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OUTROS TEMAS

O CAMPO DAS POLTICAS


PBLICAS DE EDUCAO:
UMA REVISO DA
LITERATURA
ANGELA MARIA MARTINS

RESUMO

A reviso de literatura no campo das polticas pblicas e,


particularmente, no que diz respeito s polticas educacionais,
indica a necessidade de aprofundamento do debate em torno
de aspectos tericos e metodolgicos presentes na produo de
pesquisas. Assim, este artigo discute, primeiramente, questes
sinalizadas por estudiosos sobre origens e problemas na
construo do campo disciplinar das polticas pblicas para
em seguida apontar elementos convergentes em balanos de
literatura realizados por pesquisadores da educao, que h
algum tempo assinalam fragilidades e potencialidades de
estudos nessa rea do conhecimento. Finalmente, discute-se
que parte das pesquisas no consegue superar, ainda, o dilema
da ausncia de articulao entre as diferentes dimenses que
compem a anlise das polticas educacionais.
PALAVRAS-CHAVE

METODOLOGIA

POLTICAS
DA

PBLICAS

PESQUISA

EM

PRODUO

CONHECIMENTO PESQUISA CIENTFICA.

276

Est. Aval. Educ., So Paulo, v. 24, n. 56, p. 276-299, set./dez. 2013

EDUCAO

DO

RESUMEN

La revisin de literatura en el campo de las polticas pblicas, sobre


todo en lo que concierne a las polticas educacionales, indica la
necesidad de profundizar el debate en torno a aspectos tericos y
metodolgicos presentes en la produccin de investigaciones. De
este modo, este artculo discute en primer lugar temas sealados
por estudiosos sobre los orgenes y los problemas para construir
el campo disciplinario de las polticas pblicas para en seguida
subrayar elementos convergentes en balances de literatura
realizados por investigadores de la educacin, que hace algn
tiempo destacan fragilidades y potencialidades de los estudios
en dicha rea del conocimiento. Finalmente, se discute que una
parte de las investigaciones todava no logra superar el dilema
de la ausencia de articulacin entre las distintas dimensiones
que componen el anlisis de las polticas educacionales.
PALABRAS CLAVE

POLTICAS PBLICAS EN EDUCACIN

METODOLOGA DE LA INVESTIGACIN PRODUCCIN DEL


CONOCIMIENTO INVESTIGACIN CIENTFICA.

ABSTRACT

A review of the literature in the field of public policies, especially


regarding education policies, points to the need for a more
in-depth debate on the theoretical and methodological aspects
concerning research production. Therefore, this paper discusses,
first of all, what scholars identified as issues on the origins and
problems on the construction of the disciplinary field of public
policies. It then points out converging elements in the review of
the literature carried out by education researchers, who have
been identifying weak points and study opportunities in that
field for some time. Lastly it discusses the fact that some of the
researches have not yet been able to overcome the dilemma of the
absence of communication among the different dimensions that
constitute the analysis of education policies.
KEYWORDS

PUBLIC EDUCATION POLICIES RESEARCH

METHODOLOGIES PRODUCTION OF KNOWLEDGE


SCIENTIFIC RESEARCH.

Est. Aval. Educ., So Paulo, v. 24, n. 56, p. 276-299, set./dez. 2013

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1 A dimenso polity se refere estrutura jurdica, poltico-administrativa


e ao sistema poltico de um pas;
politics so os processos polticos,
permeados de negociaes polticas
conflituosas para formulao de objetivos e temas da agenda; a dimenso
policy se refere aos contedos da poltica, materializados em programas
de governo, com metas e objetivos a
serem cumpridos por meio de aes/
atividades/dinmicas definidas. Ver a
discusso realizada adiante.

2 Ver as discusses realizadas por


Faria (2003); Souza (2003, 2006);
Frey (2000).
3 Registre-se que o texto de
Figueiredo e Figueiredo (1986)
tornou-se marco em alguns estudos
na rea da educao. Entretanto, o
artigo em pauta, embora procure
apontar tendncias no debate sobre
avaliao poltica e avaliao de
polticas, no esclarece diferenas
desses termos em relao anlise
poltica e anlise de polticas, sendo
as expresses usadas de forma
correspondente. Recentemente, a
utilizao de modelos estatsticos
tem sido intensificada, sobretudo
aqueles advindos da econometria,
consolidando a terminologia
avaliao de polticas. Sem
adentrar nas controvrsias, Souza
(2006) afirma que essa vertente
pode ser uma subrea no campo
da anlise de polticas, mais focada
nos programas, projetos, planos e
demais medidas que concretizam
as polticas pblicas e que exigem
monitoramento e avaliao.

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A ANLISE DE POLTICAS PBLICAS:


ORIGENS E NOES
Alguns trabalhos elaborados na rea das polticas pblicas
apresentam aspectos comuns que merecem destaque. O primeiro deles se refere sua emergncia, por volta de 1958,
nos Estados Unidos (EUA) sob a denominao de policy science1
em funo de problemas econmicos, financeiros e sociais
enfrentados pelo mundo ocidental desenvolvido, cuja crise
explicitou as dificuldades do poder pblico.2
Uma preocupao instalada no campo cientfico buscava
fornecer aos policy makers fazedores de polticas ferramentas
e instrumentais para enfrentar os desafios do desenvolvimento
ps II Guerra Mundial. Entretanto, outra perspectiva buscava
ampliar as possibilidades de anlise nesse campo, a construo de um campo disciplinar e a acumulao de conhecimento.
Esse movimento pendular talvez perdure at o presente momento embora com outras caractersticas juntamente com
as diferentes vises que fundamentam a polmica em torno da
definio dos termos anlise de polticas, anlise para polticas, avaliao poltica e avaliao de polticas.3

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Construiu-se, gradativamente, o campo disciplinar de


polticas pblicas em cursos universitrios, concomitantemente s aes de agncias de governo que passaram a
contratar analistas polticos, na funo de especialistas que
integravam e/ou assessoravam suas equipes na realizao de
anlises de custo-benefcio, de oramentos por programa e
de anlises de impacto. Nesse incio, muitos dos programas
de ps-graduao tomaram emprestados os modelos da administrao de empresas, com nfase nos mtodos quantitativos aliados anlise organizacional, estes baseados em
estudos de caso. Dessa forma, instaurou-se um debate que
mudou a escala de interesses, ou seja, de meados dos anos
de 1950 at a dcada de 1970, a preocupao cientfica pelo
tema aumentou significativamente, consolidando um campo disciplinar, considerado, em princpio, como uma subrea da cincia poltica.4
Outros autores assinalam ainda que, na Europa, esses estudos surgiram na Alemanha, a partir dos anos de 1970, com
a ascenso da social democracia ao poder e a consolidao
dos mecanismos de planejamento e cobertura das polticas
setoriais (FREY, 2000).
Entretanto, Souza (2006) aponta elementos relevantes
nas diferenas sobre as origens desse campo do conhecimento em duas realidades distintas: EUA e Europa. Para a
autora, nos EUA, a disciplina acadmica tem sua origem
pulando etapas tericas de anlises sobre o Estado e suas
instituies preocupao tradicionalmente europeia
passando a focar os estudos na ao dos governos. Nessa
perspectiva, a autora assinala que o pressuposto existente
no processo de construo desse campo de conhecimento
dizia respeito ao funcionamento das democracias estveis,
permeado da ideia de que as aces do governo poderiam
ser planejadas cientificamente e reformuladas por investigadores independentes. Nesses termos, nos EUA, construiu-se e consolidou-se uma tendncia de estudos dedicados a
examinar o mundo poltico, com foco na preocupao de
procurar entender o que os governos fazem, porque e para
quem eles fazem, ou ainda, em outras palavras, quem ganha e quem perde nas decises de governo.

4 Alm dos autores citados


anteriormente, ver tambm a
discusso de literatura elaborada por
Mainardes, Ferreira e Tello (2011).

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5 No entrarei nas peculiaridades que


cercam a produo latino-americana
no que diz respeito s teorias que
vm fundamentando estudos sobre
polticas pblicas nessa regio.
Entretanto, alguns autores foram
tomados como referncia em parte
dos estudos realizados, dentre os
quais, ressalte-se a obra de ODonnell
(1986, 1988, 1990), que analisa
as caractersticas do Estado
burocrtico-autoritrio na
Amrica Latina.

6 Ver a discusso realizada por Souza


(2006) sobre os tericos precursores
no campo das polticas pblicas.

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O segundo aspecto diz respeito s diferentes vises existentes na polmica sobre contribuies das diversas disciplinas para a construo do campo de polticas pblicas, bem
como a prpria definio dos termos utilizados nas pesquisas.
Nesse sentido, sem perder de vista suas origens na cincia poltica, registre-se que esse um campo que agrega conhecimentos advindos de diferentes disciplinas economia,
poltica, sociologia, antropologia, geografia, planejamento,
gesto e cincias sociais aplicadas , compondo uma subrea
de estudos que tinha como propsito subsidiar a soluo de
problemas provocados pela ao do Estado, bem como entender suas causas e consequncias, condicionadas por um
contexto especfico em determinado espao de tempo.
Frey (2000) sublinha as caractersticas que configuraram
seu surgimento, definidas pela necessidade de se construir
conhecimentos que unissem teoria prtica. Em outras palavras, a busca de explicar a prtica poltica por meio da empiria
teria levado definio de alguns dos modelos encontrados nas
origens desse campo cientfico, baseados numa viso racional
de poltica e focados na dinmica de governos democrticos
estveis dos pases centrais. Assim, a transposio de uma
determinada viso de Estado, de sociedade, de polticas
pblicas e de anlise das polticas pblicas configuradas em
determinado perodo histrico e em condies especficas
ainda constitui um dos principais desafios a serem superados
nas pesquisas desenvolvidas em pases perifricos.5
Outro aspecto se refere questo das decises registradas
em agendas de governo, articuladas em determinado perodo histrico, negociadas por entrelaamentos de interesses
no cenrio contemporneo, que amplia a complexidade de
entendimento sobre o que o governo faz, para quem e por
que, pois coloca em evidncia novos atores sociais:6 o Estado,
que abriga grupos de interesses de funcionrios pblicos; organizaes no governamentais, entidades sindicais e grupos
representativos de interesses especficos, tais como os que
defendem o direito s diferenas etc. Assim, as polticas pblicas so traduzidas em aes que se realizam em processo,
durante o qual negociaes so encetadas e grupos em conflito influenciam a agenda de governo. Nessa perspectiva, os

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processos de implementao assumiriam maior importncia


do que as formulaes de agenda, pois no seu decorrer que
as polticas ganham dinmica, mudam, so reorientadas e
renegociadas (FREY, 2000; MARTINS, 2011b).
Em outras palavras, polticas mudam com o tempo as
intenes de ontem j no so as mesmas de hoje , aes
implementadas sofrem mudanas de valores no decurso de
um mesmo governo, configurando-se como processos dinmicos, cuja complexidade de anlise exige mais do que modelos e/ou estatutos tericos que possam explicar escolhas
feitas e j no mais vigentes.7
Aqui cabe um destaque. Na realidade, se h convergncia de ideias na literatura examinada em relao s origens
das pesquisas em polticas pblicas e s diferentes concepes emergentes nesse contexto, no h meno especfica
ao sistema poltico e econmico implantado com base em
Bretton Woods (1944), cenrio no qual foram construdas
as categorias usadas nas teorias e investigaes no campo
mais amplo das cincias sociais, at os anos de 1980 e que
expressam as contradies inerentes ao funcionamento das
democracias ocidentais. Como no existe construo de conhecimento desvinculado de processos histricos, polticos
e sociais que o engendrou, ressaltem-se as principais caractersticas do perodo ps II Guerra Mundial.
As lutas e reivindicaes de trabalhadores organizados
em sindicatos e centrais sindicais at meados do sculo XX
tanto em pases localizados na Europa central como nos
Estados Unidos no foram acolhidas e implementadas por
regimes e/ou partidos social-democratas, pois a influncia
destes no cenrio poltico institucional dos pases centrais
era completamente marginal. As reivindicaes foram atendidas, em sua maioria, por governos liberais, que constituram mecanismos de gesto das polticas pblicas, canalizando as reivindicaes dos trabalhadores e incorporando boa
parte delas na pauta de suas agendas. O teor predominante
nessas demandas era promovido s vezes por partidos e sindicatos ainda alinhados ortodoxia sovitica ou por sindicatos autnomos, alinhados a movimentos independentes
e/ou autogestionrios.

7 Ver tambm a discusso realizada


por Ham e Hill (1993). Os autores se
reportam a diversos tericos da rea
para estruturar um painel sobre as
diferentes concepes que prevalecem
referentes a essa discusso.

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Assim, os direitos sociais de cidadania construdos nas


democracias industriais at os anos 1940 conferiram status
civis (direitos legais) e polticos (direitos de participao democrtica) quase sem implicaes para a economia e foram
substitudos por direitos sociais que estabeleceram padres
de acesso sade, renda, educao, aos direitos trabalhistas e previdencirios. Conceitos e termos usados em pesquisas realizadas nesse perodo no campo das cincias sociais
podem ser assim resumidos: construo da cidadania; universalismo; soberania nacional; identidade e autodeterminao dos povos; etnias e religies; sociedade civil, Estado e
partidos polticos; sindicatos e movimentos sociais; autonomia regional; opinio pblica; povo, classe social, hegemonia e igualdade.
A partir dos anos 1980, entretanto, esses conceitos
passaram a ser desafiados na medida em que haviam sido
elaborados em contexto no qual sociedades nacionais eram
detentoras de soberania. A mudana nas estruturas sociais
e econmicas reorganizou radicalmente a natureza da democracia ocidental. Essa sobrecarga de demandas da qual derivaria um dos fatores de crise das sociedades mais avanadas
uma das caractersticas centrais dos regimes democrticos, pois o denominado Estado de servios, fortemente burocratizado, foi, historicamente, uma resposta s demandas
organizadas e populares ps II Guerra Mundial. Atualmente,
[...] se sustenta que o fruto era venenoso, mas deve-se reconhecer que a rvore no podia dar frutos diferentes [...].
(BOBBIO, 2000, p. 138).
Em outros termos, desde os anos 1980, o mundo assistiu
reestruturao do papel e das funes do Estado, redefinio das condies de produo material e simblica da vida
e ao colapso do iderio marxista alinhado s teses soviticas.
Em consequncia, a pauta das pesquisas realizadas na rea
das cincias sociais foi sendo modificada gradativamente.
Os estudos passaram a explorar temas tais como: as tenses
nas relaes entre trabalho e emprego e a emergncia de
novas ocupaes; a crise de identidades profissionais, pessoais
e coletivas; as trajetrias de formao e as diferentes formas de insero no mundo do trabalho, evidenciando os

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processos de transio social, a instituio e a destituio


de profisses; a relativizao do trabalho como eixo identificatrio; o direito livre orientao sexual e religiosa;
os valores ticos e morais; as novas dinmicas familiares;
em suma, o direito a ser diferente em contexto adverso do
ponto de vista econmico e social.
No campo da anlise de polticas pblicas, as tenses
entre a reestruturao do mercado e do mundo do trabalho
com forte movimento de privatizao dos servios sustentados
pelo Estado, aliadas retrao fiscal e constatao dos riscos
de crise nos pases centrais para enfrentar problemas sociais
ampliaram a utilizao, por parte de diferentes governos, de
instrumentos, tcnicas e terminologias usadas na rea da administrao de empresas, renovando a trilha seguida em seus
primrdios. Esses usos tm sido consolidados recentemente,
conforme se discutir na parte final deste artigo.

QUESTES NA CONSTRUO DO CONHECIMENTO


EM POLTICAS PBLICAS
Pesquisadores do tema assinalam, h algum tempo, problemas na construo, acumulao e consolidao de conhecimentos nessa recente subrea de estudos. De acordo com
Souza (2003), nas pesquisas em polticas pblicas no Brasil,
uma questo relevante a ser apontada diz respeito ao crescimento da produo cientfica mais em torno de reas temticas do que em torno de linhas e/ou grupos de pesquisa consolidados. A autora assinala que investigaes preocupadas
em abranger temas mais amplos e/ou articulados no so comumente encontradas nesse campo, tais como: o papel das
burocracias responsveis pela implementao das polticas
pblicas; ausncia de modelos fundamentados na teoria das
elites ou das redes sociais; estudos comparativos entre polticas implementadas por esferas estaduais, tendo em vista
que as preocupaes se voltam aos governos locais e esfera
federal. Frey (2000), da mesma forma, sinaliza que o foco
das pesquisas recaiu na anlise de estruturas e instituies
ou se restringiu aos aspectos que envolvem os processos de
negociao de polticas setoriais, baseados em seus efeitos,

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adotando modelos descritivos com diferentes e, muitas vezes, frgeis graus de complexidade metodolgica e analtica.
preciso salientar, entretanto, que seja qual for o
modelo adotado, as investigaes necessitam de um bom
embasamento terico, pois sem esse pressuposto no h
como gerar boas anlises e generalizar resultados. Nessa
perspectiva, registre-se que mais recentemente renovou-se
a trilha adotada inicialmente nesse campo de investigao,
lanando-se mo de modelos estatsticos mais sofisticados.
Entretanto, sem o domnio de teorias que permitam examinar com profundidade as relaes entre Estado, sociedade
e poltica apenas para retomar a ideia original de construo do prprio campo torna-se tarefa difcil ampliar
e consolidar conhecimentos significativos. Contudo, vale
a pena tecer algumas consideraes sobre a complexidade
que permeia a construo de um campo cientfico para tornarmos esse debate mais pondervel.
O envolvimento da comunidade acadmica em torno
de uma agenda de pesquisa que estruture, amplie e consolide o conhecimento sobre as polticas pblicas no ocorre
de forma linear, tendo em vista as peculiaridades do prprio
objeto. Ao contrrio, esse processo dinmico constitui e
concomitantemente constitudo por dois movimentos
que desenham um campo de tenso na rea.
O primeiro diz respeito aos recursos envolvidos tanto
em investigaes de amplo escopo, como em bolsas individuais de ps-graduao pautados por trs ordens de interesses: governos que definem linhas de financiamento para
agncias de fomento, muitas vezes, alinhadas aos seus prprios interesses; especialistas que prestam consultorias para
as agncias de fomento, representando seus pares no campo
cientfico; rgos governamentais e/ou sem fins lucrativos
nacionais e internacionais que solicitam assessorias, consultorias e avaliaes objetivamente estabelecidas para auferir sucessos, resultados, impactos de programas e projetos.
Esta ltima ordem de interesses pode tencionar as
decises sobre as dimenses a serem avaliadas, pois a concatenao entre variveis independentes e dependentes o que
concretiza as polticas implementadas. Em outros termos,

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quando especialistas so chamados por agncias de governo


para analisar polticas pblicas, se veem na contingncia de
considerar as dimenses da polity e da politics,8 como variveis independentes, isto , os pesquisadores tomam como
ponto de partida que estruturas de poder e de condies no
so objeto de discusso. Portanto, as assessorias, de modo
geral, se restringem a examinar programas em determinado
espao de tempo, com vistas a otimizar custos/benefcios, a
monitorar resultados com foco nos beneficirios, e, quando
for o caso, propor reorientaes de percurso. Essa reduo
da complexidade pode ser operacional, isto , facilita a elaborao de projetos de pesquisa, nos quais as dimenses ficam
restritas a aspectos das variveis dependentes a serem categorizadas, ou seja, a aspectos da policy, com vistas a subsidiar
os gestores para possveis rearranjos de percurso.
Entretanto, no considerar elementos referentes aos arranjos institucionais (conflitos e consensos que pautaram aquela determinada poltica), aos atores envolvidos (associaes,
fruns, conferncias, conselhos, rgos de governo que representam nichos de interesses) e estabilidade institucional de
polticas setoriais que envolvem percentuais oramentrios
previstos em lei, pode comprometer os resultados, pois a
reduo no explica, por si s, fracassos, sucessos, limites,
potencialidades, fragilidades, enfim, os motivos pelos quais
uma medida/programa/projeto pode ter alcanado melhores
resultados ou no. Em suma, para concatenar as dimenses
que envolvem variveis dependentes e independentes, as
pesquisas precisariam ter maior abrangncia e/ou haveria
necessidade de realizao de estudos de caso preliminares,
o que exigiria somas de recursos razoveis. Assim, realizar
pesquisas, na forma de consultoria, atendendo a demandas
de rgos governamentais tem sido uma das formas viveis
de realizao de investigaes de grande escopo, o que envolve
o risco de se deixar de lado as dimenses da polity e da politics,
fundamentais para a compreenso das opes de governo na
implementao de seus programas.
Na mesma direo, deve-se tomar cuidado especial
quanto transformao de pesquisadores em gerenciadores de pesquisas, apenas. Na viso de Ozga (2000), o prprio

8 Ver a referncia a essas noes na


primeira pgina do artigo.

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ensino superior encontra-se, atualmente, muito propenso


s orientaes/demandas de mercado, com a proliferao
de pesquisas contratadas por grandes empresas. Nesses estudos, os investigadores no podem perseguir determinadas
ideias, mudar o percurso da coleta procedimento inerente
a pesquisas qualitativas que no possuem respostas a priori
para problemas gerados em contexto e interpretar livremente os dados recolhidos, pois o que se espera deles que
coordenem prazos fechados e contratos para responder a objetivos postos pelo interesse do contratante.
Da mesma forma como mudam constantemente as regras
de compromisso entre professores, direo e os rgos centrais dos governos, as agncias de financiamento tambm
mudam permanentemente as linhas de incentivo, as especificidades de contrato, a prestao de contas e as prioridades
de investimento de acordo com as demandas operadas pelas
polticas pblicas, processo esse que gera presses sobre os
pesquisadores. A transformao desse processo em rotina
de pesquisa potencializa a ansiedade nos estudiosos que [...]
no podem trabalhar reflexivamente: medida que perdem
a capacidade de se envolverem completamente com a investigao, se tornam mais propcios a escutarem os financiadores [...]. (OZGA, 2000, p. 137), limitando-se ao papel de
gerenciadores das investigaes.
Entretanto, entre as investigaes controladas politicamente e as investigaes autnomas h que se encontrar
um ponto de equilbrio, pois seria ingenuidade acreditar que
pesquisadores independentes sobreviveriam em ambiente
acadmico-institucional sem recursos pblicos e/ou privados
e alienados do mundo da poltica. O ponto crucial est no
imbricamento entre relaes de poder, conhecimento e as
finalidades da produo cientfica. Por exemplo, o desenvolvimento de pesquisas de base pode se beneficiar pelo desenvolvimento de pesquisas aplicadas e instrumentais no mbito do ensino superior, cujos resultados e/ou produtos destas
poderiam gerar novos financiamentos a serem direcionados
quelas. Ambas as modalidades constituem estudos normativos (ainda que nas investigaes de base as normas sejam
estabelecidas pelos pesquisadores), criam conhecimento e

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influenciam as relaes de poder que iro configurar o escopo das polticas pblicas a serem implantadas.

QUESTES NA ANLISE DE POLTICAS PBLICAS DA


EDUCAO
A histria dos estudos em poltica educacional est relacionada teoria das escolhas racionais com vistas a melhorar os
servios pblicos e estatais, sobretudo no perodo ps II Guerra Mundial, quando as teorias do capital humano e os princpios das democracias liberais definiam os caminhos a serem
desenhados pelas investigaes. Essa viso utpica das possibilidades da educao e os equvocos que cercavam a noo
racional e linear da poltica quando se acreditava que as
aes e programas de governo seriam desenvolvidos exatamente da maneira como haviam sido formulados, promovendo
o progresso social deu lugar a um pessimismo generalizado
e a uma viso crtica sobre as contribuies da educao para
a constituio de sociedades mais justas e desenvolvidas.
Aps os anos 1990, pesquisadores tm se dedicado a
examinar o crescimento da produo cientfica na educao,
fato esse constatado por inmeros trabalhos elaborados no
formato de estado da arte, estado do conhecimento, campo
da questo, balanos de teses e de literatura embora alguns
dos estudos de sistematizao no indiquem exatamente os
pressupostos sobre os quais se assentam seus levantamentos,
quais foram os procedimentos adotados para as fontes escolhidas e, mais precisamente, quais so as fontes, tais como
teses, artigos acadmicos, anais de eventos, livros, artigos
de livros e relatrios de pesquisa (PAIVA, 1998; WITTMANN;
GRACINDO, 2001; AZEVEDO, 2004; AZEVEDO; AGUIAR, 2001;
MAINARDES; FERREIRA; TELLO, 2011; MARTINS, 2011a).

Esses levantamentos tm sido crticos em relao aos


desenhos metodolgicos, sublinhando que as pesquisas
nem sempre esclarecem os procedimentos e as tcnicas utilizadas, bem como no sustentam as anlises com base em
aportes tericos substantivos, o que nos permite inferir que
no campo da anlise de polticas pblicas educacionais, a
teoria ainda faz muita falta, como foi dito anteriormente.

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Em suma, as crticas so dirigidas pouca relao estabelecida entre os propsitos das investigaes, o delineamento
metodolgico, os marcos tericos e os resultados, bem como
predominncia de estudos de caso, em detrimento de investigaes de maior escopo.
A literatura examinada aponta, ainda, a quantidade de
estudos que lanam mo, primeiramente, de um discurso
baseado na anlise dos condicionantes estruturais, sobretudo econmicos e polticos, com referncias ao neoliberalismo, globalizao, e s diretrizes semelhantes que pautam
agendas de diferentes governos. Este pode ser um dos fatores
assinalados pelas sistematizaes realizadas que ampliariam,
talvez, a ideia de que, no escopo das investigaes da rea,
temos mais do mesmo: se as agendas governamentais so
homogneas, as reflexes sobre sua formulao tambm
acabam por se assemelhar.
Registre-se que a facilidade na divulgao e circulao
de discursos e instrumentos elaborados em mbito internacional, por meio das tecnologias de informao, pode
influenciar processos decisrios em nvel nacional/local,
embora reinterpretaes sejam feitas nessas localidades. A
anlise da agenda de governo em diferentes pases j indica mais semelhanas do que diferenas, o que faz com que
uma parte das investigaes nesse campo apresente estrutura semelhante tambm, privilegiando cenrios e contextos
polticos, em detrimento da anlise de questes especficas,
regionais e/ou locais.
preciso considerar, ainda, que as medidas governamentais
atendem a focos especficos de problemas detectados em
movimentos polticos e sociais cada vez mais complexos,
tendo em vista a pluralidade de demandas dos mais diferentes segmentos. As aes polticas, entretanto, geram um
embate decisrio entre dois eixos propostas comuns e solues diversas tendo em vista que o encaminhamento do
segundo eixo fica por conta das possibilidades institucionais
de governos nacionais/regionais/locais, cujas estratgias (e
potencialidades econmicas e polticas) so distintas.
Entretanto, na literatura que procura sistematizar os estudos em polticas educacionais, nota-se a ausncia de um

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ponto relevante. No h meno ao fato de que o cenrio


apontado nas pesquisas, muito provavelmente, no diga
respeito anlise poltica da agenda, quando predominaria
o foco sobre negociaes e conflitos na estruturao de sua
pauta, aspectos esses referentes dimenso da politics. Infere-se que o contexto acaba compondo, assim, apenas a parte
inicial da avaliao/anlise de um determinado programa e/ou
projeto de governo, sem estabelecer, muitas vezes, maiores
articulaes com o objeto examinado.
Como foi dito anteriormente, aspectos normativos,
programas e projetos de diferentes governos so semelhantes, independentemente de sua localizao espacial, o que
tambm pode ampliar a ideia de replicao dos contedos
polticos examinados. Em suma, a ausncia de relaes consistentes entre as duas dimenses da politics e da policy
talvez seja um dos maiores problemas existentes hoje nos
estudos sobre polticas educacionais, embora no se encontrem referncias sobre essa questo. Examinar as duas dimenses extrapola a denominada discusso de literatura
ou discusso de contexto item largamente encontrado
na justificativa/introduo de teses, artigos, relatrios de
pesquisa pois exigiria metodologia especfica, vinculando
as dimenses anteriormente referidas, que concatenam as
polticas pblicas.
Souza (2006) sinaliza que o foco analtico da poltica
pblica reside na identificao do problema que ela procura solucionar, na forma como esse problema se concretiza
no sistema jurdico e poltico (politics) e na sociedade poltica (polity). Esse pressuposto assim como a definio das
tipologias - dificilmente aparece nos estudos em polticas
educacionais, o que nos leva a inferir que a rea nem sempre
estabelece dilogos com as teorias e modelos construdos no
campo mais amplo da anlise das polticas pblicas.
Nesse sentido, os estudos em avaliao de polticas educacionais tendem sobretudo mais recentemente a centrar
seu foco na avaliao de programas e projetos, lanando mo
de outras perspectivas tericas, no localizadas exatamente
no campo das polticas pblicas. Concordando com Souza
(2006), essa vertente pode ser uma subrea no campo da

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anlise de polticas, mais focada nos programas, projetos,


planos e demais medidas que concretizam as polticas pblicas e que exigem monitoramento e avaliao.
Acrescente-se que a educao, ao lanar mo de conceitos das cincias sociais e humanas, transforma, muitas
vezes, teorias em slogans (OZGA, 2000), o que pode comprometer muitas das anlises realizadas. Embora esse panorama
venha sendo modificado gradativamente no cenrio
contemporneo, ainda perduram os usos das teorias como
peas de encaixe para sustentao de pontos de vista que
no encontram respaldo na realidade das redes de escolas.
Contudo, parte da literatura passou a questionar os desenhos metodolgicos utilizados na rea das polticas educacionais, antes mais voltadas anlise de macro-estruturas, iniciando um movimento de estruturao de investigaes dedicadas
a examinar aspectos da micropoltica (BALL, 1989, 2006). Assim,
estudos voltados a analisar as reformas implementadas desde
o incio dos anos 1980 centradas na responsabilizao das escolas e de seus profissionais passaram a questionar as motivaes polticas que fundamentam esse processo, adotando
abordagens que buscam apreender a viso/opinio/percepo
de diretores, professores, coordenadores pedaggicos, pais e
alunos sobre as medidas, com vistas a construir percursos mais
flexveis de investigao na rea.
Entretanto, romper com os denominados modelos top-down
de anlise no tarefa fcil. Esse percurso ainda est sendo trilhado por todos aqueles que buscam o desenho bottom-up, isto ,
que procuram analisar a poltica pblica com base na ao dos
seus implementadores, contrapondo-se s pesquisas dedicadas a
analisar apenas processos decisrios/decisores e gestores de esferas e rgos centrais.
No campo da educao, o modelo top-down parte do pressuposto de que se o modelo de escola formal adequado, o
ensino e a aprendizagem sero bem sucedidos (OZGA, 2000).
Esta perspectiva ainda permanece e est longe de responder s questes insistentes que aparecem em estudos dessa
subrea: por que algumas escolas apresentam bons ndices
de desempenho de alunos e outras no? O que faz com que
determinados professores e diretores consigam mobilizar re-

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cursos para implementar um ensino de qualidade e outros


no? A simples mensurao de resultados no responde
complexidade dos processos educativos, cujas caractersticas
so singulares: as unidades escolares e as prticas que ali se
desenrolam so permeadas por incertezas, inseguranas e
vises de mundo constitudas ao longo das trajetrias profissionais que se defrontam, ainda, com as variveis das famlias e das comunidades que convivem nesse espao. Suprimir
ou no considerar esse contexto na anlise de redes de ensino e unidades escolares espao onde convivem diferentes
valores sociais manifestos singularmente recuperar a noo da poltica na base do top-down.
Para o redirecionamento nas abordagens metodolgicas, destacam-se as contribuies tericas e metodolgicas
advindas da antropologia, da sociologia e da cincia poltica. Tendo em vista a prevalncia de estudos qualitativos
boa parte deles realizados como estudos de caso , o uso
de observaes (participantes ou no), estudos etnogrficos,
pesquisa-ao, pesquisa-interveno vm sendo assumidos
em parte das investigaes, ao tempo em que os trabalhos
indicam a anlise de diretrizes legais e programas oficiais.
Esse duplo movimento anlise de contedo e estudos de
caso resume o desenho da maior parte das investigaes
sobre polticas educacionais e gesto da educao (MARTINS,
2011a), o que pode restringir a possibilidade de ampliao
do conhecimento na rea, em bases mais slidas. Recentemente, encontram-se trabalhos que lanam mo de dados
estatsticos nem sempre suportados por teorias e argumentos consistentes, restringindo-se a descries.

NOVO CENRIO NAS POLTICAS PBLICAS:


NOVAS QUESTES?
Como foi dito anteriormente, aps os anos 1980 em contexto de poltica fiscal restritiva de gasto novas formas de
gesto e, em decorrncia, novas abordagens em polticas
pblicas foram introduzidas em torno do conceito de governana para resultados, visto como novo paradigma no modelo de gesto pblica, denominado ps/neoburocrtico/novo

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gerencialismo pblico, que estaria substituindo os modelos


mais racionais de polticas pblicas. De modo geral, justifica-se que o Estado contemporneo vem sendo gerenciado
com base em arranjos mltiplos dos quais participam atores
muito diversificados: organizaes no governamentais; movimentos que defendem os direitos s diferenas; partidos
polticos que no conseguem fazer diferenciar suas agendas
e/ou plataformas polticas; as razes de mercado; os grupos
que atuam dentro dos escales de governo, formando nichos
especficos de interesses etc.
Em outros termos, olhar para essa complexidade que
transforma o Estado em orquestrador, direcionador estratgico, indutor e fomentador [...] essencial para a ativao
e orientao dos demais atores (BRASIL, 2009, p. 5), exigiria
mais do que modelos lineares/burocrticos de avaliao de
polticas pblicas no presente momento.
Evidencia-se a recuperao de terminologias e noes
da rea de administrao de empresas tais como eficcia;
eficincia; efetividade; execuo; excelncia e economicidade, enquanto dimenses que compem as avaliaes de
desempenho, por exemplo; concomitantemente, outras
tm sido incorporadas, tais como mecanismos amplos de
accountability; controle e permeabilidade; gesto e mensurao
do desempenho da gesto pblica, compreendida como
resultados a serem alcanados. A cadeia de valores defendida, entretanto, parece no ser muito diferente do que se
propunha no denominado perodo burocrtico: insumos
(inputs); processos/projetos (aes); produtos/servios (outputs);
impactos (outcomes) (BRASIL, 2009, p. 9).
Estudos sobre polticas educacionais vm adotando algumas dessas premissas embora ainda em nmero pouco expressivo nem sempre esclarecendo as tipologias e/ou
modelos adotados, prevalecendo o mesmo formato anterior:
breve discusso inicial sobre perspectivas apoiadas em pesquisas avaliativas de programas e projetos lanando mo,
portanto, de referenciais completamente diferentes dos que
so citados no campo mais amplo das polticas pblicas seguida de sistematizao de fontes e/ou dados estatsticos, em
alguns casos, baseados em modelos sofisticados. Entretanto,

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o corpo analtico de parte das pesquisas no consegue superar, ainda, o dilema da ausncia de articulao entre as
diferentes dimenses que compem as polticas pblicas,
apontadas anteriormente.9
Conforme analisa Souza (2006, p. 36), o declnio do
sonho pluralista que acompanhou o incio da estruturao
das polticas pblicas, sobretudo nos EUA substitudo pela
ideia cunhada por Olson (1965), de que os interesses de poucos tm mais chances de se concretizarem do que os interesses de muitos faz com que contemporaneamente se enfatizem os elementos acima apontados, acrescidos de outros:
a credibilidade (ligada poltica monetria); a discricionariedade, o que faz com que polticas pblicas sejam delegadas a rgos independentes (nacionais e internacionais), mantendo,
teoricamente, as polticas pblicas distantes das regras
eleitorais, dentre outros. Paradoxalmente, entretanto, esse
mesmo contexto gerou polticas pblicas de participao
social, por meio de experincias alternativas, fruns, conferncias, conselhos, muitas vezes implementadas por organizaes no governamentais.
Outros estudiosos apontam, ainda, que a consolidao
das avaliaes de larga escala de escolas, redes escolares e/ou
de sistemas de ensino realizadas com base em dados extrados de metodologias estatsticas sofisticadas e sua utilizao
como nicos indicadores que apontassem a qualidade do ensino ofertado, constituiria um processo muito diferente de
desenvolvimento de estudos na rea da avaliao de polticas
educacionais, campo mais amplo e complexo no que tange
aos propsitos e desenhos metodolgicos (BRANDO, 2000).
Conforme analisam ainda Martins e Sousa (2012),
estudos que lanam mo de dados estatsticos com vistas a
estabelecer relaes entre desempenho de alunos, perfil e
modelos de gesto escolar, devem ser vistos com cautela,
pois o delineamento assumido nessas pesquisas, ao tempo
em que permite aquilatar fatores que influenciam as trajetrias de escolarizao de alunos, articulando-os gesto da
escola e/ou ao perfil de diretores, pode limitar a prpria concepo de gesto e de sua qualidade proficincia de alunos
em avaliaes em larga escala, desvelando uma viso linear.

9 Atualmente, no incomum
nos estudos da rea de polticas
educacionais, encontrarmos termos
como stakeholders, utilizado em
administrao estratgica de
empresas para analisar as relaes
da organizao com o usurio ou
pblico-alvo.

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CONSIDERAES FINAIS
Analisar polticas pblicas nesse contexto complexo e multifacetado no tarefa simples, pois a construo do conhecimento
em qualquer campo provoca deslocamentos de interesses
especficos e de zonas de conforto terico-metodolgicas j
instaladas, promovendo paradoxos.
Muitos estudiosos no se sentem vontade para se aventurar em desenhos que suscitem diferentes e inovadoras abordagens na investigao dos problemas de sua rea. Outros
pesquisadores, entretanto, adentram e percorrem novos caminhos investigativos, contribuindo para redirecionamentos
cientficos muitas vezes questionveis no momento em que
so engendrados, mas que podem, no decorrer de um determinado tempo, se configurar como rompimentos necessrios
s vises anteriormente estabelecidas. Seno vejamos.
No campo da histria da cincia, esse movimento de se
examinar a tenso permanente entre a cincia estabelecida e
a cincia em vias de se fazer tem sido bastante explorado.
Moles (1995), em seu ensaio acerca das cincias do impreciso (compreendidas no amplo campo das cincias humanas e
sociais), assinala que entre a primeira e a segunda vertentes
h uma muralha de verdades cientficas sacralizadas, com
base na qual outras verdades passam a disputar espao e
legitimidade. Tomando como ponto de partida a anlise do
surgimento da cincia moderna baseada em princpios e
leis que moldaram o campo do que se convencionou denominar cincias exatas o autor instiga os pesquisadores a
questionar as medidas de preciso no contexto da imprevisibilidade do cotidiano:
[...] quando a preciso, a medida ou a conceitualizao
se verificam insuficientes, melhor do que desviarmo-nos
dos fenmenos por preguia da conscincia aceitarmos o conselho de Henri Michaux como epistemlogo:
no desesperem nunca, faam penetrar mais ainda.
(MOLES, 1995, p. 19)

No se trata de desprezar, portanto, o conceito de


predio, bem elucidado pelos estatsticos, mas de reconhecer o erro relativo, a imperfeio provisria dentro da

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predio, com vistas a se estabelecer articulaes necessrias


e ponderadas entre o que pode ser medido e o que pode ser
compreendido, interpretado e/ou analisado de forma mais
flexvel, talvez, com base em aprofundamentos qualitativos.
De qualquer forma, acrescente-se a essas questes apontadas a complexidade que envolve as opes metodolgicas
em busca da construo de um conhecimento que mais se
aproxime da verdade cientfica. No campo das cincias sociais esse tema tem sido bastante explorado e, conforme esclarece Bourdieu (2005, p. 83), se existe uma verdade, que
a verdade um lugar de lutas.
Em outra obra e na mesma perspectiva, Bourdieu,
Chamboredon e Passeron (2005, p. 14), ao analisarem a constituio do habitus na profisso do socilogo, salientam que,
[...] tentao [...] de transformar os preceitos do mtodo em receita de cozinha cientfica ou em engenhocas
de laboratrio, s podemos opor o treino constante da
vigilncia epistemolgica que, subordinando a utilizao
de tcnicas e conceitos a uma interrogao sobre as condies e limites de sua validade, probe as facilidades de
uma aplicao automtica de procedimentos j experimentados e ensina que toda operao, por mais rotineira
ou rotinizada que seja, deve ser repensada, tanto em si
mesma, quanto em funo do caso particular.

Na sequncia, recomendam, ainda, aos que levam a


preocupao metodolgica at a obsesso (BOURDIEU;
CHAMBOREDON; PASSERON, 2005, p. 15), que tomem cuidado
para no se transformarem no doente analisado por Freud
que limpa constantemente os culos, porm, sem nunca
coloc-los.
Em outros termos, todas as reas do conhecimento esto sujeitas aos riscos que envolvem qualquer opo metodolgica, atingindo estudiosos dos diversos campos cientficos. O que dizer, ento, de uma rea do conhecimento
ainda em construo como o caso das polticas pblicas
considerada por muitos autores como uma subrea tributria da cincia poltica? Ademais, como analisar a construo do conhecimento com seus desafios, riscos, limites e

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potencialidades em uma rea que precisou se diferenciar


da administrao pblica, tendo em vista a busca de superao dos desenhos de investigao adotados nos cursos de
administrao de empresas? Assim, como no teramos problemas na anlise de polticas pblicas educacionais, considerando-se que os aportes tericos da educao advm da antropologia, da sociologia, da psicologia, da cincia poltica,
da economia, da econometria, da lingustica e da histria?
Contudo, a renovao do interesse no campo da anlise
de polticas educacionais por modelos estatsticos que possam explicar resultados, sucessos, fracassos, eficcia e/ou eficincia de programas e projetos, deve ser vista com a cautela
necessria para acompanhar mudanas nas dinmicas que
envolvem a produo do conhecimento na rea, tendo em
vista os elementos que permeiam esse processo, dentre outros: a adoo de um modelo em detrimento de outros, pois
substituies de modelos/tipologias no so automticas e
nem geram novidades/verdades/resultados inquestionveis
(esse processo relativo, como foi dito anteriormente); os
recursos destinados a estudos de grande porte que no podem se restringir aos objetivos de pesquisas demandadas.
Outro problema a ser enfrentado diz respeito s denominadas pesquisas em rede. Recentemente, algumas
agncias de fomento tm destinado recursos razoveis para
pesquisas realizadas em redes de pesquisadores, um dos
critrios fundamentais para avaliao de programas de ps-graduao estabelecido pela Capes. Esse movimento, talvez,
deva se revestir de maiores cuidados, pois na rea das cincias humanas e sociais diferentemente do que ocorre nas
cincias fsicas e biolgicas no to simples compartilhar
conceitos, noes e pensamentos. A divulgao de resultados,
por exemplo, pode ter elementos complicadores, tendo em vista que se trata de contedos e/ou snteses analticas de um
nico problema/objeto, envolvendo um nmero grande de
pesquisadores. Publicar artigos nos peridicos mais qualificados da rea com cinco autores j constitui um elemento
complicador.
Provavelmente, alguns formatos possam ser mais testados,
tais como, estudos de caso formulados preliminarmente, ou

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como estudos-piloto, para aprofundamentos posteriores;


a sistematizao e anlise de dados estatsticos que permitam a emergncia de questes a serem exploradas em etapas subsequentes, com base em enfoques qualitativos bem
delineados; etc. Desenhos estatsticos sofisticados so bem
vindos sobretudo diante das tecnologias de informao que
permitem e facilitam o acesso e o processamento de dados
fundamentais , entretanto, devem ser orientados por uma
boa questo e sustentados por uma anlise baseada em slidas teorias.
Em suma, qualquer que seja o modelo adotado, sem
um bom embasamento terico e a devida ateno a ser
dada aos pressupostos colocados no incio da construo da
disciplina referentes s relaes entre Estado, sociedade e
poltica ou, em outros termos, s relaes entre polity e politics ,
torna-se mais difcil o desafio de se avanar na construo de
conhecimentos significativos nesse campo.

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ANGELA MARIA MARTINS

Pesquisadora da Fundao Carlos Chagas. Professora do


Curso de Mestrado em Educao da Universidade Cidade de
So Paulo (Unicid)
amartins@fcc.org.br

Recebido em: FEVEREIRO 2013


Aprovado para publicao em: NOVEMBRO 2013

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