Instituies, Direito e Soberania: a efetividade jurdica nos

processos de integrao regional nos exemplos da Unio Europeia

e do Mercosul
Instituies, desenvolvimento econmico e integrao regional
O texto retrata a importncia do sistema jurdico, poltico e administrativo para a
funcionalidade da economia, e analisa o papel das instituies e seu impacto, como um dos
fatores chave para apresentar elementos de explicao das diferenas nas taxas de crescimento
e renda per capita entre os pases.
O que contraria a perspectiva da teoria econmica neoclssica, em que, segundo a mesma, o
equilbrio numa economia e as variveis econmicas relevantes, tais como preos e produtos,
podem ser explicados apenas por si mesmos, independente de fatores jurdicos e da influncia
de instituies.
O texto, utiliza o trabalho de North para entender a relao entre mudana institucional e
desenvolvimento econmico. Segundo North, as instituies devem ser entendidas como
sendo as regras do jogo, em que as restries criadas pela sociedade e os instrumentos
normativos, direcionaro o comportamento do indivduo para atingir e executar determinados
objetivos. Estas normas, por sua vez, diminuir as incertezas e garantir uma melhor
estruturao na vida social e econmica pois reduzem a segurana jurdica, aumentam a
incerteza e os riscos, terminando por comprometer o planejamento de agentes privados, bem
como as demais instituies.
Segundo a Teoria Neo-institucional, a Teoria Econmica do Direito tem a funo de analisar
as instituies jurdicas, estudando o impacto do sistema normativo causa no comportamento
dos agentes econmicos, assim como sua repercusso sobre preos e quantidades de bens e
servios, com objetivo e efetuar a eficincia e a maximizao da riqueza.
De acordo com esta teoria, o mercado uma criao essencialmente jurdica, cujas normas
gerais, permitem a interao entre os compradores e vendedores de bens e servios para
comercializar entre si. Estas normas definem os direitos de propriedade sobre os ativos
tangveis e intangveis (direitos reais e direitos de propriedade intelectual), de modo a celebrar
contratos e suas obrigaes, alm de normas de responsabilidade civil extracontratual.
De acordo com a anlise institucional, a organizao internacional resultante de acordos de
integrao regional pode ser definida, como sendo uma associao voluntria de Estados,
dotada de rgos permanentes, prprios e independentes, encarregados de administrar os

interesses coletivos e capazes de expressar uma vontade juridicamente distinta da de seus

membros.
Como exemplo de integraes regionais, existe o MERCOSUL de carter intergovernamental
clssico, cuja caracterstica institucional, manter o controle do processo decisrio de seus
Estados-parte, em que necessrio consenso para que qualquer tipo de deciso seja tomada.
O Mercosul encontra-se no estgio de uma Unio Aduaneira em implantao, em que h
dificuldade de consolidao da zona de livre comrcio e a constante perfurao da Tarifa
Externa Comum.
A Unio Europia, por sua vez, jurdica e possui carter supranacional, possui uma unio
econmica e monetria, com a instituio de um mercado interno e de uma moeda nica
(mesmo que nem todos os Estados-membro tenham tomado o Euro como moeda).

Direito e Integrao Regional

De acordo com a perspectiva qualitativa, a diferena entre um Mercado Comum e as, Zona de
Livre Comrcio e Unio Aduaneira, o fato de que o Mercado Comum no se restringe
apenas ao livre acesso a mercados. Ou seja, este garante que as normas nacionais que
regulam a atividade econmica (como padres tcnicos e sanitrios) no afetem a livre
circulao de produtos e fatores produtivos, permitindo a equiparao de concorrncia na
oferta de produtos e servios no mercado integrado.
Este aprofundamento torna imperiosas medidas de aproximao legislativa, o
reconhecimento mtuo de especificaes nacionais, assim como uma normatizao comum
sobre concorrncia. Etapas de integrao negativa tais como a eliminao das barreiras ao
comrcio, devem ser complementadas por etapas de integrao positiva, em especial a
harmonizao de padres tcnicos, normas de defesa do consumidor e legislao ambiental.
O objetivo, garantir a liberdade e a igualdade das condies de concorrncia ao diminuir as
distores do mercado ampliado. Desta forma, os acordos de integrao regional do origem a
organizaes internacionais, que utilizam-se de processos jurdicos para gerenciar e
administrar, de modo a implementar a cooperao econmica, comercial e, eventualmente,
poltica, consideradas como objetivo principal do acordo.
A Zona de Livre Comrcio e a Unio Aduaneira, por serem menos ambiciosas, podem
manter um quadro meramente intergovernamental. Um Mercado Comum, por sua vez,
necessita de mecanismos supranacionais, que garantam a instituio de um espao econmico
mais integrado. No caso das organizaes intergovernamentais, sua estrutura, composio de

seus rgos, mbito de competncias e sistema decisrio, so geridos por formas tradicionais
do Direito Internacional Pblico (DIP), baseadas no principio da igualdade soberana entre os
Estados e no ingerncia em seus assuntos internos. A adoo de decises da organizao
efetuada por rgos compostos por representantes dos governos, que so designados por estes
e sujeitos s suas instrues.
Deste modo, as decises adotadas pela Organizao, devem ser executadas pelos prprios
Estados membro para que possa produzir efeitos na sua ordem jurdica interna, conhecido
como regra das unanimidade. Este modo institucional, faz parte do processo de integrao
regional, com excesso da Unio Europia.
A supranacionalidade comunitria, por sua vez, destaca a especificidade institucional e
jurdica do processo de integrao europeu. Neste caso, os Estados-membro no se encontram
mais em situao de absoluta igualdade, permitida a ingerncia em seus assuntos internos e
a organizao passa a ser superior hierarquicamente em relao ao Estado.
Diante disso, as competncias legislativas, executivas e judicirias por parte dos Estados
esto a favor da organizao. Dependendo da intensidade pretendida e do processo de
integrao, o processo jurdico elaborado para normatizar as relaes surgidas no interior do
bloco (principalmente nas relaes entre o novo ordenamento jurdico e os ordenamentos
jurdicos nacionais), poder apresentar carter mais sofisticado, especfico ou autnomo em
relao ao DIP.

Soberania, Direito Internacional e Constituio

As categorias tradicionais utilizadas pelo Direito Internacional Pblico e pelo Direito
Constitucional, tornaram-se insuficientes para explicar e organizar as relaes entre Estados
surgidas no interior de um processo de integrao regional. O aparato constitucional
tradicionalmente utilizado pelos Estados para regulamentar sua atuao no sistema
internacional, apresentou limites de ordem conceitual e procedimental para ordenar as
relaes intra-regionais. Neste sentido, torna-se imperioso debater a extenso de conceitos
fundamentais da Teoria Geral do Estado e da Teoria Constitucional, tais como soberania e
supremacia constitucional, com o objetivo de permitir a abertura dos sistemas jurdicos
nacionais s normas externas.

Os Estados e o atributo da soberania

O processo de soberania estatal, surgiu a partir de meados da Idade Mdia, entre a luta dos
Estados territoriais contra as pretenses de suserania do Sacro Imprio e contra o exerccio do
poder temporal pelo papado.
A soberania dos Estados, deu-se oficialmente com a teoria de Bodin, que sustenta que a
essncia do Estado a unidade do poder, a qual transforma uma simples associao de seres
humanos em entidade estatal e implica o poder discricionrio que o soberano exerce sobre o
conjunto de instrumentos normativos que coordenam o convvio social em direo a uma
sociedade juridicamente organizada.
A Paz da Westflia, proporcionou a soberania um carter poltico tanto no mbito interno
quanto externo. Externamente, a soberania confere aos Estados um poder que no admite
subordinao a nenhum outro poder, mantendo uma situao de igualdade entre os Estados no
sistema internacional e tornando-se sujeitos do Direito Internacional. Internamente, confere
autoridade na qual est Instituies, Direito e Soberania: a efetividade jurdica nos processos
de integrao regional, cuja autoridade (o presidente) detm poder legtimo sob sua
populao.
A partir da soberania, institui-se a teoria democrtica cujo povo o detentor da soberania
do Estado, cuja maior expresso jurdica o Poder Constituinte. Do ponto de vista das
doutrinas contratualistas de cunho liberal, a origem da sociedade e o fundamento do poder
poltico, estariam em um contrato que fosse a expresso do consenso da maioria dos
indivduos, em que o povo, o nico detentor legtimo do Poder Constituinte. Deste modo, o
conceito de soberania, alm de possuir um contedo vinculado s suas origens polticas e
internacionais, possui tambm um contedo jurdico nacional, expressos na Constituio.

Direito e Ordenamento Jurdico dos Processos de Integrao

importante salientar, que no existe uma teoria jurdica que conceitualize o conjunto das
relaes entre o direito dos processos de integrao e os ordenamentos jurdicos nacionais,
devido ao fato de que as diferenas entre o sistema supranacional e o intergovernamental
dificultam a elaborao de uma tipologia nica de conceitos. Outro motivo, consiste no fato
de que a integrao regional relativamente recente, e desta forma, ao contrrio do Direito
Internacional tradicional, as categorias destinadas a coordenar os novos tipos de
interpenetrao de distintas ordens jurdicas, esto em processo de elaborao.
O Direito emanado dos processos de integrao regional, dividido em Direito Primrio e
Direito Secundrio. Por Direito Primrio, so os Tratados Constitutivos e suas alteraes. O

Direito Secundrio, so normas editadas pelos rgos de integrao, no exerccio de suas

competncias executiva, legislativa e jurisdicional.
Deste modo, desenvolveram-se mecanismos diferenciados para conciliar o ordenamento
jurdico nacional com a nova realidade da integrao. Para aplicar a norma comunitria nos
sistemas jurdicos acionais, existem as seguintes possibilidades:
1 Aplicabilidade mediata absoluta: a norma comunitria necessita sempre de um ato interno
de incorporao para que possa produzir qualquer tipo de efeito na ordem jurdica nacional.
Neste caso, no existe diferena quanto norma comunitria e a internacional.
2 Aplicabilidade mediata moderada: dependendo do tipo de norma comunitria, ser ou no
necessrio um ato interno de incorporao. Assim, a norma comunitria cuja incidncia ocorre
exclusivamente no mbito do Poder Executivo, possui aplicabilidade imediata. J a norma
comunitria, que de alguma forma altere a ordem jurdica vigente, necessita de um ato do
Legislativo nacional para sua incorporao.
3 Aplicabilidade imediata absoluta: a norma comunitria entra diretamente na ordem
jurdica interna dos Estados, sem necessidade de qualquer ato de incorporao.
Aplicabilidade imediata moderada: a norma comunitria determina expressamente que dever
ser incorporada. Por sua vez, a posio hierrquica do direito emanado dos rgos de
integrao regional dentro dos sistemas jurdicos nacionais pode ser a seguinte:
4 Hiptese supranacional: a norma comunitria, tanto primria quanto secundria, superior
Constituio dos Estados e seus ordenamentos jurdicos. No pode ser modificada por
nenhuma lei nacional anterior ou posterior.
5 Hiptese supralegal: quando as normas comunitrias so superiores ao conjunto das leis
do Estado, mas no Constituio. Neste caso, a norma comunitria no poder ser contrria
Constituio, mas uma vez considerada constitucional, no poder ser alterada por nenhuma
norma nacional posterior, a no ser por uma alterao constitucional.
6 Hiptese legal: quando a norma comunitria no possui posio hierrquica definida,
incorporada mediante procedimento ordinrio e pode ser alterada por uma lei nacional
posterior (mesmo que depois o Estado responda pelos prejuzos causados
A renncia verificabilidade da norma comunitria, em especial da norma derivada,
Constituio nacional, tem exigido prodgios de hermenutica constitucional e abertura ao
sistema jurdico comunitrio. Neste item apresentam-se as demais possibilidades:
1 Renncia total: rgos jurisdicionais singulares e Cortes Constitucionais, abdicam do
controle da conformidade da norma comunitria, primria e secundria, Constituio
Nacional.

2 Renncia parcial: apenas as Cortes Constitucionais mantm a possibilidade de efetuar o

controle da constitucionalidade da norma comunitria. Os rgos jurisdicionais singulares
perdem tal competncia
3 Controle total: o conjunto do Poder Judicirio nacional mantm intacta sua competncia
para efetuar o controle da constitucionalidade da norma primria e secundria. Significa, por
exemplo, que uma norma comunitria emanada tanto dos Tratados Constitutivos quanto dos
rgos decisrios conjuntos, poderia ter sua inconstitucionalidade argida perante qualquer
juzo singular ou colegiado.

Direito nacional, Supranacionalidade e Direito Comunitrio Europeu

O Direito Comunitrio Europeu, no se constituiu em Direito Internacional Pblico no
sentido tradicional do termo. Ou seja, no formou um conjunto jurdico que possusse seu
fundamento de validade nos mesmos critrios que regem a produo de normas de Direito
Internacional. O Direito Comunitrio Europeu, possui um carter constitucional, aliado ainda
aos aspectos internacionais provenientes de suas origens nos Tratados Constitutivos. Neste
sentido, os conflitos de articulao entre as ordens jurdicas nacionais e a comunitria foram
resolvidos, de forma pretoriana, pelo Tribunal de Justia das Comunidades Europias (TJCE).
Ou seja, a aplicabilidade imediata da norma comunitria, em especial de Regulamentos e
Decises, dispensa a interposio legislativa nacional para integrar-se ao ordenamento
jurdico dos Estados-membro, sendo comum a todos os Estados, em que os mesmos, esto
proibidos de utilizarem-se do Direito Constitucional para abster-se da norma. O processo de
primazia da norma comunitria foi realizada, atravs da transferncia, por parte dos Estadosmembro, de certas parcelas de sua soberania em favor da Comunidade Europia, em trs
nveis distintos:
a) no apenas o Direito Comunitrio originrio, mas tambm o derivado possui a prevalncia
perante o Direito nacional;
b) em relao a leis nacionais anteriores norma comunitria, esta detm a primazia e revoga
aquelas. Mas tambm leis nacionais posteriores norma comunitria j editada no so
vlidas;
c) a primazia das normas comunitrias incide tambm sobre as constitucionais. Ou seja, o
Direito Comunitrio no necessita coincidir com as Constituies nacionais e nem pode ser
avaliado por elas.

A imposio da primazia da norma comunitria sobre a nacional, foi realizada por parte do
TJCE, da natureza constitucional do Tratado de Roma. Do seguinte modo: o TJCE o
intrprete mximo do sentido e extenso do TCE e da compatibilidade do direito comunitrio
derivado. Desse modo, o Direito Comunitrio no necessita coincidir com as Constituies
nacionais e nem pode ser avaliado por elas.
O denominado acquis communautaire (entendido como sendo o conjunto dos princpios de
lealdade comunitria e da boa-f) impe aos Estados a aceitao do Direito Comunitrio na
sua ntegra, em seu atual estado de evoluo e (e assim incluindo os princpios elaborados por
via jurisprudencial, como o caso do primado).
Para a realizao do mesmo, grande parte dos Estados fizeram alteraes em suas
Constituies, incluindo uma clusula de autorizao geral para a delegao de poderes
soberanos ou uma clusula geral de limitao da soberania estatal, possibilitou a criao de
um quadro jurdico especfico, que garantiu o cumprimento das regras destinadas a
implementar o mercado comum, a unio econmica e monetria.
Deste modo, a UE tornou-se um exemplo nico de processo de integrao regional, que ao
promover a livre circulao dos fatores produtivos e instituir um mercado comum, instituiu-se
de um arcabouo jurdico e institucional indito na experincia constitucional e poltica
internacional.

Instituies, Soberania e Integrao: algumas consideraes

A complexidade do procedimento de incorporao, em que a norma editada pelos rgos do
Mercosul deve ser inicialmente incorporada de acordo com a sistemtica constitucionalmente
prevista em cada um dos Estados, torna-se um fator decisivo e explicativo, do por que o
Tratado de Assuno no poder ser interpretado como elemento ordenador de uma estrutura
jurdica independente e autnoma como ocorreu na Unio Europia, a partir do Tratado de
Roma, devido as disposies sobre a incorporao de normas aos sistemas jurdicos nacionais
constantes no Protocolo de Ouro Preto e sua nfase no sistema intergovernamental.
A partir da h o procedimento de informar a Secretaria do Mercosul do ato de incorporao,
e posteriormente aguardar que a Secretaria comunique o anncio da incorporao da norma
pelos quatro Estados. A partir disso, cabe ao Estado, individualmente, oficializar o ato por
meio da publicao no respectivo Dirio Oficial para que o incio da vigncia ocorra,
simultaneamente, 30 dias depois da notificao pela Secretaria do Mercosul.

Fazendo com que este procedimento seja mais complexo do que o procedimento para os
Tratados em geral. Por outro lado, o art 42 POP determina expressamente a incorporao das
normas, quando necessrio, aos ordenamentos nacionais. A ausncia da necessidade de
incorporao pode ocorrer se o fato est relacionada a uma norma destinada a regulamentar o
funcionamento interno do Mercosul, ou da constatao de que o Estado j trata do assunto em
pauta em alguma norma nacional.
Neste caso, instaura-se a incerteza quanto simultaneidade e uniformidade da incorporao,
na medida em que cada Estado poder decidir, sobre a necessidade ou no da incorporao de
determinada norma. Concludo o procedimento de incorporao da norma, ir depender agora
das distintas concepes que os Estados possuem em relaao sua posio hierrquica dentro
dos ordenamentos jurdicos nacionais.
A Argentina por exemplo, adota o sistema supralegal, o qual prev que o Congresso pode
aprovar Tratados de Integrao que deleguem competncias e jurisdio a organizaes
estatais, sob a condio de reciprocidade e igualdade. Neste caso, as normas provenientes de
tais organizaes possuem hierarquia superior s leis federais, quando forem cumpridas as
condies de reciprocidade, igualdade e respeito pela ordem democrtica e os direitos
humanos.
O mesmo ocorre com a Constituio do Paraguai, em que uma clusula permite a
participao do Estado em uma estrutura supranacional, em condies de igualdade com
outros Estados e que garanta a vigncia dos direitos humanos, da paz, da justia, da
cooperao e do desenvolvimento nos mbitos poltico, econmico, social e cultural.
No entanto, mesmo ambos pases possurem clusulas de habilitao constitucional para a
integrao, o texto argentino mais amplo que o paraguaio, pois prev a situao hierrquica
do direito derivado do Mercosul, o que no ocorre com a Constituio paraguaia.
Por sua vez, Brasil e Uruguai, adotam o sistema da legalidade nas relaes entre Direito
Internacional e Direito nacional.
Neste sentido, as normas internacionais (quaisquer que sejam) no possuem um status
diferenciado, sendo que a norma posterior (qualquer que seja) derroga a norma anterior
(mesmo sendo uma norma de origem internacional). Desta forma, apenas Argentina e
Paraguai possuem dispositivos constitucionais que viabilizam a abertura de suas estruturas
jurdicas ao direito emanado do Mercosul.
No entanto, o fato das duas Constituies adotarem o princpio da reciprocidade, exclui a
adoo unilateral de medidas destinadas incorporao automtica das normas Mercosul e de
seu status hierrquico privilegiado, se os outros Estados-membro do bloco no o fizerem.

Tanto Brasil quanto Uruguai mantm mecanismos constitucionais defasados em relao s

necessidades de um direito da integrao, Argentina e Paraguai no se utilizam de seus
prprios dispositivos constitucionais se no houver a devida reforma constitucional nos
demais Pases.
Isto resulta em um baixo ndice de incorporao da normativa Mercosul e no no
cumprimento das regras destinadas a implementar o processo de integrao, causando falta de
efetividade e um impacto extremamente negativo eficcia poltica e econmica do
Mercosul. Por sua vez, todos os Estados-parte mantm intactos seus sistemas de controle da
constitucionalidade da norma internacional, e, por conseguinte tambm, da norma
comunitria.
Neste sentido, no efetuada qualquer distino entre as normas de origem internacional e as
de origem comunitria. Desta forma, tanto as Cortes Supremas, quanto os rgos de primeira
e segunda instancias, podem manifestar-se sobre suposta inadequao da norma Mercosul s
Constituies nacionais, pelo fato de que o sistema difuso se torna problemtica.
As dificuldades doutrinrias e jurisprudenciais decorrentes do Direito Mercosul podem ser
sintetizadas nas contradies surgidas em duas sentenas de diferentes rgos jurisdicionais
brasileiros. No primeiro caso, o Superior Tribunal de Justia STJ qualificou como
constitucional um dispositivo do Mercosul, inicialmente considerado inconstitucional pelos
juzos de primeiro e segundo grau. O STJ argumentou que a suspenso judicial da importao
de arroz argentino e uruguaio, garantida pelo acordo de livre comrcio do Mercosul, estava
provocando duas importantes conseqncias: a perda de credibilidade da poltica externa
brasileira e, principalmente, o comprometimento da consolidao do Mercosul.
Observa-se a percepo de que, mesmo em um sistema intergovernamental, existe a
necessidade de mecanismos diferenciados de articulao das ordens jurdicas. Contudo, em
outra ocasio, o Supremo Tribunal Federal examinou a recepo e aplicabilidade de uma
norma do Mercosul, argumentou no sentido de que no existe um verdadeiro direito
comunitrio, j que as convenes celebradas sob a gide do Mercado Comum do Sul
qualificam-se no presente estgio de seu desenvolvimento institucional, como instrumentos
regionais de direito internacional pblico.
Ou seja, o problema, alm do sistema intergovernamental em si, est no fato de que setores
da doutrina e jurisprudncia no admitem a especificidade do Direito do Mercosul como um
Direito Comunitrio ou da Integrao.

Instituies, Soberania e Integrao: algumas consideraes

Na articulao entre os ordenamentos jurdicos nacionais e o comunitrio europeu, a renncia

ao controle da constitucionalidade das normas comunitrias implicou, indiretamente, na
renncia tese da soberania absoluta do povo tal como expressa no Poder Constituinte.
Por sua vez, a aplicabilidade imediata da norma comunitria, vincula no apenas as
instituies do Estado, mas tambm as pessoas privadas. Ou seja, existe um conjunto de
normas que no emana exclusivamente do Estado e nem depende de sua vontade para
vincular seus destinatrios.
Por outro lado, a primazia do Direito Comunitrio e o carter constitucional dos Tratados
Constitutivos, constantemente reafirmados pela jurisprudncia do prprio TJCE, alaram-no
condio de Tribunal Constitucional supranacional. Portanto, se existe uma Constituio
supranacional e um rgo competente para interpret-la e impor tal interpretao aos
destinatrios, caracteriza-se a submisso dos rgos do Estado a uma fonte de poder que lhes
, efetivamente, exterior. Quanto a instabilidade jurdica do Mercosul , o motivo se encontra
na diversidade de seus objetivos, como a implantao de um verdadeiro Mercado Comum,
cujos instrumentos institucionais so intergovernamentais, sem possuir maiores ambies
integracionistas e um mecanismo de soberania compartilhada.
Com relao a soberania, a transferncia voluntria de parcelas de soberania a organizaes
internacionais perfeitamente possvel, na medida em que no mais vivel a autonomia
ilimitada do Estado. Em relao a soberania interna, o entendimento relacionado
superioridade das normas constitucionais sobre as internacionais de qualquer natureza e a
manuteno de um espao jurdico impermevel ao exterior, no decorre de uma posio
dogmtica relacionada ao primado absoluto da soberania do Estado, tal como no sculo XIX.
A questo em si, est centrada no conceito de legitimidade do ordenamento jurdico, j que o
povo, detentor da soberania interna, se expressa pelo Poder Constituinte e de seus
representantes eleitos para mandatos legislativos especficos.
No caso dos Estados-membro da UE, resta a questo de saber se atualmente a unidade do
poder do Estado j no foi em tal medida esgarada no processo supranacional de integrao,
que se torna necessrio indagar por uma nova configurao estatal. No entanto, tal como
demonstrado pelo debate sobre a Constituio Europia, a diluio total da soberania ainda
est longe de ser pacfica.
O exemplo do Mercosul demonstra que mesmo no modelo intergovernamental, existe a
necessidade de um sistema jurdico com caractersticas diferenciadas. A atual concepo de
soberania interna e externa insuficiente para promover a integrao supra-estatal e inserir
sua ordem normativa dentro da dogmtica jurdica dos Estados-parte.