Ao de la Consolidacin del Mar de Grau

UNIVERSIDAD NACIONAL DE UCAYALI

ESCUELA DE POSTGRADO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE
UCAYALI

TEMA DE INVESTIGACIN
LA ADMINISTRACION LABORAL PUBLICA
Maestristas:
JACKELINE YESSENIA MOZOMBITE ASPAJO
JOEL ANGEL LLAYQUI LAZO
Catedrtico:
DR. SIDNEY ALEX BRAVO MELGAR
Curso:
Organizacin del Estado y la Administracin
PUCALLPA - PER
2016

RESUMEN

El presente trabajo abordar temas relacionados a los diversos regmenes de contratacin de

personal utilizados por el Estado, los mismos que son el Rgimen Pblico, normado por el
Decreto Legislativo N 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones
del Sector Pblico y su Reglamento, as como por la Ley N 28175, Ley Marco del Empleo
Pblico, el Rgimen Privado, normado por el Decreto Legislativo N 728, Ley de Fomento del
Empleo, y el antiguo Rgimen de los Contratos de Servicios No Personales (SNP), quienes
pasaron al rgimen de los Contratos Administrativos de Servicios (CAS) desde junio del ao
2008, rgimen normado por el Decreto Legislativo N 1057 y por su reglamento normado por el
Decreto Supremo N 075-2008-PCM; as como la problemtica generada por la mala utilizacin
de los mismos, en especial del antiguo rgimen de SNP ahora CAS, lo que ha ocasionado
desorganizacin en la Administracin Pblica, dilucin del concepto de Carrera Administrativa y
vulneracin de derechos laborales.
Con el presente estudio se tratar de demostrar la desorganizacin en la que se encuentra la
Administracin Pblica, as como la evidente vulneracin de los derechos laborales del
personal contratado inicialmente como SNP y luego como CAS, planteando finalmente una
propuesta de solucin al problema

INTRODUCCIN

Con el presente trabajo de investigacin se tratar de demostrar la existencia de una

deficiente regulacin en la contratacin pblica de personal en el Pas, haciendo un anlisis
de las distintas Normas de Contratacin del Sector Pblico, tales como son el Decreto
Legislativo N 276 - Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del
Sector Pblico, la Ley N 28175 - Ley Marco del Empleo Pblico (LMEP) y el Decreto
Legislativo N 1057 - Rgimen Especial de Contratacin Administrativa de Servicios.
El tema de investigacin es pertinente ya que a pesar de ser el Estado el encargado
de velar por la proteccin de los derechos de los trabajadores, se ha podido evidenciar que
en la ltima dcada diferentes Instituciones Pblicas vinieron contratando personal bajo la
modalidad de Servicios No Personales (quienes pasaron a ser CAS) sin limitacin alguna,
dejando de lado lo establecido por las normas de acceso a la Administracin Pblica y
vulnerando con ello derechos laborales de los servidores pblicos.
Con el desarrollo del presente trabajo se intentar evidenciar que el personal que fue
contratado bajo la modalidad de Servicios No Personales, desempeaba labores de
naturaleza permanente y se encontraba sujeto a fiscalizacin directa de su empleador, lo
cual es propio de los contratos de trabajo y no de los contratos civiles como es el caso de los
SNP; desnaturalizndose de este modo los contratos celebrados, causando durante muchos
aos, perjuicio a los servidores contratados como SNP; develndose una suerte de

discriminacin frente a los trabajadores que s tenan reconocidos sus derechos al estar
registrados en planillas, percibir el pago correspondiente a sus beneficios sociales con
posibilidades de ascensos, es decir frente a quienes si tenan la posibilidad de desarrollar
Carrera Administrativa, que es uno de los fines del Estado; quienes posteriormente fueron
prcticamente obligados a firmar Contratos Administrativos de Servicios.

LA CONTRATACIN PBLICA EN EL PER

Antecedentes Histricos
La Administracin Pblica en nuestro pas, tuvo sus inicios en la colonia, el antecedente
ms importante en el tema vino aos despus cuando el Mariscal Ramn Castilla en su
primer gobierno (1845-1851) aprueba el primer Presupuesto de la Repblica, promulga el
Cdigo Civil, la Ley de Organizacin Interior, la Ley de Ministerios que reconoce los
derechos de los empleados pblicos y aprueba la Ley de Cesanta y Jubilacin. Todas
estas leyes se producen en un contexto en el cual empieza a instalarse un grupo de
oficinas pblicas en todo el pas.
Las normas se fueron dando en diferentes gobiernos para tratar aspectos parciales de la
Administracin Pblica y entre las ms importantes figuran las dictadas en el ao 1918 por
el gobierno de Jos Pardo y Barreda, quien reglamenta la asistencia de los empleados
pblicos y la realizacin de un censo de empleados pblicos, aprobada por la Ley N2760,
que declara inembargables los sueldos, salarios y pensiones.
En este contexto se encuentra tambin la Constitucin Poltica del Per de 1920, la cual
establece que nadie podr gozar de ms de un sueldo o emolumento del Estado, sea cual
fuese el empleo o funcin que se ejerza. En 1931 se dicta el D.L. N7455, el cual reconoce
la estabilidad de los puestos pblicos y precisa las causales de separacin. Est tambin
la Ley N 8801 dictada en el gobierno del General Odra (1948 1956), por medio de la
cual se crea la Direccin General de Escalafn y listas pasivas dependientes del Ministerio
de Hacienda, la cual a partir de 1947 es denominada como Direccin General de Servicio
Civil.
La primera norma que trata de manera integral la Carrera Administrativa es la Ley N11377
- Estatuto y Escalafn del Servicio Civil1 , que fue dictada en el ao 1950 por el General
Manuel Odra; la cual crea la Carrera Administrativa, establece el escalafn y constituye el
Consejo Nacional del Servicio Civil. Cabe sealar que la citada norma clasifica a los
trabajadores en tres categora: oficiales, auxiliares y ayudantes; contemplando nueve
niveles por cada una de ellas. As mismo, define cuatro clases de empleados: de carrera,
por contrata, adscritos y personal del servicio interno.

Esta norma establece los derechos y deberes de los empleados pblicos, reconociendo
la carrera administrativa, escalafn y clasificacin peridica, igual oportunidad para
hombres y mujeres, el ingreso por concurso para el personal de carrera, ascenso por
concurso basndose en la foja de servicio

En la bsqueda por ordenar la Administracin Pblica y adecuarla al desarrollo del Estado,

en el ao 1984 el gobierno del arquitecto Fernando Belande Terry dict el Decreto
Legislativo N 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del
Sector Pblico, esta norma recoge los principios y modelos establecidos en el Decreto Ley
N11377 y pone nfasis en los derechos de los servidores pblicos; asimismo establece
una nica clasificacin para todas las entidades, la que comprende 14 niveles y tres
grupos ocupacionales (profesionales, tcnicos y auxiliares), e instituye el mrito y el tiempo
de servicio como factor de ascenso en la carrera.
Como hemos visto, hubieron dos principales intentos que han buscado reformar y
reordenar la Administracin Pblica, el Decreto Ley N11377 Estatuto y Escalafn de
Servicio Civil y el Decreto Legislativo N 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y
de Remuneraciones del Sector Pblico, sin embargo estos no fueron suficientemente
eficaces, teniendo como principales razones haber contemplado excepciones que han sido
una puerta para desvirtuar los principios que la norma persegua y haber carecido adems
de estmulos al rendimiento, el mrito y la capacidad, poniendo ms bien nfasis en las
formas y los derechos, lo cual sabemos no ha promovido el orden y la racionalidad en la
organizacin del aparato estatal.
Consideramos que el mayor problema que ha existido en estas leyes ha sido la rigidez de
las mismas, ya que ha repercutido negativamente en la Administracin Pblica,
diluyndose el objetivo central de la prestacin de servicios eficientes a los ciudadanos,
pues esta rigidez ha sido la que habra propiciado el burocratismo, la prdida de
compromiso y vocacin de servicio y la que habra convertido la Carrera Pblica en un
sistema esttico, en el cual los trabajadores no tienen posibilidades de ascender y en
donde el ascenso o el retiro no estn vinculados con el desempeo y la funcin que se
ejecuta, motivo por el cual analizaremos, en el presente estudio, el o los motivos que
llevaron a la Administracin Pblica a tener diversos regmenes de contratacin de
personal, creando con ello una problemtica en el sistema.
Contratacin de Personal en el Estado
Desde siempre, los servidores y funcionarios pblicos estuvieron sujetos a un rgimen
laboral distinto al de los trabajadores de la actividad privada, situacin que tiene sustento y
clara acogida tanto en la Constitucin Poltica de 1979 como en la de 19932 .
2

Artculo 76: Las obras y adquisiciones de suministros con utilizacin de fondos de

recursos pblicos, se ejecutan obligatoriamente por contrata y licitacin pblica, as como
tambin la adquisicin o enajenacin de bienes. La contratacin de servicios y proyectos
cuya importancia y cuyo monto seala la Ley de Presupuesto se hace por concurso

En el ao 2001, se cre una Comisin Multisectorial constituida para la elaboracin de un

Informe sobre la situacin del Personal de la Administracin Pblica Central 3; la cual
determin que a mediados de la dcada de los noventa, dentro de un proceso de reforma
del Estado, que qued trunco, una serie de entidades e instituciones pblicas comenzaron
a migrar hacia el rgimen laboral privado; entre ellas, el Instituto Nacional de Defensa de la
Competencia y de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), Organismo Supervisor de la
Inversin en Energa y Minera (OSINERGMIN), Comisin Nacional de Supervisin de
Inversiones y Valores (CONASEV), as como otras entidades reconstituidas como la
Contralora General de la Repblica, la Superintendencia Nacional de Administracin
Tributaria (SUNAT) y ADUANAS, e incluso algunas instituciones pblicas y estatales como
el Poder Legislativo y el Poder Judicial; asimismo seal como una de sus conclusiones
que en el Estado coexistan principalmente tres regmenes de contratacin de personal:
nombrados y contratados bajo el rgimen laboral pblico (D.L. N 276), contratados bajo el
rgimen laboral privado (D.L. N 728) y contratos por Servicios No Personales o SNP;
regmenes que se sujetaban a principios, criterios y normas dismiles entre s.
Regmenes que pasaremos a analizar a continuacin.
Regmenes de Contratacin de Personal en el Sector Pblico
Antes de entrar a detallar la clasificacin de los tres regmenes de contratacin, es
imprescindible mencionar que el vnculo laboral estatal, es toda relacin subordinada y
remunerada existente entre una entidad del Estado y un trabajador pblico, nombrado o
contratado al servicio de la Nacin; dicho ello, procederemos a detallar y desarrollar
brevemente los distintos tipos de contratacin de personal en el sector pblico.
Rgimen Pblico
El rgimen de contratacin de personal en el Estado est normado por dos dispositivos
legales de gran importancia, el Decreto Legislativo N 276, Ley de Bases de la Carrera
Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico y su Reglamento, as como la Ley
N 28175, Ley Marco del Empleo Pblico, cuyos principales alcances se desarrollarn a
continuacin:
pblico. La Ley establece el procedimiento, las excepciones y las respectivas
responsabilidades.
3
Decreto Supremo N 004-2001-TR, Comisin Multisectorial encargada de Estudiar la
Situacin del Personal de la Administracin Pblica Central. Disponible en:
http://palestra.pucp.edu.pe/pal_est/documentos/resumen.pdf (visitado el 02.12.10)

Decreto Legislativo N 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de

Remuneraciones del Sector Pblico
Mediante Decreto Legislativo N 276, se promulga la Ley de Bases de la Carrera
Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico (en adelante Ley de Carrera
Administrativa)4, la cual regula el ingreso, derechos y deberes que les corresponden a los
servidores pblicos; a continuacin procederemos a detallar los alcances de la Ley de
Carrera Administrativa segn el texto legal.
Concepto de Carrera Administrativa:
Carrera Administrativa es el conjunto de principios, normas y procesos que regulan el
ingreso, los derechos y deberes que corresponden a los servidores pblicos que, con
carcter estable prestan servicios de naturaleza permanente en la Administracin Pblica.
Bajo ese lineamiento, tambin debe entenderse como:
- Servidor Pblico, al ciudadano en ejercicio que presta servicio en entidades de la
Administracin Pblica, con nombramiento o contrato de la Autoridad competente, con las
formalidades de la Ley, en jornada legal y sujeto a retribucin remuneratoria permanente
en periodos regulares.
- Funcionario Pblico, al ciudadano que es elegido o designado por autoridad competente
conforme al ordenamiento legal para desempear cargos del ms alto nivel en los poderes
pblicos y en los organismos con autonoma.5
Principios Rectores
La Carrera Administrativa se rige por los siguientes principios:
- Igualdad de Oportunidades
- Estabilidad
- Garanta del nivel adquirido
4

PODER EJECUTIVO
1984 Decreto Legislativo 276. Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de
Remuneraciones del Sector Pblico. 24 de marzo.
5
Artculo 4 del Decreto Supremo N 005-90-PCM Reglamento de la Ley de Carrera
Administrativa. Disponible en http://www.unmsm.edu.pe/ogp/ARCHIVOS/DS_N_005-90PCM.htm (visitado el 03.12.10).

- Retribucin justa y equitativa

Exclusin de la Carrera
De acuerdo a lo establecido por el artculo 2 de la Ley de Carrera Administrativa, no estn
comprendidos en la Carrera Administrativa los servidores pblicos contratados ni los
funcionarios que desempean cargos pblicos o de confianza, as como los miembros de
las Fuerzas Armadas y fuerzas Policiales, ni los trabajadores de las empresas del Estado,
o de sociedades de economa mixta.
El artculo 40 de la Constitucin Poltica establece claramente el personal que no se
encuentra comprendido dentro de los alcances de la Carrera Administrativa, tales como,
() no estn comprendidos en dicha carrera los funcionarios que desempean cargos
polticos o de confianza (). () No estn comprendidos en la funcin pblica los
trabajadores de las empresas del Estado o de sociedades de economa mixta ()6
La razn de esta excepcin se debe a que su origen es la libre designacin y remocin, ya
que dicho personal est dotado de poder poltico, como por ejemplo los ministros,
viceministros, jefes y presidentes de organismos e instituciones; asimismo tampoco estn
comprendidos dentro de la Carrera Administrativa el personal contratado para realizar
funciones de naturaleza temporal; tampoco estn comprendidos determinados grupos
funcionariales, ya que segn sus caractersticas propias se han creado para ellos
regmenes especiales diferentes de la Carrera Administrativa ordinaria, tal es el caso del
Poder Judicial, Ministerio Pblico, Institutos Armados, Polica Nacional, integrantes de la
carrera diplomtica, Magisterio y los profesionales de salud.
De acuerdo al artculo 12 del Decreto Supremo N 005-90-PCM Reglamento de la Ley de
Carrera Administrativa (en adelante el Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa) 7,
se establece que, La confianza para los funcionarios no es calificativo del cargo, sino es
atribuible a la persona por designar, tomando en consideracin su idoneidad basada en su
versacin o experiencia para desempear las funciones del respectivo cargo
Asimismo, se establecen los siguientes criterios para determinar la situacin de confianza:

Constitucin
Poltica
del
Per
de
1993,
Disponible
en:
http://www.tc.gob.pe/constitucion.pdf (Visitado 03.12.10)
7
PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS
1990 Decreto Supremo 005-90-PCM. Reglamento de la Ley de Bases de la Carrera
Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico. 17 de enero.

- El desempeo de funciones de jerarqua, en relacin inmediata con el ms alto nivel de la

entidad,
- El desempeo de funciones de apoyo directo o asesora a funcionarios del ms alto nivel,
- El desempeo de acciones que tiene accin directa sobre aspectos estratgicos que
afectan los servicios pblicos o el funcionamiento global de la entidad.
Sin perjuicio de ello, los servidores de confianza o de responsabilidad directiva tambin
podrn participar en procesos de ascenso para la progresin en la Carrera Administrativa.
Asimismo el artculo 13 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa establece
que, El servidor que desempee cargos de confianza o de responsabilidad directiva ser
ascendido al cumplir el tiempo mnimo de permanencia exigido para su nivel de carrera,
siempre que haya desempeado como mnimo tres (3) aos en labores directivas en dicho
nivel de carrera8.
Estructura Orgnica y Funcional
De acuerdo a lo estipulado en el Captulo II del Reglamento de la Ley de Carrera
Administrativa, la carrera administrativa se estructura por grupos ocupacionales y niveles
clasificados en razn a su formacin, capacitacin o experiencia reconocida, de la
siguiente manera:
- Grupo Profesional, constituido por los servidores con ttulo profesional o grado acadmico
reconocido.
- Grupo Tcnico, en el que se agrupan los servidores de formacin superior o universitaria
incompleta o capacitacin tecnolgica o experiencia reconocida.
- Grupo Auxiliar, constituido por servidores con o sin instruccin secundaria y experiencia o
calificacin para realizar labores de apoyo.
La Carrera comprende catorce (14) niveles; al Grupo Profesional le corresponden los ocho
(8) niveles superiores, al Grupo Tcnico diez (10) niveles, entre el tercero y el
decimosegundo y al Grupo Auxiliar los siete (7) niveles inferiores.

Artculo 13 Decreto Supremo N 005-90-PCM Reglamento de la Ley de Carrera

Administrativa. Disponible en: http://www.unmsm.edu.pe/ogp/ARCHIVOS/DS_N_005-90PCM.htm (visitado el 03.12.10)

Ingreso a la Carrera Administrativa

En el artculo 12 de la Ley de Carrera Administrativa se establecen los requisitos
necesarios para acceder a la Carrera Administrativa, as tenemos:
- Ser ciudadano peruano en ejercicio.
- Acreditar buena conducta y salud comprobada.
- Reunir los atributos propios del respectivo grupo ocupacional.
- Presentarse y ser aprobado en el concurso de admisin.
- Los dems que seale la Ley.
El Decreto Legislativo N 276, contiene como procedimiento obligatorio, el concurso de
mritos para ocupar los cargos de servidor de carrera o servidor contratado para labores
de naturaleza permanente, el ganador es incorporado a la Carrera Administrativa mediante
resolucin de nombramiento o contrato segn sea el caso e ingresa a laborar por el nivel
ms bajo del grupo ocupacional del cual se postul. Los postulantes que aprueben el
proceso de seleccin y que no alcancen las vacantes, integran una Lista de Elegibles en
estricto orden de mrito, cuya vigencia ser de seis meses a efectos de cubrir otra vacante
de igual o similares caractersticas a la que postularon y que pudieran producirse en dicho
periodo.
Sin embargo, por razones de austeridad fiscal desde la segunda mitad de la dcada del
ochenta, las leyes de presupuesto vinieron imponiendo limitaciones al nombramiento y a la
contratacin de personal bajo cualquier forma o modalidad. Las mencionadas restricciones
presupuestarias para el acceso de personal necesario para la Administracin Pblica, han
generado las siguientes consecuencias:
- Que todas las entidades pblicas tengan un gran nmero de plazas vacantes y muchas
se hayan visto obligadas a cubrir los cargos directivos con profesionales ajenos a la
carrera administrativa, impidiendo ascender a personal de carrera que podran haber
ofrecido mejores calificaciones.
- Otra medida adoptada por las entidades consisti en recurrir a la contratacin de
personal a travs de contratos de Servicios No Personales, a quienes no se registraba en
las planillas del Estado.

Es en este punto en donde ya se aprecia que debido a la contratacin indebida de

personal, contratado bajo la modalidad de Servicios No Personales, se originaron
problemas en la Administracin Pblica (caos organizacional) y a su vez se origin un
perjuicio econmico y moral al personal que debi haber sido incorporado a la Carrera
Administrativa, ya que prestaban servicios personales y desempeaban labores
permanentes de forma ininterrumpida en su puesto de trabajo.
Periodo de Prueba
De acuerdo a lo estipulado en el artculo 34 del Reglamento, la estabilidad laboral se
adquiere al partir del nombramiento, por lo que no existe periodo de prueba.
Ascenso
El ascenso del servidor pblico se produce mediante promocin al nivel inmediato superior
de su respectivo grupo ocupacional, previo concurso de mritos.
Derechos de los Servidores Pblicos
De acuerdo a lo establecido por el artculo 24 de la Ley de Carrera Administrativa, los
servidores pblicos tienen los siguientes derechos:
a) Hacer carrera pblica en base al mrito, sin discriminacin poltica, religiosa, econmica,
de raza o de sexo, ni de ninguna otra ndole;
b) Gozar de estabilidad. Ningn servidor puede ser cesado ni destituido sino por causa
prevista en la Ley de acuerdo al procedimiento establecido;
c) Percibir la remuneracin que corresponde a su nivel, incluyendo las bonificaciones y
beneficios que proceden conforme a Ley.
d) Gozar anualmente de treinta das de vacaciones remuneradas salvo acumulacin
convencional de hasta 02 perodos;
e) Hacer uso de permisos o licencias por causas justificadas o motivos personales en la
forma que determine el reglamento;
f) Obtener prstamos administrativos, de acuerdo a las normas pertinentes;
g) Reincorporarse a la carrera pblica al trmino del desempeo de cargos efectivos en los
casos que la Ley indique;

h) Ejercer docencia universitaria, sin ausentarse del servicio ms de seis horas semanales;
i) Recibir menciones, distinciones y condecoraciones de acuerdo a los mritos personales.
La Orden del Servicio Civil del Estado constituye la mxima distincin;
j) Reclamar ante las instancias y organismos correspondientes de las decisiones que
afecte sus derechos;
k) Acumular a su tiempo de servicios hasta cuatro aos de estudios universitarios a los
profesionales con ttulo reconocido por la Ley Universitaria, despus de quince aos de
servicios efectivos, siempre que no sean simultneos;
l) No ser trasladado a entidad distinta sin su consentimiento;
m) Constituir sindicatos con arreglo a ley;
n) Hacer uso de la huelga, en la forma que la ley determine;
o) Gozar al trmino de la carrera de pensin dentro del rgimen que le corresponde;
p) Las dems que sealen las leyes o el reglamento.
Los derechos reconocidos por la Ley a los servidores pblicos son irrenunciables y toda
estipulacin en contrario es nula.
Bonificaciones y Beneficios Pecuniarios:
Los servidores pblicos tienen derecho a recibir:
- Bonificacin Personal, la cual se otorga en razn del 5% del haber bsico por cada
quinquenio de servicio, sin exceder ocho quinquenios.
- Bonificacin Familiar, la cual se fija anualmente mediante Decreto Supremo, en relacin
con las cargas familiares existentes. En caso que el padre y la madre trabajen para el
Estado, la bonificacin corresponde a la madre.
- Gratificacin por Record Mximo, es una asignacin que se les otorga por cumplir 25 o
30 aos de servicio, es equivalente a dos (2) remuneraciones mensuales totales, al cumplir
25 aos y de tres (3) remuneraciones mensuales totales, al cumplir 30 aos de servicio.
Esta se otorga por nica vez en cada caso.

- Aguinaldos, los cuales son otorgados en Fiestas Patrias y Navidad, por el monto que se
fije mediante Decreto Supremo cada ao.
- Vacaciones anuales y remuneradas, las cuales se obtienen al acumular doce (12) meses
de trabajo efectivo.
- Compensacin por Tiempo de Servicios, se otorga al personal nombrado al momento del
cese por el importe del 50% de remuneracin principal para los servidores con menos de
20 aos de servicios, o de una remuneracin principal para los servidores con 20 ms
aos de servicios por cada ao completo o fraccin mayor de 6 meses y hasta por un
mximo de 30 aos de servicios. En caso de cese y posterior reingreso, la cantidad
pagada surte efecto cancelatorio del tiempo de servicios anterior para este beneficio.
Trmino de la Carrera
La Carrera Administrativa termina por:
- Fallecimiento
- Renuncia
- Cese Definitivo
- Destitucin
Contratacin de personal para funciones de Carcter Temporal
Segn lo dispuesto por el artculo 38 del Reglamento, las entidades de la Administracin
Pblica, solo podrn contratar personal para realizar funciones de carcter temporal o
accidental, para el desempeo de las siguientes tareas especficas:
- Trabajos para obra o actividad determinada,
- Labores en proyectos de inversin y proyectos especiales, cualquier sea su duracin,
- Labores de reemplazo de personal permanente impedido de prestar servicios, siempre y
cuando sea de duracin determinada.
Asimismo se establece que esta forma de contratacin no requiere necesariamente de
concurso y la relacin contractual concluye al trmino del mismo. Se deja claramente

establecido que los servicios prestados en estas condiciones no generan derecho de

ninguna clase, para efectos de la Carrera Administrativa.
Excepcin: Contratacin de personal para labores permanentes
El artculo 39 del Reglamento establece excepcionalmente que se podr contratar
personal para el desarrollo de actividades de carcter permanente en caso de mxima
necesidad debidamente justificada por la autoridad competente; establecindose que el
contrato y sus posteriores renovaciones no podr exceder de tres (3) aos consecutivos.
El reglamento en su artculo 40 del Reglamento, establece que este tipo de servidores
contratados podrn ser incorporados a la Carrera
Administrativa mediante nombramiento, por el primer nivel del grupo ocupacional para el
cual concurs, en caso de existir plaza vacante y contar con la evaluacin favorable de su
desempeo despus del primer ao de servicios ininterrumpidos.
El plazo mximo de contratacin de estos servidores ser de tres (3) aos, a cuyo
vencimiento el servidor adquiere el derecho a la incorporacin a la Carrera Administrativa y
la entidad gestionar la provisin y cobertura de la plaza correspondiente, al haber
quedado demostrada su necesidad.
El Estado Peruano, a travs de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Rectora del
Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos, (en adelante, SERVIR) 9,
aprueba los lineamientos necesarios para regularizar el nombramiento de personal
contratado por servicios personales bajo regmenes de carrera; estableciendo que se
encuentra comprendido el personal que a la fecha de emisin de los lineamientos, cuente
con contrato vigente de servicios personales para labores de naturaleza permanente
dentro de los regmenes de carrera por ms de tres (3) aos consecutivos, los mismos que
debern ser contados desde el inicio de la relacin contractual hasta el 01 de enero de
2010.
Puntualizando que no se encuentran comprendidos el personal que labora para el sector
pblico en los siguientes casos:
- Cargos Directivos o de Confianza.

Decreto Supremo N 111-2010-PCM, que Aprueba Lineamientos para Nombramiento de

Personal Contratado, Diario El Peruano, Lima, 19 de diciembre de 2009, Normas Legales

- Personal contratado en Programas o Proyectos especiales, por la naturaleza temporal de

los mismos.
- Personal que realiza funciones de carcter temporal o accidental.
- Personal contratado bajo la modalidad de Contrato Administrativo de Servicios (CAS) u
otras formas de contratacin distintas a las establecidas a las normas de carrera pblica.
Para ello, contempla dos clases de procesos para el nombramiento del personal, estos
son:
- Proceso de Nombramiento Abreviado: contemplado para servidores que se encuentran
contratados bajo servicios personales, como consecuencia de su participacin en un
concurso pblico de mritos en la entidad donde ser nombrado; y,
- Proceso de Nombramiento por Concurso: contemplado para los servidores de las
distintas entidades que, en el marco de lo dispuesto por la Segunda Disposicin Final de la
Ley N 2946510, se encuentren actualmente contratados y ocupando plaza de personal,
realizando labores de naturaleza permanente por ms de tres aos.
Ley N 28175, Ley Marco del Empleo Pblico (en adelante Ley Marco) 11
A continuacin analizaremos los alcances de la Ley Marco, segn su texto legal.
Finalidad
La Ley Marco tiene como finalidad establecer los lineamientos generales para promover,
consolidar y mantener una Administracin Pblica moderna, jerrquica, profesional,
unitaria, descentralizada y desconcentrada, basada en el respeto al Estado de Derecho,
los derechos fundamentales y la dignidad de la persona humana, el desarrollo de los
valores morales y ticos y el fortalecimiento de los principios democrticos, para obtener
10

Segunda Disposicin Final de la Ley N 29465 Ley del Presupuesto del Sector Pblico
para el Ao 2010. Autorizan el nombramiento de personal contratado en entidades del
sector pblico que a la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley cuente con ms
de tres (3) aos de servicio consecutivos en calidad de contratados por servicios
personales y ocupen plaza presupuestal vacante. Los funcionarios competentes de las
entidades del Gobierno Nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales expedirn las
resoluciones de nombramiento a solicitud de los interesados que cumplan con los
requisitos sealados en la Ley. Tomado de Ley 29465 Ley de Presupuesto del Sector
Pblico para el Ao Fiscal 2010, Diario El Peruano, Lima, 25 de marzo de 2009, Normas
Legales.
11
CONGRESO DE LA REPBLICA DEL PER 2004 Ley 28175. Ley Marco del Empleo
Pblico. 28 de enero.

mayores niveles de eficiencia del aparato estatal y el logro de una mejor atencin a las
personas.
mbito de Aplicacin
La Ley Marco regula la prestacin de los servicios personales, subordinada y remunerada
entre una entidad de la Administracin Pblica y un empleado pblico, cualquiera fuera la
clasificacin que ste tenga.
Son entidades de la Administracin Pblica:
1. El Poder Legislativo, conforme a la Constitucin y al Reglamento del
Congreso de la Repblica.
2. El Poder Ejecutivo: ministerios, organismos pblicos descentralizados, proyectos
especiales y, en general, cualquier otra entidad perteneciente a este Poder.
3. El Poder Judicial, conforme a lo estipulado en su ley orgnica.
4. Los Gobiernos Regionales, sus rganos y entidades.
5. Los Gobiernos Locales, sus rganos y entidades.
6. Los organismos constitucionales autnomos.
En el caso de los funcionarios pblicos y empleados de confianza, la Ley Marco se aplicar
cuando corresponda, segn la naturaleza de sus labores. No estn comprendidos en la
Ley los miembros de las Fuerzas Armadas y Polica Nacional del Per.
Principios
El empleo pblico se rige por los siguientes principios:
1. Principio de legalidad.- Los derechos y obligaciones que generan el empleo pblico se
enmarcan dentro de lo establecido en la Constitucin Poltica, leyes y reglamentos.
2. Principio de modernidad.- Procura el cambio orientndolo hacia la consecucin efectiva
de los objetivos de la Administracin Pblica.
3. Principio de imparcialidad.- La funcin pblica y la prestacin de servicios pblicos se
ejerce sin discriminar a las personas y sin realizar diferencias.

4. Principio de transparencia y rendicin de cuentas.- Busca que la informacin de los

procedimientos que lo conforman sea confiable, accesible y oportuna y que las personas
encargadas del manejo econmico rindan cuentas peridicas de los gastos que ejecutan.
5. Principio de eficiencia.- El empleado pblico ejerce sus actividades empleando los
medios estrictamente necesarios, teniendo en cuenta los escasos recursos con que cuenta
el Estado.
6. Principio de probidad y tica pblica.- El empleado pblico actuar de acuerdo a los
principios y valores ticos establecidos en la Constitucin y las leyes, que requiera la
funcin pblica.
7. Principio de mrito y capacidad.- El ingreso, la permanencia y las mejoras remunerativas
de condiciones de trabajo y ascensos en el empleo pblico se fundamentan en el mrito y
capacidad de los postulantes y del personal de la Administracin Pblica. Para los
ascensos se considera adems el tiempo de servicio.
8. Principios de derecho laboral.- Rigen en las relaciones individuales y colectivas del
empleo pblico, los principios de igualdad de oportunidades sin discriminacin, el carcter
irrenunciable de los derechos reconocidos por la Constitucin e interpretacin ms
favorable al trabajador en caso de duda. En la colisin entre principios laborales que
protegen intereses individuales y los que protegen intereses generales, se debe procurar
soluciones de consenso y equilibrio.
9. Principio de preservacin de la continuidad de polticas del Estado.- La especializacin
del empleo pblico preserva la continuidad de las polticas del Estado.
10. Principio de provisin presupuestaria.- Todo acto relativo al empleo pblico que tenga
incidencia presupuestaria debe estar debidamente autorizado y presupuestado.
Clasificacin del Personal
La Ley Marco del Empleo Pblico, establece que el personal subordinado y remunerado de
la Administracin Pblica se clasifica en de la siguiente manera:
-

Funcionarios Pblicos

Es toda autoridad estatal que ejerce labores poltico administrativas de elevada jerarqua
en determinada entidad gubernamental; o bien representa a un sector de la poblacin civil,

dirigiendo acciones de desarrollo socio econmico a travs de organismos pblicos que

se encuentran bajo su competencia.
A su vez estos funcionarios directivos asumen sus cargos:
Por eleccin popular directa y universal, o por eleccin en cargos de confianza poltica;
por ejemplo un Consejero Regional al servicio de un Gobierno Regional12.
Por nombramiento o remocin regulados por Ley expresa; por ejemplo un empleado
tcnico de carrera, designado para ocupar un cargo directivo, pero el cual puede ser
removido con posterioridad por la autoridad convocante.
Por libre nombramiento y remocin; cargo que puede ser ocupado por ejemplo por un
asesor tcnico designado a criterio de algn Ministerio, para un determinado ejercicio y al
finalizar este perodo podrs ser excluido sin expresin de causa determinada.
-

Empleados de Confianza:

La Ley Marco precisa que el que desempea cargo de confianza, tcnico o poltico, distinto
al de funcionario pblico, se encuentra en el entorno de quien lo designa o remueve
libremente y en ningn caso ser mayor al 5% de los servidores pblicos existentes en
cada entidad. En el caso de los funcionarios pblicos y los empleados de confianza, la Ley
se aplicar cuando corresponda y segn la naturaleza de sus labores13.
-

Servidores Pblicos: Los servidores pblicos se clasifican en,

Directivos Superiores o servidores que desarrollan funciones administrativas relacionadas

a la direccin de un rgano, Programa o Proyecto, atendiendo la supervisin de
empleados y elaboracin de normas internas para una actuacin administrativa.
A este grupo ocupacional se accede por concurso de mritos y aptitudes, pudiendo
postular los servidores ejecutivos y especialistas.

12

Los empleados de confianza son aquellos burcratas que desempean cargos de cierta
importancia socio poltica en una determinada entidad estatal, desarrollando labores de
carcter tcnico y/o poltico.
Estos empleados se encuentran en el entorno del Funcionario, Jefe o Director designante
o removedor. Son nombrados en forma libre y en ningn caso este grupo de trabajadores
podr ser mayor al 5% de los servidores ordinarios de cada dependencia gubernamental
13
CASTILLO GUZMN, Jorge. Compendio de Derecho Individual del Trabajo, Osbac, Lima,
2001. pg. 319.

 Servidores Ejecutivos, son quienes desarrollan funciones administrativas, ostentando

mando o autoridad delegada; facultades resolutivas, dacin de fe pblica, asesora jurdica,
supervisin tcnica, fiscalizacin y auditora interna.
Servidores Especialistas, son aquellas personas dedicadas a efectivizar la ejecucin de
los servicios pblicos; no ejercen funcin administrativa por su carcter eminentemente
tcnico.
Servidores Auxiliares, son quienes desarrollan labores de apoyo y/o complementacin a
los dependientes especializados o ayudan a la realizacin de las tareas mediante
determinadas tcnicas.
-

Acceso al Cargo Ocupacional14

El ingreso al empleo pblico se hace por mrito ocupacional, teniendo en cuenta los
mritos y aptitudes de cada postulante, bajo un rgimen igualitario de oportunidades.
Debiendo cumplir los postulantes una serie de condiciones y requisitos establecidas por
Ley15.
-

Convocatoria, seleccin y contratacin

El proceso selectivo de candidatos se inicia con la convocatoria a cargo de la

correspondiente entidad estatal que requiere que ese puesto sea cubierto, prosigue con la
evaluacin y finaliza con la resolucin designatoria y la suscripcin del contrato laboral
correspondiente.
Es de importancia resaltar que en casi todas las dependencias de la Administracin
Pblica se sola suscribir contratos de Locacin de Servicios, siempre y cuando las plazas
ofertadas en concursos pblicos no fueran coberturadas por los respectivos pretensores,
14

Acceso Ocupacional, es sinnimo de Ingreso a la Carrera Administrativa Pblica, en

alguna plaza rentada y en el nivel escalonado correspondiente: profesional, tcnico o
auxiliar.
15
Disponible en:
http://www.bnp.gob.pe/portalbnp/pdf/transparencia/normaslegales/2010/jun/ley_marco_e
mpleo_ publico.pdf (Visitado el 03.12.10). Ley Marco del Empleo Pblico, Artculo 6.Requisitos para la convocatoria
Para la convocatoria del proceso de seleccin se requiere:
a) Existencia de un puesto de trabajo presupuestado en el Cuadro de Asignacin de
Personal - CAP y en el Presupuesto Analtico de Personal - PAP.
b) Identificacin del puesto de trabajo.
c) Descripcin de las competencias y mritos.
d) Establecimiento de criterios de puntuacin y puntaje mnimo.
e) Determinacin de remuneracin.

subsistiendo la vacancia ocupacional; lo cual no se ajusta a la realidad de los hechos ya

que la Ley Marco establece que siempre y cuando una plaza o vacante no haya sido
cubierta en concurso pblico recin se procede a efectuar la contratacin va Locacin de
Servicios, sin embargo ello no suceda pues las entidades gubernamentales preferan
contratar a personal bajo esta modalidad, para poder reducir sus costos administrativos, lo
cual resultaba ser una suerte de vulneracin a la normativa de contratacin pblica.
-

Vulneracin de las Normas de Acceso

De acuerdo a lo establecido por la Ley Marco, el incumplimiento o no observancia de las

normas o reglamentos de acceso, transgrede el inters comn porque genera una relacin
invlida entre la entidad convocante y los postulantes a determinadas plazas rentadas. Del
mismo modo, se determina que es nulo de pleno derecho el acto administrativo
contraventor.
Tal como se observa, la citada norma contempla el supuesto que en caso de contravencin
a la misma, el proceso de contratacin es nulo; sin embargo este supuesto no se aplic ya
que el personal contratado va Locacin de Servicios se fue incrementando con el pasar de
los aos.
Tal hecho es comprobable del simple anlisis, que a continuacin se efecta de la
Sentencia No. 008-2005-PJ/TC, del Tribunal Constitucional, interpuesta don Juan Jos
Gorriti y ms de cinco mil ciudadano contra la Ley N 28175 Ley Marco del Empleo
Pblico, que entre sus principales argumentos critica los siguientes artculos de la LMEP:
Artculos impugnados de la Ley N 28175.
Artculo IV.- Principios
Son principios que rigen el empleo pblico: (...).
Principios de Derecho Laboral.- (...) En la colisin entre principios laborales que protegen
intereses individuales y los que protegen intereses generales, se debe procurar soluciones
de consenso y equilibrio (...).
Principio de provisin presupuestaria.- Todo acto relativo al empleo pblico que tenga
incidencia presupuestaria debe estar debidamente autorizado y presupuestado.
Artculo 15.- Enumeracin de derechos
El empleado pblico, sin excluir otros que le otorgan la Constitucin y las leyes, tiene
derecho a: (...).
Artculo 16.- Enumeracin de obligaciones (...).

d) Percibir en contraprestacin de sus servicios slo lo determinado en el contrato de

trabajo y las fuentes normativas del empleo pblico; (...)
Artculo 22.- Trmino del empleo pblico
El trmino del empleo se produce por: (...).
c) Mutuo disenso16.
Para el esclarecimiento del tema en mencin nos interesa analizar el segundo
considerando de la citada sentencia, el que a tenor dice lo siguiente:
() Asimismo, la subsistencia de diferentes regmenes legales de contratacin del
empleado pblico ha generado la cantidad de 60,000 trabajadores pblicos administrativos
que se desempean en la modalidad de Servicios No Personales, con contratos que
vencen cada dos o tres meses, sin seguridad social, ni CTS, ni vacaciones, situacin que
no puede ser tolerable en un Estado Democrtico y Social de Derecho. (Vase Verdades y
Mitos, La Reforma del Empleo Pblico, Encarte de Derecho, El Peruano, 10 de mayo de
2005).
En tal sentido, la sntesis del Acuerdo Nacional de fecha 19 de abril de implementarse
hasta el ao 2006, que se debe establecer un sistema adecuado de la carrera pblica y
realizar un censo integral de todos los funcionarios que reciben pago por parte del Estado.
Asimismo, en el Compromiso Poltico, Social y Econmico de Corto Plazo del Acuerdo
Nacional del 19 de abril de 2004, se dispone en el numeral 114 plantear un nuevo sistema
de remuneraciones en el sector pblico.
Por las consideraciones precedentes, el Tribunal Constitucional reconoce que le
corresponde al Congreso de la Repblica la tarea de revertir la situacin descrita con
carcter prioritario y urgente, a fin de iniciar la uniformidad, equidad y modernizacin del
empleo pblico, sin lo cual no puede haber un adecuado funcionamiento de la
Administracin Pblica. Establecidas estas premisas, procederemos a evaluar la
constitucionalidad de las normas cuestionadas17.
Tal como se aprecia, hay un reconocimiento del Estado que al 2005 existan ms de
sesenta mil trabajadores pblicos contratados bajo la modalidad de Servicios No
Personales.
16

Disponible en: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/00008-2005-AI.html (visitado

el 5.12.10)
17
Loc. cit., dem

Ahora bien, de conformidad con lo que dispone el artculo 23 de la Constitucin, el Estado

asume las siguientes responsabilidades con relacin al trabajo:
- Promover condiciones para el progreso social y econmico.
- Asegurar que ninguna relacin laboral limite el ejercicio de los derechos constitucionales
ni desconozca o rebaje la dignidad del trabajador.
- Asegurar que a ningn trabajador se le obligue a prestar servicios sin retribucin
compensatoria o sin su libre consentimiento.
- Proteger especialmente la actividad laboral de la madre, el menor de edad y el
impedido18.
Para tal efecto, es necesario mencionar que el Estado tena la obligacin de establecer
polticas de fomento del empleo productivo y de educacin para el trabajo, debiendo haber
sido su fin ms importante proteger que los derechos laborales de sus trabajadores o de
sus prestadores de servicios para que estos no sean vulnerados, sin embargo permiti por
mucho tiempo la utilizacin de contratos de Servicios No Personales, con los que se
vulneraron derechos laborales.
Es necesario mencionar tambin que, si bien la Ley Marco del Empleo Pblico no recogi
expresamente algunos derechos laborales, estos se encuentran recogidos en dispositivos
constitucionales como el artculo 27 de la Constitucin que seala que La ley otorga al
trabajador adecuada proteccin contra el despido arbitrario 19, as como el artculo 28 que
establece que El Estado reconoce los derechos de sindicacin, negociacin colectiva y
huelga ()20. Por lo que consideramos que aquellos empleados que fueron contratados
bajo la modalidad de Servicios No Personales para el desempeo de labores permanentes
y subordinadas, debieron ser contratados va concurso pblico, sometindose a los
lineamientos de la Ley de Bases y de la Ley Marco, pues de lo contrario se vulneraba su
derecho a la igualdad, recogido en el artculo 2 de la Constitucin que seala que Toda
persona tiene derecho a: () 2) A la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por
motivo de origen, raza, sexo, idioma, religin, opinin, condicin econmica o de
cualquiera otra ndole21.
18

Disponible en:
http://www2.congreso.gob.pe/sicr/RelatAgenda/constitucion.nsf/constitucion (visitado el
05.12.10)
19
20
21

Ob. cit.
Loc. cit., dem. .
Loc. cit., dem.

Derechos del Empleado Pblico

De acuerdo al artculo 15 de la Ley Marco, se estable que los empleados pblicos tienen
los siguientes derechos:
a) Igualdad de oportunidades.
b) Remuneracin.
c) Proteccin adecuada contra el cese arbitrario, con observancia de las garantas
constitucionales del debido proceso.
d) Descanso vacacional.
e) Permisos y licencias.
f) Prstamos administrativos.
g) Reclamo administrativo.
h) Seguridad social de acuerdo a la ley Marco.
i) Capacitacin.
j) Las dems que le seale la Ley Marco.
Trmino de la Relacin de Empleo Pblico
El trmino del empleo se produce por:
- Fallecimiento.
- Renuncia.
- Mutuo disenso.
- Destitucin.
- Invalidez permanente que o que no le permita cumplir con sus funciones.
- Jubilacin.
- Cese.
De Los Servicios No Personales
Es la sexta disposicin transitoria, complementaria y final de la Ley Marco, el nico
dispositivo legal en donde se estableci mencin sobre los Servicios No Personales (SNP),
al especificar que los contratados y los que prestan servicios por la modalidad de no
personales, con vnculo vigente, podrn postular a las plazas que se convoquen de
acuerdo a lo dispuesto en la Ley Marco, otorgndosele una bonificacin en el puntaje
proporcional a los servicios prestados a la Administracin Pblica, en caso de empate con
otro postulante.
Rgimen Laboral Privado

Decreto Legislativo N 728, Ley de Fomento del Empleo22

Orientado a constituir un rgimen de igualdad de oportunidades de empleo que asegure a
todos los ciudadanos el acceso a una ocupacin til que los proteja contra el desempleo y
el subempleo en cualquiera de sus manifestaciones.
Contrato de Servicios No Personales y Nuevo Rgimen Especial de Contratacin
Administrativa de Servicios
En el caos organizacional en el que se encontraba nuestra Administracin Pblica,
respecto a la contratacin de personal, la utilizacin del contrato de SNP haba tomado una
importancia desmesurada, convirtindose as en uno de los tres regmenes de contratacin
de personal del sector pblico. DANOS al referirse a este tipo de contratos, seala que:
Dicho contrato no corresponde a ninguna categora jurdica conocida o especfica, al
carecer de precedentes normativos o doctrinarios y menos de un marco legal adecuado,
que precise sus alcances, lo cual da lugar a que los contratados bajo la mencionada
modalidad se encuentren muchas veces en un verdadero limbo legal, generndose
problemas frecuentes, originados en la aplicacin incoherente de principios extrapolados
de la funcin pblica, de rgimen laboral ordinario e incluso del Derecho civil23.
Las constantes restricciones presupuestales que se vinieron dando en el Per, por lo
menos en las tres ltimas dcadas, provocaron que la mayor parte de entidades pblicas,
sobre todo en las que el personal estaba sujeto a la Ley de Carrera Administrativa,
recurriera a la modalidad de captacin de personal indispensable para la continuidad de su
funcionamiento mediante los contratos de Servicios No Personales.
El Estado en su ltimo intento por regular las constantes demandas de los trabajadores
contratados bajo la modalidad de contratos de SNP, promulg el 27 de junio de 2008 el
Decreto Legislativo N 1057, el cual regula el Rgimen Especial de Contratacin
Administrativa de Servicios24 (en adelante CAS), y con fecha 25 de noviembre de 2008

22

MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIN DEL EMPLEO

1997 Decreto Supremo 003-97-TR. Texto nico Ordenado del Decreto Legislativo 728, Ley
de Productividad y Competitividad Laboral. 27 de marzo.
23
DANOS ORDOEZ, Jorge E., Regulacin Jurdica de la Funcin Pblica en el Per. En: La
Profesionalizacin de la Funcin Pblica en Iberoamrica, Instituto Nacional de
Administracin Pblica, Madrid, 2002, p. 207
24
Decreto Legislativo N 1057, Diario El Peruano, Lima, 28 de junio de 2008, Normas
Legales

expidi su reglamento bajo el Decreto Supremo N 075-2008-PCM 25, los mismos que se
analizarn ms adelante.

CONFLICTOS GENERADOS POR LA CONTRATACIN DE SNP Y FORMAS DE

SOLUCIN REALIZADAS POR EL ESTADO.

Encontramos una remota y nica referencia de los contratos de Servicios No Personales

en el Decreto Supremo N 065-85-PCM, antiguo Reglamento nico de Adquisiciones para
el Suministro de Bienes y Prestaciones de Servicios No Personales (en adelante RUA); en
cuyo artculo 1.1.1 literal j) y y) los definen como:
j) Contrato de adquisiciones de bienes o Servicios No Personales: Es el acuerdo de
condiciones establecidas entre las partes que intervinieron en una negociacin comercial;
en caso de licitacin o concurso pblico, el contrato se deriva obligatoriamente en las
condiciones fijadas en las bases administrativas. Tambin se utiliza en casos especiales de
adjudicacin directa, cuando el monto por adquirir es significativo o las condiciones de
negociacin y cumplimiento lo requieren.
y) Servicios No Personales: Actividad o Trabajo que efecta una persona natural o jurdica
ajena al organismo pblico que desea adquirir, a cambio una retribucin econmica, para
atender una necesidad intangible. Se orienta a la produccin, construccin, habilitacin,
funcionamiento, orientacin, conservacin, preservacin u otros ()26.
Tal como se puede apreciar, el RUA consideraba que los servicios que un tercero ajeno a
la entidad prestaba a cambio de una contraprestacin econmica, estaban considerado
como Servicios No Personales, contratados con el propsito de atender una necesidad.
Consideramos que la verdadera razn por la cual se cre esta figura fue para proveer al
Estado de servicios autnomos no subordinados.
El RUA tuvo como propsito constituirse en la norma que regulara los procesos de
adquisicin de bienes y de prestacin de servicios autnomos, sin embargo a la entrada en

25

Decreto Supremo N 075-2008-PCM, Diario El Peruano, Lima, 25 de noviembre de 2008,

Normas Legales.
26
Disponible en: http//www.pcm.gob.pe (visitado el 19.01.11)

vigencia de la Ley N 26850 Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado 27, se

regul de manera integral la adquisicin de bienes (incluso los tangibles) y la contratacin
de servicios, no incluyndose en esta Ley especificacin alguna sobre los Servicios No
Personales.
Sin perjuicio de ello y a pesar de que la norma que regulaba la contratacin de Servicios
No Personales, es decir el RUA, qued derogado en el ao 1997, se sigui utilizando
ilegalmente este tipo de contratacin hasta el ao 2008, fecha en que entr en vigencia el
Decreto Legislativo N 1057 (CAS); es decir durante ms de diez aos se utiliz en el Per
una modalidad de contratacin de personal no regulada por ninguna Ley y lo que es peor
an, esta modalidad de contratacin (SNP) fue desnaturalizada, ya que pas de ser un
contrato civil a un contrato laboral quebrantado, en vista que el personal contratado deba
de cumplir un horario de trabajo y estar bajo subordinacin permanente sin reconocerle
beneficio laboral alguno; todo ello por cuestiones de austeridad y racionalidad del gasto
pblico impuestas por el Estado.
Ahora bien, los contratos de Servicios No Personales siguieron siendo utilizados por la
Administracin Pblica, extendindose y progresivamente alcanzando magnitudes
significativas, configurndose as un uso abusivo y desmesurado del Estado al haberse
permitido:
- Contratar a personal sin tener que ceirse a una escala remunerativa de la entidad
pblica a la que se destacaba el personal; ya sea para el pago de salarios ms elevados o
inferiores a los previstos para ella.
- Facilitar la contratacin de personal por razones polticas o por vnculos afectivos o
familiares.
- Evitar el pago de costos laborales (beneficios sociales) o sociales (salud y pensiones).
- Evitar problemas relacionados con la sindicalizacin de personal.
- Hace flexible el manejo y disponibilidad de empleo.
- Evitar las formalidades de contratacin y/o nombramiento, perjudicando con ello el
desarrollo de la carrera pblica.
- Reflejar cifras positivas para el aparato estatal.
27

Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, El Peruano, lima, 03 de agosto de

1997, Normas Legales.

Luego de haber comentado las distorsiones ocasionadas por la mala utilizacin de los
contratos de SNP, consideramos que el problema fundamental radica en el dao que se
ocasion a los trabajadores o servidores, contratados bajo esta modalidad; ms aun
considerando que la gran mayora de instituciones pblicas utilizaban este tipo de
contratos, tal como se puede evidenciar del estudio realizado por la Comisin Multisectorial
encargada de estudiar la Situacin del Personal de la Administracin Pblica Central 28, en
donde se comprob que de las 616 mil personas que trabajaban en la Administracin
Pblica Central29 en el ao 2004; 59,900 eran trabajadores contratados como Servicios No
Personales; o lo que resulta ser lo mismo; el 9.7% de los trabajadores de la Administracin
Pblica Central al 2004 fueron contratados como Servicios No Personales. Visto ello, se
debe tener en cuenta que la gran mayora de los contratos de Servicios No Personales
fueron desnaturalizados, pues se puso en evidencia a travs de distintas sentencias
emitidas por los organismos jurisdiccionales, que reconocan que la labor que
desempeaban era de naturaleza permanente y estaban sujetos a subordinacin, a pesar
de ser esta subordinacin una de las caractersticas principales que identifica a una
relacin como laboral y no civil; es decir que la labor que desempeaban estos servidores
era igual a la labor que desempeaban los trabajadores que ingresaron a trabajar para el
Estado va concurso pblico, de acuerdo a lo establecido por la Ley de Bases de la Carrera
Administrativa Decreto Legislativo No. 276, a quienes si se les reconocan sus derechos,
estaban registrados en planillas, perciban el pago correspondiente por sus beneficios
sociales, bonificaciones y tenan la posibilidad de ascender a mejores puestos de trabajo.
Habindose generado con esta desnaturalizacin una suerte de desigualdad para el
personal contratado bajo esta modalidad, al haberlos colocado en escenarios sociales
desiguales, con casi ninguna posibilidad de desarrollo personal y profesional; situacin que
gener innumerables procesos judiciales de reconocimiento y cobro de beneficios sociales
contra el Estado, que ao a ao se incrementaban, abultando ms an la carga procesal.
Solucin de conflictos utilizada por el Estado de cara a la desnaturalizacin de los
Contratos de Servicios No Personales
En vista a las reclamaciones planteadas en sede judicial y ante el Tribunal Constitucional
respecto a la reclamacin de derechos laborales y de seguridad social, se pudo observar
que la tendencia de solucin fue uniforme en aplicacin al Principio de Primaca de la
28

Creada por Decreto Supremo N 004-2001-TR.

La Administracin Pblica Central, est conformada por todas las Instituciones del
Estado, a excepcin de las Fuerzas Armadas, Polica, Carrera Magisterial, Profesionales de
la Salud, Cuerpo Diplomtico, Jueces y Fiscales
29

Realidad, para el reconocimiento de la realidad, la cual prevaleca, frente a la modalidad de

contratacin utilizada.
El Principio de Primaca de la Realidad fue y sigue siendo el principal instrumento utilizado
para la resolucin de conflictos laborales relevantes. Este principio califica a la relacin
existente entre trabajadores y empleadores, de modo que guarde relacin con su
naturaleza, evitando as el sometimiento a un rgimen jurdico que no sera el correcto, por
lo que al producirse una discordancia entre lo que los sujetos dicen que ocurre y lo que
efectivamente sucede, el derecho prefiere el segundo supuesto frente al primero. lo que
ocurra era que se utilizaba indebidamente un contrato de naturaleza civil, mediante el cual
se eluda el cumplimiento de normas laborales; por lo que frente a esta conducta errada el
Derecho reaccionaba aplicando la norma laboral y otorgaba eficacia real a los derechos de
los trabajadores; es por ello que muchas Sentencias, en aplicacin de este principio de
Primaca de la Realidad, reconocieron derechos laborales a muchos trabajadores
contratados como Servicios No Personales, al haberse probado en sede judicial que su
relacin con el Estado era de naturaleza laboral y no civil.
Tal es el caso de la Sentencia del Tribunal Constitucional N 04877-2005- PA/TC 30, emitida
el 28 de febrero de 2006 e interpuesta por don Ren Ancaya Morn en contra de la
sentencia de la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, en la que se
toma como fundamento principal el Principio de Primaca de la Realidad para demostrar la
existencia de un Contrato de Naturaleza Laboral y no de un Contrato Civil Locacin de
Servicios No Personales, tal como se establece en el fundamento nmero cinco, que
expresamente dice lo siguiente: () con el certificado de trabajo obrante a fojas 39, se
acredita que el demandante suscribi contratos de locacin de servicios no personales con
vigencia desde el 1 de noviembre de 2002 hasta el 31 de marzo de 2003; esto es, para
prestar servicios sin estar subordinado, por cierto tiempo, o para un trabajo determinado, a
cambio de una retribucin. Sin embargo, con las papeletas de permiso obrantes de fojas
43 a 47, se demuestra que el demandante se encontraba subordinado a un jefe inmediato,
al cual solicitaba permiso de salida para realizar las labores para las que fue contratado,
por lo que en aplicacin del principio de Primaca de la Realidad, prevalecen los hechos
sobre las formas y apariencias de los contratos civiles suscritos por el demandante,
resultando, adems evidente que con tales contratos se pretenda esconder una relacin
laboral().
30

Disponible en: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/04877-2005-AA.html (visitado

el 29.01.11)

As mismo se puede tomar en consideracin la Sentencia del Tribunal Constitucional N

09951-2005-PA/TC31, emitida el 22 de marzo de 2006 e interpuesta por don Vctor Huamn
Fernndez contra la Sentencia de la Corte Superior de Justicia de Huancavelica, en la que
de acuerdo a los fundamentos quinto, sexto y stimo se establece que: 5. () con los
contratos obrantes de fojas 6 a 34, se acredita que el demandante suscribi Contratos de
Servicios No Personales para que preste su servicio desde el 1 de marzo de 1996 hasta el
30 de mayo de 2001, esto es, para que preste sus servicios sin estar subordinado, por
cierto tiempo o para un trabajo determinado, a cambio de una retribucin; sin embargo,
con las constancias obrantes de fojas 3 a 6 se acredita que el demandante desde que
ingreso lo hizo como un trabajador y no como un prestador de servicios, ya que la propia
emplazada ha reconocido que el demandante desde el 1 de marzo de 1996 laboraba como
trabajador, demostrando eficiencia responsabilidad, honradez y capacidad en los trabajos
encomendados. Asimismo, debe tenerse presente que el demandante durante el periodo
que fue contratado, mediante contratos de servicios no personales, estuvo sujeto a un
horario de trabajo, cuyo cumplimiento era controlado por la emplazada, segn se prueba
con las hojas de control de asistencia, obrantes de fojas 35 a 49 (). 6. En tal sentido, un
contrato civil suscrito sobre la base de estos supuestos deben ser considerados como un
contrato de trabajo de duracin indeterminada, y cualquier decisin del empleador de dar
por concluida la relacin laboral, slo podra sustentarse en una causa justa establecida
por ley y debidamente comprobada, de lo contrario se configurara un despido arbitrario.
7. Por lo tanto, habindose determinado que el demandante al margen de lo consignado
en el texto de los contratos de servicio no personales suscritos por las partes ha
desempeado labores en forma subordinada y permanente, es de aplicacin el principio
de primaca de la realidad, en virtud del cual queda establecido que entre las partes desde
el 1 de marzo de 1996, ha habido una relacin de naturaleza laboral y no civil; por lo que
los contratos de trabajo sujetos a modalidad suscritos no tienen validez alguna, ya que
entre las partes exista un contrato de trabajo a plazo indeterminado; por lo que, al haberse
comunicado al demandante la extincin de su contrato de trabajo sin que exista una causa
justa relacionada con su capacidad o conducta laboral, que justifique dicha decisin, se ha
vulnerado su derecho constitucional al trabajo, pues ha sido despedido arbitrariamente.
Rgimen Especial de Contratacin Administrativa de Servicios como solucin a la
problemtica de contratacin de personal SNP.

31

Disponible en: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/09951-2005-AA.html (visitado

el 29.01.11)

En vista a la desmesurada contratacin de personal bajo la modalidad de SNP en la

Administracin Pblica, el Estado promulg el 27 de junio del ao 2008, el Decreto
Legislativo N 1057 denominado Rgimen Especial de Contratacin Administrativa de
Servicios, as como su reglamento publicado el 25 de noviembre de 2008, mediante el
Decreto Supremo N 075-2008- PCM Reglamento del Decreto Legislativo N 1057 que
regula el Rgimen Especial de Contratacin Administrativa de Servicios; cuyos alcances
se detallan a continuacin:
Definicin del Contrato Administrativo de Servicios
El artculo 4 del Decreto Legislativo N 1057; establece que el Contrato Administrativo de
Servicios es una modalidad del derecho administrativo y privativo del Estado; que se
regula por la misma norma y que no se encuentra sujeto a la Ley de Bases de la Carrera
Administrativa, al rgimen de la actividad privada ni a otras que regulan carreras
administrativas especiales.
El propsito de la norma es tomar la accin normativa necesaria respecto de la situacin
generada por la desnaturalizacin de los contratos de Servicios No Personales, intentando
con ella cortar cualquier posible similitud de esta figura contractual con las antiguas
modalidades laborales o administrativas. Sin embargo consideramos que al haberse
expedido este decreto, el Estado no ha hecho otra cosa ms que reconocer que en las
dcadas pasadas desnaturaliz los contratos de Servicios No Personales creados, como
ya dijimos anteriormente, para cubrir necesidades especficas con la prestacin de
servicios autnomos y no subordinados.
De otro lado consideramos que la norma de contratacin administrativa de servicios,
adolece de un grave defecto y es que esta nueva disposicin no hace referencia expresa
alguna al tipo de servicio que se prestara a travs de esta modalidad, es decir, no hay
referencia al objeto de los servicios, con lo cual la definicin legal es insuficiente.
Naturaleza Jurdica
En el artculo 1 del reglamento se regula la naturaleza jurdica del CAS, en donde se
estipula que el Contrato Administrativo de Servicios es una modalidad contractual
administrativa y privativa del Estado, que vincula a una entidad pblica con una persona
natural que presta servicios de manera no autnoma. Se rige por normas de derecho
pblico y confiere a las partes nicamente los beneficios y las obligaciones que establece
el decreto Legislativo N 1057.

Finalidad
De acuerdo a lo establecido en la norma su finalidad es garantizar los principios de mrito,
capacidad, igualdad de oportunidades y profesionalismo de la administracin pblica;
siendo esta enunciacin muy similar a los principios que inspiran a la Carrera
Administrativa, los cuales fueron mencionados en el Primera Seccin,
Requisitos para su Celebracin
La norma establece dos requisitos para la celebracin de los CAS, los cuales son:
- Que haya un requerimiento realizado por la dependencia usuaria.
- Que exista disponibilidad presupuestaria, la cual ser determinada por la oficina de
presupuesto de la entidad o quien haga las veces de esta.
Ahora bien, la Ley ni el Reglamento han previsto expresamente la forma o formalidad en la
que deber constar el contrato, entendindose que esta debe de manera escrita dado al
carcter formal de la contratacin pblica.
Respecto a los elementos del contrato CAS se puede identificar por lo menos dos
elementos tpicos de una relacin laboral, los cuales son la prestacin personal del servicio
y la contraprestacin, esta ltima no ha sido definida si ser en dinero o en especie; y
respecto a la prestacin del servicio puede desprenderse de la norma que esta ser
prestada de manera no autnoma, es decir sujeta a subordinacin.
El contrato CAS ha sido concebido como un contrato a plazo determinado cuya duracin
no podr ser mayor a un ao fiscal, sin embargo se establece que el mismo podr ser
prorrogado o renovado cuantas veces considere la entidad contratante en funcin a sus
necesidades.
Derechos Reconocidos
El Contrato Administrativo de Servicios adems de la prestacin del servicio y la
contraprestacin, recoge otros aspectos de naturaleza laboral y de seguridad social, tales
como:

- Un mximo de cuarenta y ocho (48) horas semanales de prestacin de servicios, la cual

se asemeja a jornada laboral de la actividad laboral privada y no a la establecida para la
actividad pblica, la cual es de 7 horas con 45 minutos de lunes a viernes32.
- Un descanso de 24 horas continuas por semana, respecto al cual, no se hace referencia
a que si este descanso ser remunerado, por lo que entendemos que as ser por la
modalidad de contratacin y el plazo de vigencia.
- Un descanso fsico33 de quince (15) das calendarios continuos por ao cumplido, el cual
es remunerado y de acuerdo al inciso 8.1 del artculo 8 del Reglamento, por este descanso
fsico de 15 das el trabajador recibe el pago del integro de la contraprestacin. Lo cual
resulta confuso ya que el contexto no es claro, pues se podran dar distintas
interpretaciones al caso, ya que si el prestador recibir el pago de una contraprestacin por
los 15 das de trabajo eso quiere decir que cuando se integre a laborar por los das
restantes del mes recibir el pago del equivalente de los 15 das laborados, o es que se le
pagar la contraprestacin completa en los das de descanso, lo cual abarcar la
contraprestacin efectiva de los das restantes.
- Afiliacin al rgimen contributivo que administra ESSALUD.
- La afiliacin a un rgimen de pensiones.
Ahora bien, estos derechos fueron ampliados mediante la Sentencia del Pleno
Jurisdiccional del Tribunal Constitucional del Per, N 000022010-PI/TC, de fecha 31 de agosto de 2010, la misma que ser analizada con mayor
detalle ms adelante, pero que reconoce los derechos de Sindicalizacin y Huelga para los
trabajadores CAS.
Prohibiciones contenidas en la Ley
El Decreto Legislativo N 1057 contempla en su Primera Disposicin Complementaria
Final, que toda referencia normativa a los SNP se entiende realizada a la contratacin
administrativa de servicios, y en su Segunda Disposicin Complementaria y Final, que las
32

Decreto Legislativo N 800, artculo 2.- Establese el horario corrido en una sola
jornada de trabajo al da de siete horas cuarenta y cinco minutos (7.45 horas) de duracin
en el curso de los meses de enero a diciembre, para los servidores de la Administracin
Publica, que regir de lunes a viernes
33
En este caso la norma llama a este periodo existente como descanso fsico y no le da el
nombre de vacaciones como si se regula en el rgimen de la actividad privada.

prohibiciones de contratacin de servicios no personales reguladas en las normas de

presupuesto son aplicables a la contratacin administrativa de servicios.
Ahora bien, la norma CAS alude a referencias normativas que en su mayora no existen,
pues el tema de los SNP nunca fue regulado adecuadamente y las nicas referencias que
existen fueron el RUA y la Sexta Disposicin Final y Transitoria de la Ley de Contratacin
Pblica del Estado, como ya lo hemos aclarado.
Asimismo, establece en su Tercera Disposicin Complementaria y Final, que queda
prohibido a las entidades del Sector Pblico cubrir cargos de naturaleza permanente a
travs de empresas de servicios especiales o de servicios temporales o de cooperativas de
trabajadores, exceptuando el caso de contratacin de personal, cuando se trate de labores
complementarias, expresamente calificadas como tales, o para cubrir la ausencia temporal
de un servidor permanente.
En la Cuarta Disposicin Complementaria y Final, se establece la prohibicin expresa de
suscripcin o prorroga de los contratos de Servicios No Personales.
Problemas encontrados antes de la expedicin del CAS
De acuerdo a lo analizado a lo largo del trabajo, hemos podido observar que para la
contratacin de personal bajo la modalidad de Servicios No Personales no se
establecieron lineamientos a seguir para que dicha contratacin se pudiese llevar a cabo
de una manera equitativa, sin vulnerar el espritu de las normas de contratacin de
personal en la Administracin Pblica, ni de los derechos constitucionales de los
trabajadores.
Desorganizacin en la Administracin Pblica debido al deficiente control de personal
causado por la coexistencia de distintos regmenes de contratacin, tales como el Rgimen
Pblico - Decreto Legislativo N 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de
Remuneraciones del Sector Pblico, el Rgimen Privado - Decreto Legislativo N 728 Ley
de Fomento del Empleo, sus excepciones34 y la contratacin por SNP.

34

Excepciones como en la contratacin, como la del artculo 39 del Reglamento de la Ley

de Bases que seala que La contratacin de un servidor para labores de naturaleza
permanente ser excepcional; proceder slo en caso de mxima necesidad
debidamente fundamentada por la autoridad competente. El contrato y sus posteriores
renovaciones no podrn exceder de tres (3) aos consecutivos. Disponible en:
http://www.unmsm.edu.pe/ogp/ARCHIVOS/DS_N_005-90- PCM.htm (visitado el 20.07.11)

 Debido a la coexistencia de dichos regmenes de contratacin, se fue diluyendo el

concepto de Carrera Administrativa, perdindose as toda iniciativa centralizada en
materia de capacitacin, calificacin y desarrollo de cuadros profesionales, encargo que
qued dentro de la rbita de decisin de cada entidad y dentro de un panorama
presupuestal tan penoso que en gran nmero de casos quedaron en abandono; pues tal y
como se coment, por razones de austeridad fiscal desde la segunda mitad de la dcada
de los 80 las leyes de presupuesto vinieron imponiendo limitaciones al nombramiento o a
la contratacin de personal, resultando habitual que las leyes anuales de presupuesto
establecieran prohibiciones a efectuar nombramientos y celebrar nuevos contratos de
personal bajo cualquier forma o modalidad.
Las constantes restricciones presupuestales que se vinieron dando en el Per, por lo
menos en los ltimos quince aos, provocaron que la mayor parte de entidades pblicas,
sobre todo en las que el personal estaba sujeto a la Ley de Carrera Administrativa,
recurrieran a la modalidad de captacin de personal indispensable para la continuidad de
su funcionamiento mediante los contratos de Servicios No Personales provocando as la
desnaturalizacin de los mismos.
Asimismo, es necesario mencionar que fueron las propias normas anuales del
presupuesto, las que permitieron dicha desnaturalizacin dado a que todos los aos se
facultaba a las entidades pblicas a prorrogar los contratos de Servicios No Personales sin
ser relevante para la prorroga que la prestacin de servicios sea autnoma, subordinada35
o si la labor efectuada fuese de carcter permanente.
Al no haberse contemplado en la normativa de Contratacin Pblica los procedimientos a
seguir para efectuar una debida y calificada contratacin de personal bajo la modalidad de
prestacin de servicios no personales, se origin la desnaturalizacin de dicha modalidad y
por lo tanto la vulneracin de derechos de los servidores que ingresaron a laboral bajo ese
rgimen, sufriendo as una suerte de discriminacin frente a los trabajadores que s
ingresaron a laborar de acuerdo a los procedimientos del Decreto Legislativo N 276 - Ley
de Carrera Administrativa y que por lo tanto tenan celebrado con el Estado un contrato de
naturaleza laboral y no civil; provocndose con ello un sin nmero de demandas laborales,
que por lo general fueron resueltas en aplicacin del Principio de Primaca de la Realidad,
dado a que este es un principio fundamental, debido a que basa su aplicacin en la
veracidad de los hechos constatados por el juez, por lo que tal como lo indica GARCA
35

Sin perjuicio de ello desde el ao 2009, la Ley Anual de Presupuesto del Sector Pblico,
ya no establece dicha facultad por estar en concordancia con el CAS.

GRANADA, no basta la formulacin general del principio, sino es necesario revisar cada
situacin de modo concreto acreditar los hechos para que sea evidente e indubitable el
reconocimiento de la realidad sobre la formalidad que debe realizar la autoridad
administrativa36.
Aplicacin que en vez de favorecer al presupuesto del Estado, lo empeoraba a largo plazo,
pues los accionantes llegaron a acreditar que el vnculo que los una con su empleador era
de naturaleza laboral y no civil como aparentemente se trat de ocultar; logrando con ello
sentencias favorables que los reconocieron como trabajadores del Estado reconocindoles
asimismo y de forma devengada todos sus derechos laborales y beneficios sociales que
les correspondan.
Todo ello en base a que se calific la relacin jurdica la cual no guardaba relacin con su
naturaleza, provocando el sometimiento de los SNP a un rgimen jurdico que no les
perteneca; por lo que al producirse una discordancia entre lo que los sujetos dijeron que
ocurra y lo que efectivamente ocurri el derecho prefiri lo segundo.
Otro problema generado con la desnaturalizacin de los contratos de Locacin de
Servicios No Personales, es que la labor que desempeaba la gran mayora de servidores
era de naturaleza permanente y los servidores estaban sujetos a subordinacin; siendo
esta ltima una de las caractersticas principales de los contratos laborales y no civiles; es
decir la labor del personal contratado bajo estas modalidades era igual a la labor que
desempeaban los trabajadores que ingresaron a laborar para el Estado va concurso
pblico, quienes a diferencia de los primeros si tenan reconocidos sus derechos laborales
al estar registrados en planillas, percibir el pago correspondiente por sus beneficios
sociales, bonificaciones, es decir tenan la posibilidad de desarrollar una carrera
administrativa y as ascender a mejores puestos de trabajo.
Otro problema que gener el Estado al permitir el encubrimiento de verdaderos contratos
laborales como de Servicios No Personales fue la incertidumbre que se cre en los
servidores pblicos, pues termin afectando su desenvolvimiento y como consecuencia de
este abuso se generaron, como ya se dijo, innumerables procesos judiciales de
reconocimiento y cobro de beneficios sociales contra el Estado, los que ao a ao se
fueron incrementando, congestionando as la carga procesal del Poder Judicial.

36

GARCA GRANADA, Fernando. En Varios autores. Los Principios del Derecho de Trabajo
en el Derecho Peruano. Comit editor, Lima, 2004, pgs.383-384

CONCLUSIONES
1. Los contratos de Servicios No Personales (SNP) fueron creados con la promulgacin del
Decreto Supremo N 065-85-PCM - Reglamento nico de Adquisiciones para el Suministro de
Bienes y Prestaciones de Servicios No Personales (RUA), con la finalidad de atender la
necesidad de personal de las entidades del Estado a travs de la contratacin de servicios
autnomos de un tercero ajeno a la entidad, servicio por el cual se le reconoca una
contraprestacin econmica. Es decir esta figura se cre con la finalidad de proveer al Estado
de servicios autnomos no subordinados.
2. Desde la dcada de los ochenta por razones de austeridad fiscal las leyes del presupuesto
vinieron imponiendo limitaciones al nombramiento o contratacin de personal, resultando
habitual que las leyes anuales del presupuesto pblico empezaran a prohibir la contratacin de
personal mediante los procedimientos estipulados en la Ley de la Carrera Administrativa; lo que
provoc que gran parte de entidades pblicas optara por la contratacin de Servicios No
Personales; dejando de lado los procedimientos de acceso a la Administracin Pblica
normados por la Ley de la Carrera Administrativa (Decreto Legislativo N 276).
3. Dentro de ese proceso de cambios se fue diluyendo el concepto de Carrera Administrativa y
se perdi toda iniciativa centralizada en materia de capacitacin, calificacin y desarrollo de
cuadros profesionales.
4. La mayora de los contratos de Locacin de Servicios No Personales fueron desnaturalizados
pues se ha puesto en evidencia que la labor que desempean estos servidores era de
naturaleza permanente y estaban sujetos a subordinacin directa; siendo stas, caractersticas
de los contratos laborales y no civiles; es decir su labor era igual a la labor que desempean los
trabajadores que ingresaron a trabajar para el Estado mediante concurso pblico, de acuerdo a
lo establecido por la Ley de la Carrera Administrativa, trabajadores que si tenan reconocidos
sus derechos, estaban registrados en planillas, perciban el pago de sus beneficios sociales,
bonificaciones, tenan la posibilidad de ascender a mejores puestos, entre otros. Labor que fue
reconocida a travs de distintas sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional, el cual

amparado en el Principio de Primaca de la Realidad reconoci el vnculo laboral existente

entre las personas contratadas mediante SNP y el Estado.
5. La desnaturalizacin de los contratos SNP vulner el artculo 23 de la Constitucin Poltica, ya
que de acuerdo al mismo, el Estado debi asegurar que ninguna relacin laboral limitara los
derechos constitucionales, ni desconociera o rebajara la dignidad de los trabajadores;
convirtindose en inconstitucional la utilizacin de dichos contratos.
6. Situacin que se agrav cuando la norma que regulaba la contratacin de Servicios No
Personales, es decir el RUA, quedara derogada en el ao 1997, pues se sigui utilizando este
tipo de contratacin; situacin que continu hasta junio del ao 2008, fecha en la que entr en
vigencia el Decreto Legislativo N 1057 Rgimen Especial de Contratacin Administrativa de
Servicios (CAS); es decir durante ms de diez aos se utiliz en el Per una modalidad de
contratacin de personal no regulada en ninguna Ley y lo que es peor an, esta modalidad de
contratacin (SNP) fue desnaturalizada, ya que paso de ser un contrato administrativo a un
contrato laboral quebrantado, en vista a que el personal contratado deba de cumplir un horario
de trabajo y estar bajo subordinacin permanente sin reconocerle beneficio laboral alguno; todo
ello por causas de austeridad y racionalidad del gasto pblico impuestas por el Estado.
7. Con la promulgacin del Decreto Legislativo N 1057, el Estado reconoce tcitamente que los
contratos de Servicios No Personales encubra una relacin laboral, ya que la funcin que
desempeaban era de carcter permanente y estaban sujetos a subordinacin.
8. Asimismo, consideramos que con la utilizacin de los CAS se vulner el derecho de igualdad
reconocido constitucionalmente a los trabajadores, ya que el Estado no dio un trato justo a todo
su personal, a pesar de que las personas contratadas mediante CAS desarrollaban labores de
carcter permanente, estaban sujetos a subordinacin y reciban un pago por la labor prestada;
caractersticas propias de un contrato de trabajo, pero que por haber sido contratados mediante
CAS y no de acuerdo al procedimiento establecido por el Decreto Legislativo N 276, tenan
derechos recortados.

9. Lo cual mejor posteriormente con la Sentencia N 002-2010-PI/TC expedida por el Tribunal

Constitucional, en la que se devela la existencia de una Relacin Laboral en el Rgimen CAS y
reconoce los Derechos de Sindicalizacin y Huelga; as como mejor con la expedicin de la
Ley N 29849, la cual establece la Eliminacin Progresiva del CAS y a su vez reconoce otros
Derechos Laborales (Vacaciones remuneradas de 30 das naturales, licencias por maternidad,
paternidad y otras, derecho a Recibir un Certificado de Trabajo, a gozar de los derechos que
reconoce la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo).

BIBLIOGRAFIA

 CASTILLO GUZMN Jorge, ALBA ABARCA Jaime, DAZ QUINTANILLA Raquel,

SNCHEZ EDWARDS Susana. Compendio de Derecho Individual del Trabajo.
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GARCA GRANADA, Fernando. Los principios del derecho del trabajo en el derecho
peruano. En Varios autores. Los Principios del Derecho de Trabajo en el Derecho
Peruano. Comit editor, Lima, 2004
PLA RODRGUEZ, Amrico. Los Principios del Derecho del Trabajo, Ediciones
Depalma, Buenos Aires, 1978.
SOL RESINA, Judith. Los contratos de Servicios y de Ejecucin de Obra. ClosasOrcoyen, Madrid, 1997
Decreto Supremo N 004-2001-TR, Comisin Multisectorial encargada de Estudiar la
Situacin del Personal de la Administracin Pblica Central.

INDICE

CARTULA..Pag.1
RESUMEN....Pag.7
INTRODUCCIN.....Pag.9
xxxxxxxxxxxxxx........... Pg. 18
xxxxxxxx............. Pg. 18
CONCLUSIONES... Pag.121
RECOMENDACIONES......... Pag.122
BIBLIOGRAFIA.......... Pag.123