Governana global

Governana global o jargo que se legitimou depois da Guerra Fria para designar a
maneira pela qual o mundo se articula graas cooperao. Alm da emergncia de
mais complexa ordem de desalinhamento multipolar, a expresso reflete simultneo
aumento da participao e influncia de agentes da sociedade civil - principalmente do
empresariado e do terceiro setor - em processos que criam e gerenciam acordos e
organizaes internacionais.
Cabe perguntar, ento, em que p est essa governana quase um quarto de sculo aps
o crepsculo da ordem bipolar. Respostas diferentes, mesmo que compatveis, foram
recentemente lanadas por duas das principais autoridades no tema: Robert O. Keohane
(Princeton) e David Held (Durham, RU).
Para Keohane, h um duplo desapego do padro de governana assentado nos
estruturantes regimes ocidentais nascidos em Bretton Woods e no deslanche das Naes
Unidas. Por um lado foi aumentando o multilateralismo "de contestao" e, por outro,
emergindo dois novos tipos ou "modos" mais pluralistas de governana, que
incipientemente complementam o padro fundacional: o "orquestrado" e o
"experimentalista".
O multilateralismo contestatrio comeou nos anos 1960 com a articulao da Unctad
por pases do Sul, exemplo logo em seguida imitado pelos do Norte com a criao da
Wipo para proteger a propriedade intelectual. Fenmeno que se proliferou em reas to
diversas quanto a das vacinas, com a Gavi, do combate aids, com a Unaids, da
energia, com a Irena, da biodiversidade, com o Protocolo de Cartagena, e at na da
segurana, com a PSI.
A cooperao internacional agora se revela dificlima, justamente quando mais
necessria.
Comum em todos esses processos a formao de uma minoritria coalizo de
insatisfeitos com o status quo de algum dos regimes em vigor, mas que no demora a
crescer e a se legitimar, vencendo assim a inrcia e as fortes resistncias de grandes
organizaes como OMC, AIE, e OMS, de convenes como a CDB e a Unclos, e
mesmo do Conselho de Segurana da ONU.
"Orquestradas" so iniciativas para ampliar e/ou aprofundar a governana mediante
incorporao de novos atores, mas sob a gide de organizaes internacionais j
existentes, que em geral pertencem ao padro fundacional do perodo 1944-71. Os
exemplos mais bvios so os que regulam reas como segurana alimentar, sade,
propriedade intelectual, energia, combate corrupo, refugiados e - com grande
destaque - a mudana climtica. Tambm so enquadrados nesse tipo de governana os
acordos bilaterais e regionais que pululam no mbito do comrcio internacional.
J "experimentalistas" so esquemas que se destacam por uma tripla originalidade:
participao aberta de um amplo leque de entidades (pblicas ou privadas), ausncia de

hierarquia formal no interior dos arranjos, e intensa concertao nos processos

decisrios e executivos.
Enquanto nos padres fundacional e orquestrado so fixadas regras precisas,
obrigatrias e definitivas, que correspondem a pretensas certezas, no experimentalista
prevalecem normas e metas provisrias, sujeitas a procedimentos de reviso peridica
baseada em avaliao por pares ("peer review"), o que reflete a conscincia dos limites
passageiros ou duradouros das previses.
Mas somente trs casos fazem parte desse terceiro tipo: o controle das substncias
prejudiciais camada de oznio (Protocolo de Montreal), a proteo interamericana de
golfinhos ameaados pela pesca do atum (no mbito da IATTC), e a Conveno sobre
os direitos das pessoas com deficincias (UNCRPD).
Nada que entusiasme David Held, para quem tudo se encontra travado devido a um
problema bem mais profundo, de carter histrico-conjuntural: o imenso
congestionamento ("gridlock") advindo do prprio sucesso da cooperao multilateral
ao longo da segunda metade do sculo XX. Para ele, no adianta tentar entender o atual
dficit de cooperao em reas estratgicas - como a da no-proliferao de armas
nucleares, a climtica, a comercial, ou a financeira - sem ter em conta a dinmica
comum que sustenta tais impasses.
Essa tendncia mais ampla e profunda no pode ser explicada por uma nica causa, seja
a ascenso dos pases emergentes, ou sobreposio de arranjos internacionais. Muito
menos pode ser atribuda forte persistncia do soberanismo nacional, pois ele no
impediu o avano da cooperao durante o perodo de grande acelerao chamado de
era de ouro. Em vez disso, agora ela se revela dificlima, justamente quando mais
necessria.
A tese de Held no poderia ser mais consistente com o que dizem as pesquisas sobre a
cooperao realizadas com a ajuda da Teoria dos Jogos, pois o resultado mais comum
em todas as simulaes a natureza inevitavelmente cclica da dinmica da cooperao.
Por isso, o maior desafio atual identificar os processos que sero mais decisivos para o
arranque da prxima fase ascendente do ciclo, entre os quais certamente se destacam os
que Keohane chama de multilateralismo contestatrio e de modos de governana
orquestrado e experimentalista.
Jos Eli da Veiga professor snior do Instituto de Energia e Ambiente da USP e autor
de "A desgovernana mundial da sustentabilidade" (Editora 34, 2013). Artigo
publicado originalmente em 29 de julho de 2014, no Valor Econmico.