JUROS REAIS -

EFICCIA -

LEI COMPLEMENTAR

Taxa de juros reais - LimiteflXOdo em 12% a.a.. (CF., art. 192, 3?)Norma constitucional de eficcia limitada. Impossibilidade de sua aplicao imediata. Necessidade da edio da lei complementar exigida pelo texto
constitucional. A questo do gradualismo eficacial das normas constitucionais. Aplicabilidade da legislao anterior CF/88. Recurso extraordinrio conhecido e provido.

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Recurso Extraordinrio

n~

163.069

Recorrente: Banco do Estado do Rio Grande do Sul S/A

Recorrida: Ernesto de Bairros - ME
Relator: Sr. Ministro CELSO DE MELLO

A regra inscrita no art. 192, 3?, da Carta

Poltica - norma constitucional de eficcia limitada - constitui preceito de integrao que
reclama, em carter necessrio, para efeito de
sua plena incidncia, a mediao legislativa
concretizadora do comando nela positivado.
O Congresso Nacional desempenha, nesse
contexto, a relevantssima funo de sujeito
concretizante da vontade formalmente proclamada no texto da Constituio.
Sem que ocorra a interpositio legislatoris,
a norma constitucional de eficcia limitada
no produzir, em plenitude, s conseqncias
jurdicas que lhe so pertinentes.
Ausente o ato legislativo reclamado pela
Constituio, torna-se invivel pretender, desde
logo, a observncia do limite estabelecido no
art. 192, 3?, da Carta Federal.
ACRDO
Vistos, relatados e discutidos estes autos,
acordam os Ministros do Supremo ltibunal Federal, em Primeira Thrma, na conformidade
da ata de julgamentos e das notas taquigrficas, por unanimidade de votos, em conhecer
do recurso e lhe dar provimento.
Braslia, 28 de setembro de 1993. Moreira
Alves - Presidente. Celso de Mello - Relator.

RELATRIO

o Senhor Ministro Celso de Mello - Cuidase de recurso extraordinrio interposto contra

acrdo do 'll'ibunal de Alada do Rio Grande do Sul que decidiu pela auto-aplicabilidade
do art. 192, 3~, da Constituio, vedando,
por via de conseqncia, a cobrana de juros
reais em taxa superior a 12"'0 a.a.
Admitido o apelo extremo na origem, o Ministrio Pblico Federal manifestou-se, nesta
instncia, pelo conhecimento e provimento da
impugnao recursal, salientando que
"A matria j foi discutida na ADIn 4-7-DF,
ReI. Min. Sydney Sanches, Dirio da Justia
de 25.06.93, tendo a Suprema Corte considerado no-auto-aplicvel aquela norma, e incidente a legislao anterior Constituio Federal em vigor, at o advento da lei complementar reguladora do Sistema Financeiro Nacional." (fls. 131)
o relatrio.
varo

o Senhor Ministro Celso de Mello (Relator)

- O acrdo impugnado nesta sede recursal
veicula pronunciamento que, ao reconhecer a
auto-aplicabilidade de norma inscrita no
81

art. 192, 3~, da Constituio, contrariou manifestao plenria desta Suprema Corte.
Plenamente acolhvel, portanto, a pretenso
recursal ora deduzida pela instituio rmanceira.
A reforma da deciso proferida pelo 'll'ibunal a quo impe-se ante a insupervel necessidade ......,. reconhecida pelo SfF no julgamento
da ADIn n~ 4-DF - de o Congresso Nacional editar a lei complementar reclamada pelo
texto constitucional.
Sem a concretizao da interpositio legislatoris, no h como conferir aplicabilidade ao
preceito normativo consubstanciado no art.
192, 3~, da Carta Poltica.
A lei complementar exigida pela Constituio,
como requisito de incid!ncia e de operatividade de regra limitativa dos juros reais (12070 ao
ano), no foi editada at o presente momento.
O inadimplemento da prestao legislativa pelo Congresso Nacional inibe a aplicao da norma constitucional em causa e desautorizo o pronunciamento emanado do Tribunal a quo.
O tema debatido nesta via recursal, como
se v, suscita a questo pertinente ao grau de
e-ficcia e de aplicabilidade das normas que
compem o ordenamento constitucional.
A superioridade normativa da Constituio
traz, nsita em sua noo conceitual, a idia
de um estatuto fundamental, cujo incontrastvel valor jurdico atua como pressuposto de
validade de toda a ordem positiva instituda
pelo Estado. Nela, acha-se consubstanciada
uma ordem normativa cujo grau de eficcia
e aplicabilidade revela-se, no entanto, essencialmente desigual.
A doutrina constitucional, quer no plano do
direito brasileiro (com Ruy Barbosa, "Comentrios Constituio Federal Brasileira" (coligidos por Homero Pires), vol. 2/474-476,
1933; Jos Afonso da Silva, "Aplicabilidade
das Normas Constitucionais", p. 253/255,
1968, RT; Celso Ribeiro Bastos/Carlos Ayres
Britto, "Interpretao e Aplicabilidade das
Normas Constitucionais", 1982, Saraiva, den-

tre outros), quer no plano do direito comparado (com Thomas M. Cooley, '~ treatise on
the Constitutionallimitations which rest upon
the legislative power of the states of the A merican Union", p. 119/120, 1903, Boston; Caetano Azzariti, "Problemi attuali de diritto costituzionale", p. 98, 1951, Milano; Vezio Cri82

safulli, "lA Costituzione e le sue disposizione di principio", 1952, Milano, inter plures),
sempre sustentou, ainda que com variaes terminolgicas diversas e expresses conceituais
distintas, a existncia de um irrecusvel gra-

dualismo eficacial das normas constitucionais.

Maria Helena Diniz, em cientfica abordagem desse tema ("Norma Constitucional e seus
Efeitos", p. 104, 1989, Saraiva), assevera que

"H, portanto, um gradualismo da eficcia

das normas constitucionais, por no serem
idinticas quanto produo de seus efeitos e
sua intangibilidade ou emendabilidade.
Certos mandamentos constitucionais so
completos e plenos, por no exigirem normao subconstitucional posterior, independendc
de leis complementares ou de leis Qrdindrias que
permitam a sua aplicao imediata; outros no
tim essa execuo imediata, devendo ser completados por leis ulteriores. Nestes ltimos, os
efeitos pretendidos pelo poder constituinte s6
ocorrero se houver a requerida emisso de norma jurdica ordinria ou complementar.
H um escalonamento na intangibilidade e
nos efeitos dos preceitos constitucionais, pois
a Constituio contm normas com eficcia
absoluta, plena e relativa. Todas tim juridicidade, mas seria uma utopia considerar que tim
a mesma eficcia, pois o seu grau eficacial
varivel. Logo, no h norma constitucional
destruda de eficcia. Todas as disposies
constitucionais tim a possibilidade de produzir, sua maneira, concretamente, os efeitos
jurdicos por elas visados."
Outro no , na matria, o ensinamento de
Jos Afonso da Silva (op. cit., p. 75), para quem
"O que se pode admitir que a eficcia de certas normas constitucionais no se manifesta na
plenitude dos efeitos jurdicos pretendidos pe- .
lo constituinte, enquanto no se emitir uma normao jurdica ordinria ou complementar execut6ria, prevista ou requerida."

, precisamente, o que ocorre com o preceito inscrito no 3~ do art. 192 da Constituio

Federal, que configura, na clssica acepo das
regras constitucionais de eficcia limitada, uma
estrutura jurdica sem suficiente densidade
normativa. Sem a legislao integrativa da vontade do constituinte, normas constitucionais

- como a de que ora se trata - "no produziro efeitos positivos" e nem mostrar-se-o

aplicveis em plenitude, pois: "No receberam

(... ) do constituinte normatividade suficiente
para sua aplicao imediata" (Maria Helena
Diniz, op. cit., p. 101). Reclamam, em carter
necessrio, atos de mediao legislativa que lhes
complementem o prprio contedo normativo.
Essa exigncia de completabilidade da norma constitucional de eficcia meramente relativa torna-a, por via de conseqncia, diretamente dependente, para fins de sua integral
aplicabilidade, de ato legislativo futuro. Essa
particular situao normativa das regras constitucionais que demandam a interpositio legislatoris, para que possam, ento, operar, em plenitude, todas as suas conseqencias e virtualidades eficaciais, foi bem apreendida por Vezio
Crisafulli (op. cit., p. 159), que lhes conferiu a
designao formal de normas constitucionais
de eficcia limitada, por dependerem.
"(...) de emisso de uma normatividade futura, em que o legislador ordinrio,
integrando-lhes a eficcia, mediante lei (... ),
lhes d capacidade de execuo em termos de
regulamentao daqueles interesses visados."
A Consultoria-Geral da Repblica, em douto parecer da lavra do ento Consultor-Geral,
o eminente jurista Dr. J. Saulo Ramos, acentuou, com extrema preciso e propriedade, a
questo jurdica ora suscitada nesta sede recursal extraordinria:
"Anormainscritano3? do art. 192 da nova
Constituio qualifica-se, inegavelmente, como
preceito constitucional de integrao, a reclamar,
em carter necessrio, a mediao legislativa
concretizadora do comando nela positivado.
A imprescindibilidade da interpositio legislatoris evidencia-se em face da insuficincia mesma dos elementos normativos que compem a
estrutura da regra constit'Jcional em questo.
Na expressiva lio dos eminentes constitucionalistas Celso Ribeiro Bastos e Carlos Ayres de Britto (v. 'Interpretao e Aplicabilidade das Normas Constitucionais', p. 48/49,
1982, Saraiva), as normas de integrao - como a de que ora se trata - so 'inexeqveis
em toda a sua potencialidade', condicionandose, por isso mesmo, a sua real aplicao, existncia de 'utra norma integradora de sentidq,
de modo a surgir uma unidade de contedo
entre as duas espcies normativas'.

Na verdade, assinalam aqueles autores, a complementao integradora do preceito constitucional, por via legislativa, decorre do fato, juridicamente relevante, de a matria normada ainda no ter obtido 'definitividade em seu perfll '.
Na norma self-enforcing ou ex exeqvel por
si mesma - isto porque Prvida de suficiente
densidade -, revela-se-lhe o contedo exaustivo, a dar-lhe completude plena. Por isso mesmo, assinala Jorge Miranda (v. 'Manual de Direito Constitucional', tomo 11, p. 223, item n?
54, 2~ ed., 1983, Coimbra Editora, Limitada),
'o comando constitucional actualiza-se s por
si', ao contrrio dos preceitos destitudos de
exeqibilidade, que postulam a interveno do
legislador, para efeito de sua realizao ou de
sua efetividade.
A anlise do novo texto constitucional, que
prodigalizou a atividade concretizadora do Poder Legislativo, atribuindo-lhe a suprema incumbncia de desenvolver a normatividade inerente a inmeros preceitos constitucionais de integrao nele existentes, revela a presena, na
Carta Poltica, de normtlS abertas ou incompletas, cuja aplicabilidade depende, essencialmente, da existncia de um ato de realizao e de
atuao do comando nelas consubstanciado. A
lei, no caso presente, atua como instrumento de
concretizao do mandamento constitucional.
A caracterizao de juros reais - tema absolutamente estranho ao direito constitucional
- no decorre do texto maior, que sequer delineia elementos que possam fundamentar
aquela noo conceitual. No h, portanto,
um conceito constitucional autnomo, que
permita a imediata apreenso do sentido material do tema nele veiculado. Aquela noo
h de resultar, por isso mesmo, de definio
a ser veiculada no plano normativo infraconstitucional, que tome em considerao elementos e subsdios fornecidos pela teoria econmica, especialmente no que pertine estrutura (essentialia) dos juros e discriminao dos
custos, diretos ou indiretos, que influenciem
a sua estipulao.
A regra em anlise constitui complexo normativo aberto, cuja indeterminabilidade ou incompletude impe, como requisito inafastvel
de sua exeqibilidade, a edio de ato legislativo. O Congresso Nacional, nesse caso, assu-

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me o papel de sujeito concretizante, sem cuja

final deciso integradora tornar-se- impossvel aproximar a norma constitucional referida da realidade a que ela se destina.
Saliente-se, por necessrio, que a abertura
daquela norma constitucional no confere, em
face dos seus prprios elementos contenutsticos, a faculdade de o legislador proceder com
irrestrita liberdade, uma vez que, nela,
evidenciam-se fatores de restrio ao desempenho da atividade legiferante.
Com efeito, vislumbram-se, no preceito comentado, elementos determinantes negativos,
que impedem o legislador, na disciplina normativa das taxas de juros reais, de excluir, do
seu conceito e composio, 'comisses e quaisqUl?r outras remuneraes direta ou indiretamente referidas concesso de crdito: ou,
ainda, de autorizar-lhes taxas 'superiores a doze por cento ao ano (... )".
Sem necessidade de referir os valiosssimos
subsdios doutrinrios produzidos por juristas
eminentes e professores ilustres, do tomo de
Caio Tcito (RDP, vol. 88/151-157), Celso Ribeiro Bastos (RDP, vol. 88/172-181), Hely Lopes Meirelles (RDP, vol. 88/147-150), Ives Gandra da Silva Martins (RDp, vol. 88/182-189),
Jos Alfredo de Oliveira Baracho (RDP, vol.
89171-86),Jos Frederico Marques (RDP, vol.
88/158-161), Rosah Russomano (RDP, vol.
89/63-70), Arnold Wald e Geraldo Camargo
Vidigal, que concluram pela imprescindibilidade de lei complementar - pela necessidade, portanto, da interpositio legislatoris - para
viabilizar a integral aplicao da norma consubstanciada no 3~ do art. 192 da Constituio, basta considerar, na anlise do thema
decidendum, o magistrio de MANOEL
GONALVES FERREIRA FILHO ("Direito Constitucional Econmico", p. 130-152,
1990, Saraiva), para quem, verbis:
"A leitura deste art. 192 aponta inequivocamente ser ele uma norma de estruturao.
O caput, com efeito, prev uma lei complementar que reja o sistema financeiro nacional como um todo (... ). Nos seus itens e pargrafos
j enuncia bases e parmetros que devero
guiar o legislador quando este estabelecer a
prometida lei complementar. Como 'norma de
estruturao', o art. 192 se inclui tecnicamen-

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te entre as 'normas incompletas', condicionada que est a plena eficcia e conseqentemente a imediata aplicabilidade de seu mandamento a uma normao, de nvel inferior, subseqente. O art. 192 destarte uma norma noexeqvel, na terminologia de Jorge Miranda,
que adoto. Ou, se se preferir, 'non selfexecuting' para Cooley, 'no-auto-executvel'
para Rui Barbosa, no bastante em si' para
Pontes de Miranda, 'de eficcia limitada' para Jos Afonso da Silva. Sublinhe-se que e eficcia plena do art. 192 est condicionada a
uma lei complementar (... ). O discutido 3~
do art. 192, referente limitao das 'taxas de
juros reais', como pargrafo que , segue a sorte do artigo todo. E, no-exeqvel de imediato, depende da regulamentao por lei complementar.. .' '
O Supremo Tribunal Federal, ao analisar o
tema ora debatido em sede de ao direta de
inconstitucionalidade, estabeleceu que o preceito inscrito no art. 192, 3~, da Carta Poltica - por qualificar-se como estrutura normativa aberta e incompleta - no se reveste
de auto-aplicabilidade, o que impede o Poder
Judicirio, sem que exista o ato de concretizao legislativa reclamado pelo texto constitucional, de conferir executoriedade imediata
a essa regra de nossa Carta Poltica:
Tendo a Constituio Federal, no nico artigo em que trata do Sistema Financeiro Nacional (art. 192), estabelecido que este ser regulado por lei complementar, com observncia do que determinou no caput, nos seus incisos e pargrafos, no de se admitir a eficcia imediata e isolada do disposto em seu 3~,
sobre taxa de juros reais (12070 ao ano), at porque estes no foram conceituados. S o tratamento global do Sistema Financeiro Nacional,
na futura lei complementar, com a observncia de todas as normas do caput, dos incisos
e do art. 192, que permitir a incidncia
da referida norma sobre juros reais e desde que
estes tambm sejam conceituados em tal
diploma.
Em conseqncia, no so inconstitucionais
os atos normativos em questo (parecer da
Consultoria Geral da Repblica, aprovado pela

Presidncia da Repblica e circular do Banco

Central), o primeiro considerando no autoaplicvel a norma do 3 ~ sobre juros reais de
12070 ao ano, e a segunda determinando a observncia da legislao anterior Constituio de 1988, at o advento da lei complementar reguladora do Sistema Financeiro Nacional."
(ADin n? 4-DF, ReI. Min. Sydney Sanches)
No mesmo sentido j decidiram ambas as
1Urmas desta Corte, no julgamento de casos
concretos (cf. RE n? 157.897-RS, ReI. Min.
Carlos Velloso; RE n. 165.214-RS, ReI. Min.
Moreira Alves, dentre outros).
Tendo em vista, pois, os precedentes jurisprudenciais firmados pelo Supremo 'llibunal
Federal na apreciao da quaestio juris suscitada nesta sede recursal, conheo e dou provimento a este recurso extraordinrio para julgar improcedente a ao declaratria no que
concerne cobrana de juros reais em taxa su-

perior a 12070 a.a., invertidos, nessa pane, os

nus da sucumbncia.
o meu voto.
EXTRATO DA ATA
Recurso Extraordinrio n? 163.069-8. Origem: Rio Grande do Sul. Relator: Min. Celso
de Mello. Recte.: Banco do Estado do Rio
Grande do Sul S/A. Advs.: Hermes Edgar Vicente e Outros. Recdo: Ernesto de Bairros ME. Advs.: Neri ZeiImann e Outros.
Deciso: A Thrma conheceu do recurso e lhe
deu provimento, nos termos do voto do Relator. Unnime. 1~ Thrma, 28.09.93.
Presidncia do Senhor Ministro Moreira Alves. Presentes Sesso os Senhores Ministros
Sydney Sanches, Seplveda Pertence, Celso de
Mello e lImar Galvo.
Subprocurador-Geral da Repblica, Dr. Artur Castilho Pereira Neto. Ricardo Dias Duarte
- Secretrio.

TAXA DE JUROS REAIS - ART. 192 DA CONSTITUIO - LEI

COMPLEMENTAR
MRITO: ao julgada improcedente, por maioria de votos (declarada a constitucionalidade do ato normativo impugnado).
1 - Ministro que oficiou nos autos do processo da ADIn, como
Procurador-Geral da Repblica, emitindo parecer sobre medida cautelar,
est impedido de participar, como membro da Corte, do julgamento final
da ao.
2 - Ministro que participou, como membro do Poder Executivo, da
discusso de questes, que levaram elaborao do ato impugnado na
ADIn. no est, s6 por isso, impedido de participar de julgamento.
3 - Havendo sido a procurao outorgada ao advogado signatrio
da inicial, por Partido Poltico, com rep1T!Sentao no Congresso Nacional (art. 103, inc. VIII, da CF.), subscrita por seu Vice-Presidente, no exercfcio da P1T!Sidncia, e, depois, ratificada pelo P1T!Sidente, regular a representao processual do autor.
4 - Improcede a alegao preliminar, no sentido de que a ao, como proposta, visaria obteno de uma interpretao do 1i'ibunal, sobre
certa norma constitucional, se, na verdade, o que se pleiteia, na inicial,
a declarao de inconstitucionalidade de certo parecer da Co1trultoria
Geral da Repblica, aprovado pelo Presidente da Repblica e sf!guido de
circular do Banco Central.
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