELS

DE

1940

53

la vie sociale des individus, com


porte que les individus doivent tre groups en communauts
et que chaque communaut est soumise un pouvoir charg

volont divine concernant

de la gouverner.

Ainsi la volont divine cre la fois le fait

politique, soit la socit et le pouvoir politi


que. C'est raison de cette origine transcendante que la com
munaut sociale et le pouvoir politique sont lgitimes.
2 L'origine du pouvoir est immanente lorsque la cration
du pouvoir est attribue une volont humaine, et spciale
ment lorsque cette cration est l'uvre de ceux qui doivent
tre soumis au pouvoir. Les individus se sont mis d'accord
sur la cration du pouvoir politique et sur leur soumission ce
pouvoir. Ils ont t dtermins cela pour avoir senti la nces
sit mme du pouvoir.
Cette conception conventionnelle de l'origine du pouvoir
fut l'ide courante de la philosophie politique du xvine sicle.
Elle fut popularise par J.-J. Rousseau. Le contrat social avait
t conclu par les hommes pour sortir de l'tat de nature et
crer la fois la socit et le pouvoir politique. Bien que le
pouvoir politique soit en contradiction avec le principe de
libert, il devient lgitime du fait qu'il a t conventionnellement voulu et accept par les individus.
Telles sont les deux conceptions de l'origine du pouvoir poli
tique sur lesquelles est appuye la lgitimit du pouvoir.
Serait seul lgitime, pour les uns, le pouvoir politique d'ori
gine transcendante, pour les autres, le pouvoir d'origine imma
nente. Le pouvoir politique est justifi et lgitim parce
qu'il mane d'une volont transcendante ou d'une volont
social et le fait

immanente.

lgitimit du pouvoir politique par son ori


gine volontaire n'est gure actuellement prise en considra
tion du point de vue thorique. Parce que le pouvoir politi
que parat s'imposer d'une faon irrductible, on ne lui donne
plus comme cause premire et efficiente la volont, une vo
lont immanente, ni mme une volont transcendante. Ces
points de vue ne sont pas proprement scientifiques. Ils ne sont
matire qu' hypothse et croyance. On suppose que le
pouvoir politique a une origine transcendante ou immanente
et, sous l'empire de certains sentiments, on y croit. Mais ces
Cette thse de la

54

ROGER

RONNARD

conceptions ne peuvent pas donner un fondement vraiment


scientifique la lgitimit du pouvoir.
En outre, la thorie de l'origine du pouvoir politique par le
contrat social ne constitue pas au fond une thorie
propre
ment volontariste du pouvoir. Car, lorsque les hommes ont
cr la socit et le pouvoir
politique par le contrat social,
ils y ont t contraints par la ncessit o ils se sont trouvs
de mettre fin l'tat de nature qui ne pouvait
plus subsister
par suite des inconvnients qu'il prsentait. Finalement c'est
la ncessit qui est la vritable cause premire et efficiente
du pouvoir politique. Ainsi la thorie du contrat social se
rap
proche dans une certaine mesure de la thorie de la ncessit
du pouvoir politique qui sera expose plus loin.
Enfin, par rapport aux circonstances actuelles et dans le
cadre de la constitution de 1940, la thse de l'origine imma
nente du pouvoir politique ne saurait tre admise parce qu'elle
constitue une idologie qui n'est pas favorable l'existence
d'un pouvoir politique fort et puissant.
En effet, cette origine immanente est pour le pouvoir poli
tique une cause de faiblesse parce qu' tout instant l'exis
tence du pouvoir peut tre mise en cause. Les hommes restent
toujours matres de l'existence du pouvoir politique. L'accord
qui a cr le pouvoir peut toujours tre remis en question,
Ayant cr le pouvoir par le contrat social, les hommes peu
vent toujours le supprimer par une convention contraire. Le
pouvoir est dans un tat d'instabilit qui en fait un pouvoir
diminu.
Cette instabilit du

pouvoir n'existe pas avec la concep


l'origine transcendante puisque les sujets du pouvoir ne
sont pas matres de son existence. Cette conceptiol pour
rait mme donner une grande force au pouvoir politique,
Seulement elle ne peut pas servir utilement dans le moment
prsent affermir et renforcer l'Etat parce qu'elle suppose
une tendue et une
profondeur de sentiment religieux qui
n'existe pas dans la masse des esprits. Elle ne convient donc
pas maintenant quand on veut avoir un pouvoir politique fort3,
tion de

3. Hauriou

prsent

propos

volontariste de la cration du pouvoir

de la cration de l'Etat, une explication


politique (Droit constit., 2e dit., p. 94-97.

LES

II.
Dans

un

ACTES

CONSTITUTIONNELS

DE

1940

55

L'exercice du pouvoir politique.

point de

vue

qui fait abstraction de l'origine du

pouvoir politique et prend le pouvoir dans le prsent, le pou


voir serait lgitim par son exercice. Ne serait donc lgitime
que le pouvoir politique qui serait exerc d'une certaine faon,
celui qui appliquerait une certaine politique. Le pouvoir poli
tique aurait t cr pour raliser une certaine politique. Il ne
serait lgitime que dans la mesure o il raliserait cette poli
tique. Un certain systme d'attributions serait inhrent au
pouvoir politique qui ainsi ne serait lgitime qu'investi de ces
attributions. Suivant qu'on admet une politique individualiste
communautaire, librale ou

ou

interventionniste et suivant

le pouvoir politique poursuivra ou non cette politique le


pouvoir sera reconnu lgitime. La lgitimit du pouvoir
dpend donc des jugements de valeur mis sur la politique de
l'Etat et du conformisme du pouvoir politique par rapport
cette politique.
Cette thse de lgitimit ne peut pas tre retenue. Thori
quement elle est inoprante, car elle lgitime non pas le pou
voir politique en lui-mme, mais seulement l'exercice de ce
pouvoir. Elle tablit que cet exercice est lgitime lorsqu'il
applique une certaine politique. Mais elle n'explique pas le
pouvoir politique en lui-mme, c'est--dire le fait que les
individus sont gouverns par une volont qui peut s'imposer
a eux et une contrainte matrielle qui peut les matriser.
Par ailleurs, dans l'Etat franais actuel qui veut tre un
Etat fort, cette explication de lgitimit ne convient pas, car
elle serait loin de renforcer le pouvoir politique. En effet,
que

61). Le pouvoir politique se prsen


simple fait. Mais la situation de fait serait
un moment transforme en une situation de droit par le consentement gn
ral qui dterminerait l'tablissement d'une coutume reconnaissant l'existence

Add. Dabin,

Doctrine de VEtal, p. 93, n

terait d'abord l'origine comme un

du pouvoir politique.
Cette
ne peut pas intresser
cation matrielle du pouvoir politique. Elle

ici. Car elle ne fournit pas l'expli


n'en donne qu'une explication
formelle. Elle explique comment le pouvoir est mis en forme juridique. Mais
elle n'explique pas comment se cre la substance du pouvoir, car elle le prend
explication

comme

un

fait

dj existant.

56

ROGER

la

BONNARD

politique de l'Etat est

question particulirement
laquelle rgnent les plus vives opposi
tions, la lgitimit du pouvoir politique se trouverait tre en
contestation perptuelle et constante : ce qui ne pourrait que
comme

controverse et

une

sur

l'affaiblir.

III.

La ncessit du pouvoir politique.

Un troisime

point de vue, qui est celui auquel il convient


s'arrter, lgitime le pouvoir politique par sa ncessit.
Le pouvoir politique est lgitime parce qu'il est ncessaire
aux hommes vivant en socit.
Le pouvoir peut bien tre
en fait voulu. Mais il est voulu sous
l'empire de la ncessit
de son existence. C'est cette ncessit qui est la cause pre
mire et efficiente du pouvoir et qui vient ainsi le lgitimer,
Ainsi le pouvoir politique en soi est toujours lgitime. Cette
lgitimit n'est subordonne aucune condition ; car elle
tient une ncessit qui est inhrente au
pouvoir. Il faut donc
de

tablir l'existence de cette ncessit.


La ncessit du

pouvoir politique rsulte de cette exigence


humaine, qui consiste en ce que les hommes ont
un besoin irrductible d'tre
gouverns. C'est ainsi que la
nature humaine, qui exige d'tre gouverne, ncessite le
pou
voir politique, et par l le justifie et le lgitime.
C'est qu'en effet les hommes, pour pouvoir remplir leurs
destines, doivent vivre en socit vu que l'homme est essen
tiellement un tre social, c'est--dire un tre
qui ne peut pour
voir ses besoins que grce la vie sociale. Mais la vie sociale
et les rapports qu'elle comporte exigent que
les individus
observent une certaine conduite dans leurs rapports sociaux.
Or l'exprience prouve que beaucoup d'individus n'ont
pas
par eux-mmes une claire conscience de la conduite qu'ils
ont tenir; ou, s'ils la possdent, ils n'ont pas
le ferme vouloir
de s'y conformer, en tant dtourns par les charges et obliga
tions qu'elle comporte. C'est pourquoi, raison de cette per;
version de la nature humaine, un pouvoir
politique est nces
saire pour venir formuler les rgles de la conduite sociale des
de la nature

LES

ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

1940

57

individus, et leur en imposer l'observation par la contrainte.


Donc l'ide de la ncessit du pouvoir politique donne la

justification thorique de ce pouvoir. Il est bien exact


que le pouvoir politique est lgitime parce qu' raison de sa
nature mme, l'homme a besoin d'tre gouvern.
Mais, en outre, ce point de vue de ncessit doit tre retenu
pour l'Etat franais de 1940 parce qu' la diffrence des
autres points de vue, il est susceptible de renforcer le pouvoir
politique au lieu de l'affaiblir. En effet, la lgitimit fonde sur
la ncessit n'est pas subordonne des lments changeants

vraie

ou

essentiellement discutables. Elle est base sur un

lment

permanent; les caractres de la nature humaine qui


postulent le pouvoir politique et le rendent ncessaire n'ont
rien de contingent. Il suffit d'avoir admis ce postulat. Ainsi
cette idologie de la lgitimit du pouvoir, exacte en elle-mme,
doit tre retenue comme favorable aux buts politiques de la
fixe et

Rvolution Nationale.
Section II.

La force du

pouvoir politique.

pouvoir raliser ses objets et ses buts, le pouvoir


politique doit possder une certaine force la fois mat
rielle et morale. Cette force est ncessaire pour que soit effec
tivement exerces les prrogatives dont le pouvoir est investi
pour gouverner. Le pouvoir ne pourra efficacement faire pr
valoir sa volont et appliquer la contrainte que s'il est assez
fort. La force ne constitue donc pas l'essence mme du pou
voir politique. Elle est seulement une qualit qu'il doit poss
der pour s'exercer comme il convient4.
La question qui s'est toujours pose et qui n'a cess d'tre
trs vivement discute est celle du degr de la force du pou
voir politique. Cette force est, en effet, susceptible de degrs;
elle peut tre plus ou moins dveloppe. On n'a jamais t
d'accord sur le degr de force du pouvoir. La question figure
parmi les problmes essentiels que la Rvolution Nationale de
1940 s'est propos de rsoudre.
Pour

4. Voir dans ce sens, Dabin (Doctrine de l'Etal, p. 62, n


Part excessive que Duguit (Droit constit., 3e dit.,
p. 535
l'ide de force dans la notion de l'Etat.

62) qui critique la


et s., 670 et s.) fait

58

ROGER

BONNARD

a) Les tendances. Au sujet de la force du pouvoir poli


tique deux tendances ont toujours exist.
10 La

premire consiste vouloir porter au maximum la


pouvoir politique. La raison est que le pouvoir n'est
jamais trop fort, car plus le pouvoir sera fort et mieux il
atteindra ses objets et ses buts. Grce sa force, le pouvoir
pourra user pleinement de ces prrogatives qui assurent son
efficience. Il pourra ainsi librement imposer sa volont et
exercer la contrainte. Plus il sera fort, mieux il
pourra le
force du

faire.
2 Dans l'autre tendance, le
avoir qu'une force attnue. La

pouvoir politique ne devrait


force du pouvoir ne devra pas
dpasser un certain degr d'intensit. Le pouvoir politique sera
donc affaibli. Il faudra constituer ce qu'on a appel un
gouvernement modr .
Cette tendance est base de libralisme. Elle est provoque
par la crainte qu'un pouvoir fort soit un danger pour les
liberts des individus, comme constituant pour eux un risque
d'oppression. Il faut donc attnuer la force du pouvoir de
faon limiter sa puissance d'action sur les individus et
sauvegarder ainsi dans une certaine mesure les droits et liber

ts des individus. C'est la clbre thorie librale du


nement modr

gouver

formule et

popularise par Montesquieu


dans Y Esprit des Lois (Livre XI, Chapitre VI).
Ces deux modes quant la force du pouvoir politique se
ralisent au moyen d'un certain amnagement du pouvoir.
En effet, parmi les procds d'organisation de l'Etat, les uns
tendent renforcer le pouvoir ; les autres au contraire ont pour
effet de l'affaiblir. Ainsi la sparation des pouvoirs, par la
sparation organique des fonctions qu'elle comporte, tend
affaiblir le pouvoir de l'Etat, tandis qu'au contraire la con
centration des pouvoirs tend au renforcement du pouvoir.
C'est ainsi que la question de la force du pouvoir est essentielle,
car elle commande
l'organisation de l'Etat.

b) La tendance de la Rvolution Nationale. La Rvolu


triompher en France le principe du
gouvernement modr. Ce principe resta depuis comme printion de 1789 avait fait

LES

cipe

ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

59

1940

traditionnel du droit constitutionnel franais. Les

deux

Empires marqurent une raction en faveur d'un pouvoir


fort. Mais ce furent des accidents : la tradition du gouverne
ment modr en fut seulement interrompue. La IIIe Rpu
blique, avec son rgime de dmocratie parlementaire
en dmagogie, en conservant l'ide du gouvernement

dform
modr,

jusqu' l'exagration. Vers la fin, tant par l'largis


individuelles que par les revendications
des individus et les interventions d'oligarchies puissantes
dresses contre l'Etat, le pouvoir politique tait arriv un
tel degr d'affaiblissement qu'il tait rduit l'impuissance.
Ce fut une des causes principales de nos dsastres.
C'est pourquoi un des objets de la Rvolution Nationale de
1940, son objet le plus essentiel peut-tre, a t de ragir contre
l'ide de gouvernement modr et de restaurer .la force du
pouvoir politique de faon lui rendre ses possibilits d'action.

la poussa

sement des liberts

Rvolution Nationale quant


problmes constitutionnels a t de vouloir tablir une
structure de l'Etat assurant au pouvoir politique un maximum
de force et liminant tout ce qui pouvait affaiblir ou liminer
cette force. La Constitution de 1940 est domine, comme on
le verra plus loin en dtail, par l'ide de force du pouvoir
politique.
Aussi l'ide fondamentale de la
aux

Section III.

La limitation

juridique du pouvoir politique.

Dans les Etats modernes, le pouvoir politique est gnrale


non seulement ordonn, mais aussi limit dans son action

ment

par le droit. L'Etat est alors ce qu'on appelle un Etat de


Il faut examiner, car des doutes peuvent tre soulevs

gard, si l'Etat franais de 1940 peut tre un Etat

a) Notion et condition de l'Etat de droit.

droit.
cet

de droit.

Etat despotique,

du dvelop
de la limitation du pouvoir

Etat absolu et Etat de droit sont les trois tapes


pement de l'Etat dans le sens

politique.
L'Etat

despotique est celui dans lequel le

pouvoir politique

60

ROGER

BONNARD

n'est limit par aucune rgle de quelque nature qu'elle soit,


C'est la forme des Etats primitifs. Elle n'existe plus mainte

nant;

les consciences modernes rpugnent l'ide d'un


se dclarerait affranchi de toute rgle,
L'Etat absolu est celui dans lequel le pouvoir politique est
limit non pas par des rgles de droit, mais seulement par des
rgles morales ou religieuses. Cette forme d'Etat constitue un
progrs sur l'Etat despotique, mais reste encore insuffisante,
Car cette limitation morale ou religieuse ne vaut pas prati
quement pour les gouverns. Ceux-ci ne peuvent pas les invo- !
quer contre leurs gouvernants; car les gouvernants ne sont!
comptables de l'observation de ces rgles que vis--vis de la
divinit pour les rgles religieuses ou vis--vis de leur cons
car

pouvoir politique qui

cience pour les rgles morales.


L'Etat de droit est celui dans lequel le pouvoir politique est !
limit par les rgles de droit. La limitation devient alors effi
pour les gouverns parce que ceux-ci peuvent opposer
rgles de droit au pouvoir politique et mettre en mouve
ment des voies de droit pour en assurer le respect. L'Etat de
droit constitue donc un progrs sur l'Etat absolu. Il aboutit !
une limitation effective du
pouvoir politique.
cace

les

L'existence de l'Etat de droit met


tres du droit et du

en cause

certains

carac

pouvoir politique. Des conditions sont

ncessaires pour que le droit puisse limiter le pouvoir politique


et pour que le pouvoir politique puisse lui-mme tre limit

le droit.
a) Pour que le droit puisse limiter le pouvoir politique, il
faut qu'il soit, par son origine, antrieur et extrieur l'Etat
comme tant impos par la nature des choses, de telle sorte
qu'il existera d'abord sous la forme du droit naturel avant de
prendre la forme de droit positif aprs avoir t reconnu et
constat par l'Etat dans la loi.
La limitation du pouvoir politique ne pourrait donc
pas
exister avec le positivisme juridique qui considre
que le droit
n'existe que dans et par l'Etat. Si le droit est cr
par l'Etat
et s'il n'existe pas de droit en dehors de celui
qui est cr par
l'Etat, le pouvoir politique qui domine ainsi le droit ne peut
pas tre domin par lui. Le droit ne peut, de toute vidence,
dominer l'Etat que s'il se forme en dehors de lui et sans lui.
par

LES

ACTES

CONSTITUTIONNELS

DE

1940

61

Mais on peut tablir que le droit a bien ce caractre d'tre


antrieur et extrieur l'Etat. A cet effet, diverses thories
ont t labores. Les unes font dcouler le droit de l'individu
lui-mme : ce sont les thories individualistes du droit. Les
autres font procder le droit des rapports sociaux qui existent
ncessairement entre les individus : ce sont les thories socia
les du droit. Ce n'est pas le lieu ici d'exposer et discuter ces
thories. Il suffit d'en retenir qu'elles arrivent, surtout la
thorie sociale, tablir que le droit est bien antrieur et
extrieur l'Etat et peut ainsi limiter le pouvoir politique.
Il

droit public franais d'ad


antrieur et extrieur l'Etat. La
rien chang cet gard : elle est
la tradition franaise. Il est certain

toujours t dans l'esprit du

mettre que le droit tait


Rvolution Nationale n'a
reste dans le sens

de

l'idologie de la Rvolution de 1940


cration arbitraire de l'Etat.
un donn fourni
et impos par la nature des choses et dtermin dans son
contenu par la justice et le bien public.
D'ailleurs certains textes impliquent bien l'ide du droit
antrieur et extrieur l'Etat. Ainsi en est-il de la disposition
de la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940 qui prescrit que
la nouvelle constitution devra garantir les droits du travail,
de la famille et de la patrie. On a fait savoir que la constitu
tion dfinitive qui est en prparation contiendrait un large
prambule portant sur les droits et les devoirs de l'Etat.
Enfin, on peut dire que l'Etat autoritaire de 1940 implique
le droit naturel beaucoup plus que la dmocratie. On pourrait
soutenir qu'en dmocratie, vu l'existence des partis politiques
ne rentre pas dans
de considrer que le droit est une
Au contraire le droit y est envisag comme

qu'il

et la loi de la

majorit,

vu que

les dcisions

gouvernementales

l'expression de la volont de cette majorit et ne sont


correctes que si elles sont conformes cette volont, abstrac
tion faite de toute considration de justice et de bien public,
le contenu du droit est dtermin par la volont de la majorit,
quelle qu'elle soit, et en tire sa valeur et sa force sans que rien
d'autre le dtermine. La dmocratie aboutirait ainsi au
positivisme juridique. Au contraire, en rgime autoritaire,
le gouvernement n'a plus exprimer la volont de la majorit
sont

62

ROGER

BONNARD

puisqu'il n'y

a plus de partis politiques. Il vise essentiellement


justice, le bien public et l'intrt national, et les
dcisions gouvernementales auront valeur dans la mesure o
elles y seront conformes. Elles ne procdent donc
pas d'une
volont arbitraire : elles sont dtermines par des
principes
suprieurs. Un droit suprieur les domine. C'est ainsi que
l'Etat autoritaire, suivant le type de 1940, implique le droit
naturel et peut tre limit par le droit.
b) La limitation par le droit du pouvoir politique pouvant
tre admise du point de vue du droit, il faut voir s'il en est de
mme du point de vue du pouvoir lui-mme.
1 D'abord rien dans la substance mme du
pouvoir poli
tique ne s'oppose sa limitation par le droit. Ce sont ses pr
rogatives de volont unilatrale et d'utilisation de la con
trainte matrielle qui pourrait en faire douter. Mais, en ralit,
une limitation de ces
prrogatives par le droit ne les dtruit
pas. En imposant des rgles la volont unilatrale et l'exer
cice de la contrainte, ces prrogatives continuent subsister
dans le domaine restreint qui leur est
juridiquement impos,:
Il en est de mme si le pouvoir
politique est conu sous la
forme de souverainet : la souverainet peut tre
juridique
ment limite5. Duguit a soutenu que
la souverainet ne peut
pas tre limite par le droit parce qu'elle est une volont qui
ne se dtermine
jamais que par elle-mme6. Dans cette conception de la souverainet, il est vident que le droit ne peut :
pas limiter la souverainet, parce qu'alors la souverainet,;
tant dtermine par le droit, ne se dterminerait
plus ellemme. A cela on peut rpondre que
la notion propose par
Duguit n'est peut-tre pas la vraie notion de la souverainet,
Il semble plutt que la souverainet, serait constitue
par l'ide
d'une supriorit de volont attribue au titulaire du
pouvoir
politique, en vue d'expliquer logiquement la volont unilat- J
raie et le pouvoir de contrainte. Dans ces conditions, la sou
verainet ne serait pas ncessairement un pouvoir illimit,
On conoit que cette volont suprieure puisse tre ordonne et

raliser la

5. Sur la discussion de la limitation


juridique de la
Doctrine de l'Etat, p. 128 et s., n03 83 et s.

6. Duguit,

Droit constit., 3e dit., I,

p.

631 et

s.

souverainet, cf. Dabi*',

LES

CONSTITUTIONNELS DE

1940

63

des rgles de droit sans pour cela cesser d'tre

limite par

suprieure

ACTES

volonts individuelles. C'est se mprendre de

aux

lorsqu'el

penser qu'une volont suprieure perd sa supriorit


le est limite par le droit. Ainsi la souverainet limite par
droit n'est pas une chose contradictoire en soi.

le

plus dlicate est la question de savoir si la limi


juridique du pouvoir politique est compatible avec les
caractres attribus au pouvoir dans le rgime de 1940. La
Rvolution Nationale a voulu faire du pouvoir politique un
pouvoir autoritaire et un pouvoir fort. Il s'agit de savoir si
ces caractres sont conciliables avec la limitation juridique
du pouvoir ou doivent l'exclure.
On pourrait peut-tre penser que, lorsque le pouvoir poli
tique est limit par le droit, il cesse d'tre autoritaire parce
qu'il est un pouvoir diminu. Ce point de vue doit tre cart
car il procde d'une erreur sur la nature du pouvoir autori
2 Un peu

tation

taire.
Le caractre autoritaire ne touche pas l'tendue et la
porte du pouvoir. C'est le caractre absolu ou despotique du
pouvoir qui est relatif son tendue. Le caractre autoritaire
concerne le titulaire du pouvoir. Le pouvoir est autoritaire par

le fait que, par son

titulaire, il est extrieur et suprieur aux

gouvernants qui sopt


qui y sont soumis. Le
pouvoir autoritaire s'oppose ainsi au pouvoir dmocratique
qui consiste en ce que le pouvoir est entre les mains des gou
verns, de telle sorte que les gouverns se gouvernent euxmmes et sont leurs propres gouvernants. Dans ces conditions,
il est bien vident que si ce pouvoir extrieur et suprieur aux
gouverns qu'est le pouvoir autoritaire est limit par le droit,
cela le laisse extrieur et suprieur aux gouverns. Un pou
voir limit par le droit conserve son caractre de pouvoir

gouverns. Il implique le dualisme des


titulaires du pouvoir et des gouverns

autoritaire.
Ainsi rien
considr
Il y

tion

ne

aurait

ce que l'Etat autoritaire


Etat limit par le droit.

s'oppose

comme un

un peu

de 1940 soit

plus d'hsitation admettre la limita

juridique pour un Etat qui doit avoir un pouvoir poli


tique fort comme il en est pour l'Etat de 1940. On peut se

64

ROGER

BONNARD

demander si qette limitation n'est


pas
le

pouvoir politique

en

rduisant

sa

susceptible d'affaiblir

force et de le

ramener

la

forme de gouvernement modr. En ralit, la limitation


juridi
que du pouvoir politique peut l'affaiblir; mais ne l'affaiblit pas
ncessairement; cela dpend de la nature de la limitation.
C'est la limitation
juridique soutenue par la doctrine lib
rale individualiste qui est de nature affaiblir le
pouvoir
politique et constituer un Etat modr; car cette limitation
est d'ordre ngatif : elle consiste dans le fait
d'empcher l'Etat
d'agir. La doctrine librale individualiste part de l'ide de
droits naturels individuels qui seraient
intangibles mme pour
l'Etat. Il en rsulte qu'un systme d'abstention est

impos

l'Etat l'gard des droits individuels et constitue sa limita


tion juridique. L'Etat doit s'abstenir de
porter atteinte aux
droits individuels. Il ne peut le faire
que dans la mesure o
cela est ncessaire pour assurer tous la

jouissance de leurs

droits.
Avec cette limitation

ngative, il est certain

que

le pouvoir

politique est affaibli; le libralisme

individualiste tend j
l'Etat modr. Il y a contradiction entre l'Etat autoritaire et
l'Etat libral.

Mais, ct de la limitation librale qui est d'ordre nga


tif, il existe un autre mode de limitation de caractre positif;
c'est--dire

une

limitation

qui consiste obliger l'Etat


agir, accomplir des actes positifs. Il en est ainsi dans la
doctrine interventionniste qui
prvoit pour l'Etat un systme
d'action au lieu du systme d'abstention du libralisme. Dans
ces conditions, le
pouvoir politique se trouve tre plutt ren
forc, puisque la limitation, au lieu de l'empcher d'agir, le
pousse agir. La limitation interventionniste s'accorde donc
avec un pouvoir
politique fort.
Or c'est prcisment cette limitation interventionniste qui
est reconnue dans le rgime constitutionnel de 1940. Ce
rgime
exclut le libralisme
qui tait rest le principe du rgime
politique antrieur. L'Etat de 1940 est un Etat intervention
niste base d'conomie dirige. Si donc le
pouvoir politique
est juridiquement limit, ses limitations sont d'ordre
positif,
parce qu'elles rsultent d'obligations positives imposes

LES

ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

1940

65

l'Etat en vue de raliser la direction de l'conomie. Donc les


limitations qui atteignent l'Etat franais de 1940, loin de l'af

faiblir, viennent au contraire le renforcer.


mettre la

On peut donc ad

limitation juridique du pouvoir politique telle qu'elle

existe maintenant.

ft. Boimard

Chapitre iii
LE TITULAIRE DU

Le titulaire du

individu

ou

POUVOIR POLITIQUE

pouvoir politique est l'lment

humain,

pouvoir politique titre

collectivit, qui dtient le

plnitude, pour l'exercer

originaire et permanent et dans sa

tout ou en
partie, par les organes de l'Etat. Comme il y a plusieurs
titulaires possibles pour le pouvoir politique, la question se
pose de savoir qui devra en tre titulaire, quel est le titulaire
lgitime du pouvoir politique. Tel est le problme du titu
laire du pouvoir politique ou de la forme de l'Etat, car les
diffrentes formes de l'Etat sont dtermines par le titulaire
du pouvoir politique. Ce problme de la dtention lgitime du
pouvoir politique est le problme essentiel de l'organisation
politique. Carie pouvoir politique n'est efficace que si la masse
des esprits est pntre de la conviction que son titulaire en
lui-mme

est le

ou

le faire exercer sous son

autorit,

en

lgitime dtenteur,

mis en cause le titulaire


pouvoir politique et voulu raliser son gard une trans
formation capitale du rgime politique, puisqu'elle a touch
ainsi la forme mme de l'Etat. Elle a transfr le pouvoir
politique d'un titulaire un autre. La Constitution de 1875,
continuant la tradition dmocratique qui datait de 1789,
La Rvolution Nationale de

1940

du

consti

organis une dmocratie. Les actes


tutionnels de 1940 l'ont remplace par un rgime autoritaire.
avait tabli et
A la

place de l'Etat dmocratique a

t tabli un Etat auto

pourquoi cette transformation s'est-elle


a-t-elle t lgitime? Corn
aient peut-on tablir la lgitimit du nouveau pouvoir poli
tique? Comment a t organis le rgime autoritaire de 1940
qui a succd la dmocratie de 1875? Telles sont les quesritaire. Comment et

produite? Cette transformation

68

ROGER

BONNARD

tions

qui vont tre examines. Mais tout d'abord, il convient


prciser brivement les donnes du problme du titulaire
du pouvoir politique.
Les varits de formes d'Etat d'aprs les diffrents titulaires
du pouvoir politique, se ramnent trois types fondamentaux,
qui sont l'Etat dmocratique, l'Etat autoritaire et l'Etat
de

mixte.
1 La dmocratie consiste

en ce que la nation est titulaire


pouvoir politique. Dans ce rgime politique, la nation se
gouverne elle-mme, soit directement, soit par l'intermdiaire
de reprsentants, avec l'assistance des agents publics. Il ya
confusion du gouvernant et du gouvern. Le pouvoir est ainsi
immanent son objet mme. La dmocratie reprsentative
qui consiste en ce que la nation fait exercer son pouvoir
politique par des reprsentants qu'elle lit, est la forme
ordinaire, et d'ailleurs presque ncessaire, dans les dmocraties
modernes. On verra que cela est important au point de vue

du

de la valeur de la dmocratie.
2 A

l'oppos de la dmocratie, le rgime autoritaire con


que le pouvoir politique a pour titulaire un indi
vidu ou quelques individus. La nation ne se gouverne plus
alors elle-mme. Elle est gouverne. Il y a dualisme entre
gouvernants et gouverns. Le pouvoir politique est alors
transcendant son objet.
L'Etat autoritaire est une monocratie quand le pouvoir
appartient un seul individu qui est le chef ; une aristo
cratie quand le pouvoir est dtenu par un groupe, une cat
gorie, une classe d'individus. La monocratie constitue une
monarchie lorsque le titulaire du pouvoir le dtient titre
hrditaire : c'est le monarque. La monarchie constitue une
royaut ou un empire, suivant que le titulaire du pouvoir est
siste

en ce

roi ou un empereur.
3 Entre l'Etat dmocratique

un

l'Etat mixte

qui consiste

dtenu titre indivis la fois


Le

et l'Etat autoritaire, se place


le pouvoir politique est
par la nation et par un individu.

en ce que

type courant d'Etat mixte est la monarchie limite dans

laquelle il y a dtention du pouvoir politique titre indivis


par la nation et un monarque hrditaire. La monarchie

LES

ACTES

CONSTITUTIONNELS

DE

1940

69

limite, comme d'ailleurs tous les rgimes mixtes, est un rgime


de transition. Il se situe entre la monarchie et la dmocratie
au moment o le pouvoir politique est sur le point de passer

la nation, alors que le monarque le possde


la nation commence le possder.
Actuellement, et spcialement depuis 1940, l'opposition
et la controverse sont entre la dmocratie et lamonocratie
non hrditaire, avec tendance la monocratie. La question
de la monarchie n'est pose que subsidiairement. L'Etat
mixte n'est pas envisag. Antrieurement on discutait entre
la dmocratie et la monarchie, avec la monarchie limite
comme forme subsidiaire. Ainsi la position du problme a
vari. Il en a t ainsi pour les raisons suivantes.
La question de savoir qui doit tre titulaire du pouvoir
politique, dpend de la valeur attribue respectivement aux
diffrentes formes possibles d'Etat. Cette valeur est son tour
conditionne la fois d'une faon absolue et d'une faon
relative : d'une faon absolue, raison des caractres et qua
lits propres et inhrentes aux diffrentes formes, abstraction
faite des temps et des lieux; d'une faon relative, raison de
ce
que deviennent les formes d'Etat raison des conditions
de temps et de lieu et par suite des dformations subies.
C'est parce que les formes d'Etat ont la fois une valeur
absolue et une valeur relative qu'on les voit chacune pra
tiques et abandonnes avec une certaine uniformit. Ainsi
il y a eu pour les Etats, dans leur ensemble, des priodes
monarchiques auxquelles ont succd des priodes dmocra
tiques. Maintenant, il existe une certaine tendance au rem
placement des dmocraties par des monocraties non hr
ditaires. Le xixe sicle a t le sicle de la dmocratie; le
xxe sicle semble devoir tre celui des Etats autoritaires.
Ces alternatives rsultent de ce que les circonstances ont agi
pour, tour tour, faire varier la valeur des formes d'Etat,

du monarque
encore

et que

dterminant ainsi la relativit de cette valeur. Si les formes


n'taient que de valeur absolue, il y aurait plus de diversit
et de stabilit. Les formes d'Etat seraient moins sujettes

changement et il n'existerait
entranent

simultanment

pas ces

la

tendances gnrales qui


totalit des Etats

presque

70

dans

ROGER

certain

On

BONNARD

voir, en considrant spcialement


France, comment s'est opre, sous l'empire tant de facteurs
absolus que de facteurs relatifs, cette volution des formes
d'Etat. On va voir comment la dmocratie moderne a pris
naissance au xvuie sicle en triomphant de la monarchie;
comment elle s'est dveloppe et a rgn pendant tout le
cours du xixe sicle; comment, au dbut du xxe
sicle, elle
est entre dans une crise qui l'a discrdite et ruine ; comment
enfin les Etats autoritaires ont fait leur apparition et com
ment la Rvolution de 1940 a introduit et organis en France
un

sens.

va

la

cette forme d'Etat..

Section I.

Le

rgne de la dmocratie.

L'avnement de la dmocratie moderne date de la deuxime

partie du xvme sicle. L'ide dmocratique est entre dans


l'idologie politique en raction contre le rgime monarchi
que de l'poque. La dmocratie fut labore doctrinalement
par la philosophie politique du xviue sicle, et spcialement
par J.-J. Rousseau dans le Conlral Social. La Rvolution
amricaine et la Rvolution franaise la firent entrer dans les
ralits politiques. Pendant tout le cours du xixe sicle, la
dmocratie ne cessa de se dvelopper en droit et en fait. Les
anciennes monarchies

se

transformrent

en

monarchies limi

tes

qui, leur tour, devinrent des dmocraties pures. Les


dmocratiques accenturent leurs caractres dmo
cratiques. Le triomphe de la dmocratie atteignit son point
Etats

culminant

avec la victoire des Allis en 1918.


En France, la dmocratie n'a jamais cess d'exister, en
droit au moins, depuis la Rvolution de 1789 qui l'introduisit

dans notre

porte dans

rgime politique. La dclaration des droits de 1789


son article 3 : Le principe de toute souverainet

rside essentiellement dans la nation. Toutes les constitutions


de la priode rvolutionnaire furent essentiellement base

dmocratique.
La Constitution de l'an VIII et les constitutions

malgr leurs tendances autoritaires, n'cartrent

impriales,
le prin-

pas

LES

ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

71

1940

cipe de la dmocratie. Sous le Ier Empire, l'Empereur n'ex


prime, en fait, que sa propre volont. Mais, en droit, il reste
le reprsentant de la nation souveraine laquelle il peut
toujours faire appel. C'est en cela que le rgime autoritaire
de nos deux Empires se distingue des rgimes autoritaires
actuels : dans ces rgimes, le pouvoir politique du chef ne lui
vient pas de la nation.
La Charte de 1814 comporta une tentative de rtablisse
ment de la souverainet royale, avec exclusion de la souve
rainet nationale. Mais la tentative choua. La souverainet
nationale se maintint ct de la souverainet royale. Il y
eut partage indivis de la souverainet entre le roi et la nation.
Il s'tablit un Etat mixte, en forme de monarchie limite.
Ce rgime de monarchie limite subsista avec la Monarchie
de Juillet, mais avec un progrs et une prpondrance crois
sante de la souverainet

nationale.

La Rvolution de 1848 fut l'aboutissement

pement de la souverainet nationale. La

de

ce

dvelop

Constitution de 1848

tablit et

organise une dmocratie pure.


Le Second Empire reprit le rgime politique du Ier Em
pire : l'empereur reprsentant de la nation, tenant d'elle le
pouvoir politique, mais l'exerant librement.
La Constitution de 1875 contient la pleine ralisation de la
dmocratie dans sa forme reprsentative. Elle marque le plein
panouissement des principes politiques poss par la Rvo
lution de 1789.

malgr toutes ces vicissitudes, la dmocratie


d'exister en France depuis 1789. Elle a t
attnue aux poques de monarchies limites. Avec les deux
Empires, elle n'a subsist qu'en droit. Mais finalement, elle

En rsum,
n'a pas cess

triompher compltement avec la IIIe Rpu


blique. Au moment de la guerre de 1939, le rgime dmocra
tique se trouvait avoir t trs pouss dans ses consquences.
L'avnement et le triomphe de la dmocratie ont t
dtermins par diffrents points de vue, mis en avant pour
la justifier et la lgitimer. C'est la fois du point de vue de son
origine et de sa valeur pratique que ces justifications de la
dmocratie ont t dgages et que sa lgitimit a t tablie.
avait fini par

72

ROGER

I.
La dmocratie

BONNARD

La justification par l'origine.


tout d'abord t

justifie et lgitime du
de son origine. Ce point de vue est actuellement
abandonn. Mais, au dbut, il fut dcisif pour tablir la
lgi
timit de la dmocratie et aussi
pour faire tomber les justifi
cations de la monarchie par son origine.
point de

vue

A.

Les philo
L'origine contractuelle de la dmocratie.
sophes politiques du xvuie sicle, et spcialement J.-J. Rous
seau, ont tir la justification de la dmocratie par son origine

de la thorie contractuelle de l'Etat.


Les hommes sont sortis de l'tat de nature en concluant
entre eux le contrat social par lequel ils ont cr la socit
et le pouvoir politique. Mais, en crant ainsi contractuellement le

pouvoir politique, les hommes entendirent par une


clause expresse du contrat social, se rserver pour eux-mmes
le pouvoir ainsi cr, et exclure toute
usurpation, toute
renonciation et toute alination du pouvoir, afin
que les
hommes se gouvernent eux-mmes de

faon qu'ils restent


qu'ils l'taient dans
se justifie
par son
origine. Les hommes ont cr le pouvoir et, parce qu'ils devaient
rester libres, ont stipul de se le rserver
pour se gouverner
eux-mmes. Telles furent les ides qui entranrent
l'origine
la conviction de la lgitimit de la dmocratie.
aussi libres dans la socit
politique
l'tat de nature. Ainsi la dmocratie

B. La rfutation de la monarchie.

Ce

point de vue sur


l'origine de la dmocratie, en mme temps qu'il justifiait
directement la dmocratie, visait rfuter les
justifications
par l'origine prsentes en faveur des monarchies d'ancien
rgime. La thse dmocratique tendait par elle-mme
ruiner la thse
monarchique.

1 Etait ainsi d'abord carte la thorie de la monarchie

de droit divin

d'ancien
que

qui tait la doctrine officielle de la monarchie


rgime en France. D'aprs cette thorie, le monar

tait cens tre titulaire titre hrditaire du pouvoir


parce que ce pouvoir lui avait t dfr titre

politique

LES

ACTES

CONSTITUTIONNELS

DE

1940

73

hrditaire directement par Dieu, crateur du pouvoir luimme. La conception dmocratique du pouvoir politique
immanent par son origine et son titulaire, excluait videmment
cette

conception transcendante du pouvoir dans la monarchie

de droit divin.
2 Pas

davantage

ne

pouvait subsister la thorie de la

longue possession d'aprs laquelle le pouvoir tant dtenu

depuis longtemps par une famille, il y


prescription acquise du pouvoir par cette longue pos
session. L'ide de la doctrine dmocratique d'aprs laquelle
le peuple s'est rserv le pouvoir d'une faon dfinitive et
titre hrditaire

avait

inalinable, excluait cette prescription.


3 De mme

encore

tait limine l'ide de la monarchie

populaire, d'aprs laquelle le monarque possderait


le pouvoir politique en vertu d'un abandon dfinitif pour lui
et sa descendance, qui lui en aurait t fait par le peuple
lui-mme. En effet, l'inalinabilit de la souverainet popu
laire implique que le peuple, non seulement ne peut pas tre
dpouill du pouvoir, mais aussi ne peut pas s'en dpouiller
lui-mme en y renonant et l'abandonnant un autre.
Finalement, la thse dmocratique de la justification par
l'origine s'est oppose toutes les thses de justification de la
monarchie et, sous l'empire du sentiment, a tendu les
ruiner. C'est ainsi que la dmocratie a pu triompher dans la
doctrine et entrer ensuite dans les ralits politiques.
de droit

II.

La justification par la valeur pratique.

L'ide du contrat social,

aprs avoir

eu une

trs grande

vogue, est peu peu tombe en discrdit au cours du xixe sicle.


La justification de la dmocratie qui en tait tire a ainsi
perdu de sa force. Mais cette justification a t remplace

qui semble avoir agi encore plus puissamment


premire en faveur de la dmocratie et contre la

par une autre

que la

monarchie et avoir encore renforc la conviction populaire


de la lgitimit de la dmocratie. Cette justification est tire
de la valeur

pratique de la^dmocratie.

74

ROGER

BONNARD

lb La dmocratie

serait, dit-on, la meilleure forme d'Etat,


gouvernement, donnant les meilleurs
rsultats parce qu'elle implique que les individus sont par
faitement aptes se gouverner eux-mmes. Ils ont pour cela
assurant le

meilleur

la connaissance et la volont ncessaires.


Les individus savent parfaitement ce qui convient
satisfaction de leurs besoins et de leurs intrts et par

la
quels
moyens cette satisfaction peut tre assure. Dcidant indi
viduellement, les individus pourraient se tromper. Mais
dcidant collectivement, ils sont infaillibles. C'est la prtendue
infaillibilit dmocratique. La volont gnrale ne peut pas
errer, disait Rousseau.
D'autre part, les individus sachant ce qui leur convient, ne
peuvent qu'en vouloir la ralisation, mme si cela leur impose
des charges et des sacrifices, parce qu'on ne peut pas conce
voir qu'ils veuillent se nuire eux-mmes. Etant intresss
au bon exercice du pouvoir, ils ne peuvent pas l'exercer d'une
faon nuisible, abusive et tyrannique.
2 D'un autre

pratique, qui a exerc aussi


grande influence en faveur de la dmocratie, on a
mis en avant que la dmocratie, par le fait que les individus
se gouvernent eux-mmes, assure ces deux postulats fonda
mentaux de la vie sociale : la libert et l'galit des individus,
La vie sociale exige que certaines rgles de conduite soient
imposes aux individus par le pouvoir politique. La libert
une

est ainsi sacrifie

point de

vue

trs

ou

au

moins restreinte. Or

ces

atteintes

la libert n'existent

plus en dmocratie, parce que les


individus, se gouvernant eux-mmes, dictent eux-mmes
les rgles qui les rgissent. Ainsi chacun, n'obissant qu'
lui-mme, reste libre malgr les restrictions imposes.
Quant l'galit, elle est galement maintenue en dmo
cratie, bien que l'individu soit soumis des rgles, parce que
s'il subit la volont de ceux qui ont voulu la rgle, son tour
en voulant la
rgle, il impose sa volont; de sorte qu'ainsi
l'galit est rtablie.
36 Par contre, ces

points de vue pratiques qui sont


l'avantage de la dmocratie, se prsentent au dsavantage
de la monarchie.

LES

ACTES

CONSTITUTIONNELS

DE

1940

75

La monarchie n'assure pas

ncessairement un bon gouver


n'est pas sr que le monarque gouverne
sujets, soit faute de connatre cet intrt,
soit parce que son propre intrt lui est oppos et qu'il lui
donne la prfrence.
En outre, la monarchie dtruit la libert et l'galit puisque
les individus sont soumis au pouvoir du monarque.
Tel est l'ensemble des thses qui, l'origine, et ensuite au
cours du xixe sicle, assurrent l'avnement et le triomphe
nement parce qu'il
dans l'intrt de ses

de la dmocratie
convictions

sur

la monarchie. Elles entranrent de fortes

faveur de la

lgitimit de la dmocratie et
d'esprit tel que la trs grande majorit
des esprits en taient arrivs n'tre capables de concevoir
le pouvoir politique que dans la forme dmocratique.
en

dterminrent

un

tat

Section II.

La crise de la dmocratie.

La

grande faveur dont la dmocratie avait joui pendant


longtemps avait commenc baisser ds avant 1914. Dans
les dernires annes du xixe sicle, elle fut

l'objet de vives

attaques de la part de certains doctrinaires qui russirent


branler la conviction totale en sa lgitimit et la foi abso
lue qu'on avait eue en elle jusque-l et lui crer d'assez
nombreux adversaires. La crise de la dmocratie se prcipita
entre les deux guerres de 1914 et de 1939 parce que les circons
tances et les vnements firent ressortir le bien fond des cri

tiques formules contre la dmocratie.


Les griefs soulevs contre la dmocratie rsultent de dfauts
propres et permanents, de dfauts de circonstances et de
dfauts de dformations. On oppose deux arguments tho
riques, l'un consistant dans une antinomie inhrente la
dmocratie et l'autre concernant la participation la volont
gouvernante, En outre, un argument pratique est tir de
l'inaptitude du peuple se gouverner. On ajoute que cette
inaptitude de principe est aggrave dans le moment prsent
par le fait de la politique interventionniste de l'Etat, raison

76

ROGER

BONNARD

de

ce que la dmocratie est devenue une dmocratie de


partis,
et enfin par suite des dformations du rgime reprsentatif,

Tels sont les lments principaux du dossier actuel de


l'accusation contre la dmocratie qui a abouti sa condam
nation en 1940 par la Rvolution Nationale.
Il faut ajouter que, pour les uns, cette condamnation ne
serait que relative, tandis que, pour d'autres, elle serait
absolue. Certains prtendent, en effet, que les dfauts
repro
chs la dmocratie proviennent surtout de dformations

auxquelles il serait possible de remdier. Ainsi, on pourrait


tre fond condamner la dmocratie dforme, mais non la
dmocratie en elle-mme. La condamnation n'est que rela
tive. D'autres, au contraire, estiment que la condamnation
de la dmocratie doit tre absolue parce que ces dformations,
qui vicient la dmocratie, sont invitables et irrmdiables
raison de ce qu'elles sont en germe dans la dmocratie ellemme. Les plans de rforme de la dmocratie destins en
corriger les dformations, seraient pratiquement inoprants
parce que les dformations reparatront toujours fatalement.
I.
I.

L'antinomie

L'antinomie dmocratique.

dmocratique rsulte de l'immanence


pouvoir politique dans la dmocratie. Cette antinomie
consiste en ce qu'ii est antinomique que le pouvoir politique
qui gouverne le peuple soit immanent au peuple. Il y a con
tradiction en soi dans l'ide d'un pouvoir immanent son
titulaire. Il est contradictoire que le titulaire d'un
pouvoir
soit en mme temps l'objet de ce pouvoir. Cela aboutit logi
quement la destruction du pouvoir.
En effet, la volont impose et l'action de coercition qu'im
plique le pouvoir politique, ne peuvent pas logiquement
maner de ceux qui y sont soumis peine de le dtruire.
Car on ne conoit pas une volont qui se commande ellemme. Cela n'est pas autre chose que la volont se dtermi
nant par elle-mme. Il n'y a plus exercice de
pouvoir. Le
pouvoir disparat.VDeJmme, une activit ne peut pas se
du

les

actes

constitutionnels

de

1940

77

contraindre elle-mme. Elle peut se dterminer et se raliser


par elle-mme. Mais on ne trouve pas les deux oprations
successives de contrainte et d'action. Il n'y a que le phno
mne de l'exercice de l'activit. Le fait de contrainte n'existe
pas. Ainsi donc l'immanence du pouvoir dans la dmocratie,
aboutit la destruction mme du pouvoir politique. Dans la

logique, la dmocratie quivaut l'anarchie. C'est


qu'on a pu dire que, dans la dmocratie, l'individu
restait aussi libre que dans l'tat de nature. En effet, logique
ment, le pouvoir politique n'existe plus.
A la diffrence du pouvoir immanent, le pouvoir politique
transcendant n'implique pas destruction du pouvoir poli
tique, parce qu'il comporte le dualisme entre le sujet et l'objet
du pouvoir politique. Le titulaire du pouvoir transcendant
est, en effet, un tiers par rapport ceux qui sont soumis
ce pouvoir. Ce titulaire est un individu qi impose sa volont

stricte
ainsi

et

la contrainte vis--vis des autres individus. C'est


dans l'Etat autoritaire avec monocratie ou monarchie que le
exerce

pouvoir est transcendant et est logiquement une ralit.


C'est pourquoi l'antinomie dmocratique, aprs avoir loign
de la dmocratie, a pouss vers l'Etat autoritaire et spciale
ment

vers

II.

la monocratie

non

hrditaire.

Cependant, on a essay de rsoudre l'antinomie


dmocratique et d'expliquer que l'existence du pouvoir
politique dans la dmocratie tait logiquement possible.
Pour cela, on s'est efforc de rtablir le dualisme du sujet
et de l'objet du pouvoir.
Mais ces essais de solution ne semblent pas avoir pleinement
abouti l'explication logique de la dmocratie1.
1 On a tent d'abord, pour rsoudre l'antinomie, d'uti
liser l'ide d'incorporation ou de personnification de la nation.
On rtablirait ainsi dans la dmocratie le dualisme du sujet
et de
l'objet du pouvoir politique, en cartant la confusion
du sujet et de l'objet qui
est la cause de l'antinomie.
En effet, si la nation est prise uniquement comme forme
1. Cf.

Duguit, L'Etat, ii,

p.

62 et

s.

et spcialement p. 67.

78

ROGER

BONNARD

par la somme des individus qui la composent, le pouvoir


politique se fractionne entre les individus et il y a confusion
du sujet et de l'objet du
pouvoir politique. Au contraire, si la
nation est prise comme un corps social
collectif, un et distinct
des individus qui le composent (point de vue des
sociologues),
ou comme une

personne une et

distincte des personnes indi


qui sont sa base (point de vue des juristes), le
pouvoir politique aura pour titulaire ce corps ou cette personne.
Ainsi, se trouvera ralis le dualisme du sujet et de l'objet
du pouvoir politique. Le sujet sera constitu
par la nation
distingue des individus et l'objet par les individus qui com
posent la nation.
Cette explication, qui parat dcisive, est en ralit
purement
illusoire. Elle ne rsout pas l'antinomie. On est
plac dans ce
dilemme : ou bien l'incorporation ou la personnification de la
nation ne correspond pas une ralit et la nation n'est
pas
ce titre titulaire du pouvoir
politique et le dualisme de
l'objet et du sujet n'existe pas; ou bien l'incorporation ou la
personnification existe rellement et alors les individus, tant
gouverns par la nation, ne se gouvernent plus eux-mmes
et il n'y a plus dmocratie.
Entre les deux termes du
dilemme, la vrit est que le
dualisme du sujet et de
l'objet du pouvoir n'est pas ralis.
En effet, l'ide que le peuple forme un
corps ou une personne
distincte des individus, est une pure
vue de l'esprit provo
que par des besoins logiques et qui ne correspond aucune
ralit. En fait, en dehors de la somme des
individus, il n'y a,
dans le peuple, rien de rel pour
pouvoir former un tout rel
viduelles

distinct des individus.


2 Une autre solution de l'antinomie
rait tre

dmocratique

pour

tire, mais uniquement pour la dmocratie repr


sentative, l'exclusion de la dmocratie directe, d'une cer
taine conception de la
reprsentation politique qui aboutirait
crer le dualisme du sujet et de
l'objet du pouvoir politique.
La reprsentation politique peut
s'organiser avec un man
dat impratif ou reprsentatif. La confusion du
sujet et de
l'objet subsiste avec le mandat impratif, puisque la dcision
des reprsentants leur tant impose
par le peuple dans le

LES

mandat

ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

1940

79

qu'il leur donne, n'est autre que la dcision du

peuple lui-mme. Au contraire, la confusion semble disparatre


reprsentatif parce que, par ce mandat, le
peuple, en chargeant ses reprsentants d'exercer le pouvoir
politique, les laisse libres dans leurs dcisions. Avec cette
libert, les dcisions des reprsentants restent leurs propres

avec

le mandat

dcisions. Le dualisme des gouvernants et des gouverns est


ainsi rtabli et l'antinomie dmocratique n'existe plus.

explication, on peut opposer les mmes objections


qu' la prcdente. C'est le mme dilemme qui se pose : ou
bien la dmocratie disparat; ou bien la confusion du sujet
et de l'objet subsiste.
En effet, si les reprsentants expriment effectivement leur
propre volont et qu'il y ait ainsi dualisme du sujet et de
l'objet, les individus ne se gouvernent plus eux-mmes;
ils sont gouverns par leurs reprsentants; il n'y a plus de
dmocratie. Ici encore, en voulant rsoudre l'antinomie, on
A cette

dtruit la dmocratie.

ralit, il n'en n'est pas ainsi. Dans la reprsentation


politique, mme avec le mandat impratif, le dualisme du
sujet et de l'objet n'est pas tabli et l'antinomie subsiste
En

reprsentation. En effet, la repr


le fait que, par suite du mandat
qui la constitue, la volont du reprsent Se retrouve dans
celle du reprsentant : la volont du reprsentant en tant que
reprsentant n'est autre que celle du reprsent. C'est donc
le peuple lui-mme qui, en vertu de la reprsentation, veut
par l'organe de ses reprsentants. Ainsi le dualisme du sujet
et de l'objet
n'est pas ralis et l'antinomie dmocratique
a

raison mme de l'ide de

sentation

se

caractrise par

subsiste.

D'ailleurs, on peut aller encore plus loin et dire que la dci


sion du reprsentant s'identifie avec la dcision du peuple.
Ce n'est pas
seulement la volont du peuple qui Se retrouve
dans le reprsentant, c'est aussi la propre dcision du peuple
celle qu'il aurait prise. En effet, la dcision du reprsentant
tire toute sa valeur et Sa force de ce qu'elle est cense tre
la dcision du
ou

de

ce

que son

peuple. Sa valeur et sa force viennent, non pas


contenu est conforme la justice, l'utilit

80

ROGER

sociale et

BONNARD

bien

public, mais de sa conformit ou prtendue


populaire. Par consquent, en
droit, la dcision des reprsentants se confond, et ne peut
que se confondre, avec celle des reprsents, puisqu'elle ne
vaut que par la conformit avec celle-ci. Donc le dualisme
du sujet et de l'objet n'existe pas.
Finalement, aucune des solutions proposes pour rsoudre
l'antinomie dmocratique n'est dcisive et ne peut tre
au

conformit

avec

la dcision

retenue. Cette antinomie subsiste donc. On reste dans l'im

possibilit de concevoir logiquement la dmocratie.


II.

La participation la volont gouvernante.

Une autre difficult

thorique de la dmocratie, vient de


qu'en fait, tous les individus ne participent pas la volont
qui gouverne. Pour que la dmocratie se ralise intgralement
c'est--dire pour que les individus se gouvernent eux-mmes
et qu'ainsi leur libert soit rtablie l'encontre du pouvoir
politique, il faudrait que la totalit des individus participent
aux dcisions du pouvoir
politique. Or, il est loin d'en tre
ainsi. On trouve des individus qui, bien que soumis aux
dcisions de gouvernement, sont, les uns exclus de toute
participation la volont gouvernante : ce sont les incapables
et les indignes ; les autres participant bien la volont gou
vernante, mais exprimant une dcision divergente de le
dcision qui fait loi : ce sont les membres de la minorit,
Pour ces deux catgories d'individus, la dmocratie n'est
pas une ralit puisqu'ils sont soumis des dcisions aux
quelles ils n'ont pas particip et qu'ils se trouvent ainsi ne pas
ce

gouverner eux-mmes.
Dans une certaine mesure, l'exclusion des incapables et
mme des indignes, si elle constitue une drogation au prin
se

justifier. On comprend que les


physiques et intellectuels sont
leur permettre d'avoir une volont cons

cipe dmocratique, peut

se
individus dont les moyens

insuffisants pour
ciente et

raisonnable, soient exclus de la volont gouver


nante, sauf n'exclure ainsi que les individus vraiment

inaptes. De mme,

on

peut admettre que soient

galement

LES

CONSTITUTIONNELS DE 1940

ACTES

81

exclus, par drogation au principe dmocratique, les individus

qui, par suite de leur indignit, risquent de fausser la volont


gouvernante. Mais, dans ce cas, plus encore que dans le cas
prcdent, il faut avoir soin de n'exclure que des individus
d'une indignit telle qu'elle les rend vraiment inaptes former
la volont gouvernante.
La Subordination de la minorit la

majorit s'explique
l'exclusion des incapables et des indignes.
la loi de la majorit est une loi ncessaire;
en contradiction avec le
principe dmocrati

moins bien que


En dmocratie,
mais elle est

que lui-mme.
Pour les dcisions d'une collectivit et

collectivit nombreuse

comme

une

spcialement d'une

nation, l'unanimit est

pratiquement impossible raliser. Pour aboutir des


dcisions, il faut se contenter de la majorit. Mais cela est en
contradiction avec le principe dmocratique qui veut
que
tous les individus participent la dcision prise afin que tous
gouvernent eux-mmes. La minorit

se

elle-mme; elle est gouverne


pour

par

ne se

gouverne pas

la majorit; il n'y

plus

elle dmocratie.

Les

explications proposes pour justifier la loi de la majorit


dcisives. On connat le fameux sophisme de
J.-J. Rousseau. Il n'y aurait pas tenir compte de la minorit,
parce que, s'tant dtache de la majorit qui forme la volont
gnrale, elle se trompe, puisque c'est la volont gnrale qui
seule est dans la vrit. On a dit aussi que la minorit n'a rien
a
rclamer, puisque, ayant t admise participer la
ne

sont pas

volont gouvernante, elle a refus de s'associer la dcision


prise. En ralit, si ces deux raisons peuvent justifier la
ncessit pratique de la loi de la majorit, elles laissent

subsister le fait que la minorit ne se gouverne pas et


le

principe de la dmocratie n'est


III.

pas

qu'ainsi

ralis.

L'inaptitude dmocratique.

Les deux arguments contre la dmocratie tirs, l'un de


l'antinomie dmocratique et l'autre de la participation la
volont gouvernante, peuvent paratre un peu spcieux.
R. Bonnard

82

ROGER

BONNARD

L'argument tir de l'inaptitude dmocratique est plus positif,


plus apparent et plus solide. Il s'tablit par la rfutation de
la prtendue infaillibilit dmocratique qui, depuis J.-J,
Rousseau, a t le grand argument des partisans de la dmo
cratie.

a) Dans la thse de l'infaillibilit dmocratique, on soutient


le peuple est parfaitement apte se gouverner lui-mme,
parce qu'il ne peut pas se tromper. Il sait discerner ses vri
tables intrts et les moyens pour y donner satisfaction. Par
ailleurs, tant intress tre bien gouvern, il ne peut que
vouloir les moyens ncessaires cet effet. Car si les individus
pris individuellement peuvent se tromper, ils deviennent
infaillibles, ds qu'ils veulent, collectivement, en associant
leurs volonts pour former la volont gnrale. Cette volont
gnrale, a dit J.-J. Rousseau, ne peut pas errer.
que

b) Les adversaires de la dmocratie estiment que cette


de l'infaillibilit politique du peuple est une erreur
complte. Elle constitue l'erreur capitale de la philosophie
politique du xvnie sicle, qui a vici toute la vie politique
jusqu' l'heure actuelle.
Cette ide forme une croyance qui n'est fonde ni en raison,
ni en exprience, et qui ne procde que du sentiment, de
l'illusion et d'un optimisme inconsidr.
Il est inexact et contraire aux faits les plus certains que le
peuple, dans l'association desj volonts individuelles pour
former la volont gnrale, soit infaillible et que cette volont
gnrale ne puisse errer. La vrit est que les individus ne
sont pas plus infaillibles collectivement qu'individuellement,
que la volont gnrale peut errer et qu'ainsi le peuple n'est
pas ncessairement capable de se gouverner ; qu'au contraire,
il est inapte se gouverner.
ide

1 Dans la

grande masse des individus, il n'existe ni les


aptitudes, ni surtout les connaissances voulues pour que les
individus se forment une opinion juste et prennent les dci
sions qui conviennent. Ainsi ils s'orientent d'aprs des raisons
secondaires ou sentimentales et ils sont conduits des dci
sions errones.

LES ACTES

2 Les individus sont

CONSTITUTIONNELS DE

1940

gnralement ports

83

se

proccuper

exclusivement de la satisfaction de leurs intrts particuliers.


Ils

sont pas

capables de se hausser jusqu' la satisfaction


gnral qui constitue la mission essentielle du
pouvoir politique, parce que cette satisfaction est ncessaire
ne

de l'intrt

la vie nationale.
3 Enfin, dans cette proccupation de leurs intrts par
ticuliers, les individus voudront avant tout s'assurer des
avantages personnels, le plus souvent sans contre-partie de
leur part. Ainsi ils prfreront l'assistance la prvoyance. Ils
rpugneront assumer les charges publiques ncessaires la
satisfaction de l'intrt gnral. Ils ne voudront pas des
charges fiscales et se droberont devant les charges mili
taires : d'o la banqueroute et la dfaite.
C'est ainsi que le gouvernement des individus par euxmmes, qui est l'essence de la dmocratie, est insuffisant et
dfectueux. Il y manque l'aptitude gouverner, faute des
aptitudes et connaissances qu'exige le gouvernement d'une
nation, faute de vouloir donner l'intrt gnral la pr
sance sur certains intrts particuliers, faute, enfin, de
vouloir assumer les charges
publiques destines la satis
faction de l'intrt gnral.

IV.

Les aggravations de l'inaptitude dmocratique.

Cette

inaptitude gouverner, inhrente la dmocratie et


consquent existant en tout tat de cause, s'est trouve
notablement aggrave par certaines conditions actuelles de
la vie
politique des Etats. Ces conditions, qui ont fait empirer
le mauvais fonctionnement des
dmocraties, sont la politique
interventionniste des Etats, la dformation des .partis poli
tiques et la dformation du rgime reprsentatif.
par

A. La

Le rgime
pour raliser

politique interventionniste des Etats.

dmocratique, qui pouvait, la rigueur, suffire


une politique librale, est devenu manifestement

84

ROGER

BONNARD

la ralisation des politiques interventionnistes


bien plus difficiles
raliser que la politique librale. D'autre part, avec l'interven
tionnisme, les tendances de la dmocratie l'individualisme
s'accentuent. Ainsi le dfaut naturel d'aptitude gouverner
de la dmocratie est aggrav dans l'interventionnisme.
a) La politique des Etats qui fut d'abord, prcisment
au moment de l'avnement de la dmocratie, une politique
librale, c'est--dire une politique d'abstention de l'Etat
l'gard des liberts reconnues aux individus, s'est transforme
dans le sens de l'interventionnisme pour devenir maintenant
une
politique nettement interventionniste. L'Etat inter
vient pour ordonner et diriger les activits prives dans un
certain sens, au lieu de leur laisser la libre initiative de leurs
entreprises.
Une telle politique interventionniste est plus complique
et plus difficile qu'une politique librale, parce que, tandis
que celle-ci implique surtout de la part de l'Etat un rle
ngatif d'abstention, sauf agir pour assurer le respect des
liberts par les individus dans leurs rapports respectifs, la
politique interventionniste, raison de sa nature mme, im
plique pour l'Etat vis--vis des activits prives des tches
positives de rglementation et d'excution bien plus diffi
ciles que les tches librales.
Si les dmocraties peuvent, dans une certaine mesure au
moins, laborer les rglementations interventionnistes, elles
se heurtent de grosses difficults pour assurer les excu
tions individuelles de ces rglementations. En principe, le
faible des dmocraties est surtout dans l'excution. Cette
faiblesse se manifeste particulirement dans l'excution de
insuffisant pour

modernes, parce que ces politiques sont

l'interventionnisme.

rglementations interventionnistes imposent gnrale


gnes, des charges et des sacrifices. L'excution
consistera assurer le respect de ces obligations. Or, la dmo
cratie y russira mal, faute de pouvoir triompher de la
rsistance des individus. En dmocratie, les individus, per
suads qu'ils sont censs se gouverner eux-mmes, ne sont
pas ports l'obissance. Proccups surtout uniquement de
Les

ment des

LES ACTES

leurs

CONSTITUTIONNELS DE

intrts particuliers, ils sont peu

1940

85

ports accepter

sacrifices. Il faudra les y contraindre, sp


de la rpression pnale. Or, en dmo
cratie, on n'ose tablir que des pnalits faibles qui sont
inefficaces et on rpugne aux pnalits svres qui seraient
efficaces. D'autre part, on hsite prononcer les peines et,
en outre, les faire excuter. Finalement, cette timidit dans
la rglementation, cette faiblesse et cette indulgence dans
la rpression rendent les dmocraties incapables d'assurer
l'excution des politiques interventionnistes. Le manque
d'aptitude gouvernementale de la dmocratie s'aggrave avec

gnes, charges et
cialement

au moyen

l'interventionnisme.

b) L'interventionnisme aggrave encore le dfaut


en exagrant son individualisme.

d'aptitude

de la dmocratie

tendance l'individualisme, c'est--dire


donner satisfaction aux intrts particuliers au dtriment
La dmocratie

gnral. Or l'extension des attributions de l'Etat


que comporte l'interventionnisme, pousse le rgime dmo
cratique exagrer son individualisme naturel, parce qu'il
oriente cette extension des attributions vers la satisfaction des
intrts individuels, au lieu de les orienter vers l'intrt
gnral. Ainsi la dmocratie se montre incapable de raliser
cet quilibre des intrts particuliers et de l'intrt gnral
que doit viser l'interventionnisme.
Aussi plus l'interventionnisme se dveloppe, et plus la
dmocratie devient individualiste et s'loigne de l'intrt
gnral. C'est ainsi que les dmocraties socialistes sont d'un
individualisme trs pouss, dformant ainsi d'ailleurs le socia
lisme qui, par nature, serait plutt de tendance commu
nautaire. C'est pourquoi la forme normale d'Etat pour le
socialisme n'est pas la dmocratie, mais plutt l'Etat auto
ritaire. Cela a t l'erreur du socialisme franais de croire que
le socialisme s'accordait avec la dmocratie et mme l'impli
quait ncessairement. En ralit, comme le prouve l'exprience
de l'intrt

russe, le socialisme, et
l'Etat autoritaire.

spcialement le marxisme, ncessite

86

ROGER

BONNARD

B. La dformation des

L'existence de
une

chose

non

contribuant

partis politiques.

partis politiques est pour une dmocratie


normale, mais aussi utile comme

seulement

assurer

son

bon fonctionnement. Mais il s'est

produit dans l'organisation et le fonctionnement des partis


politiques des dformations d'ailleurs fatales, inluctables et
irrmdiables qui ont eu pour effet que les partis
politiques,
au lieu de servir la
dmocratie, lui ont t nuisibles, en aggra"
vant son inaptitude gouverner.
a) Le parti politique et
Les
forms

son

rle normal.

partis politiques sont des groupements d'individus


sur

la base d'une communaut de tendances et d'ides

concernant la manire de gouverner


assurer sur cette base l'exercice du

la nation et visant
pouvoir politique. Les
principes de gouvernement professs forment le programme
du parti. C'est par leurs doctrines et leurs vises
politiques
que les partis se distinguent des autres groupements et,
notamment, des groupements de profession ou de classe.
Ces derniers ont pour base une communaut d'intrts par
ticuliers entre leurs membres et pour objet la dfense de ces

intrts.
Il est normal et utile

qu'il y ait des partis politiques dans


la dmocratie. Aussi ils doivent y tre reconnus comme organes
de l'Etat.
1 La

dmocratie

entrane

normalement

l'existence de

partis politiques. L'unanimit sur la manire de gouverner


la nation ne peut pas exister. Il existe forcment des opinions
diffrentes. Dans ces conditions, il est naturel que les indr
vidus se groupent d'aprs la communaut de leurs ides poli
tiques et forment ainsi des partis politiques.
2 Les partis politiques sont susceptibles de prsenter cette
utilit de contribuer discipliner et prciser les opinions
politiques. A lieu d'tre livres toutes les fantaisies indivi
duelles, dans chaque parti, les opinions ont tendance se

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

dfinir et s'unifier. Les individus, en

87

1940

adhrant

au

parti,

acceptent le programme du parti et renoncent parfois cer


taines de leurs opinions particulires. Ainsi est rduite la
multiplicit des opinions qui pourraient rendre impossible,
dans la dmocratie, l'exercice du pouvoir politique. Les
partis politiques sont donc utiles au rgime dmocratique,
parce

qu'ils

facilitent le fonctionnement. Ils rendent le

en

peuple plus apte se gouverner lui-mme.


3 Aussi les partis politiques doivent tre admis comme
partie intgrante de l'organisation d'un Etat dmocratique.
La nation doit tre envisage par la constitution sous la
forme d'un ensemble de partis politiques.
Il n'en a pas toujours t ainsi. Pendant longtemps, les
partis ne furent pas officiellement reconnus et intgrs dans
l'organisme politique. Les constitutions les ignorrent sys
tmatiquement. Dans les manifestations de la volont popu
laire, on ne tenait compte en droit que des individus pris
isolment et abstraction faite de tout groupement en partis
politiques. Car suivant le dogme pos par J.-J. Rousseau,
les volonts des groupements particuliers ne devaient pas

qu'elles auraient fauss la volont gnrale,


la somme des volonts individuelles.
Cependant, les partis politiques ont fini par tre introduits
dans la structure du systme politique. Leurs organes de

intervenir parce

qui est forme

par

reprsentants du
parti et leur porte-parole. Ensuite, les partis, en tant que
groupements, furent lgalement reconnus comme lments
de fonctionnement des rgimes lectoraux. Le systme de la
reprsentation proportionnelle rpond cette ide.
direction furent

d'abord

admis

comme

b) Le parti politique dform.


Si les

partis politiques avaient conserv leurs caractres


ils auraient favoris la dmocratie et attnu

normaux,

peut-tre son dfaut d'aptitude gouvernementale. Or, les


partis politiques ont subi de graves dformations qui ont t
nuisibles la dmocratie, parce qu'elles ont aggrav son

inaptitude gouvernementale.

88

ROGER

BONNARD

1 D'abord les

partis politiques ont cess d'tre ce qu'ils


homognes et cohrents,
politiques, visant con
qurir ou conserver le pouvoir politique, afin de raliser, dans
le gouvernement de la nation, leurs ides
politiques, envisa
geant ainsi la conqute ou conservation du pouvoir comme
un
moyen pour la ralisation de leurs ides politiques, qui cons
devraient tre, soit des groupements
bass sur une communaut d'ides

titue le but de leur activit.


Il est arriv qu'avec le

temps et le long

raison de
profits et
avantages du pouvoir pour les avides, la conqute et la con
servation du pouvoir ont cess d'tre le
moyen pour devenir
le but. La politique raliser est devenue le
moyen au lieu
d'tre le but. La proccupation unique des
partis a t de
conqurir et de conserver le pouvoir en s'appuyant sur la polique, quelle qu'elle ft, susceptible de le leur assurer. Ils sont
devenus de pures entreprises de conqute des
places et des
mandats. Ce sont les politiciens, classe d'individus
spcia
liss professionnellement dans cette
conqute du pouvoir poli
tique, qui ont ainsi dvoy les partis politiques.
usage,

l'attrait du pouvoir pour les ambitieux et des

2d Cette dformation du caractre des

partis

entran,

par l'action des politiciens, une dformation dans la


nature et le contenu de leurs programmes. Ceux-ci ont cess
d'tre le recueil des ides
politiques juges les meilleures et

encore

labores
dans le

en

sens

vue

de la

ont t constitus

la clientle du

d'assurer

pays un bon gouvernement


justice et du bien public. Les programmes
avec

au

les ides de nature attirer et

grossir

parti pour lui assurer la conqute et la conser


vation du pouvoir, avec un mdiocre souci de leur valeur
propre pour le gouvernement du pays.
C'est ainsi que les programmes ont laiss de
plus en plus
de ct les grandes questions vitales pour une nation, parce
qu'elles n'intressaient pas les masses incapables d'en saisir
le sens et la porte. Par contre, ils ont dvelopp
les questions
secondaires propres toucher les passions et les intrts,
visant des satisfactions immdiates, susceptibles ainsi de
gagner des adhrents. D'autre part, les programmes ont
entretenu la controverse sur des questions qui auraient pu tre

LES ACTES CONSTITUTIONNELS DE

1940

89

rsolues depuis longtemps ou qui sont devenues sans objet,


et cela dans le but d'entretenir des passions et des rivalits
dont le parti espre profiter. Les programmes ont pris ainsi
caractre artificiel et

prim.
l'opinion est compltement dvoye par ces
dformations de l'activit des partis et de leur programme.
Elle est mal informe et mme trompe sur l'tat rel de la
situation du pays et de la politique suivie. L'inaptitude du
peuple se gouverner, au lieu d'tre corrige et attnue, est
aggrave par la faute des partis politiques.

un

De sorte, que

3 La dformation des programmes s'est fait sentir sur la


structure des partis, en ce sens que les partis sont rduits

oligarchies partisanes constitues des politiciens


parti, qui usurpent, en fait, les pouvoirs du peuple.
En effet, vu cette dgradation des programmes consistant
en ce
que les grandes questions nationales y sont ngliges
et des questions secondaires, occasionnelles et d'intrts par
ticulier, seules envisages, faute ainsi d'une base solide,
importante et permanente d'ides politiques, les partis ont
fini par devenir des groupements flottants, presque fictifs, ne
prenant corps qu'au moment des lections pour se dissocier
presque aussitt, rduits comme ralit permanente leurs
organes dirigeants, comits locaux, congrs, comits excutifs,
d'troites
du

constitus par les militants du parti, politiciens de profession.


Ces militants, au lieu de recevoir les ides et les impulsions
de la part de la masse du parti, ce qui est impossible vu
l'tat flottant du groupement, laborent de leur propre

initiative et jugement, en s'inspirant des intrts du parti,


l'exclusion de toute proccupation du bien public, les ides

politiques qui forment le programme du parti et les imposent


la masse du parti qui a trop peu de cohrence pour ragir
contre ces interventions. Le programme est l'expression des
ides, non pas des membres du parti, mais de ses dirigeants.
Finalement, c'est l'usurpation par ces oligarchies partisanes
des pouvoirs du peuple; et la dmocratie n'est plus qu'une
apparence.

90

ROGER

4 La

BONNARD

dgradation des programmes a entran l'miettepartis politiques, rendant ainsi plus difficile le gou
vernement du peuple par lui-mme du fait que cet miettement rend difficile la formation de la majorit.
En effet, lorsque les programmes des partis portent sur les
grandes questions nationales de politique intrieure et
extrieure, il y a une limite la multiplication et l'miettement des partis, parce que les opinions sur ces grandes
ques
tions se rduisent un nombre assez restreint de points de
vue. Au contraire, lorsque les partis
ont pour but essentiel
la conqute du pouvoir et pour cela constituent leurs pro
grammes avec des questions secondaires, sur cette base, les
dissidences peuvent se multiplier par le jeu des ambitions
personnelles et entraner la multiplication et l'miettement
des partis.
Donc, en rsum, les partis politiques qui devraient favo
riser le fonctionnement de la dmocratie, en lui donnant
aptitude gouverner, lui sont plutt nuisibles par le fait de
la dformation fatale et irrmdiable qu'ils subissent. C'est
pourquoi, partant de l'ide que les partis politiques ne seraient
pas inhrents la dmocratie, on a envisag de substituer la
dmocratie de partis, une autre forme de dmocratie dont les
partis politiques seraient exclus, c'est la dmocratie cor
porative. Dans cette dmocratie, les individus, au lieu de se
grouper par partis politiques, c'est--dire d'aprs leurs ides
et opinions politiques, pour exercer le pouvoir, se
groupent
par professions ou catgories sociales sur la base de la com
munaut de leurs intrts de profession ou de catgorie. La
prtendue dmocratie corporative ne peut pas tre retenue.
Elle constitue une contradiction en soi. On verra plus loin 1
que la reprsentation corporative, qui est ainsi constitue,
est une institution qui rentre, non pas dans le cadre des
institutions dmocratiques, mais dans celui des institutions
autoritaires ; car, comme on l'expliquera plus loin ( m/m, p. 108)
la reprsentation professionnelle ne peut pas tre organe de
dcision, mais organe de consultation pour un chef de l'Etat
ment des

autoritaire.

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

C. Les dformations du
Avec la

91

1940

rgime reprsentatif.

politique interventionniste des Etats et la dfor


partis politiques, les dformations subies par le

mation des

rgime reprsentatif ont encore aggrav l'inaptitude gouver


nementale de la dmocratie. Cependant, l'organisation de la
dmocratie, suivant les procds du rgime reprsentatif,
conu dans une certaine forme, avait t tablie prcisment

dfauts de la dmocratie et notam


inaptitude gouvernementale. Cette

pour redresser certains


ment pour remdier son
ide fut rpandue et popularise
on

eut confiance dans la

par

Montesquieu. Longtemps

dmocratie reprsentative.

Seule

ment, il s'est produit dans le rgime reprsentatif des dfor


mations qui, ayant leur source dans le systme lui-mme, ont
eu

pour

rsultat d'aggraver l'inaptitude

dmocratique au

d'y remdier. De sorte que la dmocratie reprsentative


est devenue pire que la dmocratie directe. Mais, pour com
prendre clairement cela, il faut tout d'abord prsenter un
expos thorique du rgime reprsentatif et de ses diffrentes
formes, car les prcisions et distinctions ncessaires n'ont pas
toujours t faites.
lieu

a) Les formes du gouvernement

reprsentatif2.

Le gouvernement reprsentatif comporte diffrentes formes


susceptibles chacune de modalits.
I6 La dmocratie peut s'organiser en deux formes opposes,
compltes d'une forme mixte. Ls deux formes opposes sont
le gouvernement direct et le gouvernement reprsentatif. La
forme mixte est le gouvernement semi-reprsentatif.
Dans l gouvernement direct, le peuple exerce lui-mme
directement le pouvoir politique. Il fait lui-mme les lois et
il en fait assurer l'excution par des agents placs sous son
autorit et qu'il dirige effectivement.
Dans le gouvernement reprsentatif, le peuple se constitue
2. Voir Dabin,

qu'il cite.

Doclrine de VEtal, p. 190

et s., n 126 et s.; et les

auteurs

92

ROGER

par

BONNARD

l'lection des reprsentants et il leur donne mandat

d'exercer le pouvoir politique sa place, sans plus dsormais


intervenir dans cet exercice. Le peuple n'est en contact avec

reprsentants qu'au moment de l'lection.


semi-reprsentatif est un systme mixte,
qui tient des deux prcdents. Il consiste en ce que le peuple
constitue par lection des reprsentants. Seulement, il inter
vient dans l'activit de ses reprsentants par voie d'initiative,
d'approbation ou d'annulation des lois.
2 Le gouvernement reprsentatif comporte deux types,
qui se diffrencient par la forme du mandat donn par le
peuple ses reprsentants. C'est, d'une part, le mandat
impratif et, d'autre part, le mandat reprsentatif.
Le mandat impratif consiste en ce que le peuple donne
ses
reprsentants le mandat de prendre obligatoirement
telles dcisions dtermines, peine de nullit des dcisions
contraires ou trangres aux instructions reues. De telle
sorte que la dcision du reprsentant est effectivement la
dcision du peuple. Ce qui ramne pratiquement le gouver
nement reprsentatif au gouvernement direct.
Le mandat reprsentatif consiste en ce que le peuple donne
ses reprsentants mandat de dcider sa
place sans lui
imposer aucune dcision, le laissant libre de dcider comme il
l'entend. Cependant, malgr cette libert, et raison de la
reprsentation, la dcision du reprsentant est considre
comme tant la dcision mme du
peuple et comme tirant
de l sa valeur. D'o il rsulte qu'il y a encore dmocratie,
puisqu'en droit le peuple continue se gouverner lui-mme.
3 Ces deux espces de mandats sont chacun^
susceptibles de
ses

Le gouvernement

modalits.

Le mandat

impratif peut tre impratif de droit ou seule


impratif de fait. Il est impratif de droit lorsque la
sanction de la non-conformit des dcisions des
reprsentants

ment

est la nullit de droit de la dcision. Il est seulement

de fait
en

lorsque la dcision, contraire

impratif

instructions ou prise
dehors des instructions, n'est sanctionne que par la sanc
aux

tion de fait de la non-rlection.


Le mandat

reprsentatif

se

trouve aussi

sous

deux formes;

LES ACTES CONSTITUTIONNELS DE

93

libert de dcision attnue ou une libert com

une

avec

1940

plte.
La libert du

reprsentant est attnue lorsque le peuple,


des instructions prcises, leur impose

leur donnant pas

ne

cependant des directives gnrales quant aux dcisions


prendre, peine de non-rlection au cas de non-conformit
avec ces

directives.

Au contraire, la libert du reprsentant est complte


lorsque le peuple ne donne aucune instruction, pas mme pour

gnrales, n'exige ainsi aucun conformisme,


laisse toute libert d'initiative et de dcision pour intervenir
des directives

sa

place

au

ses intrts, accepte


tant la sienne, renonce

mieux de

l'avance toute

l'avance tout
contrle, enfin fait entirement confiance aux reprsentants
dcision

comme

les dcisions

prendre pour le gouvernement du pays.


reprsentation, qui peut se dnommer reprsentation
confiance, implique un mandat vide de contenu, tandis que,
dans l'autre, la reprsentation mandat, le mandat a un con
tenu plus ou moins prcis. La reprsentation confiance marque
sur

Cette

le maximum de substitution des

reprsentants aux reprsen


Cependant, la reprsentation subsiste, parce que, malgr
la libert complte laisse aux reprsentants et cause de la
confiance qui leur est faite, la volont du peuple est cense
se
reproduire dans celle des reprsentants. En accordant
sa confiance, le peuple entend implicitement que sa volont
se retrouve dans celle des reprsentants.
En outre, la volont des reprsentants prend sa valeur du
fait qu'avec cette confiance, elle est cense tre la volont
du peuple. Mais on sort de la reprsentation lorsque le peuple,
en donnant mandat et accordant sa confiance, entend
que ses
dlgus expriment leur propre volont personnelle et que
la volont des dlgus vaille par elle-mme, par sa valeur
propre et par sa conformit la justice et au bien public, et
non par sa conformit la volont du peuple. Enfin, on est
tout fait en dehors de la reprsentation et mme de toute
ide dmocratique, lorsque le peuple n'a fait aucune dl
gation de pouvoir, se bornant faire confiance au chef qui,
on dehors de
lui, est devenu titulaire du pouvoir politique.
ts.

94

ROGER

BONNARD

4 Pour terminer cet aperu

descriptif du rgime reprsen

tatif, il faut indiquer le rle de l'lection dans le systme.


L'lection est le mode de recrutement des

reprsentants qui

est ncessaire pour


seulement lorsque

qu'il y ait reprsentation. En effet, non


la reprsentation comporte un mandat,
mais aussi lorsqu'il ne procde que d'une confiance accorde
aux reprsentants, il faut une intervention des reprsents
pour dlguer le pouvoir. C'est l'occasion de l'lection que se
produit cette dlgation du pouvoir. Avec tout autre mode de
recrutement auquel le peuple ne participerait pas, faute de
contact avec les prtendus reprsentants, il n'y aurait pas
dlgation de pouvoir et, par suite, pas de reprsentation. Il
ne suffirait pas que la loi vnt attribuer un organe non lu
par le peuple, la qualit de reprsentant. Cette qualit reste
rait purement fictive.
Par contre, le recrutement par l'lection n'entrane pas
ncessairement la reprsentation. Il en est ainsi lorsque la
loi stipule expressment que l'organe lu ne sera pas un repr
sentant. Car si la loi ne peut pas confrer effectivement le
caractre de reprsentant un organe non lu, elle peut
rellement empcher un organe lu d'acqurir le caractre de
reprsentant. La loi considre alors l'lection comme impli
quant simplement nomination sans dlgation de pouvoir.
b) L'examen critique du rgime reprsentatif.
L'examen
duire

aux

critique du rgime reprsentatif

va nous con

conclusions suivantes.

qu' la diffrence des gouvernements direct,


semi-reprsentatif et reprsentatif avec mandat impratif,
dans lesquels se manifeste pleinement l'inaptitude dmocra
tique, un bon gouvernement du pays peut tre assur par le
rgime reprsentatif avec mandat reprsentatif. L'inaptitude
dmocratique est attnue par le rgime reprsentatif avec
mandat reprsentatif raison de la libert des reprsentants,
grce laquelle la dcisions des reprsentants est substitue
en fait celle des reprsents, et l'intervention du peuple
limite l'lection des reprsentants. Seulement, on constate
On

dit

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

1940

95

le rgime reprsentatif avec mandat reprsentatif subit des


dformations qui consistent dans un glissement vers le mandat
impratif de fait et dans une dpravation des reprsentants
et des lecteurs, d'o une aggravation de l'inaptitude gouver
nementale de la dmocratie. Par ailleurs, il apparat que le
choix des reprsentants par le peuple n'est pas toujours trs
que

judicieux. En d'autres termes, les deux fameuses thses de


J.-J. Rousseau et de Montesquieu, aussi bien celle de Rous
seau sur le gouvernement direct que celle de Montesquieu
sur le gouvernement reprsentatif, qui reconnaissent toutes
deux pleine valeur la dmocratie mais sous des formes diff
rentes, ont t contredites par les faits.
Rousseau a t le grand pro
tagoniste du gouvernement direct et l'adversaire rsolu du
gouvernement reprsentatif. Il en a donn les raisons sui
1 La thse de Rousseau.

vantes.

Le

gouvernement direct et, son dfaut, le gouvernement

semi-reprsentatif, ou encore le gouvernement reprsentatif


avec
mandat impratif, assurent un bon gouvernement,
parce que le peuple participe directement aux dcisions gou
vernementales ; car le peuple est plus que quiconque apte
prendre ces dcisions, tant donn que la volont gnrale
qu'il exprime ne peut pas errer : il y a infaillibilit dmocra
tique. Au contraire, le rgime reprsentatif avec mandat
reprsentatif ne peut pas assurer un bon gouvernement,
parce que prcisment il carte la volont du peuple et y
substitue une volont moins apte gouverner que la volont
du peuple, soit la volont des reprsentants. En effet, la
reprsentation de la volont gnrale du peuple, par des
reprsentants aboutit l'alination de la volont du peuple.
En chargeant les reprsentants de vouloir sa place, le peuple
aline sa volont leur profit et met la volont des reprsen
tants la place de la sienne. L'ide que la volont des repr
sents se retrouve dans la volont des reprsentants est une
pure fiction. Finalement, le mandat reprsentatif implique
la ngation mme de la dmocratie.
On a vu dj ce qu'il faut penser

de la prtendue infailli-

96

ROGER BONNARD

bilit

dmocratique. La vrit est qu'il y a pour le peuple


inaptitude foncire se gouverner lui-mme. Cette
inaptitude dmocratique se manifeste dans tout systme qui
dfre au peuple les dcisions gouvernementales. Il en est
ainsi non seulement dans le gouvernement
direct, mais
aussi dans le gouvernement semi-reprsentatif, et mme dans
le gouvernement reprsentatif avec mandat
impratif. Dans
ces
formes de gouvernement, parce que le
peuple dcide
affectivement, l'inaptitude dmocratique joue plein. Elles
doivent donc tre cartes, d'autant
qu'en dehors de cette
considration de principe, ces formes
prsentent chacune de
graves inconvnients pratiques.
Seulement il est peut-tre vrai, comme le soutient
Rousseau,
qu'avec la libert de dcision laisse au reprsentant dans le
mandat reprsentatif, la volont du
peuple est aline et
remplace par celle des reprsentants. Cela est important
retenir comme on le verra plus loin.
une

2 La thse de

thoricien

Montesquieu.

Montesquieu

t le grand

du

gouvernement reprsentatif avec mandat


reprsentatif. Dans Y Esprit des Lois, il a justifi le gouver
nement reprsentatif et condamn le
gouvernement direct
toutes

ses formes3. A cet


effet, il n'admet qu'une inapti
partielle du peuple. Le peuple serait bien inapte
prendre lui-mme les dcisions pour se gouverner. Mais il
serait parfaitement apte bien choisir de bons
reprsentants.
Ainsi bien choisis, les reprsentants seraient tout fait
capables de prendre les dcisions gouvernementales consous

tude

3. Voici les passages

dans lesquels Montesquieu formule

vernement reprsentatif (Esprit des


Lois, liv. XI, ch. VI) :
Le
grand avantage des reprsentants, c'est qu'ils sont
les affaires. Le peuple n'y est
point du tout

sa

thse du gou

capables de discuter

propre : ce qui forme un des

inconvnients de la dmocratie.

grands

Il y avait un grand vice dans la


plupart des anciennes rpubliques : c'est que
peuple avait droit d'y prendre des rsolutions actives et qui demandent quel
que excution; chose dont il est entirement incapable. Il ne doit entrer dans le

le

gouvernement que pour choisir ses reprsentants; ce qui est trs sa porte.
Car s'il y a peu de gens qui connaissent le
degr prcis de la capacit des hommes,
chacun est pourtant capable de savoir en
clair que la

plupart des autres.

gnral si celui qu'il choisit est plus

LES ACTES

difcion toutefois

CONSTITUTIONNELS DE

1940

97

qu'il leur soit laiss une entire libert de

dmocratique serait limite aux dci


sions gouvernementales et n'existerait plus pour le choix des
reprsentants. On vite, d'une part, que le gouvernement
soit assur par le peuple lui-mme ; ce quoi il n'est pas apte.
D'autre part, puisque le peuple laisse les reprsentants libres
de leurs dcisions, on fait assurer le gouvernement par des
reprsentants qui y seront aptes, parce que le peuple est
capable de bien les choisir, cet effet. Avec le mandat repr
sentatif, le peuple s'abstient de ce dont il est incapable et il
se borne faire ce quoi il est apte. Malgr cette limitation
de l'intervention du peuple, la dmocratie subsiste, parce que
si la dcision des reprsentants remplace la dcision du
peuple, par l'effet de la reprsentation, c'est la volont du
peuple qui se retrouve dans la volont des reprsentants
lorsque ceux-ci dcident en tant que reprsentants. La volont
du peuple est exerce non plus par le peuple lui-mme, mais
par ses reprsentants; et ainsi d'ailleurs la dcision des repr
sentants devient la dcision du peuple.
De la thse de Montesquieu, il faut retenir comme certaine
l'ide de l'inaptitude du peuple dcider lui-mme. La thse
de Rousseau de l'infaillibilit populaire ne tient pas.'C'est
l'inaptitude dmocratique qui est la vrit.
Mais, pour apprcier compltement la thse de Montes
quieu, il reste voir si la forme du mandat reprsentatif est
une forme stable susceptible de se maintenir, si la dcision
gouvernementale des reprsentants a une valeur suprieure
celle du
peuple et, enfin, si le peuple est vraiment apte
bien choisir ses reprsentants. Or, sur tous ces points, comme
on va le voir, les
faits ont donn tort Montesquieu.
dcision. L'inaptitude

3 Les faits contre la thorie de

Montesquieu.

A prime

la thorie de Montesquieu parat


ce qui explique son immense
succs. C'tait devenu l'opinion trs rpandue, presque
l'opinion gnrale, que la dmocratie devait tre organise
dans cette forme reprsentative prconise par de Montes
quieu et la presque totalit des rgimes dmocratiques
abord et

en

apparence,

parfaitement fonde. C'est

modernes ont t construits


R. Bonnard

sur

cette base.

98

ROGER

BONNARD

Cependant, les faits ont donn tort Montesquieu parce


qu'il s'est produit des dformations dans le rgime reprsen
tatif. Il est arriv que le mandat reprsentatif a gliss vers le
mandat impratif, que les dcisions des reprsentants n'ont
pas eu la valeur qu'on esprait, qu'enfin, le peuple s'est montr
aussi inapte choisir ses reprsentants qu' dcider. Ces
dformations ont eu leur source dans le rgime lui-mme. Le
propre fonctionnement du rgime a donn naissance une
classe d'individus qu'on a dsigns sous le nom pjoratif de
politiciens . Ce sont ces politiciens qui ont amen les dfor
mations du rgime reprsentatif. Ils constituent la tare pro
fonde des dmocraties reprsentatives. Elles en ont t radi
calement vicies. Dans ces conditions, le rgime reprsentatif
a aggrav
l'inaptitude dmocratique au lieu d'y remdier.
Les politiciens sont ces individus qui, d'abord simples
militants des partis politiques et leurs agents lectoraux,
puis candidats l'lection et, enfin, reprsentants lus, ont
pour activit essentielle, pour mtier, pour profession d'lire
et de se faire lire ou relire et qui, pour cela, sont prts
employer tous les moyens sans aucun souci de la politique
pratique, pourvu qu'elle assure le succs lectoral. Ils sont
un produit direct du
rgime reprsentatif; car l'lection est
la grande affaire de ce rgime. Comme le disait un spirituel
parlementaire, avant de paratre, il faut tre.
Ainsi ce sont les politiciens qui, comme on l'a vu, dforment
les partis politiques, en les transformant en agences de conqute
des places et des mandats lectifs. En outre, pour le rgime
reprsentatif, ils poussent au mandat impratif, dpravent

la reprsentation nationale et vicient le choix des lecteurs


par leurs manuvres lectorales.
1 La dformation du mandat

reprsentatif en mandat
impratif de fait, c'est--dire la suppression plus ou moins
complte de la libert de dcision des reprsentants et la
rapparition de la participation directe du peuple aux dci
sions gouvernementales, est en grande partie l'uvre des
politiciens. Mais il faut reconnatre que le mandat reprsen
tatif est une forme instable. Comme consquence de l'ide
dmocratique, il porte en lui-mme le germe de sa dforma-

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

1940

99

reprsentatif a une
mandat impratif.
Mais les politiciens ont accentu cette tendance et en ont
prcipit la ralisation.
L'instabilit du mandat reprsentatif vient de ce qu'en
ralit, la libert de dcision du reprsentant, qui est de l'es
sence du mandat reprsentatif, est en contradiction avec
l'ide dmocratique4. Car l'argument de Rousseau, sur
l'alination de la volont du peuple dans la reprsentation
politique, est exact. Il est vrai que la reprsentation du peuple
par des reprsentants, aboutit l'alination de la volont
populaire au profit de ces reprsentants. Le fait que la
volont et la dcision des reprsents se retrouveraient dans
fcion

en

mandat impratif. Le mandat

tendance naturelle se

transformer

en

reprsentants est une pure fiction.


la dcision des reprsentants reste sa
propre dcision parce que leur volont se substitue la
volont des reprsents. Cela est contraire l'ide dmocra
tique du gouvernement du peuple par lui-mme. C'est ce qui
entrane la transformation du mandat reprsentatif en
mandat impratif.
En effet, sous l'influence de l'ide dmocratique du gouver
nement du peuple par lui-mme, on tend fatalement viter
l'alination de la volont populaire au profit des reprsen
tants et assurer une certaine conformit entre la volont
des reprsentants et celle du peuple. A cet effet, la libert de
dcision du reprsentant sera rduite par des interventions
ou des pressions du peuple au moment de l'lection. C'est
ainsi que le mandat reprsentatif tend se transformer en
mandat impratif de fait. Des directives, des dcisions mme
la volont et la dcision des
La ralit est que

imposes aux reprsentants peine de non-rlection.


D'ailleurs, les reprsentants poussent eux-mmes au mandat
impratif, par les promesses qu'ils font et les engagements
qu'ils prennent spontanment, en vue d'assurer leur lection.
Ainsi, sous l'empire de l'ide dmocratique elle-mme et
par l'action combine des reprsents et des reprsentants, le
mandat impratif s'introduit, ralis par des instructions
sont

4. V.

sur ce

point Dabin, Doclrine de

VElai, p. 192, n 126.

100

ROGER BONNARD

plus ou moins prcises. On tend forcment vers le mandat


impratif pour rentrer dans l'esprit de la dmocratie qui est
que le peuple se gouverne effectivement lui-mme.
Mais si, en dmocratie, le procd reprsentatif tend natu
rellement vers le mandat impratif, les politiciens ont con
tribu augmenter

fortement cette tendance. En effet, ds

lors que leur activit essentielle est d'lire ou de faire lire,


ils devaient, pour flatter les lecteurs et ainsi gagner leur

faveur,

non pas revendiquer la libert de dcision des repr


sentants, mais, au contraire, y renoncer et assurer la subor
dination des reprsentants en provoquant cet effet les

instructions des lecteurs

d'o mandat impratif de fait.


Finalement, pour ces deux causes, cause naturelle et action
des politiciens, la dmocratie reprsentative ne peut pas se
stabiliser en mandat reprsentatif et tend vers le mandat
impratif. De telle sorte que l'attnuation de l'inaptitude
dmocratique qu'on vise avec le mandat reprsentatif ne
peut pas se maintenir puisque la participation directe du
peuple tend invitablement reparatre, et cela sous une forme
peut-tre pire que dans le gouvernement direct.
2 En effet, cette valeur de la dcision des reprsentants
qui existerait peut-tre si les reprsentants avaient pleine
libert de dcision disparat en
grande partie avec le mandat
impratif de fait. Ici encore les faits ont donn tort Mon
tesquieu : la dcision gouvernante des reprsentants est pire
que le serait celle du peuple.
Il y a d'abord, pour les
reprsentants lis par les instruc
tions des lecteurs, l'obsession constante de la rlection qui
le pousse toutes les surenchres et
jusqu' une dmagogie
effrne. Les intrts nationaux y sont gnralement oublis
pour des intrts particuliers qui ont plus de valeur lecto
rale. Pour cette raison lectorale encore, les questions sont
souvent orientes vers des solutions
pratiquement impos
sibles. C'est alors la paralysie gouvernementale et l'arrt de
tout progrs.
Les interventions des politiciens
et des oligarchies parti
sanes, viennent encore aggraver cette dpravation des repr
sentants. Au cours de leur mandat, les reprsentants se
:

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

1940

101

imposer de prendre'des dcisions qui, le plus souvent,


inspires beaucoup plus par les intrts
du parti que par les intrts nationaux.
Enfin, la division et le dsordre des ides, les querelles de

voient

sont de circonstance

personnes mettent
bilit d'exercer le

souvent les reprsentants dans l'impossi

pouvoir politique. Les assembles lgisla


tives tombent dans l'impuissance complte.
3 L'argument de Montesquieu, sur l'aptitude du peuple
choisir ses reprsentants, est galement contredit par ls
faits. L'exprience prouve que l'lection aboutit trs souvent
au choix d'individus indignes et incapables, et cela spciale
ment avec le suffrage universel qui est le mode de suffrage
le plus conforme l'ide dmocratique. C'est surtout l'inter
vention des politiciens qui a caus la dpravation des lec
teurs.

le suffrage universel, nombre d'lecteurs ne


mme de bien choisir parmi les candidats, parce
qu'ils connaissent mal leur caractre, leur moralit et leurs

Dj,

avec

sont pas

ides relles. Alors ils

se

des raisons secon


lecteurs mal informs

dcident pour

daires et choisissent mal. Mais

ces

pourraient tre clairs et exactement renseigns.


est pas ainsi, au contraire : l'intervention des

Or, il n'en

politiciens

qui vicient le choix de l'lecteur.


En effet, les lecteurs sont victimes de-la part des politiciens
de toutes sortes de manuvres lectorales qui tendent les
induire en erreur sur les candidats et les entraner dans un
choix qui est souvent mauvais.
D'abord, le politicien, candidat ou agent lectoral, est
prt accepter ou promettre tout ce que voudront les
cre

ou

maintient les

erreurs

lecteurs sans mme tre sr que ce soit possible ou ralisa


ble. Il va mme au devant de leurs dsirs, pratiquant toutes
les surenchres. Il se livre aux mensonges et tromperies les

Plus hontes, aux pires intrigues de personnes, tous les


chantages et toutes les corruptions. Tous les moyens sont
bons pourvu qu'ils attirent la clientle et assurent l'lection.

Malgr la grossiret des moyens, les lecteurs se laissent


entraner par les politiciens. Parce que leurs passions ou leurs
intrts sont flatts ou satisfaits, ils croient aux mensonges,

102

ROGER

BONNARD

rebuts par les intrigues ni dgots par la cor


ruption. Les politiciens en taient arrivs ainsi raliser, dans
le corps lectoral, une dpravation et une dmoralisation
vraiment incroyables.
Par ailleurs, cette action des politiciens entranait les
lecteurs n'lire gure dans l'ensemble, part quelques per
sonnalits exceptionnelles, que des incapables ou des indignes
ou tout au moins des mdiocres. Car ne pouvaient gure se
ne

sont pas

rsoudre faire

un

tel mtier et

se

livrer de telles

manu

que des individus d'une valeur intellectuelle mdiocre et


d'une valeur morale douteuse. Le rgne des politiciens avait
vres

de

en plus dtourn des brigues lectorales, et ainsi des


publiques, les individus de haute valeur intellectuelle
et morale. On l'a bien vu aux difficults prouves depuis les
vnements de 1940 trouver, en dehors des politiciens pro
fessionnels qu'on aurait voulu juste titre carter, un per
sonnel gouvernements 1 de valeur qui ft dj form au manie
ment des affaires publiques.
Finalement, ce rgime reprsentatif, qui avait donn de si
grands espoirs comme devant concilier le gouvernement du
peuple par lui-mme avee les ncessits d'un bon gouver
nement, se trouve tre presque le pire des rgimes politiques
du fait que les reprsentants n'ont plus la libert de dcision
avec leur mandat devenu
impratif, qu'ils sont dvoys vers
la dmagogie, tant au moment de l'lection qu'au cours de
leur mandat, par l'action des politiciens et par la proccupa
tion constante de leur rlection que, par ailleurs, ils sont

plus

affaires

mal choisis et ainsi de mdiocre valeur intellectuelle et morale-

C'est dans

conditions que les assembles lgislatives des


reprsentatives ont fini par sombrer dans l'im
moralit politique et dans l'impuissance, incapables de se
hausser jusqu' la comprhension de l'intrt national, subor
donnant tout, mme la politique extrieure, aux idologies
partisanes et aux comptitions lectorales, divises par les
factions au point d'tre devenues incapables d'exercer leur
fonction lgislative et obliges d'en abdiquer l'exercice en
faveur du Gouvernement, et cependant harcelant le Gouverne
ment pour subordonner son activit leurs fins partisanes et
ces

dmocraties

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

lectorales. Certes, la dmocratie

1940

103

reprsentative tait devenue

dmocratie directe.

pire qu'une

c) La rforme du rgime reprsentatif.


Puisque l'aggravation de l'inaptitude dmocratique est
non par le rgime reprsentatif lui-mme, mais
par ses dformations, on peut se demander, et on a d'ailleurs
beaucoup cherch dans ce sens, s'il ne serait pas possible
soit d'tablir une organisation du rgime reprsentatif, qui
empcht ces dformations de se produire, soit de rformer
le rgime en corrigeant ses dformations par des redresse
ments appropris; de telle sorte que le systme reprsentatif
produirait les bons effets qu'on en attend.
Mais l'exprience semble prouver que les dformations du
rgime reprsentatif ne peuvent tre ni empches, ni redres
ses. Elles sont fatales comme inhrentes au systme et y
trouvant leurs causes. En outre, elles sont irrmdiables
parce que les moyens envisags pour leurs redressements sont
ou bien contraires l'esprit de la dmocratie ou bien inop
dtermine,

rants

en

fait.

question tourne autour du rgime lectoral. Par


organisation et son fonctionnement et sous l'action des
politiciens, il a abouti la transformation du mandat reprsen
tatif en mandat impratif, et au mauvais choix des reprsen
tants par les lecteurs. Pour remdier ces dformations, il
faudrait modifier l'tat actuel du rgime lectoral et surtout
carter les politiciens. Mais cela est-il possible, et ne risqueon pas de sortir de l'esprit de la dmocratie ?
1 Une rforme de l'lectorat qui, cartant le suffrage uni
versel et rservant le pouvoir lectoral un nombre plus ou
moins restreint d'lecteurs suivant des conditions convenables,
pourrait avoir pour effet de constituer un corps lectoral
compos d'lecteurs capables de bien choisir leurs reprsen
tants, susceptible de rsister aux entreprises des politiciens et
on mesure de ne
pas se laisser tromper et mener par eux.
Ainsi, on peut imposer comme conditions : 1 des conditions
de capacit tenant l'ge, au sexe, l'tat mental et impliToute la

son

104

quant

ROGER

pour

l'lecteur les

BONNARD

moyens

physiques et intellectuels

pour pouvoir voter en connaissance de cause; 2 des


ditions de dignit rsultant notamment de l'absence de

con.
con

damnation

pnale et supposant chez l'lecteur un certain


degr de valeur morale et civique ; 3 des conditions d'apti
tude procdant du degr d'instruction, de la situation sociale
ou professionnelle, de
la situation de fortune et rvlant chez
l'lecteur les connaissances, l'exprience et les intrts
per
mettant

un

vote clair et utile.

Assurment, condition d'un amnagement convenable


ces conditions, on
pourrait amliorer le corps lectoral et
le rendre capable de bien choisir ses
reprsentants. Mais
encore faudrait-il viter
que les conditions d'lectorat fassent
constituer le corps lectoral avec une classe sociale
parce que
le pouvoir lectoral risquerait d'tre utilis exclusivement
pour la satisfaction d'intrts de classe au dtriment de l'in
trt gnral. Le cens lectoral des lois lectorales de la
Restauration avait constitu le corps lectoral
qui ne com
prenait gure que de grands propritaires fonciers et qui se
de

montra exclusivement soucieux de la dfense

des intrts

agricoles.
Mais

restrictions de

l'lectorat, qui pourraient peut-tre


lectoral, sont incompatibles avec l'esprit
qui postule au contraire un suffrage absolu
ment universel.
Historiquement, l'extension du suffrage vers
son universalit a
toujours t concomitante avec le dve
loppement de la dmocratie. Les conditions de capacit et de
dignit peuvent, et encore pourvu qu'elles ne soient pas trop
tendues, se concilier avec la dmocratie. Mais les conditions
d'aptitude sont absolument contraires au principe dmocra
tique et doivent en tre exclues.
Cependant on a essay de justifier l'existence du suffrage
restreint dans la dmocratie, en disant
que l'lectorat serait,
non pas un droit
propre l'lecteur, mais une fonction qu'il
remplit au nom et pour le compte de la nation. En effet., si
l'lectorat est un droit, en vertu du
principe de l'galit des
droits, il devra tre reconnu tous : le suffrage devra donc
tre universel sous la seule rserve de
capacit d'exercice.
ces

amliorer le corps
de la dmocratie,

LES ACTES

<H'

"

CONSTITUTIONNELS DE

1940

105
iT~;~-

contraire, si l'lectorat est une fonction, comme le propre


de la fonction est de n'tre dfre qu' ceux qui ont l'aptitude
Au

l'exercer, toutes les conditions juges ncessaires,


dignit, mais
aussi d'aptitude, pourront tre imposes l'lectorat.
Seulement cette justification du suffrage restreint en dmo
cratie, ne peut pas tre retenue parce que la dmocratie
exclut l'ide d'lectorat fonction et n'admet que celle d'lectorat droit. Du point de vue dmocratique, l'lectorat serait
un droit plutt qu'une fonction, parce qu'il est la manifesta
tion de la souverainet de la nation et que les pouvoirs de
souverainet ont la qualit de droits.
2 L'ligibilit pourrait tre restreinte de la mme faon
que l'lectorat et avec des conditions de capacit, de dignit
et d'aptitude analogues.
Ces restrictions sont susceptibles de produire deux effets,
de nature amliorer le rgime dmocratique. Elles pour
raient d'abord, en limitant le choix des lecteurs, leur viter
des choix inconsidrs et mauvais. D'autre part, certaines
conditions d'ligibilit seraient susceptibles d'liminer les
politiciens des luttes, lectorales. Ainsi les conditions de for
tune, de profession et de l'interdiction de la rlection imm
diate seraient de nature carter ces professionnels de la
politique que sont les politiciens.
Seulement ici encore, comme pour l'lectorat et dans la
mme mesure, ces restrictions l'ligibilit sont incompatibles
avec le
principe dmocratique, comme constituant des
atteintes la libert de l'lecteur qu'implique la dmocratie.
3 Le mode de groupement des lecteurs pour voter est de
premire importance pour le fonctionnement du rgime
lectoral. Il touche la transformation du mandat reprsen
tatif en mandat impratif et l'action dformante des partis
politiques et des politiciens.
1- Le groupement des lecteurs comporte des modalits
qui sont relatives les unes au groupement territorial des
lecteurs, les autres au groupement par partis politiques ou
voulue pour
non

par

seulement les conditions de capacit et de

professions et intrts.

Le groupement

territorial des lecteurs comporte comme

106

ROGER

BONNARD

modalit le scrutin uninominal et le scrutin de

liste; c'est-les lecteurs sont groups par circonscriptions ter


en collges lectoraux
composs de telle sorte qu'ils
ont ou bien un seul reprsentant lire, c'est le scrutin
uninominal ; ou bien plusieurs reprsentants lire, c'est le
dire que
ritoriales

scrutin de liste.
Ce

qui est principalement en cause avec ces deux modes de


scrutin, c'est la transformation du mandat reprsentatif en
mandat impratif. On dit, en effet, que le scrutin uninominal
serait favorable la pratique du mandat impratif parce que
les lecteurs, se trouvant en prsence d'un seul candidat
lire, peuvent plus facilement lui donner un mandat imp
ratif. Alors qu'au contraire, avec le scrutin de liste, le mandat
impratif est plus difficile dfrer cause de la pluralit des
candidats. Ainsi le scrutin de liste serait prfrable au scru
tin uninominal pour le bon fonctionnement du rgime repr
sentatif. Seulement, par contre, il prsente de graves incon
vnients au sujet du choix des lecteurs. A cet gard, le scru
tin uninominal devrait lui tre prfr.
En effet, avec le scrutin de liste, les lecteurs connaissent
mal les candidats en prsence cause de l'tendue de la cir
conscription lectorale. Ils risquent donc de mal choisir.
Alors il arrive souvent que, un seul des candidats de la liste
ayant une certaine notorit, les lecteurs votent de confiance
pour toute la liste, en considration du candidat connu et
sans plus
s'enqurir sur les autres, les prsumant tous de
mmes ides et de mme valeur. Au contraire, avec le scrutin
uninominal, la circonscription lectorale tant plus rduite
et les candidats plus rapprochs des lecteurs, ceux-ci peuvent
mieux les connatre et voter davantage en connaissance
de

cause.

Finalement, chacun de ces deux modes de scrutin aurait


avantages et ses inconvnients, de sorte que pour obtenir
un avantage il faudrait renoncer l'autre. C'est
pourquoi, ils
ses

constituent

vu
on

des remdes

pratiquement inoprants.
par partis politiques,
les mfaits des partis politiques dforms et des politiciens'
a envisag, d'abord,
d'amnager ce groupement d'une
en somme

2. Pour le

groupement des lecteurs

LES ACTES

certaine faon, pour

CONSTITUTIONNELS DE

1940

107

attnuer l'acuit de la lutte des partis

politiques.

amnagement du groupement politique des lecteurs


le systme qu'on a appel la reprsentation
proportionnelle (R. P.). Il consiste en ce que, par la com
binaison de certains procds, il aboutit ce que, dans chaque
circonscription, au lieu que le parti qui a la majorit soit seul
reprsent, chaque parti se trouve recevoir un nombre de
reprsentants proportionnel son importance numrique.
Chaque parti a constitu une liste de candidats. Les lec
teurs votent chacun pour la liste de leur parti. Dans chaque
liste sont dclars lus des candidats en nombre proportionnel
au nombre de voix obtenues par la liste.
Il est vrai que la R. P. peut avoir pour effet d'attnuer,
dans une certaine mesure, l'acuit des luttes lectorales.
Chaque parti, tant sr d'avoir le nombre de reprsentants
auquel son importance numrique lui donne droit, apportera
moins d'pret dans la comptition lectorale qu'avec le
scrutin majoritaire o seul le parti qui a atteint la majorit
est reprsent. Cessent ainsi de se produire dans une certaine
mesure toutes les manuvres lectorales dformantes qu'en
Cet

est assur par

trane la violence de la lutte des

partis.

face de cet avantage d'attnuer la lutte des


partis politiques, la R. P. prsente un inconvnient de nature
Seulement,

en

gravement au fonctionnement du rgime reprsen


dvelopper ce grand vice des dmocraties
reprsentatives, qui consiste dans l'miettement et la mul
tiplication des partis et qui aggrave l'inaptitude dmocrati
que par une certaine paralysie gouvernementale. En effet,
d'abord, chaque parti pouvant esprer tre reprsent, les
lecteurs peuvent avoir tendance se dissminer en de nom
breux partis plutt qu' se concentrer en un petit nombre de
partis. D'autre part, la R. P. tend reproduire exactement
dans le Parlement l'miettement des partis qui existent dans
le pays. Tandis qu'au contraire le systme majoritaire donne
toujours au parti le plus nombreux une reprsentation par
lementaire, suprieure son importance dans le pays. La
constitution de la majorit parlementaire en est ainsi facilite.
nuire

tatif. Elle tend

108

ROGER BONNARD

3. En

rsum,

l'alternative scrutin de liste et


p,
ne fournit
pas de solution satisfaisante. Si on vite un incon
vnient, c'est pour tomber dans un autre. En tant que rem
des destins corriger
l'inaptitude
scrutin

comme

uninominal, l'alternative systme majoritaire et R.

dmocratique, les pro


inoprants. C'est pourquoi, dfaut de
l'amnagement du groupement politique, on a envisag de
supprimer ce groupement et d'y substituer un groupement par
professions et par intrts pour avoir ainsi une reprsentation
professionnelle ou des intrts.
cds sont finalement

Dans

ce

mode de groupement,

les lecteurs forment, dans


par la com
munaut des intrts professionnels ou
autres, des collges
lectoraux qui sont appels chacun lire leurs
reprsen
tants. On aboutit bien une
reprsentation de la nation.
Mais cette reprsentation est une
reprsentation des intrts,
la place d'une
reprsentation politique. Car les lecteurs
votent en considration des intrts de leur
groupement et
les reprsentants orientent leurs
proccupations vers la
satisfaction des intrts
qu'ils reprsentent.
Ainsi, les partis politiques sont limins comme bases de
la reprsentation et
remplacs par des communauts d'int
rts. On a ainsi l'Etat dit Etat
corporatif . Par suite,
toutes les difficults
que soulvent les partis politiques dans
les dmocraties et les dformations
qu'ils provoquent sem
blent compltement cartes
par le procd de la reprsen

chaque circonscription territoriale, distincts

tation des intrts.

Seulement cette solution du problme

dmocratique

ne

peut pas tre retenue, parce que la reprsentation des intrts


ne peut pas raliser la dmocratie
reprsentative : elle est une
institution des Etats autoritaires,

vu qu'elle donne des or


dcider, mais seulement conseiller5.
une dmocratie, la
reprsentation du peuple
doit tre telle qu'elle soit
capable de prendre les dcisions
ncessaires pour le gouvernement du
pays. Pour cela, elle doit

aptes non
En effet, dans

ganes

5. Dans

ce sens :

pas

G.

Leibholz, Syndicalisme, corporatisme et Etal corpora

tif, Bev. dr. public, 1939,

p.

59 et

s.

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

1940

109

| tre apte dans

ses dcisions donner satisfaction d'abord aux


intrts gnraux et ensuite aux intrts particuliers dans la
mesure o la satisfaction des intrts gnraux le permet,

savoir enfin raliser

compensation et quilibre entre les deux


catgories d'intrts. Une reprsentation politique, parce
qu'elle procde des partis politiques qui ont un programme
de gouvernement, est mme de prendre de telles dcisions
gouvernementales. Il en est autrement de la reprsentation
des intrts. Dans cette reprsentation, les reprsentants ne
sont normalement capables que de concevoir et de dfendre
les intrts particuliers des groupements d'intrts qu'ils repr
sentent. En tant que reprsentants de communauts d'int
rts, ils ne s'lvent pas jusqu' la connaissance des intrts
gnraux. Ils sont incapables de raliser une vraie politique
| de gouvernement. S'ils tenaient compte de ces intrts gn
raux, ils sortiraient de leur caractre de reprsentants d'int
rts. Leur rle normal est de prsenter et dfendre des dolan
ces et revendications
particulires. Seulement, alors, il faut
qu'il y ait au-dessus d'eux, pour pouvoir aboutir une dci
sion gouvernementale, un organe suprieur qui vienne arbitrer
et concilier leurs prtentions particulires et les articuler vers
l'intrt gnral. C'est ainsi que la reprsentation des intrts
est insusceptible par dfinition de prendre des dcisions
gouvernementales. Mais, par contre, elle est parfaitement
apte conseiller et donner des avis. C'est ainsi qu'elle se
prsente comme institution d'Etat autoritaire. Elle prsente
des avis et dolances particuliers au chef qui, ainsi dment
inform, prend les dcisions gouvernementales voulues.
.

Section III.

La crise de la dmocratie

L'tat autoritaire

qui vient d'tre dcrite, tenant


thoriques et pratiques que soulve cette
forme d'Etat, avait dj orient quelques esprits clairvoyants
vers la forme d'Etat oppose : l'Etat
autoritaire, parce qu'ils
avaient pris conscience des vices de la dmocratie et du
caractre irrmdiable de ses vices, ne croyaient plus sa valeur
aux

difficults

110

et

ROGER

BONNARD

lgitimit et avaient aperu la valeur de l'Etat auto


Cependant la grande majorit des esprits restaient
attachs l'Etat dmocratique considrant
que, malgr ses
dfauts auxquels on croyait d'ailleurs
pouvoir remdier,
c'tait la seule forme possible d'Etat dans le monde moderne.
sa

ritaire.

Il

fallu les terribles vnements de 1940 pour retourner la


de l'opinion contre la dmocratie et en faveur de l'Etat

masse

autoritaire et provoquer son introduction en France la


place de la dmocratie parlementaire. Avant de voir la nou
velle structure de l'Etat franais, il convient
d'indiquer les
idologies qui constituent la doctrine moderne de cette forme
d'Etat. Car il est essentiel de dgager les
idologies qui fon
dent la lgitimit des nouveaux rgimes politiques. Alors
que
la conviction dans la lgitimit du rgime renvers a
disparu,
souvent la conviction de la lgitimit du nouveau
rgime
n'existe pas encore dans les masses. C'est le moment de tram
tion dlicat o le nouveau rgime n'a pas encore la force
que
lui donne la conviction acquise de sa
lgitimit.

I.

La thorie de l'Etat autoritaire.

L'Etat autoritaire

se

caractrise

essentiellement par

la

transcendance du

pouvoir politique, par sa source et sa suc


cession, enfin par ses conditions d'exercice.
L'ide fondamentale n'est pas l'exclusion
systmatique du
peuple de toute participation au pouvoir politique. Le peuple
n'est pas rduit au rle passif de
simple objet du pouvoir
politique, comme il en est dans l'Etat despotique et mme

dans l'Etat absolu. Seulement


autoritaire s'oppose l'Etat
du

peuple

Elle

se

ne

et c'est

l'Etat
dmocratique la participation
comporte ni dtention, ni exercice du pouvoir,

borne aider le chef

en

cela que

qui, seul, dtient et

exerce

le

pouvoir.
A. La transcendance du

pouvoir.

Le caractre essentiel de l'Etat autoritaire est


que le pou
politique y est, par son titulaire, transcendant, monocra-

voir

tique et concentr.

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

1940

111

1 Le pouvoir politique est transcendant par son titulaire,


c'est--dire qu'il est extrieur et suprieur aux gouverns,

ayant pour titulaire des gouvernants qui sont distincts des


gouverns; de sorte qu'il y a dualisme des gouvernants et des
gouverns. Le gouvernement autoritaire exclut donc l'imma
nence du pouvoir chez les gouverns. Ceux-ci ne se gouver
nent pas eux-mmes : ils sont gouverns.
2 D'autre part, dans le gouvernement autoritaire, le
pouvoir est monocratique, c'est--dire qu'il appartient un
seul individu qui est le Chef .
Ce caractre transcendant et monocratique se justifie
ainsi. Le dualisme des gouvernants et des gouverns qu'il
implique rpond logiquement l'ide de gouvernement : on
ne se heurte plus
l'antinomie que soulve le monisme
dmocratique du gouvernant et du gouvern. De plus, satis
faction est donne au besoin inluctable qu'ont les individus
d'tre gouverns, tant donn qu'ils sont incapables de se
gouverner eux-mmes. En rgime autoritaire, l'aptitude gou
vernementale peut exister, alors qu'en dmocratie elle est
impossible. Enfin le caractre monocratique du pouvoir
assure cette force qui est ncessaire pour l'exercice du pou
voir politique.
3 Par ailleurs, cette force est assure par le fait que le
pouvoir politique est organiquement concentr, qu'il n'est ni
partag ni fractionn entre plusieurs organes.
L'Etat autoritaire comporte une monocratie pure, c'est-dire une monocratie dans laquelle le chef dtient titre exclu
sif le pouvoir politique. Le pouvoir n'est partag aucun

degr titre indivis entre le chef et le peuple. Le chef le


dtient lui seul et le peuple n'y participe en rien. La mono

limit.

cratie moderne n'est pas un gouvernement tempr ou


Elle exclut absolument ce compromis entre autoritarisme

et

ralis dans les monarchies limites. La


monocratie tem
pre est qu'on veut assurer la force du pouvoir. C'est qu'en
effet l'indivision du pouvoir, entre deux titulaires, est une
dmocratie qui est

raison essentielle de cette exclusion de la

cause

Par

pouvoir.
ailleurs, la dmocratie moderne exclut le

d'affaiblissement du

fractionne-

112

ROGER

ment de l'exercice du
ment

ce

BONNARD

pouvoir entre plusieurs

fractionnement

sur

organes, notam
la base de la distinction des

fonctions de l'Etat

qu'est la sparation des pouvoirs. La con


pouvoirs est dans l'esprit de l'Etat autoritaire
toujours raison de cette force dont il est ncessaire que le
pouvoir politique soit dot.
centration des

B. La

source

du

pouvoir.

Quant la source du pouvoir, il faut


autoritaire entre le chef et ses agents.

distinguer dans l'Etat

Le

pouvoir du chef est un pouvoir originaire en ce sens que


possde de lui-mme sans qu'il lui ait t dfr par
quiconque. A l'origine de l'Etat autoritaire, le chef s'est
impos comme tel raison des circonstances, de sa valeur
personnelle, de son prestige, de son autorit et parce qu'il
le chef le

s'est trouv

ce

moment l'homme ncessaire. C'est ainsi

qu'il est devenu le chef et s'est trouv par le fait investi du


pouvoir politique sans que personne le lui ait confr. Dans
la suite, le pouvoir du chef n'est
que celui du premier chef qui
a t transmis ses successeurs.
Ainsi, quant la dure, le
chef dtient le pouvoir vie. Il ne le
quitte que par mort ou
dmission.

Quant aux agents du chef, leur pouvoir


voir du chef en ce sens qu'ils se trouvent

procde du pou
chargs de l'exercice
d'une partie du pouvoir du chef. Les lois et
rglements faits
par le chef dterminent la part de pouvoir dont l'exercice est
attribu

aux

agents.

L'Etat autoritaire exclut ainsi toute

origine populaire du
degr, le pouvoir du
chef et de ses agents ne vient du peuple. La valeur, l'autorit
et la lgitimit du pouvoir ne rsultent
pas d'une dlgation
du peuple; elles procdent essentiellement de la
personne
mme du chef, de ce que le chef vaut par lui-mme. C'est l le
point essentiel dont il faut bien se pntrer pour comprendre
le rgime autoritaire et le distinguer du rgime dmocratique.
Or, pour cela, il faut faire un effort d'esprit parce que la Ionpouvoir. En

aucune

faon, ni

aucun

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

1940

113

dure de la dmocratie a cr une mentalit telle que


d'esprits prouvent une certaine difficult conce
voir que le pouvoir puisse possder autorit et lgitimit en
dehors de toute origine populaire. Il faut se faire cette ide
qu'un pouvoir peut valoir par la personnalit de celui qui en
est titulaire et par son dvouement au bien public, pour avoir
vraiment le sentiment de ce qu'est l'Etat autoritaire.
gue

beaucoup

C. La succession du chef.

Aprs le premier chef, le pouvoir de chaque successeur


procde du pouvoir de son prdcesseur. Mais il s'agit de
savoir comment chaque successeur va tre dsign et se trou
ver lgitime. Cette dsignation du successeur du chef est une
des grosses difficults d'organisation de l'Etat autoritaire.
Aucun procd ne donne satisfaction. On en est rduit

choi

qui parat le moins mauvais.


Le procd de l'lection, tant par le peuple que par un
collge lectoral restreint, est carter comme antinomique
avec la notion de chef. En effet, par dfinition, le chef doit
tre essentiellement indpendant de quiconque. Or, un lu
est toujours plus ou moins dpendant de ses lecteurs. Ainsi,
dans un Etat autoritaire, le chef ne peut pas tre lu.
On a pens que, peut-tre, la subordination du chef ses
lecteurs pourrait tre vite si ces lecteurs taient des
individus nomms et rvoqus par le chef et responsables
devant lui : par exemple, le chef de l'Etat autoritaire lu
par ses ministres. En ralit, la subordination subsistera
parce que l'lection annulera les prrogatives du chef, vis-vis de ses lecteurs. Ne pouvant pas les exercer, il tombera
sous sa dpendance.
Restent ainsi comme seuls procds de succession possibles,
entre lesquels la discussion peut s'ouvrir, l'hrdit et la
sir celui

cooptation.

hrdit, l'Etat autoritaire cons


qualit de chef est transmise au
hrditaire, c'est--dire son descendant direct,

a) Avec la succession
titue

une

sucesseur

monarchie.

R- Bonnard

par

La

114

ROGER BONNARD

voie de primogniture et ordinairement l'exclusion des


comme c'tait le cas en France en vertu de la loi
salique.
Cette succession hrditaire du pouvoir aurait les avan
tages suivants :
l0 L'avantage capital serait, qu' raison de son automa
tisme, la succession par hrdit ne peut donner lieu aucune
comptition, puisque le successeur est dsign et impos
l'avance par le fait de la naissance, sans qu'il y ait faire
aucun choix ni aucune dsignation. Cela constitue un lment
de paix et de tranquillit dans la vie politique qui est extrme
ment important.
2 L'hrdit assurerait, en outre, l'exercice du pouvoir
continuit, stabilit et aptitude. L'hritier du monarque,
ainsi dsign l'avance par la naissance, peut se prparer
son mtier de chef, recevoir cet effet une ducation spciale,
s'initier mme la pratique des affaires, en prendre dj
connaissance pour tre mme de les mieux suivre quand il
sera au pouvoir. En outre, par le fait mme de l'hrdit, le
chef successeur hritera des qualits et des aptitudes de son
prdcesseur.
3d Enfin, le royaume, tant pour le monarque comme son
bien hrditaire, il en rsulte que le monarque a intrt per
sonnel au maintien et dveloppement de la prosprit du
royaume comme pour tous ses autres biens. Il voudra, non
seulement le conserver pour lui, mais aussi le transmettre
par

femmes,

intact et mme amlior

son

successeur.

Par intrt per

sonnel, le monarque aura soin du royaume comme un


famille

4 La

soin de

ses

pre de

biens de famille.

grande objection contre la monarchie est que

l'hr

de faon certaine une bonne slection du suc.


cesseur. Elle peut amener au pouvoir un incapable ou un
indigne. Que l'hrdit garantisse la paix politique et fasse
que le monarque a un intrt personnel la prosprit du
royaume, cela parat certain. Mais il est moins certain que
l'hrdit assure l'aptitude au pouvoir. L'hrdit dtermine
parfois une slection rebours du fait de la dgnrescence
et amne au pouvoir des inaptes, incapables ou indignes. Les
dit n'assure pas

LES ACTES

faits l'ont

indignes

CONSTITUTIONNELS DE

115

1940

prouv bien souvent. Les monarques incapables ou


sont pas rares dans l'histoire.

ne

b) La cooptation est le procd de succession du pouvoir


qui, pour l'Etat autoritaire, s'oppose l'hrdit. Il consiste
en ce que le chef qui est au pouvoir dsigne l'avance son
successeur, se rservant toujours d'ailleurs le droit de modifier
cette dsignation.
Ce procd parat prsenter de grands avantages ; mais il a
aussi un trs grave inconvnient.
1 Le premier avantage est que, malgr la dsignation
qu'elle comporte, la cooptation ralise parfaitement l'ind
pendance du chef qu'exige l'Etat autoritaire. En effet, le chef
qui a fait la dsignation de son successeur ayant disparu
lorsque le successeur arrive au pouvoir, ne peut pas agir sur
lui lorsqu'il est en fonctions. La rgle que celui qui nomme
ou lit peut agir
sur celui qui est nomm ou lu pour le subor
donner, ne joue pas.
2 De plus, la dsignation du successeur peut tre faite en
connaissance de cause et aboutir un bon choix. En effet,
le chef peut tre mme de voir l'uvre celui qu'il a dsi
gn comme successeur, d'apprcier ses qualits et aptitudes,
d'autant qu'il a pu, de son vivant, l'associer l'exercice de
ses pouvoirs et le former ses ides et ses mthodes. Ainsi,
tant l'origine pour lo premier chef que dans la suite pour ses
successeurs, le chef n'est chef que parce qu'il a les qualits de
chef : ce sont ces qualits de chef qui le portent au pouvoir;
il serait anormal qu'un incapable ou un indigne accde au
pouvoir.

de la coopta

C'est cela qui constitue la grande supriorit


tion sur l'hrdit. La cooptation permet d'carter

les

suc

indignes et incapables que l'hrdit impose parfois.


Mais, par contre, en face du grand avantage de l'hr
dit qui est d'viter les comptitions autour de la succession

cesseurs

paix politique, la cooptation entrane, au


contraire, le plus souvent des comptitions effrnes une lutte
ardente d'intrigues et de violences, les troubles politiques les
plus graves lorsqu'il s'agit de dsigner le successeur ou d'en

et d'assurer ainsi la

116

ROGER BONNARD

modifier la

dsignation. On en trouve un exemple clbre aux


premiers temps de l'Empire romain. Il est la preuve manifeste
de ce grave inconvnient de la cooptation6.
La conclusion est que les deux procds, hrdit et
coopta
tion, prsentent la fois des avantages et des inconvnients.
Pour choisir l'un plutt que l'autre il faut savoir quel est,
un moment donn, l'inconvnient qui est le plus susceptible
de se produire. Cela dpend des situations politiques. Ainsi,
par exemple, si les comptitions autour de la cooptation
paraissent de ne pas devoir tre trop vives, la cooptation
sera prfrable l'hrdit. Si, au contraire, ces
comptitions
sont susceptibles de tourner la violence et de plonger la vie
politique dans le trouble, il faudra tablir l'hrdit, malgr
le risque d'accs au pouvoir d'incapables ou d'indignes.
D. L'exercice du

pouvoir.

Certaines conditions doivent tre ralises pour que le chef


puisse exercer son pouvoir comme il convient. Elles compor
tent de la part des gouverns, en dehors de leur rle passif

d'obissance,

un

certain rle actif qui consiste donner

au

chef des conseils et lui accorder leur confiance. Ainsi, ap

puy sur ces conseils et cette confiance, le chef peut donner au


pouvoir politique son plein rendement et sa pleine efficacit.

a) Dans

gouvernement autoritaire, le chef dtient titre


pouvoir politique et en concentre toutes
les fonctions. Pas plus les organes de l'Etat que le peuple luimme ne peuvent lui imposer ou dicter des dcisions. Cepen
un

exclusif la totalit du

dant il

besoin d'tre clair et conseill

non

seulement par

les

agents publics placs sous son autorit, mais aussi par les gou
verns eux-mmes qui doivent lui faire connatre l'tat de leurs
besoins et de leurs intrts. C'est ce qu'on appelle le systme
du chef en ses conseils . Ce systme se justifie comme n
cessaire pour viter la domination de la bureaucratie.
Dans un rgime autoritaire, comme instrument de gou6. V.

ce

sujet Albrtini, VEmpire romain, 3* d.,

p.

38 et

s.,

63 et s.

LES ACTES CONSTITUTIONNELS DE

1940

117

vernement, le chef se sert de l'Etat, organisme constitu par


cet ensemble d'institutions et agents qui exercent le pouvoir
sous l'autorit du chef, prparant ses dcisions ou dcidant
sa place par attribution de comptence de sa part, formant ce

qu'on
le

appel la bureaucratie. Or, dans le rgime autoritaire,

danger pour le chef est qu'il

ne tombe sous la domination


le rgime ne devienne un rgime
bureaucratique, c'est--dire un rgime dans lequel le gouver
nement du pays est exerc en fait par la bureaucratie. Il ris
que beaucoup d'en tre ainsi dans les Etats modernes cause
du grand dveloppement de leurs attributions. Car alors le
chef se trouve dans l'impossibilit de dcider et de contrler
par lui-mme. Ce qui l'oblige s'en remettre sa bureaucra
tie. Cet abandon du pouvoir la bureaucratie prsente les
plus graves inconvnients. Il aboutit un mauvais exercice
du pouvoir politique parce que les bureaucrates ont ten
dance, dans leurs dcisions : 1 se contenter d'informations
insuffisantes ; 2 envisager les commodits de fonctionnement
des services en ce qui les concerne, plutt que les besoins et
intrts des gouverns que d'ailleurs ils connaissent mal; 3
pratiquer un conservatisme excessif des rgles et des mthodes
pour n'avoir pas sortir de leurs habitudes.
C'est prcisment pour se dgager de cette emprise de la
bureaucratie et pour ragir contre sa domination que le chef
doit prendre avis et conseil auprs des gouverns pour tre
renseign par eux. Pour cela doivent tre constitus des orga
nes consultatifs
reprsentatifs de groupements d'intrts
dont les membres sont nomms par le chef ou lus par les grou
pements qu'ils reprsentent. Ces organes consultatifs viennent,
sur la demande du
chef, lui apporter aide et conseil. Ils n'ont
pas pouvoir de dcision : ils ne peuvent que donner des avis
<flii seront plutt techniques que politiques. Et mme, ils ne
peuvent pas surveiller ou contrler le chef, car ils doivent lui
tre entirement subordonns, tant donn que le chef con
serve la plnitude
du pouvoir l'gard de ces conseils. Ils ne
snt, comme l'a dit le Marchal Ptain que les conseils clai
rs du chef
qui, seul, est responsable et commande . Tel est
en bref le
systme du chef en ses conseils qui permet au rgime

de cette bureaucratie et que

118

ROGER

BONNARD

autoritaire d'viter de tomber

sous

la domination de la bu

reaucratie. On utilise ainsi pour organiser


du chef le procd de la reprsentation des

l'aide consultative
intrts; car> com
me on l'a vu plus haut, cette reprsentation est proprement
une institution d'Etat autoritaire. Ce systme peut d'ailleurs
tre appliqu non seulement au chef de l'Etat, mais aussi
ceux de ses agents qui ont la qualit de chefs comme tant ses
reprsentants locaux. Il y a aussi avantage pour ces chefs
secondaires tre assists de conseils dont les membres sont

pris parmi les administrs.


ne se borne pas fournir
ils doivent aussi lui accorder leur con

b) Le rle actif des gouverns


aide et conseil
fiance. En

au

chef

effet, pour pouvoir bien fonctionner et avoir la

puissance ncessaire l'exercice du pouvoir politique, il ne


suffit pas que l'Etat autoritaire possde la force matrielle, il
faut encore qu'il s'appuie sur l'acceptation et la confiance
des gouverns. Car, vu le degr de culture auquel est arrive
la masse des individus, pour que le gouvernement autoritaire
soit effectif, il faut que la soumission des gouverns au pou
voir soit accepte et mme dsire par eux. Cette soumission
volontaire ne peut exister que si les gouverns font confiance
au chef qui les gouverne. Ainsi le chef ne peut tre rellement
chef et gouverner efficacement que s'il possde la confiance
des gouverns.
Il faut bien prciser

le vrai sens de cette adhsion-confiance


montrer qu'elle ne diminue pas l'Etat
autoritaire. En effet, d'abord, elle n'implique aucune dlga
tion de pouvoir au chef de la part des gouverns. Le pouvoir
du chef reste strictement originaire. En outre la confiance des
gouverns ne se prsente pas comme la condition de lgitimit
du pouvoir du chef. Suivant le principe du rgime autoritaire,
il reste que le pouvoir du chef est lgitime raison de sa nces
sit et que son titulaire le dtient lgitimement parce qu'il
possde les qualits de chef. Ainsi finalement cette confiance
des gouverns n'est que la condition d'efficacit du pouvoir
des

gouverns

pour

du chef.

Or

prcisment le systme du chef

en ses

conseils avec ses

CONSTITUTIONNELS DE

LES ACTES

1940

119

consultatifs forms par les gouverns, en mme temps


qu'il fournit aide et conseil au chef, permet la confiance des
gouverns de s'tablir et de s'exprimer. Ils constituent, comme
l'a dit le Marchal Ptain, l'organisation du circuit continu
entre l'autorit de l'Etat et la confiance du peuple .
organes

II.

L'Etat franais de 1940.

La Rvolution Nationale de

tion de la dmocratie

parlementaire et vu l'impossibilit de la

renvers l'Etat dmocratique et l'a remplac par


Etat autoritaire. C'est du point de vue de son caractre

rformer,
un

1940, devant la dcomposi

examiner ici le nouvel Etat franais. Il


un Etat autoritaire. Le Marchal
Ptain l'a maintes fois affirm dans ses messages. Les actes
constitutionnels organisent expressment cette forme d'Etat.
autoritaire
constitue

qu'on

bien,

va

en

effet,

A. Le

pouvoir transcendant.

franais de 1940, le pouvoir politique n'est


plus immanent au peuple et exerc par reprsentation de la
nation, comme il en tait dans le rgime politique de 1875. En
vertu de l'acte constitutionnel n 3 du 11 juillet 1940, le
Snat et la Chambre des dputs, qui constituaient cette repr
sentation de la nation, subsistent bien jusqu' la formation
des nouvelles assembles lgislatives qui doivent les rempla
Dans l'Etat

les deux assembles sont ajour


jusqu' nouvel ordre, qu'elles ne pourront se runir que
sur convocation du chef de l'Etat et que l'article 1er de la loi
constitutionnelle du 16 juillet 1875 qui prvoit prcisment
cer.

Mais l'acte n 3 dcide que

nes

les sessions lgales des

chambres est abrog. Ces dispositions

ralisent en fait pratiquement la suppression du Parlement de


1875. En tout cas, les chambres ne subsistent que subordon
nes au chef de l'Etat puisqu'elles ne peuvent dsormais se
runir que sur convocation de celui-ci.
Toute trace d'immanence tant

franais de 1940, le pouvoir

supprime dans l'Etat

est ainsi exclusivement trans-

120

ROGER

BONNARD

cendant. Il

a pour titulaire le chef de l'Etat, le Marchal Ptain, qui le dtient en totalit et sans aucun partage par indi

vision

ou

autrement.

La force et l'autorit de la volont du chef de l'Etat


nent donc pas de ce que le chef
volont de la nation. Sa volont tire

ne

vien

de l'Etat exprimerait la
force, son autorit et sa
lgitimit de sa valeur propre et de la croyance profonde des
gouverns qu'elle sera toujours conforme la justice, au bien
public et l'intrt national.
L'Etat franais de 1940 constitue donc une monocratie
pure. Il est vrai que les actes constitutionnels ne contiennent
pas de dclaration de principe sur la transcendance du pou
voir. Cette transcendance y est cependant implique, notam
ment dans l'acte n 2 sur les pouvoirs du chef de l'Etat. La
concentration des fonctions prvue par cet acte suppose vi
demment la transcendance de pouvoir de l'Etat autoritaire.
D'ailleurs, cette transcendance du pouvoir a t exprime
et manifeste bien des fois par le Marchal lui-mme dans ses
messages. Il y affirme nettement que la volont gouvernante
est sa propre volont, et non la volont du peuple qu'il expri
merait titre de reprsentant. Enfin, M. Laval, l'occasion
de son accession au pouvoir, le 18 avril 1942, a reconnu le
caractre personnel des pouvoirs du Marchal lorsqu'il a dit:
Si je suis chef du gouvernement, c'est en vertu d'une dl
gation que le Marchal m'a confie. L'autorit du Marchal
m'est indispensable pour accomplir ma mission.
sa

B. Le
Le

pouvoir originaire.

pouvoir dtenu par le Marchal est non seulement un


pouvoir transcendant : c'est aussi un pouvoir originaire. Il ne
rsulte pas d'une dlgation populaire. Le pouvoir pourrait en
effet tre devenu transcendant au peuple la suite d'une dl
gation du peuple comportant abandon complet et dfinitif de
son pouvoir politique.
L'origine du pouvoir du Marchal
n'implique aucune donation du pouvoir son profit.
Le Marchal habilit par la loi constitutionnelle du 10 juil-

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

1940

121

s'est dclar lui-mme chef de l'Etat franais dans


1 du 11 juillet 1940 en ces termes :
"Nous,
Philippe Ptain, marchal de France, vu la loi cons
titutionnelle du 10 juillet 1940, dclarons assumer les fonctions
de chef de l'Etat franais .
Il semblerait ainsi que le Marchal, pn vertu du pouvoir
constituant lui attribu par la loi constitutionnelle du 10

let 1940

l'acte constitutionnel n

juillet 1940, s'est nomm lui-mme en se donnant la qualit


de chef de l'Etat et s'est dfr le pouvoir politique qui se
trouverait ainsi non plus un pouvoir originaire, mais un pou
voir dfr.

et notamment l'acte n 1 doivent


s'analyser autrement. Dans l'acte n 1, en dclarant qu'il
assume les fonctions de chef de l'Etat franais, le Marchal n'a
pas procd sa propre nomination et plus forte raison ne
s'est pas attribu le pouvoir politique en vertu de son pouvoir
constituant. Il a seulement constat qu'il tait devenu en
En ralit, ces textes

pouvoir politique et en a tir cette cons


qu'il avait assumer les fonctions de chef de l'Etat
franais. Il s'est trouv devoir tre chef de l'Etat parce qu'il
se trouvait tre titulaire du pouvoir politique. Il s'agit donc de
savoir comment le Marchal est devenu titulaire du pouvoir
et ainsi comment on est pass de la dmocratie au rgime

ralit titulaire du
quence

autoritaire.

pouvoir politique au Marchal Ptain s'est


opr spontanment, en dehors de toute attribution volon
taire, comme cela a lieu dans les changements politiques qui
Le transfert du

impliquent

un

dplacement du pouvoir politique. Tout

d'a

moment de son arrive au pouvoir comme prsident


du conseil, le 17 juin 1940, le Marchal n'tait qu'un organe de

bord,

au

parlementaire qui subsistait encore. Mais en


l'empire des tragiques vnements du moment, peu
a
peu, mais une allure acclre, le pouvoir politique est pass
au Marchal mesure que, ne tenant conseil que de lui-mme,
il prit ces trois dcisions capitales de demander l'armistice, de
maintenir le gouvernement sur le territoire mtropolitain et de
conclure l'armistice. Finalement, au lendemain de l'armistice,
il n'existait plus en fait aucun autre pouvoir que le pouvoir

la dmocratie

suite,

sous

122

ROGER

BONNARD

personnel du Marchal. Vu

son prestige et son autorit, les


vnements lui avaient transfr le pouvoir sans qu'aucune

volont ft intervenue pour le


nime du pays avait sanctionn

lui attribuer. L'opinion una


le fait, mais sans l'avoir cr.
C'est cette situation de fait que l'acte constitutionnel n 1 est
venue constater
pour la transformer en situation de droit.
C. La succession du Chef de l'Etat.

Pour rester dans

l'esprit de l'Etat autoritaire et tant donn


pouvait adopter pour assurer un suc
cesseur au Marchal Ptain comme chef de l'Etat
franais que
le procd de la cooptation. C'est en effet le procd qui a t
tabli au moins pour la succession du Marchal lui-mme. Cari
pour le successeur de son successeur, l'lection par le conseil
des ministres a t prvue. Ce qui est contraire l'esprit du
rgime autoritaire, puisque la perspective de cette interven
tion lectorale des ministres peut pousser ceux-ci des intru
sions dans la direction politique et des brigues lectorales. Il
n'est pas certain que cela ne se soit pas produit. Par ailleurs,
les changements de personnes qui ont eu lieu pour le succes
seur dsign semblent prouver, une fois encore,
que l'appli
cation du procd peut donner lieu des difficults dans son
application. Voici la srie des mesures prises en vue de la
les

circonstances,

on ne

succession du Marchal.

L'acte constitutionnelnd4 du 12

juillet 1940 avait dcid:


si le Marchal Ptain tait pour quelque cause que ce
ft empch d'exercer la fonction de chef de l'Etat, M.
Pierre Laval, qui tait alors vice-prsident du conseil des mi
nistres, devait l'assumer de plein droit ; 2 que si, son tour,
M. Pierre Laval tait empch pour quelque cause que ce soit,
il serait remplac par la personne que dsignerait la majorit
de sept voix le conseil des ministres. En d'autres termes, par
l'acte nd 4, le Marchal dsignait M. Laval pour tre son suc
cesseur et dcidait que le successeur
de M. Laval serait lu par
le conseil des ministres sept voix de majorit. L'acte consti
tutionnel n 4 bis du 24 septembre 1940 vint modifier cette
ld que,

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

condition de majorit spciale de sept

123

1940

voix

en

la remplaant

la majorit des voix, comme suite de la modification de


composition du ministre opre par la loi du 6 septembre
par

1940.
Les difficults autour

de la cooptation du successeur ont

lorsque M. Laval fut exclu du ministre le 13 d


qui s'tait pass, il ne pouvait plus
gure rester le successeur dsign du Marchal. Aussi l'acte
constitutionnel n 4 1er du 13 dcembre 1940 revint implici
tement sur sa dsignation en dcidant que, si le Marchal tait
empch d'exercer ses fonctions de chef de l'Etat, son rem
plaant serait dsign par le conseil des ministres la majo
rit des voix. Le Marchal renonait donc sa cooptation
pour la dsignation du successeur et laissait cette dsignation
commenc

cembre 1940. Aprs ce

au

conseil des ministres.

ouverte le 13 dcembre
de la vice-prsi
profit de l'amiral
Darlan, l'acte constitutionnel n 4 quater du 10 fvrier 1941
vint rtablir le double systme de cooptation par le chef de
l'Etat et d'lection la majorit des voix par le conseil des
ministres qu'avait tabli l'acte constitutionnel n 4 modifi
par l'acte n 4bis et dsigner l'amiral Darlan comme succes
Lorsque la crise gouvernementale

1940 eut t rsolue par le rtablissement


dence du conseil (Loi du 10 fvrier 1941) au

seur

du Marchal.

de M. Laval avec sa
qualit de chef du gouvernement tablie par l'acte

Enfin, l'occasion de retour au pouvoir


nouvelle

constitutionnel n 11 du 18 avril

1942, le Marchal, dans son

du 19 avril 1942 a confirm que l'amiral Darlan, bien


qu'ayant cess d'tre vice-prsident du conseil des ministres
pour devenir commandant en chef des forces armes (Loi du
16 avril 1942) restait son successeur dsign. Visiblement cette
dclaration du Marchal tait une rponse des prtentions
contraires qui s'taient affirmes.
message

D. L'aide des

gouverns.

Un Etat autoritaire a besoin comme on l'a


haut d'une certaine aide des gouverns sous la

expliqu plus
forme de con-

124

ROGER

BOJNARD

fiance et de conseils. C'est prcisment ce


dans l'Etat autoritaire
franais de 1940.

qu'on trouve ralis

a) Gagner et conserver cette confiance des gouverns qui


est ncessaire pour la pleine efficacit du
pouvoir politique
est visiblement une des
principales proccupations du Mar
chal Ptain. Cela

se manifeste
par ce fait qu'usant de tous les
de publicit, presse, radiodiffusion, il s'adresse fr
quemment au pays dans des messages pour expliquer ce qu'il
fait, convaincre l'opinion, obtenir son adhsion ses projets,
l'entraner sa suite, prcher l'obissance et
l'esprit de devoir

moyens

et de sacrifice. Ces manifestations oratoires du Marchal

ne

constituent pas comme

jadis les discours protocolaires du


prsident de la Rpublique des manifestations de pure forme
et simplement spectaculaires. Ce sont des
moyens de gouver
nement qui s'intgrent dans le fonctionnement mme de l'Etat.
Ils visent crer la confiance des
gouverns en
l'efficacit de l'exercice du pouvoir

vue

d'assurer

politique.

b) Les gouverns n'apportent pas seulement leur aide au


chef de l'Etat par la confiance
qu'ils lui accordent : ils vien
nent aussi l'aider de leurs conseils. A cet
effet, il a t tabli
deux organes consultatifs titre

provisoire, et en attendant
lgislatives consultatives qui sont envisages
pour la constitution dfinitive. Ces organes consultatifs sont
le comit budgtaire et le Conseil national. Ils n'ont aucun
caractre reprsentatif, ni politique ni professionnel.
Le pouvoir du chef de l'Etat reste donc intact et sans
par
tage.
1 Le comit budgtaire
(cr par la loi du 16 novembre
1940 qui a t modifi par la loi du 27
septembre 1941) est,
comme son nom
l'indique, le conseil du chef de l'Etat pour
l'laboration et l'excution du budget, spcialement
en ce qui
concerne les dpenses.
Par son recrutement et sa composition le
comit budgtaire
n'a aucun caractre reprsentatif. De sorte
que son existence
n'implique pas reconnaissance d'un pouvoir de la nation que
les assembles

le comit exercerait par reprsentation. Il est


seulement un
instrument que le chef de l'Etat s'est donn comme aide
pour
l'examen des crdits demands
par les ministres.

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

1940

Les membres du comit sont nomms par

dcret

125
sur

la

pro

position du ministre des Finances. Cette nomination exclut


la reprsentation. Il en est de mme de la composition.
Le prsident du comit est le prsident de la Cour des comp
tes. Trois membres sont pris respectivement dans le Conseil
d'Etat, dans la Cour des comptes et parmi les officiers gn
de l'arme. Dix membres sont

pris en dehors des fonc


parmi les individus exerant diffrentes professions
numres par la loi. Ainsi, par sa composition, le comit bud
gtaire se prsente comme une commission de techniciens,
fonctionnaires et particuliers, prsums aptes donner des
avis utiles en matire financire et n'ayant aucun caractre
reprsentatif. Mme la prsence des particuliers pris comme
membres de certaines professions n'implique pas que le comit
comporterait une reprsentation professionnelle ou d'int
rts. Ces professionnels sont pris, non pas pour reprsenter
leur profession, mais pour leur valeur personnelle et comme
capables d'tre des conseillers financiers.
Enfin ce caractre du comit budgtaire d'tre pour le chef
de l'Etat un instrument sans caractre reprsentatif rsulte
de ce que le comit est entirement subordonn au chef de

raux

tionnaires

l'Etat dans

son

fonctionnement. Il

cation du chef de l'Etat et

qui est soumis

ne

ne se

runit que sur convo

peut donner des avis que sur ce

son examen.

2 Le Conseil national

(cr par la loi du 22 janvier 1941,


la loi du 22 mars 1941 et complte par le dcret
1941) constitue l'organe consultatif du chef de
l'Etat en matire lgislative pour les lois relatives aux grandes
rformes. On verra plus loin que le conseil lgislatif ordinaire
modifie par
du 22 mars

du chef de l'Etat est le conseil des ministres.

Comme le comit
en

ait

budgtaire, le Conseil national, bien qu'il


davantage l'apparence, n'a aucun caractre reprsen

tatif.
Ses membres, au nombre de 190 environ, sont nomms par
dcret du chef de l'Etat. Ils doivent tre pris parmi les mem
bres des assembles lgislatives, administratives ou profes

sionnelles et, en outre, parmi les personnes qualifies par leur


comptence et les services rendus l'Etat. Par cette compo-

126

ROGER BONNARD

sition,
ni

une

n'a vis raliser ni une reprsentation territoriale,


reprsentation politique, ni une reprsentation profes

on

sionnelle

ou

des intrts. On

voulu constituer

une

assemble

notables, choisis pour leur comptence


personnelle et valant ce titre et non pas titre de reprsen
tants des circonscriptions, des professions ou des intrts.
Le caractre non reprsentatif du Conseil national se mani
de techniciens et de

feste aussi dans

assemble

son

fonctionnement. Il

ne

fonctionne pas en

gnrale, mais seulement en commissions composes

de 10 25 membres.

Chaque commission donne son avis sur


projets qui lui sont soumis, Les commissions ne se runis
sent que sur convocation du chef de l'Etat et ne dlibrent
que sur les questions qui leur sont soumises par lui. Cette

les

subordination exclut videmment tout caractre reprsen


tatif. Il en est de mme de la non publicit de leurs discussions

avis, qui ne se comprendrait pas si le conseil national


reprsentatif, mais qui se comprend au contraire puis

et leurs

tait

qu'il n'est qu'un auxiliaire subordonn du chef de l'Etat.

Chapitre IV
LES MODES D'EXERCICE DU POUVOIR POLITIQUE

question du titulaire du pouvoir politique n'puise pas


l'organisation du pouvoir politique. Il se pose
aussi la question des modes d'exercice du pouvoir. Car il existe
pour l'exercice du pouvoir politique diffrents modes possi
bles et qui, en fait, se trouvent avoir t pratiqus. La dis
cussion a toujours t vive leur sujet; aussi vive que celle
pour le titulaire du pouvoir. Il s'agit, en effet, d'une question
capitale pour l'organisation de l'Etat. Ce n'est pas seulement
le titulaire, c'est aussi le mode d'exercice du pouvoir qui
La

la matire de

conditionne le bon fonctionnement de l'Etat. La

Nationale

a eu

Pour l'exercice du

Rvolution

difficile

problme.
pouvoir politique, se pose d'abord l'alter

rsoudre

ce

native fondamentale entre la concentration et la division orga

nique de l'exercice du pouvoir. La concentration consiste


en ce
que le pouvoir est exerc par un seul organe qui est soit
le titulaire du pouvoir politique, soit son reprsentant, assist
d'agents qui lui sont strictement subordonns. La division
comporte un partage du pouvoir politique entre plusieurs
organes possdant une certaine indpendance rciproque et
assists d'agents subordonns chacun d'eux.
Cette division organique peut se situer dans les diffrentes
formes d'Etat. Elle peut exister dans l'Etat mixte, avec l'in
division du pouvoir politique entre plusieurs titulaires, prci
sment pour faire cesser l'indivision. On la trouve ainsi dans
la monarchie limite. Elle peut exister aussi avec un pouvoir
unitaire reprsent pour venir fragmenter l'exercice entre les
reprsentants du pouvoir. La dmocratie reprsentative peut

128

s'tablir

ROGER

sur

BONNARD

cette base de division du

pouvoir. La division

peut s'exprimer aussi avec un pouvoir unitaire, et spciale


ment dans un Etat autoritaire par le fait que le titulaire du
pouvoir admet partager avec lui le pouvoir un organe qu'il
institue et auquel il accorde une certaine autonomie.
La division du pouvoir se diffrencie suivant la base sur
laquelle elle est tablie. La division peut s'tablir d'aprs la
distinction des fonctions lgislative, administrative et juri
dictionnelle, chaque organe dtenant l'une des fonctions. On a
ainsi le systme de division qui s'appelle la sparation des
pouvoirs et qui s'oppose la concentration des fonctions. Le
rgime parlementaire en est une modalit. La division peut
aussi se faire d'aprs les attributions, c'est--dire sur la base
des interventions de l'Etat. Ce mode de division constitue les
dcentralisations qui s'opposent la centralisation. Elles
sont de plusieurs types.
Un point trs important dgager pour ces modes d'exer
cice du pouvoir politique est celui de leur raison d'tre, laquel
le rsulte de leurs effets politiques. La sparation de pouvoirs
et le rgime parlementaire procdent de l'ide de l'affaiblisse
ment du pouvoir politique que ralise le systme, alors qu'au
contraire la concentration des fonctions renforce le pouvoir.
Quant la dcentralisation et la centralisation, elles sont
causes par le besoin administratif de faire descendre ou de
maintenir

au

sommet de l'Etat le

pouvoir de direction et de

dcision.

l'exprience a fait ressortir que la sparation des


pouvoirs et le rgime parlementaire ne sont pas des systmes
stables, en ce sens qu'ils tendent se dformer pour revenir
vers la concentration. C'est leur grand vice, d'autant plus
grave qu'il est irrmdiable.
Tel est l'aspect gnral des modes d'exercice du pouvoir
politique. On va prciser leurs rgles et rechercher ce qu'ils
sont devenus l'usage par suite de dformations qu'ils ont
subies. On verra ensuite que la Rvolution Nationale a cart
la sparation des pouvoirs sous la forme de rgime parle
mentaire et tabli un pouvoir concentr afin d'avoir un gou
vernement fort l'encontre de la constitution de 1875 qui
Enfin

LES ACTES

avait admis la

CONSTITUTIONNELS DE

1940

sparation pour avoir un gouvernement modr.

les dcentralisations ont d tre maintenues


de besoins administratifs satisfaire.

Par contre,
son

129

Section I.

La

rai

sparation des pouvoirs.

sparation des pouvoirs et sa modalit, le rgime parle


de division du pouvoir politique
sur
distinction
bass
la
des fonctions de l'Etat, chaque fonc
tion tant attribue un organe distinct. La distinction des
fonctions prise comme base est la distinction matrielle par
l'objet, soit par les effets produits. Cette distinction matrielle
est la cause de la sparation, tandis que la distinction orga
nique (par la qualit de l'organe) et la distinction formelle (par
la nature de la procdure) sont des consquences de la spara
La

mentaire sont les systmes

tion.
Dans la distinction

matrielle, les fonctions sont ainsi ca

ractrises1. La fonction

lgislative consiste formuler au

moyen d'actes-rgles la partie gnrale et impersonnelle


l'ordonnancement juridique. Pour des raisons pratiques

de

de
commodit, la lgislation se ralise en deux tapes qui sont la
loi et le rglement. La loi se limite aux rgles gnrales ini
tiales et inconditionnes et le rglement la complte par des
rgles de dtail. La fonction administrative est une fonction
complexe par les effets qu'elle produit pour raliser son objet
qui est de faire fonctionner les services publics administra
rgles de droit indi
viduelles, attribuer des situations lgales ou rglementaires
et effectuer des actes d'excution matrielle. Telle est la
notion matrielle des fonctions de l'Etat qui est la base
de la sparation des pouvoirs.
La sparation des pouvoirs est un systme politique de date
relativement rcente. Doctrinalement, il n'a pris naissance
qu'au xvnie sicle. L'ide d'une distinction matrielle des
tifs. Ces effets consistent formuler des

1. Sur la distinction matrielle des fonctions de


nard, Droit ttdm., 3e d., p. 62 et s.
R. Bonnard

l'Etat, voir R. Bon-

130

ROGER

BONNARD

fonctions de l'Etat avait t

dj depuis longtemps dgage :


philosophie politique du
xvme sicle qui a envisag d'utiliser cette distinction mat
rielle des fonctions pour rpartir les fonctions entre des orga
nes diffrents et raliser ainsi
la sparation des pouvoirs.
Celui qui a sinon imagin, au moins systmatis et popu
laris le systme de la sparation des pouvoirs est Montes
quieu. Il en a prsent l'expos dans V Esprit des lois (L. XI,
Ch. VI).
Politiquement, la sparation des pouvoirs est devenue une
ralit politique lorsque sont apparus les Etats mixtes, au
on

la fait remonter Aristote. C'est la

moment o les monarchies ont commenc

se

transformer

en

dmocraties. Le

systme a eu pour but de faire cesser l'indi


pouvoir politique de la monarchie limite en orga
nisant un partage galitaire du pouvoir entre le monarque et
le peuple sur la base des fonctions. Le rgime parlementaire
apparut ensuite. Il se prsente comme un perfectionnement
de la sparation des pouvoirs.
Dans la suite, la sparation des pouvoirs et le rgime par
lementaire ont t appliqus aux dmocraties reprsentatives.
L'exercice du pouvoir politique y a t fragment entre les
reprsentants sur la base de la distinction des fonctions. Le
but poursuivi a t d'affaiblir l'Etat pour avoir un gouverne
ment modr afin d'assurer la sauvegarde des droits et liberts
vision du

des individus.

sparation des pouvoirs et le rgime parlementaire


pourraient tre appliqus dans un Etat autoritaire. Le chef,
titulaire du pouvoir politique y abandonnerait l'exercice d'une
fonction, par exemple de la fonction lgislative des assem
bles lues ou de la fonction juridictionnelle des tribunaux)
en leur confrant pouvoir de dcision propre. Car il n'y aurait
plus division du pouvoir politique et sparation des pouvoirs
si les organes investis par le chef d'une certaine comptence
n'avaient qu'un pouvoir consultatif : par exemple, des assem
bles lgislatives ne faisant que donner des avis au chef pour
les lois faire. C'est le systme du chef en ses conseils . Il
laisse subsister le principe autoritaire.
Quelle que soit la forme de l'Etat dans lequel la sparation
La

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

131

1940

pouvoirs est tablie, la sparation ne constitue pas un


systme stable. L'galit des pouvoirs est essentiellement dans
l'esprit du systme. Or la sparation tend fatalement se
dformer dans le sens d'une rupture de l'galit des pouvoirs
au profit du pouvoir lgislatif. Cette tendance la domination
du lgislatif sur les autres pouvoirs est le grand vice de la
des

sparation des pouvoirs. Il en est d'ailleurs de mme du rgime


parlementaire : il tend aussi vers le rgime conventionnel.
On va avoir ainsi examiner en mme temps pour la spa
ration des pouvoirs et le rgime parlementaire, leur structure,
leurs buts politiques et leurs dformations.
I.
La

La structure de la sparation des pouvoirs.

sparation des pouvoirs se construit ainsi. Sur

l distinction matrielle par l'objet en


administrative et juridictionnelle, pour

la base de

fonction lgislative,
les exercer, on attri

chaque fonction un organe ou groupe d'organes crs


qui devient un pouvoir. On a ainsi trois pou
voirs spcialiss chacun dans la fonction qui lui est attribue,
qualifis chacun par la fonction exerce, respectivement de
pouvoir lgislatif, administratif et juridictionnel et rcipro
quement indpendants dans l'exercice de leur fonction. Les
pouvoirs sont ordinairement ainsi constitus raison, d'ail
leurs, de la nature de leurs fonctions : le pouvoir lgislatif par
des assembles lues ; le pouvoir administratif, par le chef de
l'Etat, ses ministres et les agents administratifs ; le pouvoir
juridictionnel, par des tribunaux.
Les deux principes essentiels de la sparation des pouvoirs
sont donc la spcialisation des pouvoirs et leur indpendance.
Mais ces principes ne sont pas appliqus avec une rigueur
absolue. Ils comportent des drogations.
bue

cet effet et

A. La

spcialisation des pouvoirs.

spcialisation fonctionnelle des pouvoirs consiste en ce


chacun des trois pouvoirs est investi en principe intgra
lement et exclusivement de la fonction pour laquelle il a t
La

que

132

ROGER BONNARD

cr. Cette

spcialisation est admise unanimement. On la con


tant de l'essence mme de la sparation des
pouvoirs. Mais, tout en admettant le principe, on admet aussi
que la spcialisation ne doit pas tre absolue et qu'elle doit
comporter des drogations.
Ces drogations s'imposent comme consquence des rap
ports qui existent entre les fonctions et les attributions. Les
fonctions sont les procds juridiques dont l'Etat se sert pour
remplir ses attributions. Chaque attribution exige, pour tre
remplie, l'exercice successif des trois fonctions de l'Etat. Or
il pourra arriver que certaines attributions soient mal remplies
si les fonctions sont exerces par des organes diffrents et
sans rapport entre eux ; alors qu'au contraire elles seront mieux
remplies si, dans l'exercice de leurs fonctions, les organes coor
sidre

comme

donnent leur activit fonctionnelle

ou encore

si l'exercice de

plusieurs fonctions relatif une attribution est concentr au


profit d'un seul et mme organe. Ainsi la spcialisation est sus
ceptible de deux espces de drogations qui rsultent soit de
coordination, soit de concentration dans l'exercice des fonc
tions.

La coordination des
qui sont titu
rapport entre eux, s'en

a) La coordination des fonctions.


fonctions
laires

des

consiste

en

fonctions

ce

que
entrent

les
en

organes

tendent et collaborent dans l'exercice de leurs fonctions et

exemple, il
coordination dans le fait de l'initiative lgislative gouver
nementale lorsque le Gouvernement saisit le Parlement d'une
lgislation faire ou modifier en vue de rglementer une
attribution que le Gouvernement doit remplir. De mme,
lorsque le Parlement, aprs avoir fait une loi, se fait rendre
compte par le Gouvernement de la manire dont elle est ex
cute pour voir si l'excution est correcte ou s'il n'est pas nces
saire d'apporter des modifications la loi, il y a acte de coor
dination dans ce contrle parlementaire sur le Gouvernement.
ainsi coordonnent leur activit fonctionnelle. Par

y a

rgime parlementaire. Cette modalit de la sparation


pouvoirs qu'est le rgime parlementaire comporte prcis-

Le
des

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

133

1940

coordination des fonctions lgislative et administra


organise systmatiquement et suivant des proc
dures rglementes. Dans ce rgime, le Parlement et le Gou
vernement, tout en restant chacun titulaires de leur fonc
tion, ont des pouvoirs qui leur permettent de se coordonner
entre eux dans l'exercice de leurs fonctions respectives. Pour
la fonction lgislative, la coordination est assure par la col
laboration du Gouvernement la fonction lgislative au
moyen de l'initiative lgislative, de la participation la dis

ment

une

tive et est

cussion et de la

promulgation de la loi. Pour la

fonction admi

nistrative, la coordination rsulte du contrle du Parlement


sur le Gouvernement par des moyens prvus et organiss : la

question, l'interpellation, l'enqute.


b) La concentration des

fonctions.

La concentration des

l'exercice d'une fonction est dfr


en tout ou partie un pouvoir titulaire d'une autre fonction.
La concentration va donc plus loin que la coordination qui, en
attnuant la spcialit la respecte cependant, alors que la
concentration y droge nettement. Mais la concentration est
justifie quand il y a avantage pratique l'exercice des deux
fonctions par un mme organe.
Ainsi le systme de l'administrateur juge qui consiste en
fonctions consiste en ce que

ce

que

pour

l'administration exerce la fonction

juridictionnelle

administratif constitue une concen


se justifie si on estime prfrable que

juger le contentieux

tration de fonctions. Il

l'administration elle-

les procs administratifs soient jugs par


mme. Le fait de concentration le plus important

pouvoir rglementaire

rsulte du

attribu l'administration.

L'ad

ainsi cette part de la fonction lgislative


qui consiste complter par des rglementations de dtail la
rglementation initiale et inconditionne contenue dans les
lois faites par le Parlement. Le pouvoir rglementaire de l'ad
ministration se justifie par l'utilit d'une division du travail
lgislatif entre le Parlement et l'administration. Le rgle
ment contenant surtout des dispositions techniques sur le
fonctionnement des services publics, le Gouvernement est
mieux mme d'tablir cette rglementation que le Parle

ministration reoit

ment.

134

ROGER BONNARD

Ce sont

ces

drogations la spcialisation des fonctions

constitues par ces faits de concentration


qui dterminent la
dissociation entre la distinction matrielle et la distinction

organique des fonctions. Ces deux distinctions ne concident


plus. Par exemple des actes qui sont lgislatifs du point de
vue matriel n'ont
plus cette qualit du point de vue orga
nique lorsqu'ils sont faits par un organe qui, par sa fonction
principale, est un organe administratif. C'est le cas des rgle
ments.

B.

L'indpendance des pouvoirs.

L'indpendance et,

consquence, l'galit et l'qui


pouvoirs est le deuxime principe essentiel de la spa
ration des pouvoirs. Seulement, si on est d'accord sur le
prin
cipe pour reconnatre qu'il est dans l'esprit de la sparation, les
ides diffrent sur les
moyens de raliser cette indpendance et
galit des pouvoirs. A cet gard, deux systmes s'opposent en
thorie et en pratique donnant ainsi deux
types de sparation
des pouvoirs. Dans un
premier type, les pouvoirs n'ont aucun
moyen d'action l'un sur l'autre; dans le second, il existe un
systme de moyens d'action rciproque entre les pouvoirs.
comme

libre des

a) Absence de
ration des
tion l'un

moyens d'action. Dans ce type de spa


pouvoirs, les trois pouvoirs n'ont aucun moyen d'ac

l'autre. Cantonns chacun dans l'exercice de leur

sur

fonction, ils

peuvent ni empiter sur les autres pouvoirs, ni


contrler, ni les influencer mme en exerant leur propre
fonction; ils doivent s'ignorer, s'isoler et rester sans aucun
ne

les

contact entre

eux.

On justifie le systme en disant


que
lit des pouvoirs sont

l'indpendance et l'ga

prcisment assures

de tous rapports et de toute action et


par

par cette

absence

le fait que chaque


fonction.
Mais on a object cela que cette absence de
rapports entre
les pouvoirs est pratiquement
impossible raliser parce
que les pouvoirs dans l'exercice de leur propre fonction sont
pouvoir

ne

s'occupe

ncessairement

en

que

de

contact. Il

sa propre

en

rsultera forcment des oppo-

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

1940

135

peut-tre des conflits. Or. s'il y a absence de rapports


organiss et d'action rciproque, ces conflits seront insolubles
au moins par voie rgulire, Dans ces conditions il risquera de
| se produire des atteintes l'indpendance et des ruptures
d'galit. Ainsi l'absence de moyens d'action n'est pas confor
me l'esprit de la sparation des pouvoirs.
sitions et

b) Les moyens d'action rciproques. Ce second type de


sparation des pouvoirs comporte des moyens d'action pour
chaque pouvoir l'gard des autres. Seulement ces moyens
sont constitus exclusivement par des actes de leur propre
fonction.

systme est justifi parce qu'il assurerait l'indpendance


l'galit des pouvoirs. En effet, comme les contacts, les
rapports et les conflits entre les pouvoirs sont invitables, les
moyens d'action permettront chaque pouvoir de rsister
aux tentatives d'empitement et de domination des autres
pouvoirs, de maintenir l'indpendance et l'galit des pouj voirs, enfin de rsoudre les conflits qui s'lveront entre eux.
Finalement ce type de sparation est bien conforme l'es
prit de la sparation des pouvoirs. La spcialisation est main
tenue malgr les moyens d'action rciproques, parce que ces
moyens ne comportent pour chaque pouvoir que l'exercice de
sa propre
fonction. D'autre part, les moyens d'action visent
assurer l'indpendance et l'galit des pouvoirs.
Le

et

Le

rgime parlementaire.

Ces

moyens

d'action qui

se

| trouvent dans la sparation des pouvoirs ordinaires sont particulirement dvelopps et systmatiss dans le rgime par
lementaire. Avec la coordination des pouvoirs, ils forment la
deuxime caractristique de ce rgime. Le rgime parlementai
re
comprend normalement un systme complet et cohrent
de moyens d'action rciproques pour le Parlement et le Gou
vernement.

L'action

du

Gouvernement

sur

le

Parlement

s'exerce par la fixation des sessions du Parlement, par les mes


sages du chef de l'Etat, par l'intervention des ministres dans
les dbats
par

parlementaires et par la dissolution des chambres


le Gouvernement. L'action du Parlement sur le Gouverne-

136

ROGER BONNARD

ment est constitue essentiellement


par

la mise en jeu de la
responsabilit des ministres devant les Chambres et
excep~
tionnellement par la mise en jeu de la
responsabilit pnale
des ministres par le Parlement.
En rsum, le rgime parlementaire est un mode de
division
organique du pouvoir politique qui est une modalit de la
sparation des pouvoirs et qui se caractrise par un dvelop
pement systmatique de la coordination des pouvoirs lgis
latif et administratif et de leurs
moyens d'action rciproque
en vue de leur
galit et de leur quilibre.
II.

Les buts politiques de la sparation des pouvoirs.

La

sparation des pouvoirs, ainsi d'ailleurs que le rgime


parlementaire, poursuivent, au moyen de la spcialisation
fonctionnelle et de l'indpendance des
pouvoirs, des buts poli
tiques dont le principal est d'assurer la modration du pou
voir politique et l'autre d'avoir des
organes aptes l'exercice
des fonctions2.

a) La modration du pouvoir. Le but essentiel de la spa


ration des pouvoirs qui,
pour beaucoup, est sa vritable rai
son d'tre est d'affaiblir la
puissance de l'Etat en attnuant la
force du
modr

pouvoir politique et d'avoir ainsi un gouvernement


afin de garantir aux individus leurs droits et liberts

contre l'Etat. Cette ide du gouvernement modr

grce la
sparation des pouvoirs a t fortement systmatise par Mon
tesquieu dans son expos de la sparation des pouvoirs (Esprit
des Lois, L. XI, Ch.
VI).
Voici
Le

en

bref cette thse du gouvernement modr.

pouvoir politique,

aA^ec

les fonctions qu'il

exerce,

est

naturellement trs fort et, par suite,


dangereux pour les
droits et liberts des individus. Ce
danger est particulire
ment

grand lorsque l'exercice du pouvoir politique est con


ce

centr entre les mains d'un seul. Car il


y a grand risque
que, tant seul et n'tant retenu par personne, celui

qui exerce

2. Voir

Dabin, Doctrine de l'Etat,

p.

265 et

s., nos

166 et

s.

LES ACTES

le

CONSTITUTIONNELS

DE

pouvoir veuille aller jusqu'au bout de

ainsi du

pouvoir et devienne

1940

sa

137

puissance, abuse
les droits et

oppresseur pour

! liberts des individus.

I Au contraire, le pouvoir politique sera moins dangereux si


il son exercice est partag entre plusieurs organes et surtout si
j ces organes ont des moyens d'action les uns sur les autres.

La division organique du pouvoir politique

] diminue
d'une

sa

force,

fonction,

parce que,

chaque pouvoir,

ne

par

fonction

disposant

que

d'une force moindre que s'il en dtient


plusieurs. Mais surtout l'existence de moyens d'action rci
proque entre les pouvoirs contribuera particulirement
1 affaiblir le pouvoir politique et l'empcher d'tre tyranInique pour les individus. Car, avec ces moyens d'action,
! chaque pouvoir pourra arrter les autres, si ceux-ci taient
] tents d'abuser de leur fonction. Avec la sq>aration des
; pouvoirs, le pouvoir arrte le pouvoir.

E-

sera

'

b) L'aptitude aux fonctions. L'autre but politique de la


sparation des pouvoirs est d'assurer aux fonctions des titu
laires aptes les exercer.
1 En effet, chaque fonction ayant sa nature propre., diffrente
! de celle des autres fonctions, exige de la part de l'organe qui les
j exerce des aptitudes propres, des habitudes techniques par1 ticulires et enfin une organisation et une procdure spciales.
| Ainsi faire une loi, conclure un contrat, procder une opI ration de police, rendre un jugement sont des actes de nature
1 trs diffrente qu'il sera prfrable de confier des organes
I diffrents. Vrai pour toutes les fonctions, cela est particulire! ment vident pour la fonction juridictionnelle cause de sa
j technicit. Or prcisment la sparation des pouvoirs, en donJ
1

j nant chaque fonction des titulaires diffrents, permet d'asI surer chacune des titulaires aptes, bien organiss et dots
| des voies et moyens convenables.
III.
La

Les dformations de la sparation des pouvoirs.

sparation des pouvoirs ainsi que le rgime parlemen| taire ont toujours t, dans la pratique, l'objet de dforma-

'

138

ROGER

RONNARD

tions

qui paraissent fatales comme si elles taient inhrentes


systme lui-mme. Ces systmes semblent ne pas pouvoir
se maintenir l'tat
pur et devoir tre essentiellement ins
tables par nature. Il y a lieu d'examiner sur ces dforma
tions leur nature, leurs causes, leurs effets politiques et les
possibilits de redressement.
au

A. Nature des dformations.


La

sparation des pouvoirs et le rgime parlementaire n'ont


jamais t prvus dans leur organisation lgale, avec la pleine
spcialisation et indpendance qu'ils devraient normalement
comporter. Il y a toujours t apport quelques drogations.
Mais, en outre, par suite d'une tendance invitable, il se pro
duit au del et mme en violation des
rglementations lgales
des dformations anormales de ces systmes dans
le sens d'une
concentration plus ou moins pousse des fonctions au profit
d'un des pouvoirs qui acquiert ainsi une certaine primaut
sur les autres. Cette dformation de la
spcialisation et de
l'galit se produit gnralement au profit du pouvoir lgis
latif. Ainsi la sparation des pouvoirs a tendance se trans
former en rgime conventionnel.
Il y a atteinte la spcialisation fonctionnelle
par le fait de
l'empitement du lgislatif sur les autres pouvoirs et rupture
d'galit par le fait que, s'il est organis des moyens d'action
rciproques, le lgislatif est seul les exercer.
Les empitements du lgislatif se manifestent par des inter
ventions collectives des assembles lgislatives vis--vis du
Gouvernement consistant dans un usage abusif du contrle par
lementaire et de la mise en jeu de la responsabilit
politique
des ministres devant le Parlement. Les
empitements rsul
tent aussi des interventions individuelles de la
part des mem
bres des assembles auprs de l'administration et
spcialement
auprs des administrations locales, et notamment des prfets,
pour s'immiscer dans l'activit administrative, dans la gestion
des services publics : notamment
pour les nominations de
fonctionnaires, pour des faveurs et dispenses aux particuliers,
pour les marchs de travaux et fournitures etc.

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

1940

139

judiciaire a pu rsister ces empite


dans une certaine mesure la mainmise du

Cependant le pouvoir
ments et chapper

lgislatif. La spcialisation et l'indpendance


pour le judiciaire plus que pour l'administratif
des atteintes que dans des cas exceptionnels.
B. Causes des
La dformation

ont subsist
et n'ont subi

dformations.

de la sparation des

pouvoirs dans le sens

primaut du lgislatif a pour causes essentielles la


fonction lgislative et le mode de recrutement du
pouvoir lgislatif. Comme ces causes ne sont pas occasionnel
les, mais permanentes, il en rsulte que les dformations sont
invitables et irrmdiables.
la

de

nature de la

fonction lgislative. La fonction lgis


nature donner la suprmatie au pouvoir

a) La nature de la
lative tend par sa

qui l'exerce parce que par elle-mme la fonction lgislative


1 commande les autres fonctions. Il existe entre les fonctions

une hirarchie qui entrane une certaine hirarchie entre ceux


! qui les exercent. Comme c'est la fonction lgislative qui est
au sommet de cette hirarchie des fonctions, il en rsulte que
le pouvoir lgislatif la primaut sur les autres pouvoirs3.
La supriorit de la fonction lgislative est une consquence
du principe de la lgalit.
La fonction lgislative a pour objet d'tablir des rglemen
tations par voie gnrale et impersonnelle destines ordon
ner les activits juridiques et matrielles de porte individuelle
avec obligation de s'y conformer : c'est le principe de la lgalit
qui constitue la raison d'tre de la fonction lgislative.
Le principe de la lgalit s'impose non seulement aux parti
culiers, mais aussi l'Etat lui-mme, pour les activits de por
te individuelle qu'il a exercer, sous rserve du pouvoir
discrtionnaire que la lgislation laisse l'Etat.
C'est ainsi que la fonction administrative et le pouvoir
administratif seront subordonns la fonction lgislative

3.

Sur la hirarchie des

et s.,

nos 159 et s.

fonctions, voir Dabin,

Doctrine de l'Etat, p. 250

140

et

ROGER BONNARD

au

pouvoir lgislatif. En effet, la fonction administrative

consiste essentiellement

exercer

des activits

juridiques et

matrielles

qui sont commandes par la lgislation en dehors


du pouvoir discrtionnaire qui est laiss l'administration.
La mme subordination existera pour la fonction juridic
tionnelle et le pouvoir juridictionnel. Car la fonction juridic
tionnelle ayant trancher des litiges juridiques sur la base du
droit existant formul par les rglementations gnrales du
lgislateur, se trouve ainsi commande dans son exercice par
la fonction lgislative, sous rserve du pouvoir discrtionnaire
qui appartient au juge dans l'interprtation du droit existant.
Cette primaut du pouvoir lgislatif rsultant du
principe
de la lgalit est encore renforce
par ce fait que le lgislateur
ne peut pas se dsintresser de la manire dont la loi est ex
cute par l'administrateur et interprte par le juge et qu'ainsi
il est pouss naturellement surveiller et contrler les
pou
voirs administratif et juridictionnel dans leur excution et

interprtation de la lgislation. Il
un

en

surcrot d'influence et d'autorit

rsulte pour le lgislatif


sur

les autres

pouvoirs.

b) Le recrutement du pouvoir lgislatif. En dehors de la


sa fonction, le
pouvoir lgislatif prend encore sup
riorit sur les autres pouvoirs du fait de son mode de recru
tement, parce que ce recrutement en fait le reprsentant le
plus immdiat du peuple.
Le pouvoir lgislatif est constitu par des assembles lgis
latives lues par le peuple un suffrage qui est devenu gn
ralement universel et direct; alors qu'au contraire les autres
pouvoirs sont recruts autrement : les juges par nomination
du Gouvernement et le chef de l'Etat par des lections
plus
ou moins indirectes, comme notamment l'lection
par le
Parlement. Il en rsulte que le pouvoir lgislatif peut prtendre
tre davantage le reprsentant du peuple que les autres pou
voirs. D'o, pour lui, une cause d'autorit et de
supriorit.
nature de

Les dformations du

rgime parlementaire. II semble,


prime abord, que ces dformations dans le sens de la pri
maut du lgislatif, si elles sont fatales dans la sparation des

CONSTITUTIONNELS DE

LES ACTES

1940

141

pouvoirs ordinaire, devraient ne pas se produire dans le rgime


parlementaire puisque ce rgime est prcisment combin de
faon maintenir l'galit des pouvoirs ou rtablir cette
galit si elle vient tre rompue ; et cela grce ce systme
complet et cohrent de moyens d'action rciproque des pou
voirs l'un sur l'autre. En effet, avec ces moyens, si le Parle
ment peut agir sur le Gouvernement, notamment par la mise
en jeu de la responsabilit politique des ministres, le Gouver
nement peut lui rsister par les moyens qu'il possde contre
lui et spcialement avec son pouvoir de dissolution. Ainsi
l'galit pourra tre maintenue ou rtablie l'encontre du
lgislatif.
Or, pratiquement, les choses ne se passent pas ainsi : le
rgime parlementaire subit les mmes dformations que la
sparation des pouvoirs ordinaire. Cela vient de ce que la
primaut du lgislatif subsistant parce que subsistent les
causes de cette primaut, soit la nature de la fonction lgisla
tive et le recrutement du lgislatif, le rgime parlementaire
ne peut pas jouer normalement. En effet, la supriorit du
lgislatif rend le Gouvernement incapable d'exercer les moyens
qui lui sont reconnus faute d'une force et d'une autorit suf
fisantes l'gard du Parlement; alors qu'au contraire, la force
et l'autorit du Parlement subsistant permet celui-ci d'user
de ses moyens d'action et mme d'en abuser.
Le rgime parlementaire tend donc lui aussi vers le rgime
conventionnel. C'est pourquoi l'opinion a t soutenue que
ce serait la forme normale du rgime parlementaire de com
porter la supriorit du Parlement sur le Gouvernement
lequel en serait rduit ne plus tre que le comit d'excu
tion

du Parlement.

C. Effets

politiques des dformations.

Les dformations de la

sparation des pouvoirs et du rgime

parlementaire produisent des effets politiques qui semble


raient, dans une certaine opinion au moins, devoir tre satis
faisants, mais qui, en ralit, de toute faon, ne peuvent tre
considrs que comme

fcheux.

142

Il

ROGER

BONNARD

parat prime abord que ces dformations, aboutissant


certaine concentration des fonctions au profit d'un des

une

pouvoirs aurait

pour effet de crer un


efficace. De sorte que, si cet effet peut

gouvernement fort et
tre critiqu

par ceux

qui veulent un gouvernement modr, il devrait, au contraire,


tre accueilli favorablement par les partisans du gouverne
ment fort, puisque les dformations de la sparation des pou
voirs feraient disparatre le dfaut essentiel du systme qui
est d'affaiblir l'Etat.
En

ralit, les dformations par primaut du lgislatif et

peuvent tre que


les pouvoirs viennent un organe

concentration des fonctions

son

profit

ne

juges fcheuses parce que


qui n'a ni l'aptitude ni la capacit de les exercer.
En effet, d'abord, par ses empitements sur l'administratif
et le juridictionnel, le lgislatif voque lui des besognes qu'il
n'est pas apte remplir, raison mme de son organisation.
Car, prcisment, un des principes de la sparation des pou
voirs est de rendre, par une organisation approprie, chaque
pouvoir apte exercer la fonction qui lui est attribue. Si
le lgislatif se trouve, en principe, apte par son organisation
laborer la lgislation, forcment il ne peut pas tre apte
faire de l'administration ou de la juridiction, car il n'est
pas organis cet effet.
Mais il y a plus. Les dformations concentrent les fonctions
au profit d'un pouvoir qui, raison des dformations de la
reprsentation politique, se trouve tre impuissant, tant
frapp d'une sorte de paralysie. Comme on l'a vu plus haut,
les dformations des partis politiques et du systme repr
sentatif conduisent les assembles lgislatives une impuis
sance complte. Ainsi les dformations de la sparation des
pouvoirs, en concentrant le pouvoir sur le lgislatif, au lieu
de renforcer l'Etat, tendent au contraire lui faire perdre
toute force et le dgrader compltement. Cela est galement
vrai pour le rgime parlementaire qui, de ce fait, est tomb
en dcomposition.

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

1940

143

D. Possibilits de redressement.

prsence des dformations de la sparation des pouvoirs


rgime parlementaire, on a essay d'en oprer le redres
sement. C'tait le thme fondamental de tous les projets de
rforme constitutionnelle qui ont t mis en avant, au cours
de ces dernires annes, dans les Etats dmocratiques de
vouloir ainsi raliser ce redressement du rgime politique. On
visait rtablir l'galit entre les pouvoirs, grce une restau
ration de la force du Gouvernement. A cet effet, on envisa
En

et du

geait un certain mode de recrutement du chef de l'Etat et


un certain amnagement des rapports entre le Parlement et
le Gouvernement. En ralit, les moyens de redressement
prconiss sont inoprants ou inapplicables,

a) Le recrutement du chef de l'Etat. Si certains modes de


le Parlement, affaiblissent
le chef de l'Etat, il en est d'autres, au contraire, qui peuvent
lui donner force contre le Parlement. Il en serait ainsi de l'h]rdit et de l'lection directe par le peuple. Il s'agit de savoir
si ces procds sont possibles et quelles conditions et quels
recrutement, comme l'lection par

sont leurs effets.

hrdit donnerait une grande force


chef de l'Etat, parce que sa dsignation ne dpend de
personne et ne peut tre modifie par personne. Un monarque
hrditaire est, en effet, gnralement assez fort pour pouvoir
s'opposer des assembles lues et ne pas tre domin par
elles, mme si elles sont lues au suffrage universel et direct.
1d Le recrutement par

au

de l'hrdit, pour
qu'il soit ainsi galit avec le Parlement. Il faut aussi qu'il
soit titulaire du pouvoir politique titre exclusif ou en par
tage indivis avec le peuple. S'il n'en est pas ainsi, s'il n'est
que titulaire nominal et non effectif du pouvoir politique,
l'hrdit ne lui assurera pas elle seule l'galit avec le
Seulement il

ne

suffit pas au monarque

Parlement.
ce

hr
effec
du pouvoir politique. L'hrdit se prsente

qui fait la vritable force du monarque


n'est pas son hrdit; c'est le fait qu'il est

En effet, ce

ditaire,

tivement titulaire

144

en

ROGER

ralit

BONNARD

la cause,

mais comme la consquence de


qui, par ailleurs, a sa source effective
pouvoir politique. Grce au pouvoir politique qu'il
non comme

la force du chef de l'Etat


dans le

dtient, le chef de l'Etat se trouve tre assez fort, non seule


ment pour s'imposer lui-mme, mais aussi pour imposer ses
descendants au titre de l'hrdit. La manire dont le gn
ral Bonaparte arriva, par sa force croissante, conqurir
successivement le consulat dcennal, le consulat vie et
l'empire hrditaire est trs caractristique de ce qu'est en
ralit l'hrdit pour

le

monarque

hrditaire.

2 L'lection directe du chef de l'Etat par le peuple, la


diffrence de l'lection par le Parlement, donne gnralement
chef de l'Etat

force

susceptible d'en faire l'gal du


Parlement, puisqu'il ont tous deux la mme origine. Il semble
donc qu'il y ait l le remde efficace l'ingalit des deux
pouvoirs. Grce l'lection populaire du chef de l'Etat, la
dformation du rgime sera redresse.
En ralit, le remde est susceptible de causer un mal pire
que celui qu'il prtend gurir. En effet, le chef de l'Etat et le
Parlement, tant tous deux au mme titre reprsentants de
la nation, prtendront tous deux exprimer par reprsentation
la volont nationale. Or, s'il a des divergences entre e,ux, ils
entreront en lutte et, chacun tant persuad qu'il exprime
vraiment la volont nationale, aucun d'eux ne voudra cder
au

l'autre. Il

l'autre et

en

une

une

rsultera soit

une

neutralisation de l'un par

paralysie de l'Etat, soit la victoire de l'un avec

l'asservissement

la destruction de l'autre

rupture de
l'galit des pouvoirs ou rvolution. L'exprience de la
Rpublique de 1848 est l pour le prouver.
ou

b) L'amnagement des rapports entre les pouvoirs. On a


envisag aussi pour rtablir l'galit des pouvoirs un certain
amnagement de leurs rapports, spcialement pour le rgime
parlementaire.
C'est ainsi qu'on a propos, pour rendre effective l'action
du Gouvernement sur le Parlement, de rendre la dissolution
des chambres obligatoire dans certains cas de conflit entre le
Parlement et le Gouvernement. On a propos de rduire

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

1940

145

j l'action du Parlement sur le' Gouvernement par une rglemen

jeu de la responsabilit poli


tique des ministres devant les chambres. On a aussi demand
un nouveau partage de la. fonction lgislative entre le Parle
ment et le Gouvernement qui limiterait la lgislation du
Parlement une lgislation de principes dont les rgles
seraient formules par le pouvoir rglementaire du Gouver

tation restrictive de la

mise

en

nement.

de redressement ne sont pas retenir, parce


qu'ils sont, en fait, inoprants, ds lors que subsistent les causes
de supriorit inhrentes au pouvoir lgislatif, savoir la
nature de la fonction lgislative et le recrutement du pouvoir
lgislatif.
Ces moyens

IV.

Le rgime parlementaire en

France depuis 1875.

rgime parlementaire sous la IIIe Rpu


blique, qui l'a conduit sa ruine malgr les tentatives faites
pour le sauver, est la preuve que ce rgime est bien toujours
Idestin des dformations fatales et inluctables.
La dcadence du

a) Les lois constitutionnelles de 1875 avaient prvu un


rgime parlementaire. Elles avaient adapt la Rpubli

pur

que

dmocratique les rgles du rgime

parlementaire. Car ce

rgime avait t cr pour les monarchies limites et jusque-l


exclusivement pratiqu par elles, l'imitation de l'Angleterre
o il avait pris naissance.
Le pouvoir judiciaire restait strictement spar des autres
pouvoirs, avec une indpendance garantie par l'inamovibilit
des juges.
Entre, d'une part, le prsident de la Rpublique, formant
avec les ministres le Gouvernement et, d'autre part, le Parle
ment, compos du Snat et de la Chambre des dputs, les
.fonctions lgislatives et administrative taient rparties sui
vant le mode du rgime parlementaire. Le systme compor| lait i
.

1 Une

spcialisation fonctionnelle du Parlement

fonction lgislative et du
R. Bonnard

dans la

Gouvernement dans la fonction


10

ROGER BONNARD

146

administrative, tempre par une coordination des deux


fonctions dans leur exercice au moyen de l'initiative lgisla
tive du Gouvernement, de la participation du Gouvernement
aux dbats parlementaires, de la promulgation des lois par le

prsident de la Rpublique et du

contrle du Parlement

sur

le Gouvernement.
2d Une

indpendance et galit entre le

Parlement et le

Gouvernement, rsultant de la qualit de reprsentant de la


nation, reconnue tant au prsident de la Rpublique qu'au
Parlement, garantie par le systme de moyens d'action rci

parlementaire;

comporte normalement le rgime

proque que

soit, pour le Gouvernement, la convocation des sessions du


Parlement, les messages du prsident de la Rpublique, la
dissolution de la Chambre des dputs ; pour le Parlement, la
mise

en

dans des

jeu de la responsabilit politique des ministres


cas exceptionnels, de leur responsabilit pnale.

et,

b) A l'usage, ce rgime parlementaire a t l'objet d'une


dsorganisation qui peut se rsumer ainsi :
1 Le Parlement, par sa supriorit, raison de la nature de
la fonction lgislative et de son lection au suffrage populaire,
en face d'un prsident de la Rpublique lu par les Chambres
et de juges nomms par le Gouvernement, tait arriv domi
ner, non seulement le Gouvernement, mais aussi le pouvoir
judiciaire.
2 Par contre, le Parlement s'est trouv frapp d'impuis
dformation et

sance

dans l'exercice de sa propre

mante des

fonction par l'action dfor

partis politiques et des politiciens.

D'o les rsultats suivants :

pouvoir judiciaire a t mis en tutelle par les politi


parlementaires pour le faire servir leurs fins
lectorales et a t l'objet d'interventions abusives, surtout
dans le pnal, en vue de couvrir certains dlinquants pour des
raisons politiques.
ld Le

ciens et les

2 Le Gouvernement

t subordonn au

Parlement d'une

encore plus troite que le judiciaire par l'abus du con


parlementaire et de la mise en jeu de la responsabilit
politique des ministres, ainsi que par des interventions indi-

faon
trle

CONSTITUTIONNELS DE

LES ACTES

1940

147

parlementaires auprs des autorits


d'obtenir des faveurs et des dispenses.

viduelles incessantes des

administratives,

en vue

s'est pas senti capable de ragir


immixtions du Gouvernement en utilisant ses

3 Le Gouvernement ne

contre

ces

moyens d'action contre le


de son droit de dissolution.

Parlement, notamment en usant

Le chef de l'Etat qui, dans l'esprit


des lois constitutionnelles de 1875, avait la qualit de repr
sentant de la nation, a cess de revendiquer cette qualit et
s'est rsign tomber au rang de simple agent du Parlement

reprsentant de la nation. Il s'est ainsi


rgime conventionnel.
4 Seulement ce rgime conventionnel a fini par trs mal
fonctionner. Le Parlement a pratiqu ou laiss pratiquer une
trs mauvaise politique intrieure et extrieure ou s'est sou
vent trouv rduit l'impuissance lgislative. La cause en a
t dans les dformations du rgime reprsentatif, uvre des
politiciens et consistant dans la multiplication des partis
et des groupes parlementaires, leur absence de programme
srieux, leurs rivalits tenant surtout des querelles de per
devenu ainsi seul

tabli

un

sonnes,

pur

la

presque

impossibilit dans ces conditions de consti-

majorit stable pour la ralisation d'un programme


positif, les groupements de partis rduits n'tre que de
pures coalitions lectorales raison de ce que, pour le politi
cien, le seul intrt de la politique est dans la conqute des
places et des mandats pour les profits qu'on peut en retirer.
tuer

Le

une

rsultat final, consquence

intrieure et extrieure, a t

d'une dplorable politique

le dsastre de juin

1940.
cet tat de

5 Certains avaient bien cependant aperu


dsorganisation politique de la France et compris le danger,
tant intrieur qu'extrieur, qu'elle faisait courir au pays. Des
rformes avaient t

envisages pour y

remdier. Mais elles

principe de la dmocratie reprsen


parlementaire et se bornaient vouloir redresser
le rgime par des mesures de dtail. C'est pourquoi aucun de
ces projets de rformes n'avait pu aboutir. Le rgime parle
mentaire tait trop irrmdiablement vici pour tre rpa
rable. C'est ce que mirent en pleine vidence les vnements
laissaient subsister le
tative et

ROGER BONNARD

148

Aussi, la Rvolution Nationale s'orienta immdiate


changement complet de rgime et l'a ralis. Le
principe de l'Etat autoritaire a t complt par l'exclusion
du rgime parlementaire. C'est ce rgime de concentration des
fonctions lgislative et administrative, ralis dans la Consti
tution de 1940, qu'on va maintenant examiner.
de 1940.
ment

vers un

La concentration des fonctions


dans la constitution de 1940.

Section II.

La Rvolution Nationale a

substitu la sparation des

rgime parlementaire un rgime de concentration


lgislative et administrative au profit du chef
de l'Etat. Cet ensemble a reu le nom de pouvoir gouverne
mental. Cette concentration est tempre par le principe du
chef en ses conseils . Le chef de l'Etat est assist d'organes
consultatifs. D'autre part, il est aid par ses ministres dont
l'ensemble forme le Gouvernement. Enfin, aprs avoir t
confondues, les fonctions de chef de l'Etat et de chef du gou
vernement ont t organiquement spares.
De ce rgime, il n'existe encore qu'une organisation provi
soire, qui est prvue par les actes constitutionnels n08 2 et 11.
Son organisation dfinitive devra tre tablie par la consti
tution qui est actuellement en laboration.

fonctions du

des fonctions

Il y a

lieu d'envisager successivement

Gouvernement, le contenu du pouvoir

l'organisation du

gouvernemental et les

conseils consultatifs.

I. L'organisation du Gouvernement.

l'organisation du Gouvernement deux questions se


poses comme consquence de la sup
pression du rgime parlementaire. C'est la question du chef
du gouvernement et celle de la hirarchisation de ses membres.
Sur

trouvent avoir t

LES ACTES CONSTITUTIONNELS

DE

1940

A. Le chef du Gouvernement.

systme tabli pour le chef du Gouvernement par les


constitutionnels nds 1 et 2 du 11 juillet 1940, a t
compltement transform par l'acte constitutionnel nd 11 du
Le

actes

18 avril 1942.

a) Les fonctions de chef du Gouvernement consistent dans


politique intrieure et extrieure,
qui commande l'exercice de la fonction gouvernementale,
constitue par les fonctions lgislative et administrative. Un
chef du Gouvernement est plus qu'un prsident du Conseil,
en ce sens qu'il possde en droit et pas seulement en fait la
direction de la politique.
Pour l'organisation des fonctions de chef du Gouvernement,
il y a l'alternative entre le monisme par confusion organique
de ces fonctions avec celles de chef de l'Etat et le dualisme

la direction effective de la

chef de

par sparation organique des deux fonctions. Le


l'Etat cumule les deux fonctions ou bien ne conserve que
de chef de l'Etat et

dlgue

un

celles
des ministres les fonctions

de chef du Gouvernement.

sparation organique des fonctions de chef de l'Etat et


s'imposent absolument dans le
rgime parlementaire raison de la responsabilit politique
du Gouvernement devant le Parlement, afin d'assurer une
certaine stabilit gouvernementale. En effet, au-dessous du
chef de l'Etat qui est exclu de cette responsabilit, ce qui
assure la stabilit, il y a un chef de Gouvernement qui endosse
la responsabilit la place du chef de l'Etat irresponsable et
qui en subit les consquences sans que le chef de l'Etat soit
La

de chef du Gouvernement
:

| atteint.
le dualisme du chef d'Etat et
du chef du Gouvernement s'impose moins, il peut cependant
parfois prsenter de l'utilit. En effet, en rgime autoritaire,
Dans

un

Etat autoritaire, si

responsabilit du Gouvernement devant le


Parlement, il existe cependant devant l'opinion une cer
taine responsabilit politique du Gouvernement qui condi
tionne la confiance des gouverns. C'est pourquoi, dans ces con-

dfaut d'une

ROGER BONNARD

150

ditions, le dualisme peut avoir cette utilit de dgager dans


certaine mesure le chef de l'Etat de toute ou partie de

une

cette

responsabilit politique devant l'opinion et


le chef du Gouvernement.

de la faire

encourir par

b) La solution consacre tout d'abord par les actes consti


monisme par confu
sion organique des fonctions de chef de l'Etat et de chef
du Gouvernement. Le Marchal Ptain dtenait la fois
ces deux catgories de fonctions. Il en avait t ainsi raison
des circonstances et on ne vit pas qu'il y eut utilit tablir
la sparation. D'ailleurs le monisme est prfrable en temps
tutionnels nos 1 et 2 avait t celle du

de crise.
Par l'acte constitutionnel n

1, le Marchal Ptain,

en

temps qu'il avait supprim la prsidence de la Rpu


blique, avait dclar assumer les fonctions de chef de l'Etat
franais. Ayant t investi antrieurement de la qualit de
prsident du Conseil, il conserva cette qualit : c'est ainsi qu'il
se trouva cumuler les fonctions de chef de l'Etat et de chef
mme

titulaire du pouvoir gouver


chef de l'Etat, il se trouvait l'exercer effec
tivement comme chef du Gouvernement. Il possdait l'exclu
sivit de l'initiative et de la dcision dans l'exercice du pou

du Gouvernement. De sorte que,

nemental

comme

gouvernemental. Le ministre comportait un vice-prsi


qui n'tait en aucune faon chef du Gouver
nement, mais seulement un agent d'excution du chef de
l'Etat. Cette combinaison avait exist sous la prsidence de

voir

dent du Conseil

Thiers de 1871 1873.


Les circonstances de la crise

ministrielle ouverte

en

avril

1942, ont oblig remplacer la confusion organique des


chef du Gouvernement par

fonctions de chef de l'Etat et de

L'acte consti
effective de
sera assure
par un chef du Gouvernement distinct du chef de l'Etat.
Ainsi le chef de l'Etat n'ayant plus la direction effective de
la politique n'exerce plus les fonctions de chef de Gouver
nement. Il n'exerce plus que les fonctions de chef de l'Etat.
une

sparation organique des deux fonctions.

tutionnel n 11 dcide, en effet, que la direction


la politique intrieure et extrieure de la France

LES ACTES

ce

CONSTITUTIONNELS DE

titre, il est titulaire

du pouvoir

151

1940

gouvernemental. Ces

lesquels s'exerce ce pouvoir sont signs par lui et


contresigns par le chef du Gouvernement. Il n'est pas exact,
comme l'a dit lui-mme le nouveau chef du Gouvernement
que le Marchal Ptain ait t dessaisi de tous ses pouvoirs.
Il reste chef de l'Etat. Le chef du Gouvernement lui est
actes par

subordonn. Il est

nomm par le

chef de l'Etat. Il tient ses

chef de l'Etat et

pouvoirs d'une dlgation du

autorit. Il est plac sous son contrle, en ce


dsigne les ministres et secrtaires d'Etat,

son

s'appuie sur
sens que,

s'il

il doit obtenir
l'Etat; s'il a
il doit rendre compte au

l'agrment du chef de

pour cette dsignation


libert d'initiative et de
chef de l'Etat de ses
ble devant lui.

dcision,
initiatives et de ses acteset est responsa

actuel de l'Etat franais a toutes les prro


gatives d'un chef d'Etat vis--vis d'un chef de Gouverne
Enfin, le chef

ment. Le

pouvoir

gouvernemental dont le chef de l'Etat

est

exerc par le chef du Gouvernement comme


tant charg de la direction de la politique intrieure et
extrieure, mais il n'est exerc par lui que sous l'autorit du
titulaire, est bien

chef de l'Etat.
K
B. La

hirarchie

gouvernementale.

qui
que, dans le Gouvernement, une subordination,
qui part du chef de l'Etat, descend par chelons jusqu'aux
secrtaires d'Etat. Cette organisation du ministre est prvue
par les lois du 6 septembre 1940, 10 fvrier 1941 et 18 avril
1942. Cette hirarchie gouvernementale qui tait impossible
fait avec la responsabilit politique des ministres devant
le Parlement a t rendue possible par la suppression de cette
Il existe

consiste

maintenant une

hirarchie gouvernementale

en ce

en

responsabilit.
a) La hirarchie
chie est le chef de

est ainsi constitue. Le

l'Etat. Son subordonn

chef de la hirar

direct qui tait le

vice-prsident du Conseil, est maintenant le chef du Gouver


nement. Les deux autres chelons sont constitus successive
ment par les ministres secrtaires d'Etat et les secrtaires

152

BONNARD

ROGER

d'Etat

qui n'ont

du chef du

pas

la qualit de ministres. Avant la cration

Gouvernement, les ministres et secrtaires d'Etat

dpendaient directement du chef de l'Etat. Maintenant ils


.

sont les subordonns directs du chef du Gouvernement et


sont

qu'indirectement subordonns au chef de l'Etat

ne

par

l'intermdiaire du chef du Gouvernement.

b) Les
suivants

moyens pour assurer ces

subordinations sont les

1 Le chef de l'Etat

peut agir par son droit de nommer

le chef du Gouvernement. Il

en

tait de mme tout d'abord

les ministres et secrtaires d'Etat (acte constitutionnel


2). Maintenant les ministres et secrtaires d'Etat sont
nomms par le chef du Gouvernement (acte constitutionnel
nd 11). Cependant le chef de l'Etat doit donner son agrment
cette dsignation.
2 La subordination rsulte du pouvoir d'instruction qui
existe tous les degrs de la hirarchie : du chef de l'Etat et du

pour
n

chef du Gouvernement
des ministres

aux

aux

ministres et secrtaires d'Etat et

qui dpendent d'eux.


(art. 2) prvoit que le vice-

secrtaires d'Etat

Ainsi la loi du 10 fvrier 1941

prsident du Conseil, maintenant le chef du Gouvernement,


dirige et coordonne, sous l'autorit du chef de l'Etat, l'action
des membres du ministre pour l'application des dcisions de
principe et de celles relatives la politique gnrale du Gou
vernement. De mme les ministres ont le mme pouvoir
d'instruction l'gard des secrtaires d'Etat qui leur sont
subordonns.
3 Les ministres et secrtaires d'Etat sont

aussi subor

le serment qu'ils doivent lui


prter en vertu de l'acte constitutionnel n 7 du 27 janvier
1941, complt par le dcret du 14 aot 1941. Ce serment,
qui est la fois d'ordre politique et professionnel, est dfr
personnellement au Marchal Ptain. Il a pour effet d'engager
devant lui la responsabilit personnelle des ministres et
secrtaires d'Etat, tant dans leurs personnes que dans leurs

donns

au

chef de l'Etat par

biens.
4d Cette

responsabilit peut,

en

outre des moyens juridic-

LES

ACTES CONSTITUTIONNELS DE

153

1940

tioimels de droit commun, tre sanctionne par une

rpression

spciale exerce par le chef de l'Etat lui-mme. Cette rpres


sion est prvue par l'acte constitutionnel n 7 (art. 3 et 4).
Elle est la fois disciplinaire et pnale.
La rpression est disciplinaire par les fautes punies. La
faute consiste avoir trahi les devoirs de sa charge. Le
caractre professionnel du manquement et l'imprcision de sa
dtermination indiquent qu'il y a l une faute d'ordre dis
ciplinaire. Par contre, les peines appliques sont de caractre
pnal. En outre, des rparations civiles qui peuvent tre
ordonnes, il peut tre inflig des amendes et, comme autre
peine, la privation des droits politiques, la mise en prsi
dence surveille, l'internement administratif et la dtention
dans

une

enceinte fortifie.

Le caractre

disciplinaire reparat dans le fait que la rpres

avis

sion est prononce par le chef de l'Etat lui-mme aprs


d'un conseil de justice politique que le chef de l'Etat saisit pour
faire enqute, le renseigner sur l'affaire et lui proposer une

(dcret du 29 septembre 1941). Enfin le caractre


disciplinaire rsulte de ce que cette rpression peut s'exercer
paralllement la rpression pnale ordinaire.

dcision

tablis

c) Ces moyens de subordination qui avaient t


en
considration du cumul par le chef de l'Etat des fonctions de
chef de l'Etat et de chef du Gouvernement sont appels
certainement ne plus jouer comme elles avaient t prvues
depuis qu'il existe un chef du

Gouvernement distinct du chef

chef du Gouvernement a la direction


effective de la politique intrieure et extrieure tendra anni
hiler les moyens d'action du chef de l'Etat sur les ministres et
secrtaires d'Etat et des ministres sur les secrtaires d'Etat.
Il pourra invoquer ce droit la direction politique pour s'oppo
ser toute action autre que la sienne sur les membres du
de l'Etat. Le fait que ce

Gouvernement. Le chef de l'Etat ne conservera son action que


sur le chef du Gouvernement; et encore cette action sera-t-elle
limite par le droit du chef du Gouvernement
la direction politique.

l'exercice de

Ainsi

l'agrment du chef de

l'Etat la dsignation des

ROGER BONNARD

154

ministres et secrtaires d'Etat par

le chef du Gouvernement

de pure forme, car le chef du Gouvernement doit pouvoir


librement choisir ses collaborateurs. Le chef du Gouverne
sera

substituer an
pouvoir d'instruction du chef de l'Etat. Le serment au chef de
ment, dirigeant la politique, ne peut que se
l'Etat

sera

illusoire,

car

les ministres et secrtaires d'Etat


Gouverne

doivent surtout obissance et fidlit au chef du

consquence, la rpression disciplinaire du chef


si
l'Etat,
elle pourra tre applique au chef du Gouverne
ment, puisque celui-ci est responsable devant le chef de l'Etat,
ne pourra gure jouer l'gard des ministres et secrtaires
ment. Comme
de

d'Etat.

d) Cette hirarchie gouvernementale a t rendue pratique


possible par la disparition de la responsabilit politique
des ministres devant le Parlement. Antrieurement elle
existait en droit, mais non en fait.
Dans le rgime de 1875, la subordination tant du prsident
du Conseil vis--vis du prsident de la Rpublique que des
ministres vis--vis du prsident du Conseil ne pouvait pas
exister cause de la responsabilit politique des ministres
devant les chambres. En effet, tant le prsident du Conseil
vis--vis du prsident de la Rpublique que les ministres
vis--vis du prsident du Conseil, pouvaient invoquer leur
responsabilit devant le Parlement pour suivre plutt les
directives du Parlement. A raison de cette responsabilit, ils
taient avant tout les subordonns du Parlement. La subordi
nation existait plutt entre les ministres et le Parlement
que dans l'intrieur mme du ministre.
Dans la constitution de 1940, comme il n'y a plus de res
ponsabilit des ministres devant le Parlement, mais seule
ment devant le chef de l'Etat, ces subordinations gouverne
mentales intrieures peuvent dsormais exister. Rien n'y fait
obstacle. Un ministre ne peut arguer rien de valable pour se
soustraire aux injonctions du chef du Gouvernement ou du
ment

chef de l'Etat.

LES ACTES

II.

CONSTITUTIONNELS DE

Le pouvoir

1940

155

gouvernemental.

pouvoir gouvernemental dont le chef de l'Etat est titu


qui est exerc sous son autorit par le chef du Gou
vernement, les ministres et secrtaires d'Etat et par les
Le

laire et

agents administratifs, comprend la fonction administrative,


la fonction diplomatique et la fonction lgislative. L'acte
constitutionnel nd 2 donne l'numration de comptence ainsi
dfres au chef de l'Etat.
A. La fonction

administrative.

la fonction administrative, l'acte


chef de l'Etat :
1 Promulgue et assure l'excution des lois;
2 Nomme tous les emplois civils et militaires pour les
quels la loi n'a pas prvu d'autre mode de dsignation;
a) Comme exercice de

constitutionnel n 2 prvoit que le

30

Dispose de la force arme;


grce et d'amnistie;
Peut dclarer l'tat de sige dans une ou

4 A le droit de

plusieurs

portions du territoire.
b) Sur
suivants
1 Les

ces

comptences, il y a lieu de

prciser les points

participations antrieures du

Parlement ces com

ptences sont supprimes. Ainsi le droit d'amnistie n'appar


tient plus au Parlement. Le chef de l'Etat possde la fois
les droits de grce et d'amnistice. L'tat de sige ne pouvait,
en principe, tre dclar que par le Parlement. Ce droit
appartient maintenant au chef de l'Etat. Enfin, le contrle
I parlementaire sur l'activit administrative du chef de l'Etat
disparat.
2 Le chef de l'Etat ne peut videmment pas exercer
lui seul cette norme fonction qu'est la fonction administrative. L'exercice de cette fonction est partag. La grosse
masse de l'exercice de la fonction administrative est assure
par les agents administratifs, chacun pour la comptence qui
leur est attribue par la loi. Il reste au Gouvernement les

ROGER

156

BONNARD

principe les plus importantes. Cela constitue une


trs lourde, malgr les dcentralisations et les
dconcentrations qui l'ont attnue.
3 Aussi une division du travail a t tablie entre les
membres du Gouvernement. Cette division existait dj
depuis longtemps. Des dispositions rcentes sont venues la
prciser.
La distinction organique des fonctions de chef de l'Etat et
de chef de Gouvernement, qui a t explique plus haut, en
outre qu'elle tait postule par des raisons politiques, a eu
aussi pour cause la ncessit d'allger la tche du chef de
l'Etat, par une division du travail qui a consist transfrer
au chef du Gouvernement le pouvoir d'initiative et de dcision
pour ne laisser au chef de l'Etat qu'un pouvoir de contrle.
Il a toujours t dans l'usage que le pouvoir de dcision
appartenant au Gouvernement, tait l'objet d'une rpartition
entre le chef de l'Etat et chacun des ministres. Les dcisions
taient prises, les unes par dcret du chef de l'Etat, les autres
par arrt ministriel. La loi du 27 juillet 1940 (modifie par
les lois du 23 aot 1940, 5 octobre 1940 et 21 novembre 1940)
est venue consacrer cet usage et dterminer, par une numration prcise, ce partage de comptence entre les ministres
et entre le chef de l'Etat, maintenant le chef du Gouverne
dcisions de
tche

encore

ment

sous

le contrle du chef de l'Etat.

qui doivent tre accomplis par le Gou


distingue entre les actes individuels et les
actes rglementaires. Ces derniers sont pris par dcret. Quant
aux actes individuels, ils sont, en principe, pris par arrts
ministriels ou interministriels (suivant qu'ils intressent
un
ou
plusieurs ministres). Cependant exceptionnellement
doivent tre pris par dcret du chef de l'Etat, certains actes
individuels numrs par la loi. Ce sont ceux des actes pr
vus par l'acte constitutionnel n 2 qui sont des actes indi
viduels, les nominations de certains hauts fonctionnaires
dsigns par la loi4, les dcisions en conseil des ministres
Parmi les actes

vernement,

on

4. Voici la liste des hauts fonctionnaires qui


dcret :
Les marchaux de France; les ministres

secrtaires d'Etat;

doivent tre nomms par

les

d'honneur;

secrtaires d'Etiat;

le grand chancelier de la Lgion

LES ACTES

et en
neur,

CONSTITUTIONNELS DE

157

1940

Conseil d'Etat, les nominations dans la Lgion


les dcisions de quitus des fonds spciaux.
B. La fonction

d'hon

diplomatique.

L'acte constitutionnel n 2 prvoit, au profit du chef de


l'Etat, les pouvoirs de la fonction diplomatique, qui consistent
l recevoir les envoys et ambassadeurs des puissances tran

la

gres, ngocier et ratifier les traits et dclarer


guerre.
Il faut voir sur l'exercice de la fonction diplomatique l'effectivit et l'exclusivit des pouvoirs du chef de l'Etat.
Avant la cration du poste de chef du Gouvernement,
cette fonction tait exerce effectivement par le chef de l'Etat

C'est d'ailleurs le premier pouvoir dont, tout


Rvolution Nationale, le Marchal
Ptain s'est empar et qu'il a exerc personnellement. Ce fut
de sa propre initiative et de sa propre dcision qu'il accomplit
ces actes graves de demander et de conclure les armistices.

en

personne.

au

commencement de la

suite, il tint conserver en main propre la direction


politique extrieure. Des circonstances dont il n'a pas
t matre, l'ont oblig procder dsormais autrement.
C'est ainsi qu'il s'est dcid crer ce chef du Gouvernement
pour lui confier la direction effective de la politique extrieure.
Ainsi, maintenant, le chef de l'Etat ne dispose plus des initia
tives diplomatiques. Il en conserve cependant le contrle.

Dans la
de la

les conseillers

d'Etat;

le gouverneur gnral
roc iet en Tunisie; les

ministres plnipotentiaires ;
les rsidents gnraux au Ma
gnraux des colonies; les pr

les ambassadeurs et

de l'Algrie;

gouverneurs
les gouverneurs des colonies; les rsidents
les pas de protectorat; les hauts commissaires dans les territoires
sous mandat; les secrtaires gnraux des ministres; les magis
trats de la Cour de cassation; les premiers prsidents et procureurs
des cours de cassation; les premiers prsidents et procureurs des
cours
d'appel; le premier prsident, les prsidents de chambre,
fets;

suprieurs dans

les

gnral la cour des comptes; - les


officiers gnraux et assimils, les commandants suprieurs des troupes
aux colonies, dans les protectorats ou territoires sous mandat, les direc
teurs de ministre, d'administration centrale et d'offices nationaux;
du gouverneur gnral de la Banque de Friance; des inspecteurs
gnraux des finances; des inspecteurs gnraux des services admi
nistratifs du ministre de l'Intrieur.
conseillers matres, le procureur

ROGER

158

BONNARD

la fonction diplo
Parlement. Cette
que prvoyaient les lois constitutionnelles de 1875

principe, quant l'exercice de


est
relatif l'intervention du
matique,
Le second

intervention

est maintenant carte,

D'aprs la loi

sauf pour la dclaration de guerre.

constitutionnelle du 16 juillet 1875 (art. 8),

certains traits numrs par

la loi

ne

pouvaient tre ratifis

le prsident de la Rpublique qu'aprs avoir t vots


deux chambres. Cette intervention du Parlement
plus : le chef de l'Etat peut ratifier librement tous
les traits sans aucune restriction.
Quant la dclaration de guerre, la rgle de la loi du 16 juil
let 1875 (art. 9), a t maintenue. Le chef de l'Etat ne peut

par

par les
n'existe

dclarer la guerre sans

l'assentiment pralable des assembles

lgislatives. De sorte que, maintenant, pour raliser pratique


ment cette disposition, il faudrait que le chef de l'Etat
convoque le Snat et la Chambre des dputs. Cela serait
possible, puisqu'en vertu de l'acte constitutionnel n 3
les chambres ne sont pas dissoutes, mais seulement ajournes
sine die et qu'elles peuvent se runir sur convocation du chef
de l'Etat. C'est d'ailleurs l le seul pouvoir qui reste au Snat
et la Chambre des dputs, puisqu'a t transfr au Mar
chal Ptain leur

pouvoir constituant par la loi constitution

juillet 1940 et leur pouvoir lgislatif par l'acte


constitutionnel n 2. Quant leur pouvoir de contrle sur le
Gouvernement et de mise en jeu de la responsabilit politique,
il a t implicitement abrog par les dispositions de l'acte

nelle du 10

constitutionnel nd 2.
C. La fonction

lgislative.

Le chef de l'Etat est actuellement titulaire de la fonction


lgislative dans sa totalit et son exclusivit.
L'acte constitutionnel n 2 a, en effet, ajout au pouvoir

rglementaire

que

possdait dj le chef de l'Etat le pouvoir

lgislatif que possdaient les Chambres et qu'elles ne peuvent


plus exercer par suite de leur ajournement en vertu de l'acte
constitutionnel n 3. Le chef de l'Etat peut ainsi faire non
seulement des rglements, mais aussi des lois. Il possde la to-

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

159

1940

talit de la fonction
titre

lgislative. Il possde aussi cette

fonction
vient

exclusif, c'est--dire qu'aucun autre organe ne

partager avec lui le

pouvoir de dcision en matire lgislative.

assist de conseils consultatifs qui lui appor


tent leur avis sur sa demande.
Cependant l'acte constitutionnel n 2 prvoit que cette
Il est seulement

pouvoir lgislatif au profit du chef de l'Etat


lorsque les assembles lgislatives prvues par la
loi constitutionnelle du 10 juillet 1940 auront t cres. Les
nouvelles assembles reprendront en principe le pouvoir lgis
latif et le chef de l'Etat ne pourra plus l'exercer qu'en cas de
tension extrieure ou de crise intrieure grave. Mais il ne
semble pas, comme on le verra plus loin, que cette ventualit
ne doive pas se raliser parce que le projet de constitution qui
est en laboration contient un systme d'organisation du pou
voir lgislatif trs diffrent. On va prciser l'tat actuel du
pouvoir lgislatif du chef de l'Etat.

exclusivit du
devra cesser

Les lois du Chef de


existe actuellement au

l'Etat1. La confusion organique qui


profit du chef de l'Etat pour les deux

pouvoirs rglementaire et lgislatif, fait que ces deux pouvoirs


sont exercs au moyen de dcrets. Mais cette confusion orga
nique n'a pas entran une confusion matrielle. La distinc
tion matrielle entre les rglements et les lois subsiste. A cette
distinction matrielle se rattache une distinction formelle. La
distinction de nature entre les deux pouvoirs et les deux actes
entrane des diffrences quant leur rgime. Enfin les lois
actuelles du chef de l'Etat diffrent compltement des dcretslois d'avant 1940.
1 Les lois du

chef de l'Etat contiennent comme

les ancien

les dispositions initiales et incondi


tionnes de la lgislation et continuent ainsi s'opposer aux
rglements qui contiennent la lgislation subordonne la
lgislation initiale et inconditionne des lois. En faisant au
moyen de dcrets la fois des lois et des rglements, le chef de
l'Etat n'tablit pas un mme genre de rglementation : il fait

nes

lois du Parlement

1. Sur la question, voir Laferrire,


France, Avant-propos, p. 1-16.

Le nouveau droit

public de la

ROGER BONNARD

160

rglementations initiales et inconditionnes (dans


lois) et tantt des rglementations subordonnes (dans les
rglements). Le dcret est le terme gnral qui dsigne tous
les actes du chef de l'Etat : c'est une dsignation d'ordre orga
nique. Par dcret peuvent tre accomplis des actes qui diff
rent au point de vue matriel. C'est ainsi que dans le domaine
lgislatif, il peut tre fait par dcret des lois et des rgle
tantt des
les

ments,

lois et des rglements


distinction formelle entre

2d A cette distinction matrielle des


du chef de l'Etat

t rattache une

espces de dcrets.
procdure de la loi comporte d'abord l'obligation de
l'avis pralable du conseil des ministres, alors que pour les
rglements l'avis n'est obligatoire qu'exceptionnellement,
lorsque la loi le prescrit expressment. Cette rgle de l'avis

ces

deux

La

les lois figure dans l'acte consti


le chef de l'Etat exerce le pou
ministres . Pour garantir que
donn, le visa de la loi doit porter que le conseil

du conseil des ministres pour

tutionnel nd 2, 2 qui dit que


voir lgislatif en conseil des
l'avis

des ministres

t entendu.

L'autre formalit

impose

aux

lois du chef de l'Etat est

qu'elles doivent contenir un article final dans lequel, aprs


l'ordre de publication, il est affirm que le dcret a la qualit
de loi. Cet article est ainsi conu : Le prsent dcret sera
publi.au Journal Officiel et excut comme loi d'Etat.
De sorte que, si ces deux formalits ou l'une d'elle ont t
omises, le dcret cesse d'tre une loi pour ne plus tre qu'un
rglement.
3d Pour le rgime des lois du chef de l'Etat, leurs carac
tres formels entranent les consquences suivantes.
Le dcret qui est une loi ne peut jamais tre illgal et est
ainsi pour cette raison insusceptible de tout recours juridic
tionnel par voie d'action ou d'exception. En effet, ce dcret
ne peut pas tre illgal au point de vue matriel quant son
contenu puisque par dfinition il peut contenir une rgle
mentation initiale et inconditionne. D'autre part, il ne peut
pas tre illgal au point de vue formel, parce que si les deux
formalits ou l'une d'elles ont t omises, le dcret n'est plus

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS PE

loi, mais un rglement, tant donn qu'il


formelle de loi ces formalits. Mais alors le
une

161

1940

doit sa qualit
dcret, devenu

rglement faute des formalits exiges, pourra tre atta


qu pour illgalit comme dcret s'il a usurp le contenu rser
v aux lois, c'est--dire s'il contient une rglementation ini
tiale et inconditionne. Il est vrai que la loi du chef de l'Etat
n'est plus inattaquable comme la loi du Parlement parce
qu'elle n'est plus comme celle-ci l'expression par reprsen
tation de la volont gnrale de la nation. Elle est l'expression
de la volont d'un agent de l'Etat et pourrait ce titre tre
un

attaque comme le sont les rglements. Mais en fait, les lois


actuelles du chef de l'Etat sont inattaquables parce qu'en

attaquables, elles cessent d'avoir la qualit de loi


devenir des rglements1.
3 Les lois actuelles du chef de l'Etat sont compltement
diffrentes des dcrets-lois des annes qui ont prcd 1940.
C'est pourquoi elles n'ont pas, juste titre, t dnommes

devenant
pour

dcrets-lois.
Les dcrets-lois d'avant 1940

ment pour l'impuissance


tomb. Mais ils

visaient suppler le Parle

lgislative dans laquelle il tait

impliquaient seulement une

extension du

ipouvoir rglementaire et non une attribution de pouvoir lgis


latif. Juridiquement, il ne pouvait pas en tre autrement.
jCar l'habilitation faire des dcrets-lois tait donne par le
Parlement. Or le Parlement pouvait bien tendre le domaine
du pouvoir rglementaire du Gouvernement. Mais il ne pou
vait pas dlguer au Gouvernement par une loi ordinaire le
pouvoir lgislatif, c'est--dire le pouvoir de faire des lois. Seule
une loi constitutionnelle pouvait attribuer au Gouvernement
le pouvoir de faire des lois, puisqu'il s'agissait l d'une dro
gation au principe constitutionnel de la sparation des pou
voirs. Le pouvoir lgislatif actuel du chef de l'Etat a t l'ob
jet d'une telle attribution constitutionnelle. C'est ainsi que
ses actes sont juridiquement des lois.
Mais, si les dcrets-lois restaient ainsi des rglements,
1. Voir
note

sur

ce

point l'opinion

diffrente de Laferribb, op.

cit., p. 8,

2.

R. Bonnard

11

ROGER

162

BONNARD

rglements ayant force de loi, c'est--dire des


rglements ayant ceci de particulier qu'ils pouvaient modi
fier les lois, existantes. D'autre part, les dcrets-lois taient
susceptibles de devenir des lois proprement dites par l'effet
c'taient des

parlementaire qui tait prvue pour eux.


jusqu' cette ratification, ils gardaient la
nature de rglements. Il en rsultait que le recours juridic
tionnel de lgalit tait recevable contre eux. Le recours pour
excs de pouvoir ne devenait irrecevable qu'aprs la ratifica
tion, du fait que le dcret-loi devenait alors une loi.
Enfin les habilitations de dcrets-lois ont toujours t limi
tes quant l'objet ou au but et quant la dure. Tandis que
l'habilitation constitutionnelle actuelle du chef de l'Etat est

de la ratification
En tout cas,

sans

condition.

III.

Les conseils lgislatifs du chef de l'Etat.

Dans l'exercice du
vue

pouvoir lgislatif qui lui est dfr en


pouvoirs, le chef de l'Etat est

de la concentration des

cependant assist de conseils, afin de raliser le

chef

en

ses

conseils

principe du

Ce sont le conseil des ministres, le

budgtaire et le Conseil national. Quant au Conseil


d'Etat, la loi du 18 dcembre 1940, art. 19, prvoit bien qu'il
peut tre appel donner son avis sur les projets de loi du Gou
vernement. Mais ce rle consultatif du Conseil d'Etat parat
devoir rester dans le nouveau rgime aussi peu effectif qu'il
comit

l'tait antrieurement.

le comit budgtaire et le Conseil


reprsentatif ni national,
ni professionnel et qu'ainsi leur existence n'impliquait pas
que l'Etat autoritaire de 1940 et caractre mixte compor
tant un partage du pouvoir politique entre le chef et la nation.
Ici on va voir que l'intervention de ces conseils, comme d'ail
leurs celle du conseil des ministres n'implique pas une spa
ration des pouvoirs du fait que la fonction lgislative leur
serait attribue et qu'ils seraient indpendants du chef de
l'Etat. En ralit, il n'y a pas sparation des pouvoirs parce
que ces conseils n'ont pas, en matire lgislative, ui pouvoir
On

vu

plus haut

national n'avaient

que

aucun

caractre

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

dcision, mais seulement un

de

pouvoir consultatif et parce

| qu'en outre ils sont, dans leur fonction


ment subordonns au

chef de l'Etat.

A. Le conseil des

Iflil

"

'

163

1940

consultative, troite

ministres.
T

"r

ministres est actuellement le conseiller lgis


ordinaire du chef de l'Etat dans l'exercice du

Le conseil des

latif normal et

pouvoir lgislatif. En effet,

l'intervention consultative du

I conseil des ministres est obligatoire et gnrale pour les lois du


chef de l'Etat. Il y a obligation pour le chef de l'Etat de pr
senter toutes ses lois l'avis du conseil des ministres. Gela
rsulte de la disposition de l'acte constitutionnel rid 2 qui porte

le pouvoir lgislatif en conseil


des ministres est, comme
des diffrences formelles entre la loi

que le chef de l'Etat exerce


des ministres . Cet avis du conseil
on

vu plus haut, une


rglement du chef de l'Etat.

l'a

et le

B. Le comit

budgtaire.

budgtaire est le premier organe consultatif sp


qui a t cr pour servir de conseil lgislatif au chef de
l'Etat (Loi du 16 novembre 1940 modifie par la loi du 27 sepLe comit

cial

| tembre 1941).
On

plus haut que, compos de techniciens et de spcia


il n'avait pas le caractre reprsentatif.
conseil financier du chef de l'Etat en matire de d

a vu

listes des finances,


Il est le

penses.
On va voir ici

effectivement la fonction
existence n'entrane pas sparation des

qu'il n'exerce pas

lgislative et que son


pouvoirs.
Charg tout d'abord seulement d'examiner le projet de loi
portant fixation du budget gnral de l'Etat, son pouvoir
d'examen a t tendu par la loi du 27 septembre 1941 tous
les projets de loi portant ouverture de crdits. En outre, en
cours d'exercice, le comit surveille l'emploi des crdits et il
effectue ou fait effectuer ce sujet toutes les enqutes qu'il
R. Boimard

11

ROGER RONNARD

164

juge utiles. Ainsi il a s'occuper des


des recettes et notamment des impts.

dpenses l'exclusion

comptence est purement consultative. Il l'exerce de la


faon suivante. Les observations qu'il croit devoir formuler
aprs l'examen des lois de crdits sont consignes dans un
rapport. Ce rapport est communiqu au chef de l'Etat en
Sa

mme

mande

temps que le

projet de loi dont le

l'adoption. Ces documents ne

comit lui recom

sont pas publis, pas

le compte rendu des sances du comit.


dpendance du comit vis--vis du chef de l'Etat rsulte
de ce que ses membres sont nomms par dcret sur la propo
sition du secrtaire d'Etat aux finances dans les catgories qui
sont prvues par la loi (loi du 27 septembre 1941, art. 2).

plus

que

La

C. Le

Le Conseil

Conseil national.

national est le second organe consultatif ta


conseil lgislatif au chef de l'Etat (Lois du

bli pour servir de


22 janvier 1941 et

du 22 mars 1941 et dcret du 22 mars 1941).


dj que le Conseil national tait une assemble
nombreuse de composition assez disparate, comprenant des
hommes politiques, des techniciens, des professionnels, des
notables, tous choisis pour leurs aptitudes personnelles, mais
n'ayant aucun caractre reprsentatif ni national, ni profes
sionnel. On va voir ici, en examinant son rle consultatif, qu'il
On

a vu

la fonction lgislative et qu'il est


chef de l'Etat, qu'ainsi son
sparation des pouvoirs.

n'exerce pas effectivement


trs troitement subordonn au

existence

n'implique

pas

a) Le Conseil national peut tre appel par le chef de l'Etat


avis sur tout projet de loi ou de dcret ou toute
autre question. Mais en fait il a t cr pour donner avis au
chef de l'Etat sur les lois particulirement importantes, celles
relatives aux grandes rformes destines raliser la Rvolu
tion Nationale. Ainsi, la diffrence du conseil des ministres
qui est le conseil lgislatif ordinaire du chef de l'Etat,
Conseil national est son conseil lgislatif extraordinaire.
donner son

le

LES ACTES CONSTITUTIONNELS DE

165

1940

b) Le Conseil national n'exerce qu'un pouvoir


l'autqrit du chef de l'Etat.

consultatif

et il l'exerce sous

pouvoir consultatif peut tre exerc de plusieurs faons.


peut tre exerc individuellement en ce sens que l'avis des
membres du Conseil national peut leur tre demand titre
individuel par le chef de l'Etat. Le Conseil national peut aussi
intervenir en assemble plnire, mais seulement exceptionnel
lement lorsque cette runion est dcide par le chef de l'Etat.
Il peut intervenir aussi en commissions composes d'un cer
tain nombre de ses membres (de 10 25 au maximum) et
charges chacune de l'examen d'une question dtermine.Ce
fonctionnement en commission est le mode normal et jus
qu'ici unique de fonctionnement du Conseil national. Voici
comment est organis ce fonctionnement en commissions.
1 Les commissions du Conseil national sont spciales et
temporaires, c'est--dire qu'elles sont constitues pour l'exa
men d'un projet ou d'une question dtermine et disparais
sent lorsque cet examen est termin. Des commissions perma
nentes risqueraient de prendre trop d'autorit raison de
leur permanence et iraient l'encontre de la subordination
du Conseil national l'gard du chef de l'Etat.
Comme consquence de ce fonctionnement en commissions
spciales et temporaires, la loi du 22 mars 1941, art. 3, a dci
d qu'il ne serait pas allou aux conseillers nationaux une
rmunration fixe analogue l'indemnit parlementaire, mais
lune indemnit journalire par jour de sance pendant le temps
; o les conseillers nationaux sont appels siger.
26 Les commissions sont entirement places sous l'auto
rit du chef de l'Etat de faon ce qu'elles ne puissent pas
gner les initiatives et les dcisions du chef de l'Etat.
Les membres des commissions sont dsigns par le chef de
l'Etat parmi les membres du Conseil national. Mais le chef
d'Etat peut aussi prendre des membres en dehors du Conseil
Ce

Il

national. Ainsi la liste des membres du conseil

national n'est

pas limitative pour la constitution des commissions par le chef


de l'Etat. Les sances des commissions ont lieu sur convoca

tion du chef de l'Etat.

ROGER

166

Les commissions n'ont

leur avis

ne

lie

en

RONNARD

qu'un simple pouvoir consultatif et


leurs avis

rien le chef de l'Etat. Pour que

risquent pas de faire pression sur la dcision du chef de


l'Etat, leurs sances ne sont pas publiques, le compte rendu
ne

n'en est pas publi et leurs avis restent secrets.


Les commissions n'ont aucun droit d'initiative.

Elles

ne

peuvent discuter et donner leur avis que sur les matires qui
leur sont soumises par le chef de l'Etat. Elles ne peuvent pas
prsenter des vux, ni recevoir des ptitions, car ce serait un
moyen dtourn d'exercer des initiatives consultatives.
Par contre, leur pouvoir consultatif est assez large : elles
peuvent examiner le principe et l'opportunit des mesures
en proposer non seulement
aussi la modification.

et

l'adoption

ou

le rejet, mais

procdure de la consultation de la commission est minu


rgle par les articles 9 12 du dcret du 22 mars

La

tieusement
1941.

D. Les futures

assembles lgislatives.

budgtaire et le Conseil national ne sont que des


provisoires destins tre remplacs par des assem
bles lgislatives dans la constitution dfinitive. La loi cons
titutionnelle du 10 juillet 1940 prvoit expressment la cra
Le comit

conseils

tion de

ces

assembles.

qui mentionne ces assembles, les


envisage comme devant tre des assembles lgislatives avec
pouvoir propre de dcision puisqu'elle prvoit que le pouvoir
lgislatif, momentanment dfr au chef de l'Etat, leur
reviendra, sauf dans des circonstances exceptionnelles o le
chef de l'Etat pourra de nouveau l'exercer.
L'acte constitutionnel n2,

le projet d.e constitution qui est actuel


reproduise ce plan d'organisation du
pouvoir lgislatif. Dans son message du 15 octobre 1941
adress la commission de la constitution du Conseil natio
nal, le Marchal Ptain a dclar expressment que les futu
res assembles n'auraient pas pouvoir de dcision en matire

semble pas que


lement en laboration
Il

ne

LES

ACTES CONSTITUTIONNELS

lgislative, mais seulement

DE

167

1940

pouvoir consultatif. Il a dit en

effet :
Ces assembles seront

dans l'Etat autoritaire les conseils


qui seul est responsable et commande.
Cette solution s'impose non seulement pour maintenir
l'Etat autoritaire dans sa forme pure, mais aussi parce que
le projet de constitution prvoit que les assembles seront
base de reprsentation des intrts. Ce ne seront plus des as
sembles politiques bases sur la division en partis politiques

clairs du chef

et constituait une

reprsentation politique de la

nouvelles assembles

seront reprsentatives

nation. Les

des intrts et

individus grou
ps par communauts d'intrts et de professions. Or de telles
assembles reprsentatives d'intrts ne sont pas aptes
des

professions, car elles

dcider, mais seulement

Section III.
A ct de la

seront lues par les

conseiller.

Les

dcentralisations.

division du pouvoir

politique d'aprs les fonc

les attributions,
Cette division
consiste en ce qu'une ou plusieurs attributions de l'Etat sont
dtaches d'une autorit suprieure pour tre dfres un
organe infrieur qui est charg de les remplir et qui pour cela
reoit une certaine indpendance tout en restant soumis au
contrle de l'autorit suprieure. C'est l ce qui constitue le
fait gnral de la dcentralisation. Ce sont donc des modes de
fragmentation du pouvoir politique par division organique de
pouvoir sur la base des attributions de l'Etat, lesquelles
sont dfres des organes infrieurs jouissant d'une certaine
autonomie, mais cependant contrls par l'autorit suprieure.
Ainsi les dcentralisations se situent dans le domaine de la

tions, il existe une division du pouvoir d'aprs


c'est--dire d'aprs les interventions de l'Etat.

ce

hirarchie des

1. Sur la
nos

184 et

agents publics1.

dcentralisation, voir Dabin,


s.

Doctrine de l'Etat, p.

303 et s.,

168

ROGER

BONNARD

I. Les diffrentes dcentralisations.


Il

existe

diffrentes

espces de dcentralisations qui

se

diffrencient par la base sur laquelle elles reposent et la


cause d'o procde l'autonomie des organes dcentraliss.

a) La base de la dcentralisation peut tre territoriale

ou

institutionnelle.
1 Avec la base

territoriale, on a la dcentralisation admi


qui consiste : 1 riger dans les
circonscriptions administratives locales des organes locaux
en autorits administratives locales, c'est--dire en organes
dots d'une certaine autonomie, limite cependant par un
contrle du pouvoir central; 2 dfrer ces autorits
administratives locales certaines attributions et les charger
de la direction des services publics relatifs ces attributions.
Ainsi, dans la dcentralisation territoriale, des autorits
administratives locales, bnficiant d'une certaine autonomie
vis--vis du pouvoir central, tout en tant soumises son
contrle, assurent la direction de services publics locaux pour
remplir les attributions dtaches du pouvoir central et dont
elles ont t charges la place du pouvoir central ou de ses
reprsentants locaux. Lorsque des pouvoirs sont dfrs des
reprsentants locaux du pouvoir central qui sont troitement
subordonns ce pouvoir, il n'y a plus dcentralisation, mais
nistrative territoriale

dconcentration.
2 La base institutionnelle donne deux dcentralisations
dcentralisation par
ou

la

service et la dcentralisation syndicale

corporative.
La dcentralisation par

service consiste en ce qu'un service


public charg de remplir une certaine attribution reoit une
autonomie l'gard de l'autorit administrative, centrale ou
locale, qui le dirige, sous rserve d'un certain contrle de cette
autorit et devient ainsi un tablissement public.
La dcentralisation syndicale ou corporative consiste en
ce
que l'Etat, lorsqu'il s'oriente vers l'interventionnisme, se
trouvant peu apte remplir certaines attributions, notam
ment les attributions d'ordre conomique, fait appel des

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

1940

169

syndicats ou des corporations pour remplir ces attributions


ou l'aider les remplir; ces syndicats et corporations restant
des organismes privs ou devenant des organismes publics.
La pratique de l'conomie dirige exige gnralement cette
dcentralisation syndicale ou corporative.
b) La dcentralisation administrative territoriale comprend
qui sont la dcentralisation dmocratique et la
dcentralisation autoritaire. Ces deux modes de dcentralisa
tion se diffrencient par le mode de recrutement des autorits
administratives locales et la manire d'aprs laquelle l'auto
nomie des autorits est assure.
1 La dcentralisation dmocratique consiste en ce que

deux modes

les autorits
teurs de la

administratives locales sont lues par

circonscription locale. Ils

les lec

subissent ainsi l'action

l'opinion publique locale. Cette subordination l'opinion


d'autant l'autorit du pouvoir central et
leur donne une certaine autonomie vis--vis de ce pouvoir.
C'est cause de cette action de l'opinion locale que cette
dcentralisation est dite dmocratique. Les autorits locales
sont, en fait, des reprsentants de la circonscription et ainsi
de

locale les soustrait

les

circonscription s'administrent euxl'intermdiaire de leurs reprsentants. Ce qui est

administrs de la

mmes par

proprement une

application de l'ide dmocratique.

dcentralisation est autoritaire lorsque les autorits


administratives locales sont nommes par le pouvoir central
La

reprsentants locaux.
Malgr cette nomination, la dcentralisation subsiste
lorsque les agents ainsi nomms sont bien des autorits
nistratives locales et non des reprsentants locaux du pouvoir
central parce qu'ils ne sont pas des fonctionnaires de carrire,
mais des particuliers appels occasionnellement et tem
porairement l'exercice d'une fonction publique et placs en
dehors de la hirarchie et parce que leurs actes ne sont soumis
qu' un simple pouvoir de contrle et non un
hirarchique. Sauf l'lection, tous les lments de l'autonomie
ou ses

admi

pouvoir

subsistent.

On

dcentralisation,

longtemps considr
mais centralisation,

qu'il n'y avait plus


lorsque les agents

ROGER BONNARD

170

locaux taient nomms, parce que


identifie avec le self-government.

la dcentralisation tait
En ralit, la dcentrali
sation subsiste malgr la nomination si l'autonomie est assure
aux agents locaux nomms comme elle l'est aux agents lus.
La dcentralisation autoritaire s'est impose pour des
raisons thoriques et pratiques.
Thoriquement, alors que la dcentralisation dmocratique
tait postule par le rgime dmocratique, afin d'appliquer
l'administration locale le principe dmocratique du gouver
nement des individus par eux-mmes, au contraire, l'Etat
autoritaire devait entraner la dcentralisation autoritaire et
exclure la dcentralisation

dmocratique, parce que les pro


proprement dmocratiques de l'lection et de l'action
l'opinion sont en contradiction avec l'esprit du rgime

cds
de

autoritaire.
D'autre

part, la dcentralisation dmocratique aprs avoir


grande faveur, est tombe en dfaveur. L'appui de
l'opinion locale a permis parfois aux autorits locales d'exa
grer leur autonomie et de rsister par trop au pouvoir
central. La pratique de l'lection a cr une catgorie de
politiciens locaux encore plus dangereux que les politiciens
parlementaires parce qu'encore plus dpourvus du sens de
l'intrt gnral. Par dmagogie, les finances publiques ont
t mises au pillage et l'administration livre l'illgalit et
t

au

en

dsordre.
Tous

ces

procds de dcentralisation qui viennent d'tre

dcrits existent

en

France

la dcentralisation territoriale et

institutionnelle et la dcentralisation

dmocratique et auto
Depuis 1940, il n'a pas t touch la dcentralisation
par service, car le procd d'organisation du service public
en tablissement
public est de caractre purement technique,
insusceptible de subir l'action de facteurs politiques. Il en est
autrement pour les autres dcentralisations : les facteurs
politiques peuvent profondment affecter leur organisation.
L'extension de l'conomie dirige, depuis 1940, a beaucoup
pouss au dveloppement de la dcentralisation syndicale et
corporative. Cette matire est trop vaste pour qu'elle puisse
tre traite dans le prsent essai. On va se borner indiquer
ritaire.

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

171

1940

quelle mesure la dcentralisation dmocra


tique s'est transforme en dcentralisation autoritaire du
fait de l'avnement de l'Etat autoritaire^
comment et dans

II. La dcentralisation

autoritaire depuis 1940.

s'est dveloppe en France au cours


faon continue sous forme de dcentrali

La dcentralisation
du xix sicle d'une

dmocratique, parce que, lorsque le pays tait en


dmocratie, la dcentralisation dmocratique tait en har
monie avec son rgime politique et parce que dans les priodes
autoritaires et notamment sous le Second Empire, la dcen
sation

dmocratique servait donner satisfaction sur le


plan local au sentiment dmocratique auquel on ne voulait
pas donner satisfaction sur le plan national.
Depuis 1940, la dcentralisation autoritaire a fait son appa
rition avec l'Etat autoritaire. On a voulu mettre l'organisa
tion de l'administration locale en harmonie avec le nouveau
rgime autoritaire et mettre un terme aux abus dmagogi
ques de la dcentralisation dmocratique. Un des objectifs
principaux de la Rvolution Nationale a t la rforme de
l'administration locale dans le sens d'une dcentralisation
autoritaire. La rforme n'a t que commence. Il n'a t pris
pour le moment que des mesures provisoires. Dans le dpar
tralisation

dcentralisation a t suspendue et remplace


provisoirement par la dconcentration. Quant aux communes,
tandis que dans les petites communes la dcentralisation
dmocratique tait maintenue, dans les grandes communes,
cette dcentralisation a t remplace par une dcentralisa
tement, la

tion autoritaire.

A. L ' administration

C'est la loi du 12
tion

dpartementale.

octobre 1940 qui a rform

dpartementale, tablissant un rgime

suspendu la dcentralisation et

l'administra

provisoire qui a

dvelopp la dconcentration.

172

ROGER BONNARD

a) La suspension de la dcentralisation. La suspension


dpartementale rsulte de ce que la
loi a dcid que : 1 l'activit des organes dcentraliss du
dpartement est suspendue du fait que les sessions des con
seils gnraux, des commissions dpartementales et des
conseils d'arrondissement sont suspendues; 2 les pouvoirs
de dcision de ces assembles sont exercs par le prfet ou le
sous-prfet.
D'autre part, le prfet est bien assist par une commission
administrative qui remplace le conseil gnral et la com
mission dpartementale. Mais cette commission n'a qu'un
pouvoir consultatif. Elle donne des avis au prfet et lui est
de la dcentralisation

entirement subordonne.
Les membres de la commission

(au nombre de 7 9) sont


ministre de l'Intrieur. Trois ont d tre pris
gnral respectivement parmi les membres des
des finances, des travaux publics et de l'assis

nomms par le
dans le Conseil

commissions
tance.

La commission administrative est

convoque et prside
le prfet. Elle ne peut pas formuler des vux. Elle ne
peut que donner des avis sur la demande du prfet. Cepen
dant elle doit tre obligatoirement consulte sur le budget et
les comptes du dpartement, sur les emprunts et les imposi
tions dpartementales, sur toutes les matires pour lesquelles
il y avait dlibration dfinitive du conseil gnral.
par

b) Le dveloppement de la dconcentration. - La suspen


dpartementale a t compense
par un dveloppement- de la dconcentration. Ce dvelop
pement rsulte d'une extension qui a t donne aux pouvoirs
des prfets, d'abord par la loi du 12 octobre 1940 qui leur a
dfr les pouvoirs de dcision du conseil gnral et de la
commission dpartementale et ensuite par la loi du 23 dcem
sion de la dcentralisation

bre 1940.

Dj le dcret-loi du 5 novembre 1926, dans son article pre


qui avait modifi l'article 3 de la loi du 10 aot 1940,
avait vis largir les pouvoirs gnraux du prfet comme
chef administratif du dpartement. La loi du 23 dcembre
mier

LES ACTES

CONSTITUTIONNELS DE

1940

173

largissement et contient cet effet les


dispositions suivantes.
Le prfet devient le reprsentant du chef de l'Etat. Il est
son agent et est responsable devant lui. Ainsi le prfet n'est
plus rattach directement aux diffrents ministres et spcia
1940

lement

accentu cet

au

ministre de l'Intrieur.

prfet est le reprsentant de toutes les administrations


dpartement, l'exception de l'ordre judiciaire.
Pour cela les chefs de service locaux doivent le renseigner et
les fonctionnaires locaux sont placs sous ses ordres.
Enfin, la loi dcide que les tableaux annexs aux dcrets
du 2 mars 1852 et du 13 mars 1861, qui numrent les pou
voirs des prfets, devront tre reviss dans le sens de l'exten
sion de ces pouvoirs. Ce sera un dveloppement de la dcon
Le

civiles du

centration.

B. L'administration

communale.

remplacement de la dcentralisation dmocratique par


autoritaire a t effectue par la loi du
16 novembre 1940 pour les communes de plus de 2.000 habi
tants. Les communes de 2.000 habitants et au-dessous con
servent le rgime antrieur de dcentralisation dmocratique.
Le rgime de dcentralisation autoritaire a t ralis dans
les communes de plus de 2.000 habitants par le remplace
ment des maires, adjoints et conseils municipaux lus par des
maires, adjoints et conseils municipaux nomms dans les
Le

la dcentralisation

conditions suivantes.
Les maires et les

adjoints sont nomms par le ministre de


plus de 10.000 habitants et

l'Intrieur dans les communes de


par le prfet dans les communes
Pour les conseils municipaux,

de 2.000 10.000 habitants.

il a t organis un procd
de nomination sur prsentation. Les conseils municipaux
sont nomms sur une liste de prsentation comportant un
nombre de candidats double du nombre des siges pourvoir.
La liste est tablie dans les communes de plus de 50.000 habi
tants par le prfet, aprs avis du maire nomm; dans les

174

ROGER

BONNARD

de 2.000 50.000

habitants, par le maire nomm.


prsentation est faite par le
ministre de l'Intrieur dans les communes de plus de 50.000
habitants et, par le prfet, dans les communes de 2.000
communes

La nomination

sur

cette liste de

50.000 habitants.

Section IV.

La

juridiction politique.

I. Bien que le principe de la sparation des pouvoirs


exclut les tribunaux d'exception, il a toujours exist dans les
constitutions franaises depuis 1789 une juridiction politique-

On entend par l une juridiction pnale charge de juger et


de punir les crimes d'ordre politique, c'est--dire les infrac
tions

ayant le caractre politique

par

leur objet

ou par

leur

auteur.
Deux

tion

systmes sont possibles


spciale.

pour

organiser cette juridic

1 La

juridiction politique qui est ordinairement l'une des


Chambres, la Chambre Haute. Celle-ci ajoute sa
fonction lgislative cette fonction juridictionnelle exception
nelle. Ainsi la constitution de 1875 prvoyait que le Snat
pouvait tre constitu en Haute Cour de jpstice pour exercer
la juridiction politique.
Malgr que ce systme de juridiction politique soit con
traire la sparation des pouvoirs qui rserve au pouvoir
judiciaire la juridiction et spcialement la juridiction pnale,
il avait t admis en considration de ce que des hommes
politiques paraissaient plus aptes juger des crimes politiques
que des juges professionnels.
deux

2 La
tribunal
trats

juridiction politique peut tre aussi assure par un


spcial dont les membres sont pris parmi les magis

judiciaires^

Ce

systme est prfr au prcdent parce qu'on estime que


politiques seront jugs plus impartialement par
des magistrats judiciaires que par des hommes politiques et
des crimes

CONSTITUTIONNELS DE

LES ACTES

d'autre part,

que,

ces

1940

175

magistrats ont plus d'habitude de

juger.
ce dernier systme qui a t adopt pour la juridic
politique tablie par la constitution de 1940.

C'est
tion

II. Sous le
de 1940

nom

tabli

de Cour suprme
un

de justice, la constitution

tribunal pnal spcial pour juger les

politiques compos de membres pris principalement


parmi les magistrats judiciaires. C'est l'acte constitutionnel
n 5 du 30 juillet 1940 qui a institu la Cour suprme de
justice. Son organisation a t rgle par les lois des 30 juillet
1940, 14 aot 1940, 28 dcembre 1941, 11 avril 1942 et le
dcret du 24 septemdre 1940.
crimes

) Comptence. La comptence de la Cour sprme est


politique par l'auteur de l'infraction et par son objet. La
Cour est charge de juger (L. 30 juill. 1941, art. 1er) :
10 Les ministres, les anciens ministres ou leurs subordonns
immdiats, civils et militaires, accuss d'avoir commis des
crimes ou dlits dans l'exercice ou l'occasion de leurs fonc
tions, ou d'avoir trahi les devoirs de leur charge ;
2 Toute personne accuse d'attentat contre la sret de
l'Etat et de crimes et dlits connexes;
3 Tout coauteur

ou

complice des

personnes

vises

aux

paragraphes prcdents.
b) Composition. La Cour est compose d'un prsident,
vice-prsident, de cinq conseillers titulaires et de trois
conseillers supplants (art. 3 modif. par L. 28 dc. 1941).
Le prsident est pris parmi les conseillers la Cour de cas
sation. Les autres membres sont nomms vie par dcret

d'un

parmi les magistrats judiciaires, les officiers gnraux, les


membres du conseil de la Lgion d'honneur, les membres des
corps constitus.
Un procureur gnral et deux avocats gnraux sont nom
ms par dcret. Le greffier est nomm par arrt du ministre
de la justice.
c) Procdure.

La Cour suprieure est saisie par dcret

176

ROGER BONNARD

conseil des ministres qui ordonne la convocation, fixe la


date et le lieu de sa runion et en dtermine l'objet (art.
4).
La procdure devant la Cour est
prvue par les articles 5
et suiv. de la loi du 30 juillet 1940. Elle est
analogue la
en

procdure devant la Cour d'assises.

CONCLUSION

propos, dans cette tude, de dcrire aussi


objectivement que possible, en juriste sociologue, les causes
qui ont amen en France, la suite des vnements de 1940,
l'avnement du rgime autoritaire et les lments essentiels de
structure de ce rgime. Mon intention n'a pas t de faire
l'apologie du rgime. Car si je crois la supriorit du rgime
autoritaire sur le rgime dmocratique, je crois aussi que le
rgime autoritaire peut tre pire que le rgime dmocratique,
s'il ne comporte pas certains amnagements, pour viter
notamment qu'il dgnre en bureaucratisme. Or, je crains
que ce ne soit l'erreur mortelle dans laquelle s'enfonce de plus
en plus le rgime autoritaire de 1940 de glisser tous les jours
davantage sous la domination de la bureaucratie.
Pour ragir contre cette bureaucratie triomphante, deux
Je

me

suis

paraissent s'imposer si on veut viter la


dsagrgation du rgime. Ils ont tous deux pour objet de
raliser compltement le principe du chef en ses conseils .

redressements

me

Il conviendrait d'abord de remettre

en

activit les conseils

qui sigent dans les diffrents ministres, sauf


peut-tre en modifier la composition. Us furent suspendus
par la loi du 12 juillet 1940 raison de l'tat de crise du
moment. Maintenant cette suspension ne se justifie plus. Elle
est mme nuisible. Ces conseils, composs en majeure partie
des lments actifs des services, sont susceptibles d'apporter
une utile information aux lments bureaucratiques des admi
consultatifs

nistrations centrales.

178

ROGER BONNARD

Il faudrait aussi faire

apporter aux organes de l'Etat par


organismes dment composs de notabilits et de comp
tences les points de vue de l'extrieur, l'expression des ten
dances et des dsirs des gouverns, des administrs et des
justiciables que les chefs responsables auraient ensuite arbi
trer du point de vue de l'intrt gnral. C'est le Conseil
national et le comit budgtaire qui seraient reprendre-et
reconstituer, surtout le Conseil national qui est un organe
des

sans aucun

Pour

caractre.

ajourner

rformes, on pourrait objecter que nous


provisoire qu'il est inutile de perfectionner.
A cela on peut rpondre que ce provisoire peut encore durer
quelque temps et que, par ailleurs, il y a urgence faire les
redressements qu'on vient d'indiquer peine de voir le rgime
tomber en paralysie et dcomposition.
sommes

dans

un

ces

TABLE DES

MATIRES

Introduction
Chapitre

premier.

La Rvolution nationale et le pouvoir

constituant

Section I.

La thorie du

pouvoir constituant

I. Le pouvoir constituant originaire


A. La juridicit de l'uvre constitutionnelle du pouvoir cons
tituant originaire
B. Le titulaire du pouvoir constituant originaire
II. Le pouvoir constituant institu
A. Le pouvoir lgislatif ordinaire
B. Le pouvoir lgislatif constituant
*. Les actes constitutionnels de 1940
I. La Rvolution nationale de 1940

Section II.

II. Les caractres de la Rvolution nationale


III. L'laboration des actes constitutionnels
A. Pouvoir constituant originaire

IV. La revision des actes constitutionnels

Section I.

lgitimit du pouvoir politique

I. L'origine volontaire du pouvoir


II. L'exercice du pouvoir politique

politique

III. La ncessit du pouvoir politique


Section II.

Section III.

Chapitre III.

La force

du pouvoir politique

La limitation juridique du

pouvoir politique

Le titulaire du pouvoir politique.

Le rgne de la dmocratie
I. La justification par l'origine
II. La justification par la valeur pratique

Section I.

8
14
17
18
20
23

24
33
35
35

44
49

Le pouvoir politique

La

39

B. Pouvoir constituant institu

Chapitre II.

La crise de la dmocratie

I. L'antinmie dmocratique
II. La participation la volont gouvernante
III. L'inaptitude dmocratique
IV. Les aggravations de l'inaptitude dmocratique

Section II.

A. La politique interventionniste des Etats


B. La dformation des partis politiques.

a) Le parti politique et son rle normal

51
52

55
56
57
59
67

70

72
73
75

76
80
81
83
83
86
86

180

TABLE

MATIRES

DES

b) Le parti politique dform


rgime reprsentatif
a.) Les formes du gouvernement reprsentatif
b) L'examen critique du rgime reprsentatif
c) La rforme du rgime reprsentatif

87

C. Les dformations du

Section III.

91

91
94
103

L'Etat autoritaire

109

I. La thorie de l'Etat autoritaire


A. La transcendance du pouvoir
B. La source du pouvoir

110
110
112

C. La succession du chef

113

D. L'exercice du

116

pouvoir
II. L'Etat franais de 1940
A. Le pouvoir transcendant
B. Le pouvoir originaire

119
119
120

C. La succession du Chef de l'Etat


D. L'aide des gouverns
Chapitre IV.
Section I.

Les

modes

d'exercice d

122

123
pouvoir

127

politique.

La sparation des pouvoirs


I. La structure de la sparation des pouvoirs
A. La spcialisation des pouvoirs
B. L'indpendance des pouvoirs
II. Les buts politiques de la sparation des pouvoirs
III. Les dformations de la sparation des pouvoirs

129
131
131
134
136
137

A. Nature des dformations

138
139

B. Causes des dformations


C. Effets politiques des dformations
D. Possibilits de redressement

IV. Le rgime parlementaire

en

141
143

France depuis 1875

145

La concentration des fondions dans la constitution de 1940


I. L'organisation du Gouvernement

Section II.

148
148

..

149

A. Le Chef du Gouvernement

B. La hirarchie

gouvernementale
11. Le pouvoir gouvernemental..

151
155

-W......

155

A. La fonction administrative
B. La fonction diplomatique
C. La fonction lgislative

157
158
162

III. Les conseils lgislatifs du Chef de l'Etat


A. Le Conseil des ministres

B. Le Comit

163

163

budgtaire

164

C. Le Conseil national

D. Les futures Assembles

Section III.

166

lgislatives

167

Les dcentralisations

I. Les diffrentes dcentralisations


II. La dcentralisation autoritaire depuis 1940

A. L'administration dpartementale
B. L'administration communale
Section IV.

La Juridiction

173

174

politique

\j&n<$?wn

177

/-iv

V"

\ " gsf

1 / v..,

~'v

168
171
171

;!

Bire, 18,

rue

du Peugue, Bordeaux

1942.