Vous êtes sur la page 1sur 28

Lanalyse des politiques publiques :

Un panorama

Hugues Draelants
Christian Maroy

Revue de la littrature
(partie 1)

Revue de la
littrature
Juin 2007

Table des matires


1.

Crise de lEtat Providence et origines intellectuelles : lAPP, une pense de crise .............. 3
1.1

2.

Science politique et analyse des politiques publiques : ruptures et avances...................................... 4


Les diffrents courants et approches thoriques de lanalyse des politiques publiques ............ 5

2.1

Lanalyse des politiques publiques centre sur les thories de lEtat.................................................. 6

2.2

Lexplication du fonctionnement de laction publique ......................................................................... 7

2.3

Lvaluation des effets de laction publique......................................................................................... 9

3.

Lanalyse cognitive des politiques publiques : une sociologie politique de laction publique ..11
3.1

Un dpassement de lapproche squentielle .......................................................................................11

3.2

Une complexification du sens attribu laction publique.................................................................12

3.3

Des concepts diffrents, une vise commune ......................................................................................14

4.

Dbats actuels au cur de lanalyse des politiques publiques ....................................................20


4.1

Un pluralisme explicatif ou la recherche dune articulation entre diffrentes variables ...................20

4.2

Une faible rflexivit mthodologique ................................................................................................21

4.3

Analyse des politiques publiques ou sociologie de laction publique ? ..................................22

Bibliographie ........................................................................................................................................................23

Lanalyse des politiques publiques, un panorama

Draelants - Maroy

Lanalyse des politiques publiques, un panorama


Hugues Draelants
Christian Maroy

Comme en tmoigne le rcent dictionnaire des politiques publiques paru aux presses de
Science po, lanalyse des politiques publiques (APP) est dsormais configure et reconnue
comme une discipline relativement autonome. Pour plusieurs des auteurs phares de cette
discipline (voir en particulier Duran), lAPP peut aujourdhui constituer le socle dune
vritable sociologie de laction publique.

1. Crise de lEtat Providence et origines intellectuelles :


lAPP, une pense de crise
Historiquement, lintrt pour lAPP senracine dans le contexte de lide dune crise de
lEtat Providence (Duran, 1996, 2004). En effet, si le concept de policy analysis
apparat aux Etats-Unis pour la premire fois en 1958, sous la plume de Charles E.
Lindblom, le projet dune policy analysis resurgit dans lensemble du monde occidental
la faveur de la crise conomique et politique que les socits industrielles avances
connaissent partir des annes 1960 et 1970. La crise conomique mne alors
progressivement la remise en question du modle mme de lEtat providence qui avait
fond jusque-l la lgitimit de lintervention publique. La crise est galement politique
car elle nourrit les dsillusions par rapport la croyance dans la capacit des autorits
publiques grer de manire efficace et efficiente les affaires publiques. Bref, limage
dun Etat providence et dominateur succde limage dun Etat fragile et indcis. Cest
dans ce contexte1 que se gnralise un intrt pour lAPP : La nature des dbats les
plus prgnants au cours des annes 1970 et 1980 sur les thmes de la gouvernabilit
des dmocraties et de la crise de lEtat-providence explique maints gards lattrait et
lintrt pour une rflexion qui prend ouvertement pour thme dtude, laction des
pouvoirs publics. (Duran, 1996, p. 110).
Son attrait, considre Duran, a t en quelque sorte de faire croire qu dfaut davoir
une matrise pratique du monde, on pouvait au moins sen donner une matrise
intellectuelle. Le dsenchantement de la politique tel quil ressortait des premires
analyses tait aussi sa rationalisation. Les checs des politiques de lEtat-providence
devenaient enfin rationnels, cest--dire recevables dexplications fondes en raison. On
brisait ainsi avec lignorance entourant les choix politiques quant la ralit de leurs
effets pratiques, en mme temps quon entendait curieusement les sirnes de la fin des
idologies nous chanter que lorientation partisane des politiques avait moins de sens et
1

Pour une prsentation dtaille voir aussi le chapitre premier de louvrage de Mny et Thoenig (1989).

Lanalyse des politiques publiques, un panorama

Draelants - Maroy

dimportance que les mcanismes doprationnalisation travers lesquels elles taient


produites, au risque de consacrer un discrdit des valeurs (ibid., p. 109). Ds lors, la
rhtorique des effets pervers tait devenue le mythe porteur de lanalyse des politiques
publiques, et lincrmentalisme la seule morphologie de laction publique. (idem).
Lanalyse des politiques publiques a donc constitu une pense de crise , elle a
dailleurs contribu entriner cette vision dsenchante de lEtat. Aujourdhui
cependant, estime Duran, lheure

nest plus la critique dcapante de larrogance

gestionnaire ptrie de certitudes. LAPP doit maintenant participer la reconstruction


dun politique toujours entache dinefficacit, mais qui cherche prciser tout la fois
les principes et les conditions de sa lgitimit, et lespace qui lui est propre. Dsormais,
les problmes de laction publique ne peuvent se limiter la seule question de son
efficacit mais sinterroger sur la dmocratie et la participation, la constitution de
lespace public et rinvestir les questions de lgalit et de lgitimit longtemps tenues
pour secondaires. Cest pour ces raisons que Duran considre que lanalyse des politiques
publiques peut aujourdhui tre le socle de la constitution dune vritable sociologie de
laction publique (1996).

1.1 Science politique et analyse des politiques publiques : ruptures et


avances
Originellement formule aux Etats-Unis comme un ensemble de dispositifs de
recherche ayant pour ambition de fournir les recettes du bon gouvernement, la policy
analysis sest progressivement loigne de son orientation oprationnelle pour devenir
une discipline part entire de la science politique (Muller et Surel, 1998). Les
politiques publiques constituent en effet dsormais un niveau dinterprtation spcifique
de lactivit politique. Toutefois, lAPP balance toujours entre approche prescriptive des
politiques publiques (knowledge in the policy process) et approche descriptive des
politiques publiques (knoweldge of the policy process).
Avant de prsenter les diffrents courants danalyse des politiques publiques, prcisons
quelque peu les rapports entretenus entre la policy analysis (ou analyse des politiques)
en gnral et la science politique (analyse du politique). Car, comme Muller (2000) le
relve, lanalyse des politiques publiques a engendr une srie de ruptures par rapport
ltude classique de lEtat : lanalyse des politiques a contribu renouveler de manire
spectaculaire un certain nombre dinterrogations fondamentales de la science politique,
commencer par celles concernant la nature du pouvoir politique, parce quelle a conduit
sociologiser lanalyse de lEtat. (Muller, 2000, p.189). Ces ruptures doivent tre
entendues comme des avances par rapport la perspective orthodoxe danalyse du
politique.
Une premire rupture identifie par Muller se situe dans le renversement quopre
lanalyse des politiques publiques en saisissant lEtat partir de son action (ou de ses

Lanalyse des politiques publiques, un panorama

Draelants - Maroy

outputs et si possible de ses outcomes2). Rappelons que lapproche politologique


classique analyse lactivit politique dabord du point de vue de ses inputs (par ex. la
dimension de la comptition politique) (Muller et Surel, 1998). Les analystes des
politiques publiques ne vont plus hsiter ouvrir la bote noire de lEtat en
sinterrogeant

non

plus

seulement

sur

ses

dterminants

mais

aussi

sur

son

fonctionnement. Lanalyse des politiques publiques permet ainsi de sociologiser notre


regard sur lEtat et de dpasser les approches traditionnelles davantage juridiques.
() [L]analyse des politiques publiques a montr de manire sans doute dfinitive
que les fonctions de gouvernement sont irrductibles aux processus de reprsentation
politique et que lon ne peut pas dduire le contenu et les formes des activits
gouvernementales (en tant quactivits spcifiques) des caractristiques de la politique
lectorale. (Muller, 2000, p.190). Ainsi, a contrario des reprsentations de sens
commun, de nombreuses tudes ont montr combien est complexe la relation entre
alternance politique et changement du contenu des politiques publiques (ibid.).
Observer lEtat par le bas et en dtail (les rouages ) plutt que par le haut et en bloc
nest pas anodin. En effet, ltude des politiques publiques a ainsi jet un doute sur la
rationalit de laction publique. Muller considre quil sagit l dune seconde rupture dont
limpact occasionna une remise en cause encore plus importante de la perspective
traditionnelle (Muller, 2000). Les rsultats et la mise en uvre de laction publique
apparaissent dsormais irrductibles la phase de dcision. Celle-ci ne peut tre
apprhende comme un moment prcisment situable, mais constitue davantage un
processus insaisissable au cours duquel des acteurs multiples et divers vont participer
une sorte de dcantation progressive des choix (socialement construits) en mobilisant de
faon peu cohrente des informations et des donnes de nature incommensurable
(politiques, conomiques, affectives) (ibid.).

2. Les diffrents courants et approches thoriques de


lanalyse des politiques publiques
Pour prsenter les divers courants et approches thoriques de lanalyse des politiques
publiques, nous nous appuierons sur la typologie propose par Knoepfel, Larrue et
Varone (2001). Ceux-ci

distinguent en effet trois grands courants dans lanalyse des

politiques publiques :
1. lanalyse des politiques publiques centre sur les thories de lEtat ;

Par output, on entend les actes de mise en uvre dune politique publique (Knoepfel, et al., 2001), le terme

outcome de manire plus large que les effets viss par la politique renvoie lensemble des changements
dans la socit et lenvironnement naturel qui sont causalement imputables des politiques publiques
(p.101). Littralement outcome reprsente en effet ce qui sort de lactivit tatique. On y comprend
les effets viss et non voulus, souhaits et non souhaitables, directs et indirects. (p.102).

Lanalyse des politiques publiques, un panorama

Draelants - Maroy

2. lexplication du fonctionnement de laction publique ;


3. lvaluation des effets de laction publique.

2.1 Lanalyse des politiques publiques centre sur les thories de lEtat
Knoepfel et al. (2001) considrent quun premier courant de lanalyse des politiques
publiques est centr sur les thories de lEtat. Les tenants de ce courant seraient la
recherche de lessence mme de laction publique. Dans cette perspective, les politiques
publiques sont tudies comme des rvlateurs de sa nature, la vise dploye est
dabord interprtative, on sinterroge sur le rle de lEtat dans la socit. Il sagit dun
courant domin et revendiqu par les sciences politiques qui associe lapproche des
politiques publiques la philosophie politique et aux grandes questions relatives la
thorie de lEtat.
Lorigine gographique de ce courant est europenne et plus spcifiquement franaise.
Les auteurs qui sen revendiquent puisent leurs sources intellectuelles notamment chez
Max Weber et plus gnralement ensuite dans la ligne des rflexions sur la thorie de
lEtat en Europe. Knoepfel et ses collgues y situent des auteurs tels que Mny et
Thoenig (1989) ou encore Jobert et Muller (1987). Ce courant se divise lui-mme en
diffrentes familles de pense, Mny et Thoenig distinguent ainsi 3 modles
thoriques :
Premirement celui de lEtat au guichet qui conoit les politiques publiques
comme des rponses des demandes sociales. Dans le cadre de ce modle
thorique, lanalyse se place dans une perspective doptimisation des choix
collectifs et des comportements des bureaucrates , cest notamment la
perspective adopte par lcole du public choice , qui recourre la thorie de la
rationalit limite. Par exemple, selon cette conception, labsence dune politique
publique dans un domaine quelconque tmoignerait du fait quil nexiste pas de
problme public rsoudre.
Un second modle analyse lEtat, en tant quinstrument au service soit dune
classe sociale (approche no-marxiste) soit de groupes spcifiques (approche nomanagriale, inspire de la sociologie des organisations). Ce type danalyse met
en vidence la faible autonomie de lEtat vis--vis des intrts particuliers. Dans
cette optique, un problme social ne peut devenir un problme public que si son
traitement sert les intrts des classes (conomiquement) dominantes ou des
lites
Enfin, un troisime modle insiste sur la distribution des pouvoirs et sur les
interactions entre acteurs, soit par le biais de la reprsentation et de
lorganisation des diffrents intrts sectoriels ou catgoriels (approche nocorporatiste, ex. travaux de Jobert et Muller), soit par le biais des organisations et
rgles institutionnelles qui encadrent ces interactions (no-institutionnalisme).

Lanalyse des politiques publiques, un panorama

Draelants - Maroy

En rsum, ce qui caractrise ce premier courant est quil se focalise sur les politiques
publiques non pas pour elles-mmes, mais comme un moyen de comprendre la place du
secteur public au sein de la socit et son volution dans le temps, ce qui conduit
introduire

lanalyse

du politique dans

lanalyse

empirique

de

laction

et

des

organisations publiques et centrer lanalyse sur cette interface. (Knoepfel et al.,


2001, p. 6).

2.2 Lexplication du fonctionnement de laction publique


Le second courant repr par Knoepfel, Larrue et Varone se focalise plus particulirement
sur lexplication du fonctionnement de laction publique. Dans ce cas, idal-typique faut-il
le prciser, lanalyse de politiques publiques savre un moyen de comprendre les modes
opratoires ou la logique de laction publique plutt quun rvlateur dun fonctionnement
gnral du systme politique. Ds lors, lattention nest plus focalise sur la justification
dune thorie mais sur la mise en vidence de permanences, de rgles gnrales de
fonctionnement propres aux actions publiques. Il sagit de la problmatique initiale des
analystes des politiques publiques.
Ce courant puise ses sources intellectuelles dans les rflexions des politologues
amricains des annes 1950-60, dans un contexte de rationalisation de la dcision
publique en vue daccrotre lefficacit. Citons quelques auteurs emblmatiques : Laswell
(1951) dabord, linspirateur principal avec une orientation managriale ; Simon
(1957) galement avec ses travaux sur les processus de dcisions humaines et son
concept de rationalit limite ; Lindblom (1959) ensuite et ses travaux sur les marges de
manuvre limites des dcideurs publics (concept de changements incrmentaux3 ) ;
Easton (1965) enfin qui appliqua la systmique au monde politique dans son ensemble.
Au sein mme de ce courant, on peut dissocier deux coles (avec nanmoins des liens et
des ponts possibles entre les deux) :
-

Dune part lanalyse de la politique qui sattache dvelopper une meilleure


connaissance des processus de formulation et de mise en uvre des politiques
publiques, on retrouve ici la fonction classique du scientifique dtach de laction
et bornant son rle au progrs des connaissances.

Dautre part, lanalyse pour la politique en recherche dun savoir mobilisable pour
et dans les processus de formation et de mise en uvre des politiques publiques

Selon Kingdon (1984) qui a repris son compte la notion dans son modle des courants , un changement

de politique est incrmental (c.--d. marginal, non radical, caractris par des situations dhybridation)
notamment lorsque la sparation des pouvoirs pose des obstacles institutionnels au changement majeur de
laction

publique.

Un

changement

majeur

devient

toutefois

dopportunit (par ex. un changement de majorit politique).

possible

lorsque

souvre

une

fentre

Lanalyse des politiques publiques, un panorama

Draelants - Maroy

qui correspond davantage la fonction du professionnel mobilisant sa science


pour laction.
Les approches scientifiques dominantes de ce courant sont la science administrative,
lanalyse systmique, la sociologie de la dcision publique et plus gnralement la
sociologie

de

laction

collective,

les

sciences

conomiques,

et

les

sciences

de

linformation.
On trouve ici une conception de lEtat sensiblement diffrente de celle prsente dans le
courant prcdent. En effet, lEtat est apprhend non plus comme un acteur unique
mais plutt en tant que systme politico-administratif, complexe et souvent htrogne,
dont il faut comprendre le fonctionnement pour ventuellement tirer des prdictions
ou des recommandations .
Plusieurs perspectives doivent toutefois tre distingues ici selon Knoepfel et al. (2001) :
(1) certaines analyses inspires de la sociologie des organisations (Crozier et Friedberg,
1977) ainsi que de lanalyse des systmes (Simon ; Morin ; Le Moigne) mettent laccent
sur les processus de dcision et les stratgies des acteurs, analysant des systmesacteurs ou systmes dactions concrets ; (2) une autre perspective danalyse, domine
par lapproche de lconomie politique, se focalise sur les outils et instruments de
lintervention publique et tudie les modes daction publique au regard de leur efficacit
macro-conomique (effets des politiques publiques sur la politique conomique) et microconomique (cf. New Public Management, soit lapproche de la clientle des services
publics) ; (3) une troisime approche relevant de disciplines telles que les sciences
administratives et le droit administratif tudie les structures, procdures et formes
institutionnelles
institutionnelles

de

ladministration

(c.--d.

les

rformes

publique,

de

mme

administratives)

plutt

que
que

les

politiques

substantielles

(politiques publiques concrtes) ; (4) enfin une approche cognitive se dveloppe


depuis quelques annes, et a dailleurs acquis une grande importance depuis le milieu
des annes 80 (Sabatier et Schlager, 2000). Cette approche cognitive marque par une
sociologie politique tenant compte du rapport de dtermination qui lie les structures
sociales et laction cognitive (cf. double hermneutique de Giddens, 1987) sefforce de
saisir les politiques publiques comme des matrices cognitives et normatives constituant
des systmes dinterprtation du rel, au sein desquels les diffrents acteurs publics et
privs pourront inscrire leurs actions (Muller et Surel, 1998, p. 47). Cette approche
analyse

ainsi

dans

une

perspective

constructiviste

le

rle

des

ides

et

des

reprsentations dans la formation (ex. la dfinition des problmes soumis laction


publique) et le changement des politiques publiques.
En rsum, on dira que ce deuxime courant centr sur lexplication du fonctionnement
de laction publique est caractris par une volont de comprendre la complexit des
processus de dcision publique, par un dcoupage en diffrentes variables de lobjet
danalyse. On trouve un prolongement de cette approche dans le management public et

Lanalyse des politiques publiques, un panorama

laide

la

dcision,

toutefois

elle

sen

distingue

Draelants - Maroy

fortement

par

son

absence

doprationnalit directe (Knoepfel et al., 2001).

2.3 Lvaluation des effets de laction publique


Un troisime courant enfin concentre son attention sur lexplication des rsultats de
laction publique et ses effets sur la socit, au regard des buts poursuivis et/ou en terme
deffets indirects ou indsirables. Outre une mission de contrle, lvaluation remplit
surtout aux yeux de ses partisans une mission daide la dcision, outil de gestion et
catalyseur pour amorcer des processus dapprentissage collectif auprs des dcideurs et
membres de la fonction publique (Varone et de Visscher, 2001). En somme, lvaluation
cherche identifier dventuels dcalages entre la programmation lgislative et la ralit
de lexcution, les expliquer et proposer des mesures pour pallier les dficits de mise
en uvre ou les lacunes dans la conception mme de la politique publique (Jacob, 2004).

Lanalyse des politiques publiques, un panorama

Draelants - Maroy

Les huit tapes de la gense et de la mise en uvre d'une politique publique


Objets d'valuation

Critres d'valuation

Conception
de la politique publique

Consistance empirique
et cohrence logique du modle
de causalit

Formulation du programme
Policy-Design /
Programme administratif

Cohrence et lgalit des


programmes administratifs

Mise en place d'une structure


d'excution cantonale/communale
Arrangement politico-administratif
de m ise en uvre

Adquation de la
structure mise en uvre

Etablissement de plans d'action


stratgiques pour l'excution
Plans d'actions
pour la mise en uvre
Formulation (plus ou moins
participative) d'outputs

Adquation de la planification

Outputs

Adquation et efficience de la
production d'outputs

Dcisions des groupes-cibles


de modifier leur comportem ent
conformment aux outputs
Impacts

Effectivit

Effet rel des changements de


comportement des groupes-cibles
sur l'tat du problme social
rsoudre
Outcomes

Efficacit et efficience eu gard


aux effets

Evaluation de la politique publique


au sens troit
Effets de l'valuation de la
politique publique

Qualit de l'valuation

Feedbacks ( chaque niveau)

source : Knoepfel et Bussm an, 1998

Figure 1. Les tapes du policy cycle selon Knoepfel et Bussman

Lanalyse des politiques publiques, un panorama

Draelants - Maroy

3. Lanalyse cognitive des politiques publiques : une


sociologie politique de laction publique
3.1 Un dpassement de lapproche squentielle
Des

cadres

classiquement

danalyse
4

similaires

mobiliss

pour

celui prsent ci-dessus

observer

laction

publique.

(Figure 1) ont
De

tels

modles

se

caractrisent par une approche squentielle des politiques, qui consiste dcouper
celles-ci en une srie de squences daction, qui correspondent la fois une description
de la ralit et la fabrication dun type idal de laction publique. Ces squences,
gnralement 5 ou 6, permettent de suivre le dveloppement dune politique travers un
certain nombre dtapes (strategist approach) depuis la mise sur agenda (agenda
setting) du problme traiter jusqu lvaluation de limpact du programme (policy
evaluation) en passant par la mise en uvre des mesures adoptes (implementation)
Une approche squentielle prsente un certain nombre davantages. Elle propose tout
dabord un cadre danalyse simple de laction publique, qui introduit un minimum dordre
dans la complexit des actions et dcisions constituant une politique publique. Elle
permet ensuite de rompre avec les reprsentations de laction publique construites par
les lites dirigeantes ; substituant ainsi une approche sociologique aux reprsentations
juridiques. Le processus collectif de dcision sanalyse en effet travers des jeux
dacteurs, tmoignant ainsi dune sociologisation de lanalyse.
On peut cependant rpertorier dimportantes ombres au tableau. Une premire limite
dune approche squentielle rside dans ce quelle offre une vision trop linaire de
laction publique et risque de donner une cohrence artificielle la politique publique.
Certaines tapes peuvent par exemple tre inexistantes ou leur ordre invers, leur
enchanement peut aussi tre problmatique. Un second dfaut surgit de la posture
thorique implicitement prsente dans ce type danalyse des politiques publiques qui
consiste aborder celles-ci sous langle problem solving. On postule alors de faon sousjacente que lobjet des politiques se rduit la rsolution des problmes. Or selon Muller
et Surel, les politiques publiques ne servent pas uniquement rsoudre les
problmes. Ceux-ci sont rsolus par les acteurs sociaux eux-mmes travers la mise
en uvre de leurs stratgies, la gestion de leurs conflits et surtout, travers les
processus dapprentissage qui marquent tout processus daction publique. (Muller et
Surel, 1998, p.31). Lapproche par tapes conduit conjointement minimiser le rle des
acteurs sociaux et de leur contexte puisque linterprtation se centre sur laction de lEtat
(approche top down) (Knoepfel et al., 2001).

La littrature consacre au sujet retient en gnral le modle de Charles O. Jones [1970] en tant

qutalon. Celui-ci se dcompose de la manire suivante : mise sur agenda (agenda-setting), formulation
(policy formulation), dcision (decision), mise en uvre (implementation), valuation (policy evaluation),
terminaison (policy termination). (Harguindeguy, 2004, p. 148).

Lanalyse des politiques publiques, un panorama

Draelants - Maroy

Muller et Surel considrent en revanche que les politiques publiques ont pour
caractristique de construire et de transformer les espaces de sens au sein desquels les
acteurs vont poser et (re)dfinir leurs problmes , et tester les solutions quils
favorisent. Faire une politique publique, ce nest donc pas rsoudre un problme,
mais construire une nouvelle reprsentation des problmes qui met en place les
conditions socio-politiques de leur traitement par la socit, et structure par l mme
laction de lEtat. (Muller et Surel, 1998, p.31). Voil en substance le postulat de base
de lanalyse cognitive (et normative) des politiques publiques, approche que nous allons
prsent dvelopper.
Fentre dopportunit et dconstruction de la rationalit type problem solving
Analysant le processus de mise sur agenda, Kingdon propose dexpliquer pourquoi
certains problmes donnent effectivement lieu des dcisions et dautres pas. Selon lui,
les solutions ne sont pas cres pour rsoudre des problmes particuliers et nont pas
besoin de ces problmes pour exister, contrairement ce que postule une approche en
terme de problem solving. La dcision se comprend mieux, estime-t-il, comme
louverture dune fentre dopportunit . La mtaphore de la fentre est employe
pour dsigner un moment limit dans le temps qui doit tre saisi lorsque plusieurs
courants possdant chacun un dveloppement autonome selon une logique et un
calendrier propre se rejoignent. Le premier courant est celui des problmes. Selon
Kingdon, trois mcanismes rendent visibles les situations problmatiques : les indicateurs
(ex. un taux de chmage lev), les vnements (ex. une catastrophe) et les feedbacks
(ex. les rsultats dune valuation). Le second courant est celui des solutions qui se
dveloppe indpendamment du premier. Celui-ci est port par des entrepreneurs
politiques et comprend souvent des alternatives concurrentes. Kingdon souligne que
celles-ci doivent tre techniquement possibles, compatibles avec les valeurs dominantes
et capables denvisager les contraintes futures. Enfin le troisime courant est celui des
rgles et calendriers propres la vie politique (vie des partis politiques, campagnes
lectorales, alternance, action des groupes de pression). Lorsque le contexte politique
devient favorable et/ou quun problme surgit et vient capter lattention du
gouvernement, rien dans le courant des problmes ni dans celui de la politique ne
spcifie quoi faire. Les alternatives portes par des entrepreneurs entrent alors en jeu et
peuvent alors permettre un problme de passer lagenda gouvernemental (liste des
sujets dattention du gouvernement) et peut-tre lagenda dcisionnel (liste des sujets
qui se traduisent par une dcision effective). Les fentres dopportunit qui souvrent,
lorsque les courants se rejoignent peuvent dailleurs se refermer trs rapidement, lorsque
les acteurs ne russissent pas passer laction ou lorsque les vnements qui ont
provoqu louverture ne sont plus dactualit ou encore par dfaut dalternative
disponible. Insistons sur le fait que le modle de Kingdon ne postule aucune mcanicit,
la fentre dopportunit constitue une mise en scne probabiliste qui permet
dagencer les diffrents lments de lhistoire, ses personnages, ses dcors et de
proposer une interprtation de la pice (Ravinet, 2004).

3.2 Une complexification du sens attribu laction publique


Si les politiques publiques ne servent pas (en tout cas pas seulement) rsoudre des
problmes, cela signifie que contrairement ce que laisse entendre le discours officiel, la
relation entre action publique et problmes publics est minemment plus complexe que

Lanalyse des politiques publiques, un panorama

Draelants - Maroy

ne le suggre lide rpandue selon laquelle les politiques serviraient rsoudre les
problmes5 .
Cet

axiome

impertinent,

point

de

dpart

de

lanalyse

cognitive

des

politiques

publiques, senracine dans un constat. Selon Muller, les politiques publiques ne sont pas
en mesure de rsoudre les problmes tout dabord, argumente-t-il, parce que personne
ne saccorde sur la dfinition mme des problmes. Ensuite, parce quil ny a jamais
consensus sur la chane causale qui produit le symptme que lon veut traiter. Enfin,
parce que lon est en gnral incapable de mesurer srieusement les effets de laction
publique sur la socit.
A quoi servent alors les politiques publiques ? Muller soutient qu elles constituent
des espaces (des forums) au sein desquels les diffrents acteurs concerns vont
construire et exprimer un rapport au monde qui renvoie la manire dont ils
peroivent le rel, leur place dans le monde et ce que le monde devrait tre (2000, p.
195).

Cette lecture laisse clairement transparatre la double dimension cognitive et

normative des politiques publiques, celles-ci servent la fois construire des


interprtations du rel (ex. pourquoi le chmage persiste-t-il ?) et dfinir des modles
normatifs daction (ex. il faut rendre le travail plus flexible) (Muller, 2000). Toute
politique apparat ainsi comme mise en sens du monde au sens o cette construction
sociale conjugue simultanment une ide des problmes traiter, une reprsentation du
groupe social ou du groupe concern quelle contribue faire exister et une thorie du
changement social.
En effet, ainsi que lexprimait dj Bourdieu6 dans un court article sur les conditions de
possibilit et les limites de lefficacit politique : Laction politique est possible parce
que les agents qui font partie du monde social, ont une connaissance (plus ou moins
adquate) de ce monde et que lon peut agir sur le monde social en agissant sur leur
connaissance de ce monde. Cette action vise produire et imposer des reprsentations
(mentales, verbales, graphiques ou thtrales) du monde social qui soient capables
dagir sur ce monde en agissant sur la reprsentation que sen font les agents. Ou, plus
prcisment, faire ou dfaire les groupes et, du mme coup, les actions collectives
quils peuvent entreprendre pour transformer le monde social conformment leurs
intrts en produisant, en reproduisant ou en dtruisant les reprsentations qui
rendent visibles ces groupes pour eux-mmes et pour les autres et qui peuvent prendre

La dfinition de ce qui est jug problmatique et doit faire lobjet dune intervention collective procde certes

dune part de donnes objectives , mais aussi dun travail de construction, de dfinition des situations par
les acteurs en prsence.
6

Bourdieu nest jamais cit dans les bibliographies des auteurs se situant dans ces approches cognitives de

laction publique. On constate nanmoins la lecture de ses travaux sur les questions de politique quun
dialogue fructueux pourrait sengager entre Bourdieu et ces approches cognitives. Sur cette question voir
cependant Journal of Education Policy (2005).

Lanalyse des politiques publiques, un panorama

Draelants - Maroy

la forme dinstitutions permanentes de reprsentation et de mobilisation. (Bourdieu,


1981, p. 69). Il mettait ainsi en vidence lefficacit symbolique de la politique et
limportance accorder au discours politique qui en tant qunonc performatif est aussi
une action qui vise faire advenir ce quil nonce7. Pour Bourdieu, toute thorie est un
programme de perception et, ajoute-t-il, cela nest jamais aussi vrai que pour les
thories du monde social dans lesquelles le pouvoir structurant des mots, leur
capacit de prescrire sous apparence de dcrire et de dnoncer sous apparence
dnoncer (ibid., p. 69) est particulirement indiscutable. Et Bourdieu de donner
lexemple dune pratique comme lalcoolisme dont la ralit sociale se trouve change
selon quelle est perue et pense comme une tare hrditaire, une dchance morale,
une tradition culturelle ou une conduite de compensation. (ibid., p. 70).

3.3 Des concepts diffrents, une vise commune


Lapproche cognitive de laction publique a t prsente plus haut comme un courant
gnral danalyse des politiques. Cependant, cette perspective thorique nest pas
unifie, il ne sagit pas dune cole ni dun courant cohrent de travaux et
dorientations thoriques et mthodologiques. En ralit, cette approche renvoie une
grande diversit de travaux. Il sagit en fait dune srie de recherches apparues au cours
des annes 1980-1990 qui tentent de dpasser certaines limites associes aux
controverses thoriques antrieures (Surel, 2004). En ce sens, il savre plus prcis de
parler d approches cognitives . Cette expression gnrique est consacre dans le
dictionnaire des politiques publiques pour dsigner les travaux qui insistent sur le poids
des lments de connaissance, des ides, des reprsentations ou des croyances sociales
dans llaboration des politiques, des aspects jusqualors ngligs dans la littrature sur
lAPP8.

Muller et Surel (1998) reprent trois approches distinctes au sein du courant de lanalyse
cognitive des politiques. Les divergences concernent notamment les concepts mobiliss
dans lanalyse. Un premier modle conceptuel repose sur la notion de paradigme (Hall,
1993), un second sur celle dadvocacy coalition cest--dire de coalition plaidante
(Sabatier, Jenkins-Smith, 1993) et un dernier sur la notion de rfrentiel (Jobert, Muller,
1987 ; Faure, Pollet, Warin, 1995). Explicitons quelque peu ces diverses notions.

En ce sens, Bourdieu lie les questions du savoir et du pouvoir car, selon lui, les rapports de force rels sont

indissociables de lactivit symbolique de lgitimation qui consiste dcrire et nommer la ralit (Accardo,
1997, p. 79).
8

Notons que les approches cognitives sont particulirement bien reprsentes au sein de la rflexion franaise
sur laction publique. Certains y voient dailleurs une certaine spcificit franaise (Muller, 2004 ; Hassenteufel
et Smith, 2002). Ce qui ne signifie bien entendu pas que ces approches soient utilises exclusivement en France
mais seulement quelles sy dveloppent plus quailleurs, le mainstream international tant domin par des
approches en termes de choix rationnel. Dans la littrature internationale, on parle aussi dapproches fondes sur
les ides, les discours ou les rcits.

Lanalyse des politiques publiques, un panorama

Draelants - Maroy

(1) Pour dvelopper son ide de paradigme, Hall (1993) part de la conception de la
politique comme un apprentissage social. Le concept dapprentissage postule que les
ides sont centrales dans la ralisation des politiques. Il entend donc dvelopper de
manire plus complte le rle jou par les ides dans le processus politique afin de
comprendre comment se produit concrtement lapprentissage. Il amorce sa rflexion sur
base de lobservation suivante : les dcideurs politiques travaillent ordinairement dans un
contexte socio-idologique prcis constitu dides, de normes qui dfinissent non
seulement les buts de la politique et le genre dinstruments mobilisables pour les
atteindre, mais galement la nature mme des questions quils sont censs aborder. Ce
contexte incrust (embedded) jusque dans la terminologie mme travers laquelle
communiquent les politiciens savre influent prcisment cause de son aspect vident
qui ne le rend donc pas favorable un examen global minutieux. Cest ce cadre
interprtatif, cette matrice cognitive et normative que Hall dsigne par lexpression de
paradigme politique, par analogie aux paradigmes scientifiques dcrits par Kuhn (1970).
Pour illustrer son concept, Hall parle du paradigme keynsien qui a orient depuis
laprs-guerre jusque dans les annes 1970 la politique macroconomique en Grande
Bretagne. Les ides de Keynes, une fois institutionnalises dans les procdures du Trsor
britannique (British Treasury) et formalises comme la synthse noclassique dans
de nombreux textes de rfrence, orientaient alors, la manire dun prisme, la vision
des politiciens, spcifiant quoi ressemblait le monde conomique, comment lobserver,
quels buts taient atteignables travers la politique et quels instruments il fallait
mobiliser pour y parvenir (Hall, 1993).
Ce modle envisage la ralisation de politiques publiques comme un processus qui
implique trois variables centrales : des objectifs gnraux, fils rouges de la politique dans
un secteur prcis, les techniques ou mthodes utilises pour atteindre ces objectifs et les
rglages prcis des divers instruments. Sur base de ces variables, Hall envisage le
changement politique en fonction de diffrents ordres. En priode normale se
produisent uniquement des changements de premier ordre et de second ordre, cest-dire des volutions de politique qui portent sur les techniques et leurs rglages sans
remettre en question le but guidant laction publique. Au-del de ces ajustements
incrmentaux, seul un processus de changement de troisime ordre, caractris par des
transformations radicales des lignes directrices de la politique, est susceptible de mener
une mutation de paradigme (Hall, 1993). Le passage dun paradigme un autre se
produit lors de priodes de crise qui impliquent une accumulation danomalies. Les
volutions isolables dans le monde rel ne parviennent plus tre anticipes ni
mme expliques au regard de la matrice cognitive et normative dominante. Celle-ci,
ainsi que la configuration dacteurs qui y est attache, perd donc progressivement sa
lgitimit. Les rats de lancien paradigme vont alors initier une phase de contestation
avec apparition de matrices cognitives et normatives concurrentes portes par des
configurations dacteurs distinctes dans le dbat public (Muller et Surel, 1998). In fine, le
processus de remplacement dun paradigme par un autre repose davantage sur des
bases sociologiques quobjectives. Le rsultat dpendra moins de la stricte validit

Lanalyse des politiques publiques, un panorama

Draelants - Maroy

scientifique des arguments mobiliss de part et dautre que des avantages positionnels
sur lchiquier politiques des coalitions dacteurs (Hall, 1993).
(2) Largument de base de lAdvocacy Coalition Framework (ACF) est que la prise
de dcision en matire de politique publique peut tre mieux comprise comme une
comptition entre coalitions de cause, chacune tant constitue dacteurs provenant
dune multitude dinstitutions (leaders de groupes dintrts, agences administratives
officielles, lgislateurs, chercheurs et journalistes) qui partagent un systme de
croyances9 li laction publique et qui sengagent dans un effort concert afin de
traduire des lments de leur systme de croyance en une politique publique (Sabatier
et Schlager, 2000, p. 227). Soulignons certains lments cognitifs de ce modle,
directement inspirs de thories psychologiques: premirement, les croyances des lites
varient selon leur ampleur ou tendue. Ainsi, les croyances qualifies de larges et
centrales (deep core), au sens o elles sappliquent la plupart des politiques sont
considres plus difficiles changer que les croyances restreintes, portant sur des
aspects secondaires qui sappliquent des pans spcifiques dun secteur des politiques
publiques (policy core). Autre exemple demprunt la psychologie sociale et cognitive :
lide selon laquelle les acteurs accordent davantage de valeur aux pertes quaux gains
(prospect theory) et sont donc plus enclins se remmorer les dfaites que les victoires.
Un tel modle thorique prsente donc lavantage par rapport un modle du choix
rationnel dintgrer laspect important des biais dans les perceptions des acteurs (ibid.).
LAdvocacy Coalition Framework cherche en outre situer ces lments cognitifs dans le
contexte des facteurs socio-conomiques, culturels et institutionnels qui contraignent le
processus dlaboration des politiques publiques (ibid.).
En ce qui concerne le changement, lhypothse centrale consiste dire que le
changement politique majeur requiert une forme de perturbation exogne au secteur,
telle que des changements dans les conditions socio-conomiques ou des lections
entranant une redistribution significative des ressources politiques. Notons que le
modle de ladvocacy coalition framework considre la possibilit de changement du
noyau dur des

systmes

de croyance,

mais

convient

nanmoins

quun tel

changement demeure extra-ordinaire. Tout en ne se limitant pas aux modalits


dvolution classiques centres sur les notions dincrmentalisme et dapprentissage,
celles-ci sont toujours considres comme pertinentes par

ladvocacy coalition

framework et les autres approches cognitives abordes.


(3) La notion de rfrentiel renvoie aux cadres cognitifs des socits modernes et
industrielles o compte tenu de la forte division du travail entre secteurs, il existe un
besoin de dvelopper des systmes dides qui donneront un sens et serviront de guides
laction publique au sein des divers secteurs de politiques publiques comme dans les
relations entre le secteur et la socit entire (Sabatier et Schlager, 2000). Cest le

Cest nous qui soulignons.

Lanalyse des politiques publiques, un panorama

Draelants - Maroy

rfrentiel qui remplit cette fonction. Ainsi ct du rfrentiel global prsentant une
image sociale de toute la socit vont sordonner une pluralit de rfrentiels sectoriels
constitus chacun de valeurs fondamentales, des perceptions des problmes les plus
srieux en rapport avec ces valeurs, des relations causales pertinentes qui correspondent
limage dominante du secteur, de la discipline, de la profession (Simoulin, 2000).
Un rfrentiel est dune part partiellement contraignant, mais dautre part il constitue
galement un outil pour faonner et modifier le rel, une construction qui permet
dexprimenter et de parfois dcouvrir des alternatives ou des opportunits (Simoulin,
2000, p. 334).
Le modle du rfrentiel intgre par ailleurs la notion intressante de mdiateur10 pour
expliciter comment merge concrtement un rfrentiel. Les mdiateurs sont ces acteurs
fondamentaux qui percevront ou construiront un problme (fonction cognitive), tout en
dfinissant et proposant des solutions (fonction normative). Il sagit en gnral de
personnes appartenant un petit groupe dlites politiques ou professionnelles (ou
encore dexperts) qui travaillent au sein dagences administratives, de groupes dintrts
et/ou de corporations professionnelles.
En ce qui concerne le changement de rfrentiel, on se situe ici dans une explication
semblable celle donne dans le cas du paradigme. De faon analogue on identifie des
phases normales , priodes de stabilit, durant lesquelles un cadre dinterprtation du
monde est reconnu comme vrai par une majorit dacteurs, et des phases de crise
caractrises par le surgissement d anomalies qui tmoignent de lincapacit
croissante du paradigme ou rfrentiel rendre compte du rel.
Cependant ce point commun entre le concept de rfrentiel et celui de paradigme cache
une divergence sur les conditions dinvalidation de la matrice cognitivo-normative : un
paradigme sera invalid in fine travers lpreuve de la vrification exprimentale
(lpreuve des faits, du rel)11, tandis que linvalidation dun rfrentiel reposera sur une
transformation des croyances des acteurs concerns. En ce sens on peut dire que ce
modle

savre

davantage

relativiste

mais

pas

forcment

moins

dterministe.

Lhypothse dfendue par Muller est en effet que le rfrentiel dune politique publique
doit se transformer lorsque apparat une dissonance cognitive dans le rapport globalsectoriel, un dcalage avec le cadre dinterprtation globale dune socit (le rfrentiel
global) (2000, p. 196). Ce dcalage est peru comme insupportable parce que le
rfrentiel qui structure le sens de la politique et laction des acteurs concerns ne leur

10

Pour davantage de dtails sur les mdiateurs, voir Simoulin, 2000.

11

Mme si ensuite ladoption dun nouveau paradigme est question de luttes et de rapports de force politiques.

Lanalyse des politiques publiques, un panorama

Draelants - Maroy

permet plus de comprendre leur rapport au monde et dagir sur lui : le rel en devient
priv de sens12.
Au-del des divergences de vues entre les partisans de lanalyse cognitive des politiques
publiques, il nous semble davantage important pour notre propos de souligner et de
retenir une srie de caractristiques communes.
Les auteurs se rclamant de ce courant incluent tout dabord un questionnement au
niveau macro, qui tmoigne in fine du souci dtudier linfluence exerce par des normes
sociales globales, des matrices cognitives et normatives sur les comportements sociaux
et sur les politiques publiques, quelles que soient les expressions idiosyncrasiques
employes (paradigmes ; systmes de croyance ; ou rfrentiels) (Muller et Surel,
1998).
Les trois notions recouvrent des composantes analogues. Surel (1998) identifie pour
chacune de ces matrices cognitives et normatives trois ou quatre composantes majeures
qui forment systme au sein dune mme matrice paradigmatique (Figure 2).

Figure 2. Les composantes des matrices cognitives et normatives

Principes
mtaphysiques

Paradigme

ACF

Rfrentiel

policy
paradigm

deep core

valeurs,
images

policy core

normes

Principes
spcifiques
Modes daction

Instruments

choix des
instruments
spcification
des instruments

algorithmes

secondary
aspects

Source : Yves Surel, Ides, intrts, institutions dans lanalyse des politiques publiques ,
Pouvoirs, 87, 1998, p.161-178.

12

Nous verrons que dans le cas de la rforme du premier degr, nous ne sommes pas du tout dans cette

situation de dcalage. Cela nous semble dailleurs un lment important pour comprendre le relatif chec de
cette rforme et sa difficile mise en uvre.

Lanalyse des politiques publiques, un panorama

Draelants - Maroy

Premirement, on retrouve dans les trois modles la conviction quil existe des valeurs et
des principes gnraux ou mtaphysiques qui dfinissent une vision du monde
particulire, c.--d. des principes abstraits qui dfinissent le champ des possibles et du
dicible dans une socit donne, identifiant et justifiant lexistence de diffrences (voire
dingalits) entre individus et/ou groupes, hirarchisant un certain nombre de
dynamiques sociales
En second lieu, les matrices cognitives comprennent aussi des principes spcifiques, qui
dclinent diversement les principes les plus gnraux. Cette seconde strate cognitive et
normative , comme Muller et Surel (1998) la nomment, oprationalise les valeurs
communes dans un domaine et/ou une politique prcise et/ou un sous-systme.
Les troisimes et quatrimes composantes rejoignent des considrations pratiques. En
effet, lensemble des lments cognitifs et normatifs dtermine non seulement des axes
daction souhaitables mais conduit encore mobiliser certaines modes daction
(mthodes et moyens appropris) et certains instruments plutt que dautres pour
raliser les impratifs normatifs dfinis prcdemment.
Bref, comme lexpriment parfaitement Muller et Surel :

Au total, cest donc lensemble de ces lments, faisant systme, qui dresse
ainsi des cartes mentales particulires. Lintrt heuristique de distinguer ces
diffrentes composantes repose essentiellement sur le fait quelles permettent
disoler analytiquement les processus par lesquels sont produites et lgitimes
des reprsentations, des croyances, des comportements, notamment sous la
forme de politiques publiques particulires dans le cas de lEtat. (1998, p.
50).
Par ailleurs, comme le souligne Surel, les diffrents courants de lanalyse cognitive et
normative des politiques publiques sinscrivent dans la veine dun socio-constructivisme
la Berger et Luckmann (1996) au sens o ils partagent lambition dtablir limportance
des dynamiques de construction sociale de la ralit dans la dtermination des cadres et
des pratiques socialement lgitimes un instant prcis (Surel, 1998, p.161).
Noublions pas enfin que les points communs de ces travaux tmoignent leur intention de
dpasser les approches qui avaient prvalu jusque l pour analyser les politiques
publiques, et qui consistait en des perspectives de recherche orientes par un postulat
rationnel et une vision scientiste perceptible notamment dans de nombreux travaux
dvaluation (Surel, 1998). Cette volont de rupture radicale dans la manire de penser
laction publique a parfois conduit les tenants de ces approches minimiser, voire
oublier les effets de la structure sociale et des intrts concurrents entre acteurs, ce qui
leur a valu une srie de critiques.

Lanalyse des politiques publiques, un panorama

Draelants - Maroy

Surel relve trois objections principales formules lencontre de ces approches


cognitives. Ces critiques ont dailleurs conduit nuancer sensiblement et parfois
modifier le contenu mme de ces approches pensons notamment au modle des trois
I dvelopp par Palier et Surel (2005) qui entend manifestement rpondre la dernire
objection. Une premire srie de critiques, de type pistmologique et mthodologique,
remet en cause la scientificit, la rigueur de ces approches qui seraient incapables de
dfinir avec suffisamment de prcisions ce que sont les ides , comment les reprer
dans la ralit sociale, quelle est leur influence causale sur les politiques publiques Une
seconde catgorie de critiques reproche le caractre abstrait et sociologiquement pauvre
de ces approches, dans la mesure o elles ngligeraient le poids des individus et des
groupes concerns dans leurs analyses. Enfin, certains auteurs relativisent le poids des
facteurs cognitifs et normatifs au profit dautres variables juges plus essentielles, en
particulier les intrts des acteurs concerns et les logiques institutionnelles attaches
toute politique publique (Surel, 2004).

4. Dbats actuels au cur de lanalyse des politiques


publiques
Les discussions autour de lanalyse cognitive sinscrivent elles-mmes dans un certain
nombre de dbats fondamentaux qui traversent le champ dtudes que constitue
lanalyse des politiques publiques : des dbats polariss sur les variables pertinentes et
outils mthodologiques utiliser pour comprendre laction publique, des dbats
galement autour de la dfinition mme de lobjet et donc de lidentit de cette jeune
discipline 13, des dbats enfin qui renvoient des questions gnrales sur laction
publique dans les pays industrialiss, sur le rapport entre action collective et politiques
publiques et, donc, sur ltude du gouvernement des socits et de lEtat.

4.1 Un pluralisme explicatif ou la recherche dune articulation entre


diffrentes variables
Un premier type de dbat actuel porte sur la prise en compte simultane de divers types
de variables pertinentes pour lanalyse qui traditionnellement ont t considres
sparment, soit

parce que le modle thorique mettait davantage laccent sur une

dimension et minorait les autres, soit parce quil les ignorait purement et simplement.
Ainsi,

pour

Palier

et

Surel

(2005),

lanalyse

des

politiques

publiques

insiste

principalement mais trop souvent alternativement sur trois sries de variables : les
ides , les intrts et les institutions . Ces auteurs proposent alors un modle
13

Nous utilisons ici les guillemets pour signifier que lattribution du statut de discipline lAPP est contest par

certains. Ainsi, Thoenig (1996) considre lAPP davantage comme un carrefour stimulant pour diverses
disciplines quune discipline ou sous-discipline de la science politique.

Lanalyse des politiques publiques, un panorama

Draelants - Maroy

dit des trois i visant combiner ces variables dans une dmarche en trois temps.
Mobiliser les intrts, les ides et les institutions permet, selon eux, de rester
attentif la pluralit des dimensions possibles de lanalyse et la diversit des
causes possibles dans ltude de laction publique. Dans une veine relativement
proche du moins au niveau de lintention consistant articuler diverses variables
juges galement pertinentes Muller (2005) esquisse une thorie du changement dans
laction publique qui tient compte la fois des structures, des acteurs et des cadres
cognitifs. Revenant sur certains dbats autour de sa notion de rfrentiel, il recentre
galement limportance des intrts : les ides nexistent pas sans les intrts (les
rfrentiels expriment la vision du monde des groupes dominants), de mme que les
intrts nexistent quen tant quils sexpriment travers des matrices cognitives et
normatives (qui expliquent le monde et disent comment il doit tre). (Muller, 2005).
Enfin, pour Duran, il convient aujourdhui de penser tout la fois les logiques
processuelles, travers lesquelles laction publique prend forme et les logiques
institutionnelles travers lesquelles les acteurs dfinissent leur rapport au politique,
construisent leur identit, acquirent leur lgitimit et situent la porte de leurs
interventions. A ngliger cette double dimension, il en rsulte souvent lincapacit de
penser convenablement les volutions du systme politique et leurs consquences.
(Duran, 1996, p. 116). Le retour sur les institutions, note Duran, est la consquence de
modes de raisonnement qui ont fini par en nier limportance. Il en va de mme en ce qui
concerne la problmatique des intrts.

4.2 Une faible rflexivit mthodologique


Certains auteurs (Thoenig, 1996 ; Hassenteufel et Smith, 2002) ont diagnostiqu un
certain essoufflement de lanalyse des politiques publiques. Un des signes de cet
essoufflement serait notamment une certaine absence de dbat mthodologique au sein
de lAPP. Hassenteufel et Smith considrent ainsi que labsence de dbat sur le rapport
thorie-mthode dans le cadre de lapproche cognitive contribue saper le caractre
cumulatif des connaissances dveloppes. Ils mettent galement en cause la rigueur
mthodologique de lapproche cognitive dont la dmonstration ne reposerait pas
suffisamment sur ladministration de la preuve . Loprationnalisation des notions cls
nest pas toujours la mesure de la richesse de linvention conceptuelle. Deux autres
formes de routinisation et de difficults de lAPP se renouveler lies la mthodologie
sont soulignes : dune part le risque de se perdre en monographies routinires : Un
champ de recherche htroclite, un cadre de rfrence bricol expliquent que lAPP se
caractrise souvent par une dimension camrale au sens o elle donne plus voir quelle
ne rend compte et nexplique, et o son agenda est moins un agenda de recherche que
celui dict par lactualit. On comprend aisment que, dans ces conditions, en labsence
de conceptualisation ferme et de construction dun vrai cadre danalyse, la multiplication
des case studies se soit impose. (Duran, 2004, p. 239). Dautre part, le recours
rflexe lentretien comme mode quasi exclusif de recueil des donnes. Bongrand et

Lanalyse des politiques publiques, un panorama

Draelants - Maroy

Laborier (2005) montrent dans un article rcent que les chercheurs en politiques
publiques privilgient trs nettement la mthode de lentretien. En outre, le recours
lentretien apparat quelque peu routinis. Ils soulignent en effet le dficit dinterrogation
dans la littrature sur la pertinence de ce dispositif de recherche qui entrane ds lors un
impens mthodologique . Situation qui ne savre in fine gure favorable la
dynamique de lAPP. Pour ces divers auteurs la qute du second souffle passe donc
notamment par un renouvellement ou du moins un retour rflexif sur les mthodes.

4.3 Analyse des politiques publiques ou sociologie de laction


publique ?
Oprant une lecture critique du rcent dictionnaire des politiques publiques, Pierre Favre
souligne avec pertinence lexistence de deux dfinitions concurrentes. Il repre ainsi une
dfinition classique en termes de politiques publiques et une dfinition htrodoxe
qui retient le vocable d action publique . De fait, certains auteurs argumentent en
faveur de labandon de la dnomination politiques publiques au profit de laction
publique , dont il sagirait dsormais de faire la sociologie. Favre retrouve l ce quil
qualifie de mouvement ancien de dsciencepolitisation de la science politique, soit
lide que la science politique ne serait au fond pas autre chose quune sociologie du
politique.
La dfinition classique nous est donne par louvrage de rfrence de Mny et Thoenig
(1989) : Ltude des politiques publiques, ce nest pas autre chose que ltude de
laction des autorits publiques au sein de la socit. Outre les actes, Mny et Thoenig
soulignent la ncessit de considrer comme relevant dune politique les non actes
engags dune autorit publique. On trouve galement chez ces auteurs le souci de
dpasser une approche purement formelle pour analyser les faits observables, ce quune
autorit fait effectivement. On voit ainsi que, si en thorie lobjet est relativement simple
circonscrire, en pratique sa caractrisation pose un problme pour la recherche. Dans
la dfinition que Thoenig donne des politiques publiques dans le dictionnaire des
politiques publiques (2004), il prcise : Le concept dsigne les interventions dune
autorit investie de puissance publique et de lgitimit gouvernementale sur un domaine
spcifique de la socit ou du territoire. () Ces interventions peuvent prendre trois
formes principales : les politiques publiques vhiculent des contenus, se traduisent par
des prestations et gnrent des effets. Elles mobilisent des activits et des processus de
travail. Elles se dploient travers des relations avec dautres acteurs sociaux collectifs
ou individuels.
La dfinition htrodoxe en terme d action publique , provient du mme dictionnaire
des politiques publiques. On la retrouve larticle Sociologie de laction publique sous
la plume de Jacques Commaille. Celui-ci explique dabord en quoi lexpression action
publique marque un changement de perspective par rapport au domaine de savoir des
sciences sociales consacr, dit des politiques publiques : Face une vision inspire

Lanalyse des politiques publiques, un panorama

Draelants - Maroy

par la primaut accorde limpulsion gouvernementale, laction de lEtat, et aux


interventions des autorits publiques, on indique par ce renversement, le choix dune
approche o sont prises en compte la fois les actions des institutions publiques et celles
dune pluralit dacteurs, publics et privs, issus de la socit civile comme de la sphre
tatique, agissant conjointement, dans des interdpendances multiples, au niveau
national mais aussi local et ventuellement supranational, pour produire des formes de
rgulation des activits collectives (p. 413). Sil est question dune sociologie de
laction publique, cest prcisment dans la mesure o, ce ne sont plus seulement les
objets traditionnels de la science politique (pouvoir, instances gouvernementales,
institutions tatiques, personnel politique et forces partisanes, etc.) qui sont concerns,
mais ce qui se passe au sein mme des socits dans les interactions multiples, diverses
et complexes, qui les structurent. (p. 414).
Le changement porte donc sur une relativisation du rle de lEtat (aujourdhui dpass
la fois par le haut europanisation, globalisation et par le bas dcentralisation).
Insistance sur la multiplicit de niveaux donc mais galement dacteurs. A cet gard
Gaudin parle de procduralisation de laction publique afin de signifier que celle-ci
ne se rduit pas lapplication de rgles produites une fois pour toutes en amont, mais
que ces rgles naissent de discussions, de ngociations () entre des acteurs situs
diffrents niveaux, ceci tout au long du processus concern (Commaille, 2004, p. 416).
Passage aussi dune conception linaire et hirarchique une conception marque par
lhorizontalit et la circularit que la sociologie serait mieux mme danalyser : Si lon
admet que laction publique se construit aussi au cur des interactions sociales et non
plus seulement au sommet de lEtat, quelle est par l susceptible dtre fragmente,
complexe et flexible, il appartient alors la sociologie de contribuer lobservation et la
recherche de sens de processus daction collective et de mobilisations, o lconomie des
relations entre lEtat et la socit civile est faite davantage de rciprocits sur le mode
horizontal quelle ne sanalyse suivant le principe dune dichotomie et sur le mode de la
hirarchie (ibid., pp. 417-418).
Par ailleurs, lemploi de lexpression sociologie de laction publique vise galement
qualifier une volont de rupture par rapport des approches de politiques publiques
plus proches de lexpertise que de la recherche et qui portent volontiers lide de matrise
ou daspiration la matrise, en rapport avec des impratifs daction auxquelles elles sont
soumises, plutt que celles dincertitudes et de contradictions quil revient une
recherche plus autonome par rapport laction de dvoiler. (Ibid., p. 418). A cet gard,
Duran note que labandon progressif du concept de politique publique pour celui
daction publique est significatif de la constitution dun agenda de recherche dont
lautonomie saffirme de plus en plus. (Duran, 2004, p. 240).

Bibliographie
Accardo, A. (1997), Introduction une sociologie critique, Bordeaux : Le Mascaret.
Ball, S.J. (1998), Big Policies/Small World: an introduction to international perspectives

Lanalyse des politiques publiques, un panorama

Draelants - Maroy

in education policy, Comparative Education, Vol. 34, n2, p. 119-130.


Berger, P. & Luckmann, T. (1996), La construction sociale de la ralit, Paris : Armand
Colin [1966].
Bongrand, P., Laborier, P. (2005), Lentretien dans lanalyse des politiques publiques : un
impens mthodologique ?, Revue franaise de science politique, Vol. 55 (1), p. 73-112.
Bourdieu, P. (1981), Dcrire et prescrire. Note sur les conditions de possibilit et les
limites de lefficacit politique, Actes de la recherche en sciences sociales, n38, mai
1981, p. 71-73.
Bourdieu, P. (1981), La reprsentation politique. Elments pour une thorie du champ
politique, Actes de la recherche en sciences sociales, n36/37, p. 3-24.
Bourdieu, P. (1980), Le Sens pratique, Paris : Les Editions de Minuit.
Boussaguet, L., Jacquot, S. & Ravinet, P. (2004), Dictionnaire des politiques publiques,
Paris : Presses de Science Po.
Brint, S. & Karabel, J. (1991), Institutional Origins and Transformations: The Case of
American Community Colleges, In Walter Powell and Paul DiMaggio, eds., The New
Institutionalism in Organizational Analysis. p. 337-360. Chicago: The University of
Chicago Press.
Buisson-Fenet, H. (2004), Ce que la science politique fait aux politiques ducatives et
leur comparaison, Journes RAPPE - jeunes chercheurs, Ministre de lEducation
nationale, Paris, 24-25 mai 2004.
Bussmann, W., Klti, U. & Knoepfel, P. (Eds) (1998), Politiques publiques. Evaluation,
Paris : Economica.
Campbell John L. (2004) Institutional change and Globalization, Princeton and Oxford :
Princeton University Press , 247 p.
Chevallier, J. (1981), Lanalyse institutionnelle, in Chevallier, J. et al., Linstitution, Paris :
PUF.
Commaille, J. (2004), Sociologie de laction publique, in Boussaguet, L., et al. (2004),
Dictionnaire des politiques publiques, Paris : Presses de Science Po, p. 413-421.
Crozier, M. et Friedberg, E. (1977), Lacteur et le systme, Paris : Seuil.
De Munck, J. (1999), Linstitution sociale de lesprit. Nouvelles approches de la raison,
Paris : PUF.
Derouet, J.-L. (2000), Une science de ladministration scolaire est-elle possible ?, Revue
Franaise de Pdagogie, n130, pp.5-14.
DiMaggio, P.J. & Powell, W.W. (1991), Introduction, in Powell, W.W. & DiMaggio, P.J.,
The New Institutionalism in Organizational Analysis, Chicago (Il.) : University of Chicago
Press, p. 1-38.
Douglas, M. (1999), Comment pensent les institutions, Paris : La Dcouverte.
Draelants, H. (2006), Politiques dducation et changement institutionnel. Le cas de la
rforme du premier degr de lenseignement secondaire en Belgique francophone, Thse
de doctorat, Universit catholique de Louvain, Louvain-la-Neuve.
Dubet, F. (2002), Le dclin de linstitution, Paris : Seuil.

Lanalyse des politiques publiques, un panorama

Draelants - Maroy

Dupuy, J.-P. (2004), Vers lunit des sciences sociales autour de lindividualisme
mthodologique complexe, Revue du MAUSS, n24, p. 310-328.
Duran, P. (2004), Gense de lanalyse des politiques publiques, in Boussaguet, L., et al.
(2004). Dictionnaire des politiques publiques, Paris : Presses de Science Po.
Duran, P. (1996), Lanalyse des politiques publiques en perspective, de la crise du
politique sa reconstruction, Revue franaise de science politique, Vol. 46 (1), p. 108118.
Duran P. (1990), Le savant et la politique: pour une approche raisonne de lanalyse
des politiques publiques, in lAnne sociologique, n40, p. 227-259.
Easton, D. (1965), A Systems Analysis of Political Life, New York: Wiley and Sons.
Faure, A., Pollet, G. et Warin, P. (1995), La Construction du sens dans les politiques
publiques. Dbats autour de la notion de rfrentiel, Paris : LHarmattan.
Favre, P. (2005), Un dictionnaire des politiques publiques : problmatiques et enjeux de
lanalyse de laction publique, Revue franaise de science politique, 55 (1), p. 189-193.
Frenay M., De Ketele J.M. (2000), Les impratifs d'une ducation de qualit ? Questions
poses par l'approche comparative en ducation, in Le comparatisme dans les sciences
de l'homme. Approches pluridisciplinaires, sous la direction de G. Jucquois et C. Vielle,
Bruxelles : De Boeck, pp. 435-446.
Friedberg, E. (1998), En lisant Hall et Taylor : no-institutionnalisme et ordres locaux,
Revue franaise de science politique, 48 (3), p. 507-514.
Gaudin, J.-P. (1999), Gouverner par contrat, Paris : Presses de Sciences Po.
Giddens, A. (1987), La constitution de la socit, Paris : PUF.
Greenwood, R ; Suddaby, R.& Hinnings, C.R.(1996), Understanding radical organizational
change : Bringing together the old and the new institutionalism, Academy of
Management Review, Vol. 21 (4), p. 1022-1054
Hall, P.A. (1993), Policy Paradigms, Social Learning, and the State. The Case of Economic
Policymaking in Britain, Comparative Politics, vol. 25, n3, p. 275-296.
Hall, P.A., Taylor, R.C.R. (1997), La science politique et les trois no-institutionnalismes,
Revue franaise de science politique, Vol. 47 (3-4), p. 469-496.
Hall, P.A. & Taylor, R.C.R. (1996), Political Science and the Three New Institutionnalisms,
Political Studies, XLIV, p. 936-957.
Harguindeguy, J.-B. (2004), Cycle (policy cycle), in Boussaguet, L., et al. (2004).
Dictionnaire des politiques publiques, Paris : Presses de Science Po, p. 146-151.
Hassenteufel, P. & Smith, A. (2002), Essouflement ou second souffl? Lanalyse des
politiques publiques la franaise , Revue franaise de science politique, 52 (1), p.
53-73.
Havelange, V. (1998), Le social en dbat : cognition ou interprtation, Intellectica,
1998/1-2, 26-27, p. 9-55.
Jacob, S. (2004). Evaluation, in Boussaguet, L., et al., Dictionnaire des politiques
publiques, Paris : Presses de Science Po.
Jepperson, R.L. (1991), Institutions, Institutional Effects, and Institutionalism, in W.W.
Powell & P.J. DiMaggio (eds.), The New Institutionalism in Organizational Analysis,

Lanalyse des politiques publiques, un panorama

Draelants - Maroy

Chicago: The University of Chicago Press.


Jobert, B. (1992), Reprsentations sociales, controverses et dbats dans la conduite des
politiques publiques, Revue franaise de science politique, vol. 42 (2), p. 219-234.
Jobert, B. et Muller, P. (1987), LEtat en action, Paris : PUF.
Journal of Education Policy (2005), Special Issue: Bourdieu and the study of educational
policy, Vol. 20 (6), p. 663-777.
Kerremans, B. (2001), Institutionalism, Multi-Level Governance, and the European
Unions Actions in External Trade Negociations: Some Clues for Research, Paper
presented at the ECPR, Workshop on Decision-Making within International
Organizations, April 2001.
Kingdon, J.W. (1984), Agendas, Alternatives and Public Policies, Boston (Mass.): Little,
Brown and Co.
Knoepfel, P., Larrue, F. & Varone, F. (2001), Analyse et pilotage des politiques publiques,
Ble : Helbing & Lichtenhahn.
Kuhn, T.S. (1983), La Structure des rvolutions scientifiques, Paris : Flammarion. [1962]
Lawrence, P.R. et Lorsch, J.W. (1973), Adapter les structures de lentreprise : intgration
ou diffrenciation, Paris : Ed. dorganisation.
Le Moigne, J.-L. (1977), La thorie du systme gnral. Thorie de la modlisation,
Paris : PUF.
Lindblom, C.E. (1959), The Science of Muddling Through, Public Administration Review,
Vol. 19 (2), p. 79-88.
March, J.G. & Olsen, J.P. (1984), The New Institutionalism, Organisational Factors in
Political Life, American Political Science Review, Vol. 78, p. 734-749.
Maroy, C. (dir.) (2006), Ecole, rgulation et march, Paris : PUF.
Maroy, C. (2000), Construction de la rgulation et place de lvaluation, quelques
tendances en Belgique francophone. Revue de lInstitut de Sociologie, 1-4, pp. 63-84.
Maroy, C. (1992), Lducation la lumire de la sociologie des organisations, Education Formation, n228.
Maroy, C. & Dupriez, V. (2000), La rgulation dans les systmes scolaires. Proposition
thorique et analyse du cadre structurel en Belgique francophone, Revue Franaise de
Pdagogie, 130, p. 73-87.
Mny, Y. & Thoenig, J.-C. (1989), Politiques publiques, Paris: PUF.
Merton, R.K. (1997), Elmnts de thorie et de mthode sociologique, Paris : Armand
Colin.
Meyer et Scott (1983), Organizational Environment: Ritual and Rationality, Beverly Hills
(California): Sage.
Meyer, J.W. & Rowan, B. (1977), Institutionalized Organizations: Formal Structure as
Myth and Ceremony, American Journal of Sociology, 83 (2), p. 340-63.
Mintzberg, H. (1986), Le pouvoir dans les organisations. Paris: Ed. dorganisation.
Morin, E. (1977), La mthode, Paris : Seuil.

Lanalyse des politiques publiques, un panorama

Draelants - Maroy

Muller, P. & Surel, Y. (1998), Lanalyse des politiques publiques, Paris : Montchrestien.
Muller, P. (2005), Esquisse dune thorie du changement dans laction publique.
Structures, acteurs et cadres cognitifs, Revue franaise de science politique, 55 (1), p.
155-187.
Muller, P. (2000), Lanalyse cognitive des politiques publiques : vers une sociologie
politique de laction publique, Revue franaise de science politique, 50 (2), p. 189-207.
Muller, P. (1996), Cinq dfis pour lanalyse des politiques publiques, Revue franaise de
science politique, 46 (1), p. 96-102.
North, D.C. (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance,
Cambridge: Cambridge University Press.
Palier, B. & Surel, Y. (2005), Les trois I et lanalyse de lEtat en action, Revue
franaise de science politique, 55 (1), p. 7-32.
Pierson, P. (2000), Path Dependence, Increasing Returns, and the Study of Politics,
American Political Science Review, Vol. 94 (2), p. 251-267.
Powell, W.W. & DiMaggio, P.J. (eds.) (1991), The New Institutionalism in Organizational
Analysis, Chicago: The University of Chicago Press.

Ravinet, P. (2004), Fentre dopportunit, in Boussaguet, L., et al. (2004), Dictionnaire des
politiques publiques, Paris : Presses de Science Po.
Russeil, S. (2004), Transfert de politiques publiques, in Boussaguet, L., et al. (2004).
Dictionnaire des politiques publiques, Paris : Presses de Science Po.
Sabatier, P.A., Jenkins-Smith, H. (eds), Policy Change and Learning: An Advocacy
Coalition Approach, Boulder: Westview Press.
Sabatier, P.A. & Schlager, E. (2000), Les approches cognitives des politiques publiques :
perspectives amricaines, Revue franaise de science politique, 50 (2), p. 209-234.
Scott, W.R. (1995), Institutions and Organizations, Sage Publication: Thousand Oaks.
Searle, J.R. (1998), La construction de la ralit sociale, Paris : Gallimard.
Selznick, P. (1957), Leadership in Administration, New York: Harper & Row.
Seo, M.-G. & Creed, W.E.D. (2002), Institutional Contradictions, Praxis, and Institutional
Change: a Dialectical Perspective, Academy of Management Review, Vol. 27 (2), p. 222247.
Servais, O. (2002), Les dispositions conomiques des agents. Quel paradigme cognitif
pour lhtrodoxie institutionnaliste ? Lexemple de la thorie de la rgulation, Journes
dtude du Centre Walras Institutionnalismes et volutionnismes. Confrontations autour
de perspectives empiriques , Lyon, 2 et 3 dcembre.
Simon, H.A. (1974), La science des systmes: science de lartificiel, Paris: EPI diteurs.
Simon, H.A. (1957), Models of Man : Social and Rational, New York (N.Y.) : John Wiley.
Simoulin, V. (2000), Emission, mdiation, rception Les oprations constitutives dune
rforme par imprgnation, Revue franaise de science politique, 50 (2), p.333-350.
Surel, Y. (2004), Approches cognitives, in Boussaguet, L., et al. (2004), Dictionnaire des
politiques publiques, Paris : Presses de Science Po.
Surel, Y. (2000), Lintgration europenne vue par lapproche cognitive et normative des

Lanalyse des politiques publiques, un panorama

Draelants - Maroy

politiques publiques, Revue franaise de science politique, 50 (2), p. 235-254.


Surel, Y. (1998), Ides, intrts, institutions dans lanalyse des politiques publiques,
Pouvoirs, 87, p. 161-178.
Thelen, K. (2003), Comment les institutions voluent : perspectives de lanalyse
comparative historique, LAnne de la rgulation, n7, p. 13-43.
Thret, B. (2003), Institutionnalismes et structuralismes : oppositions, substitutions ou
affinits lectives ?, Cahiers dconomie politique, numro spcial Qua-t-on appris sur
les institutions ? , n44.
Thret, B. (2000a), Nouvelle conomie institutionnelle, conomie des conventions et
thorie de la rgulation : vers une synthse institutionnaliste ?, La lettre de la rgulation,
n35.
Thret, B. (2000b), Institutions et institutionnalismes. Vers une convergence intra et
interdisciplinaire des conceptions de linstitution ?, Communication au colloque
Organisations et institutions : rgles, coordination et volution, 25-26 mai, Amiens.
Thoenig J.-C. (1998), Politiques publiques et action publique, in Revue Internationale
de Politique Compare, Vol. 5, n2, p. 295-314.
Thoenig, J.-C. (1996), La qute du deuxime souffle, Revue franaise de science
politique, 46 (1), p. 102-107.
Van Haecht, A. (1998), Les politiques ducatives, figure exemplaire des politiques
publiques ?, Education et Socits, n1, p. 21-46.
van Zanten, A. (2004), Les politiques dducation, Paris : PUF, Que sais-je ?
Varone, F. et de Visscher, C. (2001). Evaluer les politiques publiques. Regards croiss sur
la Belgique, Louvain-la-Neuve : Academia-Bruylant.
Weber, M. (1967), Lthique protestante et lesprit du capitalisme, Paris : Plon [1905].
Weber, M. (1971), Economie et socit, Paris : Plon [1922].
Weber, M. (1963), Le savant et le politique, Paris : Union Gnrale dEditions [1919].
Woodward, J. (1965), Industrial Organization. Theory and practice. Oxford: Oxford
University Press.
Zilber, T.B. (2002), Institutionalization as an interplay between actions, meaning, and
actors: The case of a rape crisis centre in Israel, Academy of Management Journal, Vol.
45 (1), p. 234-254.