C

Sistemas Administrativos

Sistema Nacional de Control

La actualizacin del Control Preventivo: Principales

innovaciones contenidas en la Directiva del Ejercicio
del control preventivo por la CGR y los OCI
Jorge Alfredo Len Flores(*)(**)

Primera parte (***)

NDICE

Resumen Ejecutivo

Anlisis

I. Principales modificaciones a nivel conceptual.

II. Principales modificaciones a nivel procedimental.

III. Eplogo.

"Confiar es bueno, pero controlar es mejor"

Annimo

Con Resolucin de Contralora N 094-2009-CG del 20 de Agosto del 2009, publicada el 21 de Agosto del 2009, la Contralora General de la Repblica a travs de su titular aprob la Directiva N
002-2009-CG/CA Ejercicio del Control Preventivo por la Contralora General de la Republica y los
rganos de Control Institucional y a su vez deja sin efecto la Resolucin de Contralora N 5282005-CG del 13 de Diciembre del 2005 que aprueba la Directiva N 001-2005-CG/OCI-GSNC, la Resolucin de Contralora N 340-2006-CG del 16 de Noviembre del 2006 que aprueba los Procedimientos para la ejecucin de las veeduras a los procesos de seleccin por los rganos del Sistema
Nacional de Control y la Gua Metodolgica para el desarrollo de las veeduras a la ejecucin de
los contratos de adquisicin de bienes, contratacin de servicios y ejecucin de obras, as como, de
los contratos de concesin, a cargo de las entidades del Estado, y sus modificatorias.
En el presente articulo presentaremos al lector las principales modificaciones a nivel conceptual y
procedimental que conlleva la nueva Directiva emitida por el rgano rector del Sistema Nacional
de Control para regular el ejercicio del Control Preventivo, modalidad del control gubernamental
que recin aparece en la Ley N 27785 Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica.
I. PRINCIPALES MODIFICACIONES A NIVEL CONCEPTUAL

(*) (*)Abogado, Universidad Nacional Federico Villarreal. Estudios de Especializacin en Control y

Evaluacin de la Accin Administrativa, Instituto
Internacional de Administracin Pblica (Pars
Francia). Egresado de la Maestra en Derecho Civil
de la Pontificia Universidad Catlica del Per.
(**) El presente trabajo esta dedicado a mi hija Macarenita, quien con su espritu inquieto me ha
ratificado la importancia del control preventivo

El presente trabajo esta dedicado a mi hija Macarenita, quien con su espritu inquieto me ha
ratificado la importancia del control preventivo
(***) La segunda parte del presente artculo se publicar
en la edicin de marzo de 2010.

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Febrero de 2010

1. Se ha consolidado en una sola Directiva toda la

regulacin, de carcter general, referida al Control
Preventivo, incluyendo todas las modificaciones
que existan hasta antes de la emisin de esta
nueva Directiva, lo que facilitara al usuario directo o indirecto la utilizacin de la herramienta del
Control Preventivo. En ese sentido sustituye a los
siguientes dispositivos: Resolucin de Contralora
General N 528-2005-CG, del 13 de Setiembre del
2005, que aprueba la Directiva N 001-2005-CG/
OCI-GSNC Ejercicio del Control Preventivo por
los rganos de Control Institucional; Resolucin
de Contralora General N 194-2006-CG del 06 de
Julio del 2006, mediante la cual se aprueba el sello
que se utilizara en el marco de la Disposicin Especifica D.1 de la Directiva N 001-2005-CG/ OCIGSNC; Resolucin de Contralora General N 2382006-CG del 17 de Agosto del 2006, mediante la
cual se aprueba la modificacin de la Directiva N
001-2005-CG/OCI-GSNC; Resolucin de Contralora General N 340-2006-CG del 16 de Noviembre
del 2006, mediante la cual se aprueba los Procedimientos para la ejecucin de las veeduras a los
procesos de seleccin por los rganos del Sistema
Nacional de Controly La Gua Metodolgica para
el desarrollo de las veeduras a la ejecucin de los
contratos de adquisicin de bienes, contratacin

de servicios y ejecucin de obras, as como, de los

contratos de concesin, a cargo de las Entidades
del Estado; Resolucin de Contralora General N
094-2007-CG del 15 de Marzo del 2007, mediante
la cual se modifica numeral de la Gua Metodolgica sobre veeduras a la ejecucin de contratos
de adquisicin de bienes, de servicios y ejecucin
de obras o contratos de concesin a cargo de
entidades del Estado; y Resolucin de Contralora
General N 152-2007-CG del 07 de Mayo del 2007,
mediante la cual se aprueba la modificacin de la
Directiva N 001-2005-CG/ OCI-GSNC.
2. Se ha precisado en el Objetivo de la Directiva, que
ella busca establecer procedimientos orientados
a ejercer el Control Preventivo no solo por parte
de los rganos de Control Institucional, como estableca la Directiva N 001-2005-CG/GSNC, sino
tambin por parte de la Contralora General de la
Repblica.
3. En cuanto al alcance de la Directiva, este ha sido
ampliado, por cuanto se establece que las disposiciones de la misma son de aplicacin a:
Las Unidades Orgnicas de la CGR, segn su
competencia y, a los OCI de las entidades en
lo dispuesto en la presente Directiva, sean
estas ultimas de carcter sectorial, regional,
local, institucional o se regulen por cualquier
otro ordenamiento organizacional, de conformidad con el articulo 13, literal b) de la
Ley N 27785.

Sistemas Administrativos
Las entidades pblicas sujetas al mbito del
SNC, dentro de los alcances del articulo 3, literales a), b), c), d), e), f), y g) de la Ley N 27785.
Con lo cual, en relacin a la anterior Directiva N
001-2005-CG/OCI-GSNC, se ha ampliado el alcance a las entidades comprendidas en el literal g)
del articulo 3 de la Ley N 27785 Ley Orgnica
del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica que son: las entidades
privadas, las entidades no gubernamentales y las
entidades internacionales exclusivamente por los
recursos y bienes del Estado que perciban o administren. En estos casos, la entidad sujeta a control
deber prever los mecanismos necesarios que permitan el control detallado por parte del sistema.
4. Se ha precisado la definicin del Control Preventivo, la misma que en la Directiva N 001-2005-CG/
OCI-GSNC se estableca como: Es la actividad no
vinculante, dirigida a contribuir al mejoramiento
de las entidades en sus sistemas administrativos,
de gestin y de control interno, sin que en ningn
caso conlleve interferencia en el control posterior
que corresponda, mientras que en la nueva Directiva en el acpite VII. Glosario de Trminos se le define como : Es un tipo de Control Gubernamental
orientado a prevenir que la Entidad incurra en
desviaciones que impidan o limiten la correcta
ejecucin de determinadas operaciones o actividades, para lo cual colabora con la Entidad en la
promocin de la transparencia, la probidad y el
cumplimiento de la normativa correspondiente,
cuyo resultado ser comunicado oportunamente al Titular de la Entidad o quien haga sus veces
con la finalidad que, de ser el caso, disponga los
correctivos necesarios. En ese sentido, la labor del
Control Preventivo contribuye con la optimizacin
de la gestin de la Entidad, del control interno y
de los sistemas administrativos. Asimismo, facilita
la mejora de la toma de decisiones, sin interferir
en los procesos de direccin y gerencia, as como,
podr considerarse en los antecedentes para el
ejercicio del control posterior que corresponda.
Ntese que la definicin anterior no precisaba
en que consista el Control Preventivo, sino que
se limitaba a sealar que contribua en general al
mejoramiento de la entidad, mientras que en la
actual se indica con claridad que la finalidad del
Control Preventivo es contribuir en la tarea de
prevenir que la Entidad incurra en desviaciones
que no permitan que se cumpla con la correcta
ejecucin de determinadas operaciones o actividades, para lo cual colabora con la Entidad en la
promocin de la transparencia, la probidad y el
cumplimiento de la normativa, coincidiendo con
la Directiva anterior al remarcar que no interfiere
con los procesos de direccin y gerencia ni con el
control posterior que pudiera corresponder.
5. Se ha incorporado el concepto de Logro, el mismo que en el acpite VII. Glosario de Trminos se
define como: Cumplimiento de las metas especificas o integrales, realizado con sujecin al marco
legal aplicable, con probidad y transparencia,
que revela la realizacin oportuna de cada etapa correspondiente a los procesos de seleccin
o a la ejecucin contractual, que son materia de
veedura por parte de la CGR o el OCI. Asimismo
se ha establecido en el acpite VI. Disposiciones
Especificas 2.3.2 y en el acpite VI. Disposiciones
Especificas 2.4.2 literal a.8, que al termino de la

veedura al proceso de seleccin o a la ejecucin

contractual se emitir un informe escrito, el cual
una vez aprobado por la Unidad Orgnica CGR o
el Jefe de OCI, segn corresponda, ser remitido o
comunicado al Titular de la Entidad.
En consecuencia ya no se comunican nicamente
los riesgos detectados sino tambin los logros
identificados, lo que permite al Titular de la Entidad contar con una visin integral del desarrollo
del proceso, tanto de los aspectos favorables
como de aquellos riesgosos. Asimismo se ha incorporado la definicin de riesgo al Glosario de
Trminos, definindosele como: Posibilidad de
ocurrencia de un evento que pueda entorpecer el
normal desarrollo de las funciones de la entidad y
afecte el logro de sus objetivos.
6. En el acpite VI. Disposiciones Especificas 1.1 se
ha restringido las modalidades del Control Preventivo a cuatro: a) Las Veeduras, La Absolucin
de Consultas, c) Orientacin de Oficio y d) Promocin del cumplimiento de la Agenda de Compromisos de la Entidad.
Al respecto se constata que se han eliminado como
modalidades del Control Preventivo a la Promocin
del Control Interno, a la Promocin de Programas
de Capacitacin y a la Agenda de Compromisos
del OCI, sin que ello signifique que estas actividades
no puedan ser realizadas por los rganos de Control
Institucional, sino que ya no se les considera como
parte del Control Preventivo, tal y como actualmente se plantea su finalidad y contenido.
En cuanto a las Veeduras se ratifica que cumplen
tres finalidades principales: Alertar al Titular de la
Entidad o quien haga sus veces, de la existencia
de riesgos que pudieran afectar la transparencia,
probidad o cumplimiento de objetivos y de la
normativa correspondiente, Disuadir intentos de
corrupcin y Recabar informacin que ser utilizada para fines del control posterior, de ser el caso.
Asimismo se precisa que tanto las Veeduras a los
procesos de seleccin como a la ejecucin contractual se efectuaran de las formas siguientes:
Directamente por la CGR,
A travs de los OCI, y
En forma conjunta.
7. En el acpite VI. Disposiciones Especificas 1.3 se
ha establecido con claridad las responsabilidades del Titular de la Entidad o quien haga sus
veces, en el Control Preventivo, indicndose que
adems de la obligacin de proveer al OCI de los
medios necesarios para un desarrollo cabal del
Control Preventivo, el Titular de la Entidad tiene
la responsabilidad de evaluar los hechos puestos
en su conocimiento por el rgano del Sistema
Nacional de Control competente, respecto de los
logros y riesgos reportados, as como de disponer
las acciones que resulten necesarias, a fin de asegurar una adecuada gestin, informando al OCI
de las medidas dispuestas.
8. Se ha incorporado en el acpite VI. Disposiciones
Especficas 2.1 un Esquema Conceptual de la intervencin del Sistema Nacional de Control en
las Veeduras a los Proyectos y Actividades, cuya
finalidad es explicar la naturaleza del acompaamiento a travs del SNC en la ejecucin de los
proyectos y actividades a cargo de las Entidades,
que esta orientado a cautelar su correcto desarrollo, para lo cual se requiere identificar hitos
o momentos crticos, segn la naturaleza de la

operacin, para efectuar las veeduras, contemplndose como una herramienta para tal fin a la
Matriz de Seguimiento, que se utilizara tanto en
las Veeduras a los Procesos de Seleccin como en
las Veeduras a la ejecucin contractual.
9. Para tal efecto se ha incorporado en el Formato
05- A el modelo de la Matriz de Seguimiento de
Proyectos/Actividades correspondiente a una
Veedura a Proceso de Seleccin, en el cual se
identifican tres tem como Factores crticos de
xito: 1) Econmico, que esta referido al manejo
presupuestal y comprende dos variables: el Valor
Referencial y la Disponibilidad Presupuestal; 2) El
Avance: que esta referido al cumplimiento de los
plazos y comprende una variable : el Cronograma
del Proceso; y 3) Administrativos, que esta referido
al cumplimiento de aspectos administrativos fundamentales de un proceso de seleccin y comprende tres variables: Convocatoria, Otorgamiento de la Buena Pro, y Suscripcin del Contrato.
Adicionalmente se ha incorporado en el Formato 07-A el modelo de la Matriz de Seguimiento
de Proyectos/Actividades correspondiente a una
Veedura a la Ejecucin Contractual, en el cual se
identifican tres tem como Factores crticos de xito: 1) Econmico, que esta referido al manejo presupuestal y comprende dos variables: el Contrato
y los Adicionales; 2) El Avance que esta referido al
nivel de ejecucin fsica, que comprende tres variables : el Expediente Tcnico, el Contrato Principal
y los Adicionales, y al cumplimiento de los plazos
que comprende dos variables: el Expediente Tcnico y el Contrato Principal; y 3) la Calidad, que esta
referida tanto a la calidad misma de los componentes de lo adquirido, que comprende una variable: Fianzas, como a las garantas que protegen
al Estado para el caso que el Contratista incumpla
con los niveles de calidad ofrecidos en su oferta y
exigidos por las Bases Administrativas Integradas
del proceso de seleccin, que forman parte del
Contrato suscrito con la Entidad pblica, que comprende tres o mas variables : las estructuras o elementos que conforman lo adquirido por la entidad
pblica, que deben cumplir la calidad esperada.
10. En el acpite VI. Disposiciones Especficas 2.2 se detallan los Criterios para el ejercicio de las Veeduras
a los procesos de seleccin y ejecucin contractual, lo que significa una mejora frente a la normativa anterior en la cual solo se haban establecido
estos criterios para las veeduras a la ejecucin
contractual, no habindose regulado el supuesto
de las veeduras a los procesos de seleccin ( Ver
el numeral 4.3 de la Gua Metodolgica para el
desarrollo de las Veeduras a la ejecucin de los
contratos de adquisicin de bienes, contratacin
de servicios y ejecucin de obras, as como, de los
contratos de concesin a cargo de las entidades
del Estado, aprobada por Resolucin de Contralora General N 340-2006-CG). Al respecto, los
criterios establecidos en la Directiva actualmente
vigente son cuatro: 1) Materialidad, segn el importe total convocado o contratado; 2) Naturaleza
del objeto convocado o contratado; 3) El nivel de
riesgo de la operacin y 4) la Capacidad operativa
de la Unidad Orgnica responsable de efectuar la
veedura, debindose indicar que este cuarto criterio constituye una innovacin por cuanto no estaba comprendido en la citada Gua Metodolgica.
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