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LA SPARATION DE LORDONNATEUR

ET DE LAGENT COMPTABLE
1. LE PRINCIPE DE SPARATION
1.1. ENONC DU PRINCIPE
Le principe de sparation de l'ordonnateur et du comptable constitue l'une des deux seules rgles
fondamentales de la comptabilit publique. (Pour rappel, l'autre rgle institue la responsabilit personnelle
et pcuniaire du comptable.)
Ce principe est pos l'article 20 du dcret du 29 dcembre 1962 : Les fonctions d'ordonnateur et celles
de comptable public sont incompatibles. [...] Les conjo ints des ordonnateurs ne peuvent tre comptables
des organismes auprs desquels lesdits ordonnateurs exercent leurs fonctions.
L'ordonnateur et le comptable sont chargs, ensemble mais chacun dans son rle, de l'excution du budget
de l'tablissement, ainsi que le prvoit l'article 3 : Les oprations financires et comptables rsultant de
l'excution des budgets ou des tats de prvision de recettes et de dpenses des organismes publics
incombent aux ordonnateurs et aux comptables publics. Ces opratio ns concernent les recettes, les
dpenses, la trsorerie et le patrimoine.
La liste de leurs attributions respectives est fixe par l'article 5 en ce qui concerne l'ordonnateur, et les
articles 11, 12 et 13 pour l'agent comptable.

1.2. JUSTIFICATION DU PRINCIPE


La sparation ordonnateur / comptable rsulte de deux proccupations essentielles.

1.2.1. La scurit dans la gestion des fonds publics


La sparation apparat comme une rgle de scurit dans la gestion des fonds publics grce l'obligation
qui est instaure de mettre en uvre deux acteurs forcment distincts pour accomplir toute opration de
recette et surtout de dpense.
L'excution du budget rsulte de la combinaison obligatoire d'une action de dcision et d'une opration de
contrle. La libert d'apprciation et de choix qu'il est indispensable d'attribuer un ordonnateur ne peut
exister que parce qu'elle s'exerce dans le cadre d'un contrle de rgularit qui incombe au comptable.

1.2.2. La division rationnelle du travail


Le principe de sparation de l'ordonnateur et du comptable conduit une rpartition fonctionnelle des
services en fonction des diffrents stades d'excution des oprations.
Ainsi, en matire de dpenses, l'ordonnateur est charg de l'engagement, de la liquidation et du
mandatement des dpenses, et le comptable de leur prise en charge et de leur paiement.

En matire de recettes, l'ordonnateur constate la crance, procde sa liquidation et l'mission du titre


de recettes correspondant. Le comptable, pour sa part, assure la prise en charge, poursuit le recouvrement
et procde l'encaissement effectif.
L'utilisation d'outils informatiques de gestion financire et comptable ne remet pas en cause dans son
principe, la sparation des ordonnateurs et des comptables, mme si les chanes de travail doivent tre
redfinies.
Les phases de validation qui interviennent aux diffrents stades des oprations permettent en effet aux
ordonnateurs comme aux comptables de conserver respectivement leur rle dcisionnel et leur mission de
contrle de rgularit, y compris dans l'hypothse o l'tablissement se dote d'un systme intgr avec un
fichier unique accessible aux diffrents intervenants.
La circulaire du 28 juillet 1989 relative l'informatisation des comptabilits des tablissements publics
nationaux (JO du 19 novembre 1989) prsente les principes gnraux partir desquels il convient
d'organiser l'informatisation d'un tablissement public afin que les rgles fondamentales de comptabilit
publique soient prserves.

2. LE COROLLAIRE AU PRINCIPE DE SPARATION :


LA RQUISITION DE PAIEMENT
2.1. LA FINALIT DE LA RQUISITION
2.1.1. Un complment indispensable au principe de sparation
En vertu du principe de sparation agent comptable / ordonnateur, l'excution des dpenses dans
l'tablissement public repose sur deux rgles incontournables :
- le pouvoir de dcision de l'ordonnateur ;
- lexercice du contrle de l'agent comptable, sanctionn par la mise en jeu de sa responsabilit
personnelle et pcuniaire.
Or, un respect absolu de ce partage de comptences entre agent comptable et ordonnateur risquerait
d'aboutir un blocage par refus de l'agent comptable d'excuter une opration, sans qu'il lui soit
rglementairement possible de trouver une solution permettant de donner satisfaction l'ordonnateur.
C'est donc pour viter ces blocages et par souci d'efficacit dans le fonctionnement des tablissements
publics nationaux que le droit de rquisition a t institu.

2.1.2. Les consquences de la rquisition


La rquisition de paiement a pour effet de transfrer de l'agent comptable l'ordonnateur la responsabilit
de l'opration, en application de l'article 155 du dcret du 29 dcembre 1962 et de l'article 60-I dernier
alina de la loi 63-156 du 23 fvrier 1963.
Article 155 : Lorsque l'agent comptable a, conformment l'article 37 ci-dessus, suspendu le paiement
des dpenses, l'ordonnateur peut par crit et sous sa responsabilit requrir l'agent comptable de payer.
Article 60-I dernier alina : Les comptables publics ne sont pas personnellement et pcuniairement
responsables des oprations qu'ils ont effectues sur rquisition rgulire des ordonnateurs.

La rquisition de paiement dgage donc la responsabilit personnelle et pcuniaire de l'agent comptable,


pour autant qu'elle soit rgulire, c'est--dire que la procdure ait t respecte et qu'il ne s'agisse pas d'un
cas o l'agent comptable ne peut pas dfrer une rquisition.
La responsabilit de l'agent comptable ne sera pas mise en cause mme si les dpenses correspondantes
sont par la suite rejetes par le juge des comptes.

2.1.3. Le bon usage de la rquisition


Le recours la rquisition de paiement constitue une procdure qui doit rester, par dfinition,
exceptionnelle.
Nanmoins, elle ne prsente pas de caractre conflictuel et s'inscrit dans un contexte de relations amiables
entre l'ordonnateur et l'agent comptable. Elle n'apparat pas comme la manifestation d'une opposition de
personnes mais au contraire comme la volont commune de trouver une solution un blocage
rglementaire.
Elle tmoigne de l'adaptation des rgles de la comptabilit publique aux ncessits de fonctionnement
d'un tablissement. En effet, la rquisition de paiement peut permettre l'ordonnateur d'excuter une
opration non prvue par une rglementation obsolte ou lacunaire, s'il l'estime absolument indispensable
au fonctionnement de son tablissement. Lordonnateur assume alors la responsabilit personnelle et
pcuniaire de sa dcision et ne peut de ce fait dlguer sa signature pour lexercice de cette prrogative.

2.2. LA PROCDURE DE LA RQUISITION DE PAIEMENT


2.2.1. La suspension de paiement
La suspension de paiement a pour but de permettre l'ordonnateur soit de rectifier une erreur, soit de
complter les pices fournies l'appui de la dpense, soit enfin d'viter une irrgularit.

2.2.1.1. Les motifs


L'agent comptable, parce qu'il est un comptable public, a l'obligation de suspendre les paiements lorsque
certains faits se produisent.
L'article 37 du dcret du 29 dcembre 1962 prvoit en effet : Lorsque, l'occasion de l'exercice du
contrle prvu l'article 12 (alina B) ci-dessus, des irrgularits sont constates, les comptables publics
suspendent les paiements et en informent l'ordonnateur.
Les paiements sont galement suspendus lorsque les comptables publics ont pu tablir que les
certifications mentionnes l'article 7 sont inexactes.
L'article 172 prcise en outre que en sus des motifs gnraux de suspension rsultant de l'article 37
ci-dessous, l'agent comptable doit suspendre les paiements pour dfaut de visa du contrleur financier si
ce visa est obligatoire ainsi que pour manque de fonds disponibles.
Ainsi, de manire plus prcise et en application des articles 12, 13, 37 et 172, l'agent comptable
doit refuser de prendre en charge les mandats proposs par l'ordonnateur, dans les cas suivants :
- mandats mis par une personne autre que l'ordonnateur ou son dlgu ;
- inexactitude des certifications dlivres par l'ordonnateur ;

- absence ou insuffisance de crdits ;


- imputation des subdivisions budgtaires autres que celles prvues pour ces dpenses en raison de
leur nature ou de leur objet ;
- erreurs de liquidation ;
- insuffisance ou inexistence des justifications du service fait (il n'y a pas absence de service fait
lorsque l'ordonnateur tablit sous sa responsabilit une attestation certifiant que le service a t fait et
justifiant le droit du crancier au paiement correspondant) ;
- omission ou irrgularit matrielle des pices justificatives ;
- absence des contrles pralables, si la rglementation en prvoit ;
- crances atteintes par la prescription.
Il est rappel que les contrles prvus aux articles 12 et 13 prcits portent notamment sur la validit de la
crance et qu'une crance n'est valide que si elle dispose d'une base juridique. Ainsi, une dpense non
prvue par la rglementation, voire contraire cette rglementation, et mandate par l'ordonnateur doit
donner lieu suspension de paiement et rquisition si l'ordonnateur persiste dans son intention.
L'agent comptable doit par ailleurs refuser de procder au paiement si :
- les disponibilits de l'tablissement sont insuffisantes ;
- le rglement prvu ne prsente pas un caractre libratoire, c'est--dire si:
le mode de rglement propos n'est pas rglementaire,
le bnficiaire du rglement n'est pas le vritable crancier ou son reprsentant.
De plus amples prcisions sur la manire dont l'agent comptable doit mener ces contrles avant de
procder au paiement figurent au chapitre Procdure d'excution des oprations de dpenses.

2.2.1.2. La forme de la suspension de paiement


Lorsque l'agent comptable se trouve dans l'une des situations donnant lieu refus de prise en charge de
mandat dcrites ci-dessus, il doit suspendre le paieme nt.
Il informe l'ordonnateur de cette suspension de paiement. Il tablit, cet effet, une dclaration crite
nonant notamment les motifs qui l'ont conduit prendre cette dcision et l'adresse immdiatement
l'ordonnateur. Les motifs invoqus doivent obligatoirement tre l'un des cas dcrits au 2.2.1.1. et s'il
existe plusieurs motifs, ces derniers sont tous prciss.
Corrlativement, lagent comptable tablit un bordereau rcapitulant les mandats non mis en paiement,
l'appui duquel il renvoie lordonnateur le(s) mandat(s) concern(s) avec les pices justificatives. A la
diligence de lagent comptable, le rejet apparat de faon significative sur le bordereau-journal des
mandatements mis et le total des missions constates est rduit due-concurrence.
Il va de soi que rien ne s'oppose ce que, avant de suspendre le paiement, l'agent comptable invite
amiablement l'ordonnateur rectifier ou complter les dossiers de mandatement qui paraissent
incomplets ou irrguliers.
Toutefois, le respect du formalisme des changes crits peut s'avrer important dans la perspective de
dtermination de la date de mandatement pour le dcompte d'ventuels intrts moratoires.

2.2.1.3. Le cas particulier de l'insuffisance de disponibilits

Lorsque la trsorerie de l'tablissement ne permet pas de rgler la totalit des ordres de dpenses
rgulirement mis, l'agent comptable suspend la mise en paiement des dpenses excdant les
disponibilits.
Dans l'hypothse o les mandats proposs en paiement sont relatifs des activits suivies en service
comptabilit distincte, en budget annexe, ou individualises au sein de structures internes dpourvues de
personnalit morale, la disponibilit des fonds s'apprcie sur la totalit de la trsorerie de l'tablissement
public, et non au niveau du compte 18 de chaque entit, en vertu de l'unit de caisse.
L'agent comptable conserve les mandats dont le paiement est suspendu, sans recourir au formalisme de la
suspension de paiement dcrit au 2.2.1.2.
L'agent comptable notifie au directeur la liste des mandats dont le paiement est ainsi diffr. Il appartient
alors l'ordonnateur d'indiquer l'agent comptable l'ordre dans lequel il doit procder au rglement des
dpenses en instance.
Il est inutile d'essayer de rsoudre ce tte situation par voie de rquisition de paiement, d'une part parce que
l'impossibilit de payer rsulte d'une situation de fait, d'autre part, parce que l'agent comptable n'est pas
autoris dfrer un ordre de rquisition dans ce cas (cf.. 2.2.3.).

2.2.2. La rquisition de paiement


L'article 155 du dcret du 29 dcembre 1962 prvoit que Lorsque l'agent comptable a, conformment
l'article 37 ci-dessus, suspendu le paiement des dpenses, l'ordonnateur peut par crit et sous sa
responsabilit requrir l'agent comptable de payer.
Il en rsulte que la rquisition ne peut intervenir que s'il y a eu suspension de paiement par l'agent
comptable.
Par ailleurs, la rquisition de paiement ne constitue qu'une facult offerte l'ordonnateur, et en aucun cas
une obligation.
Aussi, la rquisition intervient lorsque, la suite de cette suspension de paiement, l'ordonnateur ne
procde pas aux rgularisations ncessaires et maintient sa demande de paiement en la forme initiale ou
sous une forme modifie mais comprenant toujours un ou plusieurs motifs de suspension.

2.2.2.1. Les ordonnateurs habilits requrir


Le pouvoir de rquisition constitue une des prrogatives de la qualit d'ordonnateur.
Aussi, en application des articles 6 et 8 du dcret du 29 dcembre 1962 et de l'article 16 du dcret du
14 janvier 1994, l'ordonnateur principal et les ordonnateurs secondaires d'un EPN disposent, chacun
dans son domaine de comptence respectif, de la possibilit de requrir l'agent comptable, sur la caisse
duquel la dpense est assigne, de payer.
Cette prrogative ne peut faire lobjet dune dlgation de signature.

2.2.2.2. La forme de la rquisition de paiement


Il appartient l'ordonnateur de formaliser le maintien de sa demande de paiement par voie de rquisition.
L'ordre de rquisition doit tre crit, l'agent comptable ne saurait donner suite un ordre verbal. Il ne doit

pas tre ambigu sur l'intention de l'ordonnateur de passer outre la suspension de paiement.
Une rquisition de paiement ne peut prsenter un caractre permanent. L'agent comptable doit donc tre
requis chaque fois, mme si la dpense prsente un caractre rptitif.

2.2.2.3. Le paiement sur rquisition


L'agent comptable reoit l'ordre de rquisition de l'ordonnateur et vrifie qu'il est rgulier dans la forme
(cf. 2.2.2.2.) et au fond (cf. 2.2.3.). En vertu de l'article 160 du dcret du 29 dcembre 1962, il doit alors
dfrer cet ordre de rquisition en procdant dans les meilleurs dlais au paiement.
Il convient de joindre au mandat et ses pices justificatives une copie de la dclaration de suspension de
paiement et l'original de l'ordre de rquisition. L'ensemble de ces documents sera produit au juge des
comptes avec le compte financier, dans les conditions habituelles.

2.2.2.4. La transmission du dossier de rquisition


L'article 160 prcise galement que l'agent comptable doit rendre compte au ministre des finances de
cette rquisition et que L'ordre de rquisition est transmis la Cour des comptes par le ministre des
finances.
En outre, le premier alina de l'article 16 du dcret du 14 janvier 1994 prvoit que Lorsqu'un
ordonnateur
a requis un agent comptable de payer, celui-ci dfre la rquisition. Il en rend compte au ministre charg
du budget et en informe le ministre charg de l'enseignement suprieur.
En consquence, l'agent comptable doit adresser la direction de la comptabilit publique (bureau 5B) un
courrier prcisant les circonstances et les motifs l'origine de la rquisition.
Il accompagne ce courrier des pices suivantes :
- la suspension de paiement (original + copie) ;
- l'ordre de rquisition (original + copie) ;
- le mandat (2 copies) ;
- les pices justificatives (2 copies).
Les originaux du mandat et des pices justificatives demeurent dans l'tablissement pour intgration dans
le compte financier.
La direction de la comptabilit publique conserve un exemplaire du dossier de rquisition pour ses
archives, et transmet au juge des comptes l'exemplaire comprenant les documents originaux. Le dossier de
rquisition est envoy la Cour des comptes, y compris dans l'hypothse o le compte financier est jug
par une Chambre rgionale des comptes, par dlgation de la Cour.
Il appartient l'agent comptable d'informer galement le ministre charg de l'enseignement suprieur de la
rquisition en lui adressant une copie du dossier de rquisition.

2.2.3. Le refus de payer sur rquisition


Le deuxime alina de l'article 16 du dcret du 14 janvier 1994 prvoit que L'agent comptable doit
refuser de dfrer la rquisition lorsque la suspension de paiement est motive par un des cas prvus

l'article 160 du dcret du 29 dcembre 1962. L'agent comptable rend immdiatement compte de son refus
au ministre charg du budget et en informe le ministre charg de l'enseignement suprieur.
En consquence, l'agent comptable de lEPN doit refuser de dfrer l'ordre de rquisition lorsque la
suspension est motive par :
- l'indisponibilit des crdits ;
- l'absence de justification du service fait ;
- le caractre non libratoire du rglement ;
- le manque de fonds disponible.
Dans cette situation, il appartient l'agent comptable de saisir la direction de la comptabilit publique
(bureau 5B) des circonstances de l'affaire et de lui communiquer les pices du dossier de rquisition. Il
informe galement de son refus de dfrer la rquisition le ministre charg de l'enseignement suprieur
en lui adressant une copie du dossier.
Bien entendu, l'agent comptable ne peut procder au rglement correspondant.

3. LAGENT COMPTABLE, CHEF DES SERVICES FINANCIERS


LEXEMPLE DES ETABLISSEMENTS PUBLICS A CARACTERE SCIENTIFIQUE ,
CULTUREL ET PROFESSIONNEL
Les fonctions de chef des services financiers ne doivent pas constituer une atteinte au principe de
sparation de l'ordon nateur et du comptable. Il s'agit seulement d'un mode particulier d'organisation des
tches matrielles lies l'excution du budget.

3.1. DSIGNATION PAR L'ORDONNATEUR


Aux termes du deuxime alina de l'article 59 de la loi du 26 janvier 1984 sur lens eignement suprieur,
l'agent comptable peut exercer, sur dcision du prsident ou du directeur, les fonctions de chef des
services financiers de l'tablissement.
Selon le mode d'organisation interne de lEPSCP, le prsident ou le directeur, selon le cas, peut dsigner
l'agent comptable comme chef des services financiers de l'EPSCP. Il s'agit d'une simple facult offerte
aux tablissements et non d'une obligation.

3.2. ATTRIBUTIONS DE L'AGENT COMPTABLE, CHEF DES SERVICES FINANCIERS


3.2.1. Limites de ces fonctions
L'article 20 du dcret du 29 dcembre 1962 dispose que les fonctions d'ordonnateurs et celles de
comptable public sont incompatibles. Ce texte interdit aux comptables d'exercer des fonctions
d'ordonnateur.
Dans le cadre de ses fonctions de chef du service financier, l'agent comptable ne peut en aucun cas
prendre des dcisions ni effectuer des actes d'ordonnateur.
L'agent comptable chef des services financiers ne peut engager ni ordonner des dpenses, conclure des
accords et conventions ou recruter du personnel. Il n'est jamais comptent pour certifier le service fait.
En outre, et dans l'hypothse o les services financiers de l'EPSCP sont galement chargs de centraliser

la gestion des marchs publics pour l'ensemble de l'tablissement, l'agent comptable chef des services
financiers n'est jamais comptent pour conclure un march public ou signer des bons de commande, qui
relvent de la comptence de l'ordonnateur concern.

3.2.2. Contenu de ces fonctions


L'agent comptable chef des services financiers peut tre charg de :
- la tenue de la comptabilit des engagements prvue par l'article 11 du dcret du 14 janvier 1994, ce
travail s'avre indispensable pour suivre la consommation des crdits, viter des dpassements qui
compromettraient l'quilibre budgtaire, limiter les rejets aprs ordonnancement, et surveiller le seuil
ncessitant la passation d'un march ;
- l'excution des tches administratives succdant la transmission des factures, qui comprennent la
vrification des factures, l'tablissement des bordereaux de mandatement et des divers imprims de
paiement ;
- la liquidation et l'tablissement matriel des ordres de recettes et de dpenses ;
- la liquidation des rmunrations et indemnits payes sur les ressources de l'universit;
- la participation la prparation du budget et des dcisions modificatives; le rle de l'agent comptable
consiste essentiellement fournir toutes les informations utiles permettant de prsenter un budget en
quilibre rel ;
- la tenue de l'inventa ire permanent des biens mobiliers et immobiliers dont dispose lEPN L'article
36 du dcret du 14 janvier 1994 prcise que cet inventaire doit distinguer les biens propres de
l'tablissement de ceux qui sont affects ou mis sa disposition ;
- dans l'hypothse o les services financiers sont galement chargs de centraliser la gestion des
marchs publics pour l'ensemble de lEPN, ltablissement et la vrification des documents
ncessaires la passation des marchs.
Pour ces travaux d'excution technique d'oprations se rattachant la fonction d'ordonnateur, l'agent
comptable agit pour le compte de celui-ci.

3.3. FONCTION DE CONSEIL


L'agent comptable, chef des services financiers, conseille galement le prsident ou le directeur de
l'EPN en lui fournissant toutes les informations utiles sur la situation financire de l'tablissement.

4. UNE ATTEINTE AU PRINCIPE DE SPARATION : LA GESTION DE FAIT


Lorsquun ordonnateur simmisce dans les fonctions propres lagent comptable, il commet une
irrgularit habituellement appele gestion de fait . Cette irrgularit peut aussi tre le fait dautres
personnes que lordonnateur. (Gestion de fait)