Un panorama
Hugues Draelants
Christian Maroy
Revue de la littrature
(partie 1)
Revue de la
littrature
Juin 2007
Crise de lEtat Providence et origines intellectuelles : lAPP, une pense de crise .............. 3
1.1
2.
2.1
2.2
2.3
3.
Lanalyse cognitive des politiques publiques : une sociologie politique de laction publique ..11
3.1
3.2
3.3
4.
4.2
4.3
Bibliographie ........................................................................................................................................................23
Draelants - Maroy
Comme en tmoigne le rcent dictionnaire des politiques publiques paru aux presses de
Science po, lanalyse des politiques publiques (APP) est dsormais configure et reconnue
comme une discipline relativement autonome. Pour plusieurs des auteurs phares de cette
discipline (voir en particulier Duran), lAPP peut aujourdhui constituer le socle dune
vritable sociologie de laction publique.
Pour une prsentation dtaille voir aussi le chapitre premier de louvrage de Mny et Thoenig (1989).
Draelants - Maroy
Draelants - Maroy
non
plus
seulement
sur
ses
dterminants
mais
aussi
sur
son
politiques publiques :
1. lanalyse des politiques publiques centre sur les thories de lEtat ;
Par output, on entend les actes de mise en uvre dune politique publique (Knoepfel, et al., 2001), le terme
outcome de manire plus large que les effets viss par la politique renvoie lensemble des changements
dans la socit et lenvironnement naturel qui sont causalement imputables des politiques publiques
(p.101). Littralement outcome reprsente en effet ce qui sort de lactivit tatique. On y comprend
les effets viss et non voulus, souhaits et non souhaitables, directs et indirects. (p.102).
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2.1 Lanalyse des politiques publiques centre sur les thories de lEtat
Knoepfel et al. (2001) considrent quun premier courant de lanalyse des politiques
publiques est centr sur les thories de lEtat. Les tenants de ce courant seraient la
recherche de lessence mme de laction publique. Dans cette perspective, les politiques
publiques sont tudies comme des rvlateurs de sa nature, la vise dploye est
dabord interprtative, on sinterroge sur le rle de lEtat dans la socit. Il sagit dun
courant domin et revendiqu par les sciences politiques qui associe lapproche des
politiques publiques la philosophie politique et aux grandes questions relatives la
thorie de lEtat.
Lorigine gographique de ce courant est europenne et plus spcifiquement franaise.
Les auteurs qui sen revendiquent puisent leurs sources intellectuelles notamment chez
Max Weber et plus gnralement ensuite dans la ligne des rflexions sur la thorie de
lEtat en Europe. Knoepfel et ses collgues y situent des auteurs tels que Mny et
Thoenig (1989) ou encore Jobert et Muller (1987). Ce courant se divise lui-mme en
diffrentes familles de pense, Mny et Thoenig distinguent ainsi 3 modles
thoriques :
Premirement celui de lEtat au guichet qui conoit les politiques publiques
comme des rponses des demandes sociales. Dans le cadre de ce modle
thorique, lanalyse se place dans une perspective doptimisation des choix
collectifs et des comportements des bureaucrates , cest notamment la
perspective adopte par lcole du public choice , qui recourre la thorie de la
rationalit limite. Par exemple, selon cette conception, labsence dune politique
publique dans un domaine quelconque tmoignerait du fait quil nexiste pas de
problme public rsoudre.
Un second modle analyse lEtat, en tant quinstrument au service soit dune
classe sociale (approche no-marxiste) soit de groupes spcifiques (approche nomanagriale, inspire de la sociologie des organisations). Ce type danalyse met
en vidence la faible autonomie de lEtat vis--vis des intrts particuliers. Dans
cette optique, un problme social ne peut devenir un problme public que si son
traitement sert les intrts des classes (conomiquement) dominantes ou des
lites
Enfin, un troisime modle insiste sur la distribution des pouvoirs et sur les
interactions entre acteurs, soit par le biais de la reprsentation et de
lorganisation des diffrents intrts sectoriels ou catgoriels (approche nocorporatiste, ex. travaux de Jobert et Muller), soit par le biais des organisations et
rgles institutionnelles qui encadrent ces interactions (no-institutionnalisme).
Draelants - Maroy
En rsum, ce qui caractrise ce premier courant est quil se focalise sur les politiques
publiques non pas pour elles-mmes, mais comme un moyen de comprendre la place du
secteur public au sein de la socit et son volution dans le temps, ce qui conduit
introduire
lanalyse
du politique dans
lanalyse
empirique
de
laction
et
des
Dautre part, lanalyse pour la politique en recherche dun savoir mobilisable pour
et dans les processus de formation et de mise en uvre des politiques publiques
Selon Kingdon (1984) qui a repris son compte la notion dans son modle des courants , un changement
de politique est incrmental (c.--d. marginal, non radical, caractris par des situations dhybridation)
notamment lorsque la sparation des pouvoirs pose des obstacles institutionnels au changement majeur de
laction
publique.
Un
changement
majeur
devient
toutefois
possible
lorsque
souvre
une
fentre
Draelants - Maroy
de
laction
collective,
les
sciences
conomiques,
et
les
sciences
de
linformation.
On trouve ici une conception de lEtat sensiblement diffrente de celle prsente dans le
courant prcdent. En effet, lEtat est apprhend non plus comme un acteur unique
mais plutt en tant que systme politico-administratif, complexe et souvent htrogne,
dont il faut comprendre le fonctionnement pour ventuellement tirer des prdictions
ou des recommandations .
Plusieurs perspectives doivent toutefois tre distingues ici selon Knoepfel et al. (2001) :
(1) certaines analyses inspires de la sociologie des organisations (Crozier et Friedberg,
1977) ainsi que de lanalyse des systmes (Simon ; Morin ; Le Moigne) mettent laccent
sur les processus de dcision et les stratgies des acteurs, analysant des systmesacteurs ou systmes dactions concrets ; (2) une autre perspective danalyse, domine
par lapproche de lconomie politique, se focalise sur les outils et instruments de
lintervention publique et tudie les modes daction publique au regard de leur efficacit
macro-conomique (effets des politiques publiques sur la politique conomique) et microconomique (cf. New Public Management, soit lapproche de la clientle des services
publics) ; (3) une troisime approche relevant de disciplines telles que les sciences
administratives et le droit administratif tudie les structures, procdures et formes
institutionnelles
institutionnelles
de
ladministration
(c.--d.
les
rformes
publique,
de
mme
administratives)
plutt
que
que
les
politiques
substantielles
ainsi
dans
une
perspective
constructiviste
le
rle
des
ides
et
des
laide
la
dcision,
toutefois
elle
sen
distingue
Draelants - Maroy
fortement
par
son
absence
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Critres d'valuation
Conception
de la politique publique
Consistance empirique
et cohrence logique du modle
de causalit
Formulation du programme
Policy-Design /
Programme administratif
Adquation de la
structure mise en uvre
Adquation de la planification
Outputs
Adquation et efficience de la
production d'outputs
Effectivit
Qualit de l'valuation
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cadres
classiquement
danalyse
4
similaires
mobiliss
pour
observer
laction
publique.
(Figure 1) ont
De
tels
modles
se
caractrisent par une approche squentielle des politiques, qui consiste dcouper
celles-ci en une srie de squences daction, qui correspondent la fois une description
de la ralit et la fabrication dun type idal de laction publique. Ces squences,
gnralement 5 ou 6, permettent de suivre le dveloppement dune politique travers un
certain nombre dtapes (strategist approach) depuis la mise sur agenda (agenda
setting) du problme traiter jusqu lvaluation de limpact du programme (policy
evaluation) en passant par la mise en uvre des mesures adoptes (implementation)
Une approche squentielle prsente un certain nombre davantages. Elle propose tout
dabord un cadre danalyse simple de laction publique, qui introduit un minimum dordre
dans la complexit des actions et dcisions constituant une politique publique. Elle
permet ensuite de rompre avec les reprsentations de laction publique construites par
les lites dirigeantes ; substituant ainsi une approche sociologique aux reprsentations
juridiques. Le processus collectif de dcision sanalyse en effet travers des jeux
dacteurs, tmoignant ainsi dune sociologisation de lanalyse.
On peut cependant rpertorier dimportantes ombres au tableau. Une premire limite
dune approche squentielle rside dans ce quelle offre une vision trop linaire de
laction publique et risque de donner une cohrence artificielle la politique publique.
Certaines tapes peuvent par exemple tre inexistantes ou leur ordre invers, leur
enchanement peut aussi tre problmatique. Un second dfaut surgit de la posture
thorique implicitement prsente dans ce type danalyse des politiques publiques qui
consiste aborder celles-ci sous langle problem solving. On postule alors de faon sousjacente que lobjet des politiques se rduit la rsolution des problmes. Or selon Muller
et Surel, les politiques publiques ne servent pas uniquement rsoudre les
problmes. Ceux-ci sont rsolus par les acteurs sociaux eux-mmes travers la mise
en uvre de leurs stratgies, la gestion de leurs conflits et surtout, travers les
processus dapprentissage qui marquent tout processus daction publique. (Muller et
Surel, 1998, p.31). Lapproche par tapes conduit conjointement minimiser le rle des
acteurs sociaux et de leur contexte puisque linterprtation se centre sur laction de lEtat
(approche top down) (Knoepfel et al., 2001).
La littrature consacre au sujet retient en gnral le modle de Charles O. Jones [1970] en tant
qutalon. Celui-ci se dcompose de la manire suivante : mise sur agenda (agenda-setting), formulation
(policy formulation), dcision (decision), mise en uvre (implementation), valuation (policy evaluation),
terminaison (policy termination). (Harguindeguy, 2004, p. 148).
Draelants - Maroy
Muller et Surel considrent en revanche que les politiques publiques ont pour
caractristique de construire et de transformer les espaces de sens au sein desquels les
acteurs vont poser et (re)dfinir leurs problmes , et tester les solutions quils
favorisent. Faire une politique publique, ce nest donc pas rsoudre un problme,
mais construire une nouvelle reprsentation des problmes qui met en place les
conditions socio-politiques de leur traitement par la socit, et structure par l mme
laction de lEtat. (Muller et Surel, 1998, p.31). Voil en substance le postulat de base
de lanalyse cognitive (et normative) des politiques publiques, approche que nous allons
prsent dvelopper.
Fentre dopportunit et dconstruction de la rationalit type problem solving
Analysant le processus de mise sur agenda, Kingdon propose dexpliquer pourquoi
certains problmes donnent effectivement lieu des dcisions et dautres pas. Selon lui,
les solutions ne sont pas cres pour rsoudre des problmes particuliers et nont pas
besoin de ces problmes pour exister, contrairement ce que postule une approche en
terme de problem solving. La dcision se comprend mieux, estime-t-il, comme
louverture dune fentre dopportunit . La mtaphore de la fentre est employe
pour dsigner un moment limit dans le temps qui doit tre saisi lorsque plusieurs
courants possdant chacun un dveloppement autonome selon une logique et un
calendrier propre se rejoignent. Le premier courant est celui des problmes. Selon
Kingdon, trois mcanismes rendent visibles les situations problmatiques : les indicateurs
(ex. un taux de chmage lev), les vnements (ex. une catastrophe) et les feedbacks
(ex. les rsultats dune valuation). Le second courant est celui des solutions qui se
dveloppe indpendamment du premier. Celui-ci est port par des entrepreneurs
politiques et comprend souvent des alternatives concurrentes. Kingdon souligne que
celles-ci doivent tre techniquement possibles, compatibles avec les valeurs dominantes
et capables denvisager les contraintes futures. Enfin le troisime courant est celui des
rgles et calendriers propres la vie politique (vie des partis politiques, campagnes
lectorales, alternance, action des groupes de pression). Lorsque le contexte politique
devient favorable et/ou quun problme surgit et vient capter lattention du
gouvernement, rien dans le courant des problmes ni dans celui de la politique ne
spcifie quoi faire. Les alternatives portes par des entrepreneurs entrent alors en jeu et
peuvent alors permettre un problme de passer lagenda gouvernemental (liste des
sujets dattention du gouvernement) et peut-tre lagenda dcisionnel (liste des sujets
qui se traduisent par une dcision effective). Les fentres dopportunit qui souvrent,
lorsque les courants se rejoignent peuvent dailleurs se refermer trs rapidement, lorsque
les acteurs ne russissent pas passer laction ou lorsque les vnements qui ont
provoqu louverture ne sont plus dactualit ou encore par dfaut dalternative
disponible. Insistons sur le fait que le modle de Kingdon ne postule aucune mcanicit,
la fentre dopportunit constitue une mise en scne probabiliste qui permet
dagencer les diffrents lments de lhistoire, ses personnages, ses dcors et de
proposer une interprtation de la pice (Ravinet, 2004).
Draelants - Maroy
ne le suggre lide rpandue selon laquelle les politiques serviraient rsoudre les
problmes5 .
Cet
axiome
impertinent,
point
de
dpart
de
lanalyse
cognitive
des
politiques
publiques, senracine dans un constat. Selon Muller, les politiques publiques ne sont pas
en mesure de rsoudre les problmes tout dabord, argumente-t-il, parce que personne
ne saccorde sur la dfinition mme des problmes. Ensuite, parce quil ny a jamais
consensus sur la chane causale qui produit le symptme que lon veut traiter. Enfin,
parce que lon est en gnral incapable de mesurer srieusement les effets de laction
publique sur la socit.
A quoi servent alors les politiques publiques ? Muller soutient qu elles constituent
des espaces (des forums) au sein desquels les diffrents acteurs concerns vont
construire et exprimer un rapport au monde qui renvoie la manire dont ils
peroivent le rel, leur place dans le monde et ce que le monde devrait tre (2000, p.
195).
La dfinition de ce qui est jug problmatique et doit faire lobjet dune intervention collective procde certes
dune part de donnes objectives , mais aussi dun travail de construction, de dfinition des situations par
les acteurs en prsence.
6
Bourdieu nest jamais cit dans les bibliographies des auteurs se situant dans ces approches cognitives de
laction publique. On constate nanmoins la lecture de ses travaux sur les questions de politique quun
dialogue fructueux pourrait sengager entre Bourdieu et ces approches cognitives. Sur cette question voir
cependant Journal of Education Policy (2005).
Draelants - Maroy
Muller et Surel (1998) reprent trois approches distinctes au sein du courant de lanalyse
cognitive des politiques. Les divergences concernent notamment les concepts mobiliss
dans lanalyse. Un premier modle conceptuel repose sur la notion de paradigme (Hall,
1993), un second sur celle dadvocacy coalition cest--dire de coalition plaidante
(Sabatier, Jenkins-Smith, 1993) et un dernier sur la notion de rfrentiel (Jobert, Muller,
1987 ; Faure, Pollet, Warin, 1995). Explicitons quelque peu ces diverses notions.
En ce sens, Bourdieu lie les questions du savoir et du pouvoir car, selon lui, les rapports de force rels sont
indissociables de lactivit symbolique de lgitimation qui consiste dcrire et nommer la ralit (Accardo,
1997, p. 79).
8
Notons que les approches cognitives sont particulirement bien reprsentes au sein de la rflexion franaise
sur laction publique. Certains y voient dailleurs une certaine spcificit franaise (Muller, 2004 ; Hassenteufel
et Smith, 2002). Ce qui ne signifie bien entendu pas que ces approches soient utilises exclusivement en France
mais seulement quelles sy dveloppent plus quailleurs, le mainstream international tant domin par des
approches en termes de choix rationnel. Dans la littrature internationale, on parle aussi dapproches fondes sur
les ides, les discours ou les rcits.
Draelants - Maroy
(1) Pour dvelopper son ide de paradigme, Hall (1993) part de la conception de la
politique comme un apprentissage social. Le concept dapprentissage postule que les
ides sont centrales dans la ralisation des politiques. Il entend donc dvelopper de
manire plus complte le rle jou par les ides dans le processus politique afin de
comprendre comment se produit concrtement lapprentissage. Il amorce sa rflexion sur
base de lobservation suivante : les dcideurs politiques travaillent ordinairement dans un
contexte socio-idologique prcis constitu dides, de normes qui dfinissent non
seulement les buts de la politique et le genre dinstruments mobilisables pour les
atteindre, mais galement la nature mme des questions quils sont censs aborder. Ce
contexte incrust (embedded) jusque dans la terminologie mme travers laquelle
communiquent les politiciens savre influent prcisment cause de son aspect vident
qui ne le rend donc pas favorable un examen global minutieux. Cest ce cadre
interprtatif, cette matrice cognitive et normative que Hall dsigne par lexpression de
paradigme politique, par analogie aux paradigmes scientifiques dcrits par Kuhn (1970).
Pour illustrer son concept, Hall parle du paradigme keynsien qui a orient depuis
laprs-guerre jusque dans les annes 1970 la politique macroconomique en Grande
Bretagne. Les ides de Keynes, une fois institutionnalises dans les procdures du Trsor
britannique (British Treasury) et formalises comme la synthse noclassique dans
de nombreux textes de rfrence, orientaient alors, la manire dun prisme, la vision
des politiciens, spcifiant quoi ressemblait le monde conomique, comment lobserver,
quels buts taient atteignables travers la politique et quels instruments il fallait
mobiliser pour y parvenir (Hall, 1993).
Ce modle envisage la ralisation de politiques publiques comme un processus qui
implique trois variables centrales : des objectifs gnraux, fils rouges de la politique dans
un secteur prcis, les techniques ou mthodes utilises pour atteindre ces objectifs et les
rglages prcis des divers instruments. Sur base de ces variables, Hall envisage le
changement politique en fonction de diffrents ordres. En priode normale se
produisent uniquement des changements de premier ordre et de second ordre, cest-dire des volutions de politique qui portent sur les techniques et leurs rglages sans
remettre en question le but guidant laction publique. Au-del de ces ajustements
incrmentaux, seul un processus de changement de troisime ordre, caractris par des
transformations radicales des lignes directrices de la politique, est susceptible de mener
une mutation de paradigme (Hall, 1993). Le passage dun paradigme un autre se
produit lors de priodes de crise qui impliquent une accumulation danomalies. Les
volutions isolables dans le monde rel ne parviennent plus tre anticipes ni
mme expliques au regard de la matrice cognitive et normative dominante. Celle-ci,
ainsi que la configuration dacteurs qui y est attache, perd donc progressivement sa
lgitimit. Les rats de lancien paradigme vont alors initier une phase de contestation
avec apparition de matrices cognitives et normatives concurrentes portes par des
configurations dacteurs distinctes dans le dbat public (Muller et Surel, 1998). In fine, le
processus de remplacement dun paradigme par un autre repose davantage sur des
bases sociologiques quobjectives. Le rsultat dpendra moins de la stricte validit
Draelants - Maroy
scientifique des arguments mobiliss de part et dautre que des avantages positionnels
sur lchiquier politiques des coalitions dacteurs (Hall, 1993).
(2) Largument de base de lAdvocacy Coalition Framework (ACF) est que la prise
de dcision en matire de politique publique peut tre mieux comprise comme une
comptition entre coalitions de cause, chacune tant constitue dacteurs provenant
dune multitude dinstitutions (leaders de groupes dintrts, agences administratives
officielles, lgislateurs, chercheurs et journalistes) qui partagent un systme de
croyances9 li laction publique et qui sengagent dans un effort concert afin de
traduire des lments de leur systme de croyance en une politique publique (Sabatier
et Schlager, 2000, p. 227). Soulignons certains lments cognitifs de ce modle,
directement inspirs de thories psychologiques: premirement, les croyances des lites
varient selon leur ampleur ou tendue. Ainsi, les croyances qualifies de larges et
centrales (deep core), au sens o elles sappliquent la plupart des politiques sont
considres plus difficiles changer que les croyances restreintes, portant sur des
aspects secondaires qui sappliquent des pans spcifiques dun secteur des politiques
publiques (policy core). Autre exemple demprunt la psychologie sociale et cognitive :
lide selon laquelle les acteurs accordent davantage de valeur aux pertes quaux gains
(prospect theory) et sont donc plus enclins se remmorer les dfaites que les victoires.
Un tel modle thorique prsente donc lavantage par rapport un modle du choix
rationnel dintgrer laspect important des biais dans les perceptions des acteurs (ibid.).
LAdvocacy Coalition Framework cherche en outre situer ces lments cognitifs dans le
contexte des facteurs socio-conomiques, culturels et institutionnels qui contraignent le
processus dlaboration des politiques publiques (ibid.).
En ce qui concerne le changement, lhypothse centrale consiste dire que le
changement politique majeur requiert une forme de perturbation exogne au secteur,
telle que des changements dans les conditions socio-conomiques ou des lections
entranant une redistribution significative des ressources politiques. Notons que le
modle de ladvocacy coalition framework considre la possibilit de changement du
noyau dur des
systmes
de croyance,
mais
convient
nanmoins
quun tel
ladvocacy coalition
Draelants - Maroy
rfrentiel qui remplit cette fonction. Ainsi ct du rfrentiel global prsentant une
image sociale de toute la socit vont sordonner une pluralit de rfrentiels sectoriels
constitus chacun de valeurs fondamentales, des perceptions des problmes les plus
srieux en rapport avec ces valeurs, des relations causales pertinentes qui correspondent
limage dominante du secteur, de la discipline, de la profession (Simoulin, 2000).
Un rfrentiel est dune part partiellement contraignant, mais dautre part il constitue
galement un outil pour faonner et modifier le rel, une construction qui permet
dexprimenter et de parfois dcouvrir des alternatives ou des opportunits (Simoulin,
2000, p. 334).
Le modle du rfrentiel intgre par ailleurs la notion intressante de mdiateur10 pour
expliciter comment merge concrtement un rfrentiel. Les mdiateurs sont ces acteurs
fondamentaux qui percevront ou construiront un problme (fonction cognitive), tout en
dfinissant et proposant des solutions (fonction normative). Il sagit en gnral de
personnes appartenant un petit groupe dlites politiques ou professionnelles (ou
encore dexperts) qui travaillent au sein dagences administratives, de groupes dintrts
et/ou de corporations professionnelles.
En ce qui concerne le changement de rfrentiel, on se situe ici dans une explication
semblable celle donne dans le cas du paradigme. De faon analogue on identifie des
phases normales , priodes de stabilit, durant lesquelles un cadre dinterprtation du
monde est reconnu comme vrai par une majorit dacteurs, et des phases de crise
caractrises par le surgissement d anomalies qui tmoignent de lincapacit
croissante du paradigme ou rfrentiel rendre compte du rel.
Cependant ce point commun entre le concept de rfrentiel et celui de paradigme cache
une divergence sur les conditions dinvalidation de la matrice cognitivo-normative : un
paradigme sera invalid in fine travers lpreuve de la vrification exprimentale
(lpreuve des faits, du rel)11, tandis que linvalidation dun rfrentiel reposera sur une
transformation des croyances des acteurs concerns. En ce sens on peut dire que ce
modle
savre
davantage
relativiste
mais
pas
forcment
moins
dterministe.
Lhypothse dfendue par Muller est en effet que le rfrentiel dune politique publique
doit se transformer lorsque apparat une dissonance cognitive dans le rapport globalsectoriel, un dcalage avec le cadre dinterprtation globale dune socit (le rfrentiel
global) (2000, p. 196). Ce dcalage est peru comme insupportable parce que le
rfrentiel qui structure le sens de la politique et laction des acteurs concerns ne leur
10
11
Mme si ensuite ladoption dun nouveau paradigme est question de luttes et de rapports de force politiques.
Draelants - Maroy
permet plus de comprendre leur rapport au monde et dagir sur lui : le rel en devient
priv de sens12.
Au-del des divergences de vues entre les partisans de lanalyse cognitive des politiques
publiques, il nous semble davantage important pour notre propos de souligner et de
retenir une srie de caractristiques communes.
Les auteurs se rclamant de ce courant incluent tout dabord un questionnement au
niveau macro, qui tmoigne in fine du souci dtudier linfluence exerce par des normes
sociales globales, des matrices cognitives et normatives sur les comportements sociaux
et sur les politiques publiques, quelles que soient les expressions idiosyncrasiques
employes (paradigmes ; systmes de croyance ; ou rfrentiels) (Muller et Surel,
1998).
Les trois notions recouvrent des composantes analogues. Surel (1998) identifie pour
chacune de ces matrices cognitives et normatives trois ou quatre composantes majeures
qui forment systme au sein dune mme matrice paradigmatique (Figure 2).
Principes
mtaphysiques
Paradigme
ACF
Rfrentiel
policy
paradigm
deep core
valeurs,
images
policy core
normes
Principes
spcifiques
Modes daction
Instruments
choix des
instruments
spcification
des instruments
algorithmes
secondary
aspects
Source : Yves Surel, Ides, intrts, institutions dans lanalyse des politiques publiques ,
Pouvoirs, 87, 1998, p.161-178.
12
Nous verrons que dans le cas de la rforme du premier degr, nous ne sommes pas du tout dans cette
situation de dcalage. Cela nous semble dailleurs un lment important pour comprendre le relatif chec de
cette rforme et sa difficile mise en uvre.
Draelants - Maroy
Premirement, on retrouve dans les trois modles la conviction quil existe des valeurs et
des principes gnraux ou mtaphysiques qui dfinissent une vision du monde
particulire, c.--d. des principes abstraits qui dfinissent le champ des possibles et du
dicible dans une socit donne, identifiant et justifiant lexistence de diffrences (voire
dingalits) entre individus et/ou groupes, hirarchisant un certain nombre de
dynamiques sociales
En second lieu, les matrices cognitives comprennent aussi des principes spcifiques, qui
dclinent diversement les principes les plus gnraux. Cette seconde strate cognitive et
normative , comme Muller et Surel (1998) la nomment, oprationalise les valeurs
communes dans un domaine et/ou une politique prcise et/ou un sous-systme.
Les troisimes et quatrimes composantes rejoignent des considrations pratiques. En
effet, lensemble des lments cognitifs et normatifs dtermine non seulement des axes
daction souhaitables mais conduit encore mobiliser certaines modes daction
(mthodes et moyens appropris) et certains instruments plutt que dautres pour
raliser les impratifs normatifs dfinis prcdemment.
Bref, comme lexpriment parfaitement Muller et Surel :
Au total, cest donc lensemble de ces lments, faisant systme, qui dresse
ainsi des cartes mentales particulires. Lintrt heuristique de distinguer ces
diffrentes composantes repose essentiellement sur le fait quelles permettent
disoler analytiquement les processus par lesquels sont produites et lgitimes
des reprsentations, des croyances, des comportements, notamment sous la
forme de politiques publiques particulires dans le cas de lEtat. (1998, p.
50).
Par ailleurs, comme le souligne Surel, les diffrents courants de lanalyse cognitive et
normative des politiques publiques sinscrivent dans la veine dun socio-constructivisme
la Berger et Luckmann (1996) au sens o ils partagent lambition dtablir limportance
des dynamiques de construction sociale de la ralit dans la dtermination des cadres et
des pratiques socialement lgitimes un instant prcis (Surel, 1998, p.161).
Noublions pas enfin que les points communs de ces travaux tmoignent leur intention de
dpasser les approches qui avaient prvalu jusque l pour analyser les politiques
publiques, et qui consistait en des perspectives de recherche orientes par un postulat
rationnel et une vision scientiste perceptible notamment dans de nombreux travaux
dvaluation (Surel, 1998). Cette volont de rupture radicale dans la manire de penser
laction publique a parfois conduit les tenants de ces approches minimiser, voire
oublier les effets de la structure sociale et des intrts concurrents entre acteurs, ce qui
leur a valu une srie de critiques.
Draelants - Maroy
dimension et minorait les autres, soit parce quil les ignorait purement et simplement.
Ainsi,
pour
Palier
et
Surel
(2005),
lanalyse
des
politiques
publiques
insiste
principalement mais trop souvent alternativement sur trois sries de variables : les
ides , les intrts et les institutions . Ces auteurs proposent alors un modle
13
Nous utilisons ici les guillemets pour signifier que lattribution du statut de discipline lAPP est contest par
certains. Ainsi, Thoenig (1996) considre lAPP davantage comme un carrefour stimulant pour diverses
disciplines quune discipline ou sous-discipline de la science politique.
Draelants - Maroy
dit des trois i visant combiner ces variables dans une dmarche en trois temps.
Mobiliser les intrts, les ides et les institutions permet, selon eux, de rester
attentif la pluralit des dimensions possibles de lanalyse et la diversit des
causes possibles dans ltude de laction publique. Dans une veine relativement
proche du moins au niveau de lintention consistant articuler diverses variables
juges galement pertinentes Muller (2005) esquisse une thorie du changement dans
laction publique qui tient compte la fois des structures, des acteurs et des cadres
cognitifs. Revenant sur certains dbats autour de sa notion de rfrentiel, il recentre
galement limportance des intrts : les ides nexistent pas sans les intrts (les
rfrentiels expriment la vision du monde des groupes dominants), de mme que les
intrts nexistent quen tant quils sexpriment travers des matrices cognitives et
normatives (qui expliquent le monde et disent comment il doit tre). (Muller, 2005).
Enfin, pour Duran, il convient aujourdhui de penser tout la fois les logiques
processuelles, travers lesquelles laction publique prend forme et les logiques
institutionnelles travers lesquelles les acteurs dfinissent leur rapport au politique,
construisent leur identit, acquirent leur lgitimit et situent la porte de leurs
interventions. A ngliger cette double dimension, il en rsulte souvent lincapacit de
penser convenablement les volutions du systme politique et leurs consquences.
(Duran, 1996, p. 116). Le retour sur les institutions, note Duran, est la consquence de
modes de raisonnement qui ont fini par en nier limportance. Il en va de mme en ce qui
concerne la problmatique des intrts.
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Laborier (2005) montrent dans un article rcent que les chercheurs en politiques
publiques privilgient trs nettement la mthode de lentretien. En outre, le recours
lentretien apparat quelque peu routinis. Ils soulignent en effet le dficit dinterrogation
dans la littrature sur la pertinence de ce dispositif de recherche qui entrane ds lors un
impens mthodologique . Situation qui ne savre in fine gure favorable la
dynamique de lAPP. Pour ces divers auteurs la qute du second souffle passe donc
notamment par un renouvellement ou du moins un retour rflexif sur les mthodes.
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