Auditoria de desempenho

governamental e o papel de
Entidades Fiscalizadoras
Superiores (EFS)

RSP
Revista do
Servio
Pblico
Ano 53
Nmero 2
Abr-Jun 2002

Marcelo Barros Gomes

Argumento
O propsito fundamental deste ensaio oferecer uma argumentao
(Dunn, 1994; Hood e Jackson, 1991; Walton, 1992; Majone, 1989; Barzelay,
2001) sobre recentes polticas de gerenciamento pblico 1 de auditoria e
avaliao 2 conduzidas por Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS).3
Tais polticas vm refletindo a seguinte doutrina as organizaes pblicas
de controle externo da burocracia estatal devem balancear e integrar duas
espcies de accountability democrtica: accountability de conformidade
e accountability de desempenho (Light, 1993:14; Barzelay, 1997:384, Pollitt
et al., 1999:15, Hood et al., 1999: 6).4 O texto visa encorajar reflexo e
ao entendimento sobre modelos e estratgias que vm sendo internacionalmente adotados por instituies centrais de controle da administrao
pblica para a conduo de recente modalidade de reviso governamental
denominada auditoria de desempenho (performance auditing).5

Marcelo Barros
Gomes
Analista
de Finanas
e Controle
Externo do
Tribunal de
Contas da
Unio.
Contato:
marcelobg@
tcu.gov.br

Delineando o estudo de
uma nova disciplina
O estudo do controle burocrtico pode ser inicialmente abordado
com a formulao de uma questo: desempenho ou conformidade? O que
devem as EFS controlar? A resposta a essa questo diz respeito adequada
estratgia organizacional e ao melhor modelo de controle da burocracia
estatal dessa espcie de instituio e comporta vrias abordagens. O presente estudo trata de uma parte dessa questo que se relaciona ao controle

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do desempenho da gesto pblica realizado por EFS, por meio de uma

modalidade de avaliao e reviso especfica denominada auditoria de
desempenho. Esse refinamento do estudo de maneira alguma torna a
questo inicial menos complexa. Desempenho e conformidade so partes
que se vm demonstrando atuaes complementares do controle burocrtico. No h registro de EFS que tenha abandonado a viso mais tradicional de guardi da gesto pblica por meio de verificaes da
conformidade e legalidade dos atos de quem lida com o dinheiro, bem ou
valor pblico. Contudo, a mais recente modalidade de reviso e controle
da gesto estatal, com enfoque nos resultados, vem crescentemente consumindo os recursos e esforos de diversas EFS que buscam, alm de garantir
conformidade da gesto, avaliar, revisar e pesquisar o desempenho de
atividades, projetos, programas, polticas e rgos governamentais.
Para fins de anlise da auditoria de desempenho como uma disciplina
autnoma, esta deve ser situada em um campo de estudo pertencente a
polticas de gerenciamento do setor pblico. Tais polticas visam aperfeioar
reas de ao governamental, tais como: finanas pblicas, oramento
pblico, servio pblico e relaes trabalhistas, planejamento de despesas
e receitas pblicas, compras no setor pblico, auditoria e avaliao da
atividade governamental. Estas duas ltimas reas so as de interesse
para o presente ensaio. Ao abordar o processo de formulao e implementao de polticas de gerenciamento pblico relacionado com a auditoria
e avaliao, trs dimenses da auditoria de desempenho so analisadas, a
saber: a dimenso poltica, a dimenso organizacional e a dimenso gerencial.
A anlise da dimenso poltica da auditoria de desempenho permite
concluir que apesar de presses externas para adoo de prticas de auditoria mais qualitativas, no mbito das instituies de controle, a estratgia
e a adoo de determinados modelos de auditoria de desempenho por
essas instituies so decorrentes de fatores polticos dentro dos Estados
nacionais que do forma e limitam (ou expandem) as possibilidades de
atuao de uma EFS em uma auditoria de desempenho.
A dimenso organizacional permite a discusso e a anlise de
mudanas que vm ocorrendo no mbito das EFS com vistas a adequar
sua estratgia organizacional para conduzir trabalhos dessa natureza.
A dimenso organizacional revela ainda que o posicionamento, o grau de
independncia, as habilidades especficas do corpo de auditores e o tipo
de relacionamento de uma EFS com os seus principais clientes (receptores de suas informaes) so fatores tambm determinantes das escolhas
estratgicas das EFS sobre a forma de conduo de trabalhos de auditoria
de desempenho.
O estudo da dimenso gerencial da auditoria de desempenho permite
entender as transformaes de prticas gerenciais voltadas para resultados
e melhoria de desempenho tanto no mbito da administrao pblica quanto

RSP

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das prprias EFS. Especificidades do gerenciamento pblico devem ser

abordadas como forma de se discutir as limitaes e possibilidades da
auditoria de desempenho ser utilizada como ferramenta de aumento da
accountability6 democrtica e de melhoria do servio pblico.
Os modelos e as estratgias de auditoria de desempenho so basicamente de duas naturezas: uma terica e a outra emprica. Entende-se
como de natureza terica os modelos e as estratgias que se baseiam em
fontes eminentemente conceituais. Tais fontes incluem anlise de polticas
pblicas, teorias de gerenciamento, teoria do controle, administrao
pblica, auditoria, cincia poltica, entre outras. Os de natureza emprica
buscam evidncias em prticas desenvolvidas pelas EFS relativas
atividade de auditoria e avaliao na esfera governamental para criar seus
modelos, inclusive comparados.

RSP

O posicionamento
estratgico das EFS
Uma constatao inicial ao estudar o fenmeno da auditoria de
desempenho que no existe ainda uma definio clara sobre o que seja
controlar o desempenho da gesto pblica.7 Por exemplo, o posicionamento
estratgico de uma EFS com relao a essa modalidade de auditoria pode
ser o de aceitar as polticas pblicas formuladas como inquestionveis
quanto ao seu mrito ou contedo (a exemplo da EFS Britnica).8 Nessa
perspectiva, o papel da EFS pode ser o de controlar a efetividade dos
resultados de implementao das polticas pblicas formuladas pelas
instncias governamentais competentes vis--vis os objetivos estipulados
na prpria poltica; ou pode a EFS, nesse contexto, controlar a eficincia
da conduo de determinado programa ou projeto relativamente aos
produtos gerados e resultados alcanados vis--vis os custos para produzi-los; ou, ainda, pode a EFS analisar a observncia de boas prticas de
gesto dos agentes pblicos responsveis pela conduo de determinada
poltica pblica. Nesses trs casos, bastante preciso dizer que o auditor
est conduzindo trabalhos de auditoria de desempenho. Contudo, no
correto dizer que o desempenho da poltica analisada independente de
conformidade, ou somente orientado para resultados. A auditoria de
desempenho tem um enfoque mais preciso nos resultados. Cuida com
menos rigor dos aspectos de conformidade da gesto. Mas, de forma
alguma pode ser caracterizada como uma atividade tpica, homognea,
linear, ou, se preferirem, com um arcabouo metodolgico perfeitamente
definido, inclusive quanto ao objeto de controle, os critrios de investigao
e os mtodos utilizados nos trabalhos, conforme aprofundaremos adiante
no presente estudo.

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Em um outro cenrio e considerando ainda a dificuldade de definio

do nosso objeto de estudo a auditoria de desempenho pode-se tomar
como exemplo uma EFS que adote uma estratgia organizacional na qual
a dicotomia poltica/administrao 9 se mostra mais irrelevante (a EFS norteamericana, por exemplo) e, assim, se posiciona de modo a questionar o
mrito ou contedo de polticas pblicas. Estaria uma EFS realizando
auditoria de desempenho ao indicar caminhos alternativos de soluo para
polticas pblicas que visem sanar determinados problemas sociais,
econmicos ou distributivos? A resposta que o ferramental metodolgico
que vem sendo utilizado em trabalhos de auditoria de desempenho permite
tal anlise e, ainda, fato emprico que algumas EFS se propem a esse
tipo de verificao.10 Nessa perspectiva, a EFS posiciona-se em relao
poltica pblica de forma menos atenta dicotomia poltica/administrao
e interfere inclusive quanto ao mrito e contedo da poltica, e, nesse
caso, analisa questes de eqidade de poltica, distributividade, universalidade, custo/oportunidade da poltica, indica alternativas de atuao estatal,
e assim por diante. Tais exemplos demonstram que a questo que envolve
a auditoria de desempenho multifacetada. Uma dessas faces da questo
se refere prpria dificuldade em se definir o posicionamento estratgico
adotado por uma EFS quanto ao que se deseja controlar no governo, bem
como uma vez definido, como faz-lo.

RSP

A natureza da atividade de
auditoria de desempenho:
legitimando a atuao das EFS
Uma segunda questo que deve ser enfrentada no estudo desta
matria relaciona-se com a prpria dificuldade em se determinar o que
seja a atividade de auditoria de desempenho, tanto do ponto de vista terico
quanto emprico.
Do ponto de vista terico, h inclusive autores que afirmam que a
auditoria de desempenho no , na verdade, uma atividade de auditoria de
fato, mas uma espcie de avaliao (Barzelay, 1997). Nessa perspectiva, e
extrapolando essa afirmao, pode-se inferir que o auditor governamental
ao conduzir trabalhos de auditoria de desempenho est exercendo uma
atividade que vai alm do seu papel tradicional de verificar a conformidade
dos atos de gesto e, desta forma, estaria o auditor invadindo reas de
outros campos profissionais dentro da prpria estrutura estatal.
O papel do auditor de desempenho percorre reas de anlise
econmica, de consultoria administrativa, de pesquisas sociais e de anlise
de polticas pblicas. Poder-se-ia argumentar que a anlise econmica
deveria estar sendo empreendida por unidades ou institutos de economia

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especializados; avaliaes sobre o sucesso ou insucesso da gesto de um

programa por consultorias administrativas; pesquisas sociais sobre o
impacto da atuao do Estado por socilogos e, finalmente, estudos sobre
a efetividade dos programas sendo conduzidos por unidades de avaliao
genrica composta por cientistas sociais altamente treinados. Advogados
e contadores (a espinha dorsal da maior parte das EFS) teriam pouca
participao nisso tudo. Esses especialistas deveriam estar trabalhando
em formas tradicionais de auditoria de conformidade e, ainda, aperfeioando-se em recentes elementos de anlise financeira, auditorias de riscos,
trabalhos atuariais, e outros dessa natureza (Pollitt et al., 1999: 213).
O contra-argumento da retrica de que no existe legitimidade, no
mbito de instituies centrais de controle, para o desenvolvimento de
trabalhos de auditoria de desempenho, que essas instituies esto sendo
cada vez mais demandadas para realizarem trabalhos mais qualitativos do
ponto de vista de anlise da eficincia, efetividade e economicidade
(3 Es) da ao governamental. O profissionalismo, a independncia
institucional, a capacidade tcnica e a posio que ocupa essa espcie de
rgo nas administraes pblicas nacionais permitem-lhe realizar trabalhos
de maior credibilidade e com maior grau de independncia sobre os
aspectos dos 3 Es. Tais enfoques do controle vm ganhando relevo para
a consolidao de Estados democrticos (Aucoin, 1995: 6); para desfazer
a imagem pblica de ineficincia e no efetividade das aes implementadas
por governos (CLAD, 1998); bem como para conter a crise fiscal por que
passam os governos desde meados de 1980 (Majone, 1989). Esse talvez
seja o argumento administrativo (Hood e Jackson, 1991) fulcral das
reformas administrativas que vm sendo implementadas por diversos pases
sob a rubrica de doutrinas da nova gesto pblica.
Nessa veia, as EFS vm se destacando como rgos fundamentais
para garantir a chamada accountability democrtica, uma vez que os
agentes polticos teriam informaes relevantes sobre a implementao
de polticas pblicas por eles formuladas; accountability de resultados,
medida que os diversos interessados em informaes sobre resultados de
polticas teriam acesso a recomendaes menos internas ao governo sobre
seus programas e conseqentemente teoricamente mais isentas; e finalmente accountability de melhoria da administrao pblica, pois o prprio
governo pode se beneficiar das recomendaes contidas em trabalhos de
auditoria de desempenho com vistas a promover melhorias na sua atuao.
Cabe notar que essa dimenso da atuao das EFS com enfoque em
resultados complementar as outras modalidades de controle e reviso
que se preocupam em garantir outra forma de accountability, a de conformidade ou legalidade, tambm estritamente relevante para consolidao
de um Estado democrtico e livre de impropriedades administrativas, por
meio de gerentes pblicos no exerccio de suas funes administrativas.

RSP

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De modalidade recente, muitas vezes observada como decorrente

dos processos de transformao por que passam diversas administraes
pblicas, conhecidos como reformas administrativas, a atividade de auditoria
de desempenho , sem dvida, um dos mais notveis desenvolvimentos
dentro de modernas administraes pblicas que se preocupam com o
resultado de suas aes. A auditoria definida, neste contexto, como um
conjunto de mtodos e procedimentos para obteno de informaes
relevantes de controle.11 Ela pode ser de desempenho ou conformidade/
legalidade/financeira. O presente estudo trata da auditoria de desempenho.
Ao estudar a auditoria de desempenho, pode-se obter uma viso
mais sistmica do funcionamento da mquina administrativa e de como
ela se organiza para prestar servios e criar valor pblico (Moore, 1995).
O auditor de desempenho, muitas vezes, busca solues bastante criativas
para recomendar mudanas com vistas a se obter um resultado da atuao
do Estado melhor, mais eficiente e mais efetivo. Esse o desafio dessa
nova disciplina, esse o desafio por que passam diversas EFS, auditores
de desempenho e estudiosos do assunto.

RSP

Em busca de uma definio:

natureza e objeto
No existe uma definio nica que contemple o que significa
auditoria de desempenho. Diversos autores e mesmo instituies de auditoria utilizam-se das definies por eles estipuladas de forma a adequ-las
ao contexto que pretendem analisar ou nos quais desejam atuar. Em termos
mais genricos, auditoria de desempenho pode ser definida como uma
modalidade de reviso e avaliao da atividade governamental com enfoque
no resultado da gesto pblica.
Do ponto de vista instrumental, a auditoria de desempenho tambm
pode ser mais precisamente definida como um conjunto de procedimentos
tcnicos e mtodos de investigao utilizados por instituies centrais de
controle da administrao pblica para obteno, processamento e disseminao de informaes relevantes de reviso e avaliao de atividades,
projetos, programas, polticas e rgos governamentais quanto a aspectos
de economia, eficincia e efetividade, boas prticas de gesto, eqidade,
alcance de metas, capacidade de gerenciamento de desempenho,
informaes de desempenho, entre outros critrios orientados para o
resultado da atuao pblica.
Eficincia, economia e efetividade
O critrio a base de todos os julgamentos. Os trabalhos de auditoria de desempenho envolvem a aplicao explcita ou implcita de alguns

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critrios por meio dos quais o auditor ir julgar o comportamento da atividade, da organizao ou do projeto que est sendo avaliado ou controlado.
Os fatos encontrados em determinado trabalho de auditoria devem ser
confrontados com algum critrio, com vistas a auxiliar o auditor a fazer
algum julgamento ou recomendao.
Os critrios mais tradicionais e conhecidos que envolvem o conceito
de auditoria de desempenho relacionam-se com os 3 Es da gesto pblica.
O modelo de insumo-produto o mais apropriado para descrever os
conceitos dos 3 Es.
De acordo com Gray, Jenkins, e Segsworth (1992), as principais
medidas de mrito embutidas no conceito de auditoria de desempenho so
a economia, a eficincia e a efetividade. Economia geralmente significa a
eliminao dos desperdcios de insumos; eficincia refere-se otimizao
dos processos de transformao de insumos em produtos; e efetividade
significa influenciar positivamente o impacto por meio da gerao de produtos. A imagem de uma organizao governamental eficiente est associada, neste caso, quela na qual a ateno da administrao est voltada
para a otimizao de processos produtivos flexveis, bem como para a
adaptao dos desenhos dos programas em funo do feedback recebido
e das mudanas nas prioridades e nos objetivos das polticas pblicas.

RSP

Critrios da comunidade
acadmica e profissional
Intosai
De acordo com a International Organisation of Supreme Audit
Institutions Intosai (Organizao Internacional das Entidades
Fiscalizadoras Superiores), auditoria de desempenho contempla diversos
conceitos, tais como:
1) auditoria de economia de atividades administrativas de acordo
com boas prticas de gesto, reconhecidos os princpios administrativos e
as polticas de gerenciamento estabelecidas;
2) auditoria de eficincia da utilizao de recursos humanos, financeiros e outros, inclusive o exame de sistemas de informaes gerenciais,
indicadores de performance e sistemas de monitoramento e os procedimentos estabelecidos pelas entidades auditadas para a melhoria de
deficincias administrativas identificadas; e
3) auditoria de efetividade do desempenho em relao ao alcance
dos objetivos estabelecidos para a entidade auditada; e auditoria do
impacto atual das atividades, comparado com o impacto esperado
(Intosai, 1992: 19).12
A Intosai apresenta as seguintes definies para economia,
eficincia e efetividade:

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Economia: a ao que consiste em reduzir, ao mnimo, o custo dos

recursos empregados em uma atividade sem perda da qualidade.
Eficincia: representa a relao entre produto, em termos de bens,
servios e outros resultados, e os recursos utilizados para produzi-los.
Efetividade: o grau com que os objetivos so alcanados e a
relao entre os resultados desejados e os resultados reais de determinada atividade.

RSP

Modelo de Pollitt: Inglaterra, Frana,

Finlndia, Holanda e Sucia
De acordo com Pollitt et al. (1999), a auditoria de desempenho est
relacionada com o atendimento de alguns critrios categorizados da
seguinte forma:
economia;
eficincia;
efetividade;
boa prtica de gesto: consiste em testes que verificam se um
auditado possui um bom sistema de contabilizao, procedimentos de
determinao de metas, se existe uma boa relao com os clientes;
sistematicamente considera a funo recursos humanos como a mais alta
prioridade da organizao, entre outros. A idia central desse critrio
que em vrias reas existe um razovel entendimento sobre o que constitui boa prtica de gesto, e ento as atividades atuais do auditado podem
ser comparadas com modelos ou padres de bom gerenciamento
(benchmarking);
boa governana: enquanto as boas prticas de gesto lidam com
fatores mais internos organizao, o critrio de boa governana estabelece
uma viso mais sistmica e externa organizao. Esse critrio relaciona-se
com a viso de coordenao das aes governamentais, que devido a
uma srie de fatores dentro das administraes pblicas nacionais levam
a fragmentao e perda de sinergia (ver Bardach, 1998 sobre a capacidade de colaborao entre agncias governamentais);
qualidade de servio: o sucesso desse critrio pode ser alcanado
se um servio pblico atinge as expectativas razoveis de seus usurios; e
atendimento de metas: envolve o estabelecimento da extenso na
qual o rgo auditado fracassou ou obteve sucesso no atendimento de
suas prprias metas, declaradas publicamente ou estabelecidas por
normativos.
Na aplicao desses critrios em cinco EFS estudadas pelos autores
(Inglaterra, Frana, Holanda, Finlndia e Sucia), conclui-se que critrios
relacionados com a boa prtica de gesto constituem grande parte dos
trabalhos de auditoria de desempenho desenvolvidos por essas EFS.

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Critrios de eficincia e efetividade tm sido freqentemente investigados

em relao a essas questes, apesar da Intosai ter definido que os 3 Es
constituem o cerne da auditoria de desempenho.

RSP

Modelo de Barzelay:
pases da OCDE
No ano de 1996, a Organizao para Colaborao de Desenvolvimento Econmico (OCDE) reuniu especialistas em controle governamental de vrios pases-membros com a finalidade de identificar em que
medida reformas administrativas expandiram o escopo dos trabalhos de
instituies nacionais de auditoria, tanto externas (auditorias-gerais e cortes
de auditorias e contas) como internas (inspetorias-gerais), para incluir
questes relativas ao desempenho de administraes pblicas nacionais.
O principal produto desse evento foi consubstanciado em publicao
daquela organizao denominada Performance Auditing and the
Modernisation of Government.
O modelo de Michael Barzelay foi o texto bsico no que se refere
s concluses desse evento. De acordo com o autor, auditoria de desempenho um nome incompleto para definir todos os modelos cognitivos
mentais que essa atividade de avaliao e controle governamental incorpora. Os critrios de auditoria de desempenho, segundo Barzelay, podem
ser vistos como subcategorias do nome auditoria de desempenho. Essas
subcategorias so denominadas de tipos. Os tipos correspondem, de certa
forma, aos critrios de auditoria, na concepo definida neste estudo.
O autor identifica os seguintes tipos de auditoria de desempenho no mbito
dos pases da OCDE, de acordo com o simpsio organizado:
1) auditorias de eficincia: examinam as funes organizacionais,
os processos, e os elementos de programa para avaliar se os insumos
esto sendo transformados em produtos de forma otimizada, especialmente no que concerne aos custos;
2) auditorias de efetividade de programa: examinam o impacto provocado pelos programas sobre os resultados finais;
3) auditorias de capacidade de gerenciamento do desempenho:
buscam avaliar se o auditado tem capacidade para gerenciar processos e
programas de forma eficiente e eficaz;
4) auditorias de informaes de desempenho: verificam a preciso
de informaes no-financeiras geradas pelas prprias entidades examinadas.
O rgo revisor no avalia a economia, eficincia ou efetividade de uma
organizao ou programa, mas, sim, formula um parecer sobre a veracidade
das informaes de desempenho fornecidas s instncias superiores;
5) revises da melhor prtica de gesto: identificam onde um dado
tipo de funo est sendo desempenhado de forma excepcional e procuram
discernir as razes daquele sucesso relativo;

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6) avaliaes de risco: indicam aos formuladores de polticas pblicas

e gerentes do alto escalo os graves problemas que podem advir caso um
programa seja mantido na mesma linha da operao. Esse tipo de auditoria
de desempenho se diferencia das auditorias de efetividade de programa
uma vez que no necessita posicionar-se quanto efetividade do programa.
O papel desse tipo de auditoria o de identificar formas pelas quais os
programas existentes possam sofrer interrupo no futuro e alertar os
polticos e os gerentes quanto a essa possibilidade; e
7) revises gerais de gesto: avaliam as organizaes em vez de
programas. Quando essas revises vo alm das auditorias de desempenho
da capacidade gerencial, elas geralmente buscam as causas significativas
para problemas ou sucessos persistentes na esfera do desempenho dentro
de uma gama de atividades de um programa.

RSP

Interface da auditoria de
desempenho com a auditoria
financeira e de conformidade e
com a avaliao de programas
A auditoria de desempenho e a auditoria financeira ou de regularidade diferenciam-se na maneira como elas so gerenciadas no mbito
das EFS. O modelo tradicional de auditoria consiste em um ciclo anual
repetitivo de checagem de livros, enquanto a auditoria de desempenho
conduzida por meio de um projeto especfico (Pollitt et al., 1999: 16).
A auditoria de desempenho envolve mais atores em seu processo e alcana
pblicos mais abrangentes da administrao pblica e constituintes externos
que as tradicionais formas de auditoria de conformidade. guisa de
exemplificao de tal abrangncia, a arena de definio de polticas pblicas
pode ser citada quando se conduz trabalhos de auditoria de efetividade,
ou, ainda, quando se realiza avaliao de programas pblicos. O impacto
de relatrios de auditoria na opinio pblica e sua repercusso na mdia
tendem a crescer em trabalhos que tratam de questes de efetividade e
gerenciamento de importantes operaes governamentais. Finalmente,
destaca-se que o processo de auditoria de desempenho geralmente mais
longo comparado com o de auditoria de conformidade, porque envolve
mais questes metodolgicas e influenciado por mais atores.
Os critrios e mtodos13 utilizados por EFS na conduo de trabalhos
de auditoria de desempenho so um avano metodolgico, se comparados
com os tradicionais mtodos de auditoria de coletar, analisar e disseminar
informaes. A auditoria financeira um sistema rico em regras formais e
procedimentos tcnicos (Power, 1997:39). H autores que argumentam
que essa espcie de auditoria dever tornar-se cada vez mais um produto

45

de conformidade procedimental de regulao, removendo progressivamente

o espao dos profissionais de realizarem julgamentos (Hatherley, 1995).
Por outro lado, os processos de conduo de auditoria de desempenho
tm proporcionado atividade de auditoria governamental aproximao
com outros campos do conhecimento, tais como Cincia Poltica,
Administrao Pblica Comparada, Gerenciamento Pblico e Anlise de
Polticas Pblicas, entre outros.14
Vinculada a atividades de pesquisas ou a estudos, a avaliao de
programas busca analisar os processos ou impactos desses programas.
A primeira atividade processos visa verificar se o programa est
sendo implementado conforme seus objetivos, diretrizes e prioridades e se
seus produtos esto atingindo as metas previstas com a necessria eficincia.
A segunda atividade impactos busca aferir se as transformaes
primrias e/ou secundrias, na realidade, so atribuveis s aes do programa, estabelecendo as devidas relaes de causalidade (Garcia, 2001: 8).
Outra distino que pode ser feita entre a auditoria de desempenho e
a avaliao de programas refere-se ao papel exercido pelo auditor de uma
EFS e um avaliador. Os auditores pblicos so parte de um sistema de
controle autorizativo dentro do conjunto de rgos pblicos que constituem
a base de um governo democrtico, e seus trabalhos so baseados em poderes
estatutrios e em mandatos que mais ou menos definem os limites de seu
territrio de atuao. Pelo contrrio, os avaliadores normalmente vm de
uma srie de diferentes organizaes que possuem mais liberdade de escolha
de seu trabalho e de sua abordagem de acordo com as limitaes de
verbas. medida que a auditoria de desempenho conduzida pelos rgos
centrais de auditoria, correto afirmar que existe um senso de ter o papel de
controle e guardi, de manter a responsabilizao de agentes pblicos pelo
gasto de dinheiro pblico. Na verdade, as EFS podem ter o papel de oferecer ajuda tcnica para que os rgos pblicos melhorem seu gerenciamento,
mas, apesar de importante, essa uma funo secundria de sua existncia
que no substitui sua funo primria de guardi.
Outra caracterstica da avaliao que ela tambm se preocupa
com o monitoramento do desempenho de polticas pblicas como parte de
uma rotina de gerenciamento da prpria atividade, enquanto a auditoria de
desempenho externa e independente do gerenciamento. Um dos principais
enfoques da auditoria de desempenho consiste em auditoria de boas prticas de gesto (Barzelay, 1997; Pollitt, 1999) e processos padronizados
no rgo auditado ou em sistemas de monitoramento e informaes sobre
desempenho, mais que na prpria substncia do desempenho.
O Quadro 1 busca sintetizar as principais caractersticas da auditoria de desempenho, auditoria de conformidade e avaliao de programas,
de acordo com diversas dimenses que se julgam relevantes para a compreenso da atividade de controle na esfera governamental.

RSP

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Quadro 1: Distino entre auditoria de desempenho, auditoria de

conformidade e avaliao de programas

Auditoria de
desempenho

Auditoria de
conformidade

Avaliao de
programas

Foco

Processo, produto Insumos e

e impacto
processo

Produto e
impacto

Critrios

3 Es e outros
vinculados ao
desempenho

Efetividade,
eqidade e
eficincia

Mtodos

Auditoria,
monitoramento,
avaliao e
pesquisa

Legalidade,
conformidade e
economia
Auditoria, investigao de denncias, consultas
pblicas e
audincias

Produtos

Pontos de
melhoria
identificados e
informaes de
resultados
(accountability
de resultados)

Irregularidades,
desconformidades
detectadas e
informaes de
legalidade
(accountability
de conformidade)

Informaes de
causa/efeito
(accountability
de impacto da
ao do governo)

Impactos
esperados

O governo
funcionando
melhor e de forma
mais democrtica

O governo
funcionando nos
limites da lei e dos
regulamentos
administrativos

O governo
servindo melhor
a populao.
Mais eqidade
e mais justia
social

rea de atuao Programas,

Todas
rgos, projetos e
atividades

Pesquisa,
monitoramento e
avaliao

Programas e
projetos pblicos

Destinatrios
Gerente pblico,
das informaes Executivo e
Congresso

Congresso,
Executivo,
Executivo e
Congresso e
Ministrio Pblico gerente pblico

Valores
Eficincia,
administrativos efetividade,
economicidade,
qualidade e
desempenho

Conformidade da
gesto, devido
processo,
economicidade e
honestidade
De conformidade,
descritivas

Tipo de questes Avaliativas,

descritivas, de
conformidade e
explanatrias

RSP

Efetividade,
eqidade e
distribuio de
justia social
Avaliativas e
explanatrias

(continua)

47

(continuao)

RSP

Natureza da
determinao /
recomendao

A ao governamental pode
funcionar
melhor se...

A ao governamental deve ser

mais correta se...

O bem-estar
social pode
ser melhorado
se a ao
governamental...

Concepo da
administrao
pblica

Provedora de
servios e normas
que visem regular
a sociedade de
forma eficiente e
efetiva

Esfera burocrtica do Estado

que visa implementar polticas
pblicas de forma
correta e honesta

Provedor de
servios que
visem o bemestar coletivo

Ameaas
para EFS

Questionamento
quanto legitimidade do rgo
para exercer
determinados
trabalhos

Insulamento do
rgo, imagem de
ineficaz, de ineficiente e de impedir a modernizao do servio
pblico

Relao
com o auditado

Trabalhos mais
prximos. Mdia/
baixa distncia
relacional
Avaliao/reviso

Trabalhos estan- Trabalhos

ques. Alta distn- em conjunto.
Baixa distncia
cia relacional
relacional
Avaliao/
Atestao
pesquisa

Tornar-se vulnervel medida

que as concluses de seus
trabalhos tratarem de mrito de
poltica pblica.
Trabalhos podem
ser muito longos
e de alto custo
Oportunidades Complementar
Mostrar-se como rgo gerador
para EFS
guardio do Errio de informaes
seus trabalhos
contra improprie- sobre efetividade
de controle da
de polticas pconformidade da dades adminisgesto com traba- trativas, inclusive blicas, que pode
ser de grande
lhos de controle corrupo
interesse para
de resultados da
o seu principal
gesto. Melhoria
cliente o Conda imagem e fortagresso. Contribuir
lecimento demopara melhoria do
crtico
bem-estar coletivo
Independncia,
Requisitos
Independncia,
Independncia,
internos da EFS profissionalismo e profissionalismo profissionalismo
conhecimento
para conduzir
e conhecimento
e conhecimento
tcnico abrantrabalhos
tcnico de
tcnico de funciogente do funcio- procedimentos
namento de pronamento estatal
administrativos
gramas e projetos
pblicos

Modalidade
da aplicao

(continua)

48

(continuao)

RSP

Habilidades
do auditor

Nvel de especializao abrangente (economia,

gerenciamento
pblico, cincia
poltica, direito,
administrao
pblica, anlise
de polticas
pblicas)

Nvel de
especializao
restrito (direito,
finanas pblicas
e contabilidade
pblica)

Nvel de
especializao
especfico
(anlise de
polticas pblicas
e economia)

Concepo
de controle
externo

Provedor de
informaes
sobre resultados
da ao pblica,
identificando
pontos de possvel melhoria.
Guardio dos
resultados da
ao pblica

Provedor de
informaes
sobre o bom
funcionamento

Provedor de
informaes
sobre o impacto
das aes
governamentais.
Guardio do bemestar social
decorrente da
ao pblica

Auditoria de desempenho e
gerenciamento pblico
Para fins de discusso do tema auditoria de desempenho,
accountability de conformidade pode ser relacionada com modelos que
refletem idias da Administrao Pblica Progressista (Hood e Jackson,
1991). Tais modelos referem-se, entre outros, a formas tradicionais de auditoria de conformidade baseadas em demonstrativos financeiros, processos
de certificao, busca da legalidade e cumprimento do devido processo legal.
Essas prticas espelham um conjunto de idias sobre a maneira que se julga
apropriada para se desenvolver os processos de responsabilizao e transparncia da gesto no mbito do servio pblico. Essas idias se baseiam
em justificativas e valores denominados por Hood e Jackson (1991:11) como
do tipo theta.15 Accountability de desempenho refere-se a idias pertencentes ao recente campo do conhecimento sobre o fenmeno da administrao governamental denominado Nova Gesto Pblica (NPG),16 tais como:
tipos de auditoria de desempenho, baseadas em critrios de eficincia,
economia, efetividade, boas prticas de gesto, boa governana, qualidade
de servio e atendimento de metas (Pollitt et al., 1999: 90), cujas justificativas
esto prximas dos valores do tipo sigma.
As duas espcies fundamentais de reviso ex-post da atividade
governamental acima relatadas podem ainda ser distinguidas pelos modelos
mentais com os quais se idealiza o funcionamento governamental (Barzelay,

49

1997:387). A auditoria de conformidade estaria, nesse caso, relacionada

com o modelo mental de funcionamento do governo como uma mquina
burocrtica orientada por regras e normas rgidas (Mintzberg, 1983: 163).
A auditoria de desempenho estaria mais relacionada com um tipo particular
de burocracia denominado burocracia profissional (ibid., 189), baseada em
mais imparcialidade, capacidade tcnica e profissionalizao.
A Administrao Pblica Progressista (APP) e a NGP 17 podem
ser definidas como filosofias administrativas (Hood e Jackson, 1991; Hood,
1994).18 Filosofias administrativas podem ser caracterizadas como um
conjunto de doutrinas coerentes e justificadas que se tornam aceitas em
determinado perodo histrico como resposta a questes de como organizar
o setor pblico. Cameralismo, APP e NGP so exemplos de filosofias
administrativas.19
De acordo com a definio acima, o estudo da auditoria de desempenho pode ser relacionado com as doutrinas pertencentes ao conjunto de
idias da NGP. Uma forma de se abordar o estudo das idias em NGP
analisar o fator de aceitao.20 Alguns governos vm aceitando as idias
da NGP como alternativas viveis na agenda de discusso para os
processos de tomada de deciso governamental (Kingdon, 1984) 21 relacionados com reformas administrativas desde o fim da dcada de 1970. 22
As idias contidas na NGP podem ser tambm identificadas como
respostas crescente preocupao sobre a maneira pela qual a burocracia
havia capturado o sistema poltico e, dessa forma, passou a ditar as
regras de formulao e implementao de polticas pblicas (Aucoin,
1990: 116; Self, 1993: 157). Da mesma maneira, ressaltou-se a necessidade do restabelecimento da primazia de princpios gerenciais sobre a
mquina burocrtica (Metcalfe e Richards, 1987: 35). Nessa veia histrica,
a NGP mais bem caracterizada como a conjuno de idias de duas
escolas de pensamento: a Escola de Escolhas Pblicas e a Escola Gerencialista,23 que dominaram os processos de reforma administrativa em vrios
pases pelo mundo, notadamente aqueles pertencentes ao chamado
Westminster System (Aucoin, 1990: 119). Em resumo, a NGP pode ser
definida como uma filosofia administrativa adotada no mbito de diversas
administraes pblicas nacionais a partir do final da dcada de 1970, que
contm um conjunto de doutrinas coerentes e justificadas. 24 Essas doutrinas
endeream a questo de como a administrao pblica deve se organizar
para prover bens e servios pblicos. Tais questes se colocam em
um lugar entre o processo de formulao e implementao de polticas
pblicas de um lado, e o de doutrinas de gerenciamento pblico e teorias
correlatas, de outro.
Finalmente, o termo NGP pode ser analisado como um campo de
argumentao e pesquisa, conduzidos internacionalmente, sobre o processo
de interveno de polticas de gerenciamento pblico no mbito
governamental. A NGP, de acordo com Barzelay, um campo de discusso

RSP

50

poltica e profissional, conduzido internacionalmente, sobre poltica de

gerenciamento pblico, liderana executiva, design de organizaes
programticas e operaes governamentais.
Assim definidos, argumentao e pesquisa sobre gerenciamento
pblico devem focar os processos polticos e organizacionais pelos quais
mudanas de polticas pblicas ocorrem.25 Alm disso, trabalhos endereando essa disciplina deveriam focar em anlise substantiva de polticas
de gerenciamento pblico (Barzelay, 2001: captulo 6). A abordagem para
a NGP, caracterizada neste pargrafo, parece ser a mais adequada para a
discusso do tema auditoria de desempenho.

RSP

O argumento poltico e organizacional

da auditoria de desempenho
Diferentemente de auditoria de regularidade, o desenvolvimento
da auditoria de desempenho implica questionamentos sobre a distribuio de autoridade e controle no processo de formulao de polticas
pblicas. Ao mediar as tenses entre os rgos legislativos e executivos,
as EFS representam instituies de significncia constitucional singular
e distinta (White et al., 1994). A capacidade de conduzir auditoria de
desempenho que possa afetar o processo de formulao de poltica
pblica, entretanto, no depende somente do grau de independncia,
especializao e profissionalismo dessas instituies. Tais condies so
necessrias, mas no so suficientes. O desenvolvimento de auditoria
de desempenho depende mais do ambiente poltico e organizacional que
uma EFS estiver posicionada.
O que deve ser salientado nesse ponto que a maneira que uma
EFS conduz a auditoria de desempenho conformada e limitada por fatores
intra-estatais, mais que uma questo tcnica que demonstre o melhor
caminho de controlar e revisar procedimentos de um governo.26 De fato,
no h um conjunto programtico coerente de maneiras com as quais EFS
conduzem a auditoria de desempenho. Pelo contrrio, essas entidades tm
desenvolvido diferentes tipos de controle por resultados e melhores prticas
sobre o mesmo rtulo de auditoria de desempenho.
Evidncias empricas entre os pases da OCDE demonstram que
poucas so as EFS que realmente enfatizam questes de contedo ou
mrito de poltica pblica ao desenvolver trabalhos de auditoria de desempenho. Este o caso somente na Austrlia, Holanda, Sucia e Estados
Unidos (Barzelay, 1997: 396).27
O argumento gerencial da
auditoria de desempenho
No presente ensaio, o argumento gerencial para anlise da
auditoria de desempenho estar relacionado com dimenses de reformas

51

administrativas e o seu impacto nos trabalhos das EFS. Dentre essas

dimenses, destacam-se:
privatizao;
marketizao;
descentralizao;
governo por resultados;
construo de indicadores de desempenho;
sistemas de qualidade total;
controle social;
transparncia governamental;
reforma regulatria;
responsabilizao por resultados;
gerencialismo; e
teorias de escolhas pblicas (public choice).
Trabalhos recentes sobre gerenciamento pblico discorrem sobre
as maneiras pelas quais reformas administrativas ocuparam espao na
agenda poltica de diversos pases. No objeto do presente estudo, todavia,
tratar desses processos, mas sim os seus impactos nos trabalhos das EFS.
Os mecanismos de alterao nas estratgias de atuao e nos
modelos de controle utilizados pelas EFS decorrentes de reformas administrativas podem ser assim sintetizados:
alterando o mandato, os poderes das EFS. Impondo o uso de
tcnicas e novas formas de controle;
alterando os objetos de controle e sua estrutura (por exemplo, a
privatizao);
criando novas formas de gerenciamento do setor pblico (por
exemplo, oramento por resultado e governo por programas);
gerando novos dados relevantes para o sistema de controle
(por exemplo, indicadores de desempenho);
utilizando internamente tcnicas e abordagens gerenciais
(por exemplo, gerenciamento por resultados no mbito das EFS);
criando critrios especficos de eficincia, efetividade e economia
com reflexos internos nas EFS; e
utilizando novas tcnicas e metodologias nos trabalhos de EFS
(por exemplo, utilizao de tcnicas regulatrias nos trabalhos de auditoria,
benchmarking, competio).
Constata-se, por fim, que existe tambm um processo de induo
efetuado pelas EFS nos processos de reformas administrativas, de duas
maneiras:
as recomendaes/determinaes das EFS em seus relatrios
podem tambm afetar os processos da reforma; e
os regulamentos e normas expedidas pelas EFS podem alterar os
processos da reforma.

RSP

52

O processo de auditoria
de desempenho

RSP

A auditoria de desempenho pode tambm ser caracterizada como

uma cadeia de insumo-produto. Nesse caso, podemos ento definir seus
insumos, processos, produtos e impactos?
possvel analisar o livro de Pollitt et al. (1999) sobre essa tica,
pois sua diviso esquemtica permite que se identifiquem alguns destes
fatores, como por exemplo:
insumos: competncias das EFS, habilidades profissionais etc.;
processo: trabalhos de campo, aplicao de tcnicas e mtodos etc;
produto: relatrio de auditoria, recomendaes determinaes; e
impactos: melhorias, aumento da transparncia, accountability
democrtica etc.
Figura 1: Esquema do processo de
auditoria de desempenho

Poderes

EFS

Programao
das ADs
(seleo de
tpicos)

Qualificao
tcnicoprofissional

Impactos e
influncias do
governo,
legislaturas, mdia
etc. sobre as EFS

Mtodos,
padres e
critrios da
auditoria de
desempenho

Estudo
de campo
em AD

Processo de
clearance

Aprovao
pela alta
cpula das
EFS

Produtos
da AD

Interaes
especficas com o
rgo auditado e
outros

Impactos dos
relatrios sobre:

53

As habilidades do auditor
de desempenho

RSP

Os auditores de desempenho, diferentemente dos auditores tradicionais, no usam um invarivel conjunto de regras e padres, eles so
obrigados a desenhar cada novo trabalho de auditoria de desempenho,
como se fosse um produto nico e no um conjunto de verificaes
uniformes como em uma linha de montagem.
Eles devem definir os objetos de estudo, estabelecer os critrios
apropriados, escolher as ferramentas adequadas para investigao, exercer
vrias outras habilidades, que podem incluir a diplomacia e capacidade de
trabalho em equipe. Os trabalhos de auditoria de desempenho geralmente
recebem uma forte ateno da imprensa e dos rgos oficiais. Alm disso,
os papis do auditor governamental (veja a Figura 2) tendem a ampliar
medida que alguma das EFS resolva expandir sua capacidade para
desenvolver auditorias de desempenho. A figura a seguir busca demonstrar os diversos papis que os auditores de desempenho podem assumir
ao desenvolver trabalhos utilizando-se dos diversos critrios em auditoria.
Figura 2: Possveis papis para
auditores de desempenho
Como um
Auditoria de regularidade
juiz/magistrado
Auditoria de
conformidade

Verdade
cientfica,
explanao

Como um
auditor pblico

De acordo com as regras e

regulamentos oficiais

De acordo
com a lei
Auditoria de
Economia

Auditoria
financeira

Auditoria de
alcance de
metas

Auditoria de
desempenho

Auditoria de
eficincia
O que ajudar na
melhoria da
organizao

Auditoria de
Como um
Auditoria de efetividade e gerenciamento e de
analista de
avaliao de programa
qualidade
polticas pblicas
Fonte: adaptado de Pollit et al. (2000:106).

Como um
consultor
organizacional
Foco principal
Foco secundrio

54

Constataes quanto aos

mtodos utilizados

RSP

De acordo com Pollitt et al. (1999), os mtodos utilizados pelas

EFS por eles pesquisados em trabalhos de auditoria de desempenho so
mais variados que os da auditoria tradicional.
As principais constataes relativas aos mtodos utilizados podem
ser assim resumidas:
aumento no nmero de mtodos;
apesar dos avanos, as EFS continuam a basear suas concluses
em evidncias decorrentes de exame documental e entrevistas;
uso crescente de consultas com usurios e fornecedores de servios
pblicos (questionrios);
uso de material secundrio;
mtodos mais voltados para as cincias sociais;
uso limitado de comparaes internacionais; e
a transparncia de abordagens utilizadas pelas EFS ainda est
bastante distante daquelas utilizadas por avaliadores acadmicos, sendo
que as escalas de entrevistas so raramente publicadas, o nmero e tipo
de entrevistas, as condies da observao e outros mtodos de rigor
mais cientficos.
Produtos
O trabalho de Pollitt et al. classifica os seguintes tipos de produtos
da auditoria de desempenho:
o prprio relatrio;
sumrios;
extratos;
livros;
artigos;
brochuras informativas;
memorando;
notas tcnicas;
ensaios de seminrios; e
relatrios peridicos sobre a atividade.
Segundo os autores, caractersticas de um bom relatrio de auditoria
de desempenho devem incluir:
os relatrios devem ser equnimes e justos, neutros e objetivos;
ter bastante credibilidade;
serem teis; e
interativos e abertos.

55

Auditoria decorrente do problema

do agente-principal (Flint, 1988)

RSP

Uma interpretao vlida sobre a deciso estratgica de diversas

EFS em controlar as aes governamentais por resultados pode advir do
seguinte fato agentes formuladores de polticas pblicas esto possivelmente enfrentando um problema do agente-principal. A necessidade
dos principais (formuladores de polticas pblicas) em monitorar os
trabalhos de seus agentes (implementadores de polticas pblicas)
promove a ascenso da atividade de auditoria na esfera governamental
(Power, 1997:16). Os contratos de gesto na esfera pblica, os objetivos
das polticas, os mandatos dos rgos pblicos ou os acordos de desempenho (performance agreements) entre ministros/polticos (principais) e
seus subordinados (agentes) devem ser auditados e revisados. Devido ao
distanciamento (inclusive de informaes) entre os principais e seus agentes
e complexidade das matrias que devem ser revisadas, os principais
encontram-se inabilitados de realizar esse monitoramento e, assim, requisitam os servios de um auditor (Flint, 1988).
A teoria do agente-principal um constructo pertencente ao campo
de estudo da escola de economia novo institucionalista. Tal teoria baseiase nas seguintes premissas para alcanar sua concluso:
os agentes fazem escolhas para os principais (estrutura da deciso);
os principais no podem rever todas as escolhas adotadas (estrutura da informao), logo...; e
os principais deveriam fornecer incentivos para forar os agentes
a adotarem boas escolhas.
Esta teoria est baseada na seguinte racionalidade:
o processo pelo qual agentes realizam suas escolhas uma funo de custo e oportunidade; e
tal funo pode ser maximizada se os agentes tiverem incentivos
para fazerem boas escolhas para os principais.28
Situar a atividade de auditoria, inclusive de desempenho, como decorrente do problema do agente-principal pode ser uma ferramenta terica
importante para explicar o comportamento das diversas EFS que
resolveram recentemente incorporar entre os seus portflios de produtos
de reviso e avaliao governamental as diversas modalidades ou tipos de
auditoria de desempenho que foram aqui tratadas.
Tendo como base essa teoria, pode-se afirmar que as tendncias
observadas em diversas administraes pblicas em valorizar os resultados
da ao estatal como ferramenta de incremento da estabilidade democrtica
e de justificativa perante um pblico desacreditado sobre o papel do
Estado que este pode fornecer produtos de qualidade e de valor, a
atividade de auditoria torna-se essencial, pois vai descrever e corroborar
esse alcance da ao estatal.

56

Melhorando significativamente
o desempenho das aes
governamentais o modelo
de Peter Aucoin (1995)

RSP

O argumento central de Peter Aucoin (1995), autor do livro New

Public Management Canada in a comparative perspective, o
de que a melhoria do desempenho do governo alcanada se os objetivos de polticas so estabelecidos e comunicados de forma clara. Alm
disso, e no menos importante, o gerenciamento pblico ser menos
sujeito a sucumbir as patologias burocrticas se os objetivos contidos
nas polticas pblicas possurem sentido operacional concreto por
intermdio de planos, metas e indicadores de desempenho. Por fim,
quando os objetivos das polticas so claros, existe maior probabilidade
de que ocorra o aprendizado organizacional por intermdio de avaliaes
de polticas e programas.
Em nvel estratgico de formulao de polticas pblicas e decises
quanto a despesas estatais, alm da necessidade de disciplina poltica (partidria), o aumento do desempenho s pode ser alcanado por intermdio
de medidas dos resultados da ao governamental, tais como indicadores
de desempenho, planos de ao, metas de desempenho e padres de
qualidade de servio. Acima de tudo, deve-se, obrigatoriamente, buscar
maior clareza dos objetivos pretendidos pelos ministros (polticos) quando
formulam iniciativas de polticas pblicas.
Segundo Aucoin, a experincia coletiva dos quatro sistemas por
ele analisados, na tentativa de melhorar a clareza dos objetivos das
polticas pblicas visando melhoria do desempenho do servio pblico,
aponta para uma direo comum. Em cada caso, maior transparncia
tem sido implementada em duas frentes: o que os ministros pretendem
alcanar e o que os gerentes do servio pblico devem fornecer; alm
disso, como a efetividade, eficincia e economia devem ser analisadas
e avaliadas.
Contudo, as formas de se alcanar tais objetivos seguiram diferentes
estratgias. No Canad e na Austrlia, o foco tem sido na implementao
de planos ministeriais e departamentais. Na Gr-Bretanha e na Nova
Zelndia, contratos entre ministros e as organizaes do servio pblico
so usados como estratgias de alcance desses objetivos.
O mrito de uma abordagem por planos, segundo seus defensores,
que eles garantem que os objetivos do governo permanecem no centro
de comando governamental (formulao) e no so sucumbidos pelas atividades utilizadas para o seu alcance (implementao). O o que fazer no
se confunde com o como fazer, garantindo aos polticos o chamado

57

pulso pblico. Para garantir a melhoria do desempenho, contudo, essa

abordagem demanda que haja prioridade sobre a efetividade dos planos
em realizar os resultados pretendidos. As conexes entre os objetivos da
poltica e o design dos programas requerem rigoroso uso de avaliao
de efetividade de programas. A Austrlia, inclusive, utiliza um sistema
de avaliao nos processos de formulao de polticas (anlise de poltica
pblica ex-ante). O Canad tem adotado um sistema formal de avaliao
de programas.
Por outro lado, o mrito da abordagem contratual que existe uma
separao de responsabilidades por resultados e produtos.29 Os gerentes
responsveis pela conduo de polticas pblica seriam os responsveis
perante os ministros/polticos pelos produtos das polticas pblicas; por
sua vez, os ministros/polticos (executivos) seriam os responsveis perante
o sistema de controle (parlamento) pelos resultados da atuao estatal.
Aucoin faz uma avaliao bastante positiva dessa abordagem e cita o
caso da Nova Zelndia como o mais notvel exemplo de melhoria de
desempenho e aumento da accountability devido a esses contratos
de desempenho (performance agreements) de produtos e resultados
(outputs e outcomes).30

RSP

Crticas ao modelo de
Peter Aucoin (1995)
As crticas ao modelo de Aucoin sero propostas medida que
descrevermos os modelos de Hood (1998) e de Wilson (1989). Verificarse- que a contratualizao do servio pblico pode ser efetiva apenas em
alguns ambientes culturais de administrao pblica. Alm disso, pesquisas
empricas sobre o funcionamento de agncias pblicas demonstram que o
conhecimento sobre operaes governamentais indica que a atividade
governamental no um fenmeno monoltico. De fato, a efetividade de
contratos e planos como forma de solucionar o problema de governana
estatal (principal argumento de Aucoin) podem encontrar espao pleno
em apenas alguns tipos de culturas administrativas e em singular modalidade de agncia pblica, entre outras trs em que teriam de ser analisados
os tipos de contratos e planos que poderiam ter sucesso de implementao.
Em suma, a abordagem contratual pode encontrar trs problemas
bsicos, que as teorias cultural (Hood) e contigencial (Wilson) podem nos
auxiliar a compreender:
recompensar ou punir servidores pblicos por desempenho;
identificar, quantificar e qualificar o valor pblico; e
mensurao de desempenho e observabilidade de produtos/resultados da ao pblica.

58

O modelo gerencial de reformas

administrativas auditoria de
desempenho e o modelo de Allen
Schick sobre a NGP na Nova Zelndia

RSP

Allen Schick (1996) fornece uma anlise crtica sobre a excessiva

nfase contratual do modelo de reforma da Nova Zelndia. Os sistemas
de controle de mensurao de desempenho de produtos e resultados
(outputs e outcomes) deveriam ser utilizados como ferramentas gerenciais
para melhoria do processo decisrio em formulao e implementao de
polticas pblicas, mais do que como ferramentas de accountability pura.
Nessa perspectiva, o principal elemento de controle seria reforar
a cultura gerencial (empowered management culture Roth, 1996: 253).
De fato, questes gerenciais vm sendo priorizadas nos trabalhos das EFS
ao conduzirem auditorias de desempenho. No Dutch Algemene
Rekenkamer (EFS holandesa), auditoria de desempenho utilizando como
critrio boas prticas de gesto somam 76, entre 1993-1995, contra 29,
baseadas em economia, quatro em eficincia e em efetividade (Pollitt
et al., 1999:96). O NAO (EFS britnica) conduz seus trabalhos de VFM,
utilizando critrios de boas prticas gerenciais em vrios de seus estudos.
Esse tipo de critrio aumentou de 28, entre 1983-1985, para 43, no perodo
entre 1993-1995. Esse o mais usado dos critrios dos estudos de VFM
do NAO (Pollitt et al., 1999:98). Apesar de a Intosai afirmar que a avaliao
dos 3 Es o maior motivo pelo qual as EFS conduzem a auditoria de
desempenho; na prtica, pelo menos dois desses trs Es (eficincia e
efetividade) tm sido muito menos objeto de investigao que questes de
prticas e procedimentos de boa gesto.
O modelo gerencial de reforma administrava distingue-se do modelo
contratual porque baseia-se em planos, no em contratos. Uma vez que
planos so acordados entre os principais e os agentes, seu atendimento
no est vinculado a recompensas ou sanes, mas em uma responsabilidade subjetiva (Gregory, 1995) de servidores pblicos de buscarem atender
ao que foi planejado por meio de um ethos voltado ao interesse pblico e
satisfao em atend-lo. A principal idia gerencial que norteia essa
viso baseia-se em assegurar boas prticas gerenciais por intermdio de
sistemas de gerenciamento e controladoria (management and accounting
control systems). Dessa forma, definir a viso e misso, alinhar as variveis crticas de desempenho com a estratgia organizacional, mensur-las
adequadamente e criar padres ou metas para se alcanar essa estratgia
passam a ser dimenses essenciais, na viso gerencial, para se obter o
sucesso de atuao das organizaes pblicas. Sucesso gerencial, de
acordo com doutrinas de gerenciamento e controladoria aplicadas ao setor
pblico (Kaplan e Norton, 1996; Boyle, 1989), pode ser assim sintetizado:

59

1) estratgia e viso devem ser claramente traduzidas em objetivos

e metas e comunicadas aos diversos nveis gerenciais;
2) objetivos e metas devem ser expressos por medidas especficas,
estar relacionados com o planejamento de longo prazo, e as iniciativas
devem estar alinhadas com a alocao de recursos oramentrios e
financeiros;
3) viso e objetivos devem estar ajustados com o tipo de organizao
pblica, em termos de critrios particulares de eficincia e efetividade;
4) indicadores de desempenho devem ser monitorados e avaliados
periodicamente; e
5) informaes gerenciais devem ser usadas de forma a alavancar
o sistema de feedback e aprendizagem.
Literatura e pesquisas sobre gerenciamento pblico indicariam
alguns problemas em se alcanar, na esfera pblica, esses requerimentos
de boas prticas gerenciais advindas de doutrinas de gerenciamento e
controladoria (Wilson, 1989; Hood, 1998; Moore, 1995; Bardach; 1998).
Com efeito, se a misso e os objetivos so mandatos, de acordo com
Bardach, esses mandatos so quase sempre obsoletos na esfera pblica.
Alm disso, de acordo com a avaliao de Moore, tais mandatos so quase
sempre vagos. Se metas podem ser comparadas com produtos e resultados (outputs/outcomes), de acordo com o quadro terico de Wilson,
eles so observveis ao mesmo tempo em apenas um caso de agncia
pblica agncias de produo. Se a viso gerencialista visa criar uma
responsabilidade subjetiva dos agentes pblicos para o atendimento da
misso do rgo, sem contudo recompensar/punir esses agentes por bom/
mau desempenho, tal estratgia seria efetiva apenas em contextos culturais
de administrao hierrquicos ou igualitrios, mas no em contextos
individualistas ou fatalistas (Hood, 1998).
Uma abordagem gerencial menos rgida sobre a mensurao do
desempenho que a abordagem contratual. De fato, sistemas de informaes
de desempenho so utilizados para dar direo e apoiar o processo
decisrio, no para punir ou recompensar. Trata-se de ferramenta gerencial
mais de planejamento que de controle (no sentido estrito de comptrol
Dunsire, 1978). Por outro lado, o modelo contratual parece ser superior no
que diz respeito a criar uma accountability clara entre formuladores de
polticas e controle externo (legislatura) e entre principais e agentes.
Especificidades do setor pblico demonstram que os modelos
gerenciais (planos) e contratuais encontram srias limitaes para ser
implantados de forma pura na esfera governamental. Existem contingncias
(Wilson, 1989), bem como sistemas de valores, crenas e conhecimentos
(Dent, 1991) no setor pblico que impedem o desenvolvimento de sistemas
gerenciais e contratuais nas suas formas puras. Portanto, afirma-se que
outros constructos deveriam ser considerados de forma a observar essas

RSP

60

especificidades, para que possa ser obtido sucesso na implementao de

uma ao governamental orientada ao desempenho. Dessa forma, alcanando maior accountability governamental, bem como criando um
ambiente auditvel de desempenho.

RSP

Auditoria de desempenho e teoria

cultural aplicada ao gerenciamento
pblico e ao controle (Hood, 1998; 2000)
De acordo com Hood, a teoria cultural pode explicar o comportamento do gerenciamento pblico. Existem quatro maneiras de vida:
fatalista, hierarquista, individualista e igualitria, todas derivadas das
dimenses de grupo e grid que podem ser relacionadas com formas de
controle e regulao na esfera pblica (Hood, 1998:51). Por exemplo,
uma forma de controle externo (oversight) derivada de uma
concepo de chefismo relacionada com uma maneira hierarquista de
ver o mundo. Hood exemplifica essa doutrina com a cadeia militar de
comando e os censores imperiais chineses. Outras trs formas de controle
referem-se a controle aleatrio calculado (chancismo), competio
(escolha) e mutualidade (grupismo). Todos esses tipos genricos so
estendidos em outras quatro formas que representam variantes do mesmo
vis cultural.
O Quadro 2 mostra as quatro dimenses culturais resultantes da
definio de grupo e grid aplicados para a administrao pblica. Em
cada uma das quatro dimenses, buscou-se identificar como se comportam
cinco aspectos que consideramos importantes em nosso estudo:
1) controle: indica a principal forma de controle, segundo essa cultura
administrativa;
2) contrato: demonstra como deve comportar a implantao da viso
contratualista nesse contexto cultural;
3) gerenciamento: demonstra como deve comportar a implantao
da viso gerencialista neste contexto cultural;
4) ethos: indica os principais valores, crenas e conhecimentos dos
componentes desta cultura administrativa; e
5) doutrina: indica, em uma nica palavra, qual o modelo mental que
afeta o comportamento dos indivduos deste contexto cultural.

61

Quadro 2: Teoria cultural e auditoria de desempenho

RSP

Grupo*
Alto

Grid**

Alto

Hierarquismo
Controle: oversight
Contrato: baixa efetividade
Gerenciamento: alto
comprometimento com normas
Ethos: burocrtico
Doutrina: chefismo

Baixo

Igualitarismo
Controle: por mutualidade
Contrato: coletivo, no individual
Gerenciamento: comprometimento
interno
Ethos: comunidade isolacionista
Doutrina: grupismo

Baixo

Fatalismo
Controle: planejado aleatoriamente
Contrato: individual, no coletivo
Gerenciamento: baixo comprometimento
Ethos: baixa cooperao, descrena e
apatia
Doutrina: chancismo

Individualismo
Controle: competio
Contrato: alta efetividade
Gerenciamento: por resultados
Ethos: orientado ao mercado
Doutrina: escolha

Medida que o gerenciamento pblico envolve coletividades coerentes, diferenciadas

institucionalmente de outras esferas da sociedade.
**
Medida que o gerenciamento pblico conduzido de acordo com regras gerais bem
compreendidas e estabelecidas.

Fonte: adaptado de Hood (1998: 9, 53, 235).

Hierarquismo, fatalismo,
igualitarismo ou individualismo?
A teoria cultural aplicada ao gerenciamento pblico oferece um
cenrio bastante propcio para se desenvolver argumentos sobre auditoria
de desempenho na esfera governamental, notadamente no que se refere
aos principais tipos de reformas administrativas que apregoam que
contratos de desempenho podem ser uma soluo vivel para resolver
problemas decorrentes da tenso entre polticos e burocratas (em outros
termos, entre a formulao e a implementao de polticas pblicas).
Problemas de mensurao e viabilidade de observao de desempenho, contudo, permanecem no resolvidos pela teoria cultural. O primeiro
problema refere-se dificuldade de se estabelecer um valor pecunirio
para os produtos e resultados do servio pblico. De fato, a administrao
pblica visa precipuamente criar valor pblico, diferentemente da administrao privada que visa criar valor de mercado (dinheiro). Outro problema

62

refere-se mensurao e observao de produtos e resultados da ao

governamental. O modelo que descreveremos a seguir demonstra tal dificuldade. Finalmente, cabe destacar que a dificuldade de mensurao est
relacionada tanto com a viabilidade quanto com o custo de se coletar
essas informaes (Thompsom, 1991).

RSP

O controle por oversight

culturas hierarquistas
Em culturas hierarquistas de administrao, a auditoria de desempenho pode ser inefetiva se ela se basear em uma abordagem eminentemente contratual (veja argumento de Aucoin sobre reformas de
Westminster), pois o ethos burocrtico de tais organizaes pode levar a
efeitos reversos. O paradigma dessas organizaes orientado por regras
especficas; nesse sentido, alar os gerentes dessas culturas a uma condio de livres para gerenciar torna-se tarefa muito difcil. Os gerentes
de tais culturas almejam trabalhar em ambientes estritamente legalistas e
esto, de fato, menos comprometidos com o atendimento de resultados
que em desempenhar procedimentos j prescritos. Portanto, a estratgia
de tais organizaes deve estar muito bem desenhada. A misso, a viso e
os objetivos devem estar bastante alinhados com as metas. A auditoria de
desempenho nessas organizaes deveria focar em aspectos gerenciais
das organizaes, mais que estritamente em resultados. Alm do mais, os
contratos geralmente especificam os produtos e resultados, mas no definem como atingi-los, pois tarefa gerencial. Uma organizao hierarquista
precisa de normas (procedimentos) que demonstrem como desempenhar
uma tarefa e como atingir um objetivo. Se o desenho de como atingir
essas metas est claro, os resultados devem ser atingidos pelo alto vis de
grupo e grid. Nesse contexto, accountability de conformidade/legalidade e auditoria de boas prticas de gesto parecem ser mais efetivas que
uma abordagem de auditoria de desempenho do tipo 3 Es.
O controle por mutualidade
culturas igualitrias
Em culturas igualitrias, os contratos entre principais e agentes
devem ser acordados com a coletividade, no individualmente. A baixa
propenso para competitividade (Dunleavy e Hood, 1994) em tal contexto
cultural faz que formas de controle diferentes de controle interno por pessoas
do mesmo grupo seja inefetivo. Alm disso, tais organizaes so resistentes a controles externos, medida que elas tendem a se isolar de outras
esferas da sociedade. O Village World dos mandarins do Governo
Executivo Britnico (Heclo e Wildavsky, 1974), bem como o Tesouro

63

Neozelands (Schick, 1996) so exemplos de tais culturas organizacionais.

A auditoria de desempenho em tais contextos pode ser inefetiva para afetar
comportamentos e padres. Esse contexto cultural exige do auditor de
desempenho um maior trabalho de diplomacia com vistas a quebrar as
resistncias do auditado ao trabalho de um outsider.

RSP

O controle randmico
culturas fatalistas
Uma organizao de cultura fatalista deve estabelecer contratos
individuais de desempenho e chec-los randomicamente, pois as pessoas
dessas organizaes tendem a responder a normas externas, especialmente se houver recompensas ou sanes por bom (mau) desempenho.
Entretanto, tais comunidades tm um baixo comprometimento ao
gerenciamento e a aspiraes coletivas. Eles desejam estar de acordo
com normas externas para evitar punies, entretanto, esto menos
propensos ao comprometerem-se com a estratgia organizacional. A auditoria de desempenho neste contexto deve focar, por exemplo, a
confiabilidade dos sistemas de controles interno, a capacidade de
gerenciamento de desempenho da organizao, bem como manter a
possibilidade de se checar, randomicamente, contratos individuais de
desempenho.
O controle por competio
culturas individualistas
Uma organizao de cultura individualista poderia ser caracterizada como aquela de melhor cenrio para uma relao contratual ser
efetiva nos termos sustentados pela teoria do agente-principal. De acordo
com a perspectiva individualista, a efetiva accountability no servio pblico
significa fazer produtores responsveis pelos consumidores em uma relao
de mercado, da mesma forma que as empresas privadas afirmam ser
responsveis por seus clientes (Hood, 1998:55). Contrato seria o instrumento que deveria estabelecer uma relao clara entre fornecedorconsumidor em termo denominado por Allen Schick (1996) como acordos
de desempenho.

Teoria contigencial de Wilson

(1989) e as formas de controle de
agncias pblicas
De acordo com o modelo de Aucoin, produtos e resultados so
estabelecidos como sempre observveis e mensurveis na esfera governamental. A teoria contingencial de Wilson (1989) demonstra, entretanto,

64

que a burocracia no um fenmeno monoltico. Produtos e resultados

no so sempre observveis na esfera pblica (veja quadro abaixo). Na
verdade, apenas em um singular tipo de agncia pblica (de produo),
produtos e resultados so ambos observveis.31

RSP

Quadro 3: A matriz de Wilson

Resultados (outcomes) observveis?
Sim

No

PROCEDIMENTAL

Empresas estatais
Cobrana de impostos
Suporte a renda
Proviso de passaporte

Empregos

SUPORTE

PROFISSIONAL
Foras Armadas (em guerra)
Policiamento (aplicao
da lei)
Conservao ambiental

Assessoramento em
polticas pblicas
Foras Armadas (em paz)

Diplomacia Gerenciamento
de prises

Servios postais

No

Produtos (outputs) observveis?

Sim

PRODUO

Reguladores

Educao

Servios comunitrios
Policiamento (manuteno
da ordem)
Servio Social

Fonte: adaptado de Gregory (1995: 58-59).

O trabalho de Gregory (1995) tomou como base a matriz de Wilson

para enderear crticas severas sobre o modelo contratual das reformas
administrativas da Nova Zelndia. Baseada fortemente em conformidade
com produtos, argumenta o autor, as reformas da Nova Zelndia levaram
a perda de foco dos objetivos das polticas pblicas, pois a exagerada
preocupao com a accountability gerencial ocorreu em detrimento da
responsabilidade administrativa (agir no interesse pblico), especialmente
em contextos de agncias diferentes daquelas de produo (produtos e
resultados observveis).
Como resposta a essa deficincia, prossegue em seu argumento, um
forte senso de misso, comprometimento com normas e valores profissionais,
confiana mtua, lealdade e respeito devem nortear as aes das agncias,
principalmente as profissionais e de suporte (Gregory, 1995:62). A responsabilidade subjetiva definida por Gregory pode ser interpretada como um
ethos de interesse pblico, um valor central da filosofia da administrao
pblica progressista, o que demonstra que as reformas no devem subestimar

65

os valores j existentes na cultura burocrtica, sob pena de levarem a uma

situao menos favorvel a criao de valor pblico que a anterior.
Evidncias empricas tm sugerido que uma orientao para o
desempenho exclusivamente baseada em um modelo contratual no propriamente adequada na esfera pblica. Problemas como service creaming
(Corevellec,1997), conformidade excessiva com objetivos estreitos (Schick,
1996:24-26; Hood, 1998:218) e custos de implementao de sistemas de
gerenciamento de desempenho (Thompson, 1993:305), em detrimento de
resultados de longo prazo (impacto) de polticas pblicas, parecem no ser
raros em contextos de reformas baseadas estritamente em contratos.
A presente anlise do modelo contratual de reformas administrativas
com enfoque no desempenho das aes governamentais pode estar
refletindo no modo como as EFS tm conduzido trabalhos de auditoria de
desempenho. De fato, pesquisas empricas sobre os tipos de auditoria de
desempenho conduzidas pelas EFS tm identificado que apenas a Filndia,
a Nova Zelndia e a Sucia conduzem trabalhos de auditoria de informaes de desempenho (Barzelay, 1997:395).

RSP

Auditoria de desempenho e tipos

de agncias governamentais
Agncias de produo
Nessa espcie de agncias, todos os tipos de auditoria de desempenho so cabveis e desejveis, pois possvel observar os produtos e
resultados de sua atuao. Com efeito, o custo de implementar um sistema
de gerenciamento de desempenho no deve ser to oneroso, devido
facilidade de se obter informaes de desempenho. Dessa forma, uma
abordagem contratual bastante apropriada para o aumento da
accountability e do desempenho desse tipo de agncia. Contudo, se o
vis cultural de uma agncia no for individualista, problemas de conformidade com o contrato podem surgir. Em suma, agncias de produo
que trabalham em um ambiente cultural individualista parece ser o mais
efetivo contexto para uma abordagem contratual. Em outras circunstncias,
modelos hbridos (entre contrato e gesto) podem ser mais apropriados.
Agncias procedimentais
Nesse tipo de agncia, devido impossibilidade de se observar os
impactos de sua atuao, auditorias de desempenho baseadas em critrios
de efetividade no parecem ser adequadas. Uma abordagem contratual
em termos de produtos poderia ser efetiva, mas no baseada em impactos,
respeitando o contexto cultural. 32

66

Agncias profissionais

RSP

Agncias profissionais deveriam ser objeto de avaliao de

programas e de auditoria de efetividade de desempenho, pois seus impactos
podem ser observados. Uma abordagem contratual deveria visar medidas
de impacto, mas no de mensurao de produtos. Um exemplo refere-se
quando os detetives de departamentos policiais so avaliados em termos
de crimes resolvidos (Wilson, 1989:166). Um contra-exemplo seria quando
o nmero de processos abertos, mesmo sem soluo, indica medidas de
desempenho; nesse cenrio, os agentes poderiam abrir muitos casos
investigativos, mesmo sem suficientes provas, para aumentar aparentemente seu desempenho (Corevellec, 1997).
Agncias de suporte
Em agncias de suporte, os produtos e os impactos so muito difceis
de serem observados. Em agncias genuinamente de suporte, qualquer
uso de accountability contratual ir criar um ambiente inauditvel. Pois
esse ambiente carece de produtos e impactos mensurveis e observveis,
essenciais para que o processo de auditoria acontea (Power, 1996). Um
modelo gerencial parece ser, nesta situao, o nico modelo vivel para
melhoria do desempenho e assegurar um certo grau de accountability de
desempenho. Neste contexto, a auditoria de desempenho deve enfocar os
aspectos gerenciais de tais agncias.

Construo de uma base de

conhecimento em auditoria
de desempenho
Segundo Power (1996 e 1997), falta uma base de conhecimento e
um ambiente negociado entre auditores e auditados sobre os critrios
recentes utilizados para auditorias de desempenho (no-financeira) no
mbito tanto do setor pblico como privado.
O livro de Michael Power, The Audit society: Rituals of Verification, destaca a exploso das formas da funo auditoria como mecanismo de controle sobre as aes governamentais e sociais. No se
pretende esgotar o argumento do livro, que, na verdade, perpassa no s a
questo da ascenso das auditorias de desempenho sobre outras formas
de controle governamental, mas demonstra como outras entidades no
genuinamente de auditoria (como classe mdica e acadmica) buscam
nos rituais de verificao de qualidade, eficincia, economicidade e
efetividade, mimetizar os trabalhos de auditores e, na prtica, encontram

67

as mesmas dificuldades de implementao de sistemas robustos de controle, quando se usa critrios de resultado para se determinar os achados de auditoria.
O argumento conduzido aqui simples, na verdade mais breve do
que simples, pois, trata-se do argumento central do livro de Power, que
pode ser assim sintetizado:
a atividade de auditoria necessita de uma base de conhecimento
sobre a qual os rituais de verificao possam ser desenvolvidos; e
deve existir uma negociao entre entidades auditoras e agentes
auditados sobre o que devero constituir os processos de auditoria.
De acordo com essas premissas, conclui o autor que: falta uma
base de conhecimento e um ambiente negociado entre auditores e auditados
sobre os critrios recentes utilizados para auditorias de resultado (nofinanceira) no mbito tanto do setor pblico como privado.
De acordo com o autor, os programas de alavancagem de
governana e controle, afetando a atividade de auditoria, vm se expandido
na esfera pblica por trs motivos:
1) NGP: caracterizada por mudanas observveis de estilo de administraes pblicas;
2) regulao caracterizada como iniciativas de controle de recursos
de entidades reguladas para garantir conformidade de suas aes; e
3) aumento de iniciativas de gerenciamento da qualidade, bem como
o desenvolvimento de novos mercados e oportunidades profissionais de
servios de certificao. No livro, Power trata da auditoria mdica, auditoria acadmica e auditoria ambiental.
Segundo o autor, estes trs desenvolvimentos programticos
a ascenso de uma nova gesto pblica, um salto no estilo de regulao
governamental e a ascenso de certificaes de qualidade constituem
a demanda principal por um particular estilo de controle nos mais
variados campos.
Todo esse processo de transformao, denominado de reinveno
de governana, conduz tambm a alteraes nos processos de auditoria.
Dessa forma, a tecnologia da atividade de auditoria deve ser constantemente adaptada para fazer os objetos de auditoria auditveis. Tais transformaes devem ocorrer de duas formas:
adaptando o ambiente de auditoria com vistas a atingir os objetivos
por meio de criao de medidas de desempenho auditveis; e
construindo a credibilidade institucional do prprio conhecimento
operacional dos rgos auditores (base de conhecimento).
Em suma, as auditorias funcionam porque as organizaes auditadas
literalmente se fizeram auditveis; a atividade de auditoria demanda um
ambiente auditvel, em forma de sistemas, medidas de desempenho, que
constri um certo estilo de verificao possvel.

RSP

68

Consideraes finais

RSP

As EFS tm-se destacado, em vrios pases, como rgos fundamentais para a consolidao de Estados democrticos e para o aumento
da transparncia, accountability e melhoria da gesto pblica. Tal destaque
parece decorrer da imagem de independncia, competncia tcnica e
profissionalismo que essas instituies buscam adquirir ao incorporar
critrios, mtodos e tcnicas de auditoria de desempenho.
No presente ensaio, auditoria de desempenho foi analisada como
uma disciplina pertencente ao campo de estudos de polticas de
gerenciamento pblico. Tais polticas so consideradas como os principais
focos de estudos da Nova Administrao Pblica (Barzelay, 2001). Tal
definio permite uma abordagem da auditoria de desempenho como um
campo de pesquisa e argumentao acadmica, bem como de discusso
entre profissionais do governo sobre polticas de intervenes gerenciais
em governos executivos. Assim definido, a argumentao sobre auditoria
de desempenho fornecida neste ensaio teve como foco os processos
polticos e organizacionais que as mudanas na formulao e conduo de
polticas pblicas ocorrem. Alm disso, buscou-se salientar que uma anlise
do aspecto gerencial da auditoria de desempenho tambm recomendvel.
Conforme argumenta Nelson (1996), devido ao fato de o gerenciamento
pblico, como o campo de estudo das polticas pblicas, ser uma rea de
mtodos e objetos difusos, torna-se bastante improvvel criar-se mecanismos
de acumulao sistemtica de conhecimento e de criao de uma teoria
geral. Mas de forma alguma se deve abandonar a idia de conhecer e
transformar o mundo ao mesmo tempo. Talvez esse seja o maior desafio
dos auditores de desempenho da gesto governamental, pois alm do conhecimento de seus objetos de estudo, os auditores devem propor mudanas
significativas em prticas de gesto do rgo, projeto, programa ou atividade
governamental auditados, com vistas ao aumento da accountability democrtica, bem como da melhoria do servio pblico.
Os conhecimentos de contedos metodolgicos das cincias sociais,
de economia e de anlise de gerenciamento do setor pblico, por exemplo,
adquiridos pelo auditor de desempenho, so certamente mais abrangentes
que aqueles do auditor tradicional (de conformidade/legalidade). O objetivo
central de se tentar construir um arcabouo metodolgico para a disciplina
auditoria de desempenho o de criar uma argumentao rigorosa e uma
anlise de perspectiva comparativa sobre o papel das EFS em uma nova
administrao pblica que visa, alm da adequao e da conformidade dos
atos de gesto, resultados melhores.
Argumentou-se neste ensaio que a auditoria de desempenho
pertence ao campo de estudos do gerenciamento pblico. Alguns trabalhos
recentes nessa rea (Hood et al., 1999; Pollitt et al., 1999; Barzelay, 1997)

69

demonstram que essa atividade uma indstria crescente na esfera

governamental. A discusso fornecida neste ensaio demonstrou que situar
a auditoria de desempenho nesta dimenso no apenas uma tarefa
possvel, mas tambm recomendvel.

RSP

Notas

O conceito de gerenciamento pblico equiparado, no presente contexto, com o conceito de poltica pblica tal como definido por William Dunn como parcialmente uma
disciplina descritiva que busca o conhecimento sobre causas e conseqncias de polticas pblicas, bem como uma disciplina normativa, cujo propsito adicional a
criao e crtica de afirmaes, conhecimentos e juzos de valor sobre polticas pblicas. Ao equiparar essas duas abordagens, a palavra gerenciamento deve ser posicionada
entre as palavras poltica e pblica. O termo poltica de gerenciamento pblico corresponde
ao convencional, mas ambguo, termo reforma administrativa. As polticas de
gerenciamento pblico so meios administrativos de que dispem gerentes pblicos
para guiar, motivar e controlar o servio pblico de forma global (Barzelay, 2001).
Os instrumentos de polticas de gerenciamento pblico so normas institucionais e
rotinas organizacionais em reas de planejamento de despesas pblicas e gerenciamento
financeiro, polticas concernentes a servidores pblicos e relaes trabalhistas, compras
no setor pblico, organizao e mtodos, auditoria e avaliao (Barzelay, 2001:23).
EFS o termo pelo qual os rgos pblicos responsveis pelo controle externo de
burocracias do setor pblico so reconhecidos internacionalmente. O Tribunal de Contas da Unio (TCU), Brasil; o National Audit Office (NAO), britnico; a Cour des
Comptes, Francesa; e o General Accounting Office (GAO), norte-americano, so exemplos dessa espcie de instituio.
A presente doutrina parece refletir uma aproximao razovel das prticas observadas
nas EFS pesquisadas no presente estudo. De fato, nem todas EFS conduzem prticas de
auditoria de performance sistematicamente, mas a maioria delas e de forma crescente.
Contrariamente, todas as EFS pesquisadas conduzem alguma modalidade de auditoria
de conformidade.
Performance auditing o nome reconhecido internacionalmente como a modalidade de
auditoria que visa avaliar os aspectos de economicidade, eficincia e efetividade de
programas, polticas, organizaes e atividades pblicas. Evidncias empricas demonstram que a auditoria de desempenho inclui outras modalidades de reviso alm da eficincia,
efetividade e economicidade (3 Es), tais como: atendimento de metas, boas prticas de
gesto, boa governana, capacidade de gerenciamento de desempenho, anlise de risco,
qualidade de servio, entre outros. Para fins de discusso deste ensaio, performance
auditing ser denominada auditoria de desempenho.
Accountability obrigao de responder por uma responsabilidade outorgada. Pressupe a existncia de, pelo menos, duas partes: uma que delega a responsabilidade e outra
que a aceita, com o compromisso de prestar contas da forma como usou essa responsabilidade (Escritrio do Auditor-Geral do Canad, 1995).
Essa constatao tambm vlida no que diz respeito aos modelos de controle da
legalidade e conformidade de um governo (Power, 1997; Chelinsk, 1985).

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A lei de criao do novo modelo do NAO relativamente recente, de 1983. A partir dessa
data, aquele rgo comeou a implementar as auditorias de Value for Money (VFM), que
podem ser classificadas como auditorias de desempenho. O novo regulamento do NAO
preconiza expressamente que os trabalhos conduzidos pelo rgo no podem abordar
questes de mrito de polticas pblicas. Em entrevista com servidores daquela entidade
que desenvolvem trabalhos de VFM (VFM studies) afirmou-se que essa restrio
muitas vezes difcil de ser compreendida, pois ao se conduzir estudos dessa espcie,
selecionar tpicos que tratam de mrito da poltica e implementao da poltica, muitas
vezes tarefa subjetiva It is a grey area afirmou o auditor do NAO.
Essa dicotomia foi inicialmente tratada por Max Weber que, apesar de no abordar essa
questo nesses termos, descreveu o processo de formao da burocracia e o
distanciamento do processo burocrtico do processo poltico. Woodrow Wilson (1887),
em trabalho entitulado Public Administration, criou as bases da formao da administrao pblica norte-americana, que deveria ser composta por um corpo tcnico distinto
para implementar as polticas pblicas definidas pelo Congresso. Portanto, aos polticos caberia a formulao das polticas pblicas e burocracia, sem interferncia direta do
primeiro, a sua implementao. Ressalte-se que reformas administrativas recentes visam muitas vezes devolver aos polticos o controle da burocracia que de certa forma
capturou os agentes pblicos formuladores de polticas pblicas (agentes polticos).
Os agentes pblicos no-eleitos avanaram sua esfera inicial de atribuies e, por uma
srie de fatores passaram, na prtica, a formular e implementar as polticas pblicas.
Exemplos de EFS que conduzem esse tipo de trabalho so a Alemanha, Estados Unidos
e Sucia.
Em estudo de ttulo Paradigmas de Controle, o Tribunal de Contas da Unio denominou
de instrumentos de controle as espcies de procedimentos para obteno de informaes relevantes para o controle externo. A atividade de auditoria figura como um dos
instrumentos listados. Outros se referem denncia, prestao de contas, solicitao de
informaes etc.
Essa definio de auditoria de desempenho contrasta com a definio de auditoria de
regularidade por que essa ltima enfatiza procedimentos de atestao como a principal
atividade do auditor, enquanto auditoria de desempenho engloba estudos mais
aprofundados sobre o funcionamento do setor pblico como um todo. Auditoria de
regularidade estaria relacionada com accountability financeira, auditoria de controles
internos, auditoria de probidade e propriedade de decises administrativas e modalidades semelhantes.
Pollitt et al. (1999) definem como critrios de auditoria de desempenho os de eficincia,
economia e efetividade. Os mtodos englobam desde questionrios at modelagem
de dados.
Anlise de polticas pblicas uma ferramenta conhecida de planejamento no domnio
pblico (Friedman, 1987:151). O modelo econmico de anlise de poltica pblica fornecido por Friedman coloca essa disciplina como fornecedora de informaes e consultoria
para formuladores de polticas pblicas (Ibid: 139).
Valores do tipo sigma, theta e lambda so conjuntos de valores administrativos em
gerenciamento pblico que justificam um argumento administrativo. O primeiro enfoca
a eficincia (custos) e a efetividade (outputs/outcomes) com o principal valor do gerenciamento pblico. O segundo tipo theta enfoca que o gerenciamento pblico deve
ser organizado de forma a privilegiar e controlar aspectos de honestidade e a justia; e o
ltimo, valores do tipo lambda, ressaltam a flexibilidade e a robustez administrativa
como principais valores que devem nortear o gerenciamento pblico (Hood e Jackson,
1991: 12 e Hood; 1991:11).

RSP

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Hood et al. (1999: 6) afirmam que muito da retrica da NGP ressalta a relativa importncia da auditoria de desempenho, contrastando essa com auditoria de conformidade. Tal
retrica enfatiza uma mudana de uma prescrio ttica para uma prescrio estratgica, de comando direto para indireto, de instrues detalhistas para mais liberdade com
certos limites, notadamente os relacionados a resultados. A NGP, de acordo com Barzelay,
um campo de discusso poltica e profissional conduzida internacionalmente
sobre poltica de gerenciamento pblico, liderana executiva, design de organizaes
programticas e operaes governamentais.
Uma verso norte-americana do termo NGP denominada Reinventado o Governo
(1992), encontrada no livro de mesmo nome de Osborne and Gaebler (1992). O livro de
Barzelay Breaking Through Bureaucracy (1992) atribui o termo paradigma ps-burocrtico para contrast-lo com o paradigma anterior, o burocrtico.
Hood cunhou o termo New Public Management (NGP), em seu artigo seminal A Public
Management for All Seasons? (1991), para designar as reformas administrativas levadas
a efeito no mbito da administrao pblica de diversos pases, especialmente queles
do sistema de Westminster (Canad, Inglaterra, Nova Zelndia, Austrlia). O termo
Progressive Public Administration (APP) foi introduzido pelo artigo de Hood (1994),
Key for Locks in Public Administration, bem como pelo seu livro Explaining Policy
Reversal (captulo 7) para designar e contrastar o clima progressista de idias no
mbito da administrao pblica que imperava antes da ascenso das idias contidas na
NGP no comeo dos anos 80 e 90.
Discusso aprofundada sobre o pacote doutrinrio contido em filosofias administrativas encontrada em Hood e Jackson (1991), captulo 8 e Hood (1994), captulo 7.
Hood and Jackson 1991 enxergam o campo de conhecimento do gerenciamento pblico como uma cincia dialtica na qual propostas de adoo de certos tipos de doutrinas, entre as diversas possibilidades de argumentos administrativos, so aceitos se o
argumento que suporta essa proposta possui um poder retrico forte o bastante para
convencer a audincia relevante. Dessa forma, a ascenso e o domnio no clima de
opinio sobre determinada filosofia administrativa mais bem explicada se o poder
retrico e de persuaso de determinado argumento administrativo analisado. Em
resumo, o fator de aceitao.
De acordo com esse autor, a formao da agenda de discusso de um governo determina
que matrias ou problemas sero abordados pelos formuladores de decises; a especificao das alternativas viveis determina quais solues eles devem considerar quando
uma deciso deve ser levada a efeito.
A NGP foi deflagrada durante a gesto da primeira-ministra britnica Margareth Thatcher
em 1979.
Aucoin (1990) destaca o livro de Peter and Walterman, In Search of Excellence (1982),
como o melhor exemplo e claramente a mais influente literatura sobre a introduo de
prticas e idias gerenciais na esfera do setor pblico. Do ponto de vista de polticas
pblicas, ele identifica o trabalho de Niskanen, Representative Government and
Bureaucracy (1971), como o que melhor representa o esprito do conjunto de idias da
Escola de Escolhas Pblicas.
Aucoin (1990) identifica paradoxos entre a Escola de Escolha Pblica e a Gerencialista.
Tais paradoxos, contudo, parecem ser menos importantes medida que os fenmenos
da NGP so analisados empiricamente.
O que parece estar implcito nessa discusso assumir que a administrao pblica est
incrustada na cultura social de que ela deriva. Portanto, a cultura poltica e a cultura
administrativa devem ser objeto de estudo caso se deseje entender o fenmeno administrativo no setor pblico. Para uma discusso sobre a relao entre cultura poltica,
cultura administrativa e administrao pblica, veja Peters (1995), captulo dois.

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26

Um arcabouo terico sobre os fatores intra-estatais e externos que podem influenciar a

estratgia das EFS com vistas a adotar determinados tipos de auditoria de desempenho
pode ser encontrado em Gomes (2001). Esse texto busca discutir a dimenso poltica da
auditoria de desempenho, tomando como caso duas EFS: o General Accounting Office
(GAO), EFS americana e o NAO; EFS britnica, identificando fatores explanatrios para
a adoo de critrios de efetividade e avaliao de programas pelo GAO, e as dificuldades
na conduo de critrios que utilizam efetividade e questionamento de mrito ou contedo de polticas pblicas pela EFS britnica.
27
Os estudos de VFM conduzidos pelo NAO no incluem avaliao de programas ou
julgamentos sobre contedo de polticas pblicas.
28
Uma anlise sobre tentativas de uso da teoria do agente-principal para explicar comportamentos no mundo real pode ser encontrada em Arrow (1985). O autor conclui que
o poder explanatrio dessa teoria para explicar comportamentos de agentes econmicos
relativamente fraco. Conforme veremos adiante nesse estudo, existem diversos
problemas em se utilizar essa teoria para explicar o comportamento de agentes pblicos.
29
As crticas a esse modelo de contrato podem ser encontradas em Barzelay (2001),
captulo 4.
30
No texto do professor Allen Schick, de ttulo New Zealand in Time of Changes: the spirit
of the reforms (1996), algumas crticas so oferecidas aos modelos de reforma implementados por aquele pas. Entre elas, a contratualizao exacerbada sem um enfoque
gerencial pode levar a diversos desvios na conduo e elaborao das polticas pblicas.
Entre elas a definio de objetivos pouco ousados e metas de fcil atendimento, com
vistas a alcanar as recompensas por seu atendimento polticos (votos) e servidores
pblicos (prestgio e recompensas pecunirias).
31
Evidncias empricas em pases da OCDE indicam algumas dificuldades em se determinar
claramente os produtos e resultados no setor pblico. Em publicao de 1994, aquele
organismo internacional declarou que: respostas a essas novas vises de gerenciamento
pblico requerem que os pases avancem na melhoria do desempenho, de forma que os
benefcios alcanados sejam demonstrados, na medida do possvel. Ao mesmo tempo,
contudo, as complexidades e limitaes inerentes prpria mensurao do desempenho
na esfera governamental devem ser reconhecidas, para que as informaes de desempenho
sejam usadas de forma apropriada e positivamente (OECD Performance Management
in Government, no 3, p. 92, 1994).
32
Vale notar que o contexto cultural pode ser afetado por contingncias externas.
Um exemplo refere-se ao aumento, ainda que pequeno, do nmero de indicaes para
ocupao do topo do servio pblico britnico por outsiders (notadamente gerentes da
iniciativa privada).

RSP

73

Referncias bibliogrficas

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RSP

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Resumo
Resumen
Abstract
Auditoria de desempenho governamental e o papel de Entidades Fiscalizadoras
Superiores (FES)

RSP
Revista do
Servio
Pblico
Ano 53
Nmero 2
Abr-Jun 2002

Marcelo Barros Gomes

O presente trabalho uma tentativa de fornecer uma argumentao (Dunn, 1994;
Hood e Jackson, 1991; Walton, 1992; Majone, 1989; Barzelay, 2000) sobre recentes
polticas de gerenciamento pblico de auditoria e avaliao conduzidas por Entidades de
Fiscalizao Superior (EFS). Tais polticas vm refletindo a doutrina de que organizaes
pblicas de controle externo da burocracia estatal devem balancear e integrar duas espcies
de accountability democrtica: accountability de conformidade e accountability de
desempenho (Light, 1993:14; Barzelay, 1997:384; Pollitt et al., 1999: 15; Hood et al.,
1999: 6). Nesse contexto, o trabalho busca fornecer um quadro argumentativo, confivel e
claro, sobre os processos de auditoria de desempenho na esfera governamental. Argumenta-se que uma abordagem ao estudo de auditoria de desempenho, na condio de recente
fenmeno verificvel em vrias administraes pblicas nacionais, deve contemplar trs
dimenses a dimenso poltica, a organizacional e a gerencial que do forma e limitam
os trabalhos de auditoria das EFS. As dimenses poltica e organizacional devem ser
analisadas recorrendo-se a ferramentas metodolgicas de cincia poltica e administrao
pblica comparada. A dimenso gerencial da auditoria de desempenho deve ser abordada
por meio de argumentos baseados em literatura sobre gerenciamento pblico, doutrinas de
administrao e gerncia; e conhecimento de modelos empricos sobre o funcionamento de
processos e operaes governamentais. Concluir-se- que o processo de escolha das modalidades de auditoria de desempenho por uma EFS um fenmeno poltico verificvel em
diversos pases. Portanto, o estudo da dimenso poltica da auditoria de desempenho deve
ser de perspectiva comparativa. Alm disso, o trabalho sustenta que ambas as abordagens
de reformas administrativas levadas a efeito em diversas administraes pblicas nacionais,
contratual e gerencial, para uma accountability orientada por resultado no setor pblico
podem ser inconsistentes se os conhecimentos empricos dos processos e das instituies
governamentais no forem levados em considerao. Finalmente, o trabalho busca apresentar
uma discusso crtica de como a literatura, a pesquisa e as discusses tcnicas acerca do
tema auditoria de desempenho podem ser aperfeioadas.

Marcelo Barros
Gomes
Analista
de Finanas
e Controle
Externo do
Tribunal de
Contas da
Unio.
Contato:
marcelobg@
tcu.gov.br

Auditora de desempeo gobernamental y el papel de las entidades fiscalizadoras

superiores
Marcelo Barros Gomes
El presente trabajo es un intento de ofrecer una argumentacin (Duun, 1994; Hood y
Jackson, 1991; Walton, 1992; Majone, 1989; Barzelay, 2000) sobre recientes polticas de
gerenciamiento pblico de auditora y evaluacin conducidas por Entidades de Fiscalizacin
Superior. Tales polticas vienen reflejando la doctrina de que organizaciones pblicas de
control externo de la burocracia estatal deben balancear e integrar dos especies de
accountability democrtica: accountability de conformidad y accountability de desempeo
(Light, 1993:14; Barzelay, 1997:384; Pollitt et al., 1999:15; Hood et al., 1999:6). En ese
contexto, el trabajo pretende brindar un cuadro de argumentacin confiable y claro sobre
los procesos de auditora de desempeo en la esfera gubernamental. Se argumenta que al ser
abordado el estudio de auditora de desempeo, en la condicin de reciente fenmeno
verificable en varias administraciones pblicas nacionales, deben tenerse en cuenta tres
dimensiones la dimensin poltica, la organizativa y la gerencial que dan forma y
limitan los trabajos de auditora de las EFS. Las dimensiones poltica y organizativa deben

77

ser analizadas recorrindose a herramientas metodolgicas de ciencia poltica y administracin

pblica comparada. La dimensin gerencial de la auditora de desempeo debe ser abordada
por medio de argumentos basados en literatura sobre gerenciamiento pblico, doctrinas de
administracin y gerencia; y conocimiento de modelos empricos sobre el funcionamiento
de procesos y operaciones gubernamentales. Se concluir que el proceso de seleccin de las
modalidades de auditora de desempeo por una EFS es un fenmeno poltico verificable en
diversos pases. Por lo tanto, el estudio de la dimensin poltica de la auditora de desempeo
debe ser de perspectiva comparativa. Adems de eso, el trabajo sostiene que ambos abordajes
de reformas administrativas llevadas a cabo en diversas administraciones pblicas nacionales,
contractual y gerencial, para una accountability orientada por resultado en el sector pblico
pueden ser inconsistentes si los conocimientos empricos de los procesos y de las
instituciones gubernamentales no fueran tomados en cuenta. Finalmente, el trabajo pretende presentar una discusin crtica de cmo la literatura, la investigacin y las discusiones
tcnicas sobre el tema auditora de desempeo pueden ser perfeccionadas.

RSP

Governmental performance auditing and the role of central audit institutions

Marcelo Barros Gomes
This paper is an attempt to provide an argumentation (Dunn, 1994; Hood and Jackson,
1991; Walton, 1992; Majone, 1989; Barzelay, 2000) about recent public management
policies of audit and evaluation conducted by Supreme Audit Institutions. Such policies
seem to be reflecting the doctrine that a public organisation of external control of the
bureaucracy should balance and integrate the pursuit of two types of accountability,
namely, compliance accountability and performance accountability (Light, 1993:14;
Barzelay, 1997:384; Pollitt et al., 1999:15; Hood et al., 1999:6). An outcome of this paper
is to provide a clear and reliable argumentative framework about performance audit. It is
argued that performance audit can be characterised as a strand of public management
policy. Public management policy is a strand of the New Public Management (NPM).
Therefore, analytical frameworks within NPM might be serviceable tools to approach
performance audit, as shall be demonstrated. In this sense, the paper tries to build an
analytical framework about how to study performance audit phenomenon. It is argued that
an approach to the study of performance audit as a recent phenomenon in many national
public administrations should hold three streams, namely, political, organisational, and
managerial. The political and organisational streams should be analysed with the use of
methodological tools within political science and comparative public administration. The
latter stream should be approached by policy arguments backed by public management
literature, general management doctrines and empirical knowledge about a government
processes and operations. It identifies that a choice of Supreme Audit Institutions to
conduct performance audit is a political phenomenon. The kernel issue of this paper is to
provide an explanatory argument addressing the question of how proper and consistent
arguments in favour of the adoption of a performance-orientated control in the public
sector are. It is argued that both contractual and managerial approaches to performanceorientated accountability may suffer as a result, if empirical knowledge of governmental
processes and institutions are not taken into consideration. Lastly, this paper presents a
critical discussion on how literature, research, and professional discussion about performance
audit might be improved.

78