Caja de herramientas para la inclusin

de pueblos indgenas y afrodescendientes

en los censos de poblacin y vivienda

El derecho a la informacin
de los pueblos indgenas y
afrodescendientes: obligaciones
urgentes en Amrica Latina

La Caja de herramientas para la inclusin de pueblos indgenas y

afrodescendientes en los censos de poblacin y vivienda fue elaborada
en el marco del acuerdo de cooperacin establecido por el
Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE)
-Divisin de Poblacin de la Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL) y el Fondo de las Naciones Unidas para
la Infancia (UNICEF), y del Programa de trabajo de la CEPAL y el
Fondo de Poblacin de Naciones Unidas (UNFPA), con el apoyo
de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional (AECID).
La coordinacin y supervisin tcnica de los cinco mdulos de
los que consta esta caja de herramientas estuvo a cargo de
Fabiana Del Popolo, del CELADE-CEPAL, y de Alma Jenkins, del
UNICEF. Su elaboracin estuvo a cargo de Fabiana Del Popolo,
Flavia Marco, Gladys Mass, Cecilia Rodrguez Gauna, Susana
Schkolnik y Fernanda Stang. Asimismo, colaboraron con
insumos Mara Isabel Cobos, Denise de Lima, Eunice Meneses,
Maura Mosquera, Ana Mara Oyarce y Claudia Paz.

LC/R.2181
Diciembre de 2011
Copyright Naciones Unidas, 2011. Todos los derechos
reservados.
Diseo y diagramacin:
Joaqun Badtke y Arkpeli

NDICE

pRLOgO

INTRODUCCIN

A.

LOs pUEBLOs INDgENAs y

AfRODEsCENDIENTEs EN EL mARCO INTERNACIONAL
DE LOs DEREChOs hUmANOs

12

1.

Las Naciones Unidas

12

2.

El sistema interamericano

18

B.

EL DEREChO A LA INfORmACIN DE LOs

pUEBLOs INDgENAs y AfRODEsCENDIENTEs

20

1.

Conceptualizacin y alcances

20

2.

Qu establecen los instrumentos internacionales sobre el derecho

a la informacin de pueblos indgenas y afrodescendientes?

24

3.

Las legislaciones nacionales

28

C.

DE LA INTENCIN A LA ACCIN: ApROxImACIONEs

AL EjERCICIO DEL DEREChO A LA INfORmACIN

73

D.

CONCLUsIONEs y pROpUEsTAs

80

fUENTEs CONsULTADAs

85

pRLOgO
Amrica Latina es una regin con una enorme diversidad
cultural, en la que existen ms de 670 pueblos indgenas y una
significativa poblacin afrodescendiente, diversidad que se manifiesta
tambin al interior de estos grupos, tanto en trminos demogrficos
como territoriales y sociopolticos. Pero pese a su heterogeneidad,
estos pueblos comparten una inaceptable situacin de discriminacin
estructural, derivada de los procesos histricos de colonizacin,
conquista y expansin de los Estados republicanos, que en la actualidad
se expresa en mayores niveles de pobreza y marginalidad y se interpreta
como una evidente violacin de los derechos humanos.
Durante las ltimas dcadas se han producido cambios notables
en el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas y los
afrodescendientes, derivados de la activa participacin poltica de estos
grupos. En el caso de los primeros, la Declaracin de las Naciones Unidas
sobre los derechos de los pueblos indgenas, de 2007, se sum al Convenio
169 sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes, de
la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), para establecer un
estndar mnimo de derechos, obligatorio para los Estados; entre ellos
se destaca el derecho a la informacin. Precisamente la demanda de
datos sobre los pueblos indgenas y afrodescendientes ha quedado
plasmada en diversos foros nacionales, regionales e internacionales,
frente a la urgente necesidad de contar con una herramienta tcnica y
poltica, tanto para el diseo y evaluacin de programas como para que
las propias organizaciones indgenas y afrodescendientes ejerzan un
control sobre las acciones que les incumben.
En este marco, la CEPAL, a travs del CELADE-Divisin de
Poblacin, ha desarrollado una serie de actividades centradas en el
anlisis sociodemogrfico de los pueblos indgenas y afrodescendientes,
proponiendo recomendaciones en materia de polticas. Tambin ha
trabajado en el fortalecimiento de la capacidad de las instituciones
nacionales a cargo de estos temas, para utilizar esta informacin,
ampliar y mejorar la calidad de las fuentes de datos. En particular, el
censo de poblacin y vivienda constituye una fuente indispensable de
informacin estadstica. Su carcter universal lo transforma en el nico

instrumento que proporciona datos confiables a escalas territoriales

menores, y adems posee el potencial de identificar y caracterizar
grupos especficos de poblacin, como los pueblos indgenas y
afrodescendientes, an cuando estos representen una minora desde
el punto de vista de su tamao.

Al respecto, el seminario-taller Censos 2010 y la inclusin del
enfoque tnico: hacia una construccin participativa con pueblos indgenas
y afrodescendientes de Amrica Latina, realiz ado en Santiago de Chile
del 19 al 21 de noviembre de 2008, permiti que los representantes
de los institutos nacionales de estadstica y especialistas indgenas y
afrodescendientes, junto con actores de organismos internacionales,
debatieran en torno a estos asuntos, arribando a un conjunto de
recomendaciones para la accin. Dando seguimiento a los resultados
de este encuentro, el CELADE, en conjunto con el UNICEF y el UNFPA, ha
elaborado el documento Contar con todos. Caja de herramientas para
la inclusin de pueblos indgenas y afrodescendientes en los censos, con
el objetivo de producir conocimiento sistemtico y actualizado en los
distintos aspectos conceptuales y operativos de un censo y su relacin
con el enfoque tnico, realizando sugerencias mnimas tendientes a
mejorar la calidad de la informacin.

Esta caja de herramientas se compone de cinco mdulos, que
recorren desde los marcos jurdicos hasta la difusin y el anlisis de
los datos censales. Concretamente, estos mdulos son: 1. El derecho
a la informacin de los pueblos indgenas y afrodescendientes:
obligaciones urgentes en Amrica Latina, mediante el cual se
sistematiza lo estipulado sobre este asunto en acuerdos internacionales
y sistemas legislativos nacionales; 2. La participacin indgena y
afrodescendiente en los censos de poblacin: un desafo pendiente,
que recorre todas las etapas del proceso censal, y en cada una de
ellas se detiene especficamente en la participacin de estos grupos
y en el aporte relevante que supone; 3. Quines son los pueblos
indgenas y afrodescendientes?: el difcil arte de contar, que aborda
los aspectos conceptuales y metodolgicos de la identificacin tnica
en los censos; 4. Las pruebas piloto para incluir a pueblos indgenas
y afrodescendientes: experiencias y lecciones aprendidas, que revisa
los procesos desarrollados en esta materia, tomando en cuenta no
solo las que llevan a cabo los institutos nacionales de estadstica, sino

tambin aquellas realizadas por la sociedad civil, haciendo propuestas

para una adecuada articulacin; 5. La difusin como una expresin
del derecho a la informacin: panorama latinoamericano, mediante
el cual se revisan las diferentes estrategias que utilizan los institutos
de estadstica para difundir resultados censales relativos a los grupos
tnicos, que incluyen la capacitacin como elemento fundamental para
hacer efectivo el uso de la informacin.

Esperamos que esta caja de herramientas resulte til y permita
apoyar y orientar a los institutos nacionales de estadstica y las
organizaciones indgenas y afrodescendientes en el arduo trabajo que
implica la realizacin y explotacin de un censo de poblacin y vivienda,
dado el inicio de la ronda correspondiente a la dcada de 2010. Es
nuestro deseo que los censos que se avecinan se caractericen por
una mayor inclusin y participacin de todos los grupos y brinden
informacin oportuna y de calidad, que sea de inters para los pueblos
indgenas y afrodescendientes y para la sociedad en su conjunto.

Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva
Comisin Econmica para Amrica Latina
y el Caribe (CEPAL)

INTRODUCCIN

Este primer mdulo, que se ocupa del derecho a la informacin
de los pueblos indgenas y afrodescendientes, fue abordado como
un estudio de legislacin comparada, y parte del entendido de que
gran parte de los derechos reconocidos a estos pueblos en las
legislaciones nacionales e internacionales, en especial el derecho a
la participacin en la adopcin de decisiones sobre todas aquellas
cuestiones que les afecten, solo puede ejercerse a cabalidad
disponiendo de informacin veraz y oportuna sobre sus condiciones
de vida y su situacin sociodemogrfica.

La primera parte de este documento presenta un panorama
de la consagracin de los derechos de los pueblos indgenas y
afrodescendientes en los instrumentos del derecho internacional;
en un segundo apartado se aborda el derecho a la informacin, tanto
su conceptualizacin y alcances jurdicos como su consideracin
en los convenios y declaraciones internacionales sobre pueblos
indgenas y afrodescendientes. Posteriormente se analizan las
legislaciones nacionales relativas al derecho a la informacin en
trminos genricos, y especficamente lo que establecen respecto
de estos pueblos. Luego se dedica un espacio al cumplimiento
de este derecho en la prctica, as como a las conclusiones y
propuestas que surgen del anlisis desarrollado.

A. Los pueblos indgenas y

Afrodescendientes en el marco
internacional de los derechos humanos

La consagracin de derechos especficos para los pueblos
indgenas y afrodescendientes deriva de las violaciones generalizadas
a sus derechos humanos y de toda una historia de discriminacin,
exclusin o intentos de asimilacin por parte de otras culturas
dominantes en los pases.

El reconocimiento de los derechos humanos como inherentes a
la calidad humana implica su universalidad, y por lo tanto la igualdad
de todas y todos. Estos elementos constitutivos fueron los puntos de
partida para reconocer que los derechos formalmente establecidos
en las leyes nacionales e internacionales no tenan vigencia en la
realidad, y que la universalidad no pasaba de ser un enunciado terico
o un deber ser. Justamente para avanzar en ese sentido hubo que
especificar e individualizar los derechos de los pueblos indgenas y
afrodescendientes.

Segn se establece en la propia Declaracin de las
Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas, el
reconocimiento de sus derechos especficos, tanto individuales
como colectivos, tiene su antecedente en el derecho de los pueblos
a la libre determinacin, consagrado en la Carta de las Naciones
Unidas, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, el
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales,
as como en la Declaracin y el Programa de Accin de Viena. A pesar
de los aos transcurridos desde esta consagracin, la estipulacin
de los otros derechos de los pueblos indgenas debi transitar un
largo camino, con resultados muy recientes.

En 1957 se adopt el Convenio de la OIT sobre poblaciones
indgenas y tribales, que sera luego revisado por el Convenio 169 sobre
pueblos indgenas y tribales en pases independientes1, en 1989. En el
mbito de las Naciones Unidas, en tanto, se adopt en 1965 la Convencin
Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin

10

1 El reemplazo del trmino poblaciones por pueblos no solo tiene connotaciones semnticas, sino tambin implicaciones para
el derecho internacional, pues poblacin es simplemente un conglomerado de personas, mientras que pueblo alude a una sociedad
organizada, con una cultura e identidad propias, destinadas a perdurar (Bazn, 2003).

Racial, que en ese momento fue especialmente importante para las

reivindicaciones de las personas afrodescendientes.

En su artculo 1, esta convencin sostiene que la discriminacin
racial denotar toda distincin, exclusin, restriccin o preferencia basada en

motivos de raza, color, linaje u origen nacional o tnico que tenga por objeto o
por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en
condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en
las esferas poltica, econmica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la
vida pblica. La relevancia de esta definicin radica en que da lugar a
la configuracin de la discriminacin indirecta, pues los tratamientos
formalmente neutros en las leyes o polticas pueden ser discriminatorios
en la prctica, abriendo paso a los abordajes especficos o a las medidas
de accin positiva.

En 1970, la Subcomisin de Prevencin de Discriminaciones
y Proteccin a las Minoras organismo subsidiario de la Comisin
de Derechos Humanos encarg al Relator Especial Martnez Cobo
un estudio sobre la discriminacin contra las entonces llamadas
poblaciones indgenas. Ese trabajo, que se complet en 1984,
aport evidencia exhaustiva sobre la discriminacin contra estos
pueblos, y lleg a la conclusin que incluso algunos gobiernos negaban
directamente su existencia dentro de sus fronteras, mientras que
otros rechazaban la idea que se produjera algn tipo de discriminacin
(Naciones Unidas, 2010).

En 1978, 1983 y 2001 se celebraron las conferencias mundiales
para combatir el racismo y la discriminacin racial. Uno de los saldos
ms significativos de la conferencia de 2001 fue la visibilizacin y el
reconocimiento de las personas afrodescendientes. En este proceso, y
como consecuencia directa del estudio de Martnez Cobo, se estableci
en 1982 el Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas sobre las Poblaciones
Indgenas, que constituy durante mucho tiempo el nico espacio para
que estos pueblos pudieran expresarse en el seno de la Organizacin,
hasta que se declar el Decenio Internacional de los Pueblos Indgenas
del Mundo (1995-2004). Segn lo determin la Asamblea General en
1994, uno de los objetivos del programa de actividades de este decenio
fue la creacin del Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas, que
recin empez a sesionar en 2002. Antes sin embargo, en 1992, en la
Cumbre de la Tierra de Ro de Janeiro, se reconocieron a los pueblos
indgenas derechos especficos sobre sus conocimientos y recursos,
adems de su rol en la conservacin de la biodiversidad.

11

En el mbito iberoamericano, en 1992 se adopt el Convenio

Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas
de Amrica Latina, ratificado por la mayora de los pases de la
regin en la segunda Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado
y de Gobierno, el que logr su consolidacin como organismo
internacional en el ao 2006.
En 2005, la Asamblea General de las Naciones Unidas declar el
Segundo Decenio de los Pueblos Indgenas del Mundo, y como corolario
de todos los hitos mencionados, se aprob en 2007 la Declaracin de
las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas.

1.

Las Naciones Unidas

A continuacin se presentan los instrumentos internacionales

que reconocen derechos especficos a los pueblos indgenas y
afrodescendientes dentro del mbito de las Naciones Unidas, teniendo
presente que adems de constituir un compromiso para los Estados
y el consecuente deber de cumplirlos, obligan tambin en materia de
interpretacin de la normativa interna.

1.1 Convencin Internacional sobre la Eliminacin de

todas las formas de Discriminacin Racial, 1965
Esta convencin, como se dijo, provee una definicin de
discriminacin que es vinculante y que resulta sumamente relevante
para la configuracin de diversas formas de discriminacin, pues abre
paso a la clasificacin de las discriminaciones indirectas, es decir,
aquellas distinciones que tengan por resultado anular o menoscabar
derechos, aunque no haya sido la intencin o el objeto de la accin de la
persona, grupo o Estado que la realiza. Adems, establece las medidas
de accin positiva para el logro de la igualdad.
En este instrumento, los Estados se comprometen no solo a no
incurrir en actos de discriminacin racial, sino tambin a hacer cesar
aquellos actos de esta naturaleza efectuados por personas o grupos, y a
tomar medidas concretas para asegurar el adecuado desenvolvimiento

12

y proteccin de ciertos grupos tnicos en las esferas social, econmica,

cultural y en otros mbitos, con el fin de garantizarles el pleno disfrute de
los derechos humanos y de las libertades fundamentales en condiciones
de igualdad. Tambin se especifica la obligacin de prevenir y sancionar
la segregacin racial y el apartheid.
Los Estados se comprometen asimismo a garantizar, en
condiciones de igualdad, el ejercicio de todos los derechos humanos,
para lo que la convencin enumera varios de ellos, de manera
enunciativa por cierto. Este tratado tambin establece las reglas para
la conformacin y el funcionamiento del comit encargado de velar por
su cumplimiento.

1.2 Convenio 169 sobre pueblos indgenas y tribales

en pases independientes, OIT, 1989
Este instrumento fue durante mucho tiempo el referente
jurdico internacional para las demandas de los pueblos indgenas,
incluida la de legislacin interna acorde a sus necesidades y
especificidades. El convenio tiene dos principios bsicos: i) el respeto
a las culturas, formas de vida e instituciones tradicionales de los
pueblos indgenas, y ii) la participacin efectiva de estos pueblos en
las decisiones que les afecten.
Entre otros derechos, se destaca el reconocimiento del
referido a la consulta en todos los temas que les afecten y competen;
a la participacin en la adopcin de decisiones; a la preservacin de
su medio ambiente; a la tierra y los recursos naturales, as como a
no ser desplazados de ellas; a la salvaguarda de su cultura, bienes e
instituciones; al mejoramiento de sus condiciones de vida y a niveles de
salud y educacin aceptables; a su derecho consuetudinario siempre
que sea compatible con los derechos humanos; a la proteccin en
materia de contratacin y condiciones de empleo; a la sindicalizacin;
a la formacin profesional; a ser debidamente informados de sus
derechos laborales y a la seguridad social.
En el inciso 2 de su artculo primero, el convenio dispone que:

La conciencia de su identidad indgena y tribal deber considerarse un criterio

fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones

13

del presente Convenio. La relevancia de esta disposicin radica en que

da sustento jurdico al criterio de autoper tenencia como
criterio primordial para la categorizacin de las personas en
los censos y encuestas 2.
El convenio ha sido ratificado por 14 pases de Amrica Latina. Las
quejas relacionadas con su incumplimiento se refieren principalmente
a asuntos relacionados con la consulta y participacin y el derecho a la
tierra y a los territorios, y son canalizadas a travs de los rganos de
control de la OIT, que son los encargados de supervisar el cumplimiento
de las normas internacionales de la Organizacin por parte de los pases
que las han ratificado (OIT, 2010).

1.3 Declaracin y programa de Accin

de Viena, 1993
La conferencia de la que surgieron la Declaracin y el Programa
de Accin de Viena (Conferencia Mundial de Derechos Humanos)
marc un hito en el mbito general de los derechos humanos, al
sealar su interdependencia e indivisibilidad, disponiendo que: Todos

los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y estn

relacionados entre s. La comunidad internacional debe tratar los derechos
humanos de forma global y de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y
dndoles a todos el mismo peso. Debe tenerse en cuenta la importancia de las
particularidades nacionales y regionales, as como de los diversos patrimonios
histricos, culturales y religiosos, pero los Estados tienen el deber, sean cuales
fueren sus sistemas polticos, econmicos y culturales, de promover y proteger
todos los derechos humanos y las libertades fundamentales (Naciones
Unidas, 1993, parte I, prr. 5).

Las repercusiones del carcter indivisible e interdependiente de

los derechos humanos para los pueblos indgenas y afrodescendientes
radican en que refuerzan el argumento de la necesidad del
reconocimiento y respeto de sus derechos colectivos para el ejercicio
de sus derechos individuales. Adems, esta instancia se constituy en
un primer espacio de posicionamiento de las reivindicaciones de las
personas afrodescendientes.
2
No obstante, este criterio por s solo no est exento de problemas a la hora de su operacionalizacin, al respecto, vase el mdulo
3 de esta Caja de herramientas.

14

La conferencia encarg al Grupo de Trabajo sobre Poblaciones

Indgenas que completara el proyecto de declaracin sobre sus
derechos, inst a los organismos de las Naciones Unidas a que
respondieran positivamente a las demandas de estos pueblos y a los
Estados a que velaran por el derecho a la participacin de los pueblos
indgenas; adems, recomend a la Asamblea General la proclamacin
del Decenio de las entonces llamadas poblaciones indgenas.

1.4 Declaracin y programa de Accin de la

Conferencia mundial contra el Racismo, la
Discriminacin Racial, la xenofobia y las formas
Conexas de Intolerancia, Durban, 2001
Estos instrumentos abarcan tanto a los pueblos indgenas como
a los afrodescendientes, pues la Declaracin reconoce que el racismo,

la discriminacin racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia

se producen por motivos de raza, color, linaje u origen nacional o tnico. La
Declaracin y el Plan de Accin recuerdan las causas histricas de la
discriminacin racial, como la esclavitud y el colonialismo, y mencionan
nuevas prcticas derivadas de fenmenos como la migracin intra e
interregional, as como los peligros que pueden entraar las nuevas
tecnologas de la informacin y la comunicacin para la difusin de
ideologas y grupos racistas. Por cierto, tambin atribuyen a estas
tecnologas un potencial rol positivo para el cambio.

Estos instrumentos internacionales abordan por tanto las

explicaciones histricas y prcticas centenarias de discriminacin,
abuso y maltrato, lamentablemente an vigentes, en algunos casos en
la forma de nuevos fenmenos y prcticas. Tambin dan cuenta de las
distintitas manifestaciones que asumen el racismo y la discriminacin a
escala mundial. Entre las problemticas comunes, se resalta el crculo
vicioso entre pobreza, subdesarrollo y discriminacin racial, xenofobia y
otras formas de intolerancia.
En las extensas consideraciones de la declaracin, se reconoce
que las estructuras polticas y jurdicas de los Estados no representan su
diversidad tnica y pluricultural. Adems, se manifiesta la preocupacin
por los casos en que los indicadores sobre condiciones de vida dan

15

cuenta de pueblos que estn en situacin de desventaja en relacin al

resto de la poblacin de un pas. Este es el caso de los pueblos indgenas y
afrodescendientes en Amrica Latina.
Tambin se reconoce a las y los afrodescendientes como un grupo
especfico, que ha resultado de la trata transatlntica de personas,
y se insta a los Estados a que faciliten su participacin y promuevan el
conocimiento y respeto de su patrimonio y su cultura.
El Programa de Accin llama especficamente a los Estados a que
recojan, recopilen, analicen, difundan y publiquen datos estadsticos sobre
individuos y grupos que son vctimas de racismo.
En el texto se destaca adems la necesidad de desarrollar polticas
y programas gubernamentales en distintos mbitos sectoriales para
combatir el racismo y la xenofobia, incluyendo medidas de accin positiva, y
de crear instituciones especficas que se ocupen de esta materia al interior
de los Estados, a los que se insta a elaborar planes de accin nacionales.
Ambos instrumentos establecen el derecho a la reparacin de las vctimas
de racismo, discriminacin racial, xenofobia y otras formas de intolerancia,
y el plan de accin dispone la obligatoriedad de enjuiciar a los autores.
En distintas partes, los dos instrumentos enfatizan la necesidad de
realizar acciones educativas y campaas de sensibilizacin para combatir
las prcticas y prejuicios que alienten la discriminacin, la intolerancia y el
racismo. En el mismo sentido, establecen la relevancia de estas campaas
y del intercambio de informacin para poner en evidencia el aporte de la
diversidad al desarrollo de los pases.

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16

1.5 Declaracin de las Naciones Unidas sobre los

derechos de los pueblos indgenas, 2007
Este instrumento internacional corona un proceso de demandas
de los pueblos indgenas y la labor de sus organizaciones, otras
instituciones no gubernamentales y diversos organismos de las
Naciones Unidas, marcando un hito en materia de derechos humanos,
al reconocer primero el derecho a la diversidad a la diferencia, y
luego, que esta no debe ser causa de desigualdad. De esta manera,
se salda una deuda histrica con los pueblos indgenas, en un intento
de integrarlos a la vida de los Estados y de reducir la exclusin y
discriminacin que los afectan, respetando al mismo tiempo sus
identidades, pretendiendo tambin por tanto detener los procesos de
asimilacin que han atentado contra sus culturas.
La declaracin ratifica el derecho a la libre determinacin
de los pueblos, que origina otros derechos colectivos como el del
autogobierno y a mantener sus instituciones jurdicas, polticas,
sociales, econmicas y culturales. El instrumento reconoce los
derechos a la tierra y el territorio; a manifestar y practicar sus
tradiciones y costumbres; a establecer y controlar sus propios
sistemas docentes y a recibir educacin en su idioma; a participar en
la adopcin de decisiones; a los derechos laborales; a participar en
el diseo y ejecucin de programas de salud, vivienda y otros que les
conciernan; a sus medicinas tradicionales y prcticas de salud; a la
conservacin de su patrimonio, incluyendo los recursos genticos y el
conocimiento, y a una vida libre de violencia (en el caso especial de las
mujeres adultas, nias y nios), entre otros derechos.
Como se aprecia, la declaracin reafirma derechos individuales
y contempla otros colectivos, y es que el ejercicio de muchos derechos
individuales de las y los indgenas solo es posible en la medida en que
los derechos de su pueblo estn garantizados. Si bien se trata de una
declaracin y no de un tratado y, por lo tanto, no cuenta con mecanismos
para denunciar a los Estados firmantes que no la cumplen, muchos
de los derechos reconocidos no son nuevos, sino que se encuentran
establecidos en diversos pactos cuyo estatus jurdico s permite la
denuncia de los incumplimientos (UNICEF, 2008).

17

2.

El sistema interamericano

Desde la dcada de 1970, la Comisin y la Corte Interamericana

de Derechos Humanos han emitido resoluciones y recomendaciones
para los Estados reconociendo los derechos de los pueblos indgenas,
amparados en la Carta de la Organizacin de Estados Americanos (OEA),
en los tratados interamericanos de derechos humanos, y especialmente
en la Carta Internacional Americana de Garantas Sociales (1948). No
obstante, recin en los ltimos 15 aos los derechos de los pueblos
indgenas y afrodescendientes han recibido primero una tmida y luego
una creciente atencin de los gobiernos en el marco de la OEA.
Es as que en las cumbres de las Amricas, los Estados se han
comprometido a:
mejorar el ejercicio de los derechos democrticos de las poblaciones
indgenas y su acceso a los servicios sociales (Declaracin de Principios
de Miami, 1994);
promover espacios de intercambio de informacin y conocimientos
tradicionales sobre desarrollo sostenible entre diversos actores,
incluidos los pueblos indgenas, as como su participacin en la adopcin
de decisiones (Declaracin de Santa Cruz de la Sierra, 1996);
auspiciar la integracin de las poblaciones indgenas a la vida
econmica y poltica, respetando su identidad (Declaracin de
Santiago, 1998);
esforzarse para asegurar que los resultados del Cnclave Indgena
de las Amricas, celebrado en Guatemala, y de la Cumbre de los Pueblos
Indgenas de las Amricas, realizada en Ottawa, se recogieran en la
implementacin de la declaracin de la tercera cumbre y su plan de
accin (Declaracin de Qubec, 2001);
alentar la formacin poltica y de lderes indgenas (Declaracin de
Nuevo Len, 2004);

18

 crear las condiciones necesarias para facilitar el acceso de los

pueblos indgenas al trabajo decente en igualdad de oportunidades y a
condiciones de vida que les permitan superar la pobreza, la exclusin
y la desigualdad, y respetar los derechos de los afrodescendientes,
asegurando su pleno acceso a las oportunidades de educacin y al
trabajo (Declaracin de Mar de Plata, 2005);
continuar apoyando las buenas prcticas empresariales del sector
energtico de mantener el dilogo con los pueblos indgenas, y promover
el ejercicio de sus derechos y su integracin a las actividades nacionales
(Declaracin de Puerto Espaa, 2009).
Similares compromisos se asumieron en los planes de accin
de estas cumbres, con excepcin del de Quebec, que abord adems
responsabilidades en materia de salud e hizo un reconocimiento ms
extenso a la diversidad indgena como fuente de riqueza de los pases y
aporte a las civilizaciones.
Desde la Cumbre de Quebec (2001), los compromisos establecidos
han aludido a la necesidad de propiciar las negociaciones para aprobar
una declaracin americana sobre los derechos de los pueblos indgenas,
en base a un proyecto elaborado en 1997 que lleva ya 12 reuniones de
negociacin del grupo de trabajo sobre el tema, la ltima realizada en
diciembre de 2009.

19

B. EL DEREChO A LA INfORmACIN DE LOs

pUEBLOs INDgENAs y AfRODEsCENDIENTEs

Se trata de un derecho de primera generacin, reconocido en la

Declaracin Universal de Derechos Humanos (Naciones Unidas, 1948,
artculo 19); la Carta de la Organizacin de Estados Americanos (OEA,
1948, artculo IV); el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos
(Naciones Unidas, 1966, artculo 19) y la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos (Pacto de San Jos de Costa Rica, 1969, artculo
13). Por lo tanto, es deber de los Estados garantizarlo, con independencia
de su consagracin en las normas internas. Partiendo de esta premisa,
en este apartado se analizan primero los alcances del derecho y luego
su tratamiento en los instrumentos internacionales sobre pueblos
indgenas y afrodescendientes y en las legislaciones nacionales.

1. Conceptualizacin y alcances
Este derecho abarca todos los temas necesarios para el
desarrollo de una sociedad, que de alguna forma, contribuyen a
que se haga efectivo el pluralismo poltico e ideolgico, mientras
que se descartan todos aquellos que no se ajustan a ese criterio
objetivo (Pan, 2003). Adems, incluye tanto el derecho de comunicar
informacin como los de buscarla y recibirla.
En una de las tantas manifestaciones de la integralidad de los
derechos humanos, el derecho a la informacin se ha tratado de
manera conjunta con el derecho a la libertad de expresin, tanto en
los convenios de derechos humanos y las legislaciones nacionales
como en la doctrina jurdica. Sin embargo, este desarrollo ha obviado
otras facetas del derecho a la informacin que han empezado
a presentarse ms recientemente, como la relativa al control
ciudadano de la gestin pblica, la rendicin de cuentas por parte

20

del Estado o la interrelacin entre el derecho a la informacin y a la

participacin en la adopcin de decisiones.

En efecto, la participacin democrtica depende de la habilidad
de la ciudadana para acceder a la informacin que necesita con el
propsito de ejercer su control, ya sea de manera individual o colectiva.
La informacin pertenece a toda la sociedad, el Estado es solamente
su custodio. La evolucin del derecho a la informacin hacia este
entendimiento se vincula con el retorno de la democracia en Amrica
Latina y con la proliferacin de las tecnologas de la informacin y la
comunicacin (Mendel, 2009).

El derecho a la informacin es tan fundamental para el ejercicio de
otros derechos que, junto con el acceso a la participacin, a la justicia y
la igualdad, se ha transformado en un indicador de progreso transversal
del cumplimiento de los Estados en materia de derechos sociales,
econmicos y culturales, en buena parte siguiendo los lineamientos
del trabajo de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos.
Este planteamiento tiene como uno de sus antecedentes el dictamen
del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales que obliga
a los Estados a producir bases de datos que permitan la validacin
de indicadores y el acceso a muchas de las garantas cubiertas por
cada derecho social, ya que esa informacin es fundamental para la
exigibilidad de tales derechos (Abramovich, 2008).

Por lo tanto, en virtud de este derecho, los Estados tienen la
obligacin no solo de entregar la informacin solicitada por personas
o grupos a no ser que se trate de asuntos de seguridad nacional u
otras excepciones de ndole similar, sino de difundir y publicar todos
los datos relevantes para el desarrollo de la sociedad y hacer todos
los esfuerzos razonables para facilitar su acceso. En este sentido, se
destaca el principio de la transparencia mxima que rige este derecho,
pues implica que su alcance debe ser tan amplio como la gama de
informacin disponible, de entidades a su cargo y de personas que
puedan reclamarlo (Mendel, 2009).

El derecho a la informacin implica no solo la obligacin estatal de
respetarlo, permitiendo el acceso a los datos que se dispongan sean
registros administrativos, bases de datos y otros, sino tambin la
obligacin positiva de generar informacin y difundirla.

21

Por lo expuesto, las polticas pblicas de informacin no

pueden considerarse en forma aislada, sino que deben formar parte
de un rgimen que relacione unas con otras, atendiendo al ciclo de
la informacin. Este comprende cuatro elementos: la recoleccin, el
procesamiento, la divulgacin y la gestin. El primer y segundo elementos
remiten a los contenidos de fondo de la informacin, mientras que la
divulgacin se refiere a los mecanismos, a la forma. Por su parte, la
gestin alude al ordenamiento de los flujos cules son las entradas y
salidas, de dnde y hacia dnde circulan y entre quines y los criterios
de calidad. De la coherencia entre los componentes del ciclo depender
la existencia, el tipo y la calidad de los datos a los que tiene acceso la
sociedad civil (Martnez, 2003).
En ese sentido, contar con una ley sobre la informacin ser til
siempre que existan criterios para su produccin y procesamiento.
Igualmente, de poco le sirve a la sociedad que las instituciones generen
la informacin si no saben que existe o no se dispone de mecanismos
para su divulgacin (Martnez, 2003).
En el caso de los pueblos indgenas y afrodescendientes, el acceso
a la informacin implica el conocimiento de sus condiciones de vida,
la libre disposicin de datos relevantes, confiables y oportunos como
una herramienta tcnica y poltica que les permita ser agentes de su
propio desarrollo y participar de la adopcin de decisiones estatales
(CEPAL, 2007). Por lo mismo, el acceso a la informacin relativa a los
presupuestos pblicos y su ejecucin en los distintos niveles de gobierno
(nacional, provincial, municipal, comunal) se hace indispensable para
estos fines. Asimismo, para evaluar los derechos se requieren datos
que revelen los incumplimientos de los deberes. En este sentido, la
informacin se constituye en una herramienta fundamental para la
evaluacin y promocin de los derechos humanos.
Pero el derecho a la informacin no solo implica que las
estadsticas reflejen las realidades de los pueblos indgenas y
afrodescendientes; tampoco se limita a poner estos datos a su
disposicin; este derecho tambin supone su participacin en la
elaboracin de esta informacin. Por ello, es importante desarrollar
criterios mltiples con la participacin activa y significativa de los
pueblos indgenas locales y las comunidades y organizaciones de

22

afrodescendientes, a fin de captar en forma precisa su identidad y sus

condiciones socioeconmicas (CEPAL, 2008)3.

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3 Para ms detalles sobre participacin de pueblos indgenas y afrondescendientes en los censos, vase el mdulo 2 de esta Caja de
herramientas.

23

2. Qu establecen los instrumentos

internacionales sobre el derecho a la informacin
de pueblos indgenas y afrodescendientes?
La Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las
Formas de Discriminacin Racial no habla especficamente del derecho
a la informacin, y tampoco de los pueblos indgenas, lo que obedece a la
poca de su adopcin. S ratifica el derecho de toda persona a participar
en el gobierno en igualdad de condiciones, y como se ha sostenido, el
derecho a la participacin presupone el derecho a la informacin.
El Convenio 169 de la OIT consagra el derecho de consulta y
consentimiento libre e informado de los pueblos indgenas en aquellos
intereses que los afectan, as como el de participar en las polticas
del Estado que les incumben. Entonces, si bien este instrumento no
establece explcitamente el derecho a la informacin, este se convierte en un

requisito para el ejercicio del derecho a la consulta y participacin, puesto que

para ello deben ser informados.
De alguna manera, este convenio tambin prev la participacin
de los pueblos indgenas en la elaboracin de la informacin referida
a ellos, pues dispone el derecho a que todo estudio se realice con su
cooperacin y consulta. Adems se establece que, en el campo de la
formacin profesional, se debern realizar estudios que den cuenta de
las necesidades de los pueblos indgenas en esta materia, lo que implica
otra faceta del derecho a la informacin.
En la Declaracin de Durban, el derecho a la informacin est
planteado inicialmente desde su relacin con los medios de comunicacin
y las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin, es
decir, respecto de su rol tanto en la perpetuacin de estereotipos
discriminatorios como en su remocin. El Plan de Accin, por su
parte, insta expresamente a los Estados a que recopilen y difundan
datos estadsticos para evaluar peridicamente la situacin de las
personas y grupos vctimas del racismo y la discriminacin, con su
consentimiento y considerando su autodefinicin. Adems, establece
que esta informacin debera permitir evaluar las polticas y programas

24

destinados a combatir la discriminacin y el racismo, as como aquellas

polticas que estuvieran teniendo un impacto involuntariamente
negativo, acotando que las polticas antidiscriminatorias deben basarse
en estudios con una perspectiva de gnero.

El plan tambin dispone que la informacin debera tener en cuenta
indicadores sociales y econmicos, tales como la situacin de la salud,
la mortalidad materna e infantil, la esperanza de vida, la alfabetizacin,
la educacin, el empleo, la vivienda, la propiedad de la tierra, el agua, el
saneamiento, la energa, los servicios de comunicaciones, la pobreza
y el ingreso mnimo. Asimismo, invita a los Estados, organismos no
gubernamentales, acadmicos y del sector privado a que mejoren los
conceptos y metodologas de recopilacin y anlisis de datos, y elaboren
indicadores de progreso y aquellos que den cuenta de la participacin
de grupos que son objeto de discriminacin, comunicando las buenas
prcticas al respecto. Por otra parte, reconoce la necesidad de estudios
que revelen las causas y manifestaciones de las corrientes migratorias,
prestando especial atencin a las probables causas que obstaculizan el
ejercicio pleno de los derechos humanos.

Adems, insta a los Estados a que aprueben y apliquen polticas de
desarrollo social basadas en datos estadsticos fiables, para lograr antes
del ao 2015 el compromiso de atender las necesidades bsicas de
todos, establecido en el prrafo 36 del Programa de Accin de la Cumbre
Mundial sobre Desarrollo Social de Copenhague (1995), superando de
forma significativa las brechas existentes en las condiciones de vida de
las vctimas del racismo y la discriminacin.

En la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de
los pueblos indgenas, el derecho a la informacin est individualizado
expresamente en el artculo 15, que establece que tienen derecho
a que su diversidad se refleje en la educacin e informacin pblica.
Luego, el artculo 16 va ms all, disponiendo que estos pueblos tienen
derecho a establecer sus propios medios de informacin y a acceder
a todos los dems medios no indgenas sin discriminacin. Tambin
se especifica el derecho a que los medios de informacin pblicos y
privados reflejen la diversidad indgena. Es decir, el artculo abarca a los
medios de comunicacin, pero no se limita a ellos.

25

La Declaracin de las Naciones Unidas

sobre los derechos de los pueblos indgenas
establece en materia de informacin:
Artculo 15:
Los pueblos indgenas tienen
1.
derecho a que la dignidad y diversidad
de sus culturas, tradiciones, historias
y aspiraciones queden debidamente
reflejadas en la educacin y la informacin
pblica.
Artculo 16
Los pueblos indgenas tienen derecho
1.
a establecer sus propios medios de
informacin en sus propios idiomas y a
acceder a todos los dems medios de
informacin no indgenas sin discriminacin.

El derecho a la informacin subyace y es requisito del derecho

de estos pueblos a ser consultados por los Estados en las acciones y
decisiones que les afecten. La declaracin habla concretamente de
consentimiento libre e informado.
La informacin no abarca solamente lo relativo al tema
concreto de que se trate en una coyuntura determinada (por ejemplo,
sobre los niveles educativos ante una propuesta de reforma en ese
mbito), sino tambin el acceso a informacin general y actualizada
sobre la composicin demogrfica de los pueblos indgenas y sus
condiciones de vida.

26

En el mismo sentido, el derecho a participar en la adopcin de

decisiones y en el poder poltico requiere del derecho a la informacin,
en una manifestacin ms de la integralidad de los derechos humanos.
Asimismo, el derecho a mejores condiciones econmicas y sociales, y
la consecuente obligacin de los Estados de tomar medidas eficaces
para ese mejoramiento continuo, requiere informacin bsica al
menos sobre las carencias que experimentan los pueblos indgenas y
afrodescendientes y una caracterizacin de estas condiciones de vida.
Al margen de lo expuesto, otra fuente jurdica que sustenta el
derecho a la informacin de los pueblos indgenas y afrodescendientes
es su reconocimiento en otros tratados de derechos humanos
ya mencionados al inicio de este apartado, pues cabe recalcar
que pertenecen a todas y todos, aunque por su realidad histrica
de exclusin y discriminacin haya sido necesario especificar que
tambin corresponden a los pueblos indgenas y afrodescendientes.
En este sentido, la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los
derechos de los pueblos indgenas reconoce y reafirma en su
prembulo que los indgenas tienen sin discriminacin todos los derechos
humanos reconocidos en el derecho internacional, lo que despus es
ratificado en su artculo primero.

27

Instrumento internacional

Consagracin del derecho a la

informacin y otros conexos

Convencin Internacional sobre la Eliminacin

de todas las Formas de Discriminacin Racial,
Naciones Unidas (1965)

Derecho a participar en el gobierno (que

presupone el derecho a la informacin)

Convenio 169 sobre pueblos indgenas y

tribales en pases independientes, OIT (1989)

Derecho a la participacin.
Derecho a la consulta libre e informada.
Derecho a participar en la elaboracin de la
informacin (pues todo estudio debe realizarse
en consulta con los pueblos indgenas)

Declaracin y Programa de Accin de la

Conferencia Mundial contra el Racismo,
la Discriminacin Racial, la Xenofobia y las
Formas Conexas de Intolerancia, Durban
(2001)

Derecho a la informacin en relacin a los

medios de comunicacin y las tecnologas de la
informacin y la comunicacin.
Obligacin de los Estados de recopilar y
difundir informacin estadstica sobre grupos
vctimas de discriminacin

Declaracin de las Naciones Unidas sobre los

derechos de los pueblos indgenas (2007)

Derecho a la informacin de los pueblos

indgenas

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de convenios y declaraciones internacionales

3. Las legislaciones nacionales

Entre 1987 y 2001 se produjeron cambios de orden constitucional
y legislativo en la mayora de los Estados de Amrica Latina, orientados
a reconocer y promover en algn grado derechos de los pueblos
indgenas (CEPAL, 2007). Este apartado da cuenta del progreso
experimentado en esta materia, pero tambin de los vacos existentes
en lo relativo al derecho a la informacin. Para ello se analizaron las
constituciones de los Estados y las normas especiales vinculadas a este
tema4, indagando sobre la consagracin de este derecho en trminos
genricos. Adems, se exploraron las legislaciones sobre los pueblos
indgenas y afrodescendientes, evaluando si establecan este derecho,
para lo que se recurri al Banco de Datos de Legislacin Indgena del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y otras fuentes adicionales5.
4 Las normas que regulan el ejercicio de la prensa no son analizadas, puesto que si bien abordan directa o indirectamente el derecho
a la informacin, regulan un mbito de relaciones distinto al que se considera en este estudio.

28

5 Asimismo, se hizo una consulta mediante el correo electrnico a los institutos nacionales de estadstica regionales, en su calidad
de contrapartes o puntos focales del CELADE. Enviaron su respuesta los de Colombia, Costa Rica, Honduras, Guatemala, Mxico y
el Uruguay.

Al margen de las legislaciones nacionales, es necesario recordar que

por el solo hecho de ratificar los tratados de derechos humanos,
los Estados se encuentran obligados a respetar y hacer cumplir sus
normas en el mbito interno. Por lo tanto, es su deber garantizar el
cumplimiento de todos los artculos de los instrumentos abordados en
el apartado anterior.

3.1 Argentina
La Repblica Argentina no cuenta con una ley nacional sobre
el derecho a la informacin. La Constitucin de la Nacin, en tanto,
lo consagra solamente en relacin con los partidos polticos, los
consumidores y usuarios de bienes y servicios, y respecto de la
informacin que tenga el Estado sobre una persona en particular. En
este ltimo caso se dispone la accin de amparo (habeas data).
La Ciudad Autnoma de Buenos Aires, en cambio, dispone de la
Ley N 104 de 1998, que garantiza que todas las personas puedan
pedir cualquier tipo de informacin en poder del Estado. Las solicitudes
se efectan por escrito y no requieren justificacin, debiendo ser
respondidas en 10 das, prorrogables por igual plazo; si la informacin
no fuera suministrada, el solicitante puede requerir una orden judicial
para obtenerla (Pat, 2003).
Por su parte, la legislacin referente a los pueblos indgenas tiene
como mandato primario el artculo 75, inciso 17 de la Constitucin de
la Nacin, que desde 1994 dispone que el Congreso tiene la obligacin
de reconocer la preexistencia tnica y cultural de los pueblos indgenas
argentinos, garantizando el respeto de su identidad y cultura y el derecho
a la posesin comunitaria de sus tierras, as como a una educacin
bilinge e intercultural. Tambin establece el derecho de estos pueblos
a la participacin en la gestin de los temas que les afecten6.
Sin embargo, ya antes la Ley 23302, de 1985, haba creado
el Instituto Nacional de Asuntos Indgenas (INAI), con el objetivo de
proteger y apoyar a las comunidades indgenas7. Otras normas que
6 Se establece como obligacin del Congreso, y no en la parte dedicada a los derechos, debido a una prohibicin normativa de
avanzar mediante reformas en la parte dogmtica de la Constitucin. No obstante, el precepto obliga al Estado en su conjunto, y no
solo al poder legislativo, pues constituye una pauta valorativa (Bazn, 2003).
7 En 2004, el INAI cre el Consejo de Participacin Indgena, integrado por representantes de los pueblos indgenas y sus
comunidades (UNICEF, 2008).

29

reconocen derechos a los pueblos indgenas son la Ley 26160 de 2006,

sobre emergencia de la propiedad comunitaria indgena del pas; la Ley
26331 de 2007, sobre presupuestos mnimos de proteccin ambiental
de los bosques nativos, que hace referencia a los derechos de las
comunidades indgenas; la Ley 25607, de difusin de los derechos de
los pueblos indgenas; la Ley 25517, de restitucin de restos mortales
de aborgenes que formen parte de museos y/o colecciones pblicas
o privadas, y la Ley 26206, de educacin nacional. Adems, el Decreto
1086/2005 aprueba el Plan Nacional contra la Discriminacin, como
resultado del proceso de la Conferencia Mundial contra el Racismo,
cuya implementacin est a cargo del Instituto Nacional contra la
Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo (INADI) (UNICEF, 2008). De
estas normas, solo la ley 25607 alude al derecho a la informacin,
pues establece que el artculo constitucional 75 debe ser difundido,
incluyendo versiones traducidas a las distintas lenguas de los pueblos
indgenas, con su participacin activa en esta campaa.

La Resolucin 121 de 2003, que reglamenta el derecho a
la participacin de los pueblos indgenas, dispone la integracin de
consejos consultivos de sus comunidades en el circuito de evaluacin y
aprobacin de proyectos, especificando su participacin en el programa
Jefes de hogar. Como ya se mencion, el derecho a la participacin
presupone el derecho a la informacin previa.

Adems, la Ley N 24.956/98 estableci la inclusin de la temtica
de los pueblos indgenas en el Censo Nacional de Poblacin, Hogares
y Viviendas del ao 2001, lo que se tradujo en una pregunta dirigida
a detectar los hogares donde al menos una persona se reconociera
descendiente o perteneciente a un pueblo indgena, dando lugar a una
encuesta especfica en una segunda etapa.

A nivel provincial, las constituciones de Buenos Aires, el
Chaco, Chubut, Formosa, Jujuy, La Pampa, Neuqun, Ro Negro,
Salta y Tucumn reconocen derechos a los pueblos indgenas, pero
en ninguna de ellas se individualiza el derecho a la informacin,
tampoco en los casos en que hay legislaciones provinciales que
desarrollan la normativa constitucional.

30

A pesar de los vacos legales, en la Argentina el derecho a la

informacin de los pueblos indgenas est garantizado, pues en este
pas los tratados internacionales tienen rango constitucional. Adems,
esta prerrogativa es un requisito para el ejercicio pleno del derecho a la
participacin, garantizado expresamente por la Constitucin Nacional y
por algunas de las constituciones y legislaciones provinciales.

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3.2 Bolivia (Estado plurinacional de)
En su artculo 21, inciso 6, la Constitucin Poltica del Estado Plurinacional
de Bolivia dispone el derecho a acceder a la informacin, analizarla y
comunicarla libremente de manera individual o colectiva.
Con la nueva Constitucin de 2007, la ciudadana indgena boliviana
coron un proceso que tiene su antecedente en la historia reciente,
especficamente en la Marcha por la vida, tierra y territorio de 1990
y otras posteriores, protagonizadas por indgenas del oriente que
demandaban derechos sobre sus tierras, autonoma y una asamblea
constituyente. De todos modos, este proceso tambin registra hitos
ms lejanos8.
8
En efecto, poco tiempo despus de creada la Organizacin de las Naciones Unidas, promediando el siglo pasado, Bolivia
present un proyecto para establecer una Subcomisin de Asuntos Sociales, encargada de estudiar los problemas de las poblaciones
entonces llamadas aborgenes, pero la propuesta no tuvo apoyo suficiente y no fue adoptada (UNICEF, 2008). En esos aos ya se
haba instalado el constitucionalismo social (1938), se haba producido la Rebelin Indgena (1945) y se vivan los preludios de la
Revolucin Nacional (1952), que trajo consigo la Reforma Agraria.

31

Sin embargo, tuvo que pasar largo tiempo para que la legislacin
nacional contemplara efectivamente los derechos de los pueblos
indgenas. De todos modos, hubo algunos logros previos a la Constitucin
vigente, que incorpora transversalmente los derechos de los pueblos
indgenas y garantiza expresamente el derecho a la participacin en
todos los niveles de las polticas pblicas y la gestin. En este sentido,
se destacan diversas leyes declarando territorios indgenas, y el
reconocimiento de derechos a estos pueblos en las leyes de medio
ambiente, reforma educativa y forestal.
La Ley de Participacin Popular (1994) reconoce el derecho a
la informacin de los pueblos indgenas respecto de los recursos
destinados a esta participacin. La norma represent una reforma de
gran alcance, que descentraliz los recursos e instaur la planificacin
participativa a niveles locales mediante las organizaciones territoriales
de base, que dieron lugar la participacin indgena organizada.
En otro campo, el Reglamento de reas Protegidas (Decreto
Supremo 24781 de 1997) dispone que los proyectos de investigacin
que se desarrollen en estas reas deben ser difundidos en la poblacin
local. Adems, todas las investigaciones e informacin deben ser
incorporadas al Sistema Nacional de Areas Protegidas. Tambin se
establece la obligacin de las autoridades nacionales y departamentales
de promover la participacin de los pueblos indgenas que habiten el
rea protegida en las investigaciones cientficas y otros proyectos.
Igualmente, se destacan la Ley de Reconduccin Comunitaria
de la Reforma Agraria (Ley 3534 de 2006), tendiente a la dotacin
de tierras comunitarias a los pueblos indgenas, y el Reglamento de
Consulta y Participacin para Actividades Hidrocarburferas (Decreto
Supremo 29033 de 2007), que dando cumplimiento al Convenio 169 de
la OIT segn se establece en los considerandos de la norma, dispone
que la autoridad competente debe iniciar un proceso de consulta y
participacin con los pueblos indgenas y comunidades campesinas,
respetando sus usos y costumbres y adjuntando toda la informacin
del proyecto u obra hidrocarburfera. Se aclara que la informacin
entregada debe ser plena, oportuna, veraz y adecuada.

32

Por ltimo, una norma reciente, la Ley contra el Racismo y

toda Forma de Discriminacin (2010), sanciona todos los modos de
discriminacin racial y la define siguiendo las pautas de la Convencin
Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin
Racial. La ley establece una serie de medidas preventivas y educativas
en los mbitos de la educacin formal, la administracin pblica y los
medios de comunicacin. El racismo y la discriminacin adquieren con
ella la categora de delitos. Adems, se establece el Comit Nacional
contra el Racismo y la Discriminacin, como ente encargado de regir las
polticas en la materia y elaborar un plan nacional para ese propsito.
En cuanto al derecho a la informacin, la nueva norma dispone que:

El Estado deber promover la produccin y difusin de datos estadsticos, sobre

racismo y toda forma de discriminacin con el fin de eliminar las desigualdades
sociales (artculo 6, III.a)
No obstante los avances, en sus ltimas observaciones al Estado
boliviano, el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la
Mujer (2008) se mostr preocupado por la situacin de invisibilidad y

exclusin social que sufre la comunidad de origen afroboliviano debido a que no

se la incluye en las estadsticas nacionales, lo que obstaculiza su acceso a los
servicios bsicos estatales y hace especialmente que las mujeres afrobolivianas se
vean perjudicadas por la combinacin de las formas de discriminacin basadas
en la raza y en el gnero (prrafo 14).

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33

3.3 Brasil
En su artculo 5, la Constitucin brasilea garantiza a todas las
personas el acceso a la informacin y la salvaguarda del secreto de las
fuentes cuando sea necesario para el ejercicio profesional. Frente a
la falta de una ley para hacer efectiva esta disposicin constitucional,
varias organizaciones agrupadas en el Foro por el Derecho al Acceso
a las Informaciones Pblicas hicieron una campaa para abogar por
esta causa, que deriv en el envo desde el gobierno de un proyecto al
Congreso, en mayo de 2009, que se espera sea votado prximamente.
El proyecto de ley abarca a toda la administracin pblica
(federal, estatal y municipal). Define como informacin todos los
datos, procesados o no, que pueden ser utilizados en la transmisin
o produccin de conocimiento, en cualquier formato en que se
encuentren. Adems, enumera las caractersticas que debe tener
la informacin (integral, fidedigna, de fcil acceso) y el procedimiento
para solicitarla. Tambin obligara a los poderes del Estado a disponer
en Internet, en tiempo real, todos los datos del presupuesto, tales
como gastos, ingresos y transferencias.
Los derechos de los pueblos indgenas y afrobrasileos estn
contemplados en la Constitucin, que establece como deber del Estado
proteger sus manifestaciones culturales y la propiedad originaria de
los indgenas sobre sus tierras y recursos naturales; adems, condena
el racismo como crimen imprescriptible. A su vez, las legislaciones
sectoriales establecen la autonoma de las comunidades indgenas en
materia educativa, el respeto a sus derechos y prcticas en salud, la
igualdad de sus derechos laborales y los relativos a la seguridad social.
Tambin se cuenta con el Estatuto del Indio (1973), y ms
recientemente con el Estatuto de la Fundacin Nacional del Indio
(FUNAI), de 2003, modificado durante 2009. Se trata de una entidad
pblica vinculada al Ministerio de Justicia, encargada de la promocin
de los derechos de los pueblos indgenas, que tiene como una de sus
funciones la produccin de investigaciones, estudios e informacin, su
sistematizacin y difusin a la sociedad, y en especial a estos pueblos.

34

Una ley reciente, el Estatuto de la Igualdad Racial (Ley 12.288 de

2010), garantiza a la poblacin afrobrasilea la igualdad de oportunidades,
la defensa de los derechos tnicos individuales, colectivos y difusos y el
combate a la discriminacin y a las dems formas de intolerancia tnica.
Esta norma adopta una definicin de discriminacin racial muy similar a
la que postula la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas
las Formas de Discriminacin Racial, y adems define las desigualdades
raciales y de gnero como diferencias injustificadas.
En el texto de la norma se establece que la participacin de
la poblacin afrobrasilea en las diversas reas de la vida social,
econmica, poltica y cultural ser promovida por polticas, programas
y medidas de accin afirmativa. La ley tambin detalla la forma de
garantizar una serie de derechos sociales, econmicos y culturales,
e instituye el Sistema Nacional de Promocin de la Igualdad Racial
(SINAPIR) como forma de organizacin y articulacin encaminada a
la implementacin del conjunto de polticas y servicios destinados a
superar las desigualdades tnicas.
En cuanto al derecho a la informacin de los afrobrasileos,
el Estatuto de la Igualdad Racial dispone como objetivo de la poltica
nacional de salud para esta poblacin mejorar la calidad de los sistemas
de informacin con la recoleccin, procesamiento y anlisis de los datos
desglosados por color, etnia y gnero.

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En el Brasil, un pr
a instancias
presentado en 2009
busca
de la sociedad civil
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hacer efectiva la
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35

3.4 Chile
El artculo 19 de la Constitucin de la Repblica de Chile garantiza
la libertad de expresin y de informar sin censura previa de cualquier
manera y por cualquier medio. Aunque no individualiza el derecho de
acceder a la informacin, s establece el de peticin a las autoridades
sobre cualquier asunto de inters pblico.
Este pas cuenta con una nueva norma sobre el derecho a la
informacin, la Ley 20285 de 20089, que establece que todos tienen el
derecho de acceder a la informacin en manos de las entidades pblicas,
y el principio de no discriminacin en el tratamiento de cualquier persona
que la solicite. Las entidades reguladas por la ley son los ministerios, las
oficinas de los gobernadores, los gobiernos regionales, los municipios,
las fuerzas armadas y de seguridad y las entidades creadas para
facilitar el trabajo de la administracin (Mendel, 2009).
Se destaca la declaracin del principio general de facilitacin,
que requiere mecanismos y procedimientos para posibilitar el derecho
a la informacin. En esta materia, se dispone que la solicitud se debe
hacer por escrito o mediante los sitios web, con el nombre completo
y la direccin del solicitante, una descripcin de la informacin que
se pide, una firma y el nombre del rgano pblico al que se dirige.
Tambin es positiva la incorporacin del principio de gratuidad solo
se pueden cobrar los costos de reproduccin y de envo. Se especifica
adems que la informacin se debe proporcionar de manera completa
y actualizada en los sitios web de los rganos pblicos, y de una forma
que facilite el acceso.
La ley instaura el Consejo para la Transparencia, con amplios
poderes tanto para promover la implementacin de la norma como
para recibir quejas sobre las negaciones del derecho a la informacin.
Asimismo, se establecen sanciones para los funcionarios pblicos que
incumplan la normativa (Mendel, 2009).
A pesar del gran avance que implica, esta ley no incorpora
expresamente al Instituto Nacional de Estadstica (INE) entre las
instancias obligadas, aunque una interpretacin generosa de su texto
supondra que tambin queda regido por ella.
9 Con esta ley, el Estado chileno responde a una decisin de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, pues la legislacin
anterior (Acta N 19.653) limitaba el acceso a la informacin cuando afectara el funcionamiento colectivo de los rganos del Estado,
lo que dio lugar a que se guarde bajo reserva informacin sobre impactos medioambientales de ciertas obras.

36

La Constitucin de este pas no considera los derechos de los

pueblos indgenas, aunque se cuenta con una Ley Indgena (1993) y su
reglamento (1994), que tienen por objetivo preservar sus culturas y
patrimonio histrico, pero no reconocen a los pueblos indgenas como
tales, sino como etnias, y a las comunidades indgenas, de ah que
tampoco garanticen el derecho a la libre determinacin. La ley establece
el derecho a la participacin, aunque de forma limitada, y consagra el
derecho a la tierra, pero no a los recursos naturales10.
En lo que concierne al derecho a la informacin, la Ley Indgena
dispone que los censos deben determinar la poblacin indgena del pas.
Adems, el Reglamento del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental
(N 30, de 1997) establece que las Comisiones Regionales y Nacional
de Medio Ambiente deben asegurar la participacin informada de las
comunidades en la calificacin de impacto ambiental de los proyectos
que evalan.

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10 Sin embargo, actualmente el Estado chileno se encuentra obligado a garantizar estos derechos en virtud de la ratificacin del
Convenio 169 de la OIT, en 2008, que tiene rango constitucional.

37

3.5 Colombia
El artculo 74 de la Constitucin de Colombia incluye una garanta
general del derecho de toda persona de acceder a documentos pblicos,
al menos que los restrinja la ley. Tambin establece que los individuos
tienen derecho a conocer y rectificar las informaciones que se hayan
recogido sobre ellos en los bancos de datos y archivos de entidades
pblicas y privadas, es decir, el recurso de habeas data (artculo 15). Por
su parte, el artculo 112 protege a los partidos y movimientos polticos
que no participan en el gobierno, incluyendo su derecho de acceso a la
informacin y a la documentacin oficial. En el mismo sentido, el artculo
135(3) garantiza el derecho de cada comit de la legislatura de solicitar
al gobierno la informacin que pueda necesitar.
Pero el derecho de toda la ciudadana a la informacin sobre
cualquier tema de inters general es contemplado en una norma
especial, la primera sobre este mbito en Amrica Latina. Se trata
de la Ley 57 de 1985, por la cual se ordena la difusin de los actos y
documentos oficiales, estableciendo un derecho general de acceso a la
informacin en manos de las autoridades. Tambin est reconocido en
la Ley general de archivos (N 594, de 2000), que dispone que todos
tienen el derecho de consultar los documentos de los archivos pblicos,
a menos que estn restringidos por ley.
La debilidad ms significativa de la norma es que no incluye medidas
promocionales, lo que puede afectar seriamente su implementacin en
la prctica. Sin embargo, el Cdigo Administrativo establece algunas
regulaciones y procedimientos para apoyar la presuncin de publicidad
de la ley. Las normas procedimentales tambin son limitadas, la ley
no determina lo que el trmino informacin abarca y la definicin de
entidades pblicas es de alcance parcial; no menciona la forma en la que
se deben hacer las solicitudes, o si se requieren razones, aunque s deja
en claro que los pedidos se pueden hacer de forma personal o mediante
un representante legal. Estas debilidades en la Ley 57 se suplen, al menos
en parte, en el Cdigo Administrativo, tal como fue desarrollado por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional (Mendel, 2009).

38


A pesar de ello, esta ley incluye algunas caractersticas positivas. El
incumplimiento de los plazos de respuesta a las solicitudes presentadas
ante las entidades pblicas puede costarle el empleo al funcionario
responsable (Mendel, 2009). Por otra parte, si bien la obligacin
de publicar est reglamentada, se limita a diversas actuaciones de
entidades estatales varias, no as a otra informacin de inters general,
como pueden ser las estadsticas sobre la realidad nacional.

Respecto de los derechos de los pueblos indgenas y
afrodescendientes, la Constitucin reconoce las entidades territoriales
de grupos tnicos y las funciones jurisdiccionales de sus propias
autoridades, as como la participacin de representantes de las
comunidades territoriales en el Consejo Nacional de Planeacin y el
derecho a la consulta informada. Sin embargo, las entidades territoriales
no se han desarrollado legalmente. La reglamentacin se ha hecho
difcil porque est sujeta a la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial,
y por la falta de consenso y claridad sobre el alcance de las normas
(Colombia, DANE, 2010).

El Estado colombiano considera grupos tnicos a los pueblos
indgenas, las comunidades negras o afrocolombianas, los raizales del
Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina, Palenquero de
San Basilio y rom-gitano, afirmando su condicin de grupos diferenciados
de la sociedad mayoritaria, por compartir normas, tradiciones, usos y
costumbres particulares, lo que configura una identidad tnica de la
que se derivan derechos de grupo (Colombia, DANE, 2010).

La Constitucin tambin reconoce su derecho a la educacin
propia, a la participacin poltica con senadores por las comunidades
indgenas, la posibilidad de una participacin similar en la cmara de
representantes, y el derecho de la propiedad colectiva de la tierra de
las comunidades negras y afrocolombianas de la Cuenca del Pacfico.

Adems, los derechos de los pueblos indgenas y afrocolombianos
figuran en una serie de leyes sectoriales. As, la Ley General de Educacin
(1994) establece que no podr haber injerencia de organismos
nacionales o internacionales en esta materia sin la aprobacin de las
comunidades y del ministerio del ramo, mientras que el reglamento de
esta norma estipula que los planes de educacin deben considerar sus

39

particularidades culturales. En materia de salud se dispone el derecho a

la consulta, que tambin es contemplado en parte en la Ley General de
Turismo (1996), al establecer que los territorios de los pueblos indgenas
o afrodescendientes solo pueden declararse recursos tursticos con
su consentimiento.
La ley que crea el Ministerio de Medio Ambiente dispone que los
territorios indgenas tendrn las mismas funciones que los municipios
en materia ambiental. Adems, el decreto (DC) que reglamenta la
estructura del Ministerio de Justicia establece el derecho a consulta de
los pueblos indgenas en las cuestiones que les afecten y la consecuente
obligacin del ministerio, que tambin rige para el Consejo Nacional de
Estupefacientes respecto de la fumigacin en sus territorios. Adems,
la Ley de Reforma Agraria determina la dotacin de tierras, mientras
que la Ley 70 de 1993 establece la propiedad colectiva de la tierra
para las comunidades negras, con las caractersticas de inembargable,
inalienable e imprescriptible. Esta norma marc un hito, al reconocer a
las comunidades negras en condiciones de igualdad pero considerando
su derecho a la diversidad tnica, as como otros derechos especficos
y colectivos, ms all de la tierra. Es el caso del aprovechamiento de los
recursos naturales, incluyendo las concesiones mineras, el derecho a
la participacin y a una educacin que considere sus requerimientos y
riqueza cultural.
El derecho a la informacin est contemplado en el DC 1320 de
1998, que reglamenta la consulta previa con las comunidades indgenas
y afrocolombianas para la explotacin de los recursos naturales y de su
territorio, disponiendo que el acto administrativo que otorgue o niegue
la licencia ambiental, el establecimiento del plan de manejo ambiental
o el permiso de uso, aprovechamiento o afectacin de los recursos
naturales renovables deber ser comunicado a los representantes de
las comunidades indgenas y negras consultadas. Asimismo, el DC 1220
de 2005, que reglamenta la Ley sobre licencias ambientales, establece
los contenidos del diagnstico ambiental que debe ser informado a
estas comunidades.
La Ley 715, de 2001, determina la obligacin del Departamento
Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) de certificar los datos
de poblacin de los resguardos indgenas para su inclusin en el

40

Sistema General de Participaciones. Asimismo, el DC 159 de 2002, que

reglamenta la norma mencionada, dispone que para la distribucin de
los recursos del sistema asignados a los resguardos indgenas, el DANE
certificar al Departamento Nacional de Planeacin la informacin
sobre su poblacin, y que la Direccin General de Asuntos Indgenas del
Ministerio del Interior y el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria
(INCORA) debern prestar el apoyo requerido por el DANE para ello
(Colombia, DANE, 2010).

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41

3.6 Costa Rica

La Constitucin Poltica de Costa Rica garantiza el libre acceso
a los departamentos administrativos con propsitos de informacin
sobre asuntos de inters pblico (artculo 30), de manera que el derecho
a la informacin no est consagrado para la ciudadana en trminos
generales, y tampoco existe una ley que lo ampare.
Sin embargo, este derecho se encuentra reconocido, directa o
indirectamente, en algunas normas. La Ley General de la Administracin
Pblica (1978) dispone en su artculo 48 que corresponde a cada
viceministerio dirigir las actividades de comunicacin; la Ley de la
Administracin Financiera de la Repblica y Presupuestos Pblicos
(2001) determina que el Ministerio de Hacienda debe promover un
sistema de informacin de la administracin financiera, incluyendo
el empleo de tecnologas de la informacin y la comunicacin, y la
Ley de Igualdad de Oportunidades para Personas con Discapacidad
(1996) establece que las instituciones pblicas y privadas que prestan
servicios para estas personas y sus familiares deben proporcionar
informacin veraz, completa y oportuna, y que todas las instituciones
deben garantizar que la informacin dirigida al pblico sea accesible
para todas las personas, segn sus necesidades particulares. A pesar
de estos avances, sera til contar con una norma que aglutine en
un solo documento las disposiciones relativas a la divulgacin de la
informacin pblica, y que desarrolle las obligaciones estatales en esta
materia (Martnez, 2003).
Respecto de los derechos de los pueblos indgenas y
afrodescendientes, la Constitucin dispone el cultivo de las lenguas
indgenas. Se cuenta adems con la Ley Indgena (1977) y sus
reglamentos, que bsicamente establecen las reservas indgenas, con
propiedad colectiva de la tierra y derechos derivados, as como algunas
normas para las comunidades en estos territorios, que se constituyen
en entidades con capacidad jurdica que podrn ser regidas por sus
estructuras tradicionales. El DC 22072_MRP crea el subsistema de
educacin indgena, y otros decretos regulan temas especficos, como
el Consejo Nacional de Salud Indgena.

42


Tambin existen algunas leyes sectoriales que consagran ciertos
derechos de estos pueblos. As, la Ley de Biodiversidad (1998) establece
el fomento de las prcticas culturales asociadas a la biodiversidad,
en particular la de los pueblos indgenas y comunidades campesinas,
y el derecho a la consulta. Adems, el DC 13573-G-C (1982) y sus
modificatorios reconocen la existencia de ocho grupos tnicos.

La Ley de Biodiversidad contempla especficamente el derecho
a la informacin para los pueblos indgenas y afrodescendientes,
pues habla del consentimiento previamente informado, estableciendo
este derecho como criterio de interpretacin normativa, e incluso
definindolo como: Procedimiento mediante el cual el Estado, los propietarios

privados o las comunidades locales e indgenas, en su caso, previo suministro

de toda la informacin exigida, consienten en permitir el acceso a sus recursos
biolgicos o al elemento intangible asociado a ellos, las condiciones mutuamente
convenidas (artculo 7).

Por su parte, el DC 8487-G (1978), que reglamenta la Ley Indgena,
dispone que la Comisin Nacional de Asuntos Indgenas (CONAI) debe
coordinar con el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC) la
realizacin peridica de los relevamientos de la poblacin indgena,
como una manera de cumplir de mejor forma los objetivos de la ley.
Esta normativa se relaciona adems con el DC N 35.641, que formaliza
el proceso censal, disponiendo que los censos nacionales de poblacin y

vivienda constituyen una herramienta bsica para la formulacin y evaluacin

de polticas econmicas, sociales y demogrficas de corto, mediano y largo
plazo. Estos censos proporcionan informacin indispensable para identificar y
analizar necesidades de la poblacin y de las diversas comunidades, que deben
ser consideradas en todo el proceso de planificacin, con inclusin de la etapa
presupuestaria (inciso II).

Aunque resulta destacable que la discriminacin racial se
encuentre sancionada en el Cdigo Penal, con una multa en primera
instancia y con suspensin del cargo o empleo en caso de reincidencia,
debe notarse que sigue siendo una infraccin menor, punible tan solo
con una multa, por lo que el Comit para la Eliminacin de todas las
Formas de Discriminacin Racial, en sus observaciones del ao 2007,
recomend al Estado costarricense modificar la legislacin penal,
estableciendo sanciones acordes a la gravedad de los hechos.

43

Actualmente est en discusin en la Asamblea Legislativa el

Proyecto de Ley Sobre Desarrollo Autnomo de los Pueblos Indgenas
de Costa Rica, que propone la creacin de un nuevo consejo que
administre los recursos de la CONAI, destinando a este fondo el 0,01%
del impuesto a los combustibles y el 1% del presupuesto del Fondo de
Desarrollo Social de Asignaciones Familiares (FODESAF). El proyecto
adems contempla el reconocimiento de la justicia comunitaria,
reafirma el derecho de los pueblos indgenas a sus tierras sin necesidad
de indemnizacin a los actuales dueos y la educacin pluricultural.

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3.7 Ecuador
La Constitucin del Ecuador reconoce el derecho de todas
las personas, ya sea de forma individual o colectiva, de acceder a la
informacin en manos de entidades pblicas o privadas que reciben
recursos del Estado o que llevan a cabo funciones pblicas (artculo
18). Tambin extiende la accin legal para proteger el derecho a la
informacin cuando este se ha denegado por completo o en parte, ya
sea de forma explcita o informal (artculo 91). Dispone adems que
toda informacin acerca del presupuesto debe ser pblica y divulgarse
en forma proactiva (artculo 265).
44

Pero ya antes de la adopcin de la Constitucin vigente, en 2008,

se contaba con una norma en la materia. Se trata de la Ley Orgnica
de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (2004), que entre
los principios para su aplicacin considera que la informacin pblica
pertenece a los ciudadanos, adems de la apertura del ejercicio del
poder y de los recursos pblicos, la transparencia como forma de
promover la participacin en la adopcin de decisiones, la rendicin
de cuentas y la interpretacin ms favorable para el ejercicio de
los derechos que garantiza. En su texto se define como informacin
pblica todo documento en cualquier formato, que se encuentre en poder de

las instituciones pblicas reguladas bajo esta Ley, ya sea que esos documentos
hayan sido creados u obtenidos por ellas, o estn bajo su responsabilidad, o se
produjeron usando recursos estatales (artculo 5).
La norma prev la publicacin proactiva de una larga lista de
categoras de informacin en los sitios web de las entidades pblicas,
as como mediante los medios necesarios. Esta informacin deber
organizarse por tema, tipo de documento o de forma cronolgica,
para que sea de fcil acceso. Considera tambin obligaciones de
entrenamiento y educacin para los funcionarios y la sociedad civil,
incluyendo a universidades y escuelas, y prev un buen rgimen de
sanciones para aquellos que obstruyen el acceso a la informacin
(Mendel, 2009).
Entre sus deficiencias, la ley no considera la apelacin a una
entidad administrativa independiente de supervisin, aunque s requiere
que la Oficina de la Defensora Pblica proporcione apoyo para casos
legales ante los tribunales. La Defensora del Pueblo, por su parte, es la
encargada de velar por el cumplimiento del derecho a la informacin,
y debe recibir anualmente informes de todas las instituciones pblicas
sobre su accionar en la materia, en base a los que debe elaborar un
informe anual para presentar al Congreso (Mendel, 2009). La ley no
menciona al Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC), y tampoco
derechos especficos para los pueblos indgenas y afroecuatorianos.
La Constitucin del pas reconoce a los pueblos indgenas y
afrodescendientes el derecho a la reparacin en caso de racismo o
discriminacin; a la tierra comunitaria y los recursos naturales, as
como a la consulta previa e informada en caso de explotacin de

45

los mismos; a que la educacin pblica refleje su diversidad y a una

educacin bilinge; a sus formas de organizacin social y autoridades;
a estar representados en el Estado; a establecer circunscripciones
territoriales y a ser consultados ante cualquier medida legislativa que les
afecte, entre otros aspectos. Este derecho tambin est contemplado
en el Plan Nacional de Derechos Humanos (1998) y en la Ley de Gestin
Ambiental (2004), as como en la Ley para la Promocin de la inversin
y la participacin ciudadana (2000).
El pas cuenta con un Plan Nacional contra el Racismo y la
Discriminacin, que incluye un Observatorio de Discriminacin Racial.
En lo que refiere al derecho a la informacin de los pueblos indgenas
y afrodescendientes, sin bien no hay una individualizacin expresa, la
Ley de Gestin Ambiental dispone que toda persona tiene derecho a
ser informada sobre cualquier actividad que pueda producir impactos
ambientales. La Ley de Organizacin y Rgimen de las Comunas (2004),
por su parte, establece que el secretario y el presidente de cada cabildo
deben llevar un registro de todos los habitantes de la comuna. Adems,
al interior del INEC hay una instancia especfica que se ocupa de las
estadsticas referentes a los pueblos indgenas y afroecuatorianos, y
existe la Comisin Nacional de Estadsticas para Pueblos Indgenas y
Afroecuatorianos (CONEPIA).

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46

3.8 El salvador
La Repblica de El Salvador no cuenta con una ley de acceso
a la informacin, tampoco su Constitucin dice nada al respecto, ni
contiene normas relativas a los derechos de los pueblos indgenas y
afrodescendientes. Algunos derechos de leyes sectoriales resultan
especialmente aplicables, aunque tampoco los mencionan. Es el caso
de la Ley de Medio Ambiente (1998) y su reglamento (2000), que
disponen la consulta para las poblaciones afectadas por impactos
medioambientales, o el respeto a la diversidad en la Ley de Proteccin
Integral de la Niez y la Adolescencia (2009). No obstante, es llamativa
y preocupante la falta de legislacin especfica, ms an cuando este
Estado no ha ratificado el Convenio 169 de la OIT.

3.9 guatemala
La Constitucin de este pas establece la publicidad de los
actos de las entidades estatales y el derecho de las personas
de acceder a los archivos que se encuentran en su poder. Para
desarrollar este derecho, se promulg en 2008 la Ley de Acceso
a la Informacin Pblica, que tiene entre sus objetivos: garantizar a
toda persona interesada, sin discriminacin alguna, el derecho de
acceder a la informacin pblica; garantizar la transparencia de la
administracin pblica y favorecer la rendicin de cuentas. Como
principios rectores de su interpretacin, la ley explicita los de mxima
publicidad, transparencia en el manejo y ejecucin de los recursos
pblicos, gratuidad en el acceso a la informacin pblica y sencillez y
celeridad en el procedimiento de acceso. Abarca toda la informacin
contenida en archivos, bases de datos, registros o cualquier otra
forma de almacenamiento o custodia, incluyendo estadsticas,
reportes o estudios, y se aplica a una amplia gama de entidades,
entre ellas todas las de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial,
procuraduras, empresas privadas que presten servicios pblicos o
que reciban fondos del Estado, universidades y superintendencias.
De esta manera, aunque el Instituto Nacional de Estadstica (INE) no
est individualizado, s est obligado por la ley. Adems, establece que
los datos demogrficos recolectados para mantener estadsticas
no se sujetan al habeas data garantizada por la norma.

47


La ley impone fuertes reglas procedimentales para las solicitudes
de informacin, incluyendo sanciones para aquellos que retrasan el
acceso, y contempla el derecho a solicitar la forma en la que se quiere
obtener los datos. Tambin contiene un buen conjunto de medidas
promocionales, incluyendo la obligacin, para todas las entidades
pblicas, de establecer unidades de informacin y de desarrollar
acciones de promocin, junto con una obligacin ms general, del
Procurador de los Derechos Humanos, de promover el derecho a nivel
nacional. Como debilidad, no contempla la apelacin ante una entidad
independiente (Mendel, 2009).

Hay otras normas que consagran el derecho a la informacin.
El Cdigo Municipal establece la obligacin de los gobiernos de este
nivel de brindar la ms amplia informacin a los vecinos, y de su
oficina de planificacin de mantener actualizadas las estadsticas
socioeconmicas. Por su parte, la Ley de Desarrollo Social reconoce
esta prerrogativa como requisito para el derecho a la participacin;
la obligacin del Estado de mantener informacin demogrfica
actualizada que sustente los planes de desarrollo, especificando que el
INE debe recopilarla y publicarla y que todas las entidades pblicas, en
coordinacin con este organismo, deben producir datos estadsticos
desagregados por sexo, que debern estar disponibles para todas
las personas que lo requieran. Tambin se estipula la obligacin de
las entidades pblicas competentes de generar y difundir informacin
relativa a la educacin sexual y reproductiva y a los flujos migratorios.

La Constitucin contiene una seccin destinada a las
comunidades indgenas (no habla de pueblos)11, que dispone la
proteccin de los grupos tnicos y de sus formas de vida, costumbres,
lenguas, formas de organizacin social, as como de sus tierras bajo
cualquier forma de propiedad colectiva, debiendo gozar de asistencia
tcnica y crediticia preferencial.

En el marco de los Acuerdos de Paz, se cuenta con el Acuerdo
sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas, suscrito en 1995
por el gobierno, la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca y las
Naciones Unidas, que reconoce el derecho a la identidad de los pueblos
indgenas como imprescindible para la unidad nacional, adems de otros
que derivan de este, como la autodefinicin, los derechos culturales,
11 Una reforma constitucional realizada en 1998 introduca el trmino pueblos, identificando a los mayas, garfunas y xincas, y
especificaba ms sus derechos, pero finalmente el referndum de 1999 rechaz la reforma.

48

civiles, polticos, sociales y econmicos, as como derechos especficos

para la mujer indgena. El acuerdo incluye el compromiso del gobierno
de promover el cumplimiento de los instrumentos internacionales
sobre la materia.

El acuerdo fue evaluado 10 aos despus de suscrito,
destacndose la creacin de fiscalas en las comunidades indgenas,
en el mbito del Ministerio Pblico; la presencia de intrpretes para
lenguas indgenas en el poder judicial; la alfabetizacin bilinge y otros
avances, aunque tambin se sealaron temas pendientes, como los
mecanismos que permitan la regularizacin de la tierra (Guatemala,
Presidencia de la Repblica, 2006).

Este acuerdo dio lugar a la inclusin de derechos indgenas en
diversas leyes sectoriales, como la Ley de Desarrollo Social (2001),
que establece el derecho de los pueblos indgenas a participar en las
polticas que les afecten, sostiene que deben ser sujetos de especial
atencin de las polticas sociales y que estas deben considerar su cultura
y cosmovisin; el Cdigo Municipal (2002), que reconoce la capacidad
jurdica de las comunidades indgenas y las alcaldas indgenas, con
sus propias formas de funcionamiento administrativo; la Ley de los
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (2002), que establece entre
sus funciones promover la conciencia respecto de los derechos de los
pueblos indgenas, la participacin de un representante de cada pueblo
en estos consejos, el establecimiento de consejos asesores indgenas
y el derecho a consulta, y la Ley de Idiomas Nacionales (2003), para
conservar y difundir las lenguas indgenas en tanto medios principales
de transmisin de su cultura y cosmovisin. Por otra parte, el Cdigo
Penal sanciona la discriminacin como delito. Adems, la Ley Marco
de los Acuerdos de Paz (2005) instaura el Consejo Nacional para el
Cumplimiento de los Acuerdos de Paz, rgano que tiene entre sus
integrantes a un representante indgena y cuyo propsito es velar por
el cumplimiento de estos acuerdos.

En las normas mencionadas no se individualiza el derecho a
la informacin de los pueblos indgenas, salvo en la Ley de Idiomas
Nacionales, segn la cual la informacin sobre los servicios pblicos
debe estar disponible en las lenguas de los mayas, garfunas y xinkas.
Sin embargo, la Comisin de Pueblos Indgenas y Etnias ha presentado

49

al congreso una Iniciativa de Ley de Consulta a los Pueblos Indgenas,

que en sus antecedentes establece que el derecho a la consulta y
a la participacin de estos pueblos estn ntimamente vinculados al
derecho de libre acceso a la informacin. En este sentido, rescata
que tal acceso requiere oportunidad, veracidad y su transmisin en
trminos inteligibles para su receptor, garantizando que toda decisin
que resulte de una consulta sea producto del conocimiento sobre la
forma en que una medida administrativa o legislativa puede afectar
derechos de una comunidad o pueblo indgena.

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50

3.10 honduras
La Constitucin de Honduras no garantiza el derecho a la
informacin. Sin embargo, el pas cuenta con la Ley de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica, adoptada en 2006, modificada en 2007
y vigente desde 2008. Esta iniciativa fue precedida por un largo perodo
de cabildeo por parte de la sociedad civil, apoyado por la comunidad
internacional y varios lderes locales. La norma define este derecho
como aquel que posee todo ciudadano de acceder a la informacin
producida o gestionada por instituciones pblicas, y que abarca
archivos, informes, estudios, licencias, estadsticas, presupuestos y
otros, sin importar su fuente o fecha de elaboracin, que documente
el ejercicio de facultades, derechos y obligaciones de las instituciones
pblicas y que se encuentre en cualquier formato. Por su parte, las
instituciones obligadas son todas las de los tres poderes del Estado, los
municipios, asociaciones gremiales que reciban beneficios estatales,
organizaciones no gubernamentales y corporaciones de desarrollo que
administren fondos pblicos nacionales o extranjeros, as como todos
los otros organismos e instituciones del Estado (artculo 3) (Mendel, 2009).
Entre sus objetivos, estn el de garantizar el derecho de los
ciudadanos de participar en los asuntos pblicos, promover el uso
eficiente de los recursos del Estado, asegurar la transparencia de la
funcin pblica, y en relacin con las entidades privadas, luchar contra
la corrupcin y otros actos ilegales, promover la rendicin de cuentas
al pblico y asegurar la proteccin de la informacin confidencial
(Mendel, 2009).
Como los aspectos ms positivos de la ley se destaca la creacin
del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica como ente encargado
de su aplicacin, que recibe las apelaciones en caso de negacin del
acceso y debe informar anualmente al Congreso. Tambin hay una
comisin especial que recibe informes trimestrales de las entidades
pblicas y les hace recomendaciones. Adems, se enfatiza la obligacin
de las instituciones pblicas de difundir proactivamente la informacin,
aun cuando no medie solicitud, y de hacer publicaciones electrnicas
actualizadas que luego integrarn el Sistema Nacional de Informacin
Pblica. La gran limitacin de la ley es que solo rige para la informacin
generada a partir de su vigencia.

51

Respecto de los pueblos indgenas y afrohondureos, la

Constitucin establece como deber del Estado dictar medidas de
proteccin de los derechos e intereses de las comunidades indgenas,
especialmente de las tierras y bosques. Entre las leyes sectoriales, el
reglamento de la Ley General del Medio Ambiente (1993) menciona la
obligacin de la Secretara de Cultura, Artes y Deportes de velar por la
conservacin de los sistemas productivos de los pueblos indgenas, y
la participacin de un representante indgena en el consejo consultivo
que crea la norma; la Ley Orgnica de Educacin (1996) establece
planes especiales para las comunidades indgenas; la Ley de Propiedad
(2004) dispone el derecho a consulta, e indemnizacin en su caso, ante
la explotacin de sus recursos naturales, y el derecho a la tierra de los
pueblos indgenas y afrohondureos sobre sus posesiones tradicionales,
mientras que la Ley para la Modernizacin y el Desarrollo del Sector
Agrcola (1992) ya dispona su titulacin colectiva, y la Ley Forestal, reas
Protegidas y Vida Silvestre (2007) excepta a los pueblos indgenas y
afrohondureos de la prohibicin de asentamiento en esas zonas12.
Las normas mencionadas no especifican el derecho a la
informacin de los pueblos indgenas y afrodescendientes; la ley de
medio ambiente, en tanto, lo contempla en trminos genricos. Por
su parte, la Ley del Instituto Nacional de Estadstica (INE) habla de
recoleccin de datos en forma general, y no hace alusin a los pueblos
indgenas o afrohondureos.

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12 Adems, el DC 157 (1999), que crea la Reserva de Bisfera Tawahka y el Parque Nacional Patuca, contempla los derechos a la
participacin y la consulta, especialmente mediante la Federacin Indgena Tawahka de Honduras (FITH).

52

3.11 mxico
En 2007 fue aprobada por unanimidad en el Congreso mexicano,
y por las legislaturas de al menos 16 estados, una enmienda que
ampli significativamente la proteccin constitucional del derecho a
la informacin. La nueva garanta dispone que toda informacin ser
pblica, con las nicas limitaciones que implican las restricciones
temporales por motivos de inters pblico establecidas por la ley y
la proteccin de la informacin personal. Adems, determina que se
establecern sistemas rpidos para acceder a la informacin, vigilados
por entidades independientes (Mendel, 2009). Sin embargo, solo se han
adaptado a la nueva garanta constitucional los contenidos de algunas
leyes federales y estatales.
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica Gubernamental es del ao 2002, se adopt como parte del
compromiso de combatir la corrupcin, estableciendo el Instituto
Federal de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos (IFAI)
como ente encargado de la aplicacin de la norma. Todos los estados
cuentan tambin con una ley en la materia. Las evaluaciones sobre su
ejecucin son bastante positivas, pues la cantidad de solicitudes sin
respuesta es de las ms bajas de la regin, segn un estudio de Human
Rights Watch (Mendel, 2009).
La ley define como informacin todo lo contenido en los
documentos que las entidades pblicas generan, obtienen, adquieren,
transforman o preservan. Entre sus objetivos se declaran los de
asegurar el acceso a la informacin mediante procedimientos sencillos
y expeditos; promover una administracin pblica transparente y la
rendicin de cuentas; mejorar el manejo de los registros y contribuir
a la democratizacin y el estado de derecho. Como principio de
interpretacin se seala el de transparencia, as como la conformidad
con la Constitucin, la Declaracin Universal de Derechos Humanos y
una serie de tratados internacionales, incluyendo el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Polticos.
Las entidades obligadas por la norma son todas las federales (poder
ejecutivo, legislativo y judicial), incluyendo entidades constitucionales
autnomas y tribunales administrativos. La ley dispone una obligacin

53

amplia de publicar y menciona varias categoras, entre las cuales no se

encuentran las estadsticas sociodemogrficas, pero si se aplican los
principios de interpretacin, puede deducirse que esta enumeracin
es enunciativa y no taxativa. S se establece la forma de poner la
informacin a disposicin, incluyendo medios electrnicos en lugares
remotos y sistemas locales; adems sostiene que toda agencia debe
disponer una computadora para uso del pblico, que ofrezca la facilidad
de imprimir, prestando el apoyo a los usuarios cuando sea necesario.
La norma tambin detalla una serie de indicaciones especficas sobre
la publicacin proactiva de la informacin.
Asimismo, se establece una unidad de enlace en las entidades,
para asegurar que se respeten las obligaciones de publicacin proactiva;
se reciban y tramiten los pedidos de acceso y se ayude a las personas
solicitantes; se asegure el respeto de los procedimientos; se propongan
procesos internos para garantizar el manejo eficiente de las solicitudes;
se realicen tareas de capacitacin y se lleve un registro de las solicitudes
de informacin y sus resultados. Adems, en cada entidad se establece
el comit de informacin, como responsable de coordinar y supervisar
estas actividades, establecer los procedimientos, vigilar la clasificacin,
asegurar (conjuntamente con la seccin de enlace) que los documentos
que contienen los datos solicitados sean localizados y que se entreguen
al IFAI aquellos que necesita para producir su informe anual.
La Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos reconoce los
derechos de los pueblos indgenas en su artculo 2; tambin lo hacen
las constituciones de los estados de Chiapas, Chihuahua, Guerrero,
Queretaro, Oaxaca, San Luis Potos y Veracruz de Ignacio de la Llave;
adems, hay legislaciones especiales en varios estados (Baja California,
Campeche, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo) y se contemplan derechos
especficos en algunas leyes sectoriales, como la Ley Orgnica Municipal
del Estado de Puebla (2001), la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la
Proteccin al Ambiente (1998) o la Ley General de Desarrollo Forestal
Sustentable (2003). Asimismo, est la Ley de la Comisin Nacional
para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (2003), como organismo
descentralizado de la administracin federal y autnomo, encargado de
promover los derechos de los pueblos indgenas diseando programas
al efecto, y de coordinarse con los gobiernos estatales.

54

El derecho a la informacin de los pueblos indgenas no est

contemplado como tal en las legislaciones mencionadas, sin embargo,
s se reconocen los derechos a la participacin y la consulta, que como
se ha dicho, lo presuponen, adems de que en todo les resulta aplicable
la ley de acceso a la informacin pblica.

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55

3.12 Nicaragua

La Constitucin estipula que todo nicaragense tiene el derecho a

informacin verdica, que incluye la libertad de buscar, recibir e impartir
informacin e ideas por cualquier medio. Este pas cuenta con una
ley en la materia, la N 621 sobre el Acceso a la Informacin Pblica
(2007), que la define como aquella producida, obtenida, clasificada y
almacenada por entidades pblicas, as como en manos de entidades
privadas determinadas, y que puede estar contenida en archivos, libros
y bases de datos o cualquier forma de grabar y almacenar.
La ley define como principios rectores del derecho a la informacin
el de acceso para cualquiera, sin discriminacin; el principio de publicidad;
el de multietnicidad, por el cual la informacin pblica debe proporcionarse
en todas las lenguas locales; el de participacin ciudadana y los principios
de transparencia, responsabilidad y prueba de dao. Este ltimo se refiere
a que las excepciones al libre acceso a la informacin deben basarse en la
generacin potencial de un dao. Estn obligadas por la norma todas las
instituciones de los rganos legislativo, ejecutivo y judicial, los gobiernos
municipales, las instituciones electorales, los rganos autnomos del
gobierno y los gobiernos regionales, as como las empresas privadas que
tengan concesiones pblicas.
Las obligaciones de difusin y publicacin son amplias, entre
ellas la de las entidades pblicas de crear una base de datos para
contener la informacin que generen, administren y posean, y ponerla a
disposicin del pblico, inclusive de manera electrnica. Una debilidad de
la norma es la falta de una instancia de apelacin independiente, puesto
que se contempla un sistema de apelacin interna (Mendel, 2009), lo
que incluso contradice la nocin misma de apelacin, que implica la
intervencin de otro organismo ajeno a quien realiz la accin, en este
caso negar la informacin en primera instancia.

56

La Constitucin reconoce a los pueblos indgenas, adems

de su derecho de mantener y desarrollar su identidad y cultura, el
de tener sus propias formas de organizacin social y administrar
sus asuntos locales, as como la propiedad y el disfrute de sus
tierras, mientras que para las comunidades de la Costa Atlntica se
establece un rgimen de autonoma13, especificando la libre eleccin
de sus autoridades y diputados y la preservacin de sus culturas y
lenguas, religiones y costumbres.
El pas cuenta tambin con legislacin especial en la materia:
el Estatuto de las Comunidades Indgenas (1918); el Estatuto de
Autonoma de las Regiones de la Costa Atlntica de Nicaragua (1987) y
su reglamento; la Ley del rgimen de propiedad comunal de los pueblos
indgenas y comunidades tnicas de las regiones autnomas de la Costa
Atlntica de Nicaragua y de los ros Bocay, Coco, Indio y Maz (2003).
A su vez, estas leyes dieron lugar a la consagracin de derechos en
normas sectoriales como la Ley General del Medio Ambiente y los
Recursos Naturales, la Ley General de Educacin o la Ley Electoral.
En cuanto al derecho a la informacin de los pueblos indgenas, ya
el Estatuto de las Comunidades Indgenas (1918) dispona la elaboracin
de un censo, levantado por un comisionado de la jefatura poltica del
departamento, con presencia de un representante de la comunidad
indgena y el sndico municipal. Luego del relevamiento, los habitantes
deban presentarse a registrar su nombre, oficio y tierras, y deban
dar cuenta de los familiares fallecidos. Esta norma est formalmente
vigente, pero se desconoce si contina su aplicacin prctica.

13 El rgimen autnomo deriva de la multietnicidad de la Costa Atlntica, reconocida por la Constitucin. No

obstante, el 72% de su poblacin es mestiza, en buena parte por la migracin interna que recibe; el 28% se identifica
como misquitos, mayagnas, ramas y garfunas, adems los creoles (o poblacin afrodescendiente angloparlante)
representan el 7,8% en la regin del Atlntico Norte y el 3,9% en la regin del Atlntico Sur (Mattern, 2003).

57

Por su parte, la Ley General del Medio Ambiente y Recursos

Naturales (1996) establece que, cuando se realice un estudio sobre la
materia en las regiones autnomas, debe entregarse un ejemplar de la
investigacin al consejo regional autnomo respectivo. Asimismo, la ley
del rgimen de propiedad comunal de las regiones autnomas especifica
que el derecho a la consulta implica la entrega de la informacin
respectiva; pero lo ms relevante para este estudio es la obligacin de
las entidades pblicas y privadas, contemplada en la Ley de Acceso a la
Informacin Pblica, de poner toda la informacin, diagnsticos, estudios,
investigaciones y/o informacin pblica de otra naturaleza a disposicin de
los pueblos indgenas y las comunidades de ascendencia africana, con la
idea de contribuir a su desarrollo y bienestar econmico (artculo 25).

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58

3.13 panam
La Constitucin Poltica de la Repblica de Panam dispone
que toda persona tiene derecho a solicitar informacin de acceso
pblico o de inters colectivo alojada en bases de datos o registros
estatales o de privados que presten servicios pblicos. Adems, la Ley
N 6, de 2002, contiene las Normas de Transparencia en la Gestin
Pblica y contempla el derecho a la informacin, definindolo como el
derecho de cualquiera de obtener informacin sobre los asuntos que
administran las entidades pblicas, o datos de cualquier naturaleza que
se encuentren en su poder.
Sin embargo, esta norma plantea un problema, puesto que luego
dispone que las entidades pblicas deben proporcionar informacin sobre
sus funciones y actividades (artculo 8), limitando con ello los contenidos
que se pueden solicitar (Mendel, 2009). No obstante, s abarcara las
estadsticas sociodemogrficas, como funciones propias del Instituto
Nacional de Estadstica y Censo (INEC) de las cuales le corresponde
informar. Adems, los principios establecidos por la norma para su
interpretacin acceso pblico, publicidad y transparencia apoyan
este criterio. En el mismo sentido, las entidades obligadas son cualquier
agencia del Estado, incluyendo las ramas ejecutiva, legislativa y judicial,
el Procurador General de la Repblica, las entidades descentralizadas,
autnomas y semiautnomas, la Autoridad del Canal de Panam,
municipios, gobiernos locales y consejos comunitarios, empresas de
capital mixto y otras entidades que reciban fondos estatales.
La ley requiere que las entidades pblicas establezcan oficinas
de consulta para promover el acceso electrnico a la informacin y que
lleven a cabo una difusin proactiva y rutinaria mediante publicaciones
impresas, adems de los sitios web, que deben actualizarse de forma
peridica. Tambin impone a las entidades pblicas la obligacin de
incluir en sus informes anuales ante la legislatura una seccin que
contenga informacin sobre el nmero de solicitudes que han recibido,
cmo se han respondido y una lista de oportunidades para consulta
pblica. Como debilidad, la norma no considera la apelacin contra la
negacin del acceso (Mendel, 2009).

59

Respecto de los derechos de los pueblos indgenas, la Constitucin

establece que el Estado debe prestar especial atencin a sus
comunidades, promoviendo su participacin en la vida social, econmica
y poltica, as como la preservacin de sus lenguas y culturas. Hay leyes
antiguas que permanecen vigentes, como la que organiza la Comarca
de San Blas, que data de 1953, y que ya reconoca la jurisdiccin indgena
(excepto en materia penal); algunas leyes posteriores han creado
otras comarcas: Kuna de Madungandi (1996), Ngbe-Bugle (1997),
Ember Wounaan de Darin (1999) y Wargand (2000), reafirmando
su derecho a participar en la adopcin de decisiones. Tambin estn las
cartas orgnicas y administrativas de estas comarcas, que contienen
las caractersticas de sus instituciones y territorios. Adems, normas
sectoriales como la Ley General del Ambiente (1998) reafirman su
derecho a la tierra, y las leyes Forestal (1994) y de Vida Silvestre
(1995) requieren la autorizacin de las autoridades indgenas para
intervenciones en sus comarcas con fines de cualquier explotacin,
estudio, caza o pesca.
En cuanto a los derechos de las personas afropanameas, se
cuenta con el Plan para la Inclusin Plena de la Etnia Negra Panamea,
como parte del cual se integr a estas poblaciones en el censo de 2010
por primera vez desde la dcada de 1940.
En materia del derecho a la informacin de los pueblos indgenas
y afrodescendientes, solamente la ley que crea la Comarca de NgbeBugle establece la obligacin del Estado y el concesionario de informar
a la poblacin en caso de explotacin de recursos naturales en ella; las
otras normas mencionadas no especifican este derecho. La Ley N 10
de 2009, que moderniza el Sistema Estadstico Nacional y crea el INEC,
no menciona derechos de los pueblos indgenas y afropanameos, pero
s la participacin de la sociedad civil en el sistema estadstico.

60

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61

3.14 paraguay
Este pas no cuenta con una ley de acceso a la informacin, pero su
Constitucin reconoce el derecho de las personas a recibir informacin
veraz, responsable y ecunime, y establece que las fuentes pblicas de
informacin deben ser libres para todos. Gracias a ello, este derecho ha
sido reivindicado y protegido judicialmente, en un recurso por negacin
de acceso, luego de seguir el trmite facilitado por el Centro de Acceso
a la Informacin Pblica de la Defensora del Pueblo14.
La Constitucin paraguaya reconoce los derechos de los pueblos
indgenas a la identidad, organizacin poltica, social y econmica, a sus
normas consuetudinarias, a la tierra y a la participacin. Asimismo, el
Estatuto de las Comunidades Indgenas (1981) y sus leyes modificatorias
(1996 y 2003) las definen, eximen de impuestos y les reconocen
personera jurdica y el derecho a la tierra, entre otros, ratificados tambin
por el Estatuto Agrario (2002). La Ley de los Recursos Hdricos (2007)
les confiere prioridad en el derecho sobre el agua; la Ley 3050 (2006)
establece un Sistema de Ayuda Mutual Hospitalaria para la Poblacin
Indgena del Chaco, y la Ley 3332 (2007) dispone la asistencia crediticia
a las comunidades indgenas. Ninguna de las normas mencionadas
contempla el derecho a la informacin como tal, pero s los derechos a la
consulta y a la participacin, que lo presuponen.

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14 Sala Tercera del Tribunal de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Asuncin, por medio del Acuerdo y Sentencia

nmero 51, del 2 de mayo de 2008 (vase Santagada, 2008).

62

3.15 per
La Constitucin garantiza el derecho de acceder a la informacin
en manos de entidades pblicas, especificando que no se requieren
razones para solicitarla, en tanto que la Ley de Transparencia y Acceso
a la Informacin Pblica (2002) hace efectiva esta garanta. La norma,
guiada por el principio rector de la mxima publicidad, tiene por objetivos
promover la transparencia de los actos del Estado y regular el derecho a
la informacin previsto en la Constitucin. Cubre todos los documentos
escritos, fotografas, grabaciones, soporte magntico o digital, o
cualquier otro formato creado u obtenido por las entidades pblicas o
que estn bajo su posesin o control, que debern ser entregados por
el solo costo de la reproduccin. Obliga a los tres poderes del Estado,
incluyendo entidades descentralizadas, as como gobiernos regionales y
locales, entidades autnomas, otros organismos, proyectos y programas
estatales, y entidades de derecho privado que prestan servicios pblicos
o tienen alguna concesin del Estado.
La ley prev disposiciones para la publicacin proactiva. Esta
debe hacerse por Internet, individualizando el funcionario responsable.
Se detallan obligaciones especficas de diversas instituciones, entre
las cuales no se menciona al Instituto Nacional de Estadstica e
Informtica (INEI), pero se entiende que se encuentra obligado en tanto
entidad pblica autnoma. Las normas promocionales, sin embargo,
son bastante bsicas: se dispone que las entidades pblicas deben
designar a un funcionario responsable de responder a las solicitudes de
informacin, y en caso de ausencia, tal obligacin compete al secretario
general, quien debe proveer una infraestructura adecuada para
su sistematizacin y publicacin. Adems, la ley obliga al Consejo de
Ministros a informar anualmente al Congreso sobre las solicitudes de
datos, indicando los casos concedidos y los negados (Mendel, 2009).
Como debilidad, la norma no contempla la apelacin ante una
instancia administrativa independiente, pues dispone que en caso de
negacin del acceso a la informacin, o vencido el plazo de entrega (10
das), debe acudirse a un departamento superior de la misma entidad
(Mendel, 2009).

63


La Constitucin peruana establece que toda persona tiene
derecho a su identidad tnica y cultural, y que las comunidades
nativas y campesinas tienen personera jurdica, derecho a la propia
organizacin y libre disposicin sobre sus tierras. Adems, hay varias
leyes especficas: la Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo
Agrario de las Regiones de Selva y Ceja de Selva (1978), la Ley General
de Comunidades Campesinas (1987) y los reglamentos de ambas, que
reconocen el derecho a la propia organizacin y a la participacin;
la Ley 27811 (2002), que establece el rgimen de proteccin de los
conocimientos colectivos de los pueblos indgenas vinculados a los
recursos biolgicos, y la Ley 28736 (2006) para la proteccin de pueblos
indgenas u originarios en situacin de aislamiento y en situacin de
contacto inicial.

Tambin se contemplan derechos en leyes sectoriales; es el
caso del reglamento de la Ley sobre Conservacin y Aprovechamiento
Sostenible de la Diversidad Biolgica (2001), el de la Ley de reas
Naturales Protegidas (2001), que respeta los usos ancestrales
vinculados a la subsistencia de las comunidades; el de la Ley Forestal
y de Fauna Silvestre (2001), que establece la preferencia de las
comunidades en el aprovechamiento de los recursos naturales; la Ley
de Elecciones Regionales (2002), que contempla una cuota del 15%
para candidatos de pueblos indgenas en cada lista de partido; las leyes
General de Educacin (2003) y de Educacin Bsica (2004), que afirman
el derecho a la participacin y la educacin bilinge, y el Reglamento
de Participacin Ciudadana para la realizacin de Actividades de
Hidrocarburos (2008), que reconoce la consulta y la participacin.

De las legislaciones mencionadas, el reglamento de la Ley General
de Comunidades Campesinas se refiere a la informacin, aunque
no al derecho a su acceso, pues dispone que el antiguo Registro de
Comuneros se denominar Padrn Comunal y deber actualizarse
cada dos aos, conteniendo el nombre, la actividad, el domicilio, la
fecha de admisin del comunero, con la indicacin de los que ejerzan un
cargo directivo o representacin. Asimismo, el reglamento de la ley de
comunidades nativas de las regiones de selva y ceja de selva dispone
que las investigaciones que se realicen en estos territorios deben
comunicarse a la comunidad y a los ministerios del ramo. El reglamento
de participacin ciudadana para la realizacin de actividades de

64

hidrocarburos tambin contempla el deber de informar las condiciones

de los contratos en esta materia a las poblaciones involucradas. Sin
embargo, la consulta y participacin ciudadana posteriores al acceso
a la informacin que la norma contempla se dispone para despus de
entregada la concesin minera.

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3.16 Uruguay
La Constitucin del Uruguay no garantiza expresamente el derecho
a la informacin, pero al igual que en los otros pases, s contempla el
derecho a la libertad de expresin. Sin embargo, cuenta con una ley en
la materia, la N 18.381, sobre el Derecho de Acceso a la Informacin
Pblica (2008). Esta norma se propone promover la transparencia en
el funcionamiento de las entidades pblicas y garantizar el derecho a
la informacin; abarca toda la informacin en cualquier formato, y a
todas las instituciones pblicas, estatales o no estatales aunque no
las especifica. Cabe destacar que entre las categoras sealadas como
obligatorias por la ley figura la informacin estadstica de inters general, de
acuerdo a los fines de cada organismo (artculo 5, inciso f). Adems, explicita
que el derecho a la informacin ser ejercido sin discriminacin.

65

La norma establece el deber de publicacin proactiva de las

entidades pblicas, incluyendo la obligatoriedad de la existencia de
sitios web, con fcil acceso a la informacin e interactividad. Si bien
no se requiere que cada entidad pblica tenga un oficial a cargo de
este asunto, s se crea la Unidad de Acceso a la Informacin, como
un organismo descentralizado de la Agencia para el Desarrollo del
Gobierno de Gestin Electrnica y la Sociedad de la Informacin y del
Conocimiento (AGESIC), con la amplia responsabilidad de promover el
derecho a la informacin, incluyendo la asistencia a quienes la soliciten,
el entrenamiento de funcionarios, la creacin de campaas publicitarias
y la elaboracin de informes sobre la implementacin del derecho. Una
debilidad de la norma es que no prev un proceso de apelacin ante una
entidad administrativa independiente; tampoco tiene una declaracin
de principios interpretativos (Mendel, 2009).
Entre la legislacin vinculada con el tema se encuentra la Ley
16.016 (1994), que establece el Sistema Nacional de Informacin
e integra al Instituto Nacional de Estadstica (INE) con las oficinas
de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial que se ocupan de este
mbito, as como con organismos autnomos y descentralizados
para la planificacin, elaboracin y difusin de estadsticas, incluyendo
disposiciones detalladas sobre su sistematizacin y difusin.
No se cuenta con una legislacin especfica sobre los derechos
de los afrouruguayos. A su vez, las normas sobre el derecho a la
informacin no los particularizan, pero tampoco lo hacen con otros
grupos, puesto que se dirigen a toda la poblacin.

Acceso a la
La Ley sobre el Derecho de
uay, de 2008,
Infor macin Pblica del Ur ug
espondientes
obliga a los organismos corr
tadstica de
a entregar la infor macin es
s categoras
inters general, entre otra
de datos.

66

3.17 Venezuela (Repblica Bolivariana de)

La Constitucin reconoce el derecho a la informacin; luego de
establecer el derecho a conocer la informacin personal en registros
pblicos o privados, se determina que: Igualmente, podr acceder a

documentos de cualquier naturaleza que contengan informacin cuyo conocimiento

sea de inters para comunidades o grupos de personas (artculo 28). Este
derecho tambin se aborda en el marco de la libertad de expresin y de
los medios de comunicacin, disponiendo que: Toda persona tiene derecho

a la informacin oportuna, veraz e imparcial, sin censura, de acuerdo con los

principios de esta Constitucin (artculo 58), y respecto de los derechos
del consumidor.
La Repblica Bolivariana de Venezuela no cuenta con una ley
nacional sobre el acceso a la informacin en trminos genricos,
solamente con la Ley Orgnica para la Divulgacin de las Finanzas
Pblicas (2006). Sin embargo, el estado de Miranda dispone de una
ley reciente en la materia, que obliga a todas las entidades pblicas, y
entre la informacin considerada menciona las estadsticas, sealando
el procedimiento para su solicitud (Venezuela, Consejo Legislativo del
Estado Bolivariano de Miranda, 2009).
La Constitucin Nacional reconoce a los pueblos indgenas, as
como sus derechos a la propiedad colectiva de la tierra, a la educacin
bilinge e intercultural y a la consulta informada. Las constituciones de
varios estados tambin reconocen derechos especficos, es el caso
de Amazonas, Anzotegui, Bolvar, Monagas, Sucre y Zulia. Adems,
algunos derechos estn ratificados en leyes sectoriales (Ley Orgnica
de Educacin, Ley de Servicios Sociales, Ley Nacional de la Juventud).
Tambin hay una norma especfica, la Ley Orgnica de Pueblos
y Comunidades Indgenas (2005), que desarrolla sus prerrogativas y
menciona la informacin como parte del derecho a la consulta, y en
relacin al proceso de demarcacin de las tierras indgenas, pero
el derecho no est consagrado en trminos genricos. La Ley de
Demarcacin y Garanta del Hbitat y Tierras de los Pueblos Indgenas
(2001) dispone que en los pueblos y comunidades sujetos al proceso

67

nacional de demarcacin se tomarn los datos del ltimo censo indgena

de Venezuela. Asimismo, el DC 2686 (2003), Reglamento Parcial de la
Ley Orgnica de identificacin, para la identificacin de los indgenas,
establece que el Instituto Nacional de Estadstica (INE) deber realizar
el censo indgena cada cinco aos, y tiene que informar sus resultados a
la Comisin de Registro Civil y Electoral del Consejo Nacional Electoral.

olivariana de
B
a
ic
bl

p
e
R
la
n
E
lamento Parcial
g
e
R
l
e
,
la
ue
z
ne
Ve
identificacin
de
a
c
ni

g
r
O
y
e
L
de la
debe realizar
E
IN
l
e
ue
q
e
c
e
bl
esta
da cinco aos.
a
c
na
e
g
d
in
o
ns
e
c
el

68

A modo de conclusin...
El derecho a la informacin est
consagrado genricamente en buena
parte de los ordenamientos jurdicos,
ya sea en las constituciones o en leyes
especficas. Aunque no es contemplado
como derecho colectivo y no considera
las especificidades de los pueblos
indgenas y afrodescendientes, tampoco
los excluye, y combinado con las
disposiciones constitucionales y legales
sobre los derechos de indgenas y
afrodescendientes, claramente existe la
obligacin estatal y el marco jurdico suficiente para
demandar la produccin de informacin estadstica
sociodemogrfica y su difusin en prcticamente
todos los casos estudiados.

69

Argentina
Argentina

pas

Consagracin
constitucional
de pueblos
indgenas y/o
afrodescendientes*

S
S

Instituciones
para los pueblos
indgenas y/o
afrodescendientes

Instituto Nacional de
Asuntos Indgenas (INAI)
Instituto Nacional de
Asuntos Indgenas (INAI)

Consagracin del
derecho a la informacin
y otros conexos para los
pueblos indgenas y/o
afrodescendientes
* Derecho
Derecho aa la
la participacin
participacin en
en
lalaConstitucin
Constitucinde
delalaNacin,
Nacin,en
enla
Resolucin
121121
de 2003
y eny varias
la Resolucin
de 2003
en
constituciones
provinciales
varias constituciones provinciales
* Derecho
a
la
informacin
en
Derecho a la informacin en la
Ley
N 25607,
de difusin
de los
la Ley
N 25607,
de difusin
derechos
de los pueblos
indgenas, y
de los derechos
de los pueblos
en
Ley N 24.956/98,
establece
indgenas,
y en Ley Nque
24.956/98,
laque
inclusin
de los
establece
la pueblos
inclusinindgenas
de los
en
el
censo
de
2001
pueblos indgenas en el censo

Brasil
Brasil

Bolivia
(Estado
plurinacional
de) de)
Bolivia
(Estado
plurinacional

de 2001

S
S

SSi

Direccin General de
lucha contra el racismo
(Ministerio de Culturas)
Direccin General de
lucha contra el racismo
Comit Nacional contra
(Ministerio de Culturas)
el Racismo y toda Forma
de Discriminacin (creado
Comit Nacional contra
en 2010, an no est en
el Racismo y toda Forma
funcionamiento)
de Discriminacin (creado
en 2010, an no est en
funcionamiento)

* Fundacin Nacional del

Fundacin
del
Indio
(ligada Nacional
a Ministerio
Indio
(ligada a Ministerio
de Justicia)
de
Justicia)Nacional de
* Sistema
Sistema Nacional
de
Promocin
de la Igualdad
Promocin
de la Igualdad
Racial (SINAPIR)
Racial
(SINAPIR)
* Secretara de Polticas
dede
Polticas
deSecretara
Promocin
la
de
Promocin
la
Igualdad
Racialde
(adscrita
Igualdad
Racial (adscrita
a la Presidencia
de la
a
la Presidencia de la
Repblica)
Repblica)

* Derecho a la participacin en
la Ley de Participacin Popular y
Derecho a la
en
Reglamento
departicipacin
las Organizaciones
la Ley de Participacin
Territoriales
de Base Popular y
Reglamento
las Organizaciones
*
Derecho a de
la informacin
en el
Territoriales de
de reas
Base Protegidas
Reglamento
Derecho
a
la
informacin
en
* Derecho a la consulta libre el
Reglamento
de la
reas
Protegidas
e
informada en
Ley de
Derecho a la consulta
librede la
Reconduccin
Comunitaria
e informada
en la Ley de
Reforma
Agraria
Reconduccin
*
Derecho a laComunitaria
informacin de
en la
Reforma
Agraria
Ley
contra
el Racismo y toda Forma
a la informacin
endel
la Ley
deDerecho
Discriminacin,
con deber
contra el
Forma
Estado
deRacismo
produciryytoda
difundir
datos
de Discriminacin, con deber del
estadsticos
Estado de producir y difundir datos
estadsticos

Derecho a la informacin
Derecho
a laa informacin
en relacin
la salud en elen
relacin
la la
salud
en el Racial
Estatuto
Estatutoade
Igualdad
de la Igualdad Racial

Consagracin
del derecho a
la informacin
en trminos
genricos
En la Constitucin
En
de la
la Constitucin
Nacin, y solo
de
la Nacin,
y solo
para
consumidores
para
consumidores
y en relacin
ycon
en los
relacin
partidos
con
los partidos
polticos
polticos
En la Ciudad
En
la Ciudadde
Autnoma
Autnoma
de s hay
Buenos Aires
Buenos
Aires s hay
una ley especfica
una ley especfica

En la Constitucin
En la Constitucin

En la Constitucin
En
la Constitucin
Federal
Federal

Colombia
Colombia

Derecho a la consulta informada

70
72

S
S

Comisin para las

* Comisin para las
minoras tnicas
minoras tnicas
Programa presidencial
* Programa presidencial
para asuntos indgenas
para asuntos indgenas
Programa presidencial
* Programa presidencial
para asuntos
para asuntos
afrocolombianos
afrocolombianos
(la creacin de estas
(la creacin de estas
instancias fue anunciada
instancias fue anunciada
por el Presidente en
por el Presidente en
octubre de 2010, pero an
octubre de 2010, pero an
no estn establecidas)
no estn establecidas)

los pueblos
indgenas
y
* de
Derecho
a la consulta
informada
en la Constitucin
deafrocolombianos
los pueblos indgenas
y
y algunas normas
para
afrocolombianos
ensectoriales
la Constitucin
temas especficos
y algunas
normas sectoriales para
Derecho
a
la
participacin
de
temas especficos
afrocolombianos
en la Ley
* los
Derecho
a la participacin
de 70
los
(1993)
afrocolombianos
en la Ley 70 (1993)
Derecho
a
la
informacin
en
DC
* Derecho a la informacin en DC
1320dede1998,
1998,que
quereglamenta
reglamentala
1320
la
consulta
previa
con
las
consulta previa con las comunidades
comunidades
indgenas
negras
indgenas
y negras
para lay explotacin
la explotacin
de losy recursos
depara
los recursos
naturales
de su
naturales y de su territorio
territorio

En
En la
la Ley
Ley de
de
Acceso
Acceso a
a la
la
Informacin
Informacin (Ley
(Ley
57
de
1985)
57 de 1985)
yy en
la
Ley
de
en la Ley de
Archivos
Archivos (Ley
(Ley
594
594 de
de 2000)
2000)

Solo dispone
el cultivo de
las lenguas
indgenas

No

mxico

guatemala

honduras

Ecuador

No

El salvador

Chile

Costa Rica

pas

Consagracin
constitucional
de pueblos
indgenas y/o
afrodescendientes*

Instituciones
para los pueblos
indgenas y/o
afrodescendientes

Comisin Nacional de
Asuntos Indgenas (CONAI)

Corporacin Nacional
de Desarrollo Indgena
(CONADI)

Comisin Nacional
de Estadsticas para
Pueblos Indgenas y
Afroecuatorianos
(CONEPIA)

No

Consagracin del
derecho a la informacin
y otros conexos para los
pueblos indgenas y/o
afrodescendientes

En Ley de Biodiversidad y en el
reglamento de Ley Indgena, que
dispone su consideracin en los
censos

Derecho a la participacin de
forma limitada en la Ley Indgena
(1993)
Participacin informada en
el Reglamento del Sistema de
Evaluacin de Impacto Ambiental
(N 30 de 1997)
Derecho a la consulta en la
Constitucin y en el Plan Nacional
de Derechos Humanos (1998) y
en la Ley de Gestin Ambiental
(2004), as como en la Ley para
la Promocin de la inversin y la
participacin ciudadana (2000)

Consagracin
del derecho a
la informacin
en trminos
genricos

No en trminos
genricos, s en
algunas leyes
sectoriales y para
temas especficos

En la Ley del
Derecho a la
Informacin (Ley
20285 de 2008)

En la Constitucin
y en la Ley
Orgnica de
Transparencia
y Acceso a la
Informacin
Pblica

No

No

Comisin Presidencial
contra la discriminacin
y el racismo contra
los pueblos indgenas
(CODISRA)

* Derecho a la participacin en la
Ley de Desarrollo Social
* Derecho a consulta en la Ley de
los Consejos de Desarrollo Urbano
y Rural

En la Constitucin y
en la Ley de Acceso
a la Informacin
Pblica

Ministerio de
Pueblos Indgenas y
Afrodescendientes

* Derecho a consulta en Ley de

Propiedad (2004)

En la Ley de
Transparencia
y Acceso a la
Informacin
Pblica

Derechos a la consulta informada

y a la participacin en varias leyes
sectoriales

En la Constitucin
Federal y la
Ley Federal de
Transparencia
y Acceso a la
Informacin
Pblica
Gubernamental

Comisin Nacional para el

Desarrollo de los Pueblos
Indgenas

71

Venezuela (Repblica
Bolivariana de)

Uruguay

per

paraguay

panam

Nicaragua

pas

Consagracin
constitucional
de pueblos
indgenas y/o
afrodescendientes*

Instituciones
para los pueblos
indgenas y/o
afrodescendientes

Consagracin del
derecho a la informacin
y otros conexos para los
pueblos indgenas y/o
afrodescendientes

Consagracin
del derecho a
la informacin
en trminos
genricos

No hay instancia para

polticas, pero s la
Procuradura Especial
sobre pueblos indgenas y
comunidades tnicas en
la Procuradura para la
Defensa de los Derechos
Humanos (PDDH)

Derecho a consulta en leyes

sectoriales y derecho a la
informacin especificado
para los pueblos indgenas y
afrodescendientes en la Ley de
Acceso a la Informacin Pblica

En la Constitucin y
en la Ley de Acceso
a la Informacin
Pblica, con
el principio de
multietnicidad

Consejo Nacional de
Desarrollo Indgena

Derecho a la participacin de los

pueblos indgenas y afropanameos
(en leyes que crean comarcas
indgenas y en el Plan para la
Inclusin Plena de la Etnia Negra
Panamea)

En la Constitucin
y en la Ley N
6, Normas de
Transparencia
en la Gestin
Pblica

Instituto Paraguayo del

Indgena (INDI)

Derecho a la participacin en
la Constitucin y a consulta en
el Estatuto de las Comunidades
Indgenas, sus leyes modificatorias
y el Estatuto Agrario

En la Constitucin

Instituto Nacional de
Desarrollo de los Pueblos
Andinos Amaznicos y
Afroperuanos

Derecho a la participacin en los

reglamentos de comunidades y en
algunas leyes sectoriales, junto con
el derecho a la consulta

No

(Departamento
de Mujeres
afrodescendientes,
Ministerio de Desarrollo
Social)

Ministerio del Poder

Popular para los pueblos
indgenas

No

Derecho a consulta en la Ley de

Pueblos y Comunidades Indgenas
y obligacin de censar a pueblos
indgenas en la Ley de Demarcacin
y Garanta del Hbitat y Tierras de
los Pueblos Indgenas

En la Constitucin
y en la Ley de
Transparencia
y Acceso a la
Informacin
Pblica
En la Ley sobre
Derecho de Acceso
a la Informacin
Pblica y la Ley
16.016 (1994),
que establece el
Sistema Nacional
de Informacin
e integra al INE
con las oficinas
estadsticas de los
poderes ejecutivo,
legislativo y judicial

En la
Constitucin,
pero de manera
limitada

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de las legislaciones nacionales.

(*) No en todos los casos se habla de pueblos indgenas, algunos se refieren a comunidades indgenas o etnias, pero s se les
reconocen derechos como la propia organizacin y la tierra o la participacin, si este derecho figura consignado en la tabla.

72

C. De la intencin a la accin.
Aproximaciones al ejercicio del derecho
a la informacin

Tras el reconocimiento legal de los derechos especficos de los
pueblos indgenas a inicios del siglo XXI, el balance de la efectividad
de esta legislacin es crtico, ya que se constata el incumplimiento de
las normas y la persistencia de la violacin de estos derechos (CEPAL,
2007). En el caso de los afrodescendientes la situacin no es mejor,
siendo una de las poblaciones ms excluidas del continente (Anton,
Bello y otros, 2009).

Este balance general tambin es aplicable en materia del derecho
a la informacin. Para aproximarse a su ejercicio efectivo, se analizaron
las observaciones del Comit de Derechos Humanos desde el ao 2000,
como una manera de acercarse a la vigencia de las cuestiones anotadas
en estas observaciones por lo tanto, los pases que no recibieron
recomendaciones luego de esa fecha no fueron considerados. De los
informes posteriores a ese ao, se seleccionaron las observaciones
directamente relacionadas con el derecho a la informacin o aquellas
que, siendo genricas, le resultaran aplicables.

En el caso de la Argentina, el Comit sealaba con preocupacin
en el ao 2000 y lo ratific en 2010 que el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos, que consagra el derecho a la informacin,
no se aplica a cabalidad, a pesar de tener rango constitucional, y que
su observancia es heterognea en el territorio nacional debido a las
caractersticas que el sistema federal confiere a la administracin de
justicia15. Y es que, como suele suceder en la regin en tantos otros
temas, la distancia entre las normas y la realidad es considerable. Como
el propio Estado argentino reconoca ante el Foro Permanente para las
Cuestiones Indgenas: Si bien existen leyes y convenios internacionales que

otorgan un marco amplio de reconocimiento de derechos y garantas hacia los

pueblos indgenas, muy poco es lo que se aplica sobre esas normas a favor de ellos
a nivel nacional y provincial (citado por UNICEF, 2008, pg. 18).

15 En este informe, el Comit tambin sealaba su preocupacin por los desalojos forzosos de pueblos indgenas de

sus tierras ancestrales en varias provincias.

73


En sus observaciones al Brasil, en 2005, el Comit celebraba la creacin
de oficinas jurdicas, que proporcionan asesoramiento legal y documentacin
civil a las comunidades indgenas. Sin embargo, sealaba su preocupacin
por el bajo nivel de participacin de los indgenas y afrodescendientes en los
asuntos pblicos. Tal como se ha sealado en este documento, el derecho a
la participacin presupone el de la informacin16 .

En 2007 el Comit recomendaba al Estado de Chile consultar
con las comunidades indgenas lo que, como se ha expuesto, implica
la informacin previa antes de conceder licencias para la explotacin
de las tierras que son objeto de controversia, y garantizar que en
ningn caso la explotacin de que se trate atente contra los derechos
reconocidos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos17.

Respecto de Colombia, en 2004 el Comit manifestaba su
preocupacin por la persistencia de la discriminacin contra las
comunidades indgenas y por la falta de ejercicio del derecho a la
consulta, que presupone el de acceso a la informacin.

En las observaciones realizadas en 2008 al Ecuador,
recomendaba que se adopten todas las medidas para garantizar que
los derechos constitucionales reconocidos a los pueblos indgenas
y afroecuatorianos se materialicen en la prctica. Esos derechos
incluyen el de la consulta informada.

Para Guatemala, en 2001 el Comit manifestaba su preocupacin
por la ausencia de una legislacin completa y especfica para la
proteccin de los derechos de los indgenas, falencia que se mantiene
hasta la actualidad y que abarca el derecho a la informacin.

En sus observaciones a Mxico, el Comit sealaba en 2010,
al igual que en el caso argentino, su preocupacin por la aplicacin
heterognea en los diversos estados de los derechos reconocidos en
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos . Por lo mismo,
recomendaba que el Estado mexicano adoptara medidas para asegurar
16 En este mismo informe, el Comit recomendaba que el Estado acelerara la demarcacin de las tierras de los

indgenas y previera recursos civiles y penales para los casos de usurpacin deliberada de las mismas.

17 El Comit expres su preocupacin en este informe por la definicin de terrorismo que contiene la Ley

Antiterrorista N 18.314, que ha permitido que miembros de la comunidad mapuche fueran acusados de este delito por
actos de protesta o demanda social relacionados con la defensa de los derechos sobre sus tierras.

74

que las autoridades, incluidos los tribunales, garanticen en todos los

estados la aplicacin efectiva del pacto, y que la legislacin tanto federal
como estatal se armonice con este instrumento. Tambin manifestaba
su preocupacin por la falta de ejercicio del derecho a la consulta de los
pueblos indgenas en todas las cuestiones que les afecten.

Respecto de Nicaragua, en 2008 el Comit explicitaba su
preocupacin por la falta de un procedimiento para la consulta previa e
informada ante la explotacin de los recursos naturales de los pueblos
indgenas de la Regin Autnoma del Atlntico, por lo que recomendaba
adoptar ese mecanismo18. En relacin a Panam, en sus observaciones
del mismo ao el Comit expona una preocupacin similar19.

En el caso de la Repblica Bolivariana de Venezuela, el Comit
lament en sus observaciones del ao 2001 la falta de datos respecto
de la aplicacin de las disposiciones constitucionales que establecen
la informacin previa y la consulta a las comunidades indgenas ante el
aprovechamiento de sus recursos naturales.

Tambin se revisaron los informes del Relator Especial sobre
la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales
de los indgenas referidos al Estado Plurinacional de Bolivia (2007);
el Ecuador (2006); Colombia (2004); Chile (2003); Mxico (2003) y
Guatemala (2002) , pero tampoco se encontraron recomendaciones
relativas al derecho a la informacin en la mayora de los casos, aunque s
se hallaron respecto del derecho a la consulta informada en situaciones
especficas, sobre todo vinculadas a grandes proyectos con impactos
medioambientales o a temas ms generales de desarrollo econmico.
Concretamente en el caso de Chile, los indgenas de Iquique y San Pedro
de Atacama denunciaban la falta de informacin sobre las normativas
a aplicarse en su territorio, al tiempo que los mapuches denunciaron
al relator que los medios de comunicacin violaban su derecho a la
informacin, pues no le prestaban atencin a las cuestiones de su
inters ni los representaban objetivamente. Por ello, la recomendacin
del relator apunt a que los medios de comunicacin lograran una
visin ms equilibrada, as como a la realizacin de campaas de
18 Tambin sealaba la falta de participacin de las regiones autnomas indgenas en los procesos electorales y la

falta de titulacin de tierras contraviniendo una sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
graves deficiencias en los servicios de salud y educacin y falta de presencia estatal en sus territorios.

19 Adems, se sealaban la persistente discriminacin, problemas en el ejercicio de los derechos a la salud y a la

educacin, malos tratos y hostigamiento ante protestas sociales y la falta de reconocimiento jurdico a aquellas
comunidades indgenas que no se encuentran en una comarca.

75

informacin para revertir los prejuicios y el racismo. Respecto de la

situacin de Guatemala, tambin se recomendaba procurar el acceso
a la informacin para permitir una mayor participacin indgena en
los consejos de desarrollo, y se denunci la falta de mecanismos para
asegurar el derecho a la consulta informada.

Se revisaron adems las recomendaciones del Relator especial
sobre las formas contemporneas de racismo, discriminacin racial,
xenofobia y formas conexas de intolerancia (2005), que visit el Brasil,
Guatemala, Honduras y Nicaragua. Sobre el primer pas, y en relacin
con el derecho a la informacin, el relator sealaba la ausencia de
personas indgenas y afrobrasileas en los medios de comunicacin,
y que estos no transmitan la informacin que les proporcionaba la
Secretara de Promocin de la Igualdad Racial sobre sus actividades.
Respecto del derecho a la consulta de los pueblos indgenas, se
sealaba su violacin en las polticas educacionales de algunos estados.
En el caso guatemalteco no hubo observaciones especficas sobre el
derecho a la informacin, s en relacin con los derechos conexos. As,
el relator seal la falta de respeto del derecho a la participacin de
los pueblos indgenas en la adopcin de decisiones y estructuras de
poder, que se limitara a la consulta, sin que sus opiniones sean luego
tomadas en cuenta en la decisin final. Para Honduras, recomend que
los medios de informacin adoptaran un cdigo de conducta, y que sus
emisiones y estructuras ejecutivas reflejaran la diversidad tnica del
pas. Tambin observ que la participacin de los pueblos indgenas y
afrodescendientes en las estructuras de poder era marginal. Por ltimo,
a partir de su misin a Nicaragua el relator habl especficamente
de articular la poltica de combate a la discriminacin con una de
informacin a los pueblos indgenas y afrodescendientes, sealando su
muy escasa participacin.

Las denuncias y sentencias emitidas por los tribunales nacionales
e internacionales sobre la aplicacin del Convenio 169 de la OIT versan
tambin sobre violaciones del derecho a la consulta, bsicamente ante
casos de impacto medioambiental (OIT, 2009).

Por su parte, el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin
Racial (2002) recomend a los Estados: Llevar a cabo encuestas peridicas

sobre el estado de la discriminacin basada en la ascendencia y, en sus informes

76

al Comit, proporcionar informacin desglosada sobre la distribucin

geogrfica y la condicin econmica y social de las comunidades cuya
condicin se basa en consideraciones de ascendencia, con inclusin de una
perspectiva de gnero (1.J).

En el mbito de las organizaciones indgenas, las reivindicaciones
iniciales se dirigan principalmente a las restricciones al derecho
a la informacin derivadas del papel de los medios de comunicacin
masivos, como prensa escrita y sobre todo radio y televisin. En este
sentido, las intervenciones de los participantes en el Congreso Nacional
de Comunicacin Indgena de Mxico (2007) giraron en torno a las
reformas legales necesarias para modificar el rol de los medios de
comunicacin (INALI, 2007), a pesar de que el evento tena como uno de
sus objetivo promover el reconocimiento del derecho a la informacin
de los pueblos indgenas.

Posteriormente, las organizaciones indgenas y afrodescendientes
comenzaron a demandar informacin estadstica accesible y fiable
de manera creciente, informacin que pudiera ser utilizada a su vez
para apoyar otras demandas sociales y polticas.. As, en la III Cumbre
Continental de Pueblos y Nacionalidades Indgenas de Abya Yala (Iximch,
Guatemala, 2007) se exigi el derecho de acceso a la informacin de los
pueblos indgenas, conscientes de su falta de ejercicio. Ese mismo ao,
en el Encuentro Mundial Por la Victoria Histrica de los Pueblos Indgenas
del Mundo, desarrollado en Cochabamba (Estado Plurinacional de
Bolivia) para celebrar la aprobacin de la Declaracin de las Naciones
Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas, las delegaciones
asumieron como mandato exigir a los Estados las transformaciones
legales necesarias para construir sistemas y medios de comunicacin
e informacin basados en las cosmovisiones indgenas y garantizar el
reconocimiento de su derecho a la comunicacin e informacin. De
manera que, a pesar de que este derecho sigue ligado al rol de los medios
de comunicacin, ya se lo individualiza.

El derecho a la informacin de los pueblos indgenas y
afrodescendientes tiene muchas aristas; por ejemplo, adquiere especial
relevancia tratndose de la inter-legalidad resultante de la vigencia de
la justicia comunitaria en pases como el Estado Plurinacional de Bolivia
o Mxico, ya que coexisten en un entramado complejo y no siempre

77

claro, que hace necesario el acceso a la informacin correspondiente.

Esta faceta amerita estudios especializados, que ya han empezado a
realizarse, sobre todo desde la perspectiva de gnero y en el marco de
la antropologa jurdica.

El derecho a la participacin requiere del ejercicio del derecho a la
informacin. En este sentido, los pueblos indgenas y afrodescendientes
debieran disponer de datos sobre sus condiciones de vida y de trabajo,
salud, educacin, desarrollo socioeconmico, participacin poltica y
situacin demogrfica. Un primer paso es que la informacin exista, y
en esta va se destaca la incorporacin de preguntas para identificar a
los pueblos indgenas en los censos de la dcada de 2000 de 16 de los
19 pases de la regin.

Para la ronda censal del decenio de 2010, el trabajo de
acadmicos, organismos de las Naciones Unidas, representantes de
gobiernos y grupos organizados de la sociedad civil, especialmente de
los afrodescendientes en el marco del seguimiento del Plan de Accin
de Durban, ha sido notable y est dando resultados. Un ejemplo de
ello es el Grupo de Trabajo sobre Afrodescendientes y Ronda de Censos
2010, formado en junio de 2009, con la representacin del Brasil,
Colombia, Costa Rica, Cuba, el Ecuador, los Estados Unidos, Panam, el
Per, Puerto Rico y la Repblica Bolivariana de Venezuela20.

Sin embargo, la identificacin tnico-racial es tan solo el paso
inicial, y no facilita el ejercicio del derecho a la informacin si no se
hacen los procesamientos debidos, se elaboran indicadores y se ponen
efectivamente a disposicin de los pueblos indgenas y afrodescendientes.
Algunas experiencias nacionales constituyen buenas prcticas en este
sentido. Por ejemplo, pueden mencionarse el conjunto de Indicadores
Socioeconmicos de los Pueblos Indgenas de Mxico, as como el
Sistema de Indicadores Sociales del Pueblo Afroecuatoriano (SISPAE) y
el Sistema de Indicadores de las Nacionalidades y Pueblos Indgenas del
Ecuador (SIDENPE). Por su parte, el Brasil incorpora la variable tnicoracial en diferentes bases de datos agregados, como el Sistema de
Indicadores del IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada) o el
Banco de Datos del Sistema nico de Salud (DATASUS), entre otros
(Del Popolo, 2008)21. Ya en el tema de los recursos legales, la Comisin
20 Durante el Seminario Internacional de Datos Desagregados por Raza y Etnia de la Poblacin Afrodescendientes

de las Amricas, realizado en Brasilia los das 23 y 24 de junio.

21 Para ms detalles acerca de este punto, vase el mdulo 6 de esta Caja de herramientas, sobre difusin de

informacin de pueblos indgenas y afrodescendientes.

78

Presidencial contra la Discriminacin y el Racismo contra los pueblos

indgenas en Guatemala dispuso en su sitio web la Ley de Acceso a
la Informacin, como muestra de que, aunque no se encuentren
especificados los pueblos indgenas, estn obviamente incluidos y
pueden hacer uso de este recurso jurdico para demandar informacin
en manos del Estado o solicitar su produccin.
Frente a las realidades de falta de ejercicio del derecho a la
informacin y de comprensin insuficiente de sus alcances, el Foro
Permanente para las Cuestiones Indgenas, en su quinto perodo
de sesiones, recomend a la CEPAL prestar asistencia tcnica a los
funcionarios gubernamentales y las organizaciones indgenas en la
produccin, anlisis y empleo de informacin sociodemogrfica para
la formulacin de polticas pblicas, teniendo en cuenta en particular la
serie de censos de 2010 (prrafo 99, inciso c). Tambin recomend que
los Estados, las Naciones Unidas y las organizaciones de los pueblos
indgenas refuercen la infraestructura de comunicacin e informacin,
as como el apoyo a los pueblos indgenas, a fin de eliminar las
disparidades en materia tecnolgica y de informacin (prrafo 137).
En el mismo sentido, el Grupo de Trabajo de Expertos sobre las
Personas de Ascendencia Africana ha sealado en reiteradas ocasiones
la importancia de la desagregacin de los datos estadsticos desde su
recoleccin. Siguiendo estas recomendaciones, el Consejo de Derechos
Humanos22, al extender el mandato de este grupo de trabajo, destac
la importancia de reunir informacin desglosada, e inst a la Oficina del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
a que preste apoyo a los Estados que lo soliciten para la reunin de esa
clase de informacin.

22

En su 22.a sesin, del 24 de septiembre de 2008.

79

D. Conclusiones y propuestas

El derecho a la informacin de los pueblos indgenas y
afrodescendientes considerado como un requisito para el ejercicio
de otros derechos ha recibido ms atencin en su relacin con el
derecho a la consulta concretamente ante proyectos que afecten
sus tierras o recursos naturales o que tengan potenciales efectos
medioambientales que respecto del derecho a la participacin. Dado
que la participacin en los asuntos pblicos abarca una gama de
informacin ms amplia que la requerida en cualquier caso de consulta,
es necesario suplir este vaco. De ah que se propone publicitar ms
el vnculo entre los derechos a la informacin y la participacin, como
una manera de promover que las propias organizaciones indgenas y
afrodescendientes demanden informacin a los Estados.

Asimismo, el derecho al mejoramiento de las condiciones
econmicas y sociales y la consecuente obligacin de los Estados de
adoptar medidas eficaces para ello requiere de informacin bsica, al
menos sobre las carencias que experimentan los pueblos indgenas y
afrodescendientes, y una caracterizacin de estas condiciones de vida.

El panorama de la consagracin del derecho a la informacin en
las constituciones y legislaciones nacionales es bastante heterogneo;
las leyes que se ocupan de los indgenas no suelen identificar este
derecho, aunque s los de consulta y participacin, que lo presuponen. A
su vez, las legislacin sobre la informacin no individualiza a los pueblos
indgenas y afrodescendientes, con la excepcin de la de Nicaragua. Las
normas en esta materia son diversas, pero an en las ms bsicas se
destacan disposiciones sobre la publicacin y difusin proactiva de la
informacin. Es ms, ante la ausencia de una legislacin especfica sobre
el tema, los Estados estn obligados a garantizar este derecho en virtud
de los instrumentos internacionales sealados en este documento.
Este es el caso de la Argentina, el Brasil y Costa Rica, que no tienen una
ley especial, aunque s algunas normas sectoriales que indirectamente
contemplan el derecho a la informacin; el Estado Plurinacional de Bolivia,
el Paraguay y la Repblica Bolivariana de Venezuela tampoco tienen una
ley especfica, pero s reconocen el derecho constitucionalmente.

80


An cuando en varios casos parece necesario perfeccionar los
procedimientos de acceso, y sobre todo de apelacin ante una entidad
administrativa independiente frente a la negacin del acceso a los
datos, las legislaciones sobre este derecho representan un avance y
obligan a los Estados a producir y difundir informacin muy diversa.
Resulta llamativo el caso de El Salvador, que efectivamente necesita
normatividad sobre el derecho a la informacin y sobre los derechos
indgenas en general, sobre todo cuando no ha ratificado el Convenio
169 de la OIT.

El derecho a la informacin conlleva no solo la obligacin estatal de
respetarlo, permitiendo el acceso a los datos que disponga sean registros
administrativos, bases de datos u otros, sino tambin la obligacin positiva
de producir informacin y difundirla. Para cumplir con esta obligacin,
los Estados deben desarrollar polticas pblicas que integren los cuatro
ciclos identificados como componentes de la informacin: la recoleccin, el
procesamiento, la divulgacin y la gestin.

Las pginas web de los institutos nacionales de estadstica
representan un gran avance en el acceso a la informacin, pero no son
suficientes, sobre todo por su limitado acceso en las zonas rurales. Por ello,
se propone instaurar mecanismos que impliquen gratuidad en la entrega
y que tengan cobertura donde no llega la Internet, por ejemplo, la difusin
mediante la prensa escrita de folletines con indicadores; spots breves en
televisin y radio; la entrega de materiales a dirigentes de organizaciones
indgenas y afrodescendientes comunales y locales.

Por otra parte, si bien las declaraciones y convenios internacionales
tienen alcances jurdicos distintos, las primeras igualmente implican un
compromiso para los Estados y constituyen un criterio orientador de
su normativa interna. Por ello, es necesario intensificar las campaas
destinadas a lograr que las instancias administrativas estatales y los
tribunales nacionales consideren en su accionar la Declaracin de las
Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas.

Para que un derecho sea tal, debe poder reclamarse su ejercicio
ante los tribunales. En este sentido, la invocacin directa del Convenio
169 de la OIT que realizan los tribunales nacionales constituye un gran
avance. Tambin corresponde intensificar las campaas demandando la
ratificacin de este instrumento por parte de El Salvador y Panam.

81


El Plan de Accin de Durban recomienda que los Estados incluyan
informacin estadstica sobre las personas y pueblos vctimas de
discriminacin racial y racismo en sus informes peridicos a los rganos
de las Naciones Unidas creados en virtud de los tratados de derechos
humanos. De esta manera, todos los informes estatales ante los
comits que velan por el cumplimiento de los convenios deben incluir la
desagregacin de la variable tnica en los datos presentados, adems
de ofrecer estadsticas especficas que den cuenta de la situacin
de los indgenas y afrodescendientes. Estos informes deberan ser
ampliamente divulgados entre la poblacin.

El ejercicio del derecho a la informacin de los pueblos indgenas
y afrodescendientes, en su dimensin de acceso a estadsticas
demogrficas y sociales principalmente basadas en censos y
encuestas oficiales, dara cuenta del ejercicio de otros derechos
y en alguna medida del nivel de cumplimiento de diversos convenios
internacionales por parte de los Estados, pues las cifras hablan del
ejercicio de los derechos; y es que, como sostiene el INEC de Costa Rica:

el Censo se convierte en un instrumento que permite evaluar en alguna medida

el xito de las decisiones tomadas por los Estados para el cumplimiento de dichos
compromisos (convenios) 23.

Deficiencias mediante, en la mayora de los casos las legislaciones
sientan las bases para garantizar el derecho a la informacin. Una vez
ms, como en tantos otros temas en Amrica Latina, el problema
es su brecha de aplicacin. Por ello, los esfuerzos deben centrarse
en promover su cumplimiento y concientizar a los Estados de su
responsabilidad en esta materia. Adems, favoreciendo el acceso de
los pueblos indgenas y afrodescendientes a informacin sobre su
situacin demogrfica y sus condiciones socioeconmicas, se propicia
una ciudadana ms activa y una buena gobernanza.

23 En respuesta a una consulta enviada por correo electrnico a efectos de este estudio.

82

Resumiendo

An en el caso de las legislaciones ms bsicas, los Estados

tienen la obligacin de respetar y garantizar el derecho
a la informacin de los pueblos indgenas y las personas
afrodescendientes, lo que implica:
Producir
Recolectar
Procesar
Divulgar o difundir

Informacin
estadstica
desagregada

En virtud de:
El Pacto internacional de
Derechos Civiles y Polticos
La Convencin
Internacional sobre la
Eliminacin de todas las
Formas de Discriminacin
Racial
La Declaracin de las
Naciones Unidas sobre
los derechos de pueblos
indgenas

Medios de difusin:

El Convenio 169 de la OIT

Sitios web de los institutos

nacionales de estadstica y
las instituciones encargadas
de los derechos de los
pueblos indgenas y personas
afrodescendientes

El Plan de Accin de Durban

Folletos en la prensa con

indicadores
Spots televisivos y radiales
Entrega de materiales
a dirigentes de pueblos
indgenas y agrupaciones de
afrodescendientes

Sus constituciones polticas

Los censos y encuestas oficiales debidamente

divulgados posibilitan el derecho a la
informacin de los pueblos indgenas y las
personas afrodescendientes y adems dan
cuenta del ejercicio de otros derechos

83

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