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OS EIXOS DE INTEGRAO E

DESENVOLVIMENTO E A AMAZNIA

BEATHA

K.

BECKER

Amazona and lhe policy of integraton and developmenl


Integration and development axes:
such are the bufding blocks of govemmental action in Amazonia today.
This regional development policy is
based on a series of interdependent
programs which aim at providing infrastructure, stimulating production

axes

and protecting the environment in a


context of globalization. The article
critically discusses not only the foundations of such a gigantic program
but also its operational strategy and
future perspectives.

presente texto constitui-se em uma reflexo sobre o papel dos Eixos


de Integrao e Desenvolvimento (EID) no desenvolvimento da Amaznia.
Est estruturado em trs partes. A primeira aborda os antecedentes dessa
estratgia territorial, enquanto a segunda contextualiza a referida estratgia
no mbito da dinmica regional. A terceira parte, a mais importante, remete
reflexo sobre os eixos de integrao e desenvolvimento.

Antecedentes
Lanados em 1996 no contexto do Programa Brasil em Ao, os EID
representam a retomada de uma estratgia territorial nacional, aps uma dcada de imobilismo.
Forjado numa "economia de fronteira" - entendida esta como progresso a ser alcanado mediante um processo de crescimento linear infinito, atravs da incorporao crescente de recursos naturais percebidos igualmente
como infinitos -. o Brasil teve, na poltica do territrio - ou geopoltica -, um
dos elementos centrais de sua formao desde os tempos coloniais, atravs
de estratgias diversas.
O discurso e a prtica da unidade e da integrao nacional foram refinados medida que avanou o processo de industrializao e de ocupao
~ Professora Titular do Departamento de Geog ralia da UFRJ e Pesqu isadora do CN Pq.

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do territrio. A partir dos anos 70, o Estado procurou adequar a estrutura


territorial nova etapa da industrializao e ao seu Projeto de Brasil Potncia.
Uma nova tecnologia espacial do poder estatal se desenvolveu, impondo no espao nacional uma poderosa malha de duplo controle - tcnico e
poltico - correspondente ao conjunto de programas e projetos governamentais. Esta "malha programada" se concretizou principalmente: a) na extenso
de todos os tipos de redes de articulao do territrio; b) numa estratgia
mais seletiva, que atuou no mais na escala macrorregional e sim sub-regional, baseada na implantao de plos de crescimento, locais privilegiados
capazes de interligar os circuitos nacionais e internacionais de fluxos financeiros e de mercadorias; c) na implantao de plos de crescimento, locais
privilegiados capazes de interligar os circuitos nacionais e internacionais de
fluxos financeiros e de mercadorias e d) sobretudo na Amaznia, na criao
de novos territrios diretamente geridos por instituies federais e superpostos
d iviso pai tico-adm inistrativa vigente.
A mudana de foco da estratgia territorial, da regio para os plos,
no significou a dissoluo das regies. A forte inrcia espacial exercida pelo
padro histrico concentrado do antigo arquiplago econmico, a dimenso
cultural e ajustes com as fraes hegemnicas regionais asseguraram a sua
preservao.
A Amaznia foi intensamente afetada pela "malha programada". Devido riqueza de seus recursos naturais e sua extenso aliada a baixas
densidades demogrficas, sua ocupao foi considerada prioritria em termos estratgicos e de explorao econmica. A implantao da malha programada, de modo rpido e violento, configurou a regio como grande fronteira de recursos nacional e internacional.
Foram dspares os legados dessa estratgia. Por um lado, um acelerado crescimento da economia regional com diversificao e modernizao da
estrutura produtiva. A Amaznia, como o Brasil, no permaneceu a mesma
dos anos 60. Urbanizou-se e industrializou-se. Apresentou os mais elevados
ndices de crescimento urbano no pas nas ltimas trs dcadas e, hoje, 60%
dos seus 20 milhes de habitantes vivem em ncleos urbanos. Ocupa o segundo e o terceiro lugar no pas, respectivamente na produo mineral e de
bens de consumo e de capital. A sociedade civil organizou-se como nunca
antes verificado. Por outro lado, os resultados desse processo em termos de
desenvolvimento foram extremamente limitados. A internalizao da renda e
do emprego foi escassa, excluindo dos benefcios gerados grande parcela da
populao que vive em condies de extrema pobreza, particularmente nas
cidades. Ao mesmo tempo, a explorao dos recursos naturais, apoiada em
incentivos fiscais, se fez desordenadamente e com atividades inadequadas,
assumindo carter predatrio na maioria das reas ocupadas no perodo, localizadas ao longo das rodovias implantadas que conformaram um grande
arco em torno da massa florestal.

Os eixos de integrao e desenvolvimento e a Amaznia

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Nessas reas se concentraram os investimentos, os migrantes e os


conflitos sociais e ambientais, intensificados com a crise do Estado, que perdeu o controle sobre a malha programada, Os ltimos grandes projetos dessa
estratgia territorial foram Carajs (1980) e Calha Norte (1985),
Resulta, assim, ser a Amaznia uma imensa floresta urbanizada. A
reverso do processo conflitivo que marcou sua ocupao recente exige um
outro padro de desenvolvimento - socialmente justo, ambientalmente sustentvel e economicamente eficaz - padro que, por sua vez, est em sintonia
com as profundas e velozes transformaes globais que atribuem novo significado regio.
, pois, no contexto de novas demandas regionais, nacionais e globais
que se deve analisar o significado dos Eixos - e no mais plos - como
estratgia para o desenvolvimento regional.

Contexto: A Dinmica Regional Contempornea


Trs indutores de dinmica regional so considerados essenciais.
1. Revaforizao Estratgica da Amaznia no Contexto Global
Um novo ciclo de valorizao se configura para a Amaznia na virada
do milnio. A revoluo cientfico-tecnolgica e a crise ambiental ao gerarem
um novo modo de produzir baseado no conhecimento e na informao, alteraram a base tecnoprodutiva e a organizao e gesto da produo e do
trabalho. configurando uma nova diviso territorial do trabalho e uma nova
geopoltica.
A velocidade em passar ao novo modo de produzir constitui-se em vantagem competitiva para um territrio em qualquer escala geogrfica. Vantagem que decorre, em parte, da insero em sistemas logsticos de mbito
planetrio alimentados pelas redes de informao e comunicao, que integram o local diretamente ao espao internacional e, em parte, das condies
particulares do territrio em termos de seus recursos e de sua iniciativa poltica.
O novo modo de produzir redefine a natureza e as relaes sociedadenatureza. Por um lado, tende a tornar-se independente da base de recursos
naturais utilizando menor volume de matrias-primas e de energia mas, por
outro lado, valoriza os elementos da natureza num outro patamar, mediante o
uso de novas tecnologias, sobretudo a biodiversidade - fonte de informao
crucial para a biotecnologia - e a gua, como possvel matriz energtica. Em
outras palavras, valoriza a natureza como capital de realizao atual ou futura. A apropriao de territrios e ambientes como reserva de vaiar, isto . sem
uso produtivo imediato, torna-se, assim, uma forma de controlar o capital natural para o futuro.
Por sua vez, a lgica cultural dos movimentos sociais e ambientalislas,
embora por interesses opostos, converge para o processo de preservao da

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natureza, gerando as mais esdrxulas alianas, organizadas igualmente em


redes sociais de mbito planetrio.
nesse contexto de transformaes planetrias que emerge o conceito de desenvolvimento sustentvel como novo padro de desenvolvimento
cujas bases, contudo, no esto claramente definidas. Ao nosso ver, ele repousa essencialmente: a) na poupana e uso refinado dos recursos naturais
mediante informao, conhecimento e tecnologia; b) na potencializao das
vantagens comparativas dos lugares, isto , na valorizao das diferenas; c)
na descentralizao, entendida como nova forma de governo baseada na
parceria entre todos os atores interessados no processo de desenvolvimento.
fcil perceber por que a importncia estratgica da Amaznia assume novas dimenses:
~ sua extenso territorial adquire o significado de um duplo patrimnio:
o de terras propriamente dito, e o de um imenso capital natural. A Amaznia
Sul-Americana corresponde a 1/20 da superfcie da Terra, 2/5 da Amrica do
Sul. 1/5 da disponibilidade mundial de gua doce, 1/3 das reservas mundiais
de floreslas latifoliadas, contm o maior banco gentico do mundo, e sornente 3,5 milsimos da populao mundial. E 63,4 % da Amaznia Sul-Americana esto sob soberania brasileira, constituindo mais da metade do territrio
nacional;
~ acresce que, dadas a continuidade dos ecossistemas e as redes de
relaes j existentes, s se pode pensar hoje a Amaznia na escala continental;
~ sua posio geogrfica tornou-se estratgica: deixou de ser o "quintal" da Amrica para ser meio de campo entre os novos blocos de poder norte-americano, europeu e asitico;
~ sua identidade cultural, fundada na diversidade social, constitui inestimvel fonte de saber local e de conhecimento mpar sobre as relaes do
homem com o trpico mido.
Tais potencialidades representam oportunidade nica no mundo de hoje
de promover a utilizao sustentvel de sua base de recursos como experincia pioneira para reas tropicais. O pleno aproveitamento dessas vantagens, entretanto, est condicionado superao de vrios desafios, tais como:
as grandes distncias e o isolamento decorrente da descontinuidade do povoamento; a vulnerabilidade intrnseca dos seus ecossistemas; o desordenado
processo migratrio para a regio; a desigualdade socioeconmica; a tendncia queda do valor comercial dos produtos in natura; o atraso na aquisio do conhecimento cientfico e das tecnologias de ponta.
Trata-se, em resumo, do imperativo de conceber e estabelecer um novo
contrato social e natural amaznico.
2. Os Vetores de Transformao Regional: Redes e Parcerias
Em que pese o esgotamento da geopoltica estatal em meados da dcada de 80, a dinmica regional teve continuidade como resultado da ao

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e desenvolvimento

e a Amaznia

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combinada da situao domstica e internacional e da emergncia de novos


atores. Os conflitos das dcadas de 70 e 80 se transfiguraram em demandas
organizadas
expressas em diferentes projetos de desenvolvimento.
A
coalescncia de projetos resulta em dois vetores de transformao regional
que expressam a estrutura transicional do Estado e do territrio.
O vetor tecno-industrial (VTI) rene projetos de atores que vm assumindo maior expresso em face da crise do Estado, interessados
na
mobilizao de recursos naturais (sobretudo minrios e madeira) e de negcios: bancos nacionais e empresas regionais, nacionais e internacionais, individualmente ou em joint ventures, e governos estaduais. A esses atores se
aliam segmentos das Foras Armadas com seu projeto de manuteno da
soberania nacional. Se as empresas estatais tinham grande peso nesse vetor,
o processo de privatizao da Companhia Vale do Rio Doce sinaliza para o
fortalecimento do capital privado nacional e internacional.
Este vetor responsvel pela implantao da economia moderna concentrada na Zona Franca de Manaus, nos grandes projetos minerais
encravados em pontos do territrio e no eixo agropecurio da poro meridional da regio. Representa uma demanda desenvolvimentista com abertura
de mercados na Amaznia Sul-Americana, no Pacfico e no Caribe, e a implantao de infra-estrutura para esse fim, Certamente os atores do VTI tiveram papel fundamental na estratgia de ElO, que acentuar o peso do capital
privado na regio, bem como o fortalecimento do vetor.
So diferentes as demandas do vetor tecno-ecolgico (VTE), que envolve projetos preservacionistas e projetos conservadoristas. Os primeiros
so proposies de governos estrangeiros, Igrejas, Banco Mundial e ONGs.
Suas metas coincidem com os interesses dos projetos conservacionistas, alternativas comunitrias de "baixo para cima" que, para sua sobrevivncia, se
aliam a redes sociais transnacionais. Os principais atores do VTE so os
governos do Grupo dos 7 e do Brasil, o Banco Mundial, as Igrejas e as ONGs,
associados a comunidades locais.
A cooperao internacional-financeira
e tcnica um componente centrai do VTE e representa a tentativa de superar os conflitos pelo destino da
Amaznia, atravs da organizao das demandas em projetos e parcerias. O
mais importante deles o Programa Piloto para Proteo das Florestas Tropicais Brasileiras (PP-G7, 1990/91). Fruto de uma parceria do Grupo dos 7,
Unio Europia, Governo Brasileiro e ONGs e gerido pelo Banco Mundial,
com investimentos previstos de US$ 280 milhes, o maior programa de
cooperao estabelecido com um nico pas. Os projetos em implementao
no PP-G7 so: Centros de Excelncia e Pesquisa Dirigida, Projetos Demonstrativos (PO/A), Reservas Extrativistas, Terras Indgenas e Poltica de Recursos Naturais. Outros esto ainda em preparao,
As transformaes introduzidas pelo VTE geraram uma malha de novo
tipo na regio, a malha ambiental. Ela se revela no s em experincias pontuais dispersas mas numerosas - s os Projetos Demonstrativos constituem

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quase uma centena -, que transformaram a Amaznia em verdadeira fronteira experimental de uso sustentvel dos recursos, onde se constroem, na prtica, formas de proteo biodiversidade. Ela se revela tambm no fortalecimento da institucionalizao das terras indgenas - que esto em franco processo de demarcao, correspondendo a praticamente 20 % da rea total da
regio e - e das Unidades de Conservao (UCs), que se multiplicaram na
dcada de 80, correspondendo a 6 % da rea da Amaznia Legal.
Finalmente, o reforo do VTE e da malha ambiental est contido na
proposta de criao de cinco imensos "corredores ecolgicos" ou de "conservao", a partir da aglutinao de vrios tipos de terras reservadas. Parte do
projeto Parques e Reservas do PP-G7, mas esta proposta ainda est em
avaliao.
3. A Resposta do Estado
O temor pela perda de controle do territrio frente presso internacional, autonomia dos estados e demanda organizada da sociedade civil
exigiu do Estado brasileiro uma resposta. De incio, muito tmida, dada a prpria fragilidade da Unio e da necessidade de redefinir o seu papel. a ao
governamental vem se fortalecendo gradativamente no sentido de reconhecer a importncia nacional da Amaznia. Para tanto, recorre mais uma vez
poltica territorial, mas em novas bases.
Em 1990, o decreto n 99.540 estabelece o Zoneamento EcolgicoEconmico (ZEE) do territrio nacional com prioridade para a Amaznia Legai, coordenado pela Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE). mas que s
recentemente teve incio efetivo.
Componentes importantes de poltica territorial esto sendo implementados com a criao do Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal e
sua Secretaria de Coordenao dos Assuntos da Amaznia Legal (SCA, 1995).
Criada para estabelecer a face nacional na coordenao do PP-G7, at ento
gerido exclusivamente pelo Banco Mundial, e para abrir um espao de articulao intragovernamental e com a sociedade civil, a SCA elaborou uma Poltica Nacional Integrada para a Amaznia Legal, aprovada pelo CONAMAZ
em 1995, pautada nos princpios do desenvolvimento sustentvel adequados
reg io. Em 1996, em pa rceria com a SA E e o Ban co M und ial, providenciou
o Detalhamento da Metodologia de ZEE para os Estados da Amaznia Legal,
que explica ser o ZEE um instrumento para o desenvolvimento regional de
dupla face, tcnica e poltica. Tcnica, referente informao acurada sobre
o territrio; poltica, porque essa informao a base para negociao entre
os atores envolvidos. Hoje, todos os estados da Amaznia tm um plano de
gesto ambiental (PGAI) que inclui o ZEE para reas piloto por eles
selecionadas. Finalmente, em 1997, foi elaborado um texto bsico para di scusso sobre a Agenda Amaznia 21 que, diga-se, est sendo bem-aceita
pelos demais pases amaznicos. Cumpre assinalar ainda no mbito da Secretaria o desenvolvimento de dois grandes projetos de novo cunho para a

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e a Amaznia

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regio: o Ecoturismo e o Programa de Ecologia Molecular para o uso Sustentvel da Siodiversidade da Amaznia (PROSEM), implementao pioneira de
um Plo de Siotecnologia-Bioindstria
em Manaus.
Redes de parceiros sustentam as aes da SAE e da SCA. No caso da
SAE, instituies de pesquisa nacionais (lNPE, UFRJ, CPRM) e governos
estaduais. No caso da SCA, a par da parceria internacional do PP-G7 e com
instituies de pesquisa, estreita a parceria com os estados pela criao de
um Frum Permanente de Secretrios de Meio Ambiente e Planejamento, e
com o Grupo de Trabalho Amaznico (GTA), que aglutina mais de 300 organizaes da sociedade civil.
Simultnea e paralelamente, outros projetos e aes esto sendo implementados por outros ministrios. Embora sem a rubrica de poltica territorial,
esto construindo redes de articulao do territrio. Destaca-se, dentre eles,
o Projeto SIPAM/SIVAM, que estabelece rede sofisticada de informao e
controle do territrio, alm da expanso das redes de comunicaes, de energia
e de transportes, cuja expresso maior so os Eixos de Integrao e Desenvolvimento.

A Estratgia dos Eixos de Integrao e Desenvolvimento


Em que pesem os inmeros componentes de poltica territorial em curso na regio, os ElO constituem a estratgia decisiva para o desenvolvimento
regional. Parte substancial do futuro da Amaznia ser definida a partir de
polticas referentes a esses eixos.
A escolha de obras de infra-estrutura como estratgia significa, por um
lado, a reiterao do padro concentrado da vida regional. Os ElO tendero a
atrair investimentos e migrantes e a intensificar a presso sobre a floresta.
Mas os ElO tambm abriro novas oportunidades econmicas para a populao amaznica.
O sucesso dessa estratgia depender de uma srie de polfticas e
medidas integradas que levem em considerao as lies do passado e a
complexidade atual da regio, exigindo rigor na sua execuo, de modo a
transformar os ElO em instrumentos de ordenao do territrio.
Atribuir um novo contedo a uma estratgia antiga o desafio que se
coloca para o sucesso dos ElO. Estratgia antiga, mas com novos atores. O
Estado tem apenas papel indutor, em aliana com os governos estaduais,
seu planejamento e execuo sendo atribuio do setor privado, o que acentua o desafio dessa estratgia, cuja filosofia, inclusive, no claramente
expl icitada.
1. Filosofia e Prtica dos ElO: o Macrozoneamento Ampliado
Os ElO integram o Programa Brasil em Ao que, coordenado pelo
Ministrio do Planejamento e Oramento, constitudo de 42 projetos e defi-

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ne a poltica de investimentos em obras de infra-estrutura, direcionando investimentos pblicos. privados nacionais e internacionais, para a implantao de hidrovias, pavimentao de estradas e projetos na rea energtica. de
modo a construir Eixos de Integrao e Desenvolvimento, num total de 16. Os
demais projetos so de cunho social.
A justificativa dos EID se fundarnenta em necessidades internas e externas da retomada dos investirnentos produtivos e da redefinio do papel
do Estado. De um lado, a insero competitiva no cenrio internacional. No
plano domstico, razes de eqidade: a reduo das disparidades econmicas entre os estados que vinha ocorrendo desde 1970 e foi interrompida devido crise fiscal do Estado e conseqente queda de investimentos pblicos,
cuja importncia relativa como fonte de crescimento do PIB tende a ser maior
justamente nos estados menos desenvolvidos. Para tanto, necessrias se
fazem a descentralizao e a plena utilizao sustentvel do territrio.
possvel deprender que a noo de eixo, na filosofia do Brasil em
ao. corresponde no a uma linha, mas a um espao que possa gerar investimentos articulados - sinergia - e atrair o movimento de capitais. Em outras
palavras, so espaos selecionados para acelerar a produo a partir do fato
de que j dispem de algum potencial compatvel com as condies de competio em tempos de globalizao. A disponibilidade de potencial seria um
critrio para a seleo dos eixos.
Relembrando as determinantes contemporneas do desenvolvimento
e da geopoltica acima apresentadas, possvel pensar o eixo como componente central, catalizador, de um subsistema logstico. semelhana dos plos
de crescimento, so espaos privilegiados para conectar circuitos nacionais
e internacionais de informao, de mercadorias e financeiros mediante a implementao de redes. Mas diferem dos plos pelo menos em dois elementos: a) a ampla escala de sua atuao; b) a inteno de superar os efeitos
concentradores dos plos, mediante a integrao efetiva de todo o espao do
eixo, ou seja, do subsistema logstico.
A construo
desses subsistemas,
contudo, complexa e no
transparece no Programa, significando risco para seu sucesso.
Os ElO, assim como os plos de crescimento, no significaro a dissoluo da regio. Pois que correspondem . de um lado, a ajustes com as elites
regionais que compem o VTI: parte das obras previstas atende a reivindicaes antigas dos polticos dos respectivos estados e corresponde a melhoramentos mais do que a uma implantao nova. Na verdade, os projetos foram
selecionados dentre os inmeros apresentados ao Plano Plurianual (PPA).
Por outro lado, os ElO atendem tambm a interesses da Unio: a) estimular e
assegurar a exportao da produo de gros do Centro-Oeste atravs da
Amaznia para os pases do hemisfrio Norte; b) estreitar as relaes com os
pases amaznicos visando expanso e consolidao do Mercosul em
toda a Amrica do Sul.
Na prtica. os ElO criaro um novo desenho, ampliado, do macrozo-

Os eixos de integrao

e desenvolvimento

e a Amaznia

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neamento regional. Na Amaznia, a integrao terrestre e fluvial do territrio


tendeu a formar eixos de transporte e infra-estrutura ao longo e em torno dos
quais se concentram investimentos pblicos e privados. Esses eixos acabam
definindo um macrozoneamento da regio. Neles se concentram a populao, os migrantes, os ncleos urbanos, verificando-se forte presso sobre o
meio ambiente em termos de desmatamentos, queimadas e conflitos fundirios.
a partir dos eixos que se dirigem os fluxos populacionais para a floresta. Tal
macrozoneamento tambm conforma grandes espaos entre os eixos, domnio de terras indgenas, Ucs e populaes extrativistas e ribeirinhas isoladas,
para as quais s recentemente tem-se dirigido aes mais consistentes, como
visto no VTE.
Os EID, que se articulam com o sistema hidrovirlo do AmazonasSolimes e seus afluentes navegveis em vrios pontos, acabam conformando um novo macrozoneamento da Amaznia, expandido a partir do preexistente. Basta ver as obras previstas:
- integrao terrestre
pavimentao da BR-174 que liga Manaus a Caracas, atravessando
Roraima e abrindo uma sada para o Caribe;
recuperao da BR-364/163, ligando Cuiab a Rio Branco no Acre,
de onde se planeja o acesso ao Pacfico mediante ligaes com a malha
andina;
- integrao energtica
construo da linha de transmisso de energia eltrica produzida em
Guri, na Venezuela, para abastecer Roraima, acompanhando a BR-174;
instalao da linha de transmisso de energia de Tucuru para beneficiar o oeste e o sul do Par;
explorao de gs natural da regio de Urucu (AM) visando ao suprimento de energia das cidades e localidades situadas na calha do Amazonas;
- integrao hidroviria
viabilizao da navegao no Rio Madeira para permitir o escoamento de gros de Rondnia e Mato Grosso para o porto de ltacoattara (AM) e da
para o Atlntico;
abertura da hidrovia Tocantins-Araguaia para o transporte de gros
do Centro-Oeste para o porto de Itaqu (MA), e da para o Atlntico;
Alm desses projetos, outros foram prometidos, como recuperao da
estrada Cuiab-Santarm, pontes e estradas para o estado do Amap - particularmente a Macap-Caiena, na Guiana Francesa - e outros ainda esto
sendo reivindicados, como a hidrovia Teles-Pires-Tapajs
e a ligao da
hidrovia Araguaia-Tocantins com Belm.
A esse reforo da infra-estrutura regional estaro articulados novos projetos de colonizao. Trs deles esto programados com ncleos nos municpios de Santarm (PA), Humait (AM) e Caracara (RR). Pretende-se assentamentos cujo alvo principal seja a populao carente, porm numa perspectiva de produo mais moderna.

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A mera enumerao das obras, contudo, impede a percepo da


logstica que sustenta o novo macrozoneamento.
Uma viso conjunta permite identificar a formao de dois corredores multimodais e suas ligaes
estratgicas que, em conjunto, desenham um novo e imenso arco em torno
da regio com duas portas de sada, uma pelo Maranho e outra pela Venezuela:
a) o corredor Centro-Oeste (sul do Maranho, oeste da Bahia, Tocantins,
Mato Grosso, norte de Gois), envolvendo: a implementao do complexo
hidrovirio Araguaia-Tocantins;
do trecho ferrovirio Estreito-Imperatriz
da
Ferrovia Norte-Sul que se interconecta com o outro corredor Ferrovia CarajsPorto da Ponta da Madeira em So Lus;
b) o corredor Noroeste (oeste do Mato Grosso do Sul, Rondnia, Acre,
sul do Amazonas), envolvendo o aparelhamento de seus suportes - Porto
Velho e Itacoatiara - e construo da frota fluvial para operao do sistema
Madeira Amazonas, Ele tambm facilita a articulao com a Bolvia,
Ademais, a canso lidao da Rodovia B R-17 4 entre Manaus e o Marco
BV-8 em Roraima, estende, na verdade, o corredor Noroeste, o que configura
um novo arco de circulao, situado agora na Amaznia Ocidental. Manaus
se constitui como a capital da grande fronteira, situada no limite entre esse
novo corredor de circulao e as grandes extenses florestais da Amaznia
Sul-Americana que, para oeste, permanecem margem da circulao,
Desenha-se, assim, uma imensa plataforma de produo de gros no
cerrado voltada para a exportao, particularmente a soja, com previso de
expanso pelo Acre, Sul do Amazonas e Sudeste do Par, a ser exportada
pelos corredores amaznicos,
Uma viso macro deve ainda incluir a anlise da expanso das redes
de energia e de comunicaes, fundamentais para alcanar a sinergia almejada. Vale registrar a expanso da telefonia e os trabalhos da TeleAmazon e
da Telaima, que esto equipando justamente o eixo da BR 174, assim como
ocorre no Tocantins,
no contexto do macrozoneamento ampliado que se devem identificar
as oportunidades e riscos da estratgia dos ElO,
2. Identificando as Oportunidades
As condies de acesso a novos mercados, inclusive as ligaes com
a Venezuela e a Bolvia, esto dadas, constituindo a primeira oportunidade a
assinalar. Ao que tudo indica, a soja dever ter oportunidade de se expandir
em reas limitadas.
O grande desafio que se coloca a identificao das atividades produtivas capazes de gerar riqueza que seja internalizada na regio para beneficiar a sua populao e que no depredem o meio ambiente.
Nesse sentido, h que se alterar a percepo sobre as oportunidades
econmicas na Amaznia, at recentemente vista apenas como grande
almoxarifado de recursos para exportao, e escapar da viso que atribui ao

Os eixos de integrao e desenvolvimento e a Amaznia

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extrativismo tradicional, ou agricultura, ou minerao em enclaves, as


bases para a economia regional.
A produo o elemento estruturador da regio e deve considerar todos os recursos naturais, de acordo com a lgica da sustentabilidade do desenvolvimento e com a especificidade regional. Vale a pena apontar os mais
altos potenciais da regio, hoje passveis de utilizao com as novas
tecnologi as:
(a) O primeiro grande potencial a floresta. Mas no para fomentar o
extrativismo tradicional e sim para uso mltiplo que envolve:
- grandes plantations de frutas tropicais, nativas ou no, que tm aceitao em mercados externos refinados, e de outros produtos da floresta como
a borracha, a castanha, condicionados estes ao beneficiamento in foco para
alcanar preo nos mercados:
- o uso industrial da biodiversidade uma das mais promissoras oportunidades da regio, lendo em vista a valorizao atual da biotecnologia e o
fato de ser ecologicamente correta, embora exija grande mobilizao de capitais;
- o uso industrial da biomassa, particularmente da madeira, atravs de
seu manejo sustentvel, e de palmceas que gerem leos com valor comercial;
- o aproveitamento de outros componentes da floresta, como tubrculos. razes etc.
- o ecoturismo, j em expanso
(b) O segundo grande potencial da Amaznia a gua, igualmente
entendida em seu uso mltiplo. O papel da hidrovia como espinha dorsal de
malhas intermodais de transportes no se esgota no transporte. Seu uso
mltiplo envolve oportunidades econmicas, dentre as quais:
- a aquicultura em geral, e a piscicultura e a cultura de quelnios, em
particular;
- a gerao de energia em pequenas hidreltricas em locais selecionados e extenso de redes para eletrificao rural;
- a modernizao das frotas de navegao fluvial;
- a construo de redes de abastecimento para consumo residencial e
econmico;
- a produo agrcola na vrzea
- o ecoturisrno
(c) Um terceiro potencial o mineral. J em explorao em grandes
projetos que constituem verdadeiros enelaves na regio, ou desordenadamente
em garimpos, os minrios representam grande oportunidade econmica. No
s no que se refere s jazidas conhecidas, como aquelas ainda a serem descobertas. Sua explorao deve ser condicionada ao beneficiamento in loco e
a um planejamento local integrado que elimine o seu carter de enelave.

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(4) A agropecuria constitui um quarto potencial regional, a ser desenvolvido em reas limitadas que ofeream condies propcias. o caso das
vrzeas que, fertilizadas sazonariamente pelas cheias dos rios, merecem ser
pensadas em termos de uma agricultura moderna, alm da melhoria da criao de bfalos que a j se efetua em alguns locais. A pecuria de corte,
pesadelo das dcadas de 1970 e 1980, pode ser uma atividade lucrativa se
realizada em moldes racionais, e particularmente em reas que j foram
deflo restadas.
Cumpre assinalar que tais potencialidades variam de acordo com a
grande diferenciao interna da Amaznia e com o fato de se lidar com reas
florestais ou com a recuperao de reas degradadas.
3. Tentando superar os riscos
Como j assinalado, o grande desafio dessa estratgia evitar que a
nova escala dos eixos corresponda a uma mais ampla escala de ocupao
desordenada. Ou seja, transformar os eixos em instrumentos de ordenao
do territrio, para o que h de se minimizarem os riscos nela contidos. Alguns
desses riscos e possibilidades de sua superao so expostos a seguir, e
constituem condio para o sucesso da estratgia:
(a) Superao do risco de implementar, uma vez mais, um modelo de
exportao oerecursos. No h uma preocupao explcita com a integrao
interna das prprias reas que compem os eixos. E o sucesso dessa iniciativa repousa, em grande parte, em criar economias regionais efetivas e melhorar a qualidade de vida da populao.
A teoria do desenvolvimento associado aos transportes tem revelado
que, via de regra, se no houver um planejamento adequado, o crescimento
econmico tende a se concentrar nos pontos extremos dos eixos, permanecendo as reas ao longo deles sem a dinamizao esperada. , portanto,
imprescindvel considerar: i) as reais prioridades para a articulao do planejamento da infra-estrutura com as condies de produo, os assentamentos
humanos, considerando as demandas e ofertas especficas e diferenciadas
dos eixos; ii) a integrao das polticas pblicas para alcanar a sinergia.
Neste contexto vale a pena registrar a tentativa que fazem os estados do
Amazonas, Roraima e Tocantins de fazer coincidir as redes previstas em expanso; iii) o planejamento da melhoria da malha vicinal- terrestre e fluviale a extenso de redes de energia e comunicao para o espao de dominncia
dos eixos; iv) a incorporao dos ncleos urbanos como suporte da integrao na medida em que: so a sede dos mltiplos fluxos que garantem a circulao e a integrao atravs de seus servios, constituindo os principais agentes funcionais de ordenamento do territrio; so os pontos de apoio da
descentralizao poltica; so elementos estabilizadores do povoamento, pois
podem conter a crescente emigrao rural, seja facilitando o acesso dos povos da floresta aos servios urbanos, seja como mercados locais e regionais

Os eixos de integrao e desenvolvimento

e a Amaznia

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prioritrios para a comercializao de produtos florestais no-madeireiros,


que encontram grandes dificuldades de competio no mercado externo. Vale
registrar que esse mercado urbano local/regional composto hoje por 12
milhes de consumidores; v) tais observaes apontam para a importncia
da considerao dos municpios no processo de planejamento e gesto.
(b) Superar o risco de no incluir a participao social no processo de
desenvolvimento. De incio, h que se registrar que os projetos selecionados
respeitam demandas dos governos estaduais, mas no houve consulta e discusso com a sociedade local e regional sobre as obras selecionadas, motivo
de queixas de mltiplos segmentos sociais. O mais importante que no
clara a considerao e o apoio aos interesses das populaes regionais e
locais; os mltiplos programas sociais previstos - como o PRONAF, PRODEEM
etc. - contam com muito menos recursos do que os previstos para as obras
de infra-estrutura, mas, ainda assim, cumpre incorpor-los ao planejamento.
Acresce a necessidade da participao social nas diferentes etapas do processo, inclusive para zelar pelo rigor na sua execuo. E no se trata apenas
da questo tica, por si, fundamental. Trata-se da legitimao e, portanto, da
viabilizao das iniciativas, condio do sucesso da estratgia segundo o
novo padro de desenvolvimento.
(c) Superar o risco de no executar a estratgia com o rigor necessrio. A incorporao da varivel ambiental igualmente condio de sucesso
da estratgia. Medidas concretas e preventivas para viabilizar um planejamento desse porte, de modo a evitar maiores impactos atravs da interao
das redes de infra-estrutura com a exigncia das leis de proteo ambiental,
so imprescindveis.
bem verdade que as hidrovias foram privilegiadas como eixos, mas a
preocupao ambiental no central na estratgia dos ElO. A articulao
com os componentes da poltica ambiental condio para superar o risco da
ocupao desordenada. Destaca-se, nesse sentido, o ZEE, que deveria ser
efetuado para orientar os investimentos. O Detalhamento da Metodologia de
ZEE, distingue, grosso modo, quatro tipos de reas decorrentes do cruzamento da vulnerabilidade fsica com a potencialidade social:
- reas a serem consolidadas: so os ncleos urbanos antigos e novos
por seu papel de concentrador da populao, de mercado consumidor regional/locai, de prestador de servios que articulam o territrio e de agente
descentralizador. Para tanto, h que solucionar o seu problema ambiental e
suas articulaes;
- reas de recuperao, j degradadas, onde a ao deve se voltar
para sua regenerao;
- reas de expanso orientada: so aquelas onde possvel abrir novas oportunidades, o rigor na expanso sendo crucial para sua viabilidade;
- reas de conservao/preservao:
so aquelas caracterizadas por

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Revista TERRITRIO, ano IV, n!! 6, jan./jun.

1999

alta vulnerabilidade
e baixa potencialidade
social, ou pela riqueza em
biodiversidade, ou ainda por constiturem reas especiais como as UCs, terras indgenas, fronteiras polticas e os patrimnios culturais.
Cumpre frisar que os tipos de reas no so excludentes, podendo
coexistir. fcil perceber que os ElO j envolvem reas de consolidao e de
recuperao e que, ao estabelec-los, o Governo Federal os definiu como
reas de expanso, onde a disciplina do uso do solo vital.
(d) Superar o risco de excluso de reas do novo ciclo de modernizao. Se os ElO representam a retomada do papel indutor do Estado atravs
de uma estratgia territorial, seu estudo e seu planejamento foram terceirizados, assim como os investimentos a serem feitos. Trata-se da emergncia de
novos atores/investidores privados, sempre com um brao internacional.
Tal situao operar mudanas no padro de uso dos recursos e do
prprio territrio. reas e segmentos sero privilegiados com processos de
privatizao bem-sucedidos, enquanto outros permanecero margem do
VTI modernizado.
Na Amaznia h, contudo, que discriminar as reas excludas em pelo
menos trs tipos. Um primeiro diz respeito s reas destinadas efetivamente
preservao, e que cumpre serem respeitadas. Destaca-se, nesse caso, a
imensa rea da Amaznia Ocidental a partir de Manaus, que permaneceu
margem de qualquer eixo. Trata-se de rea que combina grande riqueza em
biodiversidade, baixas densidades demogrficas, domnio de populaes indgenas e fronteira poltica. Esta rea corresponde a um dos cinco corredores
ecolgicos ou de conservao propostos: o Corredor Central. Previsto como
o primeiro a ser constitudo, este corredor tende a se viabilizar no sentido de
concretizar a promessa do Presidente da Repblica de preservar, de imediato, 10% da rea total da Amaznia.
Um segundo tipo corresponde UCs, que permitem ocupao e/ou
uso pela populao, e aos seus entornas. A questo que se coloca a da sua
integrao no eixo, no sentido de um ordenamento territorial conjunto. A identificao de uma base econmica no-predatria e competitiva para a populao local, visualizada como atividade complementar nos eixos, fundamen
tal para as condies de vida humana e para conter a sua invaso, ou, pele
contrrio, a emigrao de suas populaes para as cidades.
Quanto ao terceiro tipo, refere-se ao espao do prprio eixo, significando a incapacidade da estratgia em integrar o subsistema logstico de modo a
fortalecer uma economia regional e a melhoria da qualidade de vida da populao. O que representaria o fracasso da prpria estratgia.