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MARCO CONCEPTUAL
or marco conceptual se entiende, en trminos generales [G.P.73], un sistema de conceptos bsicos,
que constituye el fundamento y arsenal de los procesos epistemolgicos que buscan plantear los
problemas especficos y propios de un rea, segn la problemtica que sta presenta, y, a largo plazo,
resolverlos a travs del desarrollo de las bases metodolgicas, que usualmente lo complementan,
proporcionando los mtodos y procedimientos correspondientes.
Como se ha mencionado antes, en el caso del fenmeno de desastre, es indispensable contar con un marco
conceptual para describir y entender su problemtica, as como para establecer un fundamento cientfico tcnico y humanstico para la realizacin de estudios y el desarrollo de tecnologas, el diseo de
organizaciones, la elaboracin de normas y procedimientos, el pronstico y la prevencin de la ocurrencia de
situaciones de emergencia, as como para su monitoreo y atencin en diversos sistemas expuestos, tales
como regiones poltico - administrativas, asentamientos humanos, sistemas de subsistencia, reas productivas
y obras pblicas.
Asimismo, la necesidad de disponer con el esfuerzo coordinado de los diversos especialistas de las distintas
reas de conocimiento y de prctica humana, que tienen que participar en la solucin de esta problemtica,
demanda un marco conceptual suficientemente general para permitir el entendimiento e intercambio de
conocimientos entre ellos, orientar los estudios relevantes y asegurar la compatibilidad de los diversos
productos que elaboren estas reas.
Adems, la disponibilidad de un marco conceptual general e interdisciplinario cobra especial relevancia en
virtud de que, por un lado, el uso prctico de los resultados de estudios cientfico - tcnicos, por el personal
de prevencin y atencin de emergencias, se dificulta debido a la pobre comunicacin del mismo con los
investigadores en la materia. Por el otro, el intercambio, integracin y aprovechamiento de las diversas y,
frecuentemente, ricas experiencias profesionales se hace casi imposible por la carencia de una terminologa y
un enfoque comunes, lo que dificulta la comprensin de resultados, as como la transferencia y empleo de
los mtodos obtenidos en diferentes reas y especialidades [G.1.3].
El marco conceptual, suficientemente general, para abarcar los diversos tipos de desastres, que en la realidad
estn interrelacionados, y de carcter interdisciplinario, para permitir el empleo, la integracin y, a lo largo, la
coordinacin de los distintos estudios obtenidos en las diversas reas de ciencia y ramas de la ingeniera, se
ha venido elaborando, madurando y empleando, en el transcurso de los ltimos 19 aos en el rea de la
Investigacin Interdisciplinaria de Desastres (IID), con base en las aportaciones y avances de la metodologa
moderna y de las ciencias de gestin, as como a travs de los conocimientos y experiencias adquiridas en el
desarrollo de proyectos aplicados.
Es por ello que en el siguiente subcaptulo 2.1, se proporciona una breve descripcin del surgimiento,
desarrollo y maduracin de la IID, as como se exponen, con el fin de mostrar la solidez y fertilidad del
marco conceptual y de las bases metodolgicas elaborados y empleados, algunos de sus principales
resultados obtenidos a la fecha. Consecuentemente, se precisan los medios cognoscitivos empleados
(subcaptulo 2.2) y, en subcaptulo 2.3, se conceptualiza el fenmeno de desastre y de su control.
2.1. LA INVESTIGACION INTERDISCIPLINARIA DE DESASTRES
La IID se define como un rea de la actividad cognoscitiva que estudia, en forma interdisciplinaria, bajo el
enfoque sistmico, el fenmeno de desastre. Su objetivo principal consiste en identificar y resolver los
problemas de seguridad y salvaguarda de la poblacin, asentamientos humanos, servicios estratgicos, reas
productivas, medio ambiente y obras civiles, a travs de la elaboracin de metodologas de estimacin de los
riesgos a los cuales estn expuestos, y de la elaboracin de las medidas para su reduccin, lo que, a su vez,
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conduce al diseo de los sistemas de seguridad y salvaguarda, as como a su instrumentacin con planes y
programas de accin.
Para lograr este objetivo, en el rea de IID se han desarrollado:
Estudios metodolgicos, que en trminos generales buscan elaborar el marco conceptual como una base
comn, tanto para realizar la misma investigacin bajo el enfoque interdisciplinario, como para coordinar
e integrar los esfuerzos de diversas disciplinas, a travs de la elaboracin y empleo de conceptos y
trminos universales, as como de mtodos y tcnicas compatibles y compartidos.
Estudios fundamentales, tanto empricos como tericos, que estn orientados a observar, describir,
explicar y controlar el fenmeno de desastre, a travs de la investigacin de sus manifestaciones y de los
mecanismos de su produccin, as como de las leyes y regularidades que rigen sus diversos aspectos,
sean fsicos, qumicos, tcnicos, socioeconmicos o polticos.
Estudios aplicados, que se orientan a identificar y resolver los problemas concretos de inseguridad que
enfrenta la sociedad, debido a su exposicin a fenmenos destructivos y por la vulnerabilidad de la
poblacin y de los diversos sistemas de subsistencia.
Teora de desastres, que integra los resultados de los estudios metodolgicos y fundamentales para dar el
soporte a los estudios aplicados, basndose en la investigacin de la estructura de teoras cientficas y en
el avance del enfoque sistmico.
Gestin de desastres, que busca elaborar las metodologas para el anlisis y diseo de estructuras
organizativas, para el mejoramiento de la gestin y para la realizacin de planeacin, a travs del estudio
de la naturaleza del cambio rgido, bajo el enfoque ciberntico de control.
Estimacin de los riesgos latentes que resultan de los peligros a los cuales estn propensos los sistemas
expuestos y de la vulnerabilidad de sus componentes; as como la determinacin de las medidas
tcnicas de prevencin de calamidades y de mitigacin de sus impactos, evaluando, cuando sea
posible, su costo/beneficio, para seleccionar las factibles y ptimas.
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Elaboracin de medios de apoyo, tales como: sistemas de soporte para la toma de decisiones, bases de
datos, sistemas expertos, glosarios y compendios bibliogrficos.
Regiones poltico administrativas, tales como un estado, delegacin, municipio, cuencas de ros,
zonas expuestas a peligros volcnicos, lugares de alta densidad poblacional, etc.
Instalaciones petroqumicas, plantas termo-, hidro- y ncleo- elctricas, servicios mdicos que
emplean fuentes de radiacin, industrias con fuentes de envenenamiento y contaminacin, etc.
La formacin y consolidacin del rea de investigacin, que dispone de su propio marco conceptual y
base metodolgica para estudiar en forma interdisciplinaria el fenmeno de desastre y buscar la solucin
de los problemas de seguridad y salvaguarda [G.P.5].
La determinacin de las medidas de prevencin y rescate frente a la falla del bordo del estanque Ro
Escondido, Coah. y la integracin de estas en programas de accin, complementada con el diseo de la
organizacin necesaria para su ejecucin, realizadas por solicitud de la CFE [G.P.44].
La planeacin de los proyectos de prevencin, mitigacin y atencin de desastres provocados por sismos,
en las Californias, y por huracanes, en el rea Matamoros - Brownsville, dentro del marco del Acuerdo
Bilateral entre Mxico y EUA sobre cooperacin en casos de desastres [G.P.32].
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La definicin de las velocidades ptimas para el cierre de presas bajo el riesgo de inundaciones, segn la
solicitud de la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos [G.P.58].
El diseo del Programa Universitario de Estudios de Desastres, como un rgano acadmico administrativo de coordinacin de las actividades universitarias de investigacin, docencia y extensin
extrauniversitaria, relacionadas con la proteccin civil, realizado para la Coordinacin de la Investigacin
Cientfica de la UNAM [G.18.8.].
El desarrollo del Programa General de Reduccin de Riesgos y Rehabilitacin (PGRRR) y diseo del
Organo de Seguridad y Salvaguarda de Cutzamala (OSESAC), as como su instrumentacin con el
Sistema de Soporte Informtico para la toma de decisiones (SSI), a travs de los estudios para mejorar la
confiabilidad del funcionamiento del Sistema Cutzamala, solicitados por la Comisin Nacional de Agua
[G.P.102].
Es importante destacar que el personal que ha colaborado directamente en el rea de IID, o indirectamente
en los tpicos relacionados, ha realizado 4 tesis de licenciatura, 7 de maestra y 1 de doctorado (actualmente,
se encuentran en desarrollo 6 de licenciatura, 1 de maestra y 2 de doctorado), a la vez que ha elaborado
alrededor de 175 documentos e informes internos, adems de 110 publicaciones y 12 tesis .
A continuacin se describen los medios cognoscitivos elaborados y empleados durante el desarrollo de la
IID, que propiciaron y facilitaron el establecimiento del marco conceptual.
Entre los diversos medios cognoscitivos, empleados para el establecimiento y desarrollo del marco
conceptual, y que, adems, sern de gran utilidad para el lector, se destacan dos enfoques: el sistmico, que
proporciona los medios para conceptualizar los sistemas y entender las relaciones entre ellos; y el
ciberntico, que permite visualizar los mecanismos de control, con la consecuente definicin de las
estructuras organizativas y procesos de gestin y planeacin para su realizacin.
2.2.1. El enfoque sistmico
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razn, tambin puede llamarse gestin situacional. La segunda, se caracteriza por prestablecer un estado
futuro deseado del objeto conducido, como objetivo de la gestin a largo plazo, de modo que se identifiquen,
seleccionen, organicen (a travs de la planeacin) y realicen las actividades que contribuyan a su logro.
Segn
esta
conceptualizacin,
la
planeacin se considera como una
actividad de soporte a la toma de
decisiones, debido a que visualiza y
estudia al objeto conducido; asimismo,
define los objetivos del proceso de
gestin, as como las actividades para
determinar y realizar la trayectoria
adecuada para lograrlos. Con esto, la
planeacin proporciona un marco
metodolgico que permite prever los
posibles problemas futuros, as como
prevenirlos en caso de su inminente
ocurrencia, sin restringirse slo, a la
atencin de situaciones coyunturales y,
por ende, parciales, caracterstica de la
gestin correctiva.
Visto de esta forma, la planeacin, como
una metodologa general para la
identificacin y solucin de problemas
[G.P.10], consta de las siguientes cuatro
fases bsicas (Fig. 2.2.2-3):
Conocimiento
de la problemtica
manifestada, por medio del estudio de las discrepancias entre los estados anteriores, el actual y sus
proyecciones en futuro con los estados normativos y deseados, considerndolas como fuentes de
problemas.
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Identificacin de
los
problemas
actuales
y
pronstico de los
futuros,
basndose en el
anlisis de la
problemtica
detectada.
Prescripcin,
que
busca dar solucin al
problema planteado
-resultado de la fase
FIG. 2.2.2-4 ESTRUCTURA DE DIAGNOSTICO
del
diagnstico-,
mediante la elaboracin y consecuente anlisis de las alternativas factibles, de acuerdo con las existentes
restricciones o limitaciones, para lograr un estado deseado (Fig. 2.2.2-5). Se destacan cuatro
componentes funcionales, que realizan:
Definicin
de las distintas
restricciones y formulacin de
los criterios relevantes de su
eficiencia.
Bsqueda
de
soluciones
factibles.
Evaluacin de alternativas de
solucin, a travs de tcnicas de
optimizacin y modelado, y
seleccin de las mejores, segn
criterios planteados.
solucin del problema en un conjunto de elementos especficos que conforman un programa (Fig. 2.2.26), constituido por ideales, objetivos, polticas, estrategias, alcances, subprogramas, tareas, acciones y
responsabilidades:
Los objetivos precisan la finalidad que se persigue durante la ejecucin del plan.
Las polticas aportan principios y lineamientos para orientar, seleccionar y/o restringir las actividades,
con el fin de asegurar su concordancia para el logro de los objetivos.
Control, que busca corregir y mejorar sistemticamente el plan, a travs de la estimacin de su eficiencia,
as como de la deteccin de sus errores y los cambios en el entorno de gestin, ocurridos en el transcurso
de tiempo (Fig. 2.2.2-7). Se descompone en:
Implantacin, como la actividad bsica y conjunta de los procesos de planeacin y gestin, que
consiste en dos partes principales: la planeacin de la realizacin del programa y su ejecucin
propiamente dicha; la primera corresponde al proceso de planeacin y, la segunda, al de ejecucin.
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Las cuatro etapas descritas forman el proceso general de planeacin. Como se observa en la Figura 2.2.2-8,
debido a las diversas retroalimentaciones que se presentan, este proceso no es lineal, lo que permite obtener,
a travs de los ciclos correspondientes de iteracin, los consecuentes niveles de aproximacin para identificar
los problemas y obtener sus soluciones, esto es, para realizar el cambio deseado a travs de la gestin.
Adems de la toma de decisiones y de la planeacin, el gestor, como sistema, contiene a los subsistemas de
informacin y de ejecucin. El primero proporciona los elementos necesarios sobre los estados y tendencias
del sistema conducido y de su entorno, as como las evaluaciones de las decisiones tomadas y realizadas; el
segundo asegura la realizacin de las acciones definidas en el proceso de planeacin y de las autorizadas por
la toma de decisiones, trasmitiendo las decisiones del gestor al conducido.
As, el sistema de gestin se descompone en cuatro subsistemas funcionales (Fig. 2.2.2-9):
Planeacin, es el subsistema que sirve de herramienta al tomador de decisiones para determinar las
polticas y estrategias, as como para seleccionar las acciones inmediatas, a mediano y a largo plazo, ms
adecuadas para el cumplimiento de los objetivos del sistema. De esta forma, la planeacin constituye un
proceso que prevee las consecuencias de las acciones actuales y futuras, y define los objetivos del
cambio, desarrollando principios y polticas para seleccionar las acciones adecuadas, a la vez que forma
programas para la mejor transformacin del sistema bajo ciertos criterios y restricciones.
Informacin, tiene el objetivo de proporcionar una representacin del sistema, que se logra a travs de
una captacin sistemtica de los datos relevantes, por medio de procedimientos especficos de medicin,
monitoreo y pronstico. La informacin se comunica, se concentra y se procesa para obtener los
indicadores y parmetros deseados, a travs del empleo de tcnicas estadsticas y modelos matemticos y
computacionales.
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Ejecucin, es el subsistema que transforma las decisiones de gestin en acciones que cambian el
subsistema conducido. La identificacin de las unidades operacionales encargadas de las acciones de
ejecucin se realiza despus de la fase actual de la diferenciacin funcional por subsistemas.
En resumen, es importante recordar que los problemas surgen como resultado tanto de las discrepancias
entre los objetivos de diversos sistemas, como de la existencia de obstculos para lograrlos. Por ejemplo, en
caso de las relaciones entre el sistema de gestin y el conducido, se originan dos tipos de problemas: de
observacin de estado y de implantacin de decisiones.
En trminos generales, es posible detectar tres grupos
de problemas (Fig. 2.2.2-10): el primero- ya
mencionado-, de carcter estrictamente interno, que
contempla los problemas producidos por la organizacin
del proceso de gestin (I), esto es, por las relaciones
entre el sistema de gestin y el sistema conducido; los
otros dos grupos, son ms complejos: uno, integra los
problemas que se deben a las relaciones del sistema
conducido en su suprasistema, as como a las relaciones
entre sus propios subsistemas (II); en tanto, el otro,
abarca los problemas que surgen de las relaciones del
sistema de gestin en el suprasistema y a las relaciones
entre sus subsistemas (III).
FIG. 2.2.2-10 TRES CLASES DE PROBLEMAS
En este sentido, un desastre se define como una situacin en la que la sociedad o una parte de ella est
sufriendo severos daos, de gran magnitud y extensin, e incurre en prdidas para sus miembros, de tal
manera que su estructura social, administrativa y poltica se desajusta, impidiendo la realizacin de sus
actividades esenciales y afectando su funcionamiento y operacin normal, as como perjudicando
crucialmente su capacidad de afrontar y combatir la emergencia [G.P.12].
Por lo anterior, se llegan a distinguir dos tipos de sistemas interactuantes, responsables por la mayor parte de
la problemtica de desastres: el afectable y el perturbador. El primero, denominado SA, se define como el
sistema donde pueden materializarse los desastres debido a la perturbacin al que est expuesto; en trminos
generales, est integrado por la sociedad y los componentes que necesita para su subsistencia, incluyendo el
medio ambiente; mientras que, en el contexto particular, puede ser una ciudad u obra civil. El otro,
denominado SP, responsable por la perturbacin, se define como el sistema capaz de producir calamidades,
tales como sismos, incendios, explosiones, inundaciones y contaminacin.
De esta manera, una calamidad, como producto del SP, al impactar sobre el SA, transforma su estado
normal en el otro conocido como desastre. Adems de esta relacin SP-SA, como se observa en la (Fig.
2.3.1.-1), los sistemas se interrelacionan por tres tipos de retroalimentaciones que, a su vez, pueden agravar
o disminuir un desastre, as como provocar uno nuevo. La primera, denominada SP-SP, se manifiesta
cuando la ocurrencia y caractersticas de una
calamidad puede verse modificada -favorecida o
inhibida- por la accin de otra; por ejemplo, un
incendio forestal, contemplado como un
fenmeno destructivo, puede crecer rpidamente
por la accin de viento, mientras que la
presencia de lluvia puede apagarlo y disminuir
los efectos desastrosos. La segunda, denominada
retroalimentacin SA-SP, resulta en la
activacin o detencin de la produccin de
calamidades por el SP debido al estado del SA;
por ejemplo, la proliferacin de plagas se
FIG. 2.3.1-1 INTERRELACIONES ENTRE LOS SISTEMAS
favorece por malas condiciones sanitarias, o las
PERTURBADOR Y AFECTABLE
inundaciones se evitan con el buen
mantenimiento de las coladeras. Finalmente, el SA tambin puede influir sobre su propio comportamiento y
estado, de tal manera que se agrave o disminuye
el desastre, o se abandona o fortalece el estado
normal; por ejemplo, la interrupcin del servicio
elctrico frecuentemente implica la suspensin del
abasto de agua potable, lo que ilustra el tercer
tipo, la retroalimentacin SA-SA.
Estas tres retroalimentaciones, junto con la
intervencin directa del sistema perturbador,
constituyen el paradigma inicial responsable por el
proceso de produccin de desastres.
Es importante mencionar que esta definicin se emplea en los documentos normativos del SINAPROC [16, 17].
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En este esquema (Fig. 2.3.1.-1) falta considerar el control, entendido, segn lo expuesto en el inciso 2.2.2,
como la organizacin, planeacin y ejecucin de un conjunto de procesos con el fin de definir y lograr
ciertos objetivos, tales como el mantenimiento del estado de un sistema en lmites dados, o la determinacin
y realizacin de una trayectoria de cambio que permita al sistema llegar a un conjunto de estados deseados
[G.P.7]. Esta funcin, sustancial para asegurar la ejecucin, por el subsistema conducido, de las funciones
bsicas de un sistema, se
-REDUCCION DE
realiza por el subsistema,
PREVENCION: IMPERDIR O DISMINUIR LA OCURENCIA DE
RIESGOS
llamado de gestin o de
CALAMIDADES
regulacin (Fig. 2.2.2-1).
O PROTECCION
En el caso de desastres,
el subsistema conducido
es el que los produce,
mientras que el otro, de
regulacin, los controla,
esto es, busca frenar la
produccin de desastres.
-RESTABLECIMIENTO
un
de
al
de
Como se mencion antes, en diferentes pocas y en distintos pases, pueden identificarse dos estrategias bsicas y polares: la
de disminucin de riesgos latentes y la de atencin de situaciones de emergencia, producidas por sus manifestaciones; sin
embargo, en lugar de usar una mezcla ptima, dependiendo del tipo de desastre y de los recursos disponibles, se ha dado
preferencia a una sobre otra, debido a diversos factores no tanto de carcter tecnolgico y socio-econmico, sino poltico e
ideolgico.
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El sistema de gestin tiene que alcanzar los objetivos planteados, apoyndose en la informacin sobre los
estados actual y futuro de los SP y SA, a travs del monitoreo, pronstico, planeacin, toma de decisiones y
ejecucin de una multitud de diversas acciones organizadas en el tiempo y espacio, tanto antes como durante
y despus del desastre, por medio de los programas correspondientes de gestin. Adems, estos programas
tienen que ser elaborados, realizados, evaluados y actualizados, por un conjunto de organismos, con
responsabilidades bien definidas, que constituyen lo que se llama la estructura organizativa del sistema de
gestin.
El paradigma fundamental presentado del fenmeno de desastre forma la base del marco conceptual y, a la
vez, proporciona lineamientos para su desarrollo. En primera instancia, establece los criterios para determinar
y priorizar los estudios y proyectos de investigacin y desarrollo tecnolgico en la materia, necesarios para
mejorar la seguridad y salvaguarda de la poblacin, asentamientos humanos, servicios estratgicos, reas
productivas, obras civiles y, por ltimo, pero no menos importante, del medio ambiente. Asimismo, identifica
tres lneas principales dedicadas tanto al estudio tradicional de los fenmenos destructivos y de sus
encadenamientos, como al de la vulnerabilidad de los sistemas afectables y de la confiabilidad de los sistemas
de subsistencia que los integran. Adems, hace obvia la importancia del diseo de las estructuras
organizativas, desarrollo de los programas y elaboracin de la normatividad de los sistemas de control de
desastres.
A continuacin, se exponen los principales resultados del desarrollo y aplicacin del marco conceptual para
cada uno de los sistemas definidos.
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