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N 4294
______
ASSEMBLE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIME LGISLATURE
Enregistr la Prsidence de lAssemble nationale le 8 dcembre 2016.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DENQUTE

(1)

sur les conditions doctroi dune autorisation dmettre


la chane Numro 23 et de sa vente
M. Christian KERT,
Prsident
M. Marcel ROGEMONT,
Rapporteur
Dputs

La commission denqute sur les conditions doctroi dune autorisation dmettre la chane
Numro 23 et de sa vente est compose de :
M. Christian Kert, prsident,
M. Marcel Rogemont, rapporteur,
M. Michel Franaix, Mme Martine Martinel, Mme Dominique Nachury et M. Rudy Salles, viceprsidents,

Mme Marie-George
Premat, secrtaires,

Buffet,

M. Laurent

Furst,

Mme Gilda

Hobert

et

M. Christophe

MM. Jean-Pierre Allossery, Patrick Bloche, Mmes Marie-Odile Bouill, Valrie Corre, M. Bernard
Debr, Mmes Sandrine Doucet, Virginie Duby-Muller, MM. Yves Durand, Georges Fenech,
Mmes Annie Genevard, M. Patrick Hetzel, Mme Colette Langlade, MM. Franois de Mazires,
Michel Mnard, Mme Maud Olivier, MM. Frdric Reiss, Franck Riester, Mme Julie Sommaruga et
M. Stphane Travert
SOMMAIRE
___
Pages
INTRODUCTION 9

I. LE LANCEMENT DE LAPPEL CANDIDATURES : UNE DCISION


PRCIPITE ISSUE DE LEXCUTIF 11
A. UN CHOIX TRS POLITIQUE DE LA NORME DE DIFFUSION 11
1. 2011, anne charnire pour la TNT 11
2. Un rapport rdig par le prsident du CSA la demande du Premier ministre qui ne propose
aucune des modifications lgislatives ncessaires un dveloppement satisfaisant de la TNT 12
3. Une volont politique de changer la norme de diffusion 14
4. Lachat de D8 et D17 par Canal + et le changement de pied du Gouvernement 15

B. UNE PRCIPITATION TROUBLANTE 16


1. Un processus fortement acclr par la renonciation une tape importante 16
2. Une prcipitation lourde de consquences pour lensemble de la TNT 18

II. UN PROCESSUS DE SLECTION SOUS LE SIGNE DES COMPLAISANCES,


VOIRE DES CONNIVENCES 20
A. UNE PROCDURE CONTESTABLE 20
1. Une slection davantage fonde sur la volont de servir tout le monde que sur les critres
fixs par la loi 20
a. Les critres fixs par la loi et la jurisprudence du Conseil dtat 21
b. Les orientations complmentaires fixes par le CSA 22
c. Une slection structure par lattribution de chanes de rcompense aux quatre groupes
existants 23
d. Des recours en voie daboutir devant le Conseil dtat contre les autorisations de HD1, 6ter et
RMC Dcouverte 24

2. Une procdure marque par plusieurs anomalies 24


a. Une instruction minimaliste des dossiers 24
b. Des procds contraires lexigence dimpartialit 25
c. Un excutif qui se tient tout le moins trs inform des dossiers 26
d. Une ngociation sur plusieurs actions contentieuses organise sous lgide du nouveau prsident
du CSA 27

B. LA SLECTION DE NUMRO 23 : UN CHOIX EFFECTU DANS DES


CONDITIONS HAUTEMENT CONTESTABLES 28
1. Un projet ditorial douteux portant sur un sujet la mode 29
2. Le choix incomprhensible de confier un thme sensible un candidat qui avait dores et dj
montr son incapacit respecter les engagements pris pour la chane Pink TV 31
3. Un contexte de forte spculation sur les frquences hertziennes qui aurait d amener le
rgulateur tudier srieusement les perspectives de financement et dexploitation du service 36
a. Un rgulateur trs conscient du risque spculatif 36
b. Un plan daffaires faiblement document qui na fait lobjet daucune analyse approfondie 36
c. Un montage capitalistique surprenant, un questionnement des services lgitime mais censur 37
4. Un dossier qui comportait dautres faiblesses au regard des critres fixs par la loi 39
5. Des soutiens dterminants dont lun est de nature remettre en cause la validit de la
procdure 40
a. La prsence stupfiante dune chane de service public dans le projet 40
i. Un lment constitutif dune rupture dgalit entre les candidats 40
ii. Le projet de partenariat entre Numro 23 et France 24 : une affaire dans laffaire 42
b. Lactivation dun puissant rseau dinfluence 44
c. Une institution dans le tourbillon du lobbyisme 45

III. UN RGULATEUR DFAILLANT DANS LE CONVENTIONNEMENT ET LE


CONTRLE DES ENGAGEMENTS 46
A. LE CONVENTIONNEMENT DE LA CHANE NUMRO 23 46
1. Une convention excessivement souple 46
2. Lintroduction dune dure minimale dexploitation du service montre quau moment de la
signature de la convention, le CSA souponne fortement une opration spculative 48

B. UN CONTRLE COMPLAISANT DU RESPECT DES ENGAGEMENTS 49

1. Le bilan 2013 de Numro 23 : une coupable complaisance 50


2. Une raction qui a par trop tran 53
3. Un dlai de raction qui concourt lchec de la procdure de sanction 55

IV. UNE PROCDURE DE CONTRLE ET DE SANCTION PAR LE CSA ALLANT


TOUT DROIT VERS LCHEC 56
A. AVANT LA PROCDURE DE SANCTION : UNE COUPABLE NGLIGENCE
DANS LA SURVEILLANCE DES OPRATIONS FINANCIRES AUTOUR DE
LACTIONNARIAT DE NUMRO 23 56
1. La vente des chanes et la spculation sur la valeur de leurs autorisations dmettre ont t plus
lgitimes quencadres par les volutions de la loi du 30 septembre 1986 56
a. Les autorisations dmettre sont dlivres par le CSA intuitu personae 56
b. La loi de 1986 na cependant jamais interdit la modification du capital et donc la cession des
socits titulaires dautorisation dmettre 57
c. Une modification substantielle de lactionnariat de la socit dtentrice peut justifier un retrait de
lautorisation dmettre, lorsquelle emporte remise en cause de la dfense du pluralisme, de lintrt
du public et des choix oprs lors de la dlivrance de cette autorisation 58
d. Jusquen novembre 2013, lagrment ntait pas un rgime lgal dautorisation des modifications
capitalistiques mais une simple pratique conventionnelle 59
e. Linstauration progressive partir de 2013 dun rgime dagrment de la cession du contrle des
socits titulaires a conduit considrer comme normale ces modifications de contrle 59
f. Le lgislateur a mme accept que lchec du projet conomique pour lequel une autorisation
dmettre a t dlivre justifie la cession de la socit dtentrice et non la remise au rgulateur de
cette autorisation61
2. Le premier tour de table de Diversit TV France : des financiers peu exigeants 62
a. Un premier tour de table diffrent de celui annonc 62
b. Des investisseurs peu concerns par la gestion quotidienne de la socit Diversit TV France 64
3. Trs rapidement aprs le lancement de la chane et sans attendre les premiers rsultats, une
multiplication doprations ne pouvant sexpliquer que par une volont de cder une entreprise dont
le seul actif consistant tait une autorisation doccupation du domaine public 64
a. Lexistence, ds juillet 2012, dun mcanisme de bonus au profit du directeur gnral en cas de
cession de Diversit TV France 65
b. Le choix ddulcorer la thmatique de la chane 66
c. Les oprations de rorganisation capitalistiques subsquentes 67
d. Lentre dun nouvel actionnaire dont le rle se rvlera plus financier quindustriel 68
e. Le recours une mission obligataire de PHO Holding pour financer Diversit TV France 71

f. Le mandat de vente donn une banque daffaires fin 2014 72


g. Les explications peu convaincantes de Numro 23 sur le droul des faits 73
4. Lagrment par le CSA de ces volutions capitalistiques, une procdure traite avec lgret 75
a. Ds la signature de la convention, la question du respect du tour de table prvu par le dossier de
candidature est lude 76
b. Le second tour de table est approuv par le CSA la suite dun examen rel mais sommaire 76
c. Linstruction de lentre dUTH au capital ne fait pas lobjet dun traitement particulirement
diligent 78

B. UNE PROCDURE DE SANCTION GOUVERNE DANS UNE PERSPECTIVE


PLUS POLITIQUE QUE JURIDIQUE 81
1. Lignorance des mises en garde du rapporteur indpendant 82
2. Une dcision construite de manire brouillonne 84
a. La reprise de largument dune action de concert ayant conduit au transfert du contrle de la
socit 84
b. Le reproche de linexcution des obligations conventionnelles, sans que des procdures de
sanction aient t engages 85
c. La fraude lobtention de lautorisation dmettre, une accusation sans consistance 85
3. Une gestion hasardeuse du recours gracieux 86
4. Une dcision de retrait logiquement annule par le Conseil dtat 87

V. UN LGISLATEUR PLAC FACE SES RESPONSABILITS 91


A. LES CULS-DE-SAC DE LA TAXATION DES PROFITS LIS LA REVENTE
DES CHANES ET STATIONS DE RADIO 91
1. La difficult de dfinir le fait gnrateur de la taxe a entran la mise en place dun rgime
dagrment seule vise fiscale 91
2. Aprs deux checs, une solution lgislative encore volutive 93
3. Le rgime fiscal mis en place, motiv par une condamnation morale des plus-values ventuelles,
manque largement sa cible 94
4. Une optimisation fiscale relativement simple permettra la prise de contrle de Diversit TV
France par NextRadioTV dchapper toute taxation 94

B. DES ADAPTATIONS SOUHAITABLES POUR UNE MEILLEURE GESTION DU


DOMAINE PUBLIC HERTZIEN PAR LE CSA 95
1. Loffice du juge administratif en matire de sanctions devrait tre rduit 96

2. Les dispositions anti-concentration de la loi de 1986 mritent dtre renforces 97


a. Les modifications capitalistiques ayant permis la sortie des actionnaires minoritaires et lentre de
NextRadioTV ont t agres par le CSA le 6 juillet 2016 97
b. Les conditions de la prise de contrle de Numro 23 par NextRadioTV, voire par SFR, sont dores
et dj arrtes 98
3. Le CSA doit sinscrire enfin dans une logique de mieux-disant lors de ses rendez-vous avec les
rguls 100
a. Le CSA doit utiliser ses pouvoirs de sanction avec moins de timidit, notamment en vue du
renouvellement des autorisations prcdemment accordes 100
b. Le CSA doit tendre lhorizon du contrle quil exerce sur le respect des engagements pris par le
titulaire dune autorisation lorsquil instruit un changement de contrle 102
c. Le CSA doit pouvoir renforcer les exigences dune convention lorsquil agre un changement de
contrle 103
4. La transparence de la rgulation exerce par le CSA et le contrle du Parlement sur celle-ci
doivent tre sensiblement accrus 104
5. Le CSA doit tre soumis une dontologie exigeante 106
CHRONOLOGIE 107
LISTE DES PROPOSITIONS 117
EXAMEN DU RAPPORT PAR LA COMMISSION DENQUTE 119
CONTRIBUTION DU GROUPE LES RPUBLICAINS 147
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNES 149
INTRODUCTION
En adoptant, le 13 juin 2016, la proposition de rsolution crant une commission denqute sur les
conditions doctroi dune autorisation dmettre la chane Numro 23 et de sa vente, lAssemble
nationale a souhait que la lumire puisse tre faite sur trois sries de faits : les circonstances dans
lesquelles une autorisation dmettre a t octroye la socit Diversit TV France pour diffuser la
chane Numro 23 , les contrles mis en uvre par le rgulateur pour vrifier le respect des
engagements quelle a souscrits et les conditions dans lesquelles ont volu son actionnariat et son
contrle.
En six mois, la commission denqute a procd quarante auditions de tous les acteurs du
dossier, sans a priori. Elle a ainsi sollicit tous les concurrents lappel candidatures, les
mandataires de la chane Numro 23, les investisseurs putatifs ou avrs au capital de la socit
ditrice, des membres du Gouvernement, des cabinets et de ladministration chargs de
laudiovisuel au moment des faits, et les membres du Conseil suprieur de laudiovisuel (CSA)
ayant eu la responsabilit de slectionner la candidature de Numro 23, puis de contrler son
volution capitalistique et le respect de ses obligations ditoriales.
Le secteur de laudiovisuel tant finalement un petit monde , la commission denqute a voulu
librer au maximum la parole des personnes auditionnes, notamment celles qui y exercent encore
leurs fonctions ou leur activit professionnelle. Aprs avoir men les toutes premires auditions
huis clos, elle a dcid de conduire les suivantes sous le rgime du secret, plus protecteur pour les

tmoins, en application du IV de larticle 6 de lordonnance n 58-1100 du 17 novembre 1958


relative au fonctionnement des assembles parlementaires. Ce choix a permis la commission
denqute de se faire une ide prcise des conditions dans lesquelles ce que lon peut appeler
laffaire Numro 23 a t rendue possible. Il a ensuite t dcid dassimiler les auditions tenues
huis clos celles tenues sous le rgime du secret, pour ne pas faire dpendre des hasards du
calendrier le degr de confidentialit des propos tenus devant la commission. Le prsent rapport
traite donc tous les tmoins sur un pied dgalit.
Par ailleurs, en application du II de larticle 6 prcit, le rapporteur a obtenu du CSA lensemble des
documents utiles relatifs lappel candidatures du 18 octobre 2011 et au suivi de Numro 23 par
le collge et les services du CSA, quil remercie de leur coopration. Il a galement sollicit
lassistance de la direction gnrale des finances publiques. Plusieurs acteurs du dossier ont
galement transmis au rapporteur des documents importants pour la connaissance de certains faits.
Cependant, les pouvoirs dune commission denqute sont limits : ils ne permettent pas de garantir
que toutes les informations utiles ou indispensables la manifestation de la vrit ont t mises au
jour. Une commission denqute nest ni un parquet, ni un juge dinstruction. En lespce, la
commission doit considrer que les dclarations contradictoires faites par des acteurs ayant
ncessairement eu connaissance des faits ne peuvent sexpliquer que parce que certains tmoins
nont pas dit toute la vrit lors de leur audition sous serment.
Malgr les limites qui affectent ainsi ses investigations, le tableau gnral que peut dresser la
commission denqute nen est pas moins difiant.
La commission a pu acqurir la conviction quil y a eu, un certain point, volont de monnayer une
autorisation dutiliser le domaine public hertzien. Cela a t rendu possible grce la lgret,
sinon la connivence, du rgulateur : cest lui qui a retenu un projet de chane trs contestable et qui
a arrt des obligations peu contraignantes, puis qui a nglig dexercer avec la rigueur ncessaire
les comptences dont il dispose pour contrler les volutions financires et ditoriales de la chane.
Il faut convenir que lexercice de cette dernire mission na pas t facilit par les interventions
rptes dun lgislateur plus ractif que proactif, cherchant circonvenir les problmes surgissant
de lactualit par des dispositifs juridiques et fiscaux trop ponctuels ou impropres atteindre leur
but.
En dfinitive, ce que rvle le dossier Numro 23 est autant les agissements de personnes
habiles se saisir dun thme porteur pour obtenir, exploiter puis vendre un service de tlvision,
dans un contexte de raret des frquences disponibles, que les limites dun systme de rgulation
qui a t impuissant prserver lintrt gnral.
Cest pourquoi la commission denqute a formul quelques propositions ayant pour but que
lutilisation du domaine public hertzien pour la libre communication audiovisuelle ne soit plus
dtourne au profit dintrts diffrents.
I. LE LANCEMENT DE LAPPEL CANDIDATURES : UNE DCISION PRCIPITE ISSUE DE
LEXCUTIF
A. UN CHOIX TRS POLITIQUE DE LA NORME DE DIFFUSION
1. 2011, anne charnire pour la TNT
En 2011, la question dune nouvelle tape de la TNT est pose.
La premire vague de dveloppement de loffre gratuite de la TNT a eu lieu en mars 2005 avec le
lancement de 12 nouvelles chanes (9 prives et 3 publiques) portant de 6 18 services loffre de
tlvision hertzienne terrestre gratuite.
Le 30 novembre 2011, en application de la loi du 5 mars 2007 relative la modernisation de la
diffusion audiovisuelle et la tlvision du futur, la diffusion analogique de la tlvision par la voie

hertzienne terrestre doit cesser sur lensemble du territoire de la Rpublique, librant ainsi des
frquences pour de potentiels nouveaux appels candidatures. De la ressource radiolectrique a
galement t libre par la restitution de leurs frquences par les services de tlvision payante
Canal J lautomne 2008 et AB1 en janvier 2009.
Larticle 103 de la loi du 30 septembre 1986, dans sa rdaction issue de la loi du 5 mars 2007, avait
par ailleurs prvu lattribution aux oprateurs dits historiques , TF1, M6 et Canal +, leur
demande, dun droit supplmentaire diffusion, plus connu sous le nom de canal
compensatoire ou encore canal bonus , afin de compenser le prjudice li larrt anticip et
progressif de la diffusion analogique. Cette disposition faisait nanmoins lobjet dune procdure
prcontentieuse manant de la Commission europenne, qui la jugeait disproportionne par rapport
au prjudice subi par les acteurs concerns, tant prcis que lextinction anticipe de la diffusion
analogique a permis ces acteurs une rduction importante de leurs cots de diffusion (2).
Comme lindique le rapport sur lavenir de la TNT remis par M. Michel Boyon au Premier ministre
Franois Fillon en septembre 2011, lanne 2011 tait donc la dernire occasion pour tudier les
principales hypothses dvolution du paysage hertzien terrestre, et donc du paysage audiovisuel
franais dans son ensemble, afin de prparer les dcisions qui satisferont le mieux possible les
exigences de lintrt gnral .
Les lments dont la commission denqute a eu connaissance montrent que les mois qui ont
prcd lappel candidatures ont donn lieu un dbat sur lopportunit de lancer ou pas
un tel appel et sur la norme technique de diffusion dans laquelle un ventuel appel
candidatures devrait avoir lieu.
Si les choix envisags et effectus ont t prsents comme destins satisfaire le mieux
possible les exigences de lintrt gnral et si cet aspect a t dmenti par certains tmoins
membres de la sphre excutive, la commission denqute a pu reconstituer un droulement des
vnements qui tablit clairement comment lexcutif a utilis voire instrumentalis la
question de lvolution des normes de diffusion, notamment pour retarder lentre de
Canal + sur le march de la tlvision en clair par lentremise de son canal bonus . Cette
solution tait en particulier prne par les acteurs historiques TF1 et M6, les groupes NextRadioTV
et NRJ faisant au contraire pression auprs de lexcutif et du CSA pour quun appel candidatures
soit rapidement lanc.
Alors que Canal + annonce en mars 2011 sa volont dutiliser son canal bonus pour lancer une
chane gnraliste sur la TNT gratuite (3), le 20 mai 2011, le Premier ministre, M. Franois

Fillon, charge M. Michel Boyon, prsident du CSA, dune mission de rflexion


sur lavenir de la TNT.
Le rapporteur relve que cette mission est attribue M. Michel Boyon, compte tenu de son
exprience et des deux rapports quil avait remis au Premier ministre sur ce dossier en
octobre 2002 puis en fvrier 2003. Outre que le rapporteur considre quil est trs discutable, au
plan institutionnel, que le prsident dune autorit administrative indpendante joue le rle
dexpert auprs du Gouvernement dans le champ de comptence de lautorit dont il assure la
prsidence, il observe que les propositions du rapport, intgralement centres sur les enjeux lis
labrogation des canaux compensatoires et lintroduction dune nouvelle norme de diffusion,
passent ct des vritables besoins du secteur.
2. Un rapport rdig par le prsident du CSA la demande du Premier ministre qui ne
propose aucune des modifications lgislatives ncessaires un dveloppement satisfaisant
de la TNT
Plusieurs parties prenantes du dossier, en particulier parmi les membres du CSA en fonction au
moment de lappel candidatures du 18 octobre 2011, ont soulign le caractre particulirement
inadapt du cadre lgislatif applicable. Pourtant, le rapporteur relve que le rapport de M. Michel
Boyon na formul aucune proposition dadaptation de ce cadre alors mme que la lettre de

mission du Premier ministre linvitait formuler les propositions de modifications lgislatives et


rglementaires juges ncessaires afin de prparer au mieux lavenir de la TNT.
Certes, le rapport propose un bilan lucide de la TNT, mais il est tonnant de constater quaucune
proposition dvolution du cadre permettant de remdier aux problmes poss ne soit avance.
En particulier, si le rapport souligne bien que la dimension conomique du secteur audiovisuel a
t trop longtemps sous-estime, voire ignore , aucune proposition nest avance afin de
permettre au CSA de mieux la prendre en compte. La majorit suivante ne pourra malheureusement
remdier ces lacunes que postrieurement la dernire grande tape dvolution de la TNT, par
la loi du 15 novembre 2013 relative lindpendance de laudiovisuel public, laquelle a, linitiative
du rapporteur, gnralis les tudes dimpact conomique et permis au rgulateur de surseoir un
appel candidatures lorsque le march publicitaire napparat pas en mesure dabsorber de
nouveaux acteurs.
De mme, le rapport souligne juste titre les difficults persistantes de la TNT payante et les
incertitudes fortes qui psent sur son avenir ; mais il ne formule aucune proposition susceptible
dapporter une rponse cette question. Or, comme le rapporteur a eu loccasion de le formuler
de nombreuses reprises, il est regrettable que le rgulateur nait pas profit de lappel
candidatures de 2011 pour inviter M6 et TF1 proposer le passage en gratuit des chanes LCI
et Paris Premire diffuses sur la TNT payante. Le rapport indique pourtant que le passage
dune partie de loffre actuelle du secteur payant vers le secteur gratuit est prsent par certains
diteurs comme le seul moyen de prserver la prennit de chanes de qualit, aux programmes
innovants et au professionnalisme reconnu. Il prcise nanmoins que la prsence ventuelle
sur le secteur gratuit dun groupe bnficiant dune position dominante importante sur le secteur
payant susciterait des interrogations au regard des rgles de la concurrence . La volont de ne
pas ouvrir la possibilit Canal + de faire son entre sur la tlvision gratuite semble donc
expliquer la position retenue.
Enfin, si le rapport souligne lquilibre financier fragile des nouvelles chanes de la TNT et le fait que
la concurrence na pas encore vraiment bnfici aux contenus , au financement de la cration
et la production de programmes indits, il navance aucune proposition visant tenir compte de
cet tat de fait dans un ventuel futur appel candidatures, par exemple en attnuant la ncessit
de prendre en compte limpratif de diversit des oprateurs.
Surtout, le rapport note que, compte tenu de la fragilit des nouvelles chanes de la TNT, le
phnomne de concentration constat depuis deux ans pourrait se poursuivre mais qu il
nest pas en soi condamnable . Ainsi, aucune proposition nest avance en vue de remdier
au phnomne de spculation sur les frquences du domaine public hertzien observ
loccasion des diffrentes oprations de concentration.
Centr sur la question du changement de la norme de diffusion, le rapport de M. Michel Boyon au
Premier ministre passe ainsi ct de lensemble des enjeux qui auraient permis dassurer dans
des conditions satisfaisantes et conformes lintrt gnral la poursuite du dveloppement de la
TNT.
3. Une volont politique de changer la norme de diffusion
Il convient de rappeler que le choix des normes techniques de diffusion et de compression de la
TNT relve de lexcutif.
La lettre de mission du Premier ministre invitait le prsident du CSA examiner les diffrents
scenarii envisageables pour rpondre, de la manire la plus adapte, aux enjeux auxquels la TNT
est confronte. Elle invitait explicitement M. Boyon tudier plus particulirement lhypothse
dun changement de la norme de diffusion des services tlvisuels , cest--dire un passage
de la norme DVB-T la norme DVB-T2.

Le 1er aot 2011, sans attendre les conclusions du rapport de M. Boyon, un projet darrt tendant
introduire la norme de diffusion DVB-T2 pour les nouveaux multiplex de la TNT (R7 et R8)
est notifi Bruxelles.
Le rapport de M. Michel Boyon, achev la fin du mois daot 2011, prconise lapplication
de la norme DVB-T2 aux multiplex R7 et R8. En raison des dlais invitablement longs que
requiert la mise en place effective dune nouvelle norme de diffusion, il est trs souhaitable que les
pouvoirs publics, sils sont convaincus du caractre inluctable du passage au DVB-T2, en
prennent ds que possible la dcision de principe. Il faut tre conscient que le passage au DVB-T2
est impratif si lon veut lancer de nouvelles chanes en haute dfinition, sans obrer la migration
des chanes existantes vers celle-ci .
Tout en concdant que le passage la norme DVB-T2 soumettrait les tlspectateurs desservis
exclusivement par la TNT de nouvelles contraintes, dordre matriel, financier et psychologique,
peu aprs le passage au tout numrique , le rapport enfonce le clou en soulignant que Dcider
lapplication de la norme DVB-T2 aux multiplex R7 et R8 semble tre, en ltat actuel, une rponse
plus pertinente la satisfaction de plusieurs impratifs dintrt gnral : garantir la prennit de la
ressource radiolectrique ncessaire laudiovisuel ; permettre lenrichissement de loffre de
programmes, avec lextension de la haute dfinition et le lancement de nouvelles chanes ;
consolider la situation conomique dun secteur audiovisuel qui doit affronter des concurrences
toujours plus vives. On est ici assez loin de ce que quelques tmoins ont dcrit la commission
denqute comme une position neutre qui se contente de prsenter de faon quilibre les
arguments des promoteurs et des dtracteurs dun changement de la norme de diffusion.
Pourtant, comme la indiqu un spcialiste du sujet la commission denqute, si le passage la
norme de compression MPEG-4 tait inluctable et indispensable pour gnraliser la haute
dfinition (HD), plus discutable tait le passage au DVB-T2 propos par le rapport Boyon .
Sagissant dune nouvelle norme dont le support ntait pas assur dans les tlviseurs vendus en
France en 2011 et qu peine 5 % des tlviseurs taient en mesure de lire, il aurait fallu lancer
des chanes kamikazes, qui se seraient sacrifies en diffusant des programmes que personne
naurait pu regarder mais dun intrt tel que les gens auraient fini par dcider dacheter un
botier En 2011, lancer un appel candidatures pour des chanes en DVB-T2 ctait
lassurance que ces chanes seraient invisibles pendant quelques annes .
Comme la soulign un membre du CSA, le rapport de M. Michel Boyon prconisait clairement le
passage la norme DVB-T2, qui impliquait de repousser dans le temps lattribution de nouvelles
chanes. Le rapport indiquait mme : Sagissant du calendrier et des modalits de ce processus,
le choix est minemment politique au sens lev du terme. Il doit tre fait dans la srnit, labri
de toute initiative dbride .
4. Lachat de D8 et D17 par Canal + et le changement de pied du Gouvernement
Le groupe Canal + annonce en septembre 2011 sa volont dentrer dans la tlvision gratuite par
lachat au groupe Bollor de ses chanes D8 et D17. Comme la soulign un membre du CSA,
M. Michel Boyon a remis son rapport au Premier ministre le mardi 12 septembre, quatre jours aprs
cette annonce. Ctait un sacr choc quand mme, sachant que le rapport tait en prparation
depuis quelque temps .
Larrive en force de Canal + sur la TNT gratuite travers lachat des deux chanes du groupe
Bollor remet immdiatement en cause lintrt de la norme DVB-T2 pour les groupes TF1 et M6,
qui ont dsormais intrt se voir attribuer de nouveaux canaux. Ainsi que la indiqu un membre
du CSA, le groupe Vivendi propritaire de Canal + est venu rompre la paix des braves entre
le gratuit et le payant : nous tions alors tous daccord pour diluer le problme en accordant
de nouvelles frquences .
Une runion interministrielle sur lavenir de la TNT, laquelle on peut tre surpris de
constater que participe le prsident du CSA, se tient le 11 octobre. Dans son communiqu de
presse, le Gouvernement indique avoir pris acte de lavis motiv mis le 29 septembre par la
Commission europenne considrant que le dispositif prvu par la loi de 1986 octroyant des canaux

10

additionnels dits compensatoires aux trois groupes historiques TF1, M6 et Canal +, tait contraire
au droit de lUnion europenne. Dans ce contexte, Un projet de loi sera dpos dans les deux
mois pour abroger le dispositif des canaux compensatoires. Afin que les tlspectateurs puissent
bnficier dun enrichissement de loffre audiovisuelle sans ncessit de se rquiper, la norme
technique de diffusion de la TNT ne sera pas modifie. Ds lors, le CSA sera en mesure de
dcider rapidement le lancement dappels candidatures qui permettra de diffuser 6 chanes
supplmentaires en haute dfinition .
Lachat de D8 et D17 conduit donc le Gouvernement ne pas suivre la recommandation du
rapport de M. Michel Boyon et demander, le 11 octobre, le lancement rapide dun appel
candidatures. Le rapporteur constate que le CSA sexcute le 18 octobre 2011 en publiant un
appel fixant le dlai de dpt des candidatures au 12 janvier 2012 en vue dune slection en
mars 2012. Un tmoin a voqu devant la commission denqute un calendrier resserr qui a pu
tre respect grce un travail flux tendus .
B. UNE PRCIPITATION TROUBLANTE
1. Un processus fortement acclr par la renonciation une tape importante
Le choix tait donc fait dengager une nouvelle tape, cruciale, du dveloppement de la TNT en
organisant ce qui devait tre la dernire attribution de frquences. Or, le rapport de M. Michel Boyon
sur lavenir de la TNT indiquait que les pouvoirs publics et les professionnels ont le devoir dagir
avec mthode, en particulier sans prcipitation, sur la base de priorits clairement dfinies, ellesmmes issues dune analyse du contexte juridique conomique, technologique et culturel actuel .
Bien au-del de M. Didier Masto, de graves accusations ont t formules contre le CSA quant
un manque dindpendance dans la gestion de cet appel candidatures, dans un contexte
de campagne prsidentielle. La presse avait elle aussi tabli un parallle entre le lancement de
lappel et les chances lectorales ; M. Jamal Henni avait crit par exemple : Le gouvernement y
voit son intrt. En effet, la campagne lectorale approche. Faire miroiter aux principaux groupes
de mdia une nouvelle chane TNT peut tre un bon moyen de les rendre bienveillants durant la
campagne, pense-t-on en haut lieu. Un patron de chane persifle : les unes du Parisien sont
devenues trs sarkozystes cette poque, car son propritaire Amaury dsirait obtenir une chane
TNT (4)
La commission denqute sest donc interroge sur les conditions de ce lancement et, en particulier,
sur les dterminants de son calendrier.
cet gard, le rapporteur relve que la premire tape dun appel candidatures est la
ralisation dune consultation publique sur lopportunit des caractristiques de lappel
pralablement louverture de celui-ci (5).
En loccurrence, le CSA sest appuy sur une consultation publique sur le paysage cible de la
diffusion numrique et lusage de la ressource libre par deux services de tlvision hertzienne
numrique payante lance le 23 juin 2009, soit plus de deux ans avant lappel candidatures.
La loi n 2009-1572 du 17 dcembre 2009 relative la lutte contre la fracture numrique avait entretemps introduit une disposition, issue dun amendement de M. Bruno Retailleau au Snat, prcisant
que le conseil nest pas tenu de procder une nouvelle consultation en application du prsent
article ou de larticle 28-4 lorsque le lancement de lune des procdures vises au premier alina a
pour objet dautoriser une nouvelle personne morale utiliser une part de la ressource
radiolectrique la suite du retrait de lautorisation de la personne morale prcdemment autorise
ou lorsquil a dj procd, dans les trois ans qui prcdent le lancement de lune des procdures
vises au premier alina, une consultation publique portant sur un champ gographique
semblable celui de cette procdure pour des services de tlvision ou de radio de mme nature.
Lamendement avait t prsent par son auteur comme un amendement de simplification
administrative . Dans lexpos sommaire, M. Retailleau rappelait que lorganisation de telles

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consultations [tait]naturellement ncessaire pour les appels candidatures lchelle nationale .


Lobjet de cette mesure ntait certes pas de dispenser le CSA de lancer une consultation
pralablement au lancement de la deuxime grande vague de la TNT nationale. Il sagissait, comme
le prcisait lauteur de lamendement, de laisser au CSA le soin dapprcier lintrt rel dune telle
consultation et de ne plus retarder inutilement le lancement de radios ou tlvisions locales
numriques . Lintention du lgislateur tait, sans aucune ambigut, dallger les contraintes
pesant sur les seuls mdias locaux ; mais cette intention na pas trouv sintgrer dans le
dispositif lgislatif proprement dit.
Le CSA a donc fait un choix tonnant : considrer quune telle consultation navait pas
dintrt dans le cadre du lancement de la dernire grande tape de dveloppement de la
TNT tendant augmenter loffre de 37 %. Or, les enseignements tirs de la consultation ralise
deux ans plus tt par le rgulateur auraient d tre considrs comme prims, le paysage
audiovisuel ayant t boulevers depuis par le rachat de TMC et NT1 par TF1, les incertitudes sur
la suppression de la publicit sur France Tlvisions, les difficults enregistres sur le march
publicitaire, laggravation des difficults de la TNT payante, larrive du groupe Canal + sur la
tlvision gratuite, la perspective dune dnumrotation des chanes locales rsultant de
larrive de six nouvelles chanes nationales, entre autres
Plusieurs membres du CSA ont dfendu lide selon laquelle il y aurait eu urgence , la
jurisprudence du Conseil dtat interdisant de laisser trop longtemps en jachre des frquences
rendues disponibles lorsque des oprateurs en font la demande. Certains ont affirm que le CSA
tait tenu de lancer lappel candidatures ds lors que le Gouvernement avait dit quil ne changerait
pas la norme de diffusion et quil tait saisi dune demande conjointe du groupe NRJ et du groupe
NextRadioTV.
Ces affirmations ne sont gure convaincantes : un nombre limit de frquences avait effectivement
t rendu disponible en 2009 la suite de labrogation des autorisations de Canal J et AB, mais on
ne peut raisonnablement soutenir quil tait urgent de lancer en octobre 2011 un appel
candidatures pour des frquences librer le 30 novembre 2011.
Le rapporteur souligne galement que le lgislateur, en prvoyant une consultation publique
pralable, invitait le CSA nagir quaprs avoir pris le temps de dgager des priorits sur la base
dune analyse actualise du contexte juridique, conomique, technologique et culturel.
Il relve en outre que le lancement de la radio numrique terrestre a t retard pendant plusieurs
annes compte tenu des difficults poses par son contexte conomique, technologique et culturel.
La notion durgence apparat donc gomtrie variable et peut devoir composer avec dautres
paramtres.
Les travaux de la commission denqute montrent que le calendrier de cette attribution de
frquences a nanmoins fait dbat au sein de lexcutif comme au sein du CSA. Un membre de la
sphre excutive a indiqu qu tant donn la prgnance des chances lectorales
venir , il avait tendance faire traner ce dossier, plus que dautres qui y voyaient une
urgence . Un membre du collge a soulign qu il y avait une diffrence dapprciation
entre certains membres du collge sur lopportunit de lancer ces six nouvelles chanes en
mars 2012, quelques mois avant une chance prsidentielle importante .
Une dmarche moins prcipite aurait, de plus, desserr les contraintes qui sexeraient sur
le calendrier et permis aux candidats dlaborer des projets de services audiovisuels mieux
conus et plus solides.
2. Une prcipitation lourde de consquences pour lensemble de la TNT
Une confrence mondiale des radiocommunications (CMR) susceptible de modifier les quilibres
long terme de la rpartition des frquences entre laudiovisuel et les tlcommunications devait
avoir lieu en janvier 2012 Genve. Il eut t opportun dattendre ses conclusions pour se
prononcer sur lavenir de la TNT. Dautant que cette CMR a entrin la possibilit pour les pays

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de la zone EMEA (Europe, Moyen-Orient, Afrique) dutiliser la bande des 700 mgahertz
(MHz) pour le haut dbit mobile.
Quand bien mme le processus dattribution de nouvelles frquences de TNT sur deux nouveaux
multiplex avait t lanc trois mois auparavant, une telle dcision aurait d conduire y surseoir. En
effet, ni le CSA ni le Gouvernement ne pouvaient ignorer lissue de la CMR quune forte
pression allait sexercer pour que la France libre la bande 700 MHz une chance assez
rapproche. De fait, un an aprs la CMR de 2012, un conseil de dfense a entrin le fait que la
bande 700 MHz allait tre libre en faveur du haut dbit mobile, ce qui a t act par la loi du
14 octobre 2015 relative au deuxime dividende numrique et la poursuite de la modernisation de
la TNT.
Lespace qui a t ouvert de nouveaux multiplex la fin de 2012 aura donc t rduit trs peu de
temps aprs. De six multiplex, on est pass huit en dcembre 2012 puis nouveau six le
5 avril 2016, ce qui a oblig gnraliser en un temps record une nouvelle norme de compression
(le MPEG-4) et indemniser les oprateurs de diffusion de deux multiplex confronts la rupture
anticipe de leurs contrats.
Lattribution des frquences de lhiver 2011-2012, qui a t prsente la commission par un
tmoin comme un mouvement stratgique visant prempter au profit de la diffusion
audiovisuelle les frquences disponibles, a donc chou atteindre lobjectif allgu, tout en
cotant aux finances publiques.
Ainsi que la indiqu un membre de la sphre excutive, comme la suite la montr avec la loi
du 14 octobre 2015 relative au deuxime dividende numrique et la poursuite de la
modernisation de la TNT ainsi que la reconfiguration des multiplex intervenue en avril 2016,
nous aurions pu attendre quelques annes avant de lancer cet appel candidatures .
II. UN PROCESSUS DE SLECTION SOUS LE SIGNE DES COMPLAISANCES, VOIRE DES
CONNIVENCES
Par une dcision du 25 janvier 2012, le CSA a constat que les trente-quatre candidatures quil
avait reues la date limite de dpt taient toutes recevables et rendu publique la liste des
candidats. Il y a eu quatre dsistements dans le courant de la procdure (6).
Linstruction des dossiers a t conduite par un groupe de travail spcifique, dit R7-R8 ,
coprsid par MM. Emmanuel Gabla et Alain Mar, respectivement prsident du groupe de travail
sur les tlvisions nationales prives gratuites et prsident du groupe de travail sur la ressource
hertzienne. Ce groupe a travaill entre janvier et mars pour prparer les auditions publiques
organises entre le 5 et le 14 mars 2012. Le collge sest runi le 27 mars 2012 pour procder la
slection de six projets. Trois projets ont recueilli neuf voix et ont donc t adopts lunanimit :
HD1, 6ter et Lquipe HD. Deux projets ont recueilli huit voix : Chrie HD et RMC Dcouverte. Un
projet a recueilli sept voix : TVous la Tldiversit dnomination du projet qui allait devenir plus
tard Numro 23, port par la socit Diversit TV France. Enfin, quatre projets nont recueilli quune
voix : Boutique & Co, Hexa, 360 Tlvision et Via. Les projets HD1, 6ter, Lquipe HD, Chrie HD,
RMC Dcouverte et TVous La Tldiversit ont donc t slectionns au terme dun processus qui
soulve de nombreuses interrogations.
A. UNE PROCDURE CONTESTABLE
1. Une slection davantage fonde sur la volont de servir tout le monde que sur les
critres fixs par la loi
Dans La Rcration, M. Frdric Mitterrand, ministre de la Culture et de la communication de
lpoque, relate la date du 27 mars 2012 : Attribution des frquences des nouvelles chanes de
tlvision. Du travail dorfvre, tout le monde est servi. Et mme Pascal Houzelot, qui a russi
se glisser parmi les vainqueurs. . La commission denqute a pu constater que la volont du
CSA de servir tout le monde la conduit saffranchir largement des critres fixs par la loi. Il

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sensuit que les recours forms devant le Conseil dtat contre lattribution dau moins trois des
chanes slectionnes avaient toute chance daboutir.
a. Les critres fixs par la loi et la jurisprudence du Conseil dtat
Les articles 29, 30 et 30-1 de la loi du 30 septembre 1986 encadrent strictement le droulement de
lappel candidatures et soumettent le choix du CSA de nombreux critres.
Larticle 30-1, dans sa rdaction en vigueur lpoque, prcise en effet que le CSA accorde les
autorisations dusage de la ressource radiolectrique en apprciant lintrt de chaque projet
pour le public au regard des impratifs prioritaires et des critres mentionns aux articles 29 et 30
ainsi que des engagements du candidat en matire de couverture du territoire, de production et de
diffusion duvres audiovisuelles et cinmatographiques franaises et europennes. Il tient
galement compte de la cohrence des propositions formules par les candidats en matire de
regroupement technique et commercial avec dautres services et en matire de choix des
distributeurs de services, ainsi que de la ncessit doffrir des services rpondant aux attentes dun
large public et de nature encourager un dveloppement rapide de la tlvision numrique de
terre.
Dans la mesure de leur viabilit conomique et financire, notamment au regard de la
ressource publicitaire, il favorise les services ne faisant pas appel une rmunration de la part
des usagers et contribuant renforcer la diversit des oprateurs ainsi que le pluralisme de
linformation, tous mdias confondus.
() Pour loctroi des autorisations aux diteurs de services de tlvision en haute
dfinition, il favorise la reprise des services dj autoriss par voie hertzienne terrestre en
mode numrique.
Il tient compte des engagements en volume et en genre pris par le candidat en matire de
production et de diffusion en haute dfinition de programmes, en particulier duvres
audiovisuelles et cinmatographiques europennes et dexpression originale franaise, ainsi
que de loffre de programmes dont les formats sont les plus adapts la haute dfinition et les plus
mme dencourager la rception de services en haute dfinition par le plus grand nombre.
En application de larticle 29, le CSA doit galement tenir compte :
1 De lexprience acquise par le candidat dans les activits de communication ;
2 Du financement et des perspectives dexploitation du service notamment en fonction des
possibilits de partage des ressources publicitaires entre les entreprises de presse crite et les
services de communication audiovisuelle ;
3 Des participations, directes ou indirectes, dtenues par le candidat dans le capital dune ou
plusieurs rgies publicitaires ou dans le capital dune ou plusieurs entreprises ditrices de
publications de presse ;
4 Pour les services dont les programmes comportent des missions dinformation politique et
gnrale, des dispositions envisages en vue de garantir le caractre pluraliste de lexpression des
courants de pense et dopinion, lhonntet de linformation et son indpendance lgard des
intrts conomiques des actionnaires, en particulier lorsque ceux-ci sont titulaires de marchs
publics ou de dlgations de service public ;
5 De la contribution la production de programmes raliss localement ;
6 Pour les services dont les programmes musicaux constituent une proportion importante de la
programmation, des dispositions envisages en faveur de la diversit musicale au regard,

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notamment, de la varit des uvres, des interprtes, des nouveaux talents programms et de
leurs conditions de programmation .
Si le caractre contraignant et inadapt de ce cadre a t soulign par de nombreux acteurs, le
rapporteur ne peut que dplorer nouveau que la mission de rflexion confie M. Michel Boyon
nait dbouch sur aucune proposition dadaptation.
b. Les orientations complmentaires fixes par le CSA
Il a t port la connaissance de la commission denqute que, pour cet appel particulier, le CSA
a ajout trois orientations : la complmentarit avec les chanes existantes ; la crativit et
linnovation ; lengagement en matire de productions audiovisuelles et patrimoniales. Un membre
du CSA indique quant lui que le CSA entendait privilgier des chanes plus marques par
une thmatique que celles autorises en 2005, dont la programmation est gnraliste, et plus
ouvertes une ligne ditoriale prenant en compte la diversit sociale, louverture sur le monde
contemporain et les cultures du monde . Outre que ces orientations ne se recoupent pas
totalement, le rapporteur relve quelles ne figurent pas dans lappel candidatures.
En revanche, le communiqu de presse du CSA du 27 mars 2012 indique bien que les choix du
CSA ont t guids par lintrt du tlspectateur afin denrichir loffre actuelle par
des programmes de complment rpondant des exigences de crativit et dinnovation .
La commission denqute a nanmoins constat que les choix du CSA se sont largement affranchis
de toute grille de critres, aucune mthode permettant de juger les projets autrement que sur leur
caractre esthtique et leur tour de table nayant t mise en place.
c. Une slection structure par lattribution de chanes de rcompense aux quatre
groupes existants
Lobjectif dattribuer des chanes bonus aux groupes existants a t largement reconnu par les
membres du CSA.
Un conseiller a ainsi indiqu : assez rapidement il est apparu au conseil quil fallait tablir une
sorte dquilibre : continuer conforter les grands groupes, renforcer les acteurs moyens et faire
une petite ouverture en faveur de nouveaux venus . Deux chanes sont donc alles de gros
oprateurs, deux des oprateurs moyens et deux de nouveaux entrants. Comme la affirm,
dans un instant de relchement, un acteur du secteur, il fallait faire plaisir tout le monde .
Selon un autre conseiller, il avait t dcid, en accord avec les chanes les plus anciennes
(TF1, M6, NRJ et NextRadio), quelles bnficieraient dune compensation des efforts consentis en
acceptant le dploiement trs large de la TNT. ct de ces quatre chanes de rcompense, deux
autres chanes devaient tre rserves de nouveaux entrants . Le rapporteur doit faire part de sa
surprise cette vocation dun pilotage conjoint de la slection entre le CSA et les quatre
groupes installs.
Pour un autre membre, le rapport de forces a conduit le CSA attribuer de faon naturelle une
chane TF1 et une chane M6. Le fait quil y ait une rcompense travers lattribution de
chanes bonus a bien t dcid lunanimit du collge .
Les informations recueillies par la commission denqute montrent par consquent que les seuls
vritables candidats slectionns par le CSA sont les deux nouveaux entrants :
lquipe HD et TVous la Tldiversit. Selon un membre du CSA, les candidats auraient dailleurs
t informs que quatre chanes avaient t en quelque sorte premptes en faveur des
groupes en place.
Plus grave, des tmoignages concordants indiquent que les groupes existants, qui portaient
chacun plusieurs projets, ont t informellement invits les classer par ordre de
prfrence. Si tous les groupes nont pas obtenu leur premier choix le CSA ayant attribu une

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chane lquipe au dtriment du projet RMC Sport, qui avait la prfrence du groupe
NextRadioTV, et refus de crer la chane de tlachat privilgie par le groupe M6 , un membre
du CSA a reconnu que Pour ce qui concerne les quatre chanes historiques, TF1 a choisi HD1,
NextRadioTV a retenu RMC Dcouverte, M6 a slectionn 6ter et NRJ a opt pour Chrie 25 .
La dlgation du choix des chanes aux groupes explique sans doute pourquoi a t
balay lobjectif affich de slectionner des chanes de complment reposant sur des
thmatiques absentes de la TNT afin de ne pas trop perturber lquilibre global du financement du
secteur. En effet, HD1 tant une chane de fiction, RMC Dcouverte une chane de documentaires,
6ter une chane familiale et Chrie 25 une chane sadressant aux femmes, on ne saurait dire que
les thmatiques retenues taient absentes de la TNT. La seule chane obissant vritablement ce
cahier des charges est en effet lquipe HD, qui est consacre au sport.
Tout laisse donc penser que les seuls vritables enjeux de la slection nont port que sur le choix
des deux nouveaux entrants.
d. Des recours en voie daboutir devant le Conseil dtat contre les autorisations de HD1,
6ter et RMC Dcouverte
Le groupe Fiducial, qui portait le projet D-Facto, non retenu lissue de lappel candidatures, a
form en aot 2012 des recours contre sept des dcisions rendues par le CSA le 3 juillet 2012 : les
dcisions autorisant mettre les six chanes retenues et la dcision rejetant son propre projet.
Les travaux de la commission denqute montrent qu la fin de lt 2014, le Conseil dtat tait
sur le point dannuler les autorisations dlivres au moins trois chanes, savoir HD1, 6ter
et RMC Dcouverte. Le Conseil dtat avait demand, par une mesure dinstruction adresse
simultanment TF1, M6 et NextRadioTV mais pas aux trois autres titulaires dautorisations
dindiquer si leffet rtroactif dune ventuelle annulation des dcisions du CSA dlivrant les
autorisations dmettre tait de nature emporter des consquences manifestement excessives et
si, au regard des intrts privs et publics en cause, il y avait lieu pour le Conseil dtat de droger
la rgle de leffet rtroactif des annulations contentieuses.
Sil nest pas possible de connatre prcisment les motifs qui pouvaient conduire le Conseil dtat
envisager une annulation de ces autorisations, on peut nanmoins affirmer que les quilibres
dfinis par le CSA et le principe de lattribution dune chane bonus aux groupes dj installs
pouvaient ntre pas considrs comme pleinement conformes la loi.
2. Une procdure marque par plusieurs anomalies
a. Une instruction minimaliste des dossiers
Le choix ayant t fait de rcompenser les diffrents acteurs en place et de leur laisser quasiment le
choix du projet retenu, il nest pas tonnant de constater que linstruction des candidatures,
examine par la commission denqute, a t particulirement minimaliste.
Il a ainsi t signal la commission denqute que pour cet appel candidatures, le collge a
expressment souhait que la fiche dinstruction prpare par les services pour chaque
dossier soit totalement neutre et ne mette en vidence ni nen commente les points faibles et les
points forts. En particulier, toute analyse de la viabilit financire des projets par les services
tait exclue : les membres du collge se sont donc appuys directement sur le plan daffaires tel
quil tait propos par les candidats. Les analyses qui auraient t effectues lauraient t
oralement , selon une partie prenante
Un proche du dossier a indiqu quil sagissait dviter, si lon pointait des faiblesses, de donner des
arguments pouvant dboucher sur des contentieux. Une autre partie prenante a indiqu que le
collge a donn cette consigne afin dtre totalement libre de ses choix et de se garder de toute
influence des services, compte tenu de lenjeu de lappel candidatures.

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la demande du collge, linstruction des candidatures par les services sest donc essentiellement
rsume raliser, pour chacune, un tableau reprenant sous un format normalis les lments
figurant dans son dossier. La seule dmarche critique vis--vis des informations fournies a consist
rdiger des propositions de questions qui seraient mises la disposition des membres du collge
pour laudition des candidats, aprs avoir dailleurs t filtres, voire re-rdiges, par le groupe de
travail R7-R8.
Tous les documents dont dispose le rapporteur montrent que les choix se sont donc largement
affranchis dun travail dinstruction approfondi.
b. Des procds contraires lexigence dimpartialit
La commission a eu confirmation quun membre du CSA a provoqu un rapprochement entre
des projets concurrents, entre la date limite de dpt des candidatures et le dbut des
auditions. En loccurrence, il a t propos aux porteurs du projet UrbTV de se rapprocher de
TVous la Tldiversit. Le conseiller lorigine de cette dmarche a expliqu celle-ci par le fait
quune majorit irrversible semblait se dgager en faveur de TVous la Tldiversit, dont le dossier
lui paraissait insatisfaisant en termes de reprsentation de la diversit. Le rapporteur note que lors
de laudition publique de M. Pascal Houzelot, plusieurs questions des conseillers ont port sur les
perspectives de collaboration entre celui-ci et les porteurs du dossier UrbTV.
Outre quune telle mthode est incompatible avec les exigences dimpartialit et de
transparence de la procdure, on ne peut que sinterroger sur la finalit dune dmarche qui
consiste renforcer un projet que lon juge insatisfaisant.
Un autre membre a accus certains de ses collgues davoir exerc sur lui des pressions et
intimidations pouvant relever du harclement afin dobtenir un vote positif sur certains dossiers,
en particulier lquipe HD et TVous la Tldiversit.
Enfin, le rapporteur relve quaucune mesure mme cosmtique na mis fin des
conversations ininterrompues avec les acteurs du secteur durant toute la procdure.
M. Michel Boyon a demand aux membres du collge dobserver la plus extrme prudence dans
leurs contacts avec les candidats potentiels , ce qui ntait pas forcment facile dans la mesure o
plus de la moiti des candidatures manait de groupes audiovisuels, et plus gnralement
doprateurs, avec lesquels le CSA tait en contact rgulier dans le cadre de ses missions de
rgulation. Chaque membre du collge tait nanmoins invit viter le sujet de lappel
candidatures dans ses contacts . Les tmoignages recueillis par la commission denqute
montrent que cette consigne na pas t respecte.
Plusieurs lments, notamment autour de lorganisation dune consultation du Comit national
olympique et sportif franais (CNOSF) sur les deux projets concurrents de chane
sportive (RMC Sport port par le groupe NextRadioTV et lquipe HD port par le groupe Amaury),
ont laiss penser que le projet de lquipe HD recevait une attention particulire.
Selon un tmoignage, un candidat aurait russi se procurer le dossier de candidature dun
concurrent.
Par ailleurs, le devoir de rserve et le secret des dlibrations ont t compromis. Une partie
prenante du dossier a indiqu que le secret des travaux du CSA est sans doute moins bien gard
que celui de votre commission denqute et le Tout-Paris aurait t largement inform des
quilibres qui se dessinaient.
c. Un excutif qui se tient tout le moins trs inform des dossiers
Si certains ont voqu des pressions de lexcutif, parl de dcisions qui se prenaient en dehors du
CSA, ou soulign labsence de dngation daccusations graves portant sur labsence
dindpendance du CSA, les principaux intresss les ont dmenties, raffirmant leur totale

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indpendance et soulignant quil est particulirement difficile de faire pression sur une instance
collgiale.
La commission na pas t en mesure de confirmer lexistence de pressions ou
dinstructions, par nature particulirement difficiles tablir. Un membre du CSA indique
nanmoins que Les interventions nont pas t apparentes en tout cas en ce qui me concerne. Je
nai jamais reu de coup de tlphone ou bien disons que je ne les prenais pas .
Les lments dont dispose la commission denqute montrent que les porteurs de dossiers ont
exerc leur lobbying de la manire la plus large possible, y compris auprs de Matignon, de
llyse et du ministre de la Culture et de la communication. Un tmoin a indiqu quil ne serait pas
surpris que certains soient alls demander le soutien de larchevque de Paris
La presse sest dailleurs fait lcho de telles dmarches, en particulier quant une suppose
intervention du Prsident de la Rpublique auprs du CNOSF en faveur du projet Lquipe HD (7).

Si la visite de Mme Marie-Odile Amaury llyse en vue dobtenir le soutien du


Prsident de la Rpublique sur le dossier de la TNT a t confirme, la commission
na pu dterminer quelle suite avait t donne cette demande.
La commission denqute a galement recueilli de nombreux tmoignages concordants montrant
que les acteurs de la sphre excutive ont trs largement reu les candidats qui demandaient
tre entendus, par courtoisie ou pour se tenir informs. Certains donnaient mme des
indications prcises sur les choix qui seraient faits par le collge, mais les tmoignages font
tat de ce que ctait uniquement sur la base de ce que lon pouvait lire dans la presse ou des bruits
qui couraient dans Paris, savoir que le CSA, dans sa grande sagesse, avait prvu de respecter
certains quilibres . Pour autant, un candidat a indiqu que lexcutif avait valid et encourag
lide de crer une chane de la diversit.
Des rencontres entre les reprsentants du groupe Fiducial, porteurs du projet D-Facto, et
MM. Patrick Buisson et Camille Pascal ont t confirmes, de mme que les propos prts par
M. Didier Masto M. Patrick Buisson lors dun entretien organis dans un grand htel parisien le
25 janvier 2012. Ce dernier aurait dit textuellement : TF1, M6, NRJ et Houzelot, a, cest sr, a
ne se discute pas. Nous naimons pas du tout la faon dont NextRadioTV nous traite actuellement
sur BFM et sur RMC. Le Parisien non plus, ce nest pas encore sr.
Le rapporteur a pris connaissance dchanges de courriers lectroniques dans lesquels
M. Patrick Buisson indique M. Didier Masto, le 13 mars 2012 : je moccupe de votre dossier et
vais en parler au Prsident , puis le 15 mars : je viens de parler au PR et vous tiens inform .
Ces changes ont donn lieu des interprtations varies : il a t avanc, par exemple, que ces
formulations navaient dautre but que dcarter poliment un importun sans insulter lavenir compte
tenu de sa position dans le secteur audiovisuel. Aux yeux du rapporteur, la dmarche la plus
crdible pour carter les importuns consiste ne pas les recevoir et ne pas les mettre en
contact avec un conseiller au cabinet du prsident de la Rpublique.
d. Une ngociation sur plusieurs actions contentieuses organise sous lgide du nouveau
prsident du CSA
La commission a eu confirmation que les recours engags en aot 2012 par le groupe Fiducial, qui
semblaient en voie daboutir lannulation des autorisations accordes HD1, 6ter et
RMC Dcouverte, ont fait lobjet de ngociations conduites dans le courant de lanne 2014 sous la
houlette de M. Olivier Schrameck, prsident du CSA, en vue dobtenir le retrait rciproque de
plusieurs actions contentieuses.
La ngociation impliquait labandon des recours que RTL, Europe 1 et RMC avaient dposs contre
lattribution de plusieurs frquences Sud Radio, rcemment rachete par le groupe Fiducial, sur la
base dune violation des rgles relatives aux catgories de radio (8).

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Ces dmarches informelles ont abouti et, le 4 septembre 2014, le groupe Fiducial a procd au
retrait de ses recours devant le Conseil dtat. Les autres recours intgrs la ngociation ont t
retirs de mme.
Le souhait dassurer la scurit juridique des dcisions du CSA et le risque, en cas dannulation de
lappel candidatures, que les titulaires vincs demandent des dommages et intrts colossaux au
CSA peuvent justifier quune autorit publique indpendante cherche viter des recours
contentieux. Comme la indiqu un acteur du secteur, on peut comprendre la volont de pacification
du prsident du CSA : le budget de la nouvelle autorit administrative indpendante, responsable
sur ses propres deniers, naurait pas suffi lui permettre den assurer les consquences en raison
des ddommagements que les chanes autorises auraient t fondes demander .
Cependant, la ngociation a eu pour effet de mettre sur la table lensemble des dcisions du CSA :
comme le montrent trs clairement les documents dont dispose le rapporteur, lun des participants a
souhait monnayer sa participation aux retraits rciproques par la garantie que le CSA
napprouverait pas une chane concurrente passer sur la TNT gratuite. En sengageant dans une
dmarche de donnant-donnant avec les acteurs du secteur audiovisuel, le CSA met en
pril son indpendance et limpartialit des dcisions quil peut tre amen prendre dans
un ou plusieurs dossiers.
Le rapporteur estime que la pratique, par le CSA, de ngociations permanentes avec les acteurs du
secteur nest pas conforme aux missions donnes par le lgislateur une autorit publique
indpendante. En ngociant de la sorte, le CSA sinstalle dans une relation de proximit, voire de
connivence, au dtriment dune rgulation impartiale du secteur et des objectifs assigns par
le lgislateur cette rgulation, en particulier lintrt du public et le soutien au pluralisme et la
diversit des oprateurs.
B. LA SLECTION DE NUMRO 23 : UN CHOIX EFFECTU DANS DES CONDITIONS
HAUTEMENT CONTESTABLES
titre liminaire, le rapporteur note avec beaucoup dtonnement que trois membres du collge
ont, sous serment, affirm la commission denqute stre opposs au projet de TVous la
Tldiversit, alors que deux voix seulement ont manqu au projet, sur neuf suffrages.
En tout tat de cause, cest une trs large majorit que le projet a t slectionn. Pourtant,
plusieurs tmoignages ont fait valoir quaucune candidature de nouvel entrant ne sortait du lot. Une
telle concentration des suffrages ne peut manquer de susciter des interrogations, compte tenu des
rserves quaurait d appeler un examen attentif du dossier de candidature.
1. Un projet ditorial douteux portant sur un sujet la mode
Il convient de rappeler que larticle 3-1 de la loi du 30 septembre 1986 relative la libert de
communication, issu de la loi du 31 mars 2006 pour lgalit des chances, attribue au CSA la
mission de veiller, auprs des diteurs de communication audiovisuelle, compte tenu de la nature
de leurs programmes, ce que la programmation reflte la diversit de la socit franaise. La loi
du 5 mars 2009 relative la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la
tlvision a renforc le rle du Conseil quant la reprsentation de la diversit de la socit
franaise et a soulign les attentes du lgislateur lgard des diteurs, en particulier de France
Tlvisions. Le Conseil doit dsormais rendre compte chaque anne au Parlement des actions des
diteurs en faveur dune programmation refltant la diversit de la socit franaise et proposer les
mesures adaptes pour amliorer la reprsentation de cette diversit dans tous les genres de
programmes.
La slection par le CSA dune chane ddie la diversit susceptible de servir d aiguillon
toutes les autres est surprenante plus dun titre.
Il est trs douteux, au plan des principes, dasseoir un projet ditorial sur la reprsentation de toutes
les diversits (homosexuels, femmes, personnes de couleur, catgories socioprofessionnelles

19

modestes, etc.), alors que, bien videmment, la reprsentation de la diversit est une faon de
faire de la tlvision et non une thmatique de tlvision. Que le promoteur dun projet cherche
exploiter une confusion entre les deux notions est la rigueur comprhensible (9) ; que le CSA se
prte au jeu lest beaucoup moins, dautant que ce choix heurtait de plein fouet la ligne quil
semblait avoir trace en matire de reprsentation de la diversit.
Dans Pourquoi on ne vous voit plus ?, publi en mars 2015, M. Rachid Arhab jouait les lanceurs
dalerte en dnonant le choix de TVous la Tldiversit dans un chapitre intitul La braderie des
chanes nationales : Port par lancien lobbyiste dune grande chane prive, Pascal Houzelot,
ce projet est cens dfendre la diversit lcran. Avec le soutien financier dhommes daffaires,
majoritairement des banquiers en vue dans le secteur des mdias, Numro 23 ressemble plus,
dans le dossier prsent, un appartement que lon achte sur plan qu une envie profonde de
faire vivre sous un mme toit des familles franaises venues dorigines diffrentes. Par exprience
et par conviction, je me mfie de la ghettosation de la question de la diversit des origines au sein
dune mme chane. Quelques mois plus tt, je mtais oppos la transformation par France
Tlvisions de sa chane France en spcialiste de la diversit. Cr quelques annes plus tt
pour tre lantenne des outre-mer en mtropole, ce canal public ne devait pas devenir une raison de
ne plus afficher la varit de nos origines sur toutes les autres chanes. Craignant plus que tout la
communautarisation par tlvision interpose, javais convaincu les dirigeants du groupe
public de faire marche arrire lpoque. Mais dans le cas de Numro 23, mes arguments ne
porteront pas auprs de mes collgues du CSA. La diversit tant devenue une mode, le projet
est retenu une faible majorit. Dont acte. .
Dans un article du 10 fvrier 2011 intitul France chane ghetto de la diversit ? , M. Renaud
Revel rappelait combien la transformation de France en chane de la diversit prtait
controverse : Sil nest pas contestable que la diversit doit tre davantage prsente sur les
chanes publiques, doit-elle tre traite par la cration dune chane ddie la diversit, regarde
par les personnes issues de la diversit et traitant des seuls problmes de la diversit ? (Risque de
ghettosation) () Ny a-t-il pas un risque au final que cette chane lidentit floue ne soit plus
regarde et soit supprime ? () Le prsident du CSA, Michel Boyon, avec qui jvoquais le
problme ce matin mme, parle dun dtournement inquitant quil convient de corriger. Il
ne faudrait pas, dit-il, ddouaner France Tlvisions de ses missions et devoirs en matire
de diversit, en dcidant de sanctuariser une chane, dont la diversit nest pas la fonction
premire .
Le prcdent France avait montr les limites en termes philosophiques mais aussi de contenu et
daudience elle ntait mme pas mesurable dun canal ddi la diversit, qui plus est faible
budget. Loin dtre un aiguillon pour les autres chanes, elle servait dalibi, voire de
repoussoir, et faisait lobjet de propositions rcurrentes de suppression du bouquet de France
Tlvisions. Le prsident Michel Boyon tait conscient de ces limites, comme le montrent les
citations de ses propos dans linterview prcite.
En octobre 2012, dans un avis budgtaire sur les crdits en faveur de laudiovisuel dans le projet de
loi de finances pour 2013, notre collgue Martine Martinel sinterrogeait fortement sur le choix de
cette chane. Alors mme que le CSA a toujours rappel, trs juste titre, notamment au sujet de
lvolution de France , que la diversit devait tre prsente sur toutes les chanes et pas
seulement sur une seule, qui pourrait faire figure dalibi, voire de ghetto, on peut stonner que le
collge ait slectionn une chane consacre exclusivement la diversit. Lors de leur audition par
le CSA, les dirigeants de la future chane () ont insist sur leur volont dvoquer toutes les
facettes de ce concept plutt large. Interrog par la rapporteure sur ce que lon doit entendre par
diversit, M. Houzelot a cit, ple-mle, les minorits visibles, les homosexuels, les femmes, les
handicaps, les familles recomposes, monoparentales Bref, le champ est large puisquil nexclut
premire vue que les hommes blancs bien portants et htrosexuels. Sil nest pas contestable
que la diversit doit tre davantage prsente la tlvision, doit-elle tre traite par la cration
dune chane ddie la diversit, regarde par les personnes issues de la diversit et traitant des
seuls problmes de la diversit ? M. Herv Bourges, ancien prsident du CSA et prsident du
comit permanent de la diversit de France Tlvisions, auditionn le 18 octobre 2012, a partag
ces rserves .

20

La commission denqute a constat que cette ligne a lgitimement soulev un dbat au sein du
CSA. Il nest dailleurs pas inutile de souligner que lapproche propose par le projet a t
conteste par les deux coprsidents du groupe de travail charg prcisment du sujet de la
diversit. Des questions trs pertinentes ont t poses lors de laudition publique des porteurs du
projet, en particulier par Mme Franoise Laborde : Je vois bien ce que nest pas cette chane : elle
nest pas communautariste, elle nest pas alibi, ce nest pas la ngation des diffrences. Mais jai du
mal voir ce quelle est, du coup. Quelle est la diffrence de programmes ? Combien de
programmes allez-vous produire en propre ? Quest-ce quune information, par exemple, en continu
sur la diversit ? En quoi est-elle diffrente dune information tout court ? En quoi un feuilleton sur la
diversit est-il diffrent dun feuilleton succs tout court ? () Comment linformation sexprime-telle dans la diversit, indpendamment de la diversit visible ? () Est-ce que laddition des
diffrences fait une cohrence ? Avez-vous un public ? Un public qui sintresse une diffrence,
quelle quelle soit religieuse, culturelle, gographique, que sais-je qui peut sintresser la
diffrence de lautre ? () Il ny aura pas lundi pour les non-voyants, mardi pour Cela pourrait
tre un choix.
Le rapporteur constate que ces questions trs lgitimes nont pas trouv de rponse et que si une
chane de service public de la diversit navait pas russi convaincre, y compris le CSA, on
sexplique difficilement ce qui, dans le projet de M. Pascal Houzelot, est parvenu emporter
ladhsion de sept conseillers. Dautant que lexprience du candidat dans la conduite dun
prcdent projet, Pink TV, non dnu de points communs avec TVous la Tldiversit, aurait d
fortement alerter le rgulateur.
2. Le choix incomprhensible de confier un thme sensible un candidat qui avait dores et
dj montr son incapacit respecter les engagements pris pour la chane Pink TV
Quelques personnes auditionnes par la commission denqute ont prsent le porteur du projet
TVous la Tldiversit comme un grand professionnel de la tlvision . On observera que parmi
les critres prvus par le lgislateur pour dlivrer des autorisations dmettre figure,
larticle 29 de la loi du 30 septembre 1986, lexprience acquise par le candidat dans les
activits de communication . cet gard, lindiscutable comptence des professionnels
constituant lquipe dirigeante de la chane alors en gestation ne permettait aucunement de
sabstenir dapprcier lexprience propre au promoteur du projet, qui devait prsider ses
destines en contrlant son capital.
Si M. Pascal Houzelot a t charg de mission la direction gnrale des programmes et conseiller
la prsidence de TF1 de 1989 2000, un conseiller a soulign que M. Houzelot a aussi t le
prsident dune autre chane, qui a eu un vcu compliqu avec le CSA , une exprience qui a
laiss un got amer selon un autre membre du collge. Ce dernier a expliqu quil sagissait
dune chane typiquement communautaire qui voulait sadresser la communaut homosexuelle
avec des ambitions trs nobles, mais quau bout de quelques annes, Pink TV tait devenue une
chane purement pornographique. Seules deux missions pouvaient tre considres comme tout
public , selon ce mme conseiller.
La SAS Pink TV, ayant pour unique actionnaire M. Pascal Houzelot, avait dpos en 2002 un
dossier visant crer une chane destine la communaut homosexuelle. la suite de longues
ngociations (10), elle a conclu, le 8 avril 2003, une convention lui permettant de

diffuser, de manire crypte via le cble et le satellite, la chane Pink TV.


Il sagissait dun service dont la programmation, plus particulirement destine un public
homosexuel, donne une large place la vie culturelle (article 1-2 de la convention). Larticle 31-1 Nature et dure de la programmation de la convention prcise que La programmation du
service, destine plus particulirement un public homosexuel, est consacre la culture, au
divertissement ainsi qu la fiction cinmatographique ou audiovisuelle. Lditeur diffuse
rgulirement des missions dinformation ddies lactualit culturelle. Aprs la rcriture de la
convention en aot 2007, ce mme article stipulait : La programmation du service est plus
particulirement destine la population homosexuelle. Son contenu ditorial sarticule autour de

21

programmes culturels, de divertissement, de proximit, dinformation, exprimant la culture et les


modes de vie gay.
Le lancement de la chane est clbr en grande pompe le 29 octobre 2004 (11).

Quelques jours
auparavant, le 13 octobre 2004, le CSA avait t inform dune augmentation de
capital de 125 000 euros, souscrite par des investisseurs prestigieux, dont le groupe
Canal + (17,52 %), TF1 (11,44 %), M6 Thmatique (9,15 %), les groupes Lagardre
et Pinault, M. Pascal Houzelot conservant 30 % du capital.
Cependant, les archives du CSA montrent que les plaintes et remontes ont rapidement abouti
une multiplication des mises en garde sur la classification et la diffusion des programmes,
la publicit clandestine, la promotion de la consommation de produits alcooliques et
stupfiants, etc.
Le 4 octobre 2005, le CSA accepte de modifier la convention afin de donner la possibilit de diffuser
des plages en clair et de diminuer les obligations de production ; cependant, il refuse daugmenter
le nombre de programmes de catgorie V (12), jugeant que Contrairement XXL qui est autoris
diffuser 730 programmes de catgorie V par an [], le service de tlvision Pink TV nest pas un
service ddi lrotisme et la pornographie. Il sagit dune chane gnraliste vocation
culturelle qui diffuse quatre fois par semaine un programme de catgorie V. La situation de XXL et
celle de Pink TV ne sont donc pas comparables .
Le 6 fvrier 2007, aprs de nouvelles ngociations, le collge du CSA runi en sance plnire
accepte de remplacer la convention initiale de Pink TV par deux conventions diffrentes pour deux
services distincts diffuss sur le mme canal :
Pink TV , service en clair diffus de 5 heures minuit, dont le contenu ditorial sarticule
autour de divers types de programmes : culturels, de divertissement, dactualit exprimant la culture
et les modes de vie gay , avec de notables allgements des obligations de production par rapport
la convention initiale ;
Pink X , service crypt ne diffusant que des programmes de catgorie V, chaque soir de minuit
5 heures.
Les conventions sont signes le 7 mars 2007. Pourtant, ds le 19 avril, M. Pascal Houzelot
sollicite nouveau le CSA au motif dune situation conomique et financire extrmement
difficile et dgrade afin de ne plus diffuser le service Pink TV que deux heures par jour, de
22 heures minuit. En suite de la rponse plutt rserve du CSA, un nouveau courrier, le
21 juin 2007, confirme la demande prcdente et fait part dune nouvelle demande motive par le
dlai de mise en place dun nouveau modle conomique tendant obtenir un moratoire de
deux ans sur le respect des obligations de production audiovisuelle et cinmatographique,
qui faisaient dj lobjet dune monte en charge sur six ans.
M. Houzelot obtient satisfaction en juillet 2007. Le service Pink X devient alors la chane
gnratrice de lintgralit du chiffre daffaires (13) et aucun investissement nest plus dsormais
consenti pour le service en clair Pink TV : Quel sens cela aurait-il eu dinvestir en programmes
tout public destins un service gratuit de 2 h diffusant de 22 h 00 h avant de connatre les
rsultats du service payant ?
Le 26 mai 2010, devant le refus du Conseil daccorder la socit Pink TV la possibilit
daugmenter, pour le service Pink X, la diffusion annuelle de programmes de catgorie V limite
730 par la convention et de permettre le report de lobligation de surinvestissement sur lachat de
programmes pornographiques, M. Pascal Houzelot a dcid de mettre fin lexploitation de
Pink X en France et de le placer sous la comptence du droit nerlandais . En consquence,
il demande au CSA de mettre fin la convention conclue pour lexploitation du service Pink X. Celuici, qui est dsormais dit par une socit ad hoc sise Maastricht et cre sous le nom de

22

Pink TV International, a reu une autorisation de diffusion depuis les Pays-Bas de la part
du Commissariaat voor de Media, le 27 avril 2010.
Pour sa part, le service franais Pink TV est reconduit sous le rgime dune nouvelle convention,
signe le 11 janvier 2013 pour une dure de cinq ans, qui prvoit sa diffusion entre 22 heures et
minuit, et la possibilit de diffuser des programmes de catgorie V dans le cadre dune reprise dun
service complet.
Enfin, le 28 aot 2015, M. Houzelot informe le CSA que la diffusion du service Pink TV a cess le
23 juin 2014 et prcise quil na engag aucune dpense au titre de la contribution rglementaire au
dveloppement de la production audiovisuelle en 2014. Il demande en consquence la rsiliation de
la convention liant le CSA et la socit Pink TV. Cette demande est accepte par le CSA le
16 dcembre 2015.
Le bilan de ce qui devait tre une chane culturelle ddie la culture LGBT apparat donc
bien peu convaincant au regard du critre lgal de lexprience acquise par le candidat
dans les activits de communication .
Les dossiers communiqus par le CSA ne font tat daucun contrle du respect des obligations
de production et de diffusion de Pink TV entre 2008 et 2015. Lditeur de la chane a bnfici
dune grande mansutude de la part du rgulateur, qui a accd bon nombre de ses demandes,
le cas chant aprs de longues ngociations, sans quil tienne par la suite les engagements
souscrits.
Selon un professionnel du secteur auditionn par la commission denqute, les services du CSA
auraient t dautant plus surpris [du choix de Numro 23] que Pascal Houzelot a un bilan
objectivement trs ngatif auprs du CSA cause de sa chane Pink TV, quil a cre en 2004,
promettant quelle serait une chane socitale, gay friendly, non communautariste, et mieux encore
culturelle, avec des magazines, des documentaires, etc. Or il na jamais pendant ces premires
annes avant lappel candidatures de 2011 respect sa convention, ni en termes de ligne
ditoriale, ni en termes de quotas de diffusion et de production, ni en termes dobligation de
publication du rapport annuel en temps et en heure tout cela avec la complicit ou la bienveillance
objective du collge du CSA qui tait parfaitement au courant de ces drives, puisque les services
et les groupes de travail rappelaient rgulirement que tels et tels litiges taient en cours avec
Pink TV .
La fiche prpare par les services lors de lappel candidatures soulignait bien, sagissant du
candidat, que Pascal Houzelot dita Pink X, homologu depuis 2010 par lautorit de rgulation
nerlandaise .
Si

lditeur

de

la

chane

mis

en

avant

les

difficults

conomiques

(14)

Pink TV aurait eu 100 000 abonns alors quil en fallait 180 000 pour atteindre
lquilibre conomique ses spectateurs ont pu se rendre compte que lambition
ditoriale initiale a t rapidement abandonne. Lors de son lancement, la chane
diffusait des programmes varis (sries anglo-saxonnes, films, thtre, magazines
produits par Pink TV prsents notamment par Mme Claire Chazal ou M. Frdric
Mitterrand), mais peu peu la grille va se limiter la rediffusion en boucle des
missions produites par Pink TV. Moins de trois ans aprs son lancement, Pink TV
est un astre mort du paysage audiovisuel qui ne survit plus que grce Pink X,
chane pour adultes.
Lexprience du candidat dans les activits de communication tant lun des critres fixs par le
lgislateur pour fonder les choix du CSA lorsquil dlivre une autorisation dmettre, celui-ci aurait
d sinterroger sur la capacit du promoteur de TVous la Tldiversit respecter ses
engagements, au vu de lchec de Pink TV, qui a pourtant bnfici dune trs grande

23

indulgence de la part du rgulateur rserve faite des refus relatifs aux programmes de
catgorie V.
Comme la indiqu un membre du collge, il sagissait dune autre raison dtre plus que
circonspect sur cette candidature .
Certes, lors de laudition du 8 mars 2012, M. Patrice Glinet a demand M. Pascal Houzelot si le
projet tait une extension de votre tlvision Pink TV toutes les minorits . Mais, sitt voqu,
le sujet a t laiss de ct par le collge, comme si la rponse de M. Houzelot cette question
pourtant bien anodine pouvait suffire clore le dbat : cette chane na aucun rapport avec
Pink TV, elle na pas les mmes actionnaires, elle na pas la mme quipe et elle na aucun rapport.
Effectivement, une thmatique traite par Pink TV fera partie des thmatiques beaucoup plus
nombreuses traites par TVous, mais il ny a aucun lien direct .
A posteriori, la similitude est troublante entre la trajectoire de Pink TV et celle de Numro 23 :
grandes ambitions dans le contenu de la candidature, prestige et surface financire des participants
au tour de table, difficults financires prcoces, dgradation de lidentit et de la qualit ditoriales.
Seul lpilogue diffre : arrt du service pour une chane, vente pour lautre. On ne peut exiger du
CSA un don de prescience ; on aurait pu attendre de lui questionnement plus approfondi sur
lexprience du candidat.
3. Un contexte de forte spculation sur les frquences hertziennes qui aurait d amener le
rgulateur tudier srieusement les perspectives de financement et dexploitation du
service
a. Un rgulateur trs conscient du risque spculatif
Dans un contexte o la vente de frquences avait pris une ampleur considrable et commenc
mouvoir lopinion, le CSA ne pouvait pas ne pas avoir pleinement conscience du risque de vente.
Rappelons quen 2005, Path avait vendu ses parts de TMC pour 50 millions deuros ; en juin 2010,
le groupe AB avait cd TMC et NT1 TF1 pour 192 millions deuros et Lagardre avait vendu
Virgin 17 Bollor pour 70 millions deuros. En 2011 mme, Canal + venait dacheter Direct Star et
Direct 8, valorises 465 millions deuros.
Comme en est convenu un membre du CSA, les interrogations sur la fiabilit du tour de
table taient bien prsentes : il y avait eu suffisamment de cessions pour mettre la puce
loreille . Dans ce contexte, labsence dexamen srieux des perspectives de financement et
dexploitation du service, critre pourtant fix par la loi, ne peut que surprendre le rapporteur. Il
convient aussi de souligner que larticle 30-1 de la loi du 30 septembre 1986 prcise que le CSA
favorise les services contribuant la diversit des oprateurs dans la mesure de leur viabilit
conomique et financire, notamment au regard de la ressource publicitaire .
b. Un plan daffaires faiblement document qui na fait lobjet daucune analyse approfondie
Alors que le rapport prcit de M. Michel Boyon soulignait lquilibre financier fragile des chanes
indpendantes dans un march publicitaire peu lastique, le rapporteur observe quaucune analyse
srieuse du plan daffaires, qui tait dailleurs faiblement document, na t conduite.
Comme le relevait la fiche de questions ralise par les services lattention du collge en vue de
laudition, le dossier indique quen 2016, le candidat table sur une part daudience de 1,8 %
et une part de march publicitaire de 1,1 % mais il ne comporte pas dinformation concernant
la progression de ces deux parts de march pendant les premires annes dexercice de la
chane. Le candidat peut-il prciser comment il envisage le rythme de croissance de laudience et
de sa part de march publicitaire ?
Le dossier prcise que le candidat est convaincu que grce son positionnement ditorial
spcifique, la chane attirera progressivement des annonceurs qui ne trouvent pas aujourdhui de

24

supports affinitaires leurs messages, que ce soit en publicit classique ou par le biais doprations
spcifiques. quels types dannonceurs pense-t-il ?
Le plan daffaires de TVous nindique pas les cots prvisionnels de diffusion sur la TNT de ce
service. Pour lanne 2015, le candidat peut-il prciser combien ils sont estims ?
Un membre du collge a indiqu la commission que Le plan daffaires a paru raliste, peut-tre
un peu optimiste, mais tous ltaient sur le moment o ils arriveraient lquilibre en visant une
audience de 1,8 % . On notera quau cours de laudition publique, M. Alain Mar a pudiquement
interrog le candidat sur le caractre possiblement un peu optimiste de lhypothse de petit
quilibre ds 2015.
Le caractre peu raliste de ce plan daffaires est apparu au grand jour en 2015. Lors de son
audition publique par le CSA, le 13 octobre 2015, M. Damien Cuier a indiqu que les recettes
publicitaires taient en net retrait par rapport aux prvisions. Pour mmoire, la part
daudience (PDA) annuelle de la chane tait de 0,3 % en 2013, 0,5 % en 2014 et 0,7 % entre
janvier et avril 2015.
Comme lindique ltude dimpact sur Numro 23 publie par le CSA en 2015, la chane attirait le
plus petit nombre dannonceurs parmi les chanes gratuites, savoir 230 annonceurs en 2013
et 264 en 2014 (publicit hors parrainage). En outre, la structure par secteurs annonceurs des
recettes publicitaires brutes de Numro 23 a t proche de celle du march publicitaire tlvisuel
dans son ensemble et prsente, en particulier, une forte similitude avec les structures annonceurs
des chanes ayant un profil gnraliste : TF1, M6, D8, TMC, NT1 ou encore HD1. Les programmes
de la chane ntant gure diffrents de ceux des autres chanes gnralistes, les nouveaux
annonceurs prvus ne sont pas arrivs. Au terme de sa deuxime anne dexploitation,
Numro 23 faisait partie des plus petites chanes gratuites, runissant une part de march
publicitaire brute de 0,5 % seulement.
c. Un montage capitalistique surprenant, un questionnement des services lgitime mais
censur
Le dossier de candidature remis par la socit Diversit TV France au CSA pour le projet de chane
alors dnomm TVous la Tldiversit indiquait que le capital de la socit, dtenu 100 % par
M. Pascal Houzelot, tait de 10 000 euros. Le dossier indiquait galement que le capital serait
prochainement port 19 996 euros et se rpartirait comme suit : M. Pascal Houzelot : 50,01 % du
capital ; M. Xavier Niel : 16,67 % ; groupe Casino prsid par M. Jean-Charles Naouri : 8,33 % ;
groupe PPR prsid par M. Franois-Henri Pinault : 8,33 % ; M. Jacques Veyrat : 8,33 % ;
Nouvelles ditions indpendantes, socit prside par M. Matthieu Pigasse : 8,33 %. Les futurs
actionnaires devaient contribuer aux besoins de financement hauteur de 20 millions deuros, sous
forme dapports en compte courant dassoci, des lettres dengagement des financeurs tant
fournies par le candidat.
Ce tour de table, quun acteur du secteur a prsent la commission denqute comme tant celui
des cinq milliardaires , a t lun des lments cls pris en compte par le CSA : plusieurs de
ses membres ont reconnu devant la commission denqute avoir t impressionns par la qualit et
la surface financire de lactionnariat propos.
Lun deux est ainsi convenu que le capital tait exagrment bas mais que la qualit des
personnes prsentes au tour de table et dont le candidat stait prvalu a pu faire illusion .
Un autre a indiqu que Ce tour de table, la fois prestigieux et aux poches profondes, a t un
lment trs important pour le collge, soucieux de sassurer la fois du srieux et de la viabilit du
projet .
Pourtant, un acteur du dossier a soulign quil sagissait dun montage un peu surprenant : un
capital extrmement faible et un apport ventuel de 20 millions deuros par diffrentes
personnes qui navaient voix ni au conseil dadministration ni dans la socit. Le CSA a
compris que ce systme visait permettre Pascal Houzelot de garder le contrle de sa chane .

25

Plusieurs parties prenantes du dossier ont relev labsence de questions auxquelles les rponses
auraient permis de comprendre pourquoi ceux qui allaient participer au financement de la chane ne
seraient pas reprsents au capital proportionnellement leurs apports. Il est galement tonnant
que le collge nait pas jug utile de sinterroger sur le mode de financement retenu, savoir
lendettement par apport en compte courant dassoci plutt que par apport en capital, gage dun
investissement prenne.
Laisance des actionnaires pressentis a teint tout questionnement sur le modle financier
de la chane, comme si ces capitaines dindustrie aviss taient a priori prts assumer toute perte
des mcnes plus que des investisseurs
Mais il y a plus. La commission denqute dispose des fiches dinstruction et des questionnaires
tablis par les services et destins aux conseillers pour les auditions. Ces questionnaires ont
diffrents tats : avant groupe , aprs groupe et final , ces libells faisant rfrence
lintervention du groupe de travail R7-R8 , prsid par MM. Emmanuel Gabla et Alain Mar. Les
fiches voluent donc avant de parvenir leur tat final, la demande de MM. Gabla et Mar, avant
dtre prsentes au collge. La comparaison de ces fiches montre que la question propose par
les services a t reformule par le groupe de travail et transforme en une question
beaucoup plus anodine.
Lvolution des questions prpares pour laudition de Diversit TV France
Question prpare par les services :
La modification du capital de la socit DIVERSIT TV FRANCE prvue dans le dossier, lissue
de laquelle le capital de celle-ci serait de lordre de 20 000 , se concrtiserait par lentre des
partenaires qui assureront intgralement le financement du projet. Cependant, M. Pascal
HOUZELOT demeurerait majoritaire. lissue de ces oprations financires, une nouvelle
modification de capital est-elle envisage ?
Question lissue du groupe de travail :
Quel est le tour de table de la socit candidate ?
Question propose dans le questionnaire remis aux membres du collge :
Des modifications du tour de table sont annonces dans le dossier de candidature. Le candidat
peut-il prciser lactionnariat de la socit candidate ?
En proposant une question spcialement axe sur le capital de la socit candidate, les services
avaient lespoir que les lments sur lesquels ils avaient des interrogations soient abords au cours
de laudition publique. Un tmoin relve cependant que la question du capital nest quasiment
pas aborde. Le directeur gnral de la socit, M. Cuier, indique au dtour dune phrase que le
capital est disponible mais sans entrer dans les dtails et aucune question nest pose. Les
interrogations souleves dans le cadre de linstruction nont donc pas trouv de rponse au moment
de laudition publique .
Si les membres du collge taient en droit de sinterroger sur lvolution future du capital sans que
les services les y invitent, on ne peut qutre fortement troubl par la reformulation
substantielle de la question rdige par les services et, surtout, par labsence de question
sur lvolution du capital.
Dans une interview publie en octobre 2015, en pleine polmique sur la plus-value ralise par
M. Pascal Houzelot par la vente de Numro 23, M. Michel Boyon allait jusqu assumer une forme
de complicit : Nous tions trs conscients du risque minime par rapport aux enjeux de
laudiovisuel tenant la prennit de lentreprise. Nous lavons assum dlibrment et je ne
le regrette pas. Personne ne peut prtendre que M. Houzelot ait roul le CSA au moment o nous
nous sommes dcids .

26

4. Un dossier qui comportait dautres faiblesses au regard des critres fixs par la loi
Le rapporteur rappelle quaux termes de la loi, les engagements du candidat en matire de
production et de diffusion duvres audiovisuelles et cinmatographiques franaises et
europennes figurent parmi les critres dont le CSA doit tenir compte. On peut cet gard relever
que les engagements de TVous la Tldiversit en matire de contribution la production
audiovisuelle ntaient pas mieux-disants. Le dossier comportait au contraire une faiblesse
certaine : il proposait que son obligation ne soit applicable quen anne n + 2, soit pas avant 2015,
ce qui tait contraire la rglementation. Le financement correspondant navait videmment pas
t pris en compte dans le plan daffaires et la question se posait alors de savoir si le candidat
aurait les moyens de respecter les obligations rglementaires.
En application de la loi, le CSA devait aussi tenir compte des engagements relatifs la
diffusion de programmes en haute dfinition. Lappel candidatures indiquait que les
programmes seront diffuss intgralement en haute dfinition relle (native) entre 16 heures et
24 heures. Ce taux pourra tre atteint au terme dune monte en charge qui commencera 80 % et
qui ne pourra excder trois ans . Or, dans le dossier dpos, la part des programmes diffuss en
haute dfinition entre 16 heures et 24 heures devait reprsenter 93,5 % en anne n + 3 et la
diffusion intgrale ne devait tre effective quen anne n + 4. Ainsi, le dossier ne rpondait pas
aux critres de lappel candidatures.
Ces faiblesses avaient bien t pointes par les services.
5. Des soutiens dterminants dont lun est de nature remettre en cause la validit de la
procdure
a. La prsence stupfiante dune chane de service public dans le projet
Le dossier de candidature de TVous la Tldiversit prvoyait la diffusion de 6 h 00 9 h 30 dune
case horaire consacre linformation en partenariat avec une chane dinformation internationale
francophone . Lors de son audition, interrog sur lidentit de cette chane dinformation, M. Pascal
Houzelot a mis en avant des discussions avec France 24, chane publique sous tutelle du
ministre de la Culture et de la communication et du ministre de lconomie, des finances et de
lindustrie. Aucune information complmentaire nest publiquement demande par le CSA sur la
nature et les modalits dun rapprochement pour le moins indit et surprenant et qui devait
permettre dalimenter pas moins de 16 % de la grille des programmes de TVous la
Tldiversit. En outre, la question trs pertinente de Mme Franoise Laborde sur le lien entre les
contenus dune chane dinformation internationale et la thmatique de la diversit ne trouve
aucune rponse.
Un tel projet de partenariat soulve pourtant de trs importantes questions juridiques et de principe.
i. Un lment constitutif dune rupture dgalit entre les candidats
Il convient tout dabord de rappeler que le CSA est charg de faire respecter le cahier des charges
de la socit responsable de laudiovisuel extrieur de la France. Or, ce cahier des charges ne
prvoyait pas la possibilit pour France 24 de sadresser au public franais rsidant en
France (15). On ne peut donc qutre surpris que le CSA nait pas relev cette difficult.
Mais, surtout, en se prvalant dun projet de partenariat avec une chane publique, le projet
TVous la Tldiversit apparaissait de fait comme bnficiant dun soutien public, ce qui est
constitutif dune grave rupture dgalit entre les candidats. En effet, le CSA ne pouvait pas
ignorer quun projet de partenariat permettant dalimenter en programmes du service public un
oprateur priv candidat un appel candidatures, et visant permettre la diffusion sur le territoire
national dune chane publique, exigeait un soutien et tout le moins un accord de principe de
lexcutif. Rappelons par ailleurs quun tel partenariat impliquait une modification, par le pouvoir
excutif, du cahier des charges de la socit charge de laudiovisuel extrieur de la France, voire
de la loi.

27

Un acteur proche de ce volet du dossier a indiqu au rapporteur que la direction gnrale des
mdias et des industries culturelles (DGMIC) avait appris fortuitement lide du partenariat entre
France 24 et Numro 23 en juin 2012 . Il est pour le moins tonnant que la DGMIC nait connu
quen juin 2012 une information annonce publiquement par M. Pascal Houzelot au cours de son
audition du 8 mars 2012, alors mme que lappel candidatures pour lattribution de 6 frquences
de la TNT gratuite tait le sujet audiovisuel de lpoque
En tout tat de cause, dans le cadre dune procdure dattribution qui se doit dtre objective,
transparente et non discriminatoire, lannonce publique par M. Houzelot dun projet visant
permettre la diffusion sur la future chane TVous la Tldiversit de programmes financs par la
contribution laudiovisuel public na pas t dmentie par le pouvoir excutif. La possibilit qui a
ainsi t offerte M. Houzelot de se prvaloir dun projet de partenariat avec une chane du
service public, outre quelle prsuppose un soutien de nature politique, apparat constitutive
dune grave distorsion de concurrence et dune rupture dgalit entre les candidats de
nature remettre en cause la validit de la procdure.
Ce projet na dailleurs pas pu tre dmenti par le pouvoir excutif puisque les lments dont
dispose la commission denqute confirment son existence. Sil na pas abouti, les lments
transmis la commission montrent que des ngociations se sont poursuivies jusquen
avril 2013 entre la direction de France Mdias Monde (anciennement AEF) et Numro 23
(ex TVous la Tldiversit). Le rapporteur a mme pris connaissance dun projet daccord formalis
dat de juin 2012 entre France 24 et Numro 23 dont le contenu est particulirement stupfiant.
ii. Le projet de partenariat entre Numro 23 et France 24 : une affaire dans laffaire
Ce projet de partenariat totalement indit soulve des interrogations nombreuses sur lampleur du
soutien public et politique dont Numro 23 a pu bnficier.
Aux termes du projet daccord de juin 2012, la chane de service public sengageait fournir
gratuitement Numro 23 (prsente comme une chane de la diversit et de louverture au
monde ) trois heures trente de ses programmes financs quasi-intgralement par la contribution
laudiovisuel public. France 24 sengageait mme prendre sa charge les cots techniques de
diffusion de Numro 23 au prorata du temps de diffusion des programmes fournis.
En contrepartie, Numro 23 devait sengager assurer une promotion de la chane France 24 et
verser celle-ci 50 % des recettes publicitaires et de parrainage nettes gnres dans la tranche
horaire concerne. Non seulement ces trois heures et demie dantenne ne cotaient rien
M. Pascal Houzelot les programmes taient fournis par le service public et celui-ci finanait
le cot technique de diffusion y affrant mais il percevait des recettes publicitaires sur des
contenus et une diffusion financs par la contribution laudiovisuel public !
Selon lintervenant prcit, la DGMIC aurait clairement eu ds quelle a appris le projet en
juin 2012 un avis ngatif sur le projet et aurait rdig une note en ce sens proposant que le
cabinet de la ministre fasse part au CSA informellement des rserves que suscite ce projet en tant
quil concerne France 24 et de notifier AEF lopposition des administrations de tutelle ce projet .
Rappelons quen juin 2012, le CSA tait en cours de ngociation de la convention de TVous la
Tldiversit. La chane avait t slectionne sur la base de certains engagements mais rien
ninterdisait au CSA de ne pas autoriser la chane au cas o il aurait constat que les
conditions ntaient pas runies.
Un tel projet daccord soulve videmment de nombreuses difficults. Outre quil engendre une
grave distorsion de concurrence entre les oprateurs privs, il napparat conforme ni lobjet
social ni lintrt de France 24 qui aurait clairement t lse, en particulier par labsence de
rmunration. Il convient de rappeler que le droit de la concurrence impose que les acteurs dun
march concurrentiel agissent de manire ce que leurs prestations soient rmunres de manire
couvrir a minima les cots de production comptables. Rappelons aussi que les dirigeants de
socits anonymes sont tenus au respect de lintrt social de ces socits sous peine de
commettre une faute de gestion susceptible dengager leur responsabilit. Au plan judiciaire, les
dirigeants des socits lses par une sous-valorisation de leurs prestations sexposent

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clairement engager leur responsabilit civile pour faute de gestion. En labsence de toute
contrepartie financire la fourniture de programmes raliss par France 24, on ne peut exclure
non plus le risque pnal dun dlit dabus de biens sociaux.
Au surplus, France Mdias Monde est une socit anonyme au capital exclusivement public. ce
titre, ses administrateurs sont soumis au contrle de la Cour de discipline budgtaire et financire.
Aux termes de larticle L. 313-6 du code des juridictions financires, ces administrateurs sont
passibles de sanctions si, dans lexercice de leurs fonctions, ils procurent ou tentent de procurer
autrui un avantage injustifi, pcuniaire ou en nature, entranant un prjudice pour le Trsor, la
collectivit ou lorganisme intress.
Les recommandation de la DGMIC nont apparemment pas t suivies puisque le projet de
partenariat a prospr. Un article du Canard enchan du 18 juillet 2012 intitul Une drle de
tl grandit sous laile de llyse indiquait : la chane prive TVous va carburer aux
programmes publics avec la bndiction du conseiller audiovisuel de Hollande, qui avait particip
sa cration . Larticle cite Mme Sabine Mellet, journaliste de France 24, qui se serait mue auprs
du ministre de tutelle des petits arrangements entre amis (), du pillage de largent public au
profit du priv (), des conflits dintrts normes ! .
Sous la prsidence de Mme Marie-Christine Saragosse, arrive en octobre 2012, les ngociations
avec Numro 23 se sont poursuivies ; la nouvelle prsidente aurait en particulier obtenu que France
Mdias Monde nait pas payer les cots techniques de diffusion.
Lintervenant prcit indique quune runion interministrielle au niveau des cabinets sest
tenue en novembre 2012, actant quil ne devait pas tre donn suite par France 24 au projet
de diffusion de ses programmes sur Numro 23.
Mme Marie-Christine Saragosse a alors explor la possibilit dobtenir une fentre de diffusion sur
une chane de France Tlvisions. Le blocage persistant de France Tlvisions la nanmoins
amene proposer nouveau, le 29 avril 2013, la ministre de la Culture et de la communication
un autre dispositif combinant la diffusion de France 24 en le-de-France sur une frquence non
utilise par France Tlvisions et la diffusion de France 24 sur Numro 23 entre 6 heures et 9 h 30.
Le projet de partenariat avec Numro 23 aurait finalement t abandonn en accord avec les
tutelles.
Lexistence mme de ce projet de partenariat et son contenu, qui organisait effectivement un
pillage des ressources du service public au profit dun acteur priv, constitue nen pas
douter une affaire dans laffaire . Elle dmontre en tout cas lampleur des soutiens, y compris
politiques, dont a bnfici un projet qui constitue bien des gards ce quun membre de la sphre
excutive a qualifi d insulte la morale publique .
b. Lactivation dun puissant rseau dinfluence
La quasi-totalit des personnes auditionnes par la commission denqute a insist sur lentregent
et le rseau exceptionnels de M. Pascal Houzelot et limpact quils auraient eu dans lattribution de
la frquence : un des lobbyistes les plus efficaces de Paris , unique en son genre , une
plateforme de lobby lui tout seul , un poisson qui nage aussi bien droite qu gauche , un
homme qui a su convaincre des personnes de tous bords politiques gauche comme droite et qui
a su sduire des hommes politiques, des actionnaires et le CSA , un projet port par une
formidable campagne de communication qui a suscit dans Paris un formidable engouement , un
organisateur de soires qui font courir le Tout-Paris et o lon croise du trs beau monde, un homme
qui aurait les cls du CSA, voire du Conseil dtat
Lquipe runie par M. Houzelot en soutien son projet tait en effet extrmement impressionnante
et a fortement impressionn.
Au-del des cinq milliardaires runis son tour de table financier, elle incluait M. Damien Cuier,
ancien directeur gnral de France Tlvisions charg de la gestion, des finances et des

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ressources humaines, nomm en 2010 directeur gnral de Fremantle Media France, ancien
conseiller aux cabinets de M. Nicolas Sarkozy et de M. Jean-Franois Cop lors de leurs passages
au ministre de lconomie, des finances et du budget.
Lquipe comptait aussi M. David Kessler, ancien directeur gnral du CSA, ancien conseiller
culturel du Premier ministre, M. Lionel Jospin, et futur conseiller culturel du Prsident de la
Rpublique, alors directeur gnral des Inrockuptibles, dont la prsence a t particulirement mise
en avant par M. Houzelot au cours de laudition publique du 8 mars 2012. Plusieurs conseillers du
CSA de lpoque ont dailleurs soulign linfluence de la prsence de M. Kessler dans leur
apprciation du dossier. Un conseiller indique ainsi : M. David Kessler, qui tait appel jouer un
rle important dans le projet, tait lhomme que lon sait . Un proche du dossier souligne qu il a
assist laudition et apport tout son poids la crdibilit de cette candidature . Plus
directement, un autre membre du conseil affirme que David Kessler apporte son soutien
politique, professionnel et conomique , le premier de ces adjectifs faisant changer assez
radicalement la perspective.
La vido de prsentation de TVous la Tldiversit diffuse lors de laudition mettait galement en
avant, sans scrupule excessif, des soutiens de nature politique dans le contexte lectoral que
lon sait. Sexprimaient ainsi Mme Fleur Pellerin et M. Chenva Tieu, prsents comme
Fondateurs du Club du XXI e sicle. Ils sont engags, elle, dans la campagne de Franois
Hollande, lui dans celle de Nicolas Sarkozy.
Au demeurant, les auditions de la commission denqute indiquent que les membres du CSA
ntaient pas insensibles aux quilibres et aux signes politiques, ces derniers fussent-ils tnus.
Comme la indiqu un conseiller, il y avait une volont que tous les courants de pense soient
prsents. Yassine Bellatar qui, en plein appel candidatures, animait un festival Strasbourg o le
futur prsident de la Rpublique sexprimait en faveur de la diversit, a retir son projet pour
soutenir celui de Pascal Houzelot. Dans une recherche dquilibre, les membres du CSA ont pu se
dire que la diversit constituait un enjeu important .
Compte tenu des faiblesses que comportait le projet au regard des critres fixs par la loi, le
rapporteur estime quon aurait tort de msestimer limpact de ce rseau aux trs nombreuses
ramifications dans la dcision prise par le CSA.
c. Une institution dans le tourbillon du lobbyisme
Il a t port la connaissance de la commission denqute que M. Pascal Houzelot entretient des
contacts frquents et permanents avec tous les membres du CSA depuis de trs
nombreuses annes et que des membres du CSA participent rgulirement aux fameux dners
quil organise. Sagissant de linstitution en gnral, plusieurs tmoins ont indiqu la commission
que M. Houzelot frquentait assidment les membres du collge et les services dans les locaux
mmes du CSA ; un tmoin a indiqu, par exemple : mon arrive, [] on ma prsent
M. Houzelot dans les couloirs du CSA en me disant quil fallait que je le voie . Arriv de
frache date, jtais convaincu quil faisait partie des services du CSA ; ce nest que plus tard
que jai compris quil avait quelques habitudes dans ces lieux, en tout cas quelques
connaissances. Il aurait fallu une intervention du prsident Olivier Schrameck pour quil soit mis fin
ces habitudes .
Plus gnralement, le rapporteur a t frapp par les liens de proximit et de familiarit trs
forts qui se manifestent entre le rgulateur, y compris les services, et les rguls.
Un membre du CSA a relev que laffaire Numro 23 pose la question de la dontologie dune
autorit indpendante qui, ntant pas un organe hors sol, dans sa tour divoire, mais un partenaire
au sein dun cosystme compos des acteurs de la radio et de la tlvision, est sous la pression
permanente du lobbyisme. La proximit qui stablit rapidement entre le rgulateur et les
rguls explique sans doute la rticence du premier utiliser larme de la sanction.

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cet gard, lun des htes prestigieux de M. Pascal Houzelot a rappel qu il faut une longue
cuillre pour souper avec le diable et savoir se mfier de ceux qui, disposant dun rseau
important et faisant eux-mmes beaucoup de relations publiques, crent une sorte de tourbillon
dans lequel on perd un peu le sens de la raison rpublicaine .
III. UN RGULATEUR DFAILLANT DANS LE CONVENTIONNEMENT ET LE CONTRLE DES
ENGAGEMENTS
Il convient de souligner que la slection des candidats nest pas une dcision au sens administratif :
ce qui compte est la dlivrance de lautorisation dmettre, qui va de pair avec le rejet des autres
candidatures et qui est tributaire de la ngociation des conventions. Si celle-ci naboutit pas, un
autre candidat peut tre slectionn avec lequel le CSA ngocie nouveau, pour arriver la
dlivrance des autorisations et, simultanment, au rejet formel des autres candidatures.
lissue de la ngociation des conventions, les dcisions dautorisation des six chanes retenues
ont t prises le 3 juillet 2012. compter de cette date, la mission du CSA a consist sassurer
que le titulaire de lautorisation respecte les obligations fixes par sa convention, qui sont la
contrepartie de la gratuit des frquences.
Or, la commission a relev que le CSA a t particulirement dfaillant dans le conventionnement
de Numro 23 et le contrle de ses engagements. Ce laxisme est regrettable au regard du respect
des objectifs dintrt gnral ports par la plateforme hertzienne. Il est dautant plus condamnable
quil a contribu maximiser la valeur de la chane vendue, dans un contexte o des alertes
srieuses suggraient que cet objectif ntait pas tranger toute lopration.
A. LE CONVENTIONNEMENT DE LA CHANE NUMRO 23
La signature de la convention est un enjeu majeur puisquelle conditionne lattribution dune
autorisation. Il importe de souligner que le CSA nest en rien oblig dautoriser un candidat
mettre, du moment que, conformment larticle 32 de la loi du 30 septembre 1986, sa dcision
de refus est motive.
1. Une convention excessivement souple
La ngociation des conventions des six chanes slectionnes a t rintroduite dans le cadre
ordinaire puisque cest le groupe de travail Tlvisions nationales prives gratuites qui a assur
linstruction, sous la conduite de M. Emmanuel Gabla et Mme Francine Mariani-Ducray. Les tmoins
entendus par la commission denqute ont indiqu que les projets de convention avaient t
travaills partir des lments des dossiers de candidature. Les aspects relatifs aux programmes
indits et la haute dfinition ont t tout particulirement tudis.
Un membre du CSA a soulign combien les oprateurs se sont battus sur chaque point pour
quon leur impose le moins de contraintes possible. Si le combat suppose une opposition, cest
peut-tre au vu du rsultat final quun titulaire dautorisation a pu affirmer que le CSA a fait preuve
dune certaine lgret dans la ngociation des conventions .
La convention de Numro 23 a t dcrite comme particulirement souple par diffrents
reprsentants du CSA. Un conseiller la juge faible ; un autre a estim que M. Emmanuel
Gabla, qui aimait beaucoup Numro 23 , avait t trop cool avec la convention de la
chane ; selon un autre membre du collge, cette convention est aussi large dans ses
ambitions que lche dans ses obligations . Un autre conseiller a nuanc cette affirmation en
indiquant qu une telle chose est courante et que le mme raisonnement vaut pour toutes les
conventions, le CSA tant rarement dans le plus-disant . De mme, un autre membre a
reconnu que la convention tait souple dans les catgories de programmes quelle prvoyait, mais a
affirm quelle ne ltait pas moins que celles de 6ter ou de Chrie 25.
Le principal engagement du candidat ayant port sur la promotion de la diversit, il est intressant
de voir comment la convention reflte lambition affiche. Si le candidat Pascal Houzelot stait

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engag, lors de son audition publique, surtraiter des sujets actuellement sous-traits par les
autres chanes et tre la diversit ce quArte est la culture, force est de constater que ces
ambitions ne se retrouvent pas dans la convention.
Larticle 3-1-1 stipule en effet que Lditeur propose un service refltant la diversit de la socit
franaise dans toutes ses composantes. Sa programmation est ouverte sur le monde : diversit des
origines, des cultures, des modes de vie personnels et familiaux ainsi que des conditions
physiques. Le service contribue la cohsion sociale et vite toute approche communautariste.
Loffre de programmes favorise le dbat, la dcouverte et la comprhension du monde
contemporain. Elle aborde des sujets ayant trait aux nouvelles formes dexpression culturelle dans
diffrents domaines (tels que les cultures urbaines, les cultures du monde, la musique, les arts
plastiques ou la littrature), la cration franaise, lhistoire, la science et aux voyages. La
diversit des talents et des expriences de vie ainsi que lappel des experts sont valoriss dans le
traitement des programmes.
Le service favorise la participation des tlspectateurs par lorganisation de dbats, la mise en
place de forums ou dautres formes dinteractivit.
Le rapporteur a pu consulter diffrentes versions du projet de convention et prendre connaissance
de certaines modifications proposes par les titulaires de lautorisation. On peut y voir comment la
ngociation fait passer la chane dun diteur proposant un service thmatique consacr
la diversit de la socit franaise dans toutes ses composantes un service refltant la
diversit de la socit franaise .
Dans un document, M. Damien Cuier propose dlargir la thmatique de la chane
louverture sur le monde , ce qui se traduit par une programmation [] ouverte sur le
monde . La convention prcise que la chane aborde des sujets ayant trait aux nouvelles formes
dexpression culturelle dans diffrents domaines (tels que les cultures urbaines, les cultures du
monde, la musique, les arts plastiques ou la littrature). Un document montre que les reprsentants
de la chane ont propos de faire figurer les cultures urbaines la fin de lnumration, ce qui
aurait mis laccent sur les cultures du monde , beaucoup moins cibles. La diversit des
expriences de vie sest substitue celle des parcours professionnels , la cause gagnant
en noblesse ce quelle perdait en prcision.
On note aussi que les reprsentants de la chane ont fortement insist pour obtenir une monte en
charge trs progressive de lensemble de ses obligations, ce qui, de fait, contribue limiter
les investissements consentir obligatoirement avant la vente.
La rdaction de larticle 3-3-1, issue de la ngociation avec le CSA, traduit toutes les limites et
ambiguts du concept de diversit dans lequel le CSA a consenti se faire piger et la
complaisance inacceptable dont le rgulateur a fait preuve, dans un contexte o le rapporteur
ne le rptera jamais assez il ne pouvait pas ignorer le risque spculatif, comme le montre
lintroduction dune clause de non-cession.
2. Lintroduction dune dure minimale dexploitation du service montre quau moment de la
signature de la convention, le CSA souponne fortement une opration spculative
Des tmoignages confus ont t livrs sur lorigine et les objectifs de cette clause, mais plusieurs
conseillers ont indiqu que lintroduction dune dure minimale dexploitation a t
spcifiquement pense pour Numro 23. Cependant, pour ne pas avoir lair de souponner tel
ou tel oprateur , le CSA aurait fait le choix dintroduire cette clause dans toutes les conventions.
Certes, lobligation de respecter le principe dgalit aurait de toute faon empch quil en ft
autrement, mais un acteur cl du dossier a clairement indiqu que le CSA ntait pas dans
langlisme et a souhait viter une revente trop rapide .
Un membre du CSA dit avoir milit pour une dure de dix ans : connaissant un peu Monsieur
Houzelot et imaginant que nous ntions pas labri dune surprise, une discussion assez houleuse

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sest engage . On lui expliquait quune nouvelle majorit sortirait des urnes et crerait des taxes
empchant tout oprateur de vendre sa chane .
Selon plusieurs tmoignages, un front, plus ou moins uni, des chanes se serait oppos un dlai
de cinq ans en avanant les srieuses difficults juridiques que soulevait une telle clause, qui tait
effectivement fragile ds lors quelle navait pas t mentionne lors du lancement de lappel
candidatures.
Selon un membre du Conseil, sans fondement lgislatif, il ntait pas possible dobtenir linscription
dune dure de dtention satisfaisante de la part de ce nouvel entrant. Le rapporteur juge cet
argument faible. Sil a t en mesure de ngocier un dlai de deux ans et demi, le CSA, qui avait le
pouvoir de ne pas accorder les autorisations, avait sans doute la facult de ngocier un dlai de
cinq ans. Si, en revanche, labsence de fondement lgislatif tait un obstacle essentiel, la dure de
la clause dinterdiction importait peu.
Selon un autre conseiller, le collge aurait opt pour une dure dinterdiction de vente de deux ans
et demi car il considrait que ce dlai tait suffisant pour permettre au lgislateur, sil le souhaitait,
dadopter un texte plus contraignant ou des mesures fiscales dissuasives.
Plus surprenant : il a aussi t dit la commission denqute que deux conseillers auraient pris la
parole pour affirmer que la dure de cinq ans ne correspondait pas la volont du Parlement qui
souhaitait deux ans et demi En bon citoyen je me suis rang cette position . Cette dclaration
apparat particulirement saugrenue et peu conforme limage dune institution dont les membres
ne cessent de clamer leur indpendance et daffirmer quils nobissent aucune influence
politique. En tout tat de cause, les lments recueillis par la commission confirment quau stade de
la signature de la convention, le CSA ntait plus dans langlisme.
Un conseiller a indiqu la commission que deux lments avaient transform en conviction son
intuition dune opration spculative : la rupture des ngociations entre M. Pascal Houzelot et les
porteurs du projet UrbTV, trs peu de temps aprs la slection des candidats, et les programmes de
la chane, mis lantenne compter du 12 dcembre 2012.
B. UN CONTRLE COMPLAISANT DU RESPECT DES ENGAGEMENTS
Lors de laudition publique de M. Pascal Houzelot par le CSA le 13 octobre 2015, dans le cadre de
la procdure de sanction, un change tonnant sest nou avec Mme Mmona HintermannAffejee. La conseillre rappelle M. Houzelot que, lors de son arrive au CSA, en 2013, puis
nouveau en 2014, elle lui a pos la question de la vente puisque des bruits circulaient , quil
avait constamment dmentis. M. Houzelot lui rappelle que ce nest pas tout fait exact : jai
souvenir que vous demandiez quel prix je voudrais la vendre
Dans un tel contexte, le bilan de Numro 23 pour lanne 2013, adopt par le CSA le 24 juillet 2014,
fait montre dune complaisance coupable, alors que de nombreux signaux dalerte clignotent et
que le CSA rclame sans succs la chane la communication dun pacte dactionnaires. Comme
la reconnu un conseiller, une fois lautorisation accorde, nous avons laiss la voiture se lancer
sur lautoroute mme sil ny avait pas assez de stations-service . Cette complaisance est dautant
plus coupable quelle prive le CSA des moyens de sanctionner Numro 23 loccasion du
projet de vente engag en 2015.
1. Le bilan 2013 de Numro 23 : une coupable complaisance
Lorsque le CSA a tudi le premier bilan dactivit des nouveaux services, en 2014, il a adress
chacun des observations mais a pris le parti de ne pas prononcer de mises en demeure, compte
tenu de ce que 2013 devait tre considre comme lanne de mise en place des projets. Le
rapporteur observe que les conventions prvoient dj, afin de tenir compte des difficults
particulires rencontres par les chanes dans leurs premires annes, une monte en charge
progressive des obligations. Le rapporteur note donc quaprs avoir invent la mise en garde
et la mise en garde ferme pour ne pas avoir prononcer de mise en demeure, le CSA a

33

invent la double clmence consistant prvoir des obligations rduites tout en ne


sanctionnant pas leur non-respect.
Sur la premire anne dactivit de Numro 23, cest--dire 2013, le CSA a adopt, le
24 juillet 2014, un bilan particulirement amne.
Un dficit important est constat sur le quota de diffusion duvres cinmatographiques. Sur
lensemble de la diffusion, la chane prsente un dficit de 24,5 points, soit 44 films, sur le quota
duvres europennes, et de 11,2 points, soit 20 films, sur le quota duvres dexpression originale
franaise. Aux heures de grande coute, la chane prsente un dficit de 21,4 points, soit 24,4 films,
sur le quota duvres europennes, et de 8,5 points, soit 9,6 films, sur le quota duvres
dexpression originale franaise. Le Conseil note galement que la chane na pas privilgi
les uvres cinmatographiques provenant dAsie, dAmrique latine ou dAfrique comme le prvoit
larticle 3-1-1 de sa convention. Nanmoins, le CSA sest content de deux mises en garde dont une
ferme.
La partie du bilan du CSA consacre au respect des engagements fixs par larticle 3-1-1 apparat
particulirement irrelle alors que la lecture des bilans diversit tablis par la chane et remis au
CSA laisse sans voix quant lambition de celle-ci en matire de reprsentation des diversits.
La diversit par le tatouage, selon Numro 23
Dans le bilan diversit 2013, la rubrique Parit des genres et reprsentation de la femme , on
peut lire une profession de foi mouvante : Numro 23 entend briser les ides prconues par
une programmation qui met lhonneur les femmes l o on ne les attend pas. Ainsi, le
documentaire du rel indit L.A. INK suit Kat Von D, une artiste tatoueuse qui quitte le salon de
Miami pour ouvrir le sien Los Angeles. Le tatouage tant gnralement considr comme le
terrain des hommes, elle dmontre dune main de matre que cette ide est fausse, comme le
prouve le succs de son salon .
la rubrique Conditions physiques et handicap , on dcouvre les horizons ouverts par la
pratique du tatouage, insouponns de beaucoup dentre nous : Si la diffrence physique subie,
lie principalement au handicap, est au cur des thmatiques dveloppes par Numro 23 au sein
de sa grille de programmes, la chane ne sinterdit pas dexplorer dautres aspects du rapport la
diffrence physique, lorsquelle nest pas subie mais issue dun choix dlibr. Cest le cas des
pratiques lies aux tatouages, par lesquelles au-del de laspect purement graphique, les
personnes tatoues qui sont suivies dans les programmes MIAMI INK et L.A. INK souhaitent rvler
un aspect intime de leur personnalit .
Dans la catgorie Diversit des origines sociales et culturelles , le bilan 2014 fait preuve dun
humour pince-sans-rire mtin dune dose de lyrisme : le talent show INK MASTER : LE
MEILLEUR TATOUEUR met en valeur les forces cratives issues du melting pot amricain. Cest le
cas avec le membre du jury Chris Nunez, dorigine cubaine et artiste tatoueur reconnu. travers les
preuves de tatouage, toutes les inspirations culturelles sont traverses, des lgendes gitanes au
design japonais en passant par des films de divertissement ancrs dans limaginaire populaire .
Le bilan du CSA indique quant lui que Numro 23 sest appliqu rendre compte de la
diversit sous toutes ses formes avec une approche systmatiquement positive et
constructive . Dans la partie consacre au respect des engagements, le CSA poursuit :
Numro 23 a mis lantenne des programmes qui abordent des thmatiques lies la
diversit sous toutes ses formes. Elle a souhait favoriser la sensibilisation du public ces
problmatiques (origines sociales, culturelles, handicap, parit homme-femme, etc.) par
lintermdiaire de programmes grand public, quil sagisse de fictions, de magazines, de
reportages ou de divertissements. Parmi les fictions, on trouve par exemple Orphan Black, srie
canadienne indite en France, prime au Festival de La Rochelle, qui met en scne une hrone
orpheline dont lenfance a t rythme par les diffrents foyers daccueil quelle a frquents. La
srie amricaine Shameless montre avec humour la diversit sociale en prsentant le quotidien
dune famille. Luvre franco-belge Les Bleus : premiers pas dans la police met en scne une unit

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de jeunes policiers dont lun dentre eux, issu dune banlieue sensible, semble devenir un symbole
de lgalit des chances. En matire de handicap, la srie Push Girls montre comment quatre
jeunes femmes en fauteuil roulant font face aux difficults quotidiennes lies leur handicap. Parmi
les magazines, on trouve Rvlations, magazine dinvestigation ou Business Code, magazine
conomique. Les sujets abords offrent une vision de la socit dans son ensemble, travers des
reportages sur le terrain en France et ltranger. La promotion de la culture sous toutes ses
formes est assure par le magazine de nuit intitul La 23me Dimension qui met en valeur les
ralisations artistiques dartistes contemporains du monde entier. 23 Minutes avec est une
collection de portraits de personnalits issues de la diversit. Les entretiens sont raliss par
Christophe Hondelatte et montrent un panorama des diverses composantes de la socit
franaise. Diffus ds la cration de Numro 23, le magazine Miami Ink rvle aux
tlspectateurs lunivers dune boutique de tatouage Miami.
Il est noter que le CSA navait pas abandonn tout esprit critique puisque, dans un mmo datant
du 25 janvier 2013 intitul Programmes diversit sur Numro 23 , les services avaient assorti la
description de la srie Push Girls de la remarque : Problme potentiel : risque datteinte la
dignit de la personne humaine . Les pisodes suivants ont d apaiser ces alarmes puisque ds le
19 fvrier, un point dtape libell Un mois de programmation de Numro 23 reprenait le
paragraphe descriptif de la srie mais ne faisait plus mention daucun problme potentiel . Il en
sera de mme pour les analyses subsquentes.
Le rapporteur note enfin que le partenariat annonc avec France 24 en mars 2012 nayant pas
abouti, la chane na t en mesure de mettre lantenne un programme dinformation
internationale quen octobre 2013. Le bilan du CSA fait nanmoins figurer le lancement partir du
mois doctobre 2013 dune mission journalire privilgiant linformation internationale parmi les
engagements qui ont t respects par la chane en 2013.
Cest se demander qui, des services du CSA ou de Numro 23, a tenu la plume pour rdiger
le bilan du CSA. Sagissant du respect des engagements ditoriaux qui constituent rien
moins que lessence mme du projet port devant le CSA en 2102 et accept par lui une partie de
la rponse peut tre trouve dans une comparaison directe des textes labors par le rgulateur et
par le rgul.
LE BILAN DE LANNE 2013 VU PAR LE CSA ET VU PAR NUMRO 23
FLORILGE

Bilan tabli par le CSA

Bilan tabli par Numro 23

Orphan Black, srie canadienne indite en


France, prime au Festival de La Rochelle,
qui met en scne une hrone orpheline dont
lenfance a t rythme par les diffrents
foyers daccueil quelle a frquents

ORPHAN BLACK est une srie canadienne indite


en France, prime au Festival de La Rochelle, qui
met en scne une hrone orpheline dont lenfance a
t rythme par les diffrents foyers quelle a
frquents.

La srie amricaine Shameless montre avec


humour la diversit sociale en prsentant le
quotidien dune famille

La srie amricaine SHAMELESS montre avec


humour que la vie est tout sauf un long fleuve
tranquille, en suivant le quotidien de la famille
Gallagher : []

Luvre franco-belge Les Bleus : premiers


pas dans la police met en scne une unit de
jeunes policiers dont lun dentre eux, issu
dune banlieue sensible, semble devenir un
symbole de lgalit des chances.

[] luvre de fiction franco-belge LES BLEUS :


PREMIERS PAS DANS LA POLICE met en scne
une jeune brigade de dbutants dans la police. Parmi
eux, Alex est un jeune homme qui a grandi dans la
banlieue et devient le symbole de lascension
sociale et lgalit des chances.

Parmi les magazines, on trouve Rvlations,


magazine dinvestigation ou Business Code,
magazine conomique. Les sujets abords

Que ce soit le magazine dinvestigation


REVELATIONS ou le magazine conomique
BUSINESS CODE, les sujets abords offrent une

35

offrent une vision de la socit dans son


ensemble, travers des reportages sur le
terrain en France et ltranger.

vision la plus juste possible de la socit franaise


dans son ensemble, travers des reportages sur le
terrain en France et ltranger.

Eu gard la complaisance dont le CSA a fait preuve dans le suivi des obligations fixes par les
conventions, un membre des services a observ quil serait souhaitable que ce suivi soit exerc
pour les chanes prives de la TNT dans les mmes conditions que pour les chanes publiques,
avec notamment une obligation de prsentation la reprsentation nationale.
2. Une raction qui a par trop tran
Plusieurs interlocuteurs ont soulign que le CSA stait rveill tardivement et le rapporteur ne
peut que sinterroger sur ce quaurait t cette raction si laffaire Numro 23 navait pas suscit
la vague dindignation de lopinion qui a suivi lannonce dune cession de la chane au groupe
NextRadioTV. Cet tat de fait nest pas ni par un membre du CSA, qui met en avant le manque de
moyens de linstitution et la responsabilit particulire du groupe de travail charg du suivi, qui il
revenait dinstruire le dossier et de proposer au prsident linscription lordre du jour du collge de
telle ou telle question lui paraissant mriter examen en assemble plnire. Cette explication ne
saurait satisfaire pleinement, compte tenu de lattention toute particulire que mritait le suivi du
dossier de la part de lensemble du Conseil.
Il faut cependant reconnatre que, comme lors de lexamen des dossiers de candidature, le mode de
fonctionnement du CSA na pas aid un suivi efficace. Lexistence de dix-neuf groupes de travail,
ayant pour mission dinstruire, en liaison avec les services, les questions relevant de leur domaine,
le fait que leur prsident rapporte le sujet devant le collge et soit linterlocuteur privilgi vis--vis
de lextrieur, conduisent le CSA agir de manire clate, comme autant de rgulateurs
autonomes menant des politiques propres. Malgr les efforts de rforme, lactuel collge et son
prsident ne disposent pas de tous les leviers pour exercer un contrle collgial efficace des
obligations des chanes et coordonner les actions de rgulation.
Le CSA a t saisi, le 9 avril 2015, dune demande dagrment de la cession de la chane
Numro 23 au groupe NextRadioTV. Le 24 avril 2015, il a dcid de lancer, en application des
alinas 5 et 6 de larticle 42-3 de la loi du 30 septembre 1986, une tude dimpact, notamment
conomique, de cette modification du march de la tlvision gratuite. Cest dans le cadre de cette
tude dimpact conomique, adopte le 29 juillet 2015, quil a pour la premire fois tabli un bilan
de la chane digne de ce nom, qui contraste de manire frappante avec le bilan adopt un an
plus tt.
Le Conseil a constat la ritration des manquements aux obligations de diffusion ayant dj justifi
le prononc des deux mises en garde prcdentes, en matire duvres originales
cinmatographiques europennes dune part, duvres originales franaises dautre part. Le CSA a
par ailleurs constat le non-respect des obligations conventionnelles de la chane en matire de
programmation cinmatographique trangre. Au surplus, il a t adress Numro 23 en des
termes qualifis de fermes une lettre concernant le dpassement du nombre de films diffuss, la
chane ne stant pas conforme ses obligations rglementaires drivant du dcret du 17 janvier
1990.
Surtout, le CSA a enfin relev ce quil a qualifi de drive de la ligne ditoriale de
Numro 23, caractrise notamment par un appauvrissement des programmes pouvant tre
qualifis de relatifs la diversit avec en particulier, la disparition de magazines
comme 23 minutes avec ou Hondelatte Dimanche, deux magazines de M. Christophe Hondelatte,
lequel semblait lui seul incarner lessentiel des efforts de la chane en direction de la diversit.
Aprs avoir complaisamment rattach des missions de tatouage au traitement de la diversit ,
le CSA relve qu au sein du temps de diffusion consacr la reprsentation de la diversit de la
socit franaise, de la dcouverte et la comprhension du monde contemporain par Numro 23
(soit 3 323 heures), la thmatique des arts corporels (dont le tatouage) reprsente lcran un
volume de prs de 1 222 heures en 2014, soit environ 36,8 %, laventure et le voyage 21,4 % et lart

36

contemporain 10,1 % ; les autres thmatiques reprsentent chacune moins de 10 % de loffre.


Ainsi, il ressort de lexamen de la programmation actuelle de Numro 23 que la chane a mis
laccent sur les expressions culturelles et certains aspects de la dcouverte du monde au dtriment
de la reprsentation de la diversit de la socit franaise (2,7 % du temps de diffusion). Par
ailleurs, il persiste un manque de varit des thmes sous lesquels la diversit est aborde.
Certaines initiatives visent favoriser la reprsentation des diversits de la socit franaise. Ces
efforts restent cependant trs limits en volume horaire. Le CSA tablit enfin, deux ans
seulement aprs le lancement de la chane mais bien longtemps aprs lapparition des
premiers signes avant-coureurs, que lobjectif premier du projet ditorial autoris en 2012
la reprsentation de la diversit de la socit franaise a t remis au placard.
Le CSA note aussi quen 2014, Numro 23 na pas respect son engagement de favoriser la
diversit des origines au sein de son offre cinmatographique trangre consistant privilgier,
parmi les cinmatographies trangres, celles provenant notamment dAsie, dAmrique latine et
dAfrique (). Elle na pas satisfait son engagement de favoriser la participation des
tlspectateurs par lorganisation de dbats, la mise en place de forums ou dautres formes
dinteractivit. De mme, en souscrivant une acception trs souple de la notion de dcouverte et
de comprhension du monde contemporain, elle na pas parfaitement rpondu lobjet de sa
convention . Le CSA relve aussi que La grille comporte galement une forte proportion de
programmes trangers (47,8 %, dont 38,7 % dorigine amricaine) qui ne rpondent pas la
vocation premire de la chane de reprsenter la diversit de la socit franaise . Un abme
spare ces constats de ceux du bilan de juillet 2014.
3. Un dlai de raction qui concourt lchec de la procdure de sanction
Les informations transmises la commission denqute montrent que la grande mansutude dont a
bnfici Numro 23 jusquen 2015 a contribu lannulation de la dcision de retrait de
lautorisation prononce par le Conseil dtat en mars 2016. Comme la soulign une partie
prenante du dossier, selon le Conseil dtat, le dossier comportait trs peu dlments
tendant montrer que le CSA avait des reproches faire sur la manire dont les obligations
conventionnelles relatives la programmation avaient t excutes . Ce qui est difficile
dans cette affaire, cest que le CSA sest rveill trs tard et a utilis larme nuclaire alors que la
convention permettait des mises en demeure, des avertissements, bref, des sanctions plus
progressives . Si le CSA avait sanctionn plus tt par des mises en demeure, ne serait-ce que la
non-transmission des documents, il aurait t plus fond retirer lautorisation dmettre.
La section du contentieux du Conseil dtat na pas manqu de relever quil appartient au CSA, si
la socit ne satisfait pas certaines obligations prvues par la convention, de mettre en uvre,
aprs mise en demeure, le pouvoir de sanction quil tire de larticle 42-1 de la loi du
30 septembre 1986 pour en obtenir le respect .
La complaisance dont le CSA a fait preuve quant au respect par Numro 23 de ses obligations en
2013 et 2014 est dautant plus coupable quelle a rendu inoprante lintervention du lgislateur
doctobre 2015, destine encadrer les conditions dans lesquels le CSA agre le
changement du contrle direct ou indirect du titulaire dune autorisation.
Rappelons qu linitiative de Mme Catherine Morin-Desailly, et dans le but prcis de faire obstacle
au changement de contrle de Numro 23, la loi du 14 octobre 2015 relative au deuxime dividende
numrique et la poursuite de la modernisation de la TNT a complt larticle 42-3 de la loi du
30 septembre 1986 a prcis que le CSA doit tenir compte du respect par lditeur, lors des deux
annes prcdant lanne de la demande dagrment, de ses obligations conventionnelles relatives
la programmation du service. Comme lindique lexpos des motifs de lamendement prsent par
Mme Morin-Desailly, lpisode de la vente de la chane Numro 23 a montr quil existait une
faiblesse dans le droit applicable puisque le rgulateur est aujourdhui dans limpossibilit dexercer
sa mission afin de veiller ce quune chane qui ne remplit pas ses obligations ne fasse lobjet
dune vente spculative .
Saisi dune demande dagrment de la cession du contrle de Diversit TV NextRadioTV, le CSA
dcide, le 14 octobre 2015, date de promulgation de la loi qui venait de lui fournir un nouvel

37

outil, de ne pas se prononcer sur cette demande dagrment. Labsence de contrle effectif des
obligations de Numro 23 ne lui permettait pas de faire usage de ce nouvel outil.
IV. UNE PROCDURE DE CONTRLE ET DE SANCTION PAR LE CSA ALLANT TOUT DROIT
VERS LCHEC
A. AVANT LA PROCDURE DE SANCTION : UNE COUPABLE NGLIGENCE DANS LA
SURVEILLANCE DES OPRATIONS FINANCIRES AUTOUR DE LACTIONNARIAT DE
NUMRO 23
Les auditions de la commission denqute et les investigations menes sur pices et sur place au
CSA par votre rapporteur nont pas permis de constater que les oprations capitalistiques qui ont
jalonn lhistoire de Numro 23 prsentent un caractre illicite. Cependant, le rgulateur, dot des
moyens lgaux et conventionnels pour surveiller ces oprations, a montr une ngligence
certaine, rendant possibles des montages financiers qui napparaissent pas correspondre au
projet de dveloppement au long cours dun nouveau mdia.
1. La vente des chanes et la spculation sur la valeur de leurs autorisations dmettre ont
t plus lgitimes quencadres par les volutions de la loi du 30 septembre 1986
a. Les autorisations dmettre sont dlivres par le CSA intuitu personae
Comme le prvoit larticle L. 2124-26 du code gnral de la proprit des personnes publiques,
lutilisation, par les titulaires dautorisation, de frquences radiolectriques disponibles sur le
territoire de la Rpublique, constitue un mode doccupation privatif du domaine public de ltat. En
vertu des principes gnraux rgissant lutilisation du domaine public, les autorisations
doccupation de ce domaine ont un caractre prcaire et personnel et sont donc
incessibles (16). En dautres termes, le titre tant dlivr intuitu personae, seul le

bnficiaire identifi dans lautorisation ou la convention pourra occuper la


dpendance du domaine public concerne. Par consquent, dune part, loccupant du
domaine public ne saurait, de sa propre initiative, transfrer le titre quil dtient par
voie de cession ou de succession ; dautre part, le gestionnaire du domaine ne peut
autoriser le titulaire transmettre son titre doccupation (17), sauf lorsque cette cession
est prvue et autorise par crit par le gestionnaire de ce domaine (18).
La loi n 86-1067 du 30 septembre 1986 relative la libert de communication met en uvre ce
principe de dlivrance des autorisations une personne morale identifie. Son article 35 interdit
de prter son nom, de quelque manire que ce soit, toute personne qui se porte candidate la
dlivrance dune autorisation relative un service de communication audiovisuelle ou qui possde
ou contrle, au sens de larticle L. 233-3 du code de commerce sur les socits commerciales, une
socit titulaire dune telle autorisation . En application de cette mme loi, les personnes pouvant
tre candidates lattribution dune autorisation de diffusion dun service de tlvision numrique
hertzien sont des diteurs de services constitus sous forme de socit commerciale, y compris
de socit dconomie mixte locale ou de socit cooprative dintrt collectif, ou dtablissement
public de coopration culturelle ou dassociation .
b. La loi de 1986 na cependant jamais interdit la modification du capital et donc la cession
des socits titulaires dautorisation dmettre
Si la loi du 30 septembre 1986 nautorise pas la cession dune autorisation dmettre, elle ninterdit
pas lvolution du capital de la socit titulaire de lautorisation, donc in fine la cession du
contrle de cette socit.
Ds 1986, son article 36 prvoyait que les actions reprsentant le capital dune socit titulaire
dune autorisation relative un service de communication audiovisuelle doivent tre nominatives ;
son article 38 oblige tout actionnaire venant dtenir une part essentielle de son capital 20 %

38

initialement, 10 % depuis la loi n 2000-719 du 1er aot 2000 en informer le Conseil suprieur de
laudiovisuel dans le dlai dun mois compter du franchissement de ces seuils ; son article 40
interdit une personne de nationalit trangre de procder une acquisition ayant pour effet de
porter, directement ou indirectement, la part du capital dtenue par des trangers plus de 20 % du
capital social ou des droits de vote sous rserve des engagements internationaux de la France,
notamment du droit europen.
Ces dispositions ont t mises en uvre et compltes par le CSA dans le cadre des conventions
conclues avec les titulaires des autorisations dmettre. Ainsi, larticle 4-1-1 de la convention signe
le 3 juillet 2012 avec Diversit TV France enjoint cette dernire de communiquer au CSA :
toute modification du montant du capital social ainsi que toute modification de la rpartition portant
sur 1 % ou plus du capital social ou des droits de vote ;
tout changement de contrle ainsi que toute modification de la rpartition portant sur 5 % ou plus
du capital social ou des droits de vote de la ou des socits contrlant la socit titulaire ;
les lments permettant de dterminer la nationalit de chacun de ses actionnaires et la part de
son actionnariat non communautaire ;
le nom du ou des reprsentants lgaux de la socit ainsi que du directeur de la publication, au
sens de larticle 93-2 de la loi n 82-652 du 29 juillet 1982.
c. Une modification substantielle de lactionnariat de la socit dtentrice peut justifier un
retrait de lautorisation dmettre, lorsquelle emporte remise en cause de la dfense du
pluralisme, de lintrt du public et des choix oprs lors de la dlivrance de cette
autorisation
Ds la version initiale de la loi du 30 septembre 1986, le troisime alina de larticle 42, transfr
par la suite au sein de larticle 42-3, ouvre lautorit de rgulation la possibilit sans mise en
demeure pralable, [de] retirer lautorisation en cas de modification substantielle des
donnes au vu desquelles lautorisation avait t dlivre, notamment de changements
intervenus dans la composition du capital social ou des organes de direction, et dans les modalits
de financement .
loccasion dune modification du capital de la socit La Cinq, titulaire lpoque dune
autorisation dexploiter un service national de tlvision par voie hertzienne terrestre, modification
agre par le CSA le 23 octobre 1990, le Conseil dtat a t amen considrer qu il appartient
au Conseil, dans le cadre des pouvoirs quil tient de la loi pour autoriser lexploitation dun service
de tlvision, de rechercher si les modifications envisages par la socit titulaire de lautorisation
sont de nature remettre en cause les choix oprs lors de la dlivrance de cette autorisation (19).

Par la suite, il a dgag le principe selon lequel il incombe au Conseil suprieur de


laudiovisuel, saisi dune telle demande, de dterminer, en prenant en compte les
circonstances de fait et de droit la date o il se prononce, notamment en ce qui
concerne la diversit des oprateurs, si les modifications envisages sont, eu gard,
le cas chant, aux engagements pris par les oprateurs intresss pour en attnuer
ou en compenser les effets ou aux obligations quil fixe cette fin, de nature
compromettre limpratif fondamental de pluralisme et lintrt du public et
justifient, par suite, une abrogation de lautorisation initialement accorde (20).
Cette dcision reconnaissait ainsi au CSA la possibilit de ngocier les conditions de
changement de contrle avec la socit intresse.
Dans les faits, le CSA a toujours valid les modifications de capital des socits titulaires
dautorisations dmettre un service de tlvision sur lesquelles il a eu
statuer (21) rserve faite de la dcision n 2015-368 du 14 octobre 2015 relative la

39

demande dagrment de la modification du contrle de Diversit TV France, le CSA


ayant dcid quil ny avait pas lieu statuer compte tenu de la sanction inflige par
ailleurs le mme jour cette socit.
d. Jusquen novembre 2013, lagrment ntait pas un rgime lgal dautorisation des
modifications capitalistiques mais une simple pratique conventionnelle
Jusquen 2013, la procdure dagrment navait de fondement que conventionnel ; elle permettait
au CSA danalyser si les modifications intervenues constituaient une modification substantielle
des donnes au vu desquelles lautorisation avait t dlivre , mais elle ne constituait pas un
rgime lgal dautorisation procder ou non la modification propose.
Le Conseil constitutionnel a dailleurs considr le 28 dcembre 2011 que larticle 42-3 de la loi du
30 septembre 1986 susvise nimpose pas lagrment du Conseil suprieur audiovisuel
pralablement au transfert du contrle de la socit titulaire de lautorisation la suite de lapport, la
cession ou lchange des titres (22). Selon la lecture faite par le Conseil constitutionnel,

le titulaire peut solliciter le CSA pour lui demander si, en cas de modification du
capital social, il retirerait ou non lagrment. Le Conseil dtat contrle alors la
dcision du CSA. Cette pratique conventionnelle na pour autant pas fait natre une
obligation pour toute socit titulaire dune autorisation de solliciter un agrment
du CSA pour une cession en prenant alors le risque que le CSA utilise ses pouvoirs
du premier alina de larticle 42-3 de la loi du 30 septembre 1986 et retire
lagrment. (23)
e. Linstauration progressive partir de 2013 dun rgime dagrment de la cession du
contrle des socits titulaires a conduit considrer comme normale ces modifications de
contrle
Cinq textes lgislatifs, intervenus entre 2004 et 2016, sont venus raffiner et modifier la porte du
dispositif de larticle 42-3.
La loi n 2004-669 du 9 juillet 2004 a introduit la possibilit dagrer sous conditions un changement
de titulaire dune autorisation dmettre un service de radio au sein dun mme groupe, accompagn
dun changement de catgorie du service.
La loi n 2007-309 du 5 mars 2007 a autoris le CSA donner son agrment une modification
substantielle des donnes au vu desquelles il a autoris un service en tlvision mobile
personnelle, notamment lorsquelle porte sur la programmation ou les modalits de
commercialisation .
la suite de diffrentes oprations de concentration, en particulier lachat des chanes du groupe
Bollor par le groupe Canal + en septembre 2011, plusieurs modifications lgislatives dorigine
parlementaire ont cherch crer un rgime lgal dagrment par le CSA de la prise de
contrle dune chane et un dispositif de taxation de ce type dopration.
La loi n 2013-1028 du 15 novembre 2013 relative lindpendance de laudiovisuel public a ainsi
permis au CSA dautoriser un titulaire demander modifier les modalits de financement de son
service (passage dun modle payant un modle gratuit), sans lancement dun nouvel appel
candidatures, en prenant en compte les quilibres du march publicitaire .
Mais elle a galement instaur un rgime dagrment par le CSA de toute modification du contrle
direct ou indirect, au sens de larticle L. 233-3 du code de commerce , de la socit titulaire de
lautorisation, aprs tude dimpact, dans une dcision motive. Mis en place dans lunique objectif
de dfinir un fait gnrateur permettant la taxation des oprations capitalistiques sous-jacentes (24),

40

ce rgime dautorisation a t introduit par le lgislateur sans dfinir aucunement les


critres observer par le CSA pour donner ou refuser cet agrment.
Ce rgime a t prcis par deux dispositions rcentes, prises en vue dinterdire une opration telle
que le projet de prise de contrle de Numro 23 par NextRadioTV prsent en avril 2015.
La loi n 2015-1267 du 14 octobre 2015 relative au deuxime dividende numrique et la poursuite
de la modernisation de la tlvision numrique terrestre a ainsi prcis que cet agrment est
dlivr en tenant compte du respect par lditeur, lors des deux annes prcdant lanne de la
demande dagrment, de ses obligations conventionnelles relatives la programmation du
service .
Le lgislateur plaait ainsi entre les mains du CSA un outil potentiellement efficace mais, comme le
rapporteur la indiqu dans les pages prcdentes, cet outil a t priv deffet pour ce qui concerne
Numro 23 en raison des lacunes qua montres le rgulateur dans lexercice de ses pouvoirs de
contrle des obligations conventionnelles et de sanction de leur non-respect.
Enfin, la loi n 2016-1524 du 14 novembre 2016 visant renforcer la libert, lindpendance et le
pluralisme des mdias interdit au CSA de dlivrer un tel agrment une modification du contrle
dans un dlai de cinq ans compter de la dlivrance de lautorisation dmettre un service de
tlvision numrique terrestre sauf en cas de difficults conomiques menaant la viabilit de
cette socit .
f. Le lgislateur a mme accept que lchec du projet conomique pour lequel une
autorisation dmettre a t dlivre justifie la cession de la socit dtentrice et non la
remise au rgulateur de cette autorisation
Le lgislateur de 1986 avait dict une disposition au champ dapplication trs large, permettant au
rgulateur de retirer une autorisation dmettre si les conditions ayant prsid sa dlivrance
notamment lidentit des associs et la rpartition du capital de la socit titulaire venaient
tre remises en cause.
La mise en place dun agrment au changement de contrle, dans lobjectif affich de taxer
des oprations probablement spculatives, a invers cette logique : la prise de contrle
dune socit titulaire dune autorisation dmettre est dsormais une opration dautant
plus normale que les conditions permettant au CSA de limiter le risque dopration
spculative apparaissent peu oprantes :
le respect de ses obligations par le titulaire ne doit tre que pris en compte par le rgulateur,
ce qui lui ouvre la possibilit dcarter ce critre ;
les difficults conomiques menaant la viabilit de cette socit , cest--dire lchec du
modle conomique pris en considration au moment de dlivrer lautorisation, sont dornavant
reconnues par le lgislateur comme un motif suffisant pour justifier la cession rapide de la socit
un autre oprateur, avant lexpiration du dlai de cinq ans dsormais exigible.
Ainsi, le lgislateur fait dsormais de la survie conomique dune entreprise titulaire
dautorisation dmettre un motif justifiant lapplication dun rgime drogatoire. Il semble au
contraire au rapporteur que cela ne peut que conduire justifier des oprations inacceptables :
si lchec conomique rsulte de lincomptence gestionnaire du titulaire de lautorisation, il
convient de prendre acte que le CSA na pas valu convenablement ses capacits lorsquil la
retenu ;
si lchec conomique traduit la non-pertinence du projet ditorial, incapable de fdrer un public
et de gnrer les ressources ncessaires la prennit du service, tenter de prolonger lexploitation

41

par une seule modification du contrle de la socit ditrice, sans remise en cause du format initial,
ne se justifie pas ;
si la reprise de la socit titulaire est assortie dune modification des obligations ditoriales ou
programmatiques de la chane, cela revient permettre la valorisation de lautorisation dmettre
dans le cadre dune opration financire, aprs disparition des raisons (qualit des personnes et
pertinence du projet ditorial) ayant conduit la dlivrance de lautorisation par le CSA.
Le rapporteur observe que plusieurs chanes de la TNT payante ont constat lchec de leur
modle conomique et ont rendu les autorisations dmettre prcdemment dlivres : la
chane AB1 a renonc sa frquence en octobre 2008 et la chane Canal J, du groupe Lagardre,
a arrt sa diffusion en avril 2009. On pourra remarquer que larrt de cette diffusion a eu pour
consquence de mettre en pril la constitution dune offre en bouquet sur la TNT payante, donc la
viabilit des autres chanes ayant choisi ce modle.
2. Le premier tour de table de Diversit TV France : des financiers peu exigeants
Au nombre des critres dicts par le lgislateur pour dlivrer une autorisation dmettre figurent,
larticle 29 de la loi du 30 septembre 1986, lexprience acquise par le candidat dans les activits
de communication et le financement et [les] perspectives dexploitation du service .
Ces deux lments ont t constamment mis en avant par les membres du CSA ayant procd la
slection du dossier prsent par Diversit TV France. Comme la dclar lun deux la
commission denqute, il sagissait dun casting rendre jaloux tout entrepreneur en qute de
capitaux .
Laisance financire et la rputation incontestable des personnalits prsentes comme appeles
participer un investissement prenne ont bloui le CSA, lamenant poser un regard dtach sur
un cart au dossier de candidature.
a. Un premier tour de table diffrent de celui annonc
Une fois lautorisation dmettre dlivre le 3 juillet 2012 Diversit TV France, contrle
entirement par M. Pascal Houzelot cette date, une augmentation du capital de cette socit est
dcide le 9 juillet 2012. Cependant, elle ne correspond pas exactement laugmentation de capital
dcrite quelques mois auparavant dans le dossier de candidature.
Elle est effectue en portant le capital social de 10 000 11 765 euros travers lmission de
1 765 actions nouvelles de valeur nominale un euro, assorties dune prime dmission de
2 831,86 euros par action. Lopration, finalise en octobre 2012, fait entrer sept actionnaires,
qualifis par la suite d historiques , qui versent 5 millions deuros pour prendre 15 % du capital,
ce qui valorise la socit 33,33 millions deuros. Un comit de surveillance comprenant huit
membres reprsentant chacun lun des actionnaires est cr cette occasion, dot de pouvoirs
importants.
Les modalits retenues pour laugmentation de capital confortent lassise financire de la socit
par rapport au schma prsent dans le dossier de candidature : prenant la forme de primes
dmission, les fonds levs auprs des actionnaires sont dfinitivement acquis la socit alors
quils auraient t essentiellement prcaires sils avaient t dposs sur des comptes courants
dassoci quand bien mme ceux-ci eussent t bloqus quelque temps.
Les modalits retenues pour laugmentation de capital confortent galement lassise financire de
M. Pascal Houzelot : ses parts dans le capital de Diversit TV France sont ipso facto valorises
28 millions deuros. Six jours seulement aprs que lautorisation a t dlivre, cinq mois avant le
dbut effectif des missions, la premire phase du processus de valorisation des actifs de
Diversit TV France et, cette date, de son seul actif : lautorisation dmettre est enclenche.

42

Le tour de table mis en place ne recoupe que partiellement celui prsent dans le dossier de
candidature :
lactionnaire fondateur conserve 85 % du capital ; le dispositif retenu lui permet en effet de ne pas
participer cette premire tranche du financement de la socit, intgralement assure par les
actionnaires entrants, et de garder le contrle ultra majoritaire de celle-ci ;
trois actionnaires non mentionns dans le dossier de candidature (Ufipar, Orefa et Lucide Media)
entrent au capital hauteur de 4,5 % au total, soit le tiers des nouveaux entrants ;
le groupe PPR et les Nouvelles ditions Indpendantes, pressentis dans le dossier de
candidature, ne participent pas laugmentation de capital malgr les lettres dengagement quils
avaient signes. Il est vrai que le partenariat industriel avec les Inrockuptibles qui devaient raliser
une mission hebdomadaire voqu pendant laudition publique du candidat, le 8 mars 2012, a
vcu, ce qui explique le retrait des Nouvelles ditions Indpendantes.
RPARTITION DU CAPITAL DE DIVERSIT TV FRANCE APRS LE 10 OCTOBRE
2012

Actions
10 000
353
353
353
353
177
106
70
11 765

M. Pascal Houzelot
NJJ Presse
Henri Biard
Casino Guichard Perrachon
Ufipar (Groupe LVMH)
Impala
Orefa
Lucide Media
Total

% capital
85 %
3%
3%
3%
3%
1,5 %
0,9 %
0,6 %
100 %

Le CSA est inform le mois suivant de cette augmentation de capital. Il constate que le financement
de la chane nest pas celui qui avait t prvu dans le dossier de candidature, quelques mois
auparavant (25), mais arrive la conclusion que les changements intervenus dans la composition du
capital social ne constituent pas une modification substantielle des donnes au vu desquelles
lautorisation avait t dlivre . La modification du capital social est valide lors de lassemble
plnire du collge du 14 mai 2013 et donne lieu la signature dun avenant la convention, le
6 juin 2013.
b. Des investisseurs peu concerns par la gestion quotidienne de la socit Diversit TV
France
La commission denqute a procd laudition de lensemble des investisseurs effectivement
entrs au capital et de M. Matthieu Pigasse, prsident des Nouvelles ditions Indpendantes. Il en
ressort que les motivations prsentes par ces investisseurs pour sengager dans le projet
relevaient, selon le cas, dune trois des motivations suivantes :
la confiance envers M. Pascal Houzelot, au regard de la vision quils avaient de son activit dans
le secteur audiovisuel franais ou des relations personnelles ou professionnelles entretenues avec
lui ;
la volont de raliser une opration de capital risque, reposant sur une prise de participation
minoritaire dans une socit non cote, avec un objectif de plus-value terme ;
la volont de raliser une opration de mcnat , un investissement social , pour
promouvoir la reprsentation de la diversit, comprise comme celle des minorits visibles en
France, cet objectif tant en phase avec des valeurs quils portaient par ailleurs.

43

Ces actionnaires ont cependant montr avoir eu peu dintrt pour les rsultats et lvolution de la
socit et peu de curiosit pour le contenu des programmes mis lantenne : un seul actionnaire a
reconnu tre pass devant et [avoir] vu que la programmation tait pitre .
Par la suite, les actionnaires historiques nont pas particip une nouvelle augmentation de capital,
alors que les lettres dengagement signes par les investisseurs en annexe au dossier de
candidature prvoyaient des apports rguliers de capitaux tous les six mois environ, pour un
montant total de 20 millions deuros.
3. Trs rapidement aprs le lancement de la chane et sans attendre les premiers rsultats,
une multiplication doprations ne pouvant sexpliquer que par une volont de cder une
entreprise dont le seul actif consistant tait une autorisation doccupation du domaine public
La commission denqute ne dispose pas de moyens dinvestigation permettant de mettre au jour,
plusieurs annes aprs les faits, les intentions et objectifs des dirigeants et actionnaires putatifs et
effectifs de Diversit TV France le 10 janvier 2012, date de dpt de la candidature auprs du CSA.
Cependant, le rapporteur souhaite dtailler la multiplicit des faits, des oprations
capitalistiques, des choix de marketing, qui ne trouvent leur explication logique que dans la
perspective dune cession court terme de la chane, avant mme que ses rsultats permettent
de juger de la pertinence de son projet et de son modle conomique.
a. Lexistence, ds juillet 2012, dun mcanisme de bonus au profit du directeur gnral en
cas de cession de Diversit TV France
Les informations obtenues par la commission denqute ont rvl que plusieurs factures
concernaient des prestations de conseil rgles par Diversit TV France diffrents acteurs dont
D2CP, socit dcrite comme holding de M. Damien Cuier , directeur gnral de la chane, et
Mosca Conseil, socit de M. Pascal Houzelot.
Une plaquette sur Numro 23 labore par Rothschild & Cie (26) indique que les dpenses qualifies
de ressources humaines devaient reprsenter 1,45 million deuros en 2014 et 2015, dont 77 %
pour des consultants et 23 % pour des salaris ; mais ds 2017 elles devaient tomber
357 000 euros, dont 97 % de salaires, du fait de la rduction de personnel intervenant dans le
cadre de contrats de conseils partir de 2016 . Les dpenses de conseil, reprsentant 1,1 million
deuros par an, navaient donc plus vocation exister compter de 2016, sans compromettre la
bonne marche et le plan daffaires de la chane.
Par ailleurs, le point 4.2.2 du pacte dactionnaires entre PHO Holding et UTH (27) indiquait que la
Socit [Diversit TV France] a conclu un contrat avec D2CP en 2012 aux termes duquel la Socit
est convenue, sous certaines circonstances, de verser D2CP 1 % du prix de vente de la Socit
au moment de la Sortie. Lalina suivant dfinit les modalits selon lesquelles la socit UTH
serait amene couvrir en partie la charge financire correspondante selon quelle aurait ou non
rcupr la valeur de son investissement 10 millions deuros loccasion de la vente.
Cette clause est actionne dans le cadre du contrat de cession sign en mai 2015 entre les
actionnaires de Diversit TV France et NextRadioTV : celui-ci prvoit le versement de 1 % du
montant total de la contrepartie au titre dun incentive compris dans un contrat de prestation
conclu entre la Socit et D2PC de lordre dun million deuros.
Il apparat ainsi clairement que le contrat conclu le 1er juillet 2012, avant mme que soit
signe la convention entre Diversit TV France et son directeur gnral comprenait un
incentive , soit une clause dencouragement sous forme de bonus, en cas de cession de la
socit ; le pacte dactionnaires, prsent comme une garantie de linvestissement de lactionnaire
minoritaire, prvoyait galement sa mise enuvre. Il ne sagissait donc pas de faire participer un
dirigeant laugmentation de la valeur de la socit, ce qui nest pas anormal pour le contrat dun
dirigeant dune start up, mais bien de prvoir que la cession de la chane se traduirait par un
bonus consquent assis sur la valeur de revente. Cette clause apparat assez surprenante,

44

sagissant dune socit prsente comme devant dvelopper dans la dure un service de
tlvision dans le cadre dun actionnariat stable.
La clause du contrat conclu en 2012 entre Diversit TV France et la socit de M. Damien Cuier, sa
mention dans le pacte dactionnaires, et sa mise en uvre dans le cadre du projet de cession
engag en 2015, montrent que la cession de la chane aprs valorisation, ralise pendant
lexercice des fonctions de M. Cuier, tait une hypothse envisage ds 2012.
b. Le choix ddulcorer la thmatique de la chane
Dans le dossier de candidature, le projet ditorial tait ainsi rsum : Ni chane de niche, ni
chane de masse, TVOUS est une chane de complment semi-gnraliste.
Larticle 3-1-1 Nature et dure de la programmation de la convention signe le 3 juillet 2012
dcrit ainsi le service propos : Lditeur propose un service refltant la diversit de la socit
franaise dans toutes ses composantes. Sa programmation est ouverte sur le monde : diversit des
origines, des cultures, des modes de vie personnels et familiaux ainsi que des conditions
physiques. Le service contribue la cohsion sociale et vite toute approche communautariste. Il
a t montr prcdemment comment la ngociation de la convention a conduit y attnuer la
porte du thme de la diversit.
Dailleurs, ds 2012, le site Internet de TF1 Publicit la rgie retenue par Diversit TV France pour
commercialiser les espaces publicitaires dgags par la programmation dcrit ce service comme
une chane gnraliste avec tous les genres de programmes pour sduire un public mixte et
CSP+ : cinma, fiction, divertissement, documentaire du rel, magazine... Numro 23 est une
chane tourne vers les diversits et louverture sur le monde avec : Des valeurs positives, Des
programmes fdrateurs : fiction trangre (Rush, Oddities, The Listener), magazine (Rvlations,
My Gosh Story, La minute de vrit), des divertissements (Face Off, Ink Master) . La diversit
nest donc pas prsente comme le point saillant de la programmation de la chane. La
commission denqute na eu vent daucune intervention de lditeur du service auprs de
TF1 Publicit pour remdier cet tat de fait.
Par ailleurs, alors que le nom du projet TVous la Tldiversit mettait en exergue la thmatique
de la diversit, ds le 1er octobre 2012, Diversit TV France informe le CSA dun changement
dans la dnomination du service, Numro 23 remplaant TVous la Tldiversit . Cette
modification est accepte par le CSA et donne lieu la signature dun avenant la convention, le
8 novembre 2012.
Si linsertion dans le nom de la chane du numro attribu la frquence est explicable, il est
surprenant que cela soit mis profit pour supprimer toute rfrence la diversit, sans que cela
ninterroge nullement le CSA. Dnommer le service Diversit 23 naurait pas t incongru.
De faon fort candide, ces choix ont t prsents comme des ajustements lis une dmarche de
marketing. Le courrier adress le 1 er octobre au CSA indiquait dj Ce changement de nom a
pour objectif dassurer la meilleure identification possible du service auprs des tlspectateurs,
dans un univers concurrentiel largi. Interroge sur ce sujet par la commission denqute, lune
des parties prenantes a dclar : on nattrape pas les mouches avec du vinaigre. Je
napprouve pas mais je comprends, dun point de vue conomique. Elle a ensuite prcis avoir
parl de ce qui pouvait tre en effet considr comme du vinaigre par les annonceurs, savoir la
reprsentation de la diversit lcran.
Ds avant le lancement de la chane, intervenu le 12 dcembre 2012, lditeur du service gomme
donc de faon dlibre la question de la diversit, alors que celle-ci tait le fer de lance ditorial du
projet prsent au CSA quelques mois auparavant. Est-ce parce quil avait conscience que la
diversit ne pouvait fonder un modle conomique prenne sur la TNT gratuite, comme le suggre
le tmoin prcit ? Le rapporteur ne peut que laisser ouverte cette interrogation.
c. Les oprations de rorganisation capitalistiques subsquentes

45

Alors que Diversit TV France vient donc de lever 5 millions deuros en octobre 2012 et de
commencer ses missions le 12 dcembre 2012, plusieurs oprations capitalistiques sont
ralises, sans que le CSA en soit tenu inform.
Le 27 dcembre 2012, une socit par actions simplifie (SAS) est immatricule au registre du
commerce et des socits, PHO Holding, dont M. Pascal Houzelot est lassoci unique et dont le
capital social est de 10 000 euros. Le 15 janvier 2013, M. Houzelot dcide de faire apport
PHO Holding des 10 000 actions quil dtient dans Diversit TV France. Le 6 fvrier 2013,
PHO Holding porte son capital social 28 millions deuros par mission de 28 millions dactions de
valeur nominale un euro ; laugmentation de capital est entirement souscrite par M. Houzelot,
associ unique, par lapport des 10 000 actions quil dtient dans Diversit TV France. Ces actions
sont, en effet, valorises 28 millions deuros, en considration de la prime dmission quont
consentie les actionnaires historiques lors de leur entre au capital de la socit quelques
semaines auparavant.
Sans que cette opration soit justifie par des impratifs de gestion, la socit PHO Holding est
substitue M. Pascal Houzelot, personne physique, dans le contrle direct de la chane le
contrle effectif restant, videmment, le fait de M. Houzelot. Pour autant, le CSA nest pas inform
de lopration, ce qui constitue une infraction la fois aux dispositions de larticle 38 de la loi du
30 septembre 1986 et celles de la convention du 3 juillet 2012. Mais pourquoi sarrter une
infraction si bnigne alors quen une seule journe, la surface financire effective de
M. Houzelot est passe de deux fois 10 000 euros (28) 28 millions deuros ?
d. Lentre dun nouvel actionnaire dont le rle se rvlera plus financier quindustriel
Selon les informations obtenues par la commission denqute, ds le mois de mai 2013, soit six
mois peine aprs le lancement du service, les dirigeants de Diversit TV France entrent en
contact avec la socit UTH Russia Limited (ci-aprs UTH), immatricule Chypre, qui assure
lexploitation de plusieurs chanes de tlvision russes.
Le 21 octobre 2013, laccord entre les deux socits est finalis autour de quatre lments :
une augmentation de capital de Diversit TV France afin de le porter de 11 765 13 841 euros,
par mission de 2 076 actions de valeur nominale un euro ; chaque action nouvelle tant assortie
dune prime dmission de 4 815,95 euros, les fonds levs slvent au total 10 millions deuros et
la chane est valorise environ 67 millions deuros ;
la renonciation par les actionnaires actuels leur droit prfrentiel de souscription et la
souscription par UTH de lintgralit de cette augmentation de capital, reprsentant 15 % du
nouveau capital social ;
un pacte dactionnaires entre PHO Holding et UTH, ce pacte ayant t prcd par la signature,
le 24 juillet 2013, dun term sheet qui en fixait les grandes lignes ;
une modification des statuts de Diversit TV France, conduisant ce que la plupart des dcisions
relevant de la comptence de lassemble gnrale, hors budget, soient soumises lapprobation
pralable dUTH, soit sous la forme dune dcision liminaire du comit de surveillance statuant
une majorit incluant le vote positif dUTH pralablement au passage en assemble, soit sous la
forme dun accord pralable dUTH la dcision soumise lassemble. Le comit de surveillance
est par ailleurs resserr autour de 4 reprsentants : deux pour PHO, un pour UTH et un seul pour
les investisseurs historiques. Il bnficie dattributions renforces et son autorisation pralable est
requise pour toutes les dcisions importantes et structurantes de la socit qui nentrent pas dans le
budget annuel de la socit.
Les dispositions pertinentes du pacte dactionnaires conclu entre PHO et UTH
le 21 octobre 2013 (29)

46

Point (d) du Prambule : Les Parties ont [] accept de signer un Pacte dactionnaires (le
Pacte ), afin de dfinir les droits et les obligations des Parties dans la ralisation de leurs
objectifs communs via la Socit, y compris les dispositions relatives la distribution du produit au
moment de la sortie, ainsi que les dispositions gnrales relatives (i) aux actions des Parties dans
la Socit et (ii) la gestion de la Socit. ;
Larticle 3.2 prvoit lensemble des modalits selon lesquelles le droit de premption dont est
titulaire chaque associ est susceptible dtre mis en uvre dans lhypothse o une partie
souhaite transfrer toutes ses actions ou une partie dentre elles.
Article 3.4.1 : II est convenu que : (i) si une Partie ou tierce Partie, agissant seule ou de concert
au sens de larticle L. 233-10 du Code de commerce franais (l Offreur ), propose dacqurir cent
pour cent (100 %) du capital-actions de la Socit (l Offre ) et (ii) si des Parties reprsentant :
au moins 85 % du capital-actions ou des droits de vote de la Socit souhaitent accepter loffre,
ou plus de 50 % du capital-actions ou des droits de vote de la Socit, au cas o UTH atteindrait
un multiple de son investissement initial dau moins 1 en consquence de lallocation du produit
tabli larticle 4.2.1 ci-aprs, souhaitent accepter lOffre, chaque Partie (ensemble les
Prometteurs ou individuellement un Prometteur ) dtenant des Actions devra, si les Parties
ayant accept lOffre (le Bnficiaire ) ou lOffreur le demandent, cder ces Actions
lOffreur. []. Tout bnficiaire peut exercer loption dachat si les conditions tablies larticle 3.4.1
sont respectes .
Article 3.4.2 : Le bnficiaire avertira chaque Prometteur de sa dcision dexercer lOption
dachat dans les trente (30) jours ouvrables suivant le jour o les conditions tablies larticle 3.4.1
ci-avant sont respectes. []. Si loption dachat nest pas exerce dans les trente (30) jours
ouvrables, lOption sera caduque par rapport lvnement ou aux circonstances spcifiques qui lui
permettent dtre exerce. []
Article 4.1 : Objectifs. Les Parties se sont accordes sur lobjectif de vendre 100 % des Actions
ds que raisonnablement possible aprs janvier 2015. La Sortie devrait par consquent tre
acheve dans le courant de 2015. PHO entreprend de mettre en uvre ses meilleurs efforts
raisonnables pour respecter cet objectif et trouver un acqureur qui proposera dacheter 100 % des
Actions. Si les actions dtenues par UTH ne sont pas vendues le 31 dcembre 2015 au plus tard,
UTH aura le droit de demander la vente ou lentre en bourse de la Socit. cet effet, les Parties
sengagent dsigner une banque dinvestissement de rputation internationale ou nationale en
tant que reprsentant lgal commun []. Ladite banque dinvestissement aura pour mission de
grer et ngocier ladite transaction, condition que les dispositions de lArticle 3.4 sappliquent ce
moment. Nonobstant toutes les dispositions contraires, UTH pourra exercer son droit prfrentiel de
souscription, comme tablie larticle 3.2, pour toute offre reue par une tierce partie, en prcisant
que, dans ce cas, les Actionnaires historiques ne devront pas vendre leurs Actions UTH. Si UTH
nexerce pas son droit prfrentiel de souscription pour loffre, le droit dentranement tabli
lArticle 3.4 peut tre exerc ; []
Cette modification est notifie au CSA le 21 janvier 2014, et celui-ci apprend cette occasion, de
manire incidente, la substitution de PHO Holding M. Houzelot dans lactionnariat de la socit
Diversit TV France.
RPARTITION DU CAPITAL DE DIVERSIT TV FRANCE APRS LE 21 OCTOBRE
2013

Actions
10 000
2 076
353
353
353
353

PHO Holding
UTH Russia Limited
NJJ Presse
Henri Biard
Casino Guichard Perrachon
Ufipar (Groupe LVMH)

47

% capital
72,25 %
15 %
2,55 %
2,55 %
2,55 %
2,55 %

Impala
Orefa
Lucide Media
Total

177
106
70
13 841

1,28 %
0,77 %
0,51 %
100 %

Lentre dUTH au capital est prsente par Diversit TV France au CSA comme ncessaire pour
rpondre ses besoins de dveloppement et [] amliorer encore la qualit ditoriale de la
chane quelle dite . Il a t prcis la commission denqute que cette prise de participation
entrait dans le cadre dun projet industriel et non pas financier : UTH tait le partenaire du groupe
audiovisuel Disney pour la Russie, et le lien cr avec UTH tait cens favoriser laccs de
Numro 23 aux banques de programmes produits par ce groupe.
Cependant, le contenu du pacte dactionnaires et la rdaction de sa clause de liquidit ne semblent
pas correspondre la concrtisation dun investissement industriel. Son article 4.1 scelle laccord
des deux actionnaires sur une cession totale de la chane ds que raisonnablement possible
aprs janvier 2015 , permettant UTH une sortie du capital qui devrait par consquent
tre acheve dans le courant de 2015 , soit 14 26 mois aprs son entre effective dans
lactionnariat de la socit. Une clause de liquidit a vocation garantir lactionnaire minoritaire la
possibilit de retirer la valeur de son investissement, et il est clair que la vente de lensemble de la
socit valorise cet investissement mieux que la vente de la seule participation minoritaire. Mais
autant le rapporteur aurait pu tre convaincu du caractre classique de la clause de liquidit si
celle-ci avait ouvert la possibilit de vendre tout moment aprs janvier 2015 terme de la
clause de non-cession de deux ans et demi , autant lexpression ds que raisonnablement
possible aprs janvier 2015 , la mention dune date butoir pour la vente et lengagement formel de
PHO Holding tout mettre en uvre pour y parvenir dmontrent que lengagement dUTH
correspond une dmarche de capital-risque donc de plus-value court terme , voire de
portage financier, plutt qu une dmarche dinvestissement au long cours dans le
dveloppement dune chane de tlvision (30).
Le rapporteur peine dailleurs trouver trace, dans la grille de Numro 23, de lapport dUTH en
termes de programmes. Cette socit avait vocation sortir dfinitivement du capital de la chane
aussi bien dans le premier projet de cession davril 2015 que dans la prise de participation de
NextRadioTV davril 2016.
e. Le recours une mission obligataire de PHO Holding pour financer Diversit TV France
Le 13 mai 2014, PHO Holding approuve les termes et conditions dun projet demprunt obligataire
dun montant total maximum de 14 millions deuros par mission dobligations bons de
souscription dactions (OBSA). 9 millions deuros ont t effectivement souscrits par NJJ Presse
(1,5 million deuros), par Ufipar (1,5 million deuros), par la socit M Conseil en Communication
(1 million deuros), et par la socit Qatar Investment and Projects Development Holding W.L.L
(QIPCO) (5 millions deuros). Cette opration a t accompagne dune modification des statuts de
PHO Holding, avec cration dun conseil de surveillance et dtermination des dcisions qui ne
peuvent tre prises quavec le vote positif de la socit QIPCO.
Les 9 millions souscrits ont ensuite fait lobjet dun prt dassoci conclu entre la socit PHO
Holding, en qualit de prteur, et la socit Diversit TV France, en qualit demprunteur.
Une obligation bon de souscription dactions est une obligation ordinaire laquelle est attach un
bon de souscription dactions. Ce dernier permet de souscrire une future augmentation de capital
un prix fix lavance. Le souscripteur dune OBSA est dabord un investisseur obligataire, mais
aussi un actionnaire potentiel de la socit mettrice.
La commission denqute stant interroge sur lintrt de cette opration et sur le choix de faire
supporter lemprunt par PHO Holding plutt que par Diversit TV France, elle a pris note des
arguments suivants :

48

15 % du capital de Diversit TV France tant dores et dj dtenus par une socit extraeuropenne, une augmentation de capital laquelle QIPCO aurait souscrit hauteur de 5 millions
deuros aurait pu conduire lactionnariat de Diversit TV France tre dtenu plus de 20 % par
des socits extra-europennes, dpassant ainsi le plafond fix par larticle 40 de la loi du
30 septembre 1986 ;
recourir un emprunt plutt qu une augmentation de capital permettait dviter une discussion
sur la valorisation de la socit ;
faire porter lemprunt par PHO Holding plutt que par Diversit TV France permettait dviter que
lexercice ventuel des bons de souscription modifie le capital de Diversit TV France, diluant les
actionnaires existants.
Le rapporteur note dabord que le choix de lemprunt permettait de ne pas modifier le capital de
PHO Holding du moins tant que les bons de souscription dactions ntaient pas exercs et
vitait ainsi davoir notifier au CSA cette nouvelle tranche de financement. Il note ensuite que, si
largument de la non-dilution des actionnaires historiques donne du crdit leur intrt dans la
socit ditrice, cet intrt nest pas all jusqu convaincre lintgralit dentre eux dabonder leur
financement initial consenti en octobre 2012. Il note enfin que largument selon lequel lemprunt
permettait dviter une discussion sur la valorisation de la socit peut recevoir des interprtations
varies, pas ncessairement lavantage des dirigeants de la chane.
f. Le mandat de vente donn une banque daffaires fin 2014
La commission denqute a appris quun mandat a t donn une banque daffaires,
Rothschild & Cie, au cours du dernier trimestre 2014.
Celle-ci a eu accs aux comptes de lentreprise et a prpar une plaquette de prsentation dun
plan daffaires destination d acqureur[s] potentiel[s] , diffuse dbut dcembre 2014.
Outre les rsultats en termes daudience et la structure de cots, qualifie de matrise et
optimise , il y est indiqu que la chane prsente un stock de programmes peu contraignant
(environ 6 mois) . Un an aprs lentre dUTH, prsente comme gage dun accs plus facile des
stocks de programmes, on se flicite donc que la chane nait pas de perspectives au-del dun
horizon de 6 mois en matire de programmes.
Par ailleurs, la premire des quatre Considrations cls sur Numro 23 mises en avant par la
banque est Un contexte de raret des frquences TNT avec labsence probable dappel
candidatures pour de nouvelles chanes de la TNT gratuite. Dans un paysage domin par les
groupes historiques de TV gratuite qui a vu lentre rcente du groupe Canal +, Numro 23 est la
seule chane indpendante dans un contexte o la croissance externe est la seule option de
renforcement possible : une autre considration cl sur Numro 23 est ainsi son statut
indpendant dans un paysage audiovisuel de forte intensit concurrentielle .
Le premier atout de la socit est donc bien son autorisation dmettre et non ses autres
actifs, notamment son stock de programmes.
La plaquette note enfin que Numro 23 bnficie d une ligne ditoriale et un positionnement
flexibles : la chane est dcrite comme bnficiant dune convention mini-gnraliste et
dobligations peu contraignantes , avec des obligations en matire de diversit uniquement
qualitatives et non quantitatives permettant une grande flexibilit de positionnement (satisfecit du
CSA) . Cette analyse conforte les tmoignages des acteurs du secteur entendus par la
commission denqute, qui ont dcrit la convention comme peu contraignante et permettant un
ventuel acqureur de rorienter sa guise le positionnement ditorial de la chane.
Un dbat subsistait sur le fait de savoir si Rothschild & Cie tait titulaire dun mandat de vente
mis par Numro 23 ou dun mandat dachat mis par une socit audiovisuelle voulant se
porter acqureur. Confront des tmoignages sous serment contradictoires, le rapporteur doit sen

49

remettre une lecture approfondie de la plaquette labore par Rothschild & Cie. Cette analyse fait
apparatre les lments suivants :
la plaquette prsente le plan daffaires du Management , qui tablit des projections
financires jusquen 2020 et repose sur un modle dadossement un groupe audiovisuel ;
tous les lments dinformation sont prsents sous un jour extrmement positif, faisant de la
plaquette un prospectus publicitaire vantant le potentiel de Numro 23 (31) ; de nombreux arguments
mettent en avant la facilit avec laquelle la ligne ditoriale de la chane pourrait tre redfinie ;
l avertissement final indique que LActionnaire de Rfrence [cest--dire PHO Holding] se
rserve le droit de modifier, suspendre ou annuler le processus, ou de mettre fin aux ngociations
tout moment sans pravis particulier ; rien nest dit quant au fait que lacqureur potentiel pourrait
bnficier des mmes droits, ce qui signifie que ce nest pas lui qui a linitiative.
Le contenu du document apparat indiquer que la banque daffaires a reu un mandat de
vente, mis en uvre au cours du dernier trimestre de 2014.
g. Les explications peu convaincantes de Numro 23 sur le droul des faits
Le 9 avril 2015, soit trois mois aprs qua expir la clause de la convention interdisant la
modification du contrle de Diversit TV France pendant deux ans et demi, cette socit et
NextRadioTV saisissent le CSA dune demande dagrment de la cession complte de la premire
la seconde. Ce projet est prsent comme la runion de deux oprateurs indpendants, dans un
environnement de plus en plus concurrentiel. Numro 23 bnficierait de lexprience du groupe
NextRadioTV dans le dveloppement de chanes de TNT gratuite. Le rapprochement permettrait
NextRadioTV de renforcer son ple tlvision.
Lors de son audition par le CSA, le 13 octobre 2015, M. Houzelot dclare que la dcision de vendre
la chane a t prise probablement au dbut de janvier, quand le dialogue avec la rgie
publicitaire nous a indiqu quils allaient mettre fin laccord fin 2016. Vu la contraction du march
publicitaire et limpossibilit pour moi de crer seul une rgie publicitaire de cette puissance en si
peu de temps, je pense que la conclusion simposait. La commission denqute a elle aussi pris
connaissance de largument selon lequel le projet de cession aurait t provoqu par la dcision de
TF1 Publicit, signifie en janvier 2015, de ne pas reconduire au-del de 2016 le contrat la liant
Numro 23, permettant la viabilit de la chane, bien quelle ait dclar atteindre ses objectifs
daudience. Aucun document crit na t produit au rapporteur quant la ralit de cette dcision.
Dans cette mme audition, M. Houzelot indique qu Alain Weill [] est venu me voir avec une
proposition spontane de sa part dadossement sa chane et dassociation, une proposition trs
intressante que jai t oblig dtudier et laquelle jai t oblig de rpondre positivement, sinon
il y avait le risque daller dans le dcor .
Cependant, les lments recueillis par le rapporteur, montrant le recours une banque
daffaires et lengagement de la dmarche de recherche dun acqureur au cours du dernier
trimestre 2014 au moins, mettent mal ces explications :
les difficults lies la rgie publicitaire dateraient de janvier 2015 ;
la banque daffaires a eu accs aux comptes et dmarch des acteurs fin 2014 ;
M. Alain Weill navait pas de raison de connatre dventuelles difficults de la chane qui
lauraient conduit immdiatement proposer une offre de rachat ;
enfin, aucun moment durant laudition prcite, les dirigeants de la chane ne rpondent
clairement la question de savoir ce qui a t fait pour trouver une nouvelle rgie de publicit :
M. Houzelot indique au CSA qu on avait eu des discussions avec le groupe Next au dbut de la

50

cration de la chane pour voir si on ne pouvait pas faire une rgie avec eux, mais ils nous avaient
clairement dit quils seraient ravis de nous accueillir, mais sans donner aucune garantie , mais il ne
dit pas que la piste du recours une autre rgie que celle de TF1 aurait t explore.
Dans le mme temps, le calendrier de mise en vente correspond la fois celui prvu par le
pacte dactionnaires sign entre PHO Holding et UTH et lexpiration, le 3 janvier 2015, de la
clause de la convention interdisant toute cession du contrle de la chane.
Le calendrier des faits de janvier 2013 avril 2015 tel qutabli par la commission denqute, les
multiples oprations financires, tout prcipite le destin de Numro 23 vers la vente court
terme. Dans ce cadre, lannonce le 9 avril 2015 du projet de rapprochement vrai dire
dabsorption de Diversit TV France par le groupe NextRadioTV, sur la base dune valeur
dentreprise de 88,3 millions deuros, semble tre la conclusion logique dune opration de
valorisation dune autorisation dmettre envisage ds 2012 et engage ds 2013 au moins.
La limitation du stock des programmes, le recours une banque daffaires en 2014, la recherche
dun acheteur et la dissimulation du pacte dactionnaires montrent que la perspective de vente crite
noir sur blanc ds le 24 juillet 2013 dans le term sheet qui fonde le futur pacte dactionnaires nest
pas seulement une garantie apporte UTH, dont la mise en uvre pouvait tre carte avec
laccord des deux partenaires, mais bel et bien un plan de sortie du capital de Diversit TV
France avec ralisation dune plus-value.
Dans la lettre de saisine du CSA, Diversit TV France et NextRadioTV prsentent leur
rapprochement comme ncessaire dans un environnement de plus en plus concurrentiel . Mais
dans le mme temps, les rsultats en termes daudience sont prsents comme tant en ligne avec
les projections faites dans le plan daffaires labor fin 2011. aucun moment il na t dmontr
la commission denqute que la cession correspondait une situation de crise mettant en pril
lexploitation du service Numro 23.
Tous ces faits dmontrent quil nexistait pas, ds lorigine, de modle conomique pour
cette chane de la diversit ; son avenir ne pouvait donc se concevoir que dans le cadre dun
rapprochement capitalistique valorisant le seul actif de la socit, son autorisation dmettre
sur la TNT dans un contexte de raret des frquences.
4. Lagrment par le CSA de ces volutions capitalistiques, une procdure traite avec
lgret
Pour lapplication des dispositions du chapitre III du titre II de la loi n 86-1067 du 30 septembre
1986 relative la libert de communication, concernant aussi bien la connaissance de lidentit des
propritaires de la socit disposant dune autorisation dmettre que la mise en uvre du dispositif
de contrle des concentrations et positions dominantes sur les marchs audiovisuels et de la
presse, il est ncessaire que le CSA suive lvolution capitalistique des socits ditrices et des
socits qui les contrlent.
Le rapporteur a prsent prcdemment les informations quen application de larticle 4-1-1 de la
convention signe le 3 juillet 2012 avec Diversit TV France, cette dernire est cense
communiquer au CSA. chaque volution du capital de Diversit TV France, les procdures de
contrle ont t actionnes de manire excessivement lgre par le CSA.
a. Ds la signature de la convention, la question du respect du tour de table prvu par le
dossier de candidature est lude
Dans le dossier de candidature de Diversit TV France, remis le 10 janvier 2012 au CSA, son
capital de 10 000 euros est dcrit comme tant uniquement dtenu par M. Pascal Houzelot, mais il
est dit que prochainement une augmentation de capital aurait pour effet de rduire sa part
50,01 % par entre au tour de table de plusieurs actionnaires nommment identifis.

51

Alors que lidentit et la surface financire des actionnaires pressentis ont t, suivant les
tmoignages de la plupart des membres du CSA auditionns par la commission denqute,
un point essentiel dans la slection de cette candidature le 27 mars 2012, le CSA signe trois
mois plus tard une convention sans que ces personnes soient entres au capital.
Si les lettres dengagement annexes au dossier de candidature prvoyaient que les apports en
capitaux le financement effectif de la chane taient conditionns la dlivrance de lautorisation
par le CSA, laugmentation de capital prvue par le dossier ne les obligeait qu participer pour un
total de 9 996 euros, bien loin des 20 millions deuros auxquels ils staient conjointement obligs
en cas de dlivrance de lautorisation. Il aurait t bienvenu que le CSA demande, dans les trois
mois durant lesquels la convention a t ngocie, que laugmentation de capital annonce soit
mise en uvre avant la signature de la convention.
Or le rapport prsent au collge du CSA lors de son assemble plnire du 3 juillet 2012 pour
approuver les conventions ngocies par le groupe de travail Tlvisions nationales prives
gratuites ne fait aucune mention de ce hiatus entre le dossier et le projet de convention. La
convention signe le 3 juillet 2012 prend acte de ce que Diversit TV France est contrle
100 % par M. Pascal Houzelot et fait fi de labsence de cet actionnariat stable et solide qui a
t un critre clef pour retenir ce dossier.
Ds la ngociation et la signature de la convention, le contrle de lactionnariat du titulaire de
lautorisation napparat pas comme une priorit de lattention et de laction du CSA.
b. Le second tour de table est approuv par le CSA la suite dun examen rel mais
sommaire
Le 1er octobre 2012, M. Houzelot informe le CSA dune augmentation de capital de la socit
Diversit TV France de 5 millions deuros et de lentre de nouveaux actionnaires, la rpartition du
capital ayant t indique ci-avant.
La fiche de synthse prsente au collge par le groupe de travail Tlvisions nationales prives
gratuites , le 14 mai 2013, indique que Par courrier du 20 novembre 2012, M. Houzelot a
transmis un extrait K-bis dat du 14 novembre 2012 mentionnant un capital de 11.765 de la
socit Diversit TV France ainsi quune liste des nouveaux actionnaires. Du fait de la contradiction
entre les deux courriers prcits, le Conseil a alors demand de fournir une copie des statuts de la
socit et des prcisions sur les groupes dappartenance des actionnaires ainsi que, le cas
chant, la copie dun ventuel pacte dactionnaires. Par courrier du 26 dcembre 2012, M. Damien
Cuier, directeur gnral de la socit, a adress au Conseil les statuts de la socit, mis jour le
10 octobre 2012, ainsi quune prsentation des actionnaires, tout en confirmant labsence de pacte
entre eux. Afin de dterminer lorigine du financement prvu, le Conseil a demand le 6 mars 2013
une copie du procs-verbal de la socit Diversit TV France relatif la modification du capital
ralise. Le 18 mars 2013, M. Cuier a adress au Conseil le document demand o il apparat que
laugmentation du capital a t accompagne du versement dune prime dmission de 2 381,86
par action. Ainsi, laugmentation de 1 765 du capital correspondant 1 765 actions nouvelles
sest accompagne dun versement de 1 765 2 831,86, soit 4 998 232,90 par les nouveaux
associs. Ce dispositif a permis dviter lactionnaire initial, M. Houzelot, de sengager suivre
une augmentation du capital social de la socit en fonction de sa participation et proportionne
aux montants engags par les investisseurs.
cette occasion, le groupe de travail note que Mme si les nouveaux associs sont diffrents de
ceux qui taient prvus initialement, ils ont en commun dappartenir des groupes rputs solides,
mme si leurs participations restent trs minoritaires par rapport celle de M. Houzelot . En effet,
comme indiqu supra, un tiers du tour de table est diffrent de celui prsent initialement.
Cependant, le rapport prsent devant le CSA note de manire incidente que La socit NJJ
Presse est dtenue par Xavier Niel, actionnaire majoritaire dIliad (Free), qui dtient une
participation dans le Monde et que Le groupe LVMH contrle Les chos et Radio Classique
(rseau national thmatique de catgorie D) . Le rapport au collge nexamine pas sur le fond si
ces participations ne contreviennent pas aux dispositions de larticle 41-1-1 de la loi du

52

30 septembre 1986, qui, afin de prvenir les atteintes au pluralisme sur le plan national en mode
numrique , prvoit quune mme personne ne puisse tre la fois titulaire dune ou plusieurs
autorisations dmettre un service de tlvision, dune ou plusieurs autorisations dmettre un
service de radio, et contrler une ou plusieurs publications quotidiennes imprimes dinformation
politique et gnrale reprsentant plus de 20 % de la diffusion totale, sur le territoire national, des
publications quotidiennes imprimes de mme nature (32). Certes, ces dispositions ne sont

applicables qu la dlivrance de nouvelles autorisations dmettre ; cependant,


cette question aurait justifi un examen formel du mcanisme de concentration,
qui na t aucun moment ralis par le CSA mme sil aurait conclu que ni
M. Niel ni LVMH ne contrlant la socit, cet investissement nemportait pas
application des rgles anti-concentration.
Aussi le CSA valide-t-il cette augmentation de capital, le 14 mai 2013, et lavenant n 2 la
convention, le 6 juin suivant, en considrant qu au vu de lensemble de ces lments, il apparat
que le contrle de la socit titulaire nest pas remis en cause par la modification du capital opre.
Ds lors, celle-ci ne saurait apparatre comme substantielle et de nature remettre en cause
lautorisation dlivre.
Au vu de ce premier changement de tour de table et des pripties lies la premire augmentation
de capital, il aurait t utile que les oprations suivantes fassent lobjet dun contrle plus fin
de la part du CSA. Cependant, cela na pas t le cas.
c. Linstruction de lentre dUTH au capital ne fait pas lobjet dun traitement
particulirement diligent
Selon les documents obtenus du CSA par le rapporteur, cest par une lettre du 21 janvier 2014 que
M. Houzelot informe le CSA de larrive de la socit UTH au sein du capital de la socit
Diversit TV France, hauteur de 15 %, cette arrive ayant t dcide le 21 octobre 2013 par
lassemble gnrale mixte des associs.
cette occasion, le CSA apprend galement de manire incidente que la socit PHO Holding sest
substitue M. Houzelot dans lactionnariat de la socit Diversit TV France, pour 72,25 % de son
capital.
Le 3 mars 2014, le directeur gnral du CSA demande la socit Diversit TV France de bien
vouloir lui communiquer divers documents relatifs cette modification de capital, notamment une
copie de lventuel pacte dactionnaires conclu cette occasion ou lengagement de labsence dun
tel pacte. Le 24 juin 2014, la socit Diversit TV France transmet certains documents au CSA,
tout en prcisant que des discussions sont en cours avec les diffrents actionnaires pour tablir
un pacte. Nous ne manquerons pas de vous transmettre ce document ds quil sera tabli. Il
ressort des statuts de la socit Diversit TV France, modifis lissue de laugmentation de capital
dcide le 21 octobre 2013, quun pacte dactionnaires avait t conclu ce mme jour.
Linstruction mene dans le cadre de la procdure de sanction rvlera ensuite que ce pacte,
conclu entre les socits PHO Holding et UTH, tait discut ds le mois de mai 2013 et quun term
sheet comportant la liste des conditions relatives linvestissement dUTH dans le capital de
Diversit TV France, avait t sign par les parties le 24 juillet 2013.
Le directeur gnral du CSA relance Diversit TV France le 1er septembre 2014, mais ce nest que
le 22 mai 2015 quest envoye une nouvelle relance, avec menace de prononcer, le cas chant
par une mise en demeure, un ventuel manquement aux obligations des articles 4-1-1 et 4-1-4 de
la convention . Diversit TV France communique enfin le pacte dactionnaires le 26 mai 2015. En
effet, le rapport de forces a volu : par une lettre du 9 avril 2015, la socit a demand au CSA
dagrer sa prise de contrle par la socit NextRadioTV : cest elle qui est dsormais en position
de demandeur

53

Aprs que dautres documents ont t communiqus au CSA le 16 juin 2015, le directeur gnral
saisit le rapporteur charg de lengagement des poursuites et de linstruction pralable au prononc
de sanctions le 19 juin.
Il ressort de cette chronologie plusieurs lments accablants quant la conduite de la procdure
dagrment de lentre dUTH au capital.
Ds la rception de la lettre du 21 janvier 2014, le CSA sait ft-ce de faon incidente que
PHO Holding sest substitue M. Pascal Houzelot dans la dtention du capital, donc le
contrle de la socit ditrice. Ce mouvement justifiait lui seul lapplication des dispositions
introduites par la loi n 2013-1028 du 15 novembre 2013 au sein de larticle 42-3 de la loi du
30 septembre 1986, qui prvoit que toute modification du contrle dune socit dtentrice dune
autorisation dmettre un service de TNT doit faire lobjet dun agrment par le CSA ; lorsque cette
modification est susceptible de modifier de faon importante le march en cause, lagrment doit
tre prcd dune tude dimpact, ce qui ncessite de prvoir une procdure longue de
consultation des acteurs du secteur.
Certes, le CSA demande le 3 mars 2014 les lments ncessaires linstruction de la modification
du capital dcide en octobre 2013. Mais ce nest que lanne suivante, aprs quun autre projet,
explicite, de prise de contrle lui a t notifi et quune menace de sanction a t signifie
Diversit TV France, que le CSA obtient communication de la pice demande. Le rapporteur ne
peut que constater que pendant 15 mois, le dossier a t quasiment laiss en jachre, alors
mme que le lgislateur venait dintroduire une procdure dagrment, avec tude dimpact,
confiant ainsi au CSA une mission spcifique de contrle des cessions de titulaires
dautorisation.
Larticle 19 de la loi du 30 septembre 1986 permet au CSA de procder au recueil des
informations ncessaires pour vrifier le respect de leurs obligations par les titulaires
dautorisation : Pour laccomplissement des missions qui lui sont confies par la prsente loi, le
Conseil suprieur de laudiovisuel peut [] recueillir, [] auprs des administrations, des
producteurs duvres audiovisuelles et cinmatographiques, des personnes mentionnes
larticle 95 ainsi que des diteurs et distributeurs de services de communication audiovisuelle,
toutes les informations ncessaires pour sassurer du respect des obligations qui sont imposes
ces derniers .
Dans le mme temps, la lumire des documents transmis par le CSA, il apparat que les
changes entre Diversit TV France et le CSA nont jamais cess et nont pas t rares pendant la
priode considre, portant sur les programmes, la protection des publics, les dprogrammations,
les engagements en matire de cration, etc.
Par ailleurs, le rapporteur rappelle que la question dune ventuelle cession de Numro 23 tait
depuis longtemps pose. Il a dj fait tat de lchange intervenu entre M. Pascal Houzelot et
Mme Mmona Hintermann-Affjee lors de laudition du 13 octobre 2015, o celle-ci a dclar :
lors de ma premire anne darrive ici, en 2013, puis en 2014, je vous ai pos cette question de
la vente puisque des bruits circulaient, que vous aviez constamment dmentis .
Le fait que le CSA soit au courant de ces hypothses et laisse en jachre les investigations
ncessaires linstruction dune modification du capital de Diversit TV France montre une
lgret coupable. Le CSA a dlibrment choisi de concentrer son attention sur certaines
missions confies par le lgislateur et den ngliger dautres.
Alors que le lgislateur a multipli les procdures et diversifi les instruments juridiques mis
la disposition du CSA pour rguler efficacement le secteur de laudiovisuel et les
mouvements capitalistiques autour des dtenteurs dautorisation, le CSA a interprt son rle de
manire politique, en choisissant de privilgier le contrle des programmes sur le suivi de
lactionnariat des chanes,alors mme que Diversit TV France avait dj montr des volutions
problmatiques durant sa courte existence.

54

Plus que des moyens dinvestigation, il a manqu au CSA la volont de mettre sous pression
Numro 23 dans cette priode, pour contrler efficacement les mouvements capitalistiques projets
ou en cours.
B. UNE PROCDURE DE SANCTION GOUVERNE DANS UNE PERSPECTIVE PLUS
POLITIQUE QUE JURIDIQUE
Au mois de juin 2015, le CSA se trouve saisi de deux demandes conscutives :
la demande dagrment de lentre dUTH au capital de Diversit TV, et accessoirement de
substitution de PHO Holding M. Houzelot, formule le 21 janvier 2014, pour laquelle il dispose
enfin des lments ncessaires ;
la demande dagrment de la cession du contrle de Diversit TV NextRadioTV, dpose le
9 avril 2015.
Pour la seconde, il dcide le 24 avril 2015 de lancer une tude dimpact, notamment conomique,
en recueillant les observations des tiers intresss, comme le prvoit lavant-dernier alina de
larticle 42-3 de la loi du 30 septembre 1986.
Pour la premire, le directeur gnral du CSA saisit le 19 juin 2015 le rapporteur indpendant
charg de lengagement des poursuites, en application de larticle 42-7 de la mme loi (33), compte

tenu des questions suscites par les volutions capitalistiques de la socit


Diversit TV France .
Cependant, les conditions dans lesquelles le CSA a men cette procdure de sanction rvlent une
approche plus politique que juridique, conduisant assez naturellement lannulation de cette
sanction par le juge administratif.
1. Lignorance des mises en garde du rapporteur indpendant
Par un courrier du 23 juin 2015, le rapporteur indpendant informe la direction de la chane de
lengagement dune procdure de sanction son encontre, sur le fondement de larticle 42-3 de la
loi du 30 septembre 1986. Les griefs invoqus sont relatifs aux ventuelles consquences sur le
contrle de la socit Diversit TV France du pacte dactionnaires doctobre 2013 ainsi que
lmission dobligations bons de souscription dactions par la socit PHO Holding, ce dernier grief
tant abandonn par la suite.
lissue dune procdure contradictoire, le rapporteur indpendant prsente un premier rapport au
collge du CSA le 9 juillet 2015. Ce rapport sattache rechercher si la SAS Diversit TV
France [] a connu, dans la composition de son capital social et de ses organes de direction, une
volution susceptible de caractriser une modification substantielle des conditions au vu desquelles
lautorisation prcite a t dlivre, au sens des dispositions du premier alina de larticle 43-2 de
la loi du 30 septembre 1986.
La seule manire, ses yeux, de caractriser une telle modification substantielle ncessiterait de
prouver que Diversit TV est passe dun contrle exerc uniquement par M. Houzelot ou
PHO Holding un contrle conjoint exerc concomitamment par PHO Holding et UTH. Selon
larticle L. 233-3 du code de commerce, lexistence dun contrle conjoint suppose cependant deux
conditions cumulatives : la dtermination en fait des dcisions des assembles gnrales ainsi que
lexistence dune action de concert.
Le rapporteur indpendant note que lentre au capital dUTH et les modifications statutaires
ralises le 21 octobre 2013 ont nouveau entran un changement de contrle la socit
Diversit TV France redonnant M. Houzelot lentier contrle de la socit travers la socit
PHO Holding dont il est lassoci unique ; cette situation nouvelle ne me semble pas caractriser un
contrle conjoint avec la socit UTH et que lmission dOBSA par la socit PHO Holding na

55

pas entran de modification de contrle de cette dernire et donc, a fortiori, de celui de la socit
Diversit TV France .
En dfinitive, le rapporteur indpendant considre que si la condition relative la dtermination
en fait des dcisions des assembles gnrales est remplie, celle relative lexistence dune action
de concert entre PHO et UTH ne lest pas ds lors que je nai pas trouv dlments suffisants me
permettant daffirmer que les parties prenantes aient eu lintention de mettre en uvre une politique
commune, notamment au regard des engagements sur la nature et la dure de la programmation,
telles que dfinis par 1article 3-1-1 de la convention [] et de labsence de droit de regard de UTH
sur les lments du budget annuel relevant de la gestion courante de la socit Diversit TV
France. En consquence, je considre que la modification du contrle na pas conduit un contrle
conjoint. En tout tat de cause, la modification du contrle que celui-ci soit uniquement dtenu par
PHO Holding ou quil soit conjoint ici en cause nest pas constitutive, pour les raisons exposes
prcdemment, dune modification substantielle au sens de larticle 42-3 et ne peut donc donner
lieu au retrait de 1autorisation de la socit Diversit TV France .
En consquence, il ne propose pas au Conseil suprieur de laudiovisuel de retirer, sur le
fondement de larticle 42-3 de la loi du 30 septembre 1986, lautorisation quil a accorde, par
dcision n 2012-474 du 3 juillet 2012, la socit Diversit TV France .
Lors de laudience du 22 juillet 2015 devant le CSA, de nombreuses questions ont t poses au
rapporteur indpendant, non pas sur les articles 2.2.3 2.2.5 du pacte dassocis, qui avaient fait
lobjet de la notification de griefs, mais, propos de linvestissement de 2013, sur le contenu et les
consquences de son article 4.1. par lequel les socits PHO Holding et UTH avaient dcid de
vendre 100 % des actions et des droits de vote de Diversit TV France dans le courant de lanne
2015, ainsi que sur les obligations fixes aux chanes de nature assurer la correcte protection du
domaine public en contrepartie du caractre gratuit des autorisations dutilisation des frquences
hertziennes utilises des fins de diffusion audiovisuelle . En consquence, le CSA a dcid de
demander au rapporteur indpendant de poursuivre son instruction et de remettre un rapport
complmentaire le 16 septembre 2015.
Alors que le rapporteur indpendant tait saisi du seul sujet de la modification du capital par lentre
dUTH, le CSA a pris le risque de mlanger les deux procdures, le projet de cession de 2015 tant
retenu charge pour juger de la modification du capital de 2013.
Dans son rapport complmentaire, le rapporteur indpendant admet quil peut exister un faisceau
dindices permettant destimer que la situation de concert, constate au 4, caractrise un
contrle conjoint qui conduit PHO Holding dterminer avec son associ UTH les dcisions qui
seront prises aussi bien dans le cadre de lassemble gnrale avec lapprobation pralable dUTH,
ce qui correspond la quasi-totalit des dcisions dassemble gnrale de Diversit TV France,
que dans le cadre du comit de surveillance statuant une majorit incluant le vote positif de UTH,
pralablement au passage en assemble .
Cependant, le passage dun contrle exclusif un contrle conjoint ne permettrait pas de
caractriser une modification substantielle des conditions dans lesquelles lautorisation a
t dlivre : eu gard la jurisprudence actuelle du Conseil dtat, il est difficile dtablir que les
modifications intervenues dans le contrle de la SAS Diversit TV France sont de nature remettre
en cause les choix que le Conseil suprieur de laudiovisuel a oprs au regard de lintrt du
public, du pluralisme et de la diversit des oprateurs .
En consquence, le rapporteur indpendant maintient sa recommandation de ne pas retirer
lautorisation dmettre, mais propose, au cas o le Conseil suprieur de 1audiovisuel
considrerait que la jurisprudence sur les demandes dagrment ne peut tre transpose de faon
systmatique et complte aux dcisions de retrait prises sur le fondement de larticle 42-3 de la loi
du 30 septembre 1986 et quelle devrait voluer pour se rapprocher de la lettre du texte et de la
volont initiale du lgislateur cest--dire si le CSA souhaite parier sur une diffrenciation de la
jurisprudence du Conseil dtat de prvoir un report dans le temps des effets du retrait de
lautorisation, pour quil nentre en vigueur quaprs un nouvel appel candidatures.

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Malgr ces mises en garde, le CSA dcide, le 14 octobre 2015, de prendre deux dcisions :
la dcision n 2015-367 abroge lautorisation de diffusion accorde le 3 juillet 2012 la socit
Diversit TV pour lexploitation de sa chane Numro 23 ;
en consquence, la dcision n 2015-368 constate qu il ny a pas lieu de statuer sur la demande
dagrment prsente par la socit Diversit TV France et le groupe NextRadioTV .
2. Une dcision construite de manire brouillonne
Alors que le rapporteur indpendant estimait quil tait difficile de fonder juridiquement un retrait de
lautorisation sur une modification substantielle des conditions existant lors de la dlivrance de cette
autorisation, le CSA va appuyer sa dcision de retrait sur trois argumentations entremles.
a. La reprise de largument dune action de concert ayant conduit au transfert du contrle de
la socit
Pour une part, la dcision du CSA reprend les lments instruits par le rapporteur indpendant, en
prenant en compte la fois les dispositions du pacte dactionnaires comme constitutives dun
concert entre PHO Holding et UTH et le projet de cession NextRadioTV, pour dterminer quun
contrle conjoint a t substitu au contrle exclusif de M. Houzelot sur la socit Diversit TV
France.
b. Le reproche de linexcution des obligations conventionnelles, sans que des procdures
de sanction aient t engages
Paralllement, la dcision du CSA considre que la socit na que trs partiellement rempli les
objectifs affirms lors de sa candidature, faisant lobjet de plusieurs rappels, mises en garde et
mises en demeure de la part du Conseil en raison de linexcution de plusieurs de ses obligations
conventionnelles , alors mme que comme dtaill infra, aucune procdure de sanction na t
formellement engage par le CSA pour enjoindre Numro 23 de respecter ses obligations
avant les deux mises en demeure du 24 juin 2015.
c. La fraude lobtention de lautorisation dmettre, une accusation sans consistance
Enfin, le CSA se positionne titre principal sur le terrain de la fraude, en voquant dans sa dcision
de manire indiffrencie les notions d abus de droit , de fraude et de fraude la loi qui
ne se superposent pas compltement.
La dcision confond ainsi ce qui relve de la fraude, agissement illicite par lemploi de moyens
illgaux, et ce qui relve de la fraude la loi, agissement illicite par lemploi de moyens rguliers, les
deux tant des notions bien connues des juristes, dont ceux qui peuplent les bureaux du CSA ; la
seconde permet notamment de rprimer les mariages de complaisance (34).
Comme le souligne la rapporteure publique du Conseil dtat, amene se pencher sur le recours
dpos contre la dcision de retrait, le CSA reproche Diversit TV France davoir commis des
fraudes la loi et non des fraudes : Il va de soi que sil tait dmontr que la socit Diversit TV
France avait obtenu lautorisation dmettre par fraude, le CSA aurait pu la retirer tout moment,
sans mme avoir se rfrer larticle 42-3 de la loi du 30 septembre 1986. Ne sont en effet
jamais cratrices de droit les dcisions obtenues par fraude ou la suite de man uvres destines
induire ladministration en erreur .
Cependant, pour dterminer que Diversit TV France aurait perptr une fraude la loi, il faudrait
parvenir la conviction ferme et absolue que la candidature de M. Houzelot tait uniquement mue
par une intention spculative [] ce critre dexclusivit du dessein tranger lobjet de la loi est en
effet indispensable pour caractriser une fraude la loi .

57

La dcision du CSA soutient que lentre dUTH, la signature et la dissimulation du pacte


dactionnaires comportant la clause de sortie, et enfin le projet de vente NextRadioTV rvlent
que lintention initiale de lactionnaire majoritaire de la socit Diversit TV France ntait pas autre
chose que la valorisation financire de sa frquence obtenue titre gratuit. La rapporteure publique
estime que Rien au dossier ne nous permet toutefois de laffirmer avec la certitude requise pour
tayer une accusation de fraude la loi. Nous navons notamment pas la conviction que
linvestissement dUTH et le pacte dactionnaires aient pu tre conus au moment o lautorisation a
t dlivre, et encore moins sagissant de la cession Nextradio qui ne peut tre que le fruit dune
disponibilit et dune opportunit.
3. Une gestion hasardeuse du recours gracieux
Le dernier alina de la dcision de sanction semble ouvrir une porte Diversit TV France et
suggre quil lui sera possible dobtenir le retrait de la sanction en dposant auprs du CSA un
recours gracieux. Mais la faon dont a t motiv le rejet du recours gracieux indique que cette
porte tait de toute faon ferme.
Dans lalina 26, le CSA conclut que Considrant que dans le processus entach de fraude qui
vient dtre dcrit, les lments dterminants sont constitus par lexistence de la clause 4.1. du
pacte dactionnaires conclu le 21 octobre 2013 et sa matrialisation par le projet susmentionn de
cession de la socit Diversit TV France au groupe NextRadioTV qui lui permettrait den tirer
bnfice ; que compte tenu de lexistence de ces lments, il y a lieu de procder 1abrogation de
lautorisation dlivre la socit Diversit TV France ; que cette dcision ne prendra effet que le
30 juin 2016 pour quelle ne porte atteinte aucun des principes et intrts dont le Conseil a la
charge ; que dailleurs, durant cette priode, il peut revenir la socit Diversit TV France de
modifier, sur ces deux points, les conditions de lapprciation du Conseil loccasion dun recours
administratif ; .
Ds le 18 novembre 2015, M. Pascal Houzelot dpose au CSA un recours gracieux. Il y conteste
linterprtation des faits comme constitutifs dune modification substantielle des donnes au regard
desquelles lautorisation a t dlivre et annonce, dune part, la signature dun avenant au pacte
dactionnaires qui annule la clause 4.1. (qui stipule lobjectif de cession de la socit en 2015), et,
dautre part, labandon du projet de cession au groupe NextRadioTV.
Aprs avoir dlibr le 9 dcembre 2015, le collge du CSA rejette le recours gracieux. La lettre de
rejet signe par le prsident du CSA le 10 dcembre 2015 apparat trangement motive. En effet,
elle prend acte des deux dcisions des actionnaires de Diversit TV France allant dans le sens
voqu par le CSA, mais elle estime que deux griefs resteraient pendants :
le fait que Diversit TV ne prenne aucun engagement quant la mise en uvre bonne fin des
perspectives programmatiques et financires nonces lappui de votre candidature en 2012 :
alors que la dcision de retrait est fonde sur larticle 42-3, le CSA sappuie sur le non-respect des
engagements de la convention, dont le respect est assur par les mises en demeure et sanctions
prvues par larticle 42-1 de la mme loi ;
la renonciation la cession ne vaut ni pour un accord futur que son dirigeant a dailleurs
publiquement voqu, sans dmenti de votre part, ni pour tout changement capitalistique dune
autre nature : le CSA sappuie donc sur des intentions prtes aux dirigeants de Diversit TV
France mais galement un tiers, NextRadioTV, de procder une transaction future, pour
maintenir une dcision de retrait.
Alors que la rdaction de la sanction laissait entrevoir Diversit TV France la possibilit
dobtenir gain de cause en satisfaisant deux obligations, le rejet du recours gracieux
invoque un motif qui ne relve pas de larticle 42-3 et qui nest pas fond, du fait de labsence
de sanctions prononces pralablement au retrait, et sur les intentions prtes aux
intresss plutt que sur leurs actes.

58

Il est vrai que, comme le souligne la rapporteure publique devant le Conseil dtat, Mme Laurence
Marion, dans le cadre dune procdure rpressive, les engagements nouveaux prsents par
Diversit TV France ne pouvaient effacer le comportement pass ayant conduit la sanction et que,
par ailleurs, la porte ouverte par le CSA la fin de la dcision de sanction noffrait quune facult
de rexamen et ne conditionnait pas le sort final de la sanction. Pour autant, il y a fort parier que
les motifs avancs auraient pu eux seuls justifier une annulation de la sanction par le juge.
Le lgislateur a multipli les dispositions permettant au CSA de prendre des sanctions
gradues, en cas de non-respect des obligations par les chanes, ou absolues, en cas de
modification substantielle. Pourtant, le CSA a gr un contentieux probable, puis effectif, de
manire politique et non juridique. En consquence, il ne pouvait tre que dsavou par le
Conseil dtat.
4. Une dcision de retrait logiquement annule par le Conseil dtat
Alors quune dcision faisant un tel grief allait forcment faire lobjet dun recours de plein
contentieux devant le Conseil dtat, le CSA na pas pris garde de motiver avec soin sa dcision.
Invitablement, aprs avoir jug svrement la qualit de largumentation dveloppe dans la
dcision, la rapporteure publique a propos au Conseil dtat dcarter le motif de la fraude la loi,
non tay par des faits prcis au moment de la dlivrance de lautorisation dmettre. Elle a
cependant propos de valider la dcision en estimant que la modification de la composition de
lactionnariat dans les conditions dcrites au dossier pouvait tre considre comme une
modification substantielle justifiant de retirer lautorisation sur le fondement de larticle 42-3 de la loi
du 30 septembre 1986.
Elle na pas t suivie sur ce point par le Conseil dtat qui, dans son arrt du 30 mars 2016 (35),

a
estim que le motif invoqu de la fraude la loi tait dterminant dans le dispositif
de la dcision attaque et que sa vacuit imposait dannuler celle-ci.
la lumire des constats tablis par la commission denqute, lannulation contentieuse de la
dcision du CSA retirant Diversit TV France son autorisation dmettre apparat logique.
En premier lieu, le Conseil dtat a rappel que le CSA peut retirer tout moment une autorisation
dmettre dlivre un diteur de service audiovisuel en cas de rvlation dlments tablissant
que lautorisation a t obtenue par fraude, mais quil appartient alors au CSA de dmontrer, le cas
chant par un faisceau dindices, lexistence de la fraude.
En deuxime lieu, le Conseil dtat a prcis que le propritaire dactions dune socit titulaire
dune autorisation dlivre par le CSA a le droit de cder tout ou partie de ces actions, condition
de respecter les dispositions de la loi du 30 septembre 1986. La circonstance que le prix des
actions tienne compte du fait que la socit dispose dune autorisation et que le vendeur ralise une
plus-value ne suffit pas pour regarder lopration comme illicite. En revanche, le fait de solliciter une
autorisation dans le but exclusif de raliser une telle plus-value, sans avoir runi les moyens
ncessaires pour exploiter le service conformment aux engagements souscrits lors de lappel
candidatures, prsenterait le caractre dune fraude.
Le Conseil dtat a ensuite examin les deux motifs pour lesquels le CSA a dcid dabroger
lautorisation de la socit Diversit TV France.
Dune part, selon le CSA, le pacte dactionnaire du 21 octobre 2013 rvle lintention de
lactionnaire principal de Diversit TV France de sortir du capital de la socit ds que possible.
Mais le Conseil dtat observe que ce pacte a t conclu en octobre 2013 et souligne donc que le
raisonnement du CSA, quil soit fond ou pas, ne suffit pas dmontrer que lintress
aurait eu pour seul objectif de raliser une plus-value lorsquil a prsent sa candidature ou
lorsque le CSA a dlivr lautorisation en 2012.

59

Dautre part, le Conseil dtat relve que Diversit TV France a runi les financements ncessaires
au dveloppement de la chane Numro 23 et que cette chane a obtenu certains rsultats en
termes de parts daudience. Il en dduit que lon ne saurait lui reprocher de navoir pas mis
en uvre les moyens ncessaires lexploitation du service de tlvision pour la diffusion
duquel elle tait autorise utiliser une frquence.
Le Conseil dtat a estim en dfinitive que lexistence de la fraude la loi invoque pour
justifier le retrait de lautorisation ntait pas dmontre.
Dans le rapport sur la proposition de rsolution ayant conduit la cration de cette commission
denqute, le rapporteur avait indiqu que Bien que le Conseil dtat ait rappel que selon un
principe gnral du droit, une dcision administrative obtenue par fraude ne cre pas de droits au
profit de son titulaire et peut tre retire tout moment par lautorit qui la dlivre, il a galement
relev que cest au CSA de dmontrer, par un faisceau dindices, lexistence de la fraude. Or le CSA
a expliqu ne pas disposer des moyens dinvestigation ncessaires pour assurer un tel contrle,
ainsi encadr par le juge administratif (36).
la lumire des travaux de la commission denqute, il a acquis la conviction que cest la manire
dont le CSA use des moyens mis sa disposition le choix de privilgier certaines procdures,
les motivations politiques plus que juridiques plus que leur contenu qui pose problme.
Mais, en lespce, le problme est plus grave.
Alors que le collge et les services du CSA accueillent de fins juristes
nombreux, qui plus est il est difficilement comprhensible quune autorit publique
indpendante se soit appuye sur des arguments inadquats ou non tays pour prendre
une dcision. Les notions d abus de droit , de fraude et de fraude la loi ne sont pas si
absconses ni si sotriques que leurs contours naient t bien connus des personnes qui ont
arrt les lignes structurantes de la dcision et mis au point largumentation du Conseil.
Plusieurs tmoins ont dailleurs fait part de leur tonnement quant au recours la notion de fraude
et quant limportance qui lui a t donne. Tel a soulign comme une anomalie que le CSA se soit
pris les pieds dans le tapis ; tel autre, faisant lhypothse dtre membre du collge, a dclar :
je ne me serais pas plac sur le terrain de la fraude, car il faut pouvoir la dmontrer. Et, lorsquon
connat un peu le droit public et la jurisprudence du Conseil dtat, on sait combien cest difficile. Ce
qua rpondu, en substance, le Conseil dtat me parat une vidence ; tel autre a suggr
lexistence dun hiatus entre les services, qui auraient considr quune dcision de sanction
construite sur le seul fondement de larticle 42-3 se tenait , et le collge, qui aurait t le seul
initiateur du thme de la fraude.
Encore ces ractions manent-elles de personnes extrieures au collge ayant sanctionn
Numro 23. Mais que dire de ce membre du collge, qui se dit persuad que le Conseil dtat va
annuler la dcision du CSA. Il est en effet compliqu de justifier lexistence dune fraude ? Il tait
dj surprenant que le CSA ne peroive pas la fragilit extrme dune dcision essentiellement
fonde sur un motif sans consistance ; il est encore plus surprenant quil ait persvr dans son
intention alors mme que cette fragilit tait prsente lesprit dun de ses membres dont on peut
raisonnablement supposer quil na pas laiss le collge lcart de ses doutes.
Une personne auditionne par la commission denqute a dclar que le CSA a pris la dcision de
sanction en sachant pertinemment quelle serait coup sr annule par le Conseil dtat. la
lumire des faits tablis et des tmoignages recueillis, on ne peut que sinterroger.
V. UN LGISLATEUR PLAC FACE SES RESPONSABILITS
La gestion du dossier Numro 23 par le CSA a montr de graves dfaillances dans lexercice de la
rgulation du secteur audiovisuel. Le lgislateur doit reprendre la main afin de faire en sorte que le
CSA exerce les responsabilits qui lui sont confies de faon irrprochable. Il doit aussi faire en

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sorte que larme fiscale mise au point ces dernires annes pour lutter contre la spculation sur
les frquences audiovisuelles soit rellement efficace.
A. LES CULS-DE-SAC DE LA TAXATION DES PROFITS LIS LA REVENTE DES CHANES
ET STATIONS DE RADIO
Face la multiplication des cessions de socits dtentrices dautorisations dmettre dlivres
titre gratuit par le CSA, des protestations se sont fait jour. Des propositions ont t avances dans
le dbat public afin de taxer ces cessions et de frapper de manire approprie des plus-values
juges illgitimes car ralises en exploitant un lment du domaine public mis disposition
gratuitement.
Cependant, le passage de la posture morale la disposition fiscale sest rvl pineux, faute
de dfinitions claires pour le fait gnrateur de la taxe et lassiette de la matire taxable.
1. La difficult de dfinir le fait gnrateur de la taxe a entran la mise en place dun rgime
dagrment seule vise fiscale
loccasion de lexamen par le Snat du projet de loi de finances pour 2012, M. David Assouline et
Mme Marie-Christine Blandin ont dfendu, le 21 novembre 2011, au nom de la commission de la
culture du Snat, un amendement sur les cessions de socits ddition de services de
communication audiovisuelle (tlvisuelle ou radio) qui ont bnfici dune attribution gratuite de
frquences. Cet amendement a t adopt par le Snat contre lavis du Gouvernement. Il crait un
rgime dagrment par le CSA de toute modification dau moins 1 % du capital des socits.
Lorsque lagrment tait dlivr, une taxe au taux de 5 %, assise sur la valeur des titres apports,
cds ou changs, devait tre perue.
Le 14 dcembre 2011, lors de lexamen du projet en nouvelle lecture par lAssemble nationale, le
Gouvernement a dpos un amendement qui rcrivait cette disposition, mais en modifiait
largement la porte :
il supprimait le principe de lagrment de toute modification du capital ;
il prvoyait un droit de 5 % sur les seules oprations de changement de contrle agres par le
CSA, au contraire des autres modifications capitalistiques ;
afin de ne pas pnaliser les radios et tlvisions locales, il prvoyait un abattement dun million
deuros sur le montant du droit d, de sorte que les oprations portant sur moins de 20 millions
deuros ntaient pas taxes ;
il tablissait un abattement progressif compter de la dixime anne de dtention des titres
cds, apports ou changs et excluait du dispositif les oprations portant sur les titres de deux
entreprises appartenant un mme groupe conomique.
Saisi notamment de cette disposition lors de son examen du projet de loi adopt dfinitivement, le
Conseil constitutionnel a jug que le lgislateur na pas dfini de manire suffisamment prcise
et [par] des formules non quivoques le fait gnrateur de la taxe et dclar le dispositif contraire
la Constitution :
Considrant que larticle 42-3 de la loi du 30 septembre 1986 susvise nimpose pas lagrment
du Conseil suprieur audiovisuel pralablement au transfert du contrle de la socit titulaire de
lautorisation la suite de lapport, la cession ou lchange des titres ; quen dfinissant le fait
gnrateur de la nouvelle imposition en rfrence une telle dcision dagrment, le lgislateur a
mconnu les exigences constitutionnelles prcites ; que, par suite, larticle 19 doit tre dclar
contraire la Constitution (37).

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Selon la lecture faite par le Conseil constitutionnel de larticle 42-3 de la loi du 30 septembre 1986,
le titulaire peut solliciter le CSA pour lui demander si, en cas de modification du capital social, il
retirerait ou non lagrment. Le Conseil dtat contrle alors la dcision du CSA. Cette pratique
conventionnelle na pour autant pas fait natre une obligation pour toute socit titulaire dune
autorisation de solliciter un agrment du CSA pour une cession en prenant alors le risque que le
CSA utilise ses pouvoirs du premier alina de larticle 42-3 de la loi du 30 septembre 1986 et retire
lagrment (38).
Persistant dans son intention, M. David Assouline a fait adopter un nouvel amendement le 26 juillet
2012, dans le cadre du dbat sur le projet de loi de finances rectificative pour 2012. Cet
amendement introduisait une procdure dagrment par le CSA du changement de contrle de la
socit titulaire dune autorisation dmettre et asseyait une taxe au taux de 5 % sur cette opration
capitalistique. Adopte par la commission mixte paritaire, cette disposition a t, elle aussi, dclare
contraire la Constitution par le Conseil constitutionnel, celui-ci estimant que la dfinition dun
rgime dagrment tait trangre au domaine des lois de finances rectificatives tel quil rsulte
de la loi organique du 1er aot 2001 (39).
2. Aprs deux checs, une solution lgislative encore volutive
Dans le cadre de lexamen du projet de loi relatif lindpendance de laudiovisuel public, le
rapporteur a dfendu son tour un amendement crant au sein de larticle 42-3 de la loi du
30 septembre 1986 un dispositif dagrment par le CSA de toute modification du contrle direct ou
indirect dune socit disposant dune autorisation dmettre, aprs ralisation dune tude dimpact,
notamment conomique, cet agrment tant destin servir de fait gnrateur dune taxation.
Par la suite, un amendement dfendu le 6 dcembre 2013 par le rapporteur gnral du budget,
M. Christian Eckert, dans le cadre de lexamen du projet de loi de finances rectificative pour 2013, et
adopt par lAssemble nationale avec un avis de sagesse du Gouvernement, a cr un nouvel
article 1019 au sein du code gnral des impts.
Celui-ci soumet une taxe de 5 %, assise sur la valeur des titres apports, cds ou
changs, tout changement de contrle dune socit ayant fait lobjet dun agrment par le
CSA remplissant trois conditions :
le cumul des apports, cessions ou changes raliss au cours dun dlai de six mois doit
avoir t au moins gal 10 millions deuros ;
lopration doit avoir pour rsultat un transfert du contrle ;
la taxe nest pas applicable aux mouvements raliss au sein dun mme groupe.
La taxe est en vigueur depuis le 1er janvier 2014, mais a dores et dj connu trois modifications de
son rgime en moins de deux ans. Deux sont relatives des questions techniques : la loi n 2014891 du 8 aot 2014 de finances rectificative pour 2014 a introduit une coordination relative la
possibilit ouverte aux tablissements publics industriels et commerciaux (EPIC) de former un
groupe fiscal ; lordonnance n 2015-681 du 18 juin 2015 portant simplification des obligations
dclaratives des entreprises en matire fiscale a harmonis les dates de dpt des dclarations
annuelles des professionnels.
Reprenant une disposition adopte par le Snat dans le cadre de lexamen du projet de loi pour la
croissance, lactivit et lgalit des chances conomiques, la commission mixte paritaire runie le
15 septembre 2015 sur la proposition de loi relative au deuxime dividende numrique et la
poursuite de la modernisation de la tlvision numrique terrestre (40) a modifi et modul le

taux de la taxe cre en 2013 :


le taux est dornavant diffrenci suivant la dure de dtention de lautorisation dmettre : il est
de 20 % si la cession intervient dans les cinq premires annes suivant la dlivrance de

62

lautorisation dmettre ; de 10 % si elle intervient entre la sixime et la dixime anne ; et de 5 % si


la cession intervient aprs la dixime anne suivant la dlivrance de lautorisation.
le montant de la taxe est plafonn 26 % de la plus-value brute de cession des titres.
3. Le rgime fiscal mis en place, motiv par une condamnation morale des plus-values
ventuelles, manque largement sa cible
Le fait gnrateur et lassiette de la taxe prvus par larticle 1019 du code gnral des impts ont
t dfinis de manire excessivement restrictive : seuls sont taxables lensemble des apports,
cessions ou changes dont le cumul au cours de six mois a atteint un montant au moins gal dix
millions deuros et a abouti au transfert de contrle de la socit titulaire de lautorisation .
Aussi, aucune opration capitalistique naboutissant pas un changement de contrle nest taxable.
Si une opration mme minime aboutit donner la majorit des parts un nouvel actionnaire,
les tapes antrieures de la prise de contrle chapperont la taxation ds lors quelles auront t
ralises plus de six mois auparavant. Il suffit donc de monter jusqu 49,99 % du capital social de
la socit cible, dattendre six mois, puis de procder au changement de contrle en basculant
0,02 % du capital pour nintgrer dans lassiette de la taxe que ces 0,02 %.
Dans la mme veine, si lopration de prise de contrle porte sur une part de capital infrieure
10 millions deuros, elle nest pas imposable. Pour pargner les cessions de petites entreprises,
comme les radios et tlvisions locales, le lgislateur na pas vis la taille de lentreprise, mais celle
de lopration ralise, permettant un contournement trs ais de la taxation.
Lutilisation de bons de souscription dactions, adosss une mission obligataire, permet de
minorer la valeur de lopration de prise de contrle : en exerant les bons, leur dtenteur peut
acqurir des actions lui donnant le contrle de la socit un prix minor par rapport la valeur
relle de ces parts.
Il apparat ainsi quen dfinissant comme il la fait le rgime de cette taxe, le lgislateur a
rendu possible des oprations doptimisation fiscale permettant de la contourner sans
difficult.
4. Une optimisation fiscale relativement simple permettra la prise de contrle de
Diversit TV France par NextRadioTV dchapper toute taxation
Le 1er avril 2016, soit deux jours aprs que le Conseil dtat a rendu son arrt annulant le retrait de
lautorisation, un protocole daccord a t conclu entre M. Pascal Houzelot, prsident de
PHO Holding, les actionnaires de Diversit TV France et NextRadioTV, prvoyant les conditions
dune modification de la structure capitalistique de Diversit TV France et PHO Holding et les
conditions dentre de NextRadioTV au capital, pouvant aboutir, terme, une cession de la
socit dtentrice de lautorisation dmettre.
La premire phase de lopration sest traduite par lacquisition de 39 % du capital de PHO Holding
par NextRadioTV ; cette acquisition nayant pas modifi le contrle de Diversit TV France, elle
nest pas imposable. En revanche, la poursuite de la ralisation du protocole daccord conduirait
ce quune vente de 12 % du capital de PHO Holding permette NextRadioTV de dtenir 51 % des
actions de cette socit, et donc dacqurir le contrle indirect de Diversit TV France.
Mais comme la prise de contrle ne devrait pas avoir lieu avant juillet 2017, cest--dire bien aprs
lexpiration du dlai de 6 mois, et que le montant total de lopration aboutissant au changement de
contrle devrait tre de lordre de 9,4 millions deuros, infrieur au seuil dentre dans le rgime de
taxation, cette deuxime phase devrait chapper la taxe.
Selon les informations fournies au rapporteur par la direction gnrale des Finances publiques
(DGFiP), le produit fiscal de la taxe, en vigueur depuis le 1 er janvier 2014, reste ce jour gal

63

zro. Dans le mme temps, sa mise en place a ncessit la confection de formulaires, la


rdaction dune instruction fiscale, la ralisation dadaptations logicielles et autres frais lis
lactivit normative et la cration dun nouveau rgime fiscal.
Il faut rduire les possibilits doptimisation fiscale, excessivement nombreuses aujourdhui, en
largissant lassiette de la taxe afin dinclure un plus grand nombre des oprations capitalistiques
ralises avant le changement de contrle, et en ajustant la franchise en fonction des
paramtres financiers de lopration : chacun conoit bien que le traitement dune petite radio locale
doit tre diffrent de celui dun diteur de service audiovisuel national.
Proposition n 1 Rnover le rgime de la taxe sur la cession de titres dun diteur de service
de communication audiovisuelle afin de rduire les possibilits doptimisation fiscale,
notamment en largissant lassiette de la taxe et en adaptant la franchise limportance
de lopration financire.
B. DES ADAPTATIONS SOUHAITABLES POUR UNE MEILLEURE GESTION DU DOMAINE
PUBLIC HERTZIEN PAR LE CSA
En application de larticle 3-1 de la loi du 30 septembre 1986, le CSA garantit lexercice de la
libert de communication audiovisuelle par tout procd de communication lectronique, dans les
conditions dfinies par la prsente loi. Cependant, les dispositions de caractre gnral de la loi
et linterprtation qui en est faite par le juge charg de juger des recours contre ses dcisions
semblent prjudiciables une politique de rgulation qui doit permettre lautorit indpendante de
faire des choix.
Il a t montr supra comment la dtermination des normes de diffusion a permis au Gouvernement
de diriger les choix du CSA ; mais une interprtation extensive de son office par le juge administratif
a galement pu conduire le CSA autoriser les acteurs du secteur faire tout ce que la loi ninterdit
pas.
1. Loffice du juge administratif en matire de sanctions devrait tre rduit
Comme pour toutes les autorits indpendantes, larticle 42-8 de la loi du 30 septembre 1986
prvoit que Les diteurs et les distributeurs de services de communication audiovisuelle peuvent
former un recours de pleine juridiction devant le Conseil dtat contre les dcisions du Conseil
suprieur de laudiovisuel qui ont le caractre de sanctions, cest--dire qui sont prises en
application des articles 17-1 (diffrends relatifs la distribution dun service de radio, de tlvision
ou de mdias audiovisuels la demande), 42-1 (rgime de sanctions prises aprs mise en
demeure), 42-3 (retrait de lautorisation ou agrment de la modification du contrle de la socit) et
42-4 (insertion dans les programmes dun communiqu en cas de manquement).
Les autres dcisions prises par le CSA peuvent faire lobjet dun recours pour excs de pouvoir par
les personnes qui y ont intrt.
Lorsquil est saisi comme juge de plein contentieux, le Conseil dtat peut rformer la dcision
attaque. Le juge administratif peut, cet gard, tre conduit modifier la sanction adopte par une
autorit de rgulation.
Une partie non ngligeable du contentieux relve du juge de lexcs de pouvoir, o celui-ci peut
seulement annuler la dcision conteste ou rejeter le recours, mais non modifier la dcision en
cause. En revanche, lorsquune dcision est assortie de conditions, le Conseil dtat a admis que,
dans certains cas, il pourrait nannuler que certaines des conditions de la dcision sil rsulte de
linstruction que le rexamen auquel lautorit devra nouveau procder, sur ce seul point, nest
pas susceptible de remettre en cause le principe de la dcision (41). Le juge administratif peut

galement moduler dans le temps les effets des dcisions juridictionnelles quil
prononce : il peut droger au principe de leffet rtroactif de lannulation et prvoir,
dans sa dcision, que tout ou partie des effets de cet acte antrieurs son annulation
64

devront tre regards comme dfinitifs, ou mme que lannulation ne prendra effet
qu une date ultrieure quil dtermine (42).
Ainsi, saisi au plein contentieux du refus oppos par le CSA au passage de Paris Premire sur la
TNT gratuite, le rapporteur public a pu estimer que le CSA avait commis une erreur de droit en
ayant mal apprci le risque de disparition de la chane (43), alors mme que la question de

la viabilit dune chane membre dun groupe est une apprciation assez subjective.
Le Conseil dtat ne la pas suivi, en estimant quen tenant ainsi compte dun effet
ngatif de la dlivrance de lagrment sur lattractivit de services payants qui sont
diffuss non par voie hertzienne terrestre mais par cble, par satellite ou par les
rseaux de tlcommunication, le CSA na pas commis derreur de droit (44).
Il semble cependant ncessaire au rapporteur que, dans le silence de la loi et dans le respect
des principes de droit applicables aux procdures de sanction, le juge administratif ne
substitue pas son apprciation celle du rgulateur.
Proposition n 2 Limiter loffice du Conseil dtat charg de se prononcer sur les recours
contre les dcisions du CSA celui de lexcs de pouvoir.
2. Les dispositions anti-concentration de la loi de 1986 mritent dtre renforces
a. Les modifications capitalistiques ayant permis la sortie des actionnaires minoritaires et
lentre de NextRadioTV ont t agres par le CSA le 6 juillet 2016
Le protocole daccord du 1er avril 2016 organisant une modification ventuelle du contrle de
Numro 23 repose sur des dispositions nombreuses.
la suite de plusieurs oprations successives, PHO Holding a achet le 7 avril 2016 la totalit des
parts des actionnaires minoritaires de Diversit TV France, soit les 12,75 % dtenus par les
actionnaires historiques entrs dans le cadre de la premire augmentation de capital en
octobre 2012 et les 15 % dtenus par UTH depuis octobre 2013 (45). Selon les informations

recueillies par la commission denqute, les actionnaires historiques ont ralis


cette occasion une plus-value de lordre de 57 %, qui pourrait tre majore denviron
10 % au cas o NextRadioTV prendrait ultrieurement le contrle de PHO Holding.
Lemprunt obligataire mis par PHO Holding le 13 mai 2014 a t rembours, avec
le paiement dintrts hauteur de 11 % ; les bons de souscription ont t vendus
NextradioTV.
la suite dune deuxime srie doprations, NextRadioTV a acquis 39 % du capital non dilu
(cest--dire hors exercice des bons de souscription) et des droits de vote de PHO Holding, qui
dtient elle-mme lintgralit du capital et des droits de vote de Diversit TV France. Par la suite,
M. Pascal Houzelot a transfr ses titres PHO Holding la socit Mosca Conseil dont il dtient
98 % du capital et des droits de vote. Le protocole daccord prvoit un accord de gouvernance
dfinissant les dcisions dites importantes qui relvent de la comptence du comit de
surveillance des socits Diversit TV France et PHO Holding et devra faire lobjet de laccord entre
les deux actionnaires. Une convention de prt dactionnaires prvoit que PHO Holding mettra
disposition de Diversit TV France les ressources ncessaires au financement des besoins en
exploitation de la chane.
Le CSA a t saisi du protocole le 12 avril 2016. Aprs avoir estim que laccord de gouvernance ne
pouvait, en labsence de mise en uvre et daction concerte, caractriser un contrle conjoint, et
que ces changements capitalistiques seraient sans effet sur la ligne ditoriale de Numro 23, en
labsence de toute demande concernant la modification de la ligne ditoriale et de la convention, le
CSA a agr la modification capitalistique le 6 juillet 2016.

65

Pourtant, le rapporteur a not que, lors dune confrence de presse organise le 6 septembre 2016,
cest M. Alain Weill, prsident de NextRadioTV et dsormais directeur gnral de SFR Mdias, qui a
annonc la prparation dune nouvelle version de Numro 23 pour le mois de novembre,
comprenant la retransmission de matchs de la Premier League, dont SFR dtient les droits pour la
France, et des Grandes Gueules, mission de radio diffuse sur RMC. Cette annonce confirme
votre rapporteur que lactionnaire minoritaire exerce sinon un contrle conjoint sur la
socit, du moins une certaine influence ditoriale, sur la programmation de la chane
Numro 23.
b. Les conditions de la prise de contrle de Numro 23 par NextRadioTV, voire par SFR, sont
dores et dj arrtes
Les effets du protocole daccord ne sont pas puiss. Plusieurs clauses organisent un ensemble de
promesses rciproques dachat et de vente visant, in fine, lacquisition par NextRadioTV de 12 %
des actions de Diversit TV France dtenue par la socit PHO Holding.
Ce changement de contrle devra faire lobjet dun agrment par le CSA, en application des
dispositions de larticle 42-3 de la loi du 30 septembre 1986. Cependant, en leur tat actuel, ces
dispositions ne pourront quamener le rgulateur donner un blanc-seing ce projet.
Intervenant aprs le 3 juillet 2017, soit plus de cinq ans aprs la signature de la convention initiale
de Numro 23, la modification du contrle satisferait la dure dinterdiction de cession du contrle
pendant les cinq premires annes suivant la dlivrance de lautorisation dmettre, introduite par la
loi n 2016-1524 du 14 novembre 2016 visant renforcer la libert, lindpendance et le pluralisme
des mdias.
Le CSA sera amen tenir compte du respect par lditeur, lors des deux annes prcdant
lanne de la demande dagrment, de ses obligations conventionnelles relatives la
programmation du service . Seules des procdures de sanctions abouties, relatives la
programmation de la chane depuis juillet 2015, pourraient permettre au CSA de sopposer au
changement de contrle. La commission denqute constate qu ce jour, aucune procdure de
sanction ou de mise en demeure concernant les programmes de cette priode na abouti, mme si
le CSA na pas encore eu examiner tous les bilans relatifs la priode (46).
Le CSA devra examiner si la modification du contrle pourrait tre analyse comme une
modification substantielle des donnes au vu desquelles lautorisation avait t dlivre,
notamment des changements intervenus dans la composition du capital social ou des organes de
direction et dans les modalits de financement . Cependant, le rapport prsent au collge le
6 juillet 2016 observe ds prsent : Si le Conseil tait amen considrer que cette opration
ntait pas susceptible dentraner dvolution de la ligne ditoriale, ni de modification du contenu et
du format des programmes du service concern (cf. analyse ce sujet supra), la modification du
capital de Diversit TV France ne pourrait tre regarde comme substantielle .
De faon incidente, le rapporteur sinterroge sur les lments au regard desquels le CSA apprcie la
notion de modification substantielle : dans le cas prsent, laccent est mis sur lvolution ou la
prennit de la ligne ditoriale de la chane ; dans le dossier ayant abouti la sanction inflige
Numro 23, laccent tait mis sur la structure et la dtention du capital ainsi que sur les pouvoirs des
actionnaires.
Par ailleurs, dans un communiqu du 27 juillet 2015, M. Alain Weill, prsident-directeur gnral et
principal actionnaire de NextRadioTV, et M. Patrick Drahi, prsident dAltice, ont annonc un
projet de partenariat stratgique multimdia . Il est prcis quAlain Weill et le groupe Altice
seront associs dans une socit dont Alain Weill dtiendra le contrle majoritaire avec 51 % du
capital et des droits de vote et dont il assurera la prsidence, laquelle sera transfre sa
participation dans NextRadioTV, reprsentant 37,77 % du capital et 48,59 % des droits de vote. La
socit nouvellement cre dposera une offre publique dachat volontaire sur lensemble des titres
du groupe NextRadioTV. Laccord pourrait mener, terme, lachat de NextRadioTV par le groupe

66

Altice, qui dtient notamment les oprateurs de tlcommunications Numricable et SFR, ainsi que
plusieurs titres de presse dont Libration, LExpress et Stratgies.
Comme le rapporteur la rappel prcdemment, si larticle 41-1-1 de la loi du 30 septembre 1986,
prvoit, afin de prvenir les atteintes au pluralisme sur le plan national en mode numrique ,
quune mme personne ne puisse tre la fois titulaire dune ou plusieurs autorisations dmettre
un service de tlvision, dune ou plusieurs autorisations dmettre un service de radio, et contrler
une ou plusieurs publications quotidiennes imprimes dinformation politique et gnrale
reprsentant plus de 20 % de la diffusion totale, sur le territoire national, des publications
quotidiennes imprimes de mme nature , ces dispositions ne sont applicables qu la dlivrance
de nouvelles autorisations dmettre et nullement au changement de contrle et la concentration
dentreprises dtenant dores et dj de telles autorisations.
Les dispositions actuelles de la loi de 1986 ne sopposent donc ni un changement de
contrle de Numro 23, ni un mouvement de concentration de plus grande ampleur qui
aboutirait la constitution dun groupe multimdia.
Proposition n 3 Modifier et moderniser les dispositions anti-concentration de la loi du
30 septembre 1986 afin de contrler la croissance externe de groupes runissant tlvisions,
radios, organes de presse crite et fournisseurs daccs, au-del des mcanismes prvus
lors de la dlivrance des autorisations dmettre des services audiovisuels.
3. Le CSA doit sinscrire enfin dans une logique de mieux-disant lors de ses rendez-vous
avec les rguls
Une fois quune autorisation dmettre a t accorde, le CSA a pour mission de contrler non
seulement le respect des obligations lgales et rglementaires de son titulaire, mais surtout le
respect des obligations stipules dans la convention qui lie celui-ci. Au-del des bilans annuels, qui
obligent des changes approfondis et rguliers, la relation entre rgulateur et rgul peut se
cristalliser autour de rendez-vous moins frquents renouvellement de lautorisation ou
agrment dun changement de contrle qui doivent devenir autant de points de contrle
permettant de mieux prvenir dventuelles drives.
a. Le CSA doit utiliser ses pouvoirs de sanction avec moins de timidit, notamment en vue
du renouvellement des autorisations prcdemment accordes
En application de larticle 28-1 de la loi du 30 septembre 1986, les autorisations dmettre sont
reconduites par le Conseil suprieur de laudiovisuel, hors appel aux candidatures, dans la limite
de deux fois en sus de lautorisation initiale, et chaque fois pour cinq ans, sauf :
1 Si ltat modifie la destination de la ou des frquences considres en application de
larticle 21 ;
2 Si une sanction, une astreinte liquide ou une condamnation dont le titulaire de lautorisation a
fait lobjet sur le fondement de la prsente loi, ou une condamnation prononce son encontre, sur
le fondement des articles 23, 24 et 24 bis de la loi du 29 juillet 1881 sur la libert de la presse ou
des articles 227-23 ou 227-24 du code pnal est de nature justifier que cette autorisation ne soit
pas reconduite hors appel aux candidatures ;
3 Si la reconduction de lautorisation hors appel aux candidatures est de nature porter atteinte
limpratif de pluralisme sur le plan national ou sur le plan rgional et local ;
4 Si la situation financire du titulaire ne lui permet pas de poursuivre lexploitation dans des
conditions satisfaisantes ;
5 Pour les services de radio, si le service ne remplit plus les critres propres la catgorie pour
laquelle il est autoris ;

67

6 En cas de non-respect, sur plusieurs exercices, des principes mentionns au troisime alina
de larticle 3-1 constat par le Conseil suprieur de laudiovisuel dans le rapport public prvu
larticle 18.
Dix-huit mois avant lexpiration de lautorisation, le CSA doit publier sa dcision motive de recourir
ou non la procdure de reconduction hors appel aux candidatures, et, en cas de rponse positive,
les points principaux de la convention en vigueur quil souhaite voir rviser ainsi que ceux dont le
titulaire demande la modification. Le CSA procde alors une audition publique du titulaire ; il peut
galement procder laudition publique de tiers intresss.
Lautorisation dmettre de Numro 23 tant accorde pour dix ans, jusquau 12 dcembre 2022, le
CSA devra rendre une dcision sur sa reconduction au premier semestre 2021. cette occasion, il
aura effectuer un bilan de lactivit de la chane, comprenant notamment son respect des
principes prvus larticle 3-1 de la loi du 30 septembre 1986, dont lhonntet, lindpendance et
le pluralisme de linformation et des programmes qui y concourent , la cohsion sociale et la
lutte contre les discriminations , la diversit de la socit franaise et le respect des droits
des femmes , son respect de ses engagements ditoriaux et programmatiques et les sanctions
affrentes, sa contribution limpratif de pluralisme, ainsi que sa situation financire.
Cependant, seuls des manquements avrs et ayant donn lieu des sanctions pourront justifier
de ne pas recourir une procdure de reconduction hors appel aux candidatures. Il convient donc
que le CSA se saisisse pleinement de ses pouvoirs de sanction, notamment pour pouvoir
tre mme de juger, le moment venu, sil convient de renouveler les autorisations
accordes avec ou sans soumission un processus concurrentiel.
Proposition n 4 Prvoir la remise au Parlement dun rapport spcial du CSA sur lexcution
de sa convention par le titulaire dune autorisation dmettre au moment de la publication par
le CSA de sa dcision motive sur le recours la procdure de reconduction hors appel aux
candidatures.
Proposition n 5 Rtablir la publication des rapports publics annuels consacrs chaque
chane de la TNT nationale.
b. Le CSA doit tendre lhorizon du contrle quil exerce sur le respect des engagements pris
par le titulaire dune autorisation lorsquil instruit un changement de contrle
Larticle 5 de la directive europenne 2002/20/CE du 7 mars 2002 relative lautorisation de
rseaux et de services de communications lectroniques (directive Autorisations ) prvoit que si
les autorisations dutilisation de ressources radiolectriques doivent en principe tre dlivres aprs
une procdure ouverte, les tats membres peuvent exceptionnellement ne pas recourir une telle
procdure lorsque cela savre ncessaire la ralisation dun objectif dintrt gnral dfini dans
le respect du droit de lUnion.
Si, en raison notamment de la raret et labsence de frquence disponible, limpratif de pluralisme
et lintrt du public justifient daccepter le changement de contrle dune socit dtentrice dune
autorisation dmettre, il est ncessaire que la procdure et le contrle exerc par le rgulateur
permettent de sassurer que des conditions fermes soient mises en uvre et que la modification
capitalistique ne vise pas mettre en uvre un projet ditorial diffrent de celui pour lequel
lautorisation a t dlivre.
Proposition n 6 Rviser les conditions dans lesquelles une modification du contrle dune
socit titulaire dune autorisation dmettre peut tre agre, en prvoyant notamment
larticle 42-3 de la loi du 30 septembre 1986 :
que lexamen de la demande doit saccompagner dune vrification du respect des
engagements de lditeur depuis la dlivrance ou le renouvellement de lautorisation ;

68

que lchec du modle conomique nest pas en soi un motif justifiant une modification
rapide du contrle ;
que la personne qui serait amene contrler la socit titulaire doit prouver les qualits
techniques et la solidit financire ncessaires la prennit et au dveloppement du
service.
c. Le CSA doit pouvoir renforcer les exigences dune convention lorsquil agre un
changement de contrle
Comme il a t indiqu prcdemment, les autorisations dutilisation du domaine public hertzien
sont attribues par le CSA, dans le cadre dappels candidatures, au vu dun ensemble de critres
fixs par la loi, en particulier lidentit du candidat, le financement et les perspectives dexploitation
du service. Larticle 30-1 de la loi du 30 septembre 1986, dans sa rdaction en vigueur
antrieurement la loi du 14 octobre 2015 relative au deuxime dividende numrique et la
poursuite de la modernisation de la tlvision numrique terrestre, incitait par ailleurs le CSA
favoriser tout particulirement les services contribuant renforcer la diversit des oprateurs dans
la mesure de leur viabilit financire. Les engagements pris par les candidats et fixs dans leur
convention le sont donc en tenant compte de lidentit du titulaire de lautorisation, de ses
perspectives financires et de la composition de son capital social.
Rappelons cet gard que cest en grande partie au titre de limpratif de diversification des
oprateurs fix par la loi que le CSA a slectionn et autoris Numro 23. On peut donc considrer
que les engagements pris par le candidat sont proportionns sa capacit financire, la
composition de son capital social et la ncessit de diversification des oprateurs.
A contrario, il est incohrent que les changements du contrle direct ou indirect soient agrs
par le CSA, en application de larticle 42-3 de la loi du 30 septembre 1986, sans rexamen des
engagements fixs dans la convention au regard de lvolution de lactionnariat et des
perspectives du service au vu des capacits financires des nouveaux actionnaires.
Cette anomalie apparat comme un facteur dterminant de la spculation dont les frquences
ont pu faire lobjet. Dans le cas de Numro 23, il ne fait pas de doute que le caractre
particulirement laxiste de la convention et labsence de perspective de rexamen des obligations
fixes par elle en cas de cession contribuent maximiser lenrichissement sans cause de
M. Houzelot.
Au demeurant, les conventions des titulaires dautorisation voluent en permanence, leur
demande, dans le sens unique dun assouplissement, ceux-ci mettant en avant lvolution du
contexte au vu duquel la convention a t signe, comme lrosion du march publicitaire ou les
difficults financires rencontres. Ce phnomne contribue trs largement lhomognisation
progressive des formats et la dgradation globale des exigences et de la qualit des services
autoriss, peu conforme une bonne gestion du domaine public hertzien.
En revanche, les obligations fixes dans les conventions ne sont jamais rvalues linitiative du
CSA au regard dune volution positive du march ou de la capacit de financement dun oprateur.
Comme la observ un membre du collge, la rgulation nest jamais dans le plus-disant .
Pour rduire cette anomalie, le rapporteur souhaite que larticle 42-3 soit modifi afin dinciter le
CSA renforcer les obligations fixes par la convention lorsquil agre un changement du
contrle direct ou indirect. On peut dailleurs noter que le CSA a opr une remise plat de la
convention de LCI lorsquil a agr son changement de modle conomique ; lobstacle la
gnralisation de cette pratique nest donc pas juridique.
Proposition n 7 Modifier larticle 42-3 de la loi du 30 septembre 1986 afin de prvoir
explicitement que le CSA puisse assortir son agrment du changement de contrle dun
renforcement des exigences de la convention, en considration de lidentit et des capacits
du repreneur.

69

4. La transparence de la rgulation exerce par le CSA et le contrle du Parlement sur celleci doivent tre sensiblement accrus
Pour assurer une plus grande transparence de laction du CSA, le lgislateur a rcemment introduit
plusieurs dispositions afin quil rende davantage compte de son action et de ses impacts lors de la
publication de son rapport annuel.
Ainsi, larticle 18 de la loi du 30 septembre 1986 a t complt par la loi du 15 novembre 2013
relative lindpendance de laudiovisuel public afin de prciser les questions dont le rapport public
annuel du CSA doit faire tat. Il a t en particulier prcis que ce rapport doit rendre compte de
limpact, notamment conomique, des dcisions dautorisation dusage de la ressource
radiolectrique.
Lavis de Mme Martine Martinel sur les crdits en faveur de laudiovisuel dans le projet de loi de
finances pour 2013 ayant notamment dnonc labsence de transparence sur le contrle du respect
du plafond de concentration auquel les groupes radiophoniques sont soumis en application de
larticle 41 de la loi du 30 septembre 1986, le lgislateur a souhait que le rapport annuel du CSA
comporte une prsentation des mesures prises en application des articles 39 41-4 visant
limiter la concentration et prvenir les atteintes au pluralisme. Il comporte notamment un tat
dtaill prsentant la situation des entreprises audiovisuelles concernes lgard des limites
fixes par ces mmes articles .
Compte tenu des interrogations qui se sont fait jour sur le contrle par le CSA du respect des quotas
de chansons francophones, larticle 34 de la loi n 2016-925 du 7 juillet 2016 relative la libert de
la cration, larchitecture et au patrimoine a galement prcis que le rapport annuel devait rendre
prcisment compte du respect par les diteurs de services de radio des quotas et des mesures
prises par le Conseil suprieur de laudiovisuel pour mettre fin aux manquements constats ainsi
que des raisons pour lesquelles il na, le cas chant, pas pris de telles mesures.
En outre, afin de renforcer le contrle du Parlement sur la manire dont le CSA exerce ses
missions, la loi a prvu que son rapport annuel soit prsent chaque anne par le prsident de
lautorit devant les commissions permanentes charges des affaires culturelles de chaque
assemble ; elle a aussi prcis que chaque commission peut adopter un avis sur lapplication de la
loi.
Le rapporteur se flicite du renforcement de la transparence de laction du CSA opr par la loi. Les
auditions annuelles du prsident de lautorit apparaissent cet gard comme un rendez-vous
particulirement utile. Elles ont permis au Parlement de linterpeller sur de nombreux sujets :
volution du mode de calcul du plafond de concentration applicable aux groupes radiophoniques,
conditions de nomination des prsidents de laudiovisuel public, contrle du pluralisme, lancement
de la radio numrique terrestre (RNT), transfert de la bande 700 MHz, vente de la chane
Numro 23, etc.
Les dveloppements qui prcdent montrent nanmoins que des efforts de transparence accrus
sont encore ncessaires sur plusieurs aspects de la rgulation. En particulier, le rapporteur
souhaite que le rapport annuel fournisse un tat dtaill des modifications des conventions
acceptes par le CSA et de leur justification ainsi quun bilan prcis et sans anonymisation des
suites donnes ses mises en garde, mises en garde fermes, mises en demeure et autres
sanctions.
Proposition n 8 Obliger le CSA rendre compte prcisment dans son rapport annuel de la
manire dont il applique les missions que le lgislateur lui a confies et fournir, en
particulier, un tat des avenants apports aux conventions et de leur justification.
Renforcer le contrle parlementaire sur la manire dont le CSA fait respecter aux oprateurs
leurs obligations et sur lusage quil fait de son pouvoir de sanction.
5. Le CSA doit tre soumis une dontologie exigeante

70

Au terme de cette plonge de six mois dans le dossier Numro 23 , le rapporteur est saisi par
lampleur et la gravit des manquements qui ont t constats. Qui plus est, les dfaillances dont a
fait preuve le systme de rgulation de laudiovisuel relvent bien moins de rgles inadaptes
nonobstant les amliorations proposes dans les dveloppements qui prcdent que dun
msusage certain des pouvoirs dores et dj confis au rgulateur.
Il apparat clairement aujourdhui que toute cette affaire aurait pu ne pas voir le jour si
indpendamment des vises de M. Pascal Houzelot et des actes quil a accomplis en propre les
actions et dcisions des membres du collge avaient t gouvernes plus fermement par le sens de
lintrt public.
Le CSA dispose dun code de dontologie applicable aux membres du conseil approuv par une
dlibration du 4 fvrier 2003 et publi au Journal officiel du 23 fvrier 2003. Une rvision de ce
code est en cours, en vue de prendre en compte les volutions lgislatives intervenues entretemps.
Il conviendrait que cette rvision prenne galement en compte les exigences accrues des
citoyens au regard de la probit et de la morale publiques, afin que le code nouveau soit bien
adapt son temps. Quelques sujets prcis ont dores et dj t identifis, comme la prvention et
la gestion des conflits dintrt en lien avec a minima une exigence de dport lors des
dcisions concernes. La question se pose aussi des mcanismes qui permettraient de mieux
rprimer les manquements aux rgles de dontologie.
Suivant en cela lun des tmoins auditionns par la commission denqute, le rapporteur doit
nanmoins convenir que mme le meilleur code de dontologie naura son plein effet que sil est
port par des individus dont le caractre personnel les met labri des tentations et passions du
pouvoir : tentation politique, tentation financire, passion de lego. Le Parlement devra, lui aussi,
jouer pleinement son rle et assumer ses responsabilits avec la plus extrme exigence lors du
processus de nomination des prochains membres du collge.
Proposition n 9 Poser dans la loi les grandes lignes des obligations dontologiques des
membres du CSA et intgrer dans le rapport annuel du CSA lobligation de rendre compte de
lapplication des rgles de dontologie qui leur sont applicables.
CHRONOLOGIE
5 mars 2007 Promulgation de la loi n 2007-309 du 5 mars 2007 relative la modernisation de la
diffusion audiovisuelle et la tlvision du futur prvoyant :
la fin, au plus tard le 30 novembre 2011, de la diffusion analogique ;
lattribution dun canal compensatoire aux oprateurs concerns (TF1, Canal +, M6).
20 mai 2011 Commande par le Premier ministre M. Michel Boyon dun rapport sur lavenir de la
TNT.
1er aot 2011 Notification la Commission europenne dun projet darrt instaurant la norme de
diffusion DVB-T2 pour les autorisations venir.
8 septembre 2011 Annonce de lacquisition de 60 % du capital de Direct 8 et Direct Star, du groupe
Bollor, par le Groupe Canal +. loccasion de cet achat, Direct 8 et Direct Star sont valorises
465 millions deuros pour 100 % du capital. La participation majoritaire de 60 % acquise par Canal +
est value 280 millions deuros environ. Lopration nest pas paye en cash, mais en actions
Vivendi, maison mre de Canal +.
12 septembre 2011 Remise au Premier ministre du rapport de M. Michel Boyon sur lavenir de la
TNT, qui plaide pour ladoption rapide de la norme DVB-T2.
11 octobre 2011 Runion interministrielle sur lavenir de la TNT prside par le Premier ministre,
en prsence de quatre ministres et de M. Michel Boyon. Trois dcisions sont arrtes :

71

un projet de loi sera dpos dans les deux mois pour abroger le dispositif des canaux
compensatoires ;
la norme technique de diffusion de la TNT ne sera pas modifie et Ds lors, le CSA sera en
mesure de dcider rapidement le lancement dappels candidatures qui permettra de diffuser
6 chanes supplmentaires en haute dfinition. ;
lvolution de la norme de diffusion est renvoye plus tard.
18 octobre 2011 Dcision du CSA n 2011-999 portant appel aux candidatures pour ldition de six
services de tlvision vocation nationale diffuss par voie hertzienne terrestre en haute dfinition.
25 janvier 2012 Dcision du CSA n 2012-03 dclarant recevables trente-quatre candidats dans le
cadre de lappel aux candidatures pour ldition de services de tlvision vocation nationale
diffuss par voie hertzienne terrestre en haute dfinition.
17 fvrier 2012 Confrence mondiale des radiocommunications (CMR-12) : autorisation dutilisation
de la bande des 700 MHz pour le dveloppement du haut dbit mobile.
6 mars 2012 M. Bastien Millot, prsident du directoire dUrbTV, fait part au CSA du retrait du projet
UrbTV et du soutien de ses auteurs au projet TVous la Tldiversit, port par la SAS Diversit TV
France.
8 mars 2012 Audition publique de Diversit TV France par le CSA pour le projet TVous la
Tldiversit.
27 mars 2012 Slection par le CSA de six projets lissue de lappel candidatures, dont TVous la
Tldiversit.
3 juillet 2012 Dcision du CSA n 2012-474 autorisant Diversit TV France utiliser une ressource
radiolectrique pour lexploitation dun service de tlvision caractre national diffus en clair par
voie hertzienne terrestre en haute dfinition ; une convention est conclue le mme jour entre le CSA
et la socit ditrice, par laquelle celle-ci sengage ne pas modifier son contrle direct pendant
une dure de deux ans et demi (soit jusquau 3 janvier 2015).
9 juillet 2012 M. Pascal Houzelot, associ unique de Diversit TV France, dcide douvrir son tour
de table en procdant une augmentation de capital social. Celui-ci sera port de 10 000
11 765 euros par mission de 1 765 actions nouvelles de 1 euro chacune en valeur nominale,
assorties dune prime dmission de 2 831,86 euros par action.
10 octobre 2012 Ralisation de laugmentation de capital dcide le 9 juillet, au profit de la socit
NJJ Presse, M. Henri Biard, la socit Casino Guichard-Perrachon, la socit Impala, la socit
Ufipar, la socit Orefa et la socit Lucide Media, ces sept nouveaux actionnaires prenant 15 % du
nouveau capital social de Diversit TV France ; modification des statuts de la socit, notamment
pour crer un comit de surveillance.
RPARTITION DU CAPITAL DE DIVERSIT TV FRANCE APRS LE 10 OCTOBRE 2012

Actions

% capital

10 000

85 %

NJJ Presse

353

3%

Henri Biard

353

3%

Casino Guichard Perrachon

353

3%

Ufpar

353

3%

M. Pascal Houzelot

72

Impala

177

1,5 %

Orefa

106

0,9 %

70

0,6 %

11 765

100 %

Lucide Media
Total

8 novembre 2012 Dcision du CSA n 2012-767 modifiant la dcision n 2012-474 du 3 juillet 2012
et autorisant la modification de la dnomination du service ; dlibration du CSA approuvant le
projet davenant n 1 la convention du 3 juillet 2012, relatif la nouvelle dnomination du service
( Numro 23 au lieu de : TVous la Tldiversit ) et signature de cet avenant.
20 novembre 2012 Diversit TV France informe le CSA de laugmentation du capital social ralise
le 10 octobre 2012 et de lentre de nouveaux actionnaires.
12 dcembre 2012 Dbut de la diffusion des six nouvelles chanes.
27 dcembre 2012 Immatriculation au registre du commerce et des socits de la SAS
PHO Holding dont M. Pascal Houzelot est lassoci unique et dont le capital social est de
10 000 euros, correspondant 10 000 actions de 1 euro en valeur nominale.
15 janvier 2013 M. Pascal Houzelot, associ unique de PHO Holding, dcide de faire apport cette
socit des 10 000 actions quil dtient dans Diversit TV France.
6 fvrier 2013 M. Pascal Houzelot, associ unique de PHO Holding, dcide daugmenter le capital
social de cette socit, qui passe 28 060 000 euros, divis en 28 060 000 actions de un euro en
valeur nominale, intgralement souscrites et libres par M. Houzelot par lapport des
10 000 actions quil dtient dans Diversit TV France ; transmission des actions de Diversit TV
France dtenues par M. Houzelot la socit PHO Holding, sans information du CSA.
18 mars 2013 Diversit TV France transmet au CSA le procs-verbal de lassemble gnrale du
9 juillet 2012 relatif laugmentation du capital.
14 mai 2013 Dlibration du CSA approuvant le projet davenant n 2 la convention du 3 juillet
2012, relatif laugmentation et la rpartition du capital de Diversit TV France ralise le
10 octobre 2012.
22 mai 2013 Premire runion entre M. Pascal Houzelot et la socit UTH Russia Limited (ci-aprs
UTH).
6 juin 2013 Signature de lavenant n 2 la convention du 3 juillet 2012.
24 juillet 2013 Signature du term sheet arrtant les grandes lignes de laccord entre UTH et PHO
Holding.
21 octobre 2013 Entre dUTH au capital de Diversit TV France :
augmentation de capital de Diversit TV France afin de le porter de 11 765 13 841 euros, par
mission de 2 076 actions nouvelles dun euro chacune en valeur nominale assortie dune prime
dmission de 4 815,95 euros par action, soit un montant total de 9 999 988,20 euros ;
souscription par UTH de lintgralit de cette augmentation de capital, reprsentant 15 % du
nouveau capital social ;
signature dun pacte dactionnaires entre PHO Holding et UTH ;

73

modification des statuts de Diversit TV France, notamment de la composition et des pouvoirs du


comit de surveillance.
RPARTITION DU CAPITAL DE DIVERSIT TV FRANCE APRS LE 21 OCTOBRE 2013

Actions

% capital

10 000

72,25 %

2 076

15,00 %

NJJ Presse

353

2,55 %

Henri Biard

353

2,55 %

Casino Guichard Perrachon

353

2,55 %

Ufpar

353

2,55 %

Impala

177

1,28 %

Orefa

106

0,77 %

70

0,51 %

13 841

100 %

PHO Holding
UTH Russia Limited

Lucide Media
Total

18 dcembre 2013 Dlibration du CSA approuvant le projet davenant n 3 la convention du


3 juillet 2012, relatif aux donnes associes , cest--dire aux donnes qui sont destines
enrichir et complter le programme principal du service de tlvision, au sens de larticle 2 de la
loi du 30 septembre 1986.
17 janvier 2014 Signature de lavenant n 3.
21 janvier 2014 Courrier de Diversit TV France informant le CSA de laugmentation de capital du
21 octobre 2013 ainsi que de la souscription par la socit UTH de lintgralit de cette
augmentation de capital ; le CSA apprend cette occasion la substitution de PHO Holding
M. Pascal Houzelot dans lactionnariat de Diversit TV France.
3 mars 2014 Demande par le CSA de diverses pices : statuts actualiss de Diversit TV France,
extrait K bis jour de la mme socit, statuts et composition du capital social de PHO Holding,
composition du capital social et prsentation des activits de la socit UTH.
10 avril 2014 Nomination au conseil de surveillance de Diversit TV France de MM. Nicolas Brunel,
Pascal Houzelot, Julien Vin-Harmony et Andrey Dimitrov.
13 mai 2014 mission par PHO Holding dun emprunt obligataire :
1. approbation de divers actes par lassemble gnrale extraordinaire de Diversit TV France :
contrat dinvestissement, nantissement de titres, nantissement de crances, prt dassocis de
9 000 000 millions deuros, amendement au pacte dassocis en date du 13 mai 2014 auquel il est
fait rfrence dans le PV de lassemble gnrale extraordinaire du 13 mai 2014, modifications
statutaires ;
2. approbation par lassoci unique de PHO Holding des points suivants :
conditions et termes dun projet dmission dun emprunt obligataire dun montant total maximum
de 14 000 000 deuros par voie dmission dun nombre maximal de 14 000 000 obligations bons
de souscription dactions (OBSA) mettre pour un prix unitaire gal un euro, divise en deux
tranches, une premire tranche compose de 9 000 000 OBSA et une seconde de
5 000 000 OBSA ; suppression, pour la premire tranche, du droit prfrentiel de souscription de
lassoci unique au profit des socits NJJ Presse, Ufipar, M Conseil en communication et Qatar
Investment and Projects Development Holding WLL (QIPCO) ; dlgation de comptence au

74

prsident de la socit effet dmettre les OBSA ; 9 millions deuros sont effectivement souscrits
par les socits NJJ Presse (1,5 M), Ufipar (1,5 M), M Conseil en communication (1 M) et
QIPCO (5 M).
projet de contrat dinvestissement, srets ;
modification des statuts de PHO Holding, cration dun conseil de surveillance et dtermination
des dcisions qui ne peuvent tre prises quavec le vote positif de la socit QIPCO.
6 dcembre 2014 La banque Rothschild & Cie finalise une plaquette prsentant un plan daffaires
tabli par Numro 23 pour la priode 2014-2020, qui repose sur un modle dadossement [de la
chane] un groupe audiovisuel et qui prsente Numro 23 comme bnficiant dune
convention mini-gnraliste et dobligations peu contraignantes et de positionnement flexible .
3 janvier 2015 Expiration de lengagement prvu par la convention du 3 juillet 2012 (article 5-2 :
modification du contrle de la socit titulaire) de ne pas modifier le contrle direct de la socit
pendant une dure de deux ans et demi.
9 avril 2015 Saisine du CSA du projet dacquisition de Diversit TV France par NextRadioTV pour
un montant de 88,3 millions deuros.
24 avril 2015 Lancement par le CSA dune tude dimpact sur le projet dacquisition de Diversit TV
France par NextRadioTV.
7 mai 2015 Signature par NextRadioTV et Diversit TV France dun protocole formalisant leur
accord sur une prise de contrle de la seconde par le premier.
16 juin 2015 Diversit TV France communique au CSA divers documents, dont le pacte
dactionnaires entre PHO Holding et UTH.
19 juin 2015 Saisine du rapporteur indpendant par le directeur gnral du CSA.
24 juin 2015 Dcision du CSA n 2015-260 mettant en demeure Diversit TV France de se
conformer son obligation relative lorigine de sa programmation cinmatographique trangre
prvue larticle 3-1-1 de la convention du 3 juillet 2012 ;
Dcision du CSA n 2015-261 mettant en demeure Diversit TV France de se conformer ses
obligations de diffusion duvres cinmatographiques telles que fixes par les articles 7 et 8 du
dcret n 90-66 du 17 janvier 1990.
9 juillet 2015 Dpt du premier rapport du rapporteur indpendant.
16 septembre 2015 Dpt du rapport complmentaire du rapporteur indpendant.
13 octobre 2015 Audition publique de Diversit TV France par le CSA.
14 octobre 2015 Dcision du CSA n 2015-367 portant sanction lencontre de la socit
Diversit TV France ; cette dcision abroge la dcision n 2012-474 et le CSA retire donc
Diversit TV France lautorisation dmettre le service Numro 23, avec effet au 30 juin 2016 ;
Dcision du CSA n 2015-368 relative la demande dagrment de la modification du contrle de la
socit Diversit TV France : le CSA dcide quil ny a pas lieu de statuer sur la demande
dagrment du projet de prise de contrle de Diversit TV France par NextradioTV, au vu de la
sanction prononce par ailleurs dans la dcision n 2015-367.

75

3 novembre 2015 Lettre de TF1 Publicit Diversit TV France demandant rengocier les
conditions financires de notre contrat du 3 juillet 2012 et, plus particulirement, le niveau du
minimum garanti annuel prvu pour 2016, qui nest plus adapt la situation actuelle .
18 novembre 2015 Dpt par Diversit TV France devant le CSA dun recours gracieux contre la
dcision de sanction, avec modification du pacte dactionnaires et renonciation par NextRadioTV et
PHO Holding aux termes du protocole du 7 mai 2015.
9 dcembre 2015 Rejet du recours gracieux par le CSA.
30 mars 2016 Annulation par le Conseil dtat de la dcision du CSA n 2015-367.
1er avril 2016 Protocole daccord entre NextradioTV et PHO Holding, avec effet au 7 avril :
PHO Holding achte lintgralit des parts des actionnaires minoritaires de Diversit TV France,
qui sortent donc dfinitivement de la socit ditrice du service Numro 23 ; de ce fait,
PHO Holding dtient 100 % du capital de Diversit TV France ;
NextRadioTV entre au capital de PHO Holding hauteur de 39 % par achat dactions existantes
M. Pascal Houzelot (10,66 %) et par souscription une augmentation de capital rserve
(28,33 %) ; NextradioTV achte galement les 9 millions de bons de souscription dactions mis lors
de lemprunt obligataire du 13 mai 2014 ; lexercice de ces bons subordonn des conditions
prcisment dfinies est susceptible de donner NextradioTV environ 3 % supplmentaires du
capital de PHO Holding ; NextRadioTV obtient de 33 % des droits de vote au comit de surveillance
de PHO Holding ;
M. Pascal Houzelot transfre la socit Mosca Conseil, dont il dtient 98 % des actions et des
droits de vote, les 61 % de PHO Holding quil dtient encore ;
remboursement de lemprunt obligataire mis le 13 mai 2014 par PHO Holding. Pour ce faire,
Diversit TV France met 9 974 959 obligations non convertibles de un euro en valeur nominale,
qui sont souscrites en intgralit par NextRadioTV.
ultrieurement, lexercice ventuel de promesses rciproques dachat et de vente pourrait
conduire, compter du 1er juillet 2017, soit la prise de contrle majoritaire de PHO Holding par
NextRadioTV, soit au retrait de NextRadioTV du capital de PHO Holding.
6 juillet 2016 Approbation par le CSA de lavenant n 4 la convention du 3 juillet 2012, qui
formalise les modifications capitalistiques rsultant du protocole du 1er avril 2016.
LISTE DES PROPOSITIONS
Proposition n 1 Rnover le rgime de la taxe sur la cession de titres dun diteur de service de
communication audiovisuelle afin de rduire les possibilits doptimisation fiscale, notamment en
largissant lassiette de la taxe et en adaptant la franchise limportance de lopration
financire.
Proposition n 2 Limiter loffice du Conseil dtat charg de se prononcer sur les recours contre les
dcisions du CSA celui de lexcs de pouvoir.
Proposition n 3 Modifier et moderniser les dispositions anti-concentration de la loi du 30 septembre
1986 afin de contrler la croissance externe de groupes runissant tlvisions, radios, organes de
presse crite et fournisseurs daccs, au-del des mcanismes prvus lors de la dlivrance des
autorisations dmettre des services audiovisuels.

76

Proposition n 4 Prvoir la remise au Parlement dun rapport spcial du CSA sur lexcution de sa
convention par le titulaire dune autorisation dmettre au moment de la publication par le CSA de sa
dcision motive sur le recours la procdure de reconduction hors appel aux candidatures.
Proposition n 5 Rtablir la publication des rapports publics annuels consacrs chaque chane de
la TNT nationale.
Proposition n 6 Rviser les conditions dans lesquelles une modification du contrle dune socit
titulaire dune autorisation dmettre peut tre agre, en prvoyant notamment larticle 42-3 de la
loi du 30 septembre 1986 :
que lexamen de la demande doit saccompagner dune vrification du respect des engagements
de lditeur depuis la dlivrance ou le renouvellement de lautorisation ;
que lchec du modle conomique nest pas en soi un motif justifiant une modification rapide du
contrle ;
que la personne qui serait amene contrler la socit titulaire doit prouver les qualits
techniques et la solidit financire ncessaires la prennit et au dveloppement du service.
Proposition n 7 Modifier larticle 42-3 de la loi du 30 septembre 1986 afin de prvoir explicitement
que le CSA puisse assortir son agrment du changement de contrle dun renforcement des
exigences de la convention, en considration de lidentit et des capacits du repreneur.
Proposition n 8 Obliger le CSA rendre compte prcisment dans son rapport annuel de la
manire dont il applique les missions que le lgislateur lui a confies et fournir, en particulier, un
tat
des
avenants
apports
aux
conventions
et
de
leur
justification.
Renforcer le contrle parlementaire sur la manire dont le CSA fait respecter aux oprateurs leurs
obligations et sur lusage quil fait de son pouvoir de sanction.
Proposition n 9 Poser dans la loi les grandes lignes des obligations dontologiques des membres
du CSA et intgrer dans le rapport annuel du CSA lobligation de rendre compte de lapplication des
rgles de dontologie qui leur sont applicables.
EXAMEN DU RAPPORT PAR LA COMMISSION DENQUTE
Au cours de sa runion du jeudi 8 dcembre 2016, la commission denqute a procd lexamen
du rapport.
M. le prsident Christian Kert. Chers collgues, nous sommes runis pour examiner le rapport de
notre collgue Marcel Rogemont.
Je vous rappelle que le mandat de la commission denqute portait sur trois sries de faits : les
circonstances dans lesquelles une autorisation dmettre a t octroye la socit Diversit TV
France pour diffuser la chane Numro 23 ; les contrles mis en uvre par le rgulateur pour
vrifier le respect des engagements quelle a souscrits ; les conditions dans lesquelles ont volu
lactionnariat et le contrle de la chane.
Notre commission a travaill six mois au cours desquels elle a procd quarante auditions
couvrant un maximum dacteurs du dossier. Elle a ainsi sollicit les mandataires de la chane
Numro 23, des investisseurs putatifs ou avrs au capital de la socit ditrice, des membres du
Gouvernement, des cabinets ministriels et de ladministration chargs de laudiovisuel au moment
des faits ainsi que les membres du Conseil suprieur de laudiovisuel (CSA) ayant eu la
responsabilit de slectionner la candidature de Numro 23 puis de contrler son volution
capitalistique et le respect de ses obligations ditoriales.

77

Le rapporteur a galement contact par courrier tous les concurrents lappel candidatures, en
leur demandant de faire valoir leurs observations et il a sollicit lexpertise de la direction gnrale
des finances publiques.
Les auditions ont dabord t conduites huis clos, pendant le mois de juillet, puis, la demande
du rapporteur, il a t dcid dappliquer aux suivantes le rgime du secret, plus protecteur pour les
tmoins. Lobjectif tait de librer au maximum la parole de ces derniers, afin que les lments
communiqus la commission soient les plus clairants possibles, ce qui ne veut pas dire quils
aient tous t vridiques le rapporteur fera tat de son sentiment sur ce sujet.
Je suppose que, afin de traiter tous les tmoins sur un pied dgalit, indpendamment des hasards
du calendrier, personne ne verra dobstacle ce quaucun des comptes rendus daudition ne soit
publi, les auditions huis clos rejoignant a posteriori le rgime du secret appliqu celles qui ont
suivi. Cest dailleurs le parti qua pris le rapporteur, ce qui la conduit ne pas faire de citation
nominative, deux exceptions prs : M. Buisson et Mme Amaury, me semble-t-il.
Avant de donner la parole notre rapporteur pour nous exposer les conclusions du rapport, je vous
prcise, chers collgues, que les exemplaires que vous avez entre les mains devront tre restitus
au secrtariat de la commission denqute la fin de la runion, car la publication interviendra
seulement mercredi prochain, 14 dcembre.
M. Marcel Rogemont, rapporteur. Monsieur le prsident, mes chers collgues, je ferai trois
remarques pralables.
Premirement, les pouvoirs dune commission denqute sont limits : ce nest ni un parquet, ni un
juge dinstruction. Mais cela ne ma pas empch de runir de trs nombreux lments probants,
bien documents.
Deuximement, force a t pour nous de constater que certaines personnes auditionnes ont
menti, alors mme quelles avaient prt le serment de dire la vrit.
Troisimement, je suis convaincu que si nous avions dispos de davantage de temps, nous aurions
pu aller beaucoup plus loin dans nos analyses, notamment en auditionnant nouveau certaines
personnes et en croisant leurs dclarations.
La lecture du rapport vous aura montr quil npargne personne, et pour ce qui est du rgulateur,
pas moins le CSA dans sa composition de 2011-2012 que dans celle de 2015.
Il comporte quatre parties principales : le contexte du lancement de lappel candidatures ; lappel
lui-mme et le processus de slection ; le conventionnement et le contrle des engagements de
Numro 23 ; la procdure de sanction. Il sachve sur des dveloppements relatifs laction du
lgislateur
Rappelons dabord le contexte dans lequel prend place le lancement par le CSA dun appel
candidatures en 2011.
Alors que des chanes bonus doivent tre attribues plusieurs groupes en compensation
de larrt de la diffusion analogique, TF1 et M6 veulent prvenir lentre de Canal Plus dans le
champ de la tlvision gratuite. Le Gouvernement fait sienne cette dmarche et avance une
nouvelle norme de diffusion, DVB-T2, que trs peu de tlviseurs supportent. Lide, en dployant
cette norme sur les deux multiplex R7 et R8, est de retarder de cinq dix ans la rception effective
dventuelles nouvelles chanes de la TNT gratuite par un large public afin de diffrer
laccroissement de la pression concurrentielle sur les acteurs dj prsents dans la TNT gratuite
dont ne fait pas partie Canal Plus.
En mai 2011, le Gouvernement commande un rapport sur lavenir de la TNT au prsident du CSA,
M. Michel Boyon ce qui pose dj problme : pourquoi confier ce rapport au seul prsident du

78

CSA alors que cest au CSA dans son entier que la question aurait pu tre pose ? lt 2011, le
Gouvernement notifie lUnion europenne un projet darrt instaurant la norme DVB-T2.
Le 8 septembre 2011, lacquisition des chanes D8 et D17 par Canal Plus bouleverse le paysage
audiovisuel. Lorsque, cinq jours plus tard, M. Boyon remet son rapport au Premier ministre, la
norme DVB-T2 tombe leau. La preuve en est que, le 11 octobre, une runion interministrielle a
lieu, laquelle, curieusement, M. Boyon participe. Il est dcid de supprimer les chanes bonus ,
de conserver la norme DVB-T existante et de procder rapidement un appel candidatures pour
ldition de six nouveaux services de tlvision. Cet appel est lanc par le CSA ds le 18 octobre.
Ces dlais serrs psent sur le temps dont disposent les candidats, notamment les nouveaux
entrants, pour laborer leur projet, et lon pouvait donc sattendre ce que ceux-ci proposent des
projets moins robustes que ceux des grands groupes.
En outre, au lieu de lancer une consultation publique, comme la loi le prvoit, le CSA sappuie sur
une consultation faite en 2009, dans un contexte totalement diffrent.
Comment ont t ensuite slectionns les dossiers ? Les informations que jai recueillies rvlent
de nombreuses anomalies.
Les auditions des acteurs de lpoque ont montr que le choix effectu a t fond avant tout sur la
volont de servir tout le monde , autrement dit dattribuer une chane chacun des quatre
groupes existants, TF1, M6, NextRadioTV et NRJ. Il a mme t demand aux responsables de ces
groupes de classer leurs projets selon leur ordre de prfrence, ce qui est pour le moins surprenant
car le CSA aurait d lui-mme procder ce classement au regard de lintrt des tlspectateurs ;
au lieu de quoi cest lintrt des grands groupes qui a prvalu. Cest un lment quil me parat
important de souligner.
Pour ce qui concerne la chane sportive, on peut stonner galement du fait quaprs la rencontre
entre Mme Amaury et le Prsident de la Rpublique, M. Sarkozy, lide ait germ que le Comit
national olympique et sportif franais (CNOSF) donne un avis sur les deux projets concurrents,
RMC Sport et Lquipe HD, et se voie en quelque sorte dlguer par le CSA le pouvoir de choisir
entre les deux.
Dans cette mme priode, un membre du CSA a demand M. Yassine Belattar, qui dfendait le
projet UrbTV, de se rapprocher de TVous La Tldiversit. Il lui aurait dit : Vous avez la meilleure
offre sur le plan ditorial, Houzelot le tour de table le plus solide financirement. Il faut vous
entendre. Il nappartenait pas au CSA, dans cette phase de la procdure, dintervenir de cette
manire. De ces propos, on peut dailleurs dduire que le CSA considrait que la ligne ditoriale du
projet de M. Pascal Houzelot tait faible. En tout tat de cause, cette intervention est totalement
inadmissible.
Lexcutif sest beaucoup intress la dcision du CSA je ne dis pas quil soit intervenu auprs
de cette autorit. Nous disposons ce sujet dchanges de courriels trs prcis, et personne ne
peut arguer du fait quils auraient eu vocation loigner un solliciteur : si cest bien le but recherch,
le meilleur moyen est de ne pas recevoir ce solliciteur et de ne pas linviter rencontrer un membre
du cabinet du prsident de la Rpublique.
Je note qu la suite des recours que le groupe Fiducial candidat non slectionn le 27 mars
avait dposs lt 2012 lencontre des six autorisations accordes, trois dentre elles
semblaient devoir tre annules par le Conseil dtat. Au titre des curiosits procdurales, il a t
confirm la commission denqute que le prsident du CSA a dcid dintervenir comme juge de
paix auprs de plusieurs acteurs du secteur, alors que ce nest pas forcment son rle. Il a fait en
sorte quun arrangement soit conclu pour que plusieurs recours soient retirs : dune part les
recours de Fiducial ; dautre part le recours dont Sud Radio, proprit de Fiducial, faisait lobjet.

79

Jen viens au choix de Numro 23 proprement parler. Comment le CSA a-t-il pu retenir une ligne
ditoriale mettant en avant la diversit comme se proposait de le faire le projet TVous la
Tldiversit, futur Numro 23 ? La question se pose bel et bien.
Dune part, le CSA connaissait le prcdent de France , chane ddie la diversit qui a t
svrement critique par le CSA, mais pas seulement , notamment au motif que la
reprsentation de la diversit nest pas une ligne ditoriale mais une faon de faire de la tlvision.
Dautre part, M. Houzelot avait dj montr son incapacit respecter ses engagements, alors que
lexprience du candidat est lun des critres lgaux que le CSA doit appliquer lorsquil attribue une
frquence. Je note dailleurs que des membres du CSA ont qualifi M. Houzelot de grand
professionnel de laudiovisuel , alors que nombre de personnes lont prsent comme un lobbyiste
habile. En 2004, il a lanc la chane Pink TV, prsente comme plus particulirement destine
un public homosexuel et donnant une large place la vie culturelle , puis il la transforme en
chane pornographique et a fini par crer une socit aux Pays-Bas car les conventions
successives
passes
avec
le
CSA
bien quallges au fil du temps taient encore trop contraignantes pour lui.
Par ailleurs, il est pour le moins surprenant que le CSA ait pu considrer que le tour de table de
M. Houzelot tait en or massif et garantissait la solidit du projet alors que Pink TV disposait
dun actionnariat solide qui navait pas empch la dconfiture de la chane. En retenant la
candidature de TVous La Tldiversit, sur jumelle de Pink TV, le CSA a donc pris une
responsabilit trs lourde.
De toute faon, les parrains du projet, de droite, de gauche, du centre, qui sactivaient pour
dfendre cette candidature ne montraient que trop bien que M. Houzelot tait avant tout un habile
lobbyiste.
Autre lment totalement anormal : le projet de partenariat avec France 24, chane du service
public. Le dossier de candidature annonait en effet un partenariat avec une chane dinformation
internationale francophone . Interrog lors de son audition sur lidentit de cette chane,
M. Houzelot a rvl quil tait en discussion avec France 24. Le projet dassociation tait lonin :
apport gratuit de programmes par France 24, de six heures neuf heures trente ; prise en charge
des cots de diffusion correspondants ; recettes de publicit verses pour moiti TVous
La Tldiversit. Surtout, comment une chane prive candidate une frquence a-t-elle pu se
prvaloir dun rapprochement avec une chane du service public ? On ne peut pas penser une seule
seconde que France 24 se soit engage de la sorte sans accord politique pralable !
Entre la slection des candidats, le 27 mars 2012, et la dcision de leur attribuer une autorisation
dmettre, le 3 juillet suivant, une priode de trois mois sest coule pendant laquelle le CSA et
TVous La Tldiversit ont ngoci une convention. La comparaison entre le projet initial et le
rsultat final met en vidence les renoncements successifs du CSA. Il aurait pourtant pu se montrer
particulirement exigeant, M. Houzelot tant connu comme le loup blanc dans la maison. Dailleurs,
un membre du CSA nous a rvl que juste aprs sa nomination, il pensait que M. Houzelot
travaillait pour le CSA, tant il tait souvent prsent dans les locaux. Le prsident actuel aurait mme
d lui demander despacer ses visites En ce qui concerne le contenu de la convention, les
lments dont je dispose montrent que le processus de ngociation a t dvoy.
Le choix dintroduire dans les conventions une dure minimale dexploitation deux ans et demi
avant que puisse tre vendue une socit titulaire dune autorisation soulve galement de
multiples interrogations. Le CSA savait depuis longtemps que la question de la spculation sur les
frquences tait pendante, et il aurait pu appeler le Gouvernement lgifrer sur ce sujet. En outre,
cette question ne se posait vraiment que pour les nouveaux entrants, Lquipe HD et TVous
La Tldiversit.
Par la suite, le CSA a exerc un contrle pour le moins surprenant sur le respect par Numro 23
des obligations fixes par une convention assurment trs souple. Il sappuyait en fait
essentiellement sur les bilans tablis par la chane

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ce titre, je ne rsiste pas au plaisir de vous citer des extraits du bilan dress par Numro 23 pour
lanne 2013. la rubrique Parits des genres et reprsentation de la femme , on peut lire une
mouvante profession de foi : Numro 23 entend briser les ides prconues par une
programmation qui met lhonneur les femmes l o on ne les attend pas. Ainsi, le documentaire
du rel indit L.A. Ink suit Kat Von D, une artiste tatoueuse qui quitte le salon de Miami pour ouvrir
le sien Los Angeles. Le tatouage tant gnralement considr comme le terrain des hommes,
elle dmontre dune main de matre que cette ide est fausse, comme le prouve le succs de son
salon.
Continuons avec la rubrique Conditions physiques et handicap , qui ouvre des horizons
insouponns quant la pratique du tatouage : Si la diffrence physique subie, lie
principalement au handicap, est au cur des thmatiques dveloppes par Numro 23 au sein de
sa grille de programmes, la chane ne sinterdit pas dexplorer dautres aspects du rapport la
diffrence physique lorsquelle nest pas subie mais issue dun choix dlibr. Cest le cas des
pratiques lies aux tatouages par lesquelles, au-del de laspect purement graphique, les
personnes tatoues qui sont suivies dans les programmes Miami Ink et L.A. Inksouhaitent rvler
un aspect intime de leur personnalit.
Enfin, dans la catgorie Diversit des origines sociales et culturelles , le bilan 2014 prsent par
Numro 23 fait carrment preuve de lyrisme : Le talent show Ink Master : le meilleur tatoueur met
en valeur les forces cratives issues du melting pot amricain. Cest le cas avec le membre du jury
Chris Nunez, dorigine cubaine et artiste tatoueur reconnu. travers les preuves du tatouage,
toutes les inspirations culturelles sont traverses, des lgendes gitanes au design japonais, en
passant par des films de divertissement ancrs dans limaginaire populaire.
Je vous invite examiner le tableau de la page 52 du rapport qui met en regard le bilan tabli par
Numro 23 et le bilan tabli par le CSA, qui en est quasiment un copi-coll.
Je rappelle que nous avions, ds le lancement de la chane, avec Martine Martinel et dautres
collgues, fait part de notre tonnement devant sa ligne ditoriale.
Plusieurs lments tablissent la volont de vendre la chane dans un trs court dlai.
Soulignons dabord que le contrat conclu le 1 er juillet 2012 avant mme que ne soit signe la
convention avec le CSA entre la chane et son directeur gnral comprenait un mcanisme de
bonus en cas de cession de la socit. Pour une chane censment appele se dvelopper sur le
long terme, naurait-on pas plutt imagin un bonus li aux rsultats ?
Autre lment significatif : le changement de nom qui intervient ds le mois doctobre 2012, avant
mme le dbut des missions. TVous La Tldiversit devient Numro 23 , ce qui gomme la
thmatique de la diversit, qui napparat plus comme tant au cur du projet de la chane.
Je vous renvoie au rapport pour le dtail des volutions capitalistiques de Diversit TV France, dont
certaines sont pour le moins tonnantes. Jvoquerai seulement le pacte avec lactionnaire russe
UTH, ngoci ds 2013. On peut stonner que Numro 23 ait d faire entrer cet actionnaire son
capital alors que son tour de table tait censment en or massif . Pour se justifier, ses
mandataires ont mis en avant le fait quils pouvaient trouver auprs dUTH de quoi satisfaire leur
besoin de nouveaux programmes ; or la grille na pas beaucoup chang aprs la signature de ce
pacte, dont llment saillant tait une cession de la chane prvue quatorze mois plus tard !
Ajoutons cela quun mandat de vente a t donn une banque daffaires la fin de lanne
2014. Autrement dit, lide de vente sest concrtise avant mme lexpiration du dlai de deux ans
et demi.
Dans ces conditions, on ne peut que stonner du manque de diligence dont le CSA a fait preuve
dans le suivi des volutions capitalistiques de Numro 23, notamment pour obtenir communication
du pacte dactionnaires avec UTH.

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La dcision de retrait de lautorisation dmettre a, elle aussi, de quoi surprendre.


Le CSA aurait pu choisir dengager la procdure de sanction sur le fondement de larticle 42-3 de la
loi du 30 septembre 1986, qui prvoit que lautorisation peut tre retire en cas de modification
substantielle des donnes au vu desquelles lautorisation avait t dlivre, notamment des
changements intervenus dans la composition du capital social ou des organes de direction et dans
les modalits de financement. . Or il a choisi dinvoquer la fraude lobtention de lautorisation
dmettre, lment difficilement dmontrable.
Il a aussi ouvert explicitement la porte un recours gracieux, possibilit dont sest trs vite empar
M. Houzelot ; mais celui-ci sest vu opposer un rejet mal motiv.
Lannulation de la sanction par le Conseil dtat tait donc tout fait logique.
Je vais maintenant vous livrer quelques-unes des conclusions auxquelles jai abouti.
Le CSA, volontairement ou non, fonctionne en groupes de travail quasiment indpendants les uns
des autres, ce qui ne favorise pas la collgialit. On finirait presque par penser quil y a plusieurs
CSA, ce qui est prjudiciable une bonne rgulation.
Le CSA, au moins durant la premire priode tudie, savoir 2011-2012, sest montr beaucoup
trop proche de lexcutif.
Le juge administratif se substitue trop largement au rgulateur. Nous devons faire en sorte que sa
comptence se limite lexcs de pouvoir.
Les dispositions de la loi de 1986 relatives la concentration sont peu oprantes. Par ailleurs, les
modalits de contrle dune socit titulaire dune autorisation sont parfois subtiles. Jen veux pour
preuve le cas dUTH : il suffit de placer au-dessus de lassemble gnrale une instance un
conseil de surveillance qui prenne les dcisions avant celle-ci.
Le CSA devrait pouvoir renforcer les exigences poses par une convention en cas de changement
de contrle. Un nouvel entrant bnficie toujours dune convention souple, avec des obligations
adaptes sa situation. Il nest pas normal que cette souplesse perdure lorsquune telle chane est
achete par un groupe install, comme NextRadioTV. Il faudrait conditionner lachat au
renforcement des exigences conventionnelles.
Enfin, des dispositions plus contraignantes doivent tre prises, soit par le CSA lui-mme, soit par le
lgislateur, au sujet de la dontologie des membres du CSA.
Je vous renvoie aux pages 117 et 118 du rapport : vous y trouverez la liste complte des
propositions.
En tant que lgislateur, nous avons surtout subi les vnements. Lorsque nous avons cr
lagrment des changements de contrle ou la taxe sur les ventes de frquences, nous avons
procd dans le dsordre et navons pas assez bien analys les situations. Au lieu de nous
contenter de ragir, nous aurions d lgifrer de manire plus proactive. En cela, nous avons tous
une part de responsabilit.
M. le prsident Christian Kert. Je dois rappeler que les membres de notre groupe, Les
Rpublicains, avaient fait part de leur rticence devant la cration de cette commission denqute,
rticence qui me parat justifie car, lissue de nos travaux, je me demande si nous avons
vraiment dcouvert quelque chose dessentiel.
Si je salue le travail norme effectu par notre rapporteur, jai un reproche majeur lui adresser :
jestime que la tonalit du rapport est totalement charge. Lun des administrateurs me disait que le
travail avait t men sans a priori ; ce nest pas limpression que jai. Du reste, cela ne me parat

82

pas illgitime, puisque cest M. Rogemont qui est lorigine de la cration de cette commission
denqute.
Qui plus est, le spcialiste de laudiovisuel quest notre rapporteur semble dcouvrir que le
fonctionnement du monde audiovisuel est trs proche de celui des entreprises ! Nous ne pouvons
ignorer les ralits conomiques de ce secteur ; or on a justement le sentiment quelles sont ici
ignores.
Pourquoi les jeux dinfluence seraient-ils systmatiquement synonymes de connivences et de
complaisances ? Ltat desprit nest pas celui-l. Il est peut-tre condamnable de faon gnrale ; il
ltait hier comme il lest aujourdhui. Mais il y a une grande capillarit entre tous les mtiers de
laudiovisuel. Jai pu la voir luvre pas plus tard quavant-hier, lors dun colloque la Maison de
la Radio, durant lequel trois membres du CSA sexprimaient devant les membres dun syndicat de
professionnels de la programmation qui ftait son dixime anniversaire. Lorsquau terme de ce
colloque, nous nous sommes retrouvs, nous tions entre gens du monde audiovisuel. Si nous
avions t dans une priode dattribution de frquences, cest le sujet que tout le monde aurait
abord au cours des conversations. Il ne faut pas confondre influence et connivence ; or dans le
rapport, cest toujours contestable , douteux , complaisant , jen passe et des meilleures.
Jaimerais maintenant revenir sur quelques points du rapport, qui montrent la difficult de lexercice.
Marcel Rogemont, propos de lventuel partenariat entre Numro 23 et France 24, voque une
affaire dans laffaire . Dj, y a-t-il une affaire Numro 23 ? Cest dmontrer. De plus, la
formule est inexacte, puisque ce projet na jamais abouti.
Nous avons bien compris que le rapporteur avait lgitimement cherch mettre au jour une
capillarit entre lexcutif, le CSA et les acteurs de laudiovisuel. Force est de constater quil nest
pas parvenu le faire. Il affirme que M. Buisson aurait d sabstenir de recevoir des candidats et de
leur envoyer des courriels ; or, on nest pas forc de savoir, lors dun premier entretien, ce quun
solliciteur vient vous raconter. Dailleurs, M. Buisson les a vus une premire fois et ne les a plus
reus ensuite, se contentant dun change de courriels. On ne peut pas lui faire le grief davoir voulu
exercer une forme dinfluence.
Page 26, le rapporteur indique que : La commission na pas t en mesure de confirmer
lexistence de pressions ou dinstructions de lexcutif. Mais il ne dissipe pas entirement le doute
puisque, sur la mme page, il crit : La presse sest dailleurs fait lcho de telles dmarches, en
particulier quant une suppose intervention du Prsident de la Rpublique . On est ici dans le
domaine du soupon mais pas dans celui de la preuve.
Les membres de la commission appartenant au groupe Les Rpublicains auraient aim donner
un satisfecit ce rapport. Nous avons en effet t perturbs par le fait que certaines personnes
auditionnes naient pas dit la vrit, mme sous serment. Pour autant, ce comportement ne saurait
nous faire porter un soupon sur lensemble de la profession. Nous dposerons donc une
contribution au nom de notre groupe.
Le rapport, mon sens, aurait pu tre aussi efficace sans tre autant accusatoire.
Je laisse maintenant la parole ceux de nos collgues qui souhaitent intervenir.
M. Georges Fenech. Je remercie le prsident et le rapporteur pour la qualit du travail accompli. Il
ntait pas vident de rassembler autant dlments en six mois.
Vous avez estim, monsieur le prsident, que le rapporteur avait men une enqute charge.
Permettez-moi dapporter une nuance ce sujet : pour ma part, je ne lui fais pas de procs
dintention et je lui fais crdit dune totale honntet intellectuelle.
Cela dit, ce rapport aura un impact dont nous ne mesurons peut-tre pas encore limportance
aujourdhui. Lorsquil sera rendu public, dans cinq jours, qui pourra encore croire lindpendance

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du CSA et la qualit de son travail ? Le rapport aura, mon avis, un effet dvastateur pour
lensemble du monde audiovisuel. Toutefois, limportance des consquences ne doit pas nous
empcher de mettre le doigt sur un certain nombre de questions souleves dans le rapport.
En ralit, rien ne va. Le CSA fonctionne mal, et ses procdures elles-mmes sont en cause : faut-il
un collge unique ou des collges spcifiques ? Selon le rapporteur, le CSA est presque de
connivence avec le pouvoir excutif, du moins en est-il trop proche. La question des rgles de
dontologie se pose de manire extrmement forte. Le CSA est mme incapable de motiver
correctement ses dcisions : lorsquil a invoqu le motif de la fraude pour retirer lautorisation
dmettre la chane Numro 23, il aurait d se douter, apparemment, que le Conseil dtat
annulerait cette dcision. On en vient se demander qui on a affaire !
Si lon admet que la svrit du rapport lgard de linstitution est totalement fonde, quelles
consquences devons-nous en tirer ? Pour ma part, je trouve quil y a une disproportion entre le
constat accablant qui est fait et les propositions qui sont formules in fine. Aprs la publication dun
tel rapport, nous nallons pas pouvoir continuer avec le CSA tel quil est comme si de rien ntait. Or,
passez-moi lexpression, la montagne va accoucher dune souris : la rponse essentielle apporte
dans ce rapport est que tout va se rgler par un contrle parlementaire. qui fera-t-on croire quun
contrle parlementaire constituera la garantie totale et absolue dun fonctionnement idal du CSA
lavenir ? Rappelons que le Parlement est, quon le veuille ou non, un organe politique, soumis aux
alternances. Je crains que lon ne porte le fer contre une institution la prsidence antrieure et la
prsidence actuelle tant vises lune et lautre sans apporter les rponses ncessaires par nos
propositions.
En ralit, nous devons nous poser la question suivante : faut-il un nouveau CSA ? Faut-il lgifrer
nouveau ? Je reviens lide que javais soumise lorsque nous avons auditionn le prsident
Schrameck, qui avait paru assez convaincu de son bien-fond : compte tenu de la suspicion
gnralise dinfluences et dintrts divers, ne faudrait-il pas que les membres du CSA prtent
serment, limage des membres du Conseil dtat ou des magistrats ? cette occasion, ils
sengageraient respecter leurs obligations dontologiques, la violation de celles-ci tant passible
de sanctions sachant quil serait toujours possible de rechercher lexistence dune infraction
pnale. Une telle crmonie de prestation de serment confrerait une solennit supplmentaire la
fonction et permettrait de rappeler ces obligations.
Je suis trs inquiet, car la presse va bien videmment semparer de ce rapport. Il soulve de vraies
questions et met en lumire certaines pratiques, tout en les jugeant peut-tre svrement. Mais
pouvons-nous nous contenter des neuf propositions quil contient ? Pour ma part, je ne suis pas
certain quelles apportent une vritable rponse or telle est notre responsabilit tous les
dysfonctionnements et dfaillances, voire davantage, qui ont t rvls dans ce rapport.
Mme Martine Martinel. Je tiens remercier le prsident et le rapporteur, et souligner lintrt du
travail ralis. Le prsident a dnonc un ton accusateur ; vous avez estim, monsieur Fenech, que
la montagne allait accoucher dune souris. De mon point de vue, le rapport contient de vraies
propositions.
Il est exact, monsieur le prsident, que le rapport a une tonalit charge. Mais, quitte tre
immodeste, je rappelle que javais soulign ds 2012, dans un rapport, lincongruit quavait
constitue lattribution dune frquence la chane Numro 23, au vu des conditions dans
lesquelles cette attribution stait droule et, surtout, de la pauvret, voire de linanit, des
programmes diffuss par la chane et il ne sagit nullement de critiquer les gots de telle ou telle
minorit, sexuelle ou autre. Aprs moi, bien dautres lont souligne leur tour, sur tous les bancs.
On peut juger que le rapporteur a fait une lecture partielle et partiale, mais la chane a tout de mme
accord beaucoup dattention au tatouage, ce qui ntait le signe dune grande ambition ni en
matire de diversit ni en matire de culture.
Sagissant de la capillarit entre le CSA et les acteurs de laudiovisuel, jai moi aussi assist au
colloque organis par le Syndicat des entreprises de distribution de programmes audiovisuels
(SEDPA), monsieur le prsident. Plusieurs membres du CSA y sont en effet intervenus. Mais
participer une runion et y voquer des sujets communs ou avoir des liens dans les milieux

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conomiques nest pas la mme chose que davoir des pratiques qui veillent des soupons de
connivence. Mme sil ny a pas de preuves, ce rapport alimente les forts doutes que lon peut avoir
concernant les conditions dans lesquelles les frquences ont t attribues je ne dirais pas
quelles lont t de faon malhonnte, car je nai pas les moyens de le vrifier. En tout cas, cela
remet en cause tout ce que lon affirmait, tout ce que lon croyait, sur lindpendance du CSA, que le
lgislateur a entendu garantir.
Il ne sagit pas dun rapport charge contre laction du CSA telle ou telle priode, mme si
jestime, pour ma part, que la prsidence de M. Boyon a donn le la. Quoi quil en soit, il faut
rflchir au rle du CSA, aux limites de ses attributions et aux garanties de son indpendance le
prsident Schrameck lui-mme a estim que celle-ci tait difficile dfendre. Nous-mmes, en tant
que lgislateur, nexerons pas assez notre pouvoir de contrle sur laction du rgulateur. De ce
point de vue, les propositions contenues dans le rapport ne manquent pas dintrt, mme si vous
les jugez insuffisantes, monsieur Fenech.
Doit-on craindre un effet dvastateur de ce rapport une fois que la presse sen sera empare ? Je
lignore. Dieu merci, nous nappartenons pas un milieu qui fonctionne en autarcie, dans lequel
nous nous protgerions les uns les autres contre la rvlation, je ne dirais pas de malversations,
mais de pratiques un peu douteuses. Et dans les auditions, personne, pas mme les acteurs les
plus directement impliqus, na justifi la manire dont laffaire sest dnoue pour M. Houzelot.
Ainsi que la indiqu le rapporteur, la commission denqute a sans doute manqu de temps pour
aller jusquau bout, mme si elle a beaucoup fait en six mois et recueilli de nombreux tmoignages,
parfois contradictoires. Ce travail tait ncessaire, nourrit la rflexion et ouvre la voie dautres
travaux. Au demeurant, les accusations contenues dans ce rapport, si accusations il y a, ne seront
pas des rvlations pour le grand public. Dautant que celui-ci ne sintresse pas suffisamment,
hlas, ces questions, notamment parce quil ne dispose pas des cls ncessaires. En tout cas, ce
rapport est important pour ceux qui sintressent au milieu audiovisuel, notamment pour nous. Le
lgislateur doit, lui aussi, faire preuve dindpendance. Je ne sais plus si cest M. Fenech ou le
prsident qui a parl des liens avec les milieux conomiques, mais nous sommes bien daccord que
les liens ne peuvent pas tre synonymes de pratiques troubles .
M. Bernard Debr. Je tire une premire conclusion de la srie dauditions laquelle jai assist : ils
ont tous menti. Cest extraordinaire : ils ont tous prt serment, bien sr, mais se sont contredits les
uns les autres. Pour le prsident et le rapporteur, la recherche de la vrit a d tre un exercice
difficile. Le rapporteur a trs bien travaill et trs bien crit les choses. Jai nanmoins un regret : en
tant que simples membres de la commission denqute, nous navons jou quun rle secondaire,
car nous ne pouvons pas apporter de modifications au rapport, ni y intgrer nos remarques.
M. le prsident Christian Kert. Vous pouvez joindre une contribution au rapport, monsieur Debr.
Si vous en tes daccord, je propose que les membres de la commission appartenant au groupe
Les Rpublicains rdigent une contribution commune.
M. Bernard Debr. Je voudrais justement viter une division de la commission entre les diffrents
groupes. Les membres dune commission denqute doivent tre solidaires, et le fait dtre de
droite, de gauche ou du centre ne devrait pas jouer. Sinon, ce nest plus une commission denqute.
Ce nest pas parce que le rapporteur est socialiste quil faut rdiger un contre-rapport disant quil a
tort. Nous devons essayer de chercher ensemble la vrit. Certes, elle est trs difficile tablir, car
il ny a pas de preuves et les gens ont menti, ainsi que je lai fait remarquer aprs chaque audition.
Contrairement ce que vous avez dit, monsieur Fenech, je pense que ce rapport ne fera aucun
bruit : qui sintresse aujourdhui la chane Numro 23 ? Est-elle dailleurs autant regarde que
cela ? Certes, elle lest peut-tre davantage depuis quelle est passe sous le contrle du groupe
qui possde RMC. Dans le contexte politique actuel, avec les primaires et lapproche des lections,
il va passer totalement inaperu ce qui est dailleurs dommage.
Les neuf propositions quil contient sont intressantes, et elles ne sont pas violentes. Nous devrions
rflchir davantage une refonte du CSA car, linstar de toutes les organisations dites
indpendantes, il nest pas indpendant : M. Boyon avait t nomm par un prsident de la

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Rpublique issu de notre famille politique ; M. Schrameck la t par le prsident de la Rpublique


actuel. Quon le veuille ou non, il y a malgr tout des sensibilits, une coute, des influences.
En rsum, le rapport est, selon moi, quilibr. Il ne va pas tre lorigine de grands
bouleversements. Mais jaurais aim pouvoir faire des commentaires sur sa rdaction.
M. le prsident Christian Kert. Nous pourrons joindre des contributions crites. Toutefois, cest au
rapporteur dassumer la responsabilit de son texte. Nous ne sommes pas obligs dtre daccord
sur tous les points. Cela ne remet pas en cause lunit de notre commission.
M. Bernard Debr. Vous dites que nous allons joindre une contribution. Or je trouverais trs
dommage quil y ait une division droite-gauche.
M. le prsident Christian Kert. Tel est le mode de fonctionnement habituel des commissions
denqute.
M. Bernard Debr. Je le regrette.
M. Franck Riester. Je participe pour la premire fois une commission denqute, et je trouve moi
aussi un peu tonnant, mme si cest srement la pratique classique, que nous devions nous
prononcer, sans pouvoir lamender, sur un texte rdig non par la commission, mais par le seul
rapporteur, et que nous puissions uniquement, ds lors, joindre des contributions.
Vous avez raison, monsieur Debr : qui se soucie aujourdhui du fait quune frquence a t
attribue la chane Numro 23 ? Ainsi que notre groupe lavait dit au moment o il a t dcid de
crer cette commission, on se demande vraiment pourquoi le groupe Socialiste, cologiste et
rpublicain a choisi ce thme, alors quil y a tant dautres problmes sur lesquelles mener des
investigations dans notre beau pays.
Ds lors que tout le monde a menti ou presque, quil ny a pas de preuves, quil sagit de ou-dire ou
de paroles des uns et des autres, qui, de plus, se contredisent la plupart du temps, il est bien
difficile daffirmer que ce rapport est fond exprimer ce quil exprime. Or, je rejoins le prsident et
Georges Fenech sur ce point, ce rapport contient tout de mme une attaque en rgle contre le CSA
et une attaque en rgle contre Pascal Houzelot qui, manifestement, ne fait pas partie de vos amis,
monsieur le rapporteur. Or la parole dune commission denqute, ce nest pas rien !
Mettons-nous la place des membres anciens ou actuels du CSA, notamment des deux prsidents
successifs, mais aussi des investisseurs cits dans le rapport au passage, vous les qualifiez de
milliardaires comme si ctait une catastrophe quil y ait, dans notre pays, des gens qui ont de
largent et qui investissent dans laudiovisuel ; force de les pointer du doigt, il ny aura bientt plus
que des groupes amricains ou anglo-saxons le faire, belle russite ! Si nous tions nous-mmes
points du doigt ce point par une commission denqute de lAssemble nationale, nous ne
dormirions pas tranquilles, et nos enfants non plus. Ce sont tout de mme des accusations trs
lourdes et graves : la connivence, des malversations cest le terme que vous avez employ,
madame Martinel. Selon moi, on ne mesure pas les consquences, pour les personnes et pour les
institutions, de telles accusations peut-tre fondes, mais nous ne sommes pas en mesure de les
prouver, ainsi que vous lavez dit vous-mme, monsieur le rapporteur lorsquelles sont
cautionnes par la publication dun rapport denqute de lAssemble nationale.
Peut-tre est-il ncessaire de rformer le CSA, mais, lorsque vous avez t rapporteur du projet de
loi relatif lindpendance de laudiovisuel public, ni vous-mme ni la majorit navez mis la
moindre remarque sur la manire dont il fonctionnait lpoque. Rappelez-vous ce que notre
groupe disait alors : que ctait folie dattribuer de nouveaux pouvoirs au CSA, ainsi que ce texte le
prvoyait, sans remettre plat lensemble des prrogatives du CSA et sans clarifier son
fonctionnement. Qui plus est, on est tomb dans le conflit dintrts : on ne peut pas tre la fois le
rgulateur et un acteur majeur du secteur que lon rgule, ce quest le CSA ds lors quil a obtenu le
pouvoir de nommer les dirigeants des groupes de laudiovisuel public. Malgr ce que nous avons
dit, vous avez t le premier, monsieur le rapporteur, affirmer que ce projet de loi tait un bon

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texte et le soutenir. Je reconnais bien volontiers que vous avez t beaucoup plus svre par la
suite lorsque vous avez valu lapplication de la loi, tant sur le texte lui-mme que sur le
fonctionnement du CSA.
Jen viens aux exemples que le rapporteur a donns pour caricaturer Numro 23. videmment, ce
nest pas la chane du sicle, mais il y aurait beaucoup dire sur la TNT dans son ensemble :
Numro 23 nest pas la seule dont la programmation nest pas exceptionnelle en permanence. Je
nai pas compris lexemple des missions sur le tatouage : il ne me parat pas du tout rvlateur
dun dysfonctionnement de la chane car le tatouage est un vritable phnomne de socit, cest
un mode dexpression artistique et il peut avoir des consquences physiques et psychologiques
lourdes pour certaines personnes. Il ne me parat pas particulirement choquant ni ridicule quune
chane traitant de la diversit aborde ce sujet de la faon dont la fait Numro 23.
Le prsident sest tonn juste titre que vous sembliez dcouvrir le fonctionnement du monde
conomique en gnral et du secteur audiovisuel en particulier, qui est, certes, rgul. Vous laissez
entendre que M. Houzelot serait le seul faire du lobbying, alors que tous les investisseurs du
secteur en font en permanence auprs des pouvoirs publics, dautres investisseurs, des banques et
de nous tous. Nous rencontrons en permanence, vous comme nous, des responsables des
diffrentes chanes de tlvision et stations de radio, mais cela nempche ni le CSA ni nous de
nous exprimer en toute indpendance et en respectant les rgles de dontologie propres nos
diffrentes fonctions.
Quant lvolution de Pink TV, ce sont des choses qui peuvent arriver dans le secteur audiovisuel.
Il sagissait dun projet de chane de tlvision payante, avec des abonnements. Au dpart, la
programmation de Pink TV a t cohrente avec ce qui avait t propos au moment de lattribution
de la frquence. Ensuite, la chane a progressivement rduit ses cots, car le modle conomique
ne fonctionnait pas, faute dabonnements en nombre suffisant. Au bout dun moment, M. Houzelot a
d choisir entre fermer boutique et proposer un projet alternatif, qui sest trouv tre celui dune
chane porno. Ce nest pas un scandale : cest une activit comme une autre. Rappelons quun
grand chef dentreprise comme Xavier Niel est pass par le Minitel rose. Certes, cela ne
correspondait plus ce qui tait prvu dans le cahier des charges initial, mais M. Houzelot a adapt
la voilure, si je puis dire, en pleine concertation avec le CSA, pour sauver sa socit.
En dfinitive, alors mme quil concerne un sujet qui nest pas majeur, ce rapport contient des
conclusions trs charge pour un certain nombre dinstitutions et de personnes, sans apporter de
preuves. Cela me parat de nature compromettre sa publication. Je rejoins tout fait Georges
Fenech : nous ne mesurons pas les dflagrations quil va provoquer.
M. Stphane Travert. Je salue le travail du rapporteur. Nanmoins, il faut relativiser la porte dun
tel rapport en cette priode de prparation dlections majeures pour notre pays. Nous qui
travaillons sur les questions audiovisuelles savons trs bien que la presse ne met pas souvent ces
questions en avant, notamment pas le travail des dputs en la matire. Ainsi que chacun dentre
nous peut le mesurer auprs de nos concitoyens sur le terrain, lintrt pour ces questions ne
dpasse gure les limites du Palais-Bourbon et de la socit mdiatique parisienne.
Pour ma part, je ne vois pas de condamnation particulire, ni dargumentation charge dans ce
rapport. Je rappelle les principes, qui sont simples : les autorisations dmettre sont assorties
dexigences sur un certain nombre de points essentiels, notamment la diversit et la place des
femmes, que tous les diffuseurs de programmes doivent respecter. Lorsque nous avons regard
Numro 23, nous avons tous constat lindigence des programmes diffuss, do nos attentes
lgard de la chane. Celle-ci a t monte de toutes pices pour pouvoir en tirer un bnfice
substantiel par la suite. Nous navons pas la preuve que les personnes qui ont dfil devant notre
commission denqute ont menti, mais je veux bien le croire tant les rponses quelles ont
apportes se sont contredites, ainsi que Bernard Debr la relev trs justement.
Nous avons donn de nouvelles rgles de fonctionnement au CSA. La publication de ce rapport doit
inciter le CSA prendre les mesures qui simposent pour viter que de telles situations se
reproduisent. Il doit faire respecter un cahier des charges prcis afin quil ny ait pas de doute sur les
intentions ditoriales de telle ou telle chane de tlvision. Soyons nanmoins conscients que la

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socit se judiciarise et que les rseaux sociaux font parfois normment de mal un certain
nombre dinstitutions ou de programmes diffuss par les chanes.
Je souscris aux propos de Martine Martinel et souhaite que lon publie ce rapport, notamment pour
quil serve dexemple. Il sagit aussi de respecter le travail du rapporteur. Ce rapport met en lumire
un certain nombre de drives qui ont eu lieu au cours dune priode donne, sans accuser de
connivence personne en particulier. Nous sommes rgulirement sollicits, les uns et les autres, par
les patrons de chane, notamment lorsque nous examinons un texte. Nous lavons par exemple t
par Canal Plus et TF1 lorsque nous avons dbattu de la proposition de loi de Patrick Bloche visant
renforcer la libert, lindpendance et le pluralisme des mdias. Rien ne nous interdit de discuter
ainsi avec les dirigeants de chanes, il est mme important de le faire. Notre vote reste de toute
faon libre, et nous prenons nos dcisions en toute conscience.
Je souhaite donc que le travail accompli puisse aller jusqu son aboutissement et que le rapport
soit adopt.
M. le prsident Christian Kert. Monsieur Travert, personne na remis en cause le travail du
rapporteur. Cest la tonalit gnrale du rapport qui fait dbat.
Mme Dominique Nachury. De fait, personne ne remet en cause linvestissement et le travail du
rapporteur, que je salue mon tour.
Je participe moi aussi pour la premire fois une commission denqute, et je minterroge sur le
sens de ces commissions et sur les moyens qui leur sont donns : lorsquon est simple membre
dune telle commission, il est parfois un peu difficile davoir une vue densemble et den tirer des
conclusions. Je me pose aussi la question du primtre de lenqute : nous nous sommes focaliss
sur la chane Numro 23, mais, en dfinitive, nous avons t amens nous intresser
lensemble du processus dattribution des frquences.
Bien videmment, le rapport ne prtend pas tablir la vrit. Peut-tre faudrait-il dailleurs lindiquer
quelque part. Les contradictions dont la commission denqute a t le tmoin sont en effet
nombreuses, certains dentre nous estimant que nombre de nos interlocuteurs ont menti.
Ainsi
que
nous
lavons
vu
avec
laudition
de
plusieurs business
angels
investisseurs providentiels , le monde des affaires est un monde particulier, mais les pratiques
qui y ont cours ne sont pas pour autant illgales.
Jen viens aux consquences du rapport.
Ce nest videmment pas le grand public qui va le lire, mais, ne soyons pas nafs, certaines
personnes peuvent se saisir des lments quil contient, pour diffrentes raisons. Par exemple, le
rapport conclut quil ny a sans doute pas eu dintervention de lexcutif dans lattribution des
frquences, mais que lexcutif sy intressait beaucoup. Laquelle de ces deux affirmations va-t-on
retenir ? partir de la seconde, on peut faire tout un dveloppement, voire tout un roman. De
mme, selon le rapport, le montage financier tait un peu chaotique et sujet discussion, mais on
na pas constat dirrgularits dans lvolution du capital de la socit, qui peut, ds lors, tre tout
fait admise.
M. Georges Fenech. Je pense que je vais mabstenir lors du vote sur le rapport. Ce sont non pas la
qualit du travail ou les informations qui en sont ressorties qui sont en cause, mais un certain
nombre de formulations, que je ne peux pas accepter car elles sont trop accusatoires ou
attentatoires lhonneur de certaines personnalits. On aurait pu dire la mme chose avec des
formulations moins agressives.
Ainsi de lintitul de plusieurs sous-parties du rapport : un contrle complaisant du respect des
engagements page 49 ; le bilan 2013 de Numro 23 : une coupable complaisance
page 50 ; avant la procdure de sanction, une coupable ngligence dans la surveillance des
oprations financires autour de lactionnariat de Numro 23 page 56. Il sagit dun vritable

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rquisitoire : le terme complaisance met en cause lhonntet des personnes concernes ; de


mme, ladjectif coupable dnote un acte volontaire qui va au-del de la simple ngligence.
Voil ce qui me gne. la place dun contrle complaisant , jaurais parl dun contrle
inefficace , et la place dune coupable complaisance , de conclusions insatisfaisantes .
Pour autant, le rapport contient des informations vraiment intressantes, qui minterpellent, sur le
fonctionnement du CSA, sur ses rapports avec lexcutif et avec le monde conomique mme si
des liens de cette nature doivent exister dans bien des domaines. On peut effectivement amliorer
les choses. Mais je ne pourrai pas voter, en conscience, en faveur du rapport, car je pense la
raction probable de toutes les hautes personnalits cites, qui ne sont tout de mme pas
malhonntes, du moins pour la quasi-totalit dentre elles. Or je crains quon ne dduise de ce
rapport quelles sont coupables.
Mme Dominique Nachury. Cest davantage un problme de forme que de fond.
M. Bernard Debr. Pour moi, le fond du rapport est parfaitement vridique.
linstar dautres collgues qui ont assist aux auditions, jai t extrmement choqu par un
certain nombre de faits. Par exemple, lun des milliardaires je ne les accuse nullement davoir
cette qualit nous a dit en substance, avec une morgue incroyable : Que voulez-vous, jai
250 affaires, alors la chane Numro 23, je nen ai pas grand-chose faire. Bon, jai mis 5 ou
6 millions, puis je les ai retirs quelques jours aprs, car cela ne mintressait pas. mes yeux, le
problme est que, vraisemblablement, certains ont mis de largent sur la table simplement pour
influencer le CSA. Une fois que la frquence a t attribue la chane, ils ont rapidement retir
leur promesse en disant stre aperu que le projet navait pas dintrt leurs yeux. Voyez ce qui
sest pass autour de la participation prvue de David Kessler au projet.
Cette magouille ma beaucoup choqu. Ce nest pas du tout une quelconque intervention politique,
mais plutt une forme de lobbying assez dsagrable, qui donne un peu mal au c ur certains
nous ont pris de trs haut, en laissant entendre que placer quelques millions deuros tait pour eux
comme se payer un billet de train pour nous. De mme, larrive des investisseurs qatariens ou
russes fait suite laction non pas de responsables politiques, mais de lobbys, comme il en existe
dans tous les domaines heureusement, dailleurs. Il ny a pas non plus de malhonntet de la part
du CSA : il sest laiss gruger par une espce de magouille. Jimagine quil a quelquefois des
difficults dmler le vrai du faux. Il nallait pas mettre en doute le fait que les millions mis sur la
table par certains seraient effectivement donns.
Pour le reste, je suis trs surpris quune commission denqute juge du contenu des programmes,
par exemple quelle critique les missions consacres au tatouage. Il ne nous appartient pas de le
faire. Ou alors, nous ne sommes pas au bout de nos peines, car un certain nombre de niaiseries
sont diffuses sur toutes les chanes ! Et je ne parle pas des anciens responsables politiques qui
font de la tlvision
M. Georges Fenech. Nest-ce pas le cas de votre frre ?
M. Bernard Debr. Vous avez devin o je voulais en venir ! Il y a aussi Roselyne Bachelot. Je
trouve cela lamentable.
Il est question dans le rapport de contrle complaisant du respect des engagements , soit, mais,
ds lors que le CSA a accept un projet, les chanes sont libres de faire ce quelles veulent, mme
si cela ne nous plat pas parce que nous trouvons que tel ou tel programme est minable je
pourrais vous signaler des missions minables sur toutes les chanes, y compris sur TF1 ou
France 2. Encore une fois, il ne nous appartient pas de juger du contenu des programmes.
Pour ma part, je voterai en faveur du rapport, par respect pour le travail du rapporteur, parce que je
ne veux pas quil y ait de scission entre les groupes politiques et parce que cela va adresser un
message au CSA et un certain nombre de personnes qui nous ont pris de trs haut ou nous ont
menti les auditions me laissent un got trs amer. Le ton du rapport est, certes, un peu

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accusateur, mais il naura aucune consquence. Croyez-vous vraiment que les journalistes vont le
lire un moment o les candidats llection prsidentielle se dclarent les uns aprs les autres ?
Je remercie nouveau le rapporteur pour son travail.
M. le rapporteur. Vous dites, monsieur le prsident, que la tonalit du rapport est accusatoire.
Pardonnez-moi, mais je nai rapport que des faits, pas des on-dit, et ce sont ces faits qui sont
accusatoires !
Je cite le rapport, page 49 : Lors de laudition publique de M. Pascal Houzelot par le CSA le
13 octobre 2015, dans le cadre de la procdure de sanction, un change tonnant sest nou avec
Mme Mmona Hintermann-Affjee. La conseillre rappelle M. Houzelot que, lors de son arrive
au CSA, en 2013, puis nouveau en 2014, elle lui a pos la question de la vente puisque des
bruits circulaient, quil avait constamment dmentis. M. Houzelot lui rappelle que ce nest pas tout
fait exact : jai souvenir que vous demandiez quel prix je voudrais la vendre . Ctait en
2013 ! Je ne fais que rapporter les faits. Je suis oblig de rapporter les choses telles quelles sont.
Je cite nouveau la page 49 de mon rapport : une fois lautorisation accorde, nous avons laiss
la voiture se lancer sur lautoroute, mme sil ny avait pas assez de stations-service . Cet lment
est tay par les propos de plusieurs personnes auditionnes. Il ny a pas un lment dans le
rapport qui nait t pes laune des autres informations dont javais connaissance. Je ne me suis
jamais content dun seul tmoignage.
Jai dit tout lheure que certaines personnes avaient menti, pas toutes. Il y a des gens qui nont
pas dit toute la vrit, cest vident. Si jai parl tout lheure de mensonges, je ne voulais pas dire
que ces personnes avaient menti systmatiquement. Il sagit plutt de mensonges par omission.
En ce qui concerne la capillarit, quel titre Patrick Buisson, lpoque, reoit-il les personnes qui
font acte de candidature ? Pourquoi Patrick Buisson dit-il telle ou telle personne daller voir
Camille Pascal llyse ? Je ne fais que vous exposer ces lments dinformation. Je ne porte pas
de jugement, je dis seulement que cela minterpelle, quil faut sinterroger sur la motivation de telles
actions et quil faut tre vigilant.
Sagissant de la porosit entre le CSA et les milieux conomiques, il sagit de savoir comment le
lobbying est peru par ceux qui en font lobjet. Le principal reproche quon peut faire au CSA, cest
de ne pas prendre en compte les ralits conomiques. Cest ce que jai soulign, monsieur Riester,
dans mon rapport sur lapplication de la loi du 15 novembre 2013 relative lindpendance de
laudiovisuel public. Aucun de mes rapports na t complaisant. Je fais mon travail de dput en
toute honntet. Si vous dites que la tonalit de mon rapport est charge, cest que vous niez les
faits que je rapporte.
Mme Dominique Nachury. Non, ce nest pas cela !
M. le rapporteur. Si. Quand je parle dun contrle complaisant du respect des engagements , le
mot complaisant est employ en connaissance de cause.
Quant aux missions sur le tatouage, le sujet est intressant, je vous laccorde, mais de l ce
quelles remplissent 36 % de la grille Je veux bien que ce soit un phnomne culturel, mais tout
de mme !
M. Bernard Debr. Nous navons pas juger du contenu.
M. le rapporteur. Si. Cest un lment de la convention et nous devons vrifier si le CSA la fait
respecter.
Hier, jai rendu un avis en commission des affaires culturelles et de lducation sur le contrat
dobjectifs et de moyens (COM) de France Mdias Monde. Pour ce faire, jai observ le travail de

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cette socit de programme et jai apport tous les lments qui me semblaient intressants pour la
reprsentation nationale.
Cela tant, je nai parl ce matin que du tatouage, mais jaurais pu aussi parler des missions sur
les phnomnes paranormaux, car, eux seuls, ces deux sujets remplissent plus de 50 % de la
grille, alors quils nont rien voir avec la diversit ni avec les engagements pris. Cest nous de
relever ce type de dysfonctionnement et de regarder laction du CSA.
M. Bernard Debr. Ce nest pas le but de la commission denqute. Notre objectif, cest de savoir si
la chane a t octroye et revendue de faon lgale. Ce quil y avait lintrieur de la chane nest
pas notre problme.
M. le rapporteur. Si, cest aussi notre problme, vu travers laction du rgulateur.
Je vais reprendre le dbat point par point.
En ce qui concerne laffectation de la chane, japporte des lments sur le contexte. Ce nest pas
un seul tmoin, mais plusieurs qui nous ont dit que tout avait t fait pour contrer Canal Plus. Do
la qualification que je donne cette phase de laction.
Ensuite, lexcutif annonce quil faut lancer rapidement six nouvelles chanes, en pleine campagne
lectorale, et le CSA lance un appel candidatures une semaine aprs. Vous conviendrez avec moi
que lancer aussi rapidement un appel candidatures ne permet qu de grands groupes de
dposer des projets novateurs solidement conus.
Par ailleurs, je reproche au CSA de ne pas utiliser ses pouvoirs de sanction et de se contenter de
faire plus de mises en garde et de mises en garde fermes que de mises en demeure. Cela nest
pas normal. Il ne sagit donc pas de rformer le CSA, mais simplement de lui demander de faire son
travail et dexercer pleinement ses comptences.
Je suis daccord avec Georges Fenech, ladaptation du rgulateur au nombre de chanes et au
dveloppement du numrique est ncessaire.
Enfin, je minscris parfaitement dans le positionnement de Bernard Debr : si javais adopt une
dmarche partisane, le rapport que vous avez lu aurait t trs diffrent ; mon tiquette na pas
influ sur la rdaction du rapport, qui nest pas partisan.
M. Bernard Debr. Olivier Schrameck a mme t, lui aussi, lobjet de vos attaques.
M. le rapporteur. Mon rapport sappuie sur de trs nombreux documents, sur des faits avrs qui
ont t ports ma connaissance, et pas sur des on-dit, des phrases en lair ou des apprciations.
M. Franck Riester. Outre que je ne suis pas daccord avec ce que vous avez dit en introduction,
cest aussi la tonalit du rapport que je conteste.
M. le rapporteur. Je me suis tromp en employant le verbe mentir . Les gens nont pas dit toute
la vrit. Ils ont menti par omission.
M. Bernard Debr. Non, ils ont menti tout court.
M. le rapporteur. Indiquez-moi, monsieur Riester, un seul lment qui ne soit pas avr.
Ce nest pas moi qui emploie, par exemple, le mot milliardaires . Ce nest pas un membre du
CSA, mais plusieurs qui nous ont dit, lors de leur audition, que M. Houzelot tait le seul avoir un
tour de table tellement mirifique quils ny avaient pas regard de plus prs. Quand je parle de
milliardaires , je ne fais que rapporter ce qui a t dit. Par consquent, ce nest pas accusatoire.

91

M. Franck Riester. Mais cest bien vous qui dites que ce sont des milliardaires.
M. le rapporteur. Ce sont des membres du CSA et dautres tmoins qui lont dit. Sinon, je naurais
pas employ ce terme. Ce nest pas moi qui ai parl dun tour de table en or massif . Si vous
avez trouv des lments non avrs dans mon rapport, il va falloir me les indiquer !
M. Franck Riester. Georges Fenech la dit, vous caractrisez sans preuve.
M. le rapporteur. Citez-moi un fait que jaurais mentionn sans preuve ! Dites-moi o dans le
rapport !
M. Georges Fenech. Vous portez une terrible apprciation, page 52 : Cest se demander qui,
des services du CSA ou de Numro 23, a tenu la plume pour rdiger le bilan du CSA.
M. le rapporteur. Lisez la suite, monsieur Fenech, et regardez le tableau qui suit immdiatement : il
montre que le rapport du CSA est un simple copi-coll du document que lui a remis la chane
Numro 23. Certes, je porte une apprciation, mais elle est taye par ce document.
Monsieur Riester, je vous laisse un peu de temps pour chercher des exemples de faits non avrs
dans mon rapport. Je serais trs heureux que vous mapportiez les lments sur lesquels vous vous
fondez.
Sagissant de Pink TV, mon reproche ne porte pas le fait quelle soit devenue une chane porno. Je
reproche au CSA davoir laiss voluer de cette faon, au fil des conventions, une chane dont jai
dit quelle avait une trs forte identit culturelle au dpart. Je ne porte pas de jugement sur le
contenu de Pink TV. Ce qui mintresse, cest que cela fournit un exemple de lexprience
professionnelle de M. Houzelot, qui devait tre prise en compte par le CSA au moment de
lattribution des frquences.
Le CSA ne pouvait pas ignorer, compte tenu du bilan ngatif de M. Houzelot concernant Pink TV, du
tour de table en or massif comme certains nous lont dit et dune ligne ditoriale allchante,
dans quel sens irait Diversit TV France. Jai moi-mme demand deux ou trois membres du CSA
sils taient srs que M. Houzelot tait un professionnel, compte tenu de laffaire Pink TV. Ils mont
rpondu que ctait un trs bon professionnel de laudiovisuel. Je le dis clairement passez-moi
lexpression : on se fout de notre gueule !
Je suis daccord avec Franck Riester : on peut dire que M. Houzelot est un lobbyiste. On peut dire
quil est habile et quil a de lentregent, cest incontestable. Mais dire que cest un professionnel de
laudiovisuel, non !
M. Georges Fenech. Il y a aussi cette formulation : laffaire dans laffaire , ce qui nest pas
vraiment le cas puisquelle na pas abouti. Mais vous reprenez lexpression votre compte, en
disant que vous considrez que cest une insulte la morale publique. Cest trs fort ! Cest du
Robespierre ! Cela tant, chacun son style
M. le rapporteur. Monsieur Fenech, si je dis que limplication de France 24 est une affaire dans
laffaire, cest parce que le CSA, apprenant que M. Houzelot tait en contact avec France 24, ne
pouvait pas ne pas se poser de questions.
Il savait que le cahier des charges de France 24 ne permettait pas quun tel projet voie le jour. Si
France 24 voulait obtenir une fentre sur la TNT, elle devait avoir une dmarche ouverte tous les
candidats et non pas ngocier avec un seul candidat, qui plus est avant mme sa slection par le
CSA. On ne peut pas admettre que la ngociation entre France 24 et Numro 23 dans les
conditions que je dcris dans le rapport : apport gratuit dmissions une chane prive, prise en
charge des cots de diffusion et reversement de la moiti des recettes publicitaires nait pas attir
lattention du CSA. En outre, je ne vois pas ce que France 24 a voir avec la ligne ditoriale de la
diversit.

92

Jestime que cette affaire nest pas anecdotique et jattire vraiment votre attention sur cette question.
On peut penser que, si France 24 ngocie, cest quil y a ncessairement quelquun au courant, audel de France 24. Si, de surcrot, le CSA nintervient pas, cela ne peut que nous interpeller,
dautant que lapparition dune chane publique aux cts dun candidat est de nature influencer la
dcision.
Mme Martine Martinel. Ce qui me gne, cest quil me semble que nous sommes daccord sur le
fond mais que nous nous arrtons beaucoup sur la forme. Je pense que la forme fait sens. Par
exemple, le mot complaisant ne me choque pas. En lissant les mots, nous aseptiserions le
rapport.
M. le prsident Christian Kert. En loccurrence, nous sommes labri de cela !
Mme Martine Martinel. Pour ma part, cest la premire fois que je participe une commission
denqute, comme nombre dentre nous. Quand nous avons fait ce choix, nous savions quelle
pouvait en tre la tonalit ou, en tout cas, ce que voulait dire le mot enqute : senqurir de ,
chercher . Pourquoi nemployer que des formules neutres ? Il me semble, entendre M. Fenech
et M. Debr, que nous sommes tous daccord pour dire que nous nous interrogeons fortement et
que les choix qui ont t faits ne semblent pas aller dans le sens de lintrt gnral. Si nous
sparons la forme du fond, ce rapport naura plus le moindre intrt.
M. Franck Riester. Le problme, cest que cela aura des consquences sur limage de personnes
qui sont ou qui ont t en responsabilit. On ne peut pas, sans preuves tangibles
M. le rapporteur. Sur quoi ?
M. Franck Riester. Sur tout !
M. le rapporteur. Non !
M. Franck Riester. Vous faites tat de tmoins qui disent quils ont entendu dire que
M. le rapporteur. Non ! Non !
M. Franck Riester. Mais si ! Vous navez pas de preuves. Tout votre rapport repose sur des bruits
M. le rapporteur. Non ! Quand je dis que France 24 ngocie avec Numro 23, cest un fait.
M. Franck Riester. Votre rapport est aux trois quarts constitu de reprises
M. le rapporteur. Donnez-moi un exemple.
M. Franck Riester. Tout !
M. le rapporteur. Mais donnez-moi donc un exemple !
M. Franck Riester. Eh bien jen donne un : je cite le rapport, page 49 : Selon un autre conseiller,
le collge aurait opt pour une dure dinterdiction de vente de deux ans et demi, car il considrait
que ce dlai tait suffisant pour permettre au lgislateur, sil le souhaitait, dadopter un texte plus
contraignant ou des mesures fiscales dissuasives. . Et vous en tirez des conclusions
M. le rapporteur. Quelles conclusions ?
M. Franck Riester. Toutes les conclusions. Nous navons malheureusement pas le temps de relire
le texte en entier.

93

M. le rapporteur. Je veux bien couter vos arguments. Mais laisser entendre que jappuie mes
raisonnements
M. Franck Riester. Sans preuves, et sur des lments dont on ne sait pas si les gens qui les ont
apports ont dit ou non la vrit.
M. le rapporteur. sur des lments non constats
M. Franck Riester. Cest trs largement cela, tout fait ! Mme Bernard Debr la reconnu tout
lheure.
M. le rapporteur. Donnez-moi un numro de page et un paragraphe.
M. Franck Riester. Page 49 : Selon un autre conseiller, le collge aurait opt On ne sait pas
si cest vrai ou faux. Et tout est comme a !
M. le prsident Christian Kert. La phrase est au conditionnel, ce qui veut dire que ce nest pas
certain.
M. le rapporteur. Je vais vous dire prcisment ce quil sest pass.
Dabord, la dure dinterdiction de vente envisage tait de cinq ans. Ensuite, des candidats ont
demand que le dlai soit ramen deux ans et demi. Un dbat a eu lieu entre les membres du
CSA et les candidats slectionns, dans le cadre de llaboration des conventions. Ce qui a t dit
lpoque, cest quune dure minimale de dtention de cinq ans tait difficilement acceptable sur le
plan juridique. Cest ainsi qua t fixe une dure de deux ans et demi.
Si jai crit que : Selon un autre conseiller, le collge aurait opt pour une dure dinterdiction de
vente de deux ans et demi car il considrait que ce dlai tait suffisant pour permettre au
lgislateur, sil le souhaitait, dadopter un texte plus contraignant ou des mesures fiscales
dissuasives , cest en me fondant sur les propos tenus par des membres du CSA. Vous tiez
prsents lors des auditions. Ce sont des informations concrtes. Je ne vois pas, en loccurrence, en
quoi je porte un jugement.
M. Franck Riester. Ce ne sont que des dires.
M. le rapporteur. Non !
M. Franck Riester. Vous dites vous-mme que ce sont trois membres du CSA qui ont tenu ces
propos. Ce ne sont donc que des dires. Je ne suis pas spcialiste du droit, mais les faits ne sont
pas caractriss, il ny a pas de preuves tangibles. Ce ne sont que de simples propos.
M. le rapporteur. Non ! Je ne peux pas laisser dire cela ! Il sagit dlments prcis et tays,
notamment par les nombreux documents dont je dispose. La formulation peut vous sembler
excessive, mais je rfute lide que les lments figurant dans ce rapport ne seraient pas tablis. Je
dis bien tablis .
M. Franck Riester. Peut-on parler de fait tabli lorsque vous laissez entendre que le prsident du
CSA, qui serait de connivence avec le Conseil dtat dont il est issu, a pris sciemment une dcision
mal fonde, en sachant pertinemment que le Conseil dtat ne pourrait pas conclure autrement que
par son annulation ?
M. le rapporteur. O cela est-il crit ?
M. Franck Riester. Cest ce que vous venez de nous dire.
M. le rapporteur. Je vous parle du rapport. Cela figure-t-il dans le rapport ?

94

M. Franck Riester. Oui, cest crit.


M. le rapporteur. Non, cela ne figure pas dans le rapport.
M. Franck Riester. Vous le laissez entendre.
M. le rapporteur. Non. Je dis simplement
M. le prsident Christian Kert. Mes chers collgues, cela fait bientt deux heures que nous
sommes l. Il faudrait nous acheminer vers la conclusion de nos travaux.
M. Georges Fenech. Quelques mots seulement, pour complter ce qua dit Franck Riester. On peut
lire, la page 89 du rapport : Alors que le collge et les services du CSA accueillent de fins
juristes nombreux, qui plus est , il est difficilement comprhensible quune autorit publique
indpendante se soit appuye sur des arguments inadquats ou non tays pour prendre une
dcision.
M. le rapporteur. Franchement, vous avez lu la dcision de sanction ?
M. Georges Fenech. Que vous linterprtiez ainsi, je veux bien, mais le dire de cette faon
M. le rapporteur. Je suis bien oblig de le dire ! Lisez les deux rapports du rapporteur indpendant
du CSA, lisez les conclusions du rapporteur public du Conseil dtat ! Pour ma part, jai lu ces
documents et je dis quil y a quelque chose qui ne colle pas. Et ce que je dis est tay. Lisez donc
les rapports !
M. Bernard Debr. Avez-vous lu les livres de Didier Masto, chers collgues ? Ds le dbut de la
commission denqute, je les ai lus. Il faut dire quils nont pas remport un franc succs.
M. le prsident Christian Kert. Ne serait-ce qu cause du style
M. Bernard Debr. Certes, mais il mentionne des documents extrmement troublants. Est-ce de la
vengeance ? de la rancur ? Cest possible.
M. le prsident Christian Kert. Cest mme crit
M. Bernard Debr. Je me suis nanmoins appuy sur ces lments pour interroger un certain
nombre de gens.
La chane Numro 23 a t attribue comme elle aurait pu ltre sous nimporte quel rgime. Il y a
des lobbies et des actions plus ou moins rgulires. Cependant, nous avons t frapps, tout au
long de cette commission denqute, par les contradictions, les dissimulations et la morgue dun
certain nombre de personnes. Le rapport est peut-tre un peu dur, mais si nous rendons un rapport
leau de rose, ce nest pas la peine de crer une commission denqute.
M. Georges Fenech. La conclusion de la page 90 est assassine : Une personne auditionne par
la commission denqute a dclar que le CSA a pris la dcision de sanction en sachant
pertinemment quelle serait coup sr annule par le Conseil dtat. Cest--dire quon
souponne le CSA davoir pris, en connaissance de cause
M. le rapporteur. Ce nest pas moi qui lai crit. Ce sont les propos tenus par une personne
auditionne.
M. Franck Riester. Cest tout de mme vous qui lcrivez. Il ne faut pas nous prendre pour des
imbciles ! Vous crivez ensuite qu la lumire des faits tablis et des tmoignages recueillis, on
ne peut que sinterroger . Certes, vous faites parler quelquun, mais en laissant entendre quil a
srement raison.

95

M. le rapporteur. Il faut lire lensemble du texte. Encore une fois, jai peut-tre pass trop de temps
lire les documents qui concernent cette dcision.
M. Georges Fenech. Cest Olivier Schrameck qui est prsident du CSA lpoque, et il lest
toujours. Olivier Schrameck, en connaissance de cause, aurait opt pour un motif dont il savait quil
aboutirait lannulation de la dcision du CSA
M. le rapporteur. Je dis que je minterroge.
M. Georges Fenech. Sinterroger, cest dj
M. le rapporteur. Le seul fait de rapporter ce quune personne auditionne a mentionn vous fait
dire que mon rapport est accusatoire et que je naurais pas d lcrire.
M. Georges Fenech. Le rapporter, cest quelque part faire vtre cette interprtation.
M. le rapporteur. Je nai pourtant fait que transcrire la ralit.
M. Georges Fenech. Cela vous branle, puisque vous vous interrogez .
M. le rapporteur. Cest le moins quon puisse dire ! Je minterroge.
M. Georges Fenech. Il faut reconnatre que cela aura de lourdes consquences pour les
personnes
M. le rapporteur. Je ne peux pas citer de noms, mais deux personnes auditionnes ont tenu des
propos encore plus svres.
Chacun est libre de faire les remarques quil souhaite. Mais que vous soyez daccord ou non avec
les conclusions de cette commission denqute, elle existe. Il nest donc plus question de savoir sil
faut ou non faire une commission denqute.
M. Franck Riester. Nous faisions seulement un petit rappel.
M. le rapporteur. Si vous pensez encore que mon rapport contient des propos non vrifis, je vous
rpte que tous les lments ont t confronts. Confronts , cela veut dire que, pour chaque
propos, il y avait une convergence dlments qui me permettaient de le rapporter. Par consquent,
quand vous dites que la tonalit de ce rapport est charge, je vous rponds que ce sont les faits
qui sont charge. Je ny peux rien.
Bien sr, le fait de rassembler des faits charge fait que le rapport est un peu charge. Mais,
comme la dit Georges Fenech, vous ne pouvez pas me reprocher davoir voulu tre sympa
avec telle ou telle personne. Jai examin en toute honntet chacun des lments en ma
possession.
M. le prsident Christian Kert. Je pense que chacun est suffisamment clair et que nous allons
pouvoir passer au vote.
La commission a adopt le rapport.
CONTRIBUTION DU GROUPE LES RPUBLICAINS
lorigine de la constitution de cette Commission denqute parlementaire, notre groupe LR au sein
de la Commission des Affaires Culturelles et de lducation avait fait part de ses rserves lide
mme de cette cration. Et ce pour deux raisons qui nous paraissent dautant plus videntes
lissue de nos travaux :

96

notre crainte que ce sujet prsent par le futur rapporteur de la Commission comme une affaire
denvergure naboutisse quau constat de dysfonctionnements dj identifis et probablement
largement reproduits dans quantit dautres situations o les champs conomiques et culturels
sinterfrent ;
et quainsi partir de lexemple dune modeste chane de la TNT on puisse tirer des conclusions
gnrales sur le fonctionnement des institutions et notamment sur celui du CSA et ainsi en devenir,
en quelque sorte, les censeurs.
Nanmoins, notre groupe a accept, dans un souci de transparence, de participer aux travaux de
cette Commission dEnqute et mme, pour lun dentre nous, de la prsider. Une quarantaine
dauditions, conduites, lorigine, par le rapporteur sur un mode accusatoire, ont difficilement
permis de retirer des enseignements qui permettraient de mettre en cause des acteurs de ce
dossier, quelles que soient la nature et la hauteur de leur intervention.
Or, la lecture du rapport tel quil nous est prsent et que nous avons dbattu avant le vote sur sa
publication, nous offre un tout autre sentiment :
rdaction charge tant dans la forme que dans le fond. Les mots les plus usits, souvent
sans prcaution sont : hautement contestable, connivence, douteux, complaisant, une affaire dans
laffaire
en labsence de quelque preuve que ce soit la formule consacre sapparente tout porte
croire . Le meilleur exemple pour nen citer quun est celui concernant le lien suppos entre
lexcutif et les acteurs du dossier. En page 26 du rapport sous le titre souponneux de : Un
excutif qui se tient tout le moins trs inform des dcisions le rapporteur est piteusement oblig
de reconnatre que (nous le citons) : la commission na pas t en mesure de confirmer
lexistence de pressions ou dinstructions et pour neutraliser leffet dvastateur pour lui de cet
aveu, il sempresse de conclure par cette formule qui se veut assassine : La presse sest fait
lcho de dmarches en particulier quant la SUPPOSE intervention du Prsident de la
Rpublique . On conviendra quil est inutile de procder 40 auditions pour faire porter la preuve
de la suppose charge la presse.
Ainsi la quasi-majorit des affirmations de la partie constat du rapport sont de la mme veine.
De fait, circonstance aggravante, elles font ainsi peser sur certaines personnalits de ce secteur
des doutes quant leur sincrit, leur honntet ce qui sapparente ainsi plus un rglement de
comptes quaux conclusions objectives dune commission denqute.
Les membres du groupe LR de cette commission qui ont vot contre ce rapport ne peuvent se
retrouver dans cette dmarche.
Quant la partie des propositions, beaucoup plus objective, elle aurait pu recevoir notre
assentiment lexclusion de deux ou trois dentre elles qui sont en contradiction avec le regard de
notre groupe sur laudiovisuel en gnral et le fonctionnement du CSA en particulier.
En conclusion, sans nier le travail fourni par notre rapporteur avec lassistance attentive des
administrateurs de la commission denqute, nous ne pouvons en approuver la tonalit gnrale, ni
les conclusions qui sapparentent plus des suppositions qu de possibles affirmations, pas plus
que labsence danalyse conomique de ce dossier. Se contenter de traiter de milliardaires les
partenaires de lopration napporte aucune valeur ajoute cette dimension conomique
indispensable la bonne marche des affaires, fussent-elles audiovisuelles.
Pour lensemble de ces raisons, notre groupe sest refus approuver ce rapport.
Christian Kert, Frank Riester, Virginie Duby-Muller, Franois de Mazires, Dominique Nachury,
Georges Fenech
Assemble nationale, le 9 dcembre 2016

97

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNES


Mardi 5 juillet 2016
M. Olivier Japiot, conseiller dtat, ancien directeur gnral du Conseil suprieur de laudiovisuel
(CSA)
Mme Catherine Leva, ancienne cheffe de cabinet du prsident du Conseil suprieur de
laudiovisuel (CSA)
Jeudi 7 juillet 2016
M. Nicolas Cizel, secrtaire du collge du Conseil suprieur de laudiovisuel (CSA)
Mme Batrice Jacomet, ancienne directrice des oprateurs audiovisuels du Conseil suprieur de
laudiovisuel (CSA), et M. Thierry Vachey, ancien chef du service des tlvisions
Mme lisabeth Mauboussin, directrice juridique du Conseil suprieur de laudiovisuel (CSA)
Mardi 12 juillet 2016
M. Didier Masto, prsident de Fiducial Mdias, candidat lappel candidatures de 2011-2012 au
titre du projet D-Facto
Mercredi 7 septembre 2016
M. Yassine Belattar, animateur et producteur, candidat lappel candidatures de 2011-2012 au
titre du projet UrbTV
M. Nicolas de Tavernost, prsident du directoire du groupe M6, candidat lappel candidatures
de 2011-2012 au titre des projets 6ter, Boutique & Co et Hexa
M. Alain Mar, ancien membre du Conseil suprieur de laudiovisuel (CSA)
Mme Franoise Laborde, ancienne membre du Conseil suprieur de laudiovisuel (CSA)
Mme Francine Mariani-Ducray, membre du Conseil suprieur de laudiovisuel (CSA)
M. Patrice Glinet, membre du Conseil suprieur de laudiovisuel (CSA)
M. David Kessler, ancien directeur gnral dlgu des Nouvelles ditions Indpendantes SAS
(avril 2011- mai 2012)
Mercredi 14 septembre 2016
M. Nicolas About, membre du Conseil suprieur de laudiovisuel (CSA)
M. Emmanuel Gabla, ancien membre du Conseil suprieur de laudiovisuel (CSA)
M. Norbert Balit, journaliste et producteur
M. Grald Ganascia, consultant
Mercredi 21 septembre 2016

98

Mme Valrie Bernis, vice-prsidente de la Fondation Engie


M. Alain Weill, prsident-directeur gnral de NextRadioTV, candidat lappel candidatures de
2011-2012 au titre des projets BFM Business TV, RMC Dcouverte et RMC Sport
M. Rachid Arhab, ancien membre du Conseil suprieur de laudiovisuel (CSA)
Mardi 4 octobre 2016
Mme Laurence Franceschini, directrice gnrale des mdias et des industries culturelles (DGMIC)
en 2011-2012
M. Gilles Brgant, directeur gnral de lAgence nationale des frquences (ANFr), et M. Eddie
Tadej, responsable du service juridique
M. Matthieu Pigasse, prsident des Nouvelles ditions Indpendantes
Mercredi 5 octobre 2016
M. Rgis Fraisse, rapporteur charg de lengagement des poursuites et de linstruction pralable
au prononc de sanctions prononces par le Conseil suprieur de laudiovisuel (CSA)
Mme Laurence Marion, matre des requtes au Conseil dtat, rapporteur public sur laffaire
Diversit TV France n 395702
M. Arnaud Freyder, conseiller technique Fonction publique, rforme de ltat et dossiers
culturels au cabinet du Premier ministre Franois Fillon en 2011-2012
M. Jacques Veyrat, prsident de la socit Impala
Mardi 11 octobre 2016
M. Camille Pascal, conseiller Audiovisuel au cabinet du prsident de la Rpublique en 20112012
M. Omar Cherif Machichi, prsident de Lucide Media
M. Xavier Niel, reprsentant la socit NJJ Presse
Mercredi 12 octobre 2016
Mme Marie Odile Amaury, prsidente du groupe Amaury, candidat lappel candidatures de
2011-2012 au titre du projet Lquipe TV
M. Patrick Buisson
Mme Christine Kelly, ancien membre du Conseil suprieur de laudiovisuel (CSA)
M. Jacques-Antoine Granjon, reprsentant la socit Orefa
Mardi 18 octobre 2016
M. Michel Boyon, ancien prsident du Conseil suprieur de laudiovisuel (CSA)
Mercredi 19 octobre 2016

99

M. Jean-Charles Naouri, prsident-directeur gnral du groupe Casino, accompagn de


M. Jacques Dumas, conseiller
M. Pascal Houzelot, prsident de Diversit TV France, et M. Damien Cuier, directeur gnral
Jeudi 20 octobre 2016
M. Olivier Schrameck, prsident du Conseil suprieur de laudiovisuel (CSA)
Mercredi 2 novembre 2016
M. Frdric Mitterrand, ministre de la Culture et de la communication en 2011-2012
Mardi 8 novembre 2016
M. Nicolas Brunel, directeur Investissement LVMH, reprsentant la socit UFIPAR
1

() La composition de cette commission denqute figure au verso de la prsente page.

() la suite dune plainte relative larticle 103 de la loi de 1986 dpose en avril 2008, la Commission
europenne avait fait savoir aux autorits franaises, dans un courrier du 20 fvrier 2009, quau regard des
dispositions prvues par les directives 2002/20 et 2002/77 du Paquet Tlcom , loctroi de canaux
supplmentaires lui semblait disproportionn par rapport au prjudice rsultant de lextinction anticipe de
la diffusion analogique, dautant plus que les chanes historiques avaient dj bnfici auparavant dune
prorogation de cinq ans de la dure de leur autorisation de diffusion.
2

() http://www.lefigaro.fr/societes/2011/03/24/04015-20110324ARTFIG00719-canal-lancera-une-chainegeneraliste-gratuite.php.
3

() http://bfmbusiness.bfmtv.com/entreprise/tnt-lhistoire-secrete-six-nouvelles-chaines-403058.html.

() Larticle 31 de la loi du 30 septembre 1986 introduit par la loi n 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux
communications lectroniques et aux services de communication audiovisuelle dispose en effet que si les
dcisions dautorisation dusage de la ressource radiolectrique sont susceptibles de modifier de faon
importante le march en cause, le Conseil suprieur de laudiovisuel procde, pralablement au lancement des
procdures prvues aux articles 29, 30, 30-1, 30-5 et 30-6, une consultation publique.
5

() Il sagit des candidatures de Gnration TNT, de La Chane Mto, dUrb TV et de Lnrme TV.

() http://www.latribune.fr/technos-medias/medias/20120306trib000686732/les-coulisses-du-psychodrameentre-le-comite-olympique-et-rmc-.html.
7

() http://www.lesechos.fr/04/09/2014/lesechos.fr/0203747946237_fiducial-leve-le-recours-qui-menacait-lesautorisations-d-emettre-de-hd1--rmc-decouverte-et-6ter.htm.
8

() Le dossier de candidature de TVous la Tldiversit indique par exemple : TVOUS a lambition de


montrer la diversit comme source de richesse, de talents et de progrs pour la socit franaise ou encore :
TVOUS est la seule chane qui, comme cela existe dans dautres pays, fait de la diversit et des talents
quelle promeut le fondement de son offre . Le chapitre III.1 Nature et objet du service dveloppe dans la
mme perspective lide que TVOUS se distingue par sa vocation ditoriale : elle est la seule chane dont
lobjet est la mise en valeur de la richesse et des talents apports par toutes les formes de diversit : parit,
diversit des origines, des cultures, des modes de vie personnels et familiaux, des conditions physiques, et
notamment le handicap. Lors de laudition du 8 mars 2012, M. Pascal Houzelot a bien insist sur la
distinction quil fallait faire entre une chane mini-gnraliste ( on nest pas du tout une chane mini9

100

gnraliste ) concept qui fait rfrence la part de march et une chane semi-gnraliste ( lon peut
avoir une thmatique particulire, tre semi-gnraliste, pas tre gnraliste, pas tre mini-gnraliste ) qui
fait rfrence au contenu du service.
() Raphal Garrigos et Isabelle Roberts, Le oui, mais du CSA au porno gay de Pink TV , Libration,
9 avril 2003.
10

11

() Le Tout-Paris a ft le lancement de PinkTV , Le Nouvel Observateur, 29 octobre 2004.

() Cette catgorie est ainsi dfinie par le CSA : les uvres cinmatographiques interdites aux mineurs de
18 ans ainsi que les programmes pornographiques ou de trs grande violence, rservs un public adulte
averti et susceptibles de nuire lpanouissement physique, mental ou moral des mineurs de 18 ans .
12

13

() Courrier de la socit Pink TV au CSA, 8 juillet 2008.

14

() Pink TV : la chane ne compterait plus que 3 actionnaires et 4 salaris , Le Figaro, 14-15 juillet 2007.

() La diffusion de France 24 sur la TNT nationale en Ile-de-France a dailleurs t conditionne la


modification du dcret portant cahier des charges de laudiovisuel extrieur de la France en 2014, dcret qui
a fait lobjet dun avis du CSA en septembre 2014.
15

16

() Conseil dtat, 6 novembre 1998, Association amicale des bouquinistes des quais de Paris, n 171317.

17

() Conseil dtat, 10 mai 1989, Munoz, n 73146.

18

() Conseil dtat, 18 septembre 2015, Socit PrestAir, n 387315.

19

() Conseil dtat, 29 janvier 1993, NRJ, n 121953.

20

() Conseil dtat, 23 dcembre 2013, Socit Mtropole Tlvision, n 363978.

() Dans ses conclusions sous laffaire n 395702 Diversit TV France c. CSA, la rapporteure publique du
Conseil dtat note lexistence de deux dcisions du Conseil dtat concernant des refus dagrment de
modifications relatives des services de radio, mais relve que le refus du CSA tait justifi par le
changement de format : Une premire dcision du 15 janvier 1997 Association Sud-Vende-Pictons
(n 177989 p. 20) valide le retrait dune autorisation la suite dune prise de contrle dune socit par de
nouveaux actionnaires, mais aussi parce que cette modification saccompagnait dun changement de catgorie
de la radio. Une autre dcision du 27 septembre 2006, Association frquence Mistral (au Rec. n 271150) sur
laquelle nous aurons loccasion de revenir, juge que la sanction dune absence dmission ne relve pas de
larticle 42-3 de la loi.
21

22

() Dcision n 2011-644 DC du 28 dcembre 2011, Loi de finances pour 2012.

23

() Commentaire de la dcision n 2011-644.

() Assemble nationale, rapport n 1275 de M. Marcel Rogemont, fait au nom de la commission des affaires
culturelles et de lducation, 17 juillet 2013.
24

() Comme lindique plus globalement la note mise la disposition du collge lors de lassemble plnire du
14 mai 2013, Mme si les nouveaux associs sont diffrents de ceux qui taient prvus initialement, ils ont
en commun dappartenir des groupes rputs solides, mme si leurs participations restent trs minoritaires
par rapport celle de M. Houzelot.
25

101

26

() Voir le point f. ci-aprs.

27

() Voir le point d. ci-aprs.

28

() Le capital initial cumul de Diversit TV France et de PHO Holding.

() la suite de la vente de la participation dUTH dans Diversit TV France PHO Holding, le 7 avril
2016, ces dispositions nont plus deffet venir, donc plus denjeu en termes de marche des affaires.
29

() On rappellera que le plan daffaires joint au dossier de candidature prsent devant le CSA ne prvoyait
un rsultat net positif de lexploitation de la chane qu compter de lexercice 2016.
30

() On notera, par exemple : Un positionnement comptitif grce des programmes forts , Un objectif
de part daudience de 2,4 % horizon 2020, soit un gain de 0,3 point de part daudience par an en moyenne
ou encore Une capacit largir / modifier laudience cible rendue possible par une ligne ditoriale minignraliste . En dcembre 2014, le management de la chane prvoit encore une Solide croissance du
chiffre daffaires reposant sur laccroissement des recettes publicitaires .
31

32

() Article 41-1-1 :

Afin de prvenir les atteintes au pluralisme sur le plan national en mode numrique, aucune autorisation ne
peut tre dlivre en application des articles 30-1 une personne qui se trouverait, de ce fait, dans plus de
deux des situations suivantes :
1 tre titulaire dune ou de plusieurs autorisations relatives des services de tlvision diffuss par voie
hertzienne terrestre en mode numrique permettant la desserte de zones dont la population recense atteint
quatre millions dhabitants ;
2 tre titulaire dune ou de plusieurs autorisations relatives des services de radio permettant la desserte
de zones dont la population recense atteint trente millions dhabitants ;
3 Alina abrog ;
4 diter ou contrler une ou plusieurs publications quotidiennes imprimes dinformation politique et
gnrale reprsentant plus de 20 % de la diffusion totale, sur le territoire national, des publications
quotidiennes imprimes de mme nature, apprcie sur les douze derniers mois connus prcdant la date
laquelle la demande dautorisation a t prsente.
Toutefois, une autorisation peut tre dlivre une personne qui ne satisferait pas aux dispositions du
prsent article sous rserve quelle se mette en conformit avec ces dispositions dans un dlai qui est fix par
le Conseil suprieur de laudiovisuel et qui ne peut tre suprieur six mois.
33

() Article 42-7 :

Les sanctions prvues aux articles 42-1, 42-3, 42-4, 42-15, 48-2 et 48-3 sont prononces dans les conditions
suivantes :
1 Lengagement des poursuites et linstruction pralable au prononc des sanctions prvues par les
dispositions prcites sont assurs par un rapporteur nomm par le vice-prsident du Conseil dtat, aprs
avis du Conseil suprieur de laudiovisuel, parmi les membres des juridictions administratives en activit,
pour une dure de quatre ans, renouvelable une fois ;
2 Le rapporteur peut se saisir de tout fait susceptible de justifier lengagement dune procdure de
sanction ;

102

3 Le rapporteur dcide si les faits dont il a connaissance justifient lengagement dune procdure de
sanction.
Sil estime que les faits justifient lengagement dune procdure de sanction, le rapporteur notifie les griefs
aux personnes mises en cause, qui peuvent consulter le dossier et prsenter leurs observations dans un dlai
dun mois suivant la notification. Ce dlai peut tre rduit jusqu sept jours en cas durgence. Le rapporteur
adresse une copie de la notification au Conseil suprieur de laudiovisuel ;
4 Linstruction est dirige par le rapporteur, qui peut procder toutes les auditions et consultations quil
estime ncessaires.
Le Conseil suprieur de laudiovisuel met la disposition du rapporteur, dans les conditions prvues par
une convention, tous les moyens ncessaires laccomplissement de ses fonctions. Par drogation larticle
7, les personnels mis la disposition du rapporteur sont placs sous son autorit pour les besoins de chacune
de ses missions ;
5 Au terme de linstruction, le rapporteur communique son rapport, accompagn des documents sur
lesquels il se fonde, la personne mise en cause et au Conseil suprieur de laudiovisuel.
Sauf dans les cas o la communication ou la consultation de ces documents est ncessaire lexercice des
droits de la dfense de la personne mise en cause, le rapporteur peut lui refuser la communication ou la
consultation de pices ou de certains lments contenus dans ces pices mettant en jeu le secret des affaires
dautres personnes. Dans ce cas, une version non confidentielle et un rsum des pices ou lments en cause
lui sont accessibles ;
6 Le rapporteur expose devant le Conseil suprieur de laudiovisuel, lors dune sance laquelle est
convoque la personne mise en cause, son opinion sur les faits dont il a connaissance et les griefs notifis. Le
cas chant, il propose au conseil dadopter lune des sanctions prvues aux articles 42-1, 42-3, 42-4, 42-15,
48-2 et 48-3. Au cours de cette sance, la personne mise en cause, qui peut se faire assister par toute
personne de son choix, est entendue par le conseil, qui peut galement entendre, en prsence de la personne
mise en cause, toute personne dont laudition lui parat susceptible de contribuer son information. Cette
sance se tient dans un dlai de deux mois suivant la notification du rapport par le rapporteur.
Le rapporteur nassiste pas au dlibr.
La dcision du conseil prise au terme de cette procdure est motive et notifie aux personnes quelle vise
et, en cas de suspension de la diffusion dun service, aux distributeurs ou aux oprateurs satellitaires qui
assurent la diffusion du service en France et qui doivent assurer lexcution de la mesure. Sous rserve des
secrets protgs par la loi, la dcision du conseil est galement publie au Journal officiel ;
7 La procdure de sanction est suspendue lorsque le Conseil suprieur de laudiovisuel dcide de mettre
en uvre la procdure prvue larticle 42-10.
Un dcret en Conseil dtat prcise les modalits dapplication du prsent article.
() Le rgulateur et le Conseil dtat ont dj reconnu une fraude la loi en matire audiovisuelle dans le
fait de diffuser massivement de nuit les uvres dexpression franaise et europenne (Conseil dtat,
20 janvier 1989 Commission nationale de la communication et des liberts c/ SA Tlvision Franaise TF1
n 103063)
34

35

() Conseil dtat, 30 mars 2016, socit Diversit TV France, n 395702.

36

() Rapport n 3798 dpos le 1er juin 2016.

37

() Dcision n 2011-644 DC du 28 dcembre 2011, Loi de finances pour 2012.

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38

() Commentaire de la dcision n 2011-644.

39

() Dcision n 2012-654 DC du 9 aot 2012, Loi de finances rectificative pour 2012.

() Devenue la loi n 2015-1267 du 14 octobre 2015 relative au deuxime dividende numrique et la


poursuite de la modernisation de la tlvision numrique terrestre.
40

41

() Conseil dtat, 23 dcembre 2013, Socit Mtropole Tlvision, n 363978.

() Conseil dtat, 23 dcembre 2013, Socit Mtropole Tlvision (M6) et Socit Tlvision franaise 1
(TF1), nos 363702 et 363719.
42

() Marina Alcaraz, Le rapporteur du Conseil dtat donne une nouvelle chance Paris
Premire , Les chos, 1er juillet 2016.
43

44

() Conseil dtat, 13 juillet 2016, socits Mtropole Tlvision et Paris Premire, n 396476.

45

() La valeur dentreprise de Diversit TV France tant de 78,3 millions deuros.

() Aucune mise en demeure ou sanction na t rendue publique ; le rapporteur indpendant na pas t


saisi dventuels manquements.
46

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