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v. 4, n. 3, art. 2, p. 23-43
ISSN 1981-8610
set/dez. 2010
www.repec.org.br
RESUMO
A partir do processo de reforma e de modernizao, o Estado redefiniu seu papel,
deixando de ser o responsvel exclusivo pelo desenvolvimento social e econmico, por
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meio da produo de bens e servios, para se adaptar a uma nova funo de Estado
Gerencial. Essa reforma priorizou a transferncia de determinadas atividades para o
setor privado. A transparncia do Estado se realiza por meio do acesso dos cidados s
informaes governamentais, o que torna mais democrtica e estreita as relaes entre
o Estado e a sociedade civil. Neste artigo, buscou-se demonstrar como a Transparncia
das Contas Pblicas (TCP) pode inibir a prtica da corrupo na gesto pblica atravs
da influncia do controle social. Reconhece-se a TCP como um meio de informao social que deve ser adequado ao entendimento do pblico-alvo. Nesse sentido, o principal
objetivo deste estudo evidenciar a relao entre Estado, transparncia e controle social
como formas de combate corrupo. O propsito especfico est em contribuir para o
aprofundamento do debate sobre as estratgicas mais adequadas para a implantao de
um programa que possibilite um controle eficaz contra a corrupo no Pas. Como resultado, o estudo apresenta reflexes sobre a necessidade de que a sociedade exera sua
cidadania, o que levar a pressionar os gestores pblicos a atenderem legalidade e a
realizarem uma administrao responsvel.
Palavras-chave: Transparncia. Controle social. Corrupo.
ABSTRACT
Beginning with the process of reform and modernization, the State redefined its role,
ceasing to be the sole responsible for social and economic development, through the production of goods and services, to adapt itself to a new function of "Managerial State". This
reform emphasized the transfer of certain activities to the private sector. The transparency
of the State is accomplished through the access of citizens to government information,
making more democratic and close the relations between the State and civil society. In this
article, it sought to demonstrate how the Transparency of Public Accounts - TPA may inhibit
the practice of corruption in public administration through the influence of social control.
TPA is admitted as a means of social information that should be adequate to the understanding of the target audience. In this sense, the main objective of this study is to show the
relationship between state, transparency and social control as ways to combat corruption.
The specific purpose is to contribute to the deepening of the discussion about the most
appropriate strategies for the implementation of a program that allows an effective control
against corruption in the country. As a result, the study presents reflections about the need
for the society to exercise its citizenship, which will lead it to pressure public managers to
remain within legality and carry out a responsible administration.
Key words: Transparency. Social control. Corruption.
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RESUMEN
A partir del proceso de reforma y de modernizacin, el Estado redefini su papel
dejando de ser el responsable exclusivo por el desarrollo social y econmico, por medio
de la produccin de bienes y servicios, para adaptarse a una nueva funcin de Estado
Gerencial. Esa reforma prioriz la transferencia de determinadas actividades al sector
privado. La transparencia del Estado se realiza por medio del acceso de los ciudadanos a
las informaciones gubernamentales, lo que torna ms democrticas y estrechas las relaciones entre el Estado y la sociedad civil. En este artculo, se ha buscado demostrar cmo
la Transparencia de las Cuentas Pblicas (TCP) puede inhibir la prctica de la corrupcin
en la gestin pblica a travs de la influencia del control social. Se reconoce la TCP como
un medio de informacin social que debe ser adecuado al entendimiento del pblico objetivo. En ese sentido, el principal objetivo de este estudio es evidenciar la relacin entre
Estado, transparencia y control social como formas de combate a la corrupcin. El propsito especfico est en contribuir para profundizar en el debate sobre las estrategias ms
adecuadas para la implantacin de un programa que posibilite un control eficaz contra la
corrupcin en el Pas. Como resultado, el estudio presenta reflexiones sobre la necesidad
de que la sociedad ejerza su ciudadana, lo que llevar a presionar a los gestores pblicos para atender a la legalidad y a realizar una administracin responsable.
Palabras clave: Transparencia. Control social. Corrupcin.
1. INTRODUO
Este artigo, cujo tema a importncia da Transparncia das Contas Pblicas (TCP)
como fator de inibio da corrupo, visa refletir sobre o controle social e a reduo da
corrupo na gesto pblica.
Aborda-se de forma qualitativa o tema, com a finalidade de evidenciar a importncia
da TPC como meio de informao social, bem como constatar a influncia do controle social para a reduo ou inibio da corrupo na rea pblica.
Os recursos pblicos, sejam financeiros, humanos ou de outra natureza, devem ser
utilizados para desenvolver polticas pblicas adequadas s necessidades dos cidados.
Segundo a Constituio Federal, a Administrao Pblica deve atender aos princpios expressos no artigo 37 (da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia).
A TCP um dos princpios trazidos pela Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000,
conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), sendo muito mais amplo e complexo do que o princpio da publicidade.
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ciedade civil. No Estado est inserido o sistema legal, enquanto que no mercado o sistema
econmico e a sociedade civil esto estruturados pelos grupos sociais.
Afirma o autor que as formas de controle so o controle hierrquico ou administrativo, que se exerce dentro das organizaes pblicas ou privadas; o controle democrtico
ou social, que se exerce em termos polticos sobre as organizaes e os indivduos; e o
controle econmico via mercado.
Nesse contexto, o controle democrtico pode-se dar por meio da democracia participativa, representativa e direta, ou seja, o controle social. Segundo Teixeira (2001, p. 38),
[...] a participao um instrumento de controle do Estado pela sociedade, por conseguinte, de controle social e poltico.
Ao considerar o sentido mais simples do que vem a ser participar (tomar parte), pode-se afirmar que os gestores pblicos participam na Administrao Pblica porque tomam
parte nas aes definidas pelas funes administrativas, tais como: planejar, organizar, dirigir e executar. Quando a sociedade toma parte em qualquer atividade auxiliando o Poder
Pblico no cumprimento de sua misso constitucional de legislar, fiscalizar e administrar,
ela est participando e controlando.
De acordo com Tanzi (1998 apud GARCIA 2003), o termo corrupo vem do verbo
latim rumpere (romper), que significa a quebra de algo. Isso pode se traduzir na quebra de
uma conduta tica, moral, social ou uma regra administrativa, e para que essa conduta no
se rompa, ela deve ser transparente e precisa.
Afirma Silva (2001) que a corrupo no Brasil possui caractersticas endmicas,
manifestando-se em todos os segmentos da sociedade e est ligada a fatores culturais.
A corrupo insere-se em um contexto amplo e o seu combate requer medidas de longo
prazo. Ela acontece quando h uma aceitao tcita tanto do lado do corrupto quanto do
corruptor, com naturalidade; a sociedade no cumpre as leis e os dirigentes no as cumprem tambm.
A corrupo se manifesta em tantas formas, que se assume como vlida a conceituao sugerida por Klitgaard (1994, p.40):
Corrupo o comportamento que se desvia dos deveres formais de uma
funo pblica devido a interesses privados (pessoais, familiares, de grupo
fechado) de natureza pecuniria ou para melhorar o status, ou que viola
regras contra o exerccio de certos tipos de comportamentos ligados a interesses privados.
De acordo com Klitgaard (1994), uma transao corrupta acontece quando o agente
desrespeita as regras pela interveno de um terceiro que o leva a partilhar recursos ligados ao seu interesse, pelo poder discricionrio, pelas informaes privilegiadas que detm
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O esforo para combater a corrupo no Pas precisa ser feito por meio de polticas
permanentes de controle do Estado, cujo principal objetivo deve se focar na adoo de
novas formas de ao e novos atores, que possam contribuir para a elevao do nvel de
transparncia governamental.
5. TCP, CORRUPO NA GESTO PBLICA E CONTROLE SOCIAL
A gesto dos negcios pblicos inerente a todos os poderes constitudos (Legislativo,
Executivo e Judicirio), os quais so independentes e harmnicos entre si. O Brasil administrado
nas diversas esferas de Governo ou entes da Federao, como est explcito na Carta Magna.
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O Governo federal, com o intuito de promover a transparncia, o controle dos recursos pblicos, o combate corrupo e impunidade, criou atravs da Lei n. 10.683, de
28 de maio de 2003, e dos Decretos n. 4.923, de 18 de dezembro de 2003, e n. 6.075,
de 3 de abril de 2007, o Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo.
Acredita-se que, para alcanar um ndice menor de corrupo no Brasil, h necessidade
de tomar medidas semelhantes em todos os entes da Federao. Se os outros entes da
Federao institurem esses conselhos, o cidado ter acesso s contas pblicas e poder comparar os resultados a fim de chegar a concluses sobre a utilizao dos recursos
e aos resultados alcanados.
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A LRF define os principais relatrios a serem divulgados em seu artigo 48, pargrafo nico, e torna obrigatrio o estimulo participao popular em audincias pblicas de prestaes
de contas e elaborao das peas de planejamento. Estabelece, tambm, ampla divulgao, ou
seja, em diversos meios de comunicao como: peridicos, jornais, dirio oficial, mural pblico,
internet (web), entre outros. Alm dos meios sugeridos, importante lembrar que os diversos
conselhos paraestatais introduzidos pela Constituio Federal, em diversos artigos, mobilizam
a comunidade a participar da gesto pblica de forma deliberativa e consultiva.
Na LRF artigo 9, pargrafo 4, evidente a obrigatoriedade das audincias pblicas de TCP:
Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita
poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou
nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos
trinta dias subseqentes, limitao de empenho e movimentao financeira,
segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias.
[...]
4 At o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo
demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audincia pblica na comisso referida no 1 do art. 166 da
Constituio ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.
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forma correta. Por exemplo, um municpio pequeno pode alcanar o seu pblico-alvo pela realizao de audincias pblicas explicativas, e o Governo federal atingir um maior nmero de
pessoas atravs da divulgao em stios especializados na rede de informaes internet.
A linguagem utilizada para apresentar as contas pblicas deve ser adequada s diversas categorias de usurios. Afinal, ningum obrigado a entender a linguagem tcnica
contbil ou at jurdica. O gestor tem a obrigatoriedade legal de decodificar os dados e
transform-los em informaes compreensveis.
Para melhor entender o princpio da publicidade, deve-se sempre lembrar
que a razo de ser da administrao pblica toda externa, pois do interesse de todo o cidado, enquanto contribuinte, conhecer o que nela se
passa, o que faz e o que possui. A Administrao jamais maneja interesses, poderes ou direitos pessoais seus, da por que deve agir com absoluta
transparncia (CRUZ & GLOCK, 2003, p. 38).
Isso significa dizer que o cidado torna-se o verdadeiro fiscal da aplicao dos recursos pblicos, principalmente no que diz respeito sua comunidade. Por esse motivo,
acredita-se na importncia de a sociedade civil se organizar em grupos com afinidades e
interesses em comum, pois assim, compartilhando as informaes, muito mais fcil chegar compreenso. A falta de informao e a manipulao da opinio pblica contribuem
para aumentar os nveis de corrupo.
O combate corrupo sempre foi e ser um dos principais objetivos de todos
os governos srios. A corrupo um mal que assola no s o Brasil, mas naes do mundo inteiro. Todas as medidas que contribuam para a diminuio
dos graus de corrupo na sociedade brasileira devem ser aplaudidos. Entretanto, no se pode esquecer que no ser humano, no indivduo que exerce
funo que se encontra a raiz de todos os males e a soluo para todos os
problemas da Administrao Pblica brasileira (MAFRA FILHO, 2007, p. 5).
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O poder com autoridade o poder em toda sua plenitude, apto a dar solues aos problemas sociais. Quanto menor a contestao e quanto maior a
base de consentimento e adeso do grupo, mais estvel se apresentar o
ordenamento estatal, unindo a fora ao poder e o poder autoridade. Onde
porm o consentimento social for fraco, a autoridade refletir essa fraqueza;
onde for forte, a autoridade se achar robustecida.
A democracia direta exige a participao popular que no dever ser apenas oferecida, mas exigida pelos segmentos da sociedade. Os mecanismos de TCP devem ser
aperfeioados e adequados s necessidades de compreenso da populao.
Torna-se evidente que a corrupo possui causas comuns e profundas, tendo como
principal a perda da qualidade do servio pblico e a identificao exclusiva do sucesso pessoal e do lucro a qualquer preo. Sendo um prejuzo amplo e danoso ao errio pblico,
necessrio conhecer suas causas e manifestaes, medir seu alcance e adotar medidas
eficazes a fim de dirimi-la.
O gestor pblico legalmente tem a responsabilidade de instituir e manter o controle na
administrao pblica. A qualidade e a integridade das informaes que so disponibilizadas
para os diferentes usurios dependem de como alimentado este sistema de controle.
O controle interno na Administrao Pblica deve, sobretudo, possibilitar ao
cidado informaes que confiram transparncia gesto da coisa pblica. Dessa forma, o sistema integrado de controle interno deve servir como
agncia de accountability, agncia de transparncia, de responsividade e
prestao de contas de recursos pblicos (FU, 2003, p. 2).
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Conforme Cruz e Glock (2003, p. 19), o controle faz parte do planejamento e a retroalimentao do processo: [...] o ato de controlar est intimamente ligado ao de planejar.
D retorno ao processo de planejamento e visa garantir que, atravs da aplicao dos recursos disponveis, algum resultado seja obtido, seja na forma de produto ou de servio.
Para garantir o interesse do administrador em proporcionar a TCP de forma acessvel e compreensvel, h necessidade do controle social. Encontram-se na legislao evidncias a respeito. A Constituio Federal, no seu artigo 74, 2, e a Lei Complementar
n. 101/2000, no artigo 48 pargrafo nico, vm ratificar essa afirmao ao sugerirem a
participao popular na forma de controle social em todas as esferas do governo: Unio,
Distrito Federal, estados e municpios.
A Constituio Federal de 1988, no seu artigo 74, 2, estabelece:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
[...]
2 Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante
o Tribunal de Contas da Unio.
O artigo 48 e seu pargrafo nico da Lei Complementar n. 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal, acrescentam medidas de controle e participao social:
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser
dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico:
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A TCP uma obrigao do gestor pblico e um misto de direito e dever dos cidados
em um pas democrtico de direito como o Brasil.
Mas ser cidado ainda pressupe a existncia de deveres. Ser agente fomentador da cidadania para todos, cumprir as normas aprovadas coletivamente e,
ao votar, fazer parte do governo, direta ou indiretamente, inclusive, fiscalizando os atos de gesto dos administradores pblicos (TCE/SC, 2003, p. 49).
O Poder deve ser partilhado com a sociedade, que poder acompanhar o exerccio
da gesto do Poder, de seus representantes.
Outro fator que contribui para a expanso da corrupo a impunidade. Espera-se
que a sociedade, ao tomar conhecimento de atos corruptos, pressione os rgos pblicos
por meio da imprensa, do voto popular e do Poder Judicirio.
Costa (2002, p.77) confirma o efeito da impunidade:
Com o perpassar do tempo, a reprimenda disciplinar, como toda e qualquer
punio, vai perdendo o sentido, uma vez que o efeito corrosivo proveniente
do envelhecimento das coisas faz desbotar o sentido pedaggico, retributivo
e neutralizador da pena.
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da influncia dos cidados na forma de pensar e agir de outros cidados, inclusive os que
administram os negcios pblicos.
Alm do Poder Judicirio, a Constituio Brasileira abre espao para o cidado, de
forma individual ou coletiva, acionar o Ministrio Pblico e os Tribunais de Contas da Unio,
estados e municpios. Por meio da TCP, o cidado pode verificar e, por consequncia, denunciar atos ilegais, ilegtimos e antieconmicos praticados por administradores pblicos.
O fortalecimento da democratizao pela articulao do Poder Pblico com a sociedade civil, criando capacidade tcnica, financeira e gerencial, estabelece mecanismos de
dilogo e comunicao, procurando alcanar eficincia e transparncia.
Vivemos um momento sem precedentes, em que se tenta transformar o Estado num instrumento eficiente para o exerccio e realizao da cidadania,
bem como de confirmar um modelo de Administrao Pblica Gerencial
em substituio ao antigo modelo burocrtico para criar a conscientizao
de que o objetivo do Estado deve ser sempre o cidado, oferecendo-lhe
pleno controle sobre os resultados das aes da mquina estatal (DROPA,
2003, p. 1).
Nmero
Nmero de contas
% de
Nmero de contas
%de
de
que o TCE/SC
Aprovao
que o TCE/SC
Rejeio
Municpios
recomendou
recomendou
APROVAO
REJEIO
1993
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76,90%
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23,10%
1994
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86,90%
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13,10%
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7. CONSIDERAES FINAIS
O propsito do presente estudo foi evidenciar a importncia da TCP como forma de
controle social e como fator de inibio da corrupo. A corrupo, no cenrio atual, est
em evidncia pela evoluo dos meios de comunicao ou pelas medidas impostas ao seu
combate. Corromper o sistema no privilgio da atualidade, pois esse fato comprovado
na histria de diversas naes e povos que sofreram com as mazelas da corrupo.
A partir da abordagem das principais formas de apresentar as contas pblicas sociedade, bem como do reflexo dessa informao sobre o controle social e a diminuio da
corrupo, foram descritos itens pertinentes legislao que trata da TCP, alm daquelas
relativas ao controle social e ao combate corrupo na administrao pblica.
Este trabalho buscou demonstrar a importncia da TCP como meio para que o cidado, por meio da sociedade civil organizada, possa cobrar medidas de combate corrupo e punio a toda e qualquer forma de fraudes e procedimentos aticos na gesto dos
negcios pblicos. Entende-se que, sofrendo presses constantes da sociedade, o gestor
possa melhorar o seu desempenho, coibir a corrupo, combater a ineficcia administrativa
e continuar a evidenciar a transparncia nos atos da gesto pblica.
importante ressaltar que a corrupo cresce com a falta de controle nos negcios pblicos e com a impunidade. Uma das funes do Estado controlar, porm em um
Estado Democrtico de Direito um dos papis da sociedade exigir que seus benefcios
e direitos sejam garantidos e respeitados. Para a concretizao desses direitos, deve-se
denunciar atos de improbidade ao Poder Judicirio, ao Ministrio Pblico, aos Tribunais de
Contas e mdia.
A adoo da Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000, foi uma das maiores conquistas, em anos recentes, para o controle das contas pblicas brasileiras. Ela
imps a transparncia e a moralizao na administrao pblica, bem como a adoo de
aes planejadas e transparentes no trato dos recursos pblicos, como, por exemplo, o
limite de despesas com pessoal e de endividamento.
De acordo com os resultados obtidos pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa
Catarina ao longo dos ltimos anos, realam os benefcios decorrentes da Lei como pea
importante ao bom uso do dinheiro pblico e inibidor das prticas de corrupo.
Constata-se que quase impossvel para um s indivduo ou cidado buscar, reivindicar controle e punio aos corruptos. Contudo, a sociedade civil organizada tem fora
e voz. Exigindo maior transparncia das contas pblicas, por meio de meios acessveis e
compreensveis ao entendimento do povo, que se podem verificar os nveis de seriedade
e credibilidade da administrao da coisa pblica.
A tomada de conscincia da cidadania um processo lento e, no, automtico. A sociedade em geral no se sente parte do problema, tampouco como parte da soluo. Essa distncia traduzida na ausncia da solicitao de explicaes dos representantes polticos.
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