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ADMINISTRATIVO
Dr. Hctor Garcini Guerra
Editorial
Pueblo y Educacin
Este libro,
en tus manos de estudiante,
es instrumento de trabajo
para construir tu educacin.
Cudalo.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
1.
2.
3.
4.
5.
CAPITULO I
Concepto del Derecho Administrativo
El Estado y la Administracin . . . . . . . . . . . . , . . . . . . . . . . .
9
Las funciones del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
10
Evolucin histrica de la Administracin Pblica . . . . . . . .
16
Los fines.de la Administracin Pblica . . . . . . . . . . . . . . . . .
18
Concepto de la Administracin Pblica . . . . . . . . . . . ... .. . ,
18
Criterios doctrinales acerca del Derecho Administrativo . . .
20
Concepto del Derecho Administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . .
24
.
.
.
.
CAPITULO II
Relaciones del Derecho Administrativo con otras ciencias
Realidad de la existencia de relaciones entre las distintas ra31
mas del Derecho y de este con otras ciencias . . . . . . . . . . .
Necesidad y conveniencia del estudio de las relaciones del
Derecho Administrativo con otras ciencias . . . . . . . . . . . . . .
31
Relaciones con otras ramas de las ciencias jurdicas . . . . .
32
Relaciones con otras ciencias no jurdicas . . . . . . . . . . . . . .
38
Relaciones del Derecho Administrativo con la Ciencia de la
39
Administracin .......................................
CAPITULO III
Principios fundamentales del Derecho Administrativo socialista
46
1. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Principios poltico-sociales de la Administracin del Esta46
do . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Principios organizativos de la Administracin del Estado . . 51
CAPTULO IV
Las fuentes del Derecho Administrativo
1. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
57
2. Importancia en el Derecho Administrativo de las disposicio58
nes de la Direccin Poltica del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. .. .
60
63
67
68
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73
CAPTULO V
La norma jurdico-administrativa, la codificacin del Derecho Administrativo
1. La norma jurdico-administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. La discrecionalidad administrativa . . . . . .,. . . . . . . . . . . . . . . .
3. La codificacin del Derecho Administrativo . . . . . . . . . . . . . .
79
85
90
CAPTULO VI
La relacin jurdico-administrativa
1.
2.
3.
4.
1O 1
102
109
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CAPTULO VI1
Teora orgnica de la Administracin
1. Concepto de la organizacin administrativa . . . . . . . . . . . . . .
Los rganos de la Administracin Pblica . . . . . . . . . . . . . .
Tipos de rganos de la Administracin Pblica . . . . . . . .
Formacin de los rganos de la Administracin Pblica . .
Cese de los rganos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.
3.
4.
5.
..
128
129
132
135
137
CAPITULO Vlll
Sistemas de los rganos de la Administracin Pblica
140
141
144
CAPITULO IX
Los medios jurdicos de la Administracin Pblica. Los medios personales.
154
155
167
CAP~TULOx
Los medios jurdicos de la Administracin Pblica. Los medios m'ateriales
1.
2.
3.
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5.
6.
7.
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
E l patrimonio administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Las cosa pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Extincin de las cosas pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
El uso comn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La relacin de utilizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Las restricciones a la propiedad individual . . . . . . . . . . . . . . .
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175
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179
181
182
CAP~TULOXI
La actividad administrativa. Sus formas
1.
2.
3.
4.
1. Antecedentes , . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. La institucionalizacin de la Administracin Pblica en
Cuba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. El Consejo de Ministros y su Comit Ejecutivo en la Constitucin del 24 de Febrero de 1976 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. El Sistema de la Administracin Central del Estado cubano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5. Funcionamiento del sistema de la Administracin Central cubana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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221
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CAPTULO Xlll
La actividad administrativa en Cuba (Segunda Parte)
1. La reglamentacin de la Administracin Central del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
230
2. Funciones de los organismos de la Administracin estatal segn el Decreto-Ley nmero 6 7 . . . . . . . . . . . , , . . . , . . . . . . . . 2 3 4
CAPITULO XIV
Los rganos Locales del Poder Popular
1. Introduccin . . . . , . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 3 9
2. Breve sntesis histrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . _ .. , . 2 4 1
3. Los rganos Locales del Poder Popular en la Constitucin de
1976 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
245
4. Las' normas reglamentarias de las asambleas provinciales y
..
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3
4
La
La
La
La
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CAPTULO I
1. El Estado y la Administracin
Para arribar a una determinacin del concepto del Derecho Administrativo hay que elaborar previamente el concepto de la Administraci6n
Pblica debido a que el Derecho Administrativo, como rama jurdica, tiene
por objeto la estructura y funciones de la Administracin del Estado, esto
es, que se ocupa de una parte de la organizacin politica de una colectividad humana que se propone fines concretos y desarrolla una accin
encaminada a alcanzar esos fines, accin que se manifiesta en forma diversa y constituye funciones capaces de ser diferenciadas.
Lo que entendamos por Administracin Pblica depender esencialmente de cmo consideramos al Estado. Los juristas burgueses, en
defensa de la clase explotadora, envuelven al Estado en nebulosidades
encaminadas a ocultar su verdadera condicin y as lo presentan como
una institucin situada sobre las clases y al margen de ellas, colocada por
encima de la sociedad, desvelada por el bienestar de todos los ciudadanos, vnculo que mantiene unida la sociedad, conciliadora de los intereses
de las clases y otras frmulas tericas, igualmente falaces, tendentes a
negarle su naturaleza clasista.
En realidad, el Estado es la supraestructura poltica creada para servir
a la clase econmicamente dominante erigida sobre una determinada
base econmica, que la hace dominante tambin polticamente y en un
proceso de interaccin la provee de medios para la explotacin de la clase
oprimida. En el actc;ar de la supraestructura poltica desempeiia un importante papel la Administracin Pblica, por medio de la cual el Estado realiza la mayor parte de sus fines.
De ah, que lo que es la Administracin Pblica en un Estado burgus
difiera raigalmente de lo que es en un Estado socialista. En el primero la
diferenciacin entre sociedad y Estado, coloca a la Administracin ante un
orden social inmutable, que se asienta en un sistema de relaciones econ6micas que supone la propiedad privada de los medios de produccin y
su misin es la de fortificar ese orden social en beneficio de la clase ca-
pitalista y defenderlo contra los intereses de la clase proletaria que pretende cambiarlo. Al caer el Estado burgus e iniciarse su transformacin
en Estado socialista, al asumir el poder el proletariado y comenzar la conversin de los medios de produccin a propiedad colectiva, se produce la
gradual desaparicin de la distincin entre sociedad y Estado y las clases
irn desapareciendo hasta que, abolidas definitivamente, el Estado sea
algo superfluo y se extinga.
...a travs de las cuales se canalizan y regulan todas las dems funciones y que otorgan adems a los rganos de poder sus formas de organizacin, as como sus caractersticas funcionales, integran la funcin jurdica que es consustancial al Estado mismo y se deriva de su
intima e imprescindible vinculacin con el Derecho.
Esta funcin entraa la creacin de leyes, la administracin de la
justicia, el cumplimiento o ejecucin de las resoluciones de los rganos
jurisdiccionales, as como la Administracin del Estado, todo ello en el
orden interno y el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los
deberes derivados de sus relaciones con los dems Estados, en el orden externo.' En un Estado socialista, los objetivos histricos de la
clase obrera y sus aliados determinan la actividad que conforma la
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adems, tiene que dotarla de contenido hasta un cierto grado."" "Por gobierno hay que entender -dice Forsthoff- aquella instancia determinada
en lo esencial desde el campo poltico que se halla al frente de la Administracin."' Consecuente con lo expuesto, negar la existencia de una
funcin poltica ntidamente diferenciada de la administrativa, equivale a
negar la presencia del gobierno y de su emancipacin en la estructura y
fines del Estado, lo que significara afirmar la inexistencia de este.
'
13
...un Estado que se impusiera vivir de acuerdo solamente con sus leyes
se colocara prcticamente en la imposibilidad de subsistir. Existen innumerables medidas circunstanciales que el Estado ha de tomar, da
tras da y de una manera incesante, por razn de los acontecimientos
variables que las leyes no han podido presentir.
A menudo, en efecto, estas disposiciones slo pueden escogerse tilmente a medida que se van produciendo los incidentes que las hacen
necesarias... Por otra parte, es tambin evidente que esas medidas,
precisamente porque dependen de los acontecimientos diarios y varan segn los hechos que las producen, han de poder decidirse por la
autoridad administrativa a que corresponde segn las necesidades del
momento, y por lo tanto, libremente, con un poder de apreciacin actual. No s610 no se reduce la funcin administrativa a la pura ejecucin
material, sino que tambin, en muchos aspectos parece que entraa
una potestad igual o incluso superior a la del legi~lador.'~
Apreciamos pues, la realidad de una funcin administrativa, que constituye la mdula del obrar de la Administracin, funcin que en su concepcin y vigencia factual integra el medio que le permite intervenir, intensa y prolijamente, en la vida social.
La funcidn jurisdiccional. La funcin jurisdiccional consiste en pronunciar el Derecho respecto a cada uno de los casos que se someten a su conocimiento, deduciendo de la ley o creando por s misma, en ausencia de
la norma, el Derecho aplicable al caso. Aunque se ha afirmado que la funcin jurisdiccional no tiene otro objeto que el de aplicar a los casos concretos, sometidos a los tribunales, las reglas abstractas formuladas por la
ley, esto es, fijar el sentido de la ley y el alcance de su aplicacin, si lo est
el caso que a ese fin se le somete, lo cierto es que el mbito de la jurisdiccin es ms amplio. Un principio universalmente reconocido impone a
los tribunales el deber de conocer y resolver sobre las cuestiones de que
conocen, an en aquellos casos en que el derecho objetivo no suministra
una forma jurdica formal a la que puede ser subsumido el litigio, lo que
14
15
la existencia de caractersticas que los alejan del patrn que para los rganos jurisdiccionales nos ofrece el Derecho burgus. No vemos, por consiguiente, una diferenciacin ntida, entre la funci6n jurisdiccional y la funcin administrativa.
'
16
vez mayor. En esta poca, como nos dice Garrido Falla "...sera exagerado
decir que de hecho, el poder no tenia otras limitaciones que el puro capricho del ~oberano".'~
Aquellas que existan no tenan carcter jurdico.
sino que nacan de raz religiosa y consuetudinaria.
Penetrando en la poca capitalista, encontramos en sus inicios asegurado el poder de la burguesa, la farsa ideolgica, demoliberal, en su falaz
y adormecedora exaltacin del individuo y sus libertades. Como quiera
que el sistema naciente no presentaba an en toda su agudeza las contradicciones que lo caracterizan, la Administracin, autnticamente abstencionista, reduca al mnimo su actividad y adaptaba como regla de conducta el dogma fisiocrtico del laissez-faire, laissez-passer, le monde va du
lui meme. Esa Administracin no requera apenas otras actividades que la
defensa del pas y el mantenimiento del orden interno. Estas, conjuntamente con la justicia fueron los objetivos principales del Estado de Derecho burgus que advino al ocurrir el desplome del rgimen feudal. Con
ese advenimiento, se imponen la separacin de poderes y la aparente garanta constitucional de las libertades individuales. En cuanto a la Administracin, se introduca el principio de que slo poda actuar conforme a
la ley con independencia de la voluntad del gobernante. Este, no obstante,
era investido de las atribuciones suficientes para que, llegado el caso, pudiera utilizar sin aguardar el proceso legislativo, de suyo complicado, los
medios represivos necesarios para salvaguardar los intereses de la clase
dominante.
Al transcurrir los anos se presentaron nuevas realidades sociales determinadas por el progreso tcnico, los cambios en la economa y el fenmeno universal de la masificacin creciente, que impusieron al Estado
nuevas tareas. Ya la conservacin del orden pblico, la mezquina misin
del Estado-polica, no basta para que la interaccin de las fuerzas sociales
y econmicas se desarrollen normalmente. Nace, en cuanto a la Administracin, la obligacin de diversificar sus actividades e incapaz de alcanzar
por s sola la satisfaccin de las necesidades colectivas, fomenta y estimula la actividad privada para que acte a ese fin, y en los casos en que
aquella no lo haga, se organizar para la prestacin, cada da ms creciente, de los servicios pblicos, hasta que llevada por las transformaciones
sociales afronta la gestin econmica, la creacin de bienes materiales,
tarea que slo alcanza su verdadera dimensin y se logra plenamente,
cuando en un Estado desaparece el sistema capitalista y los trabajadores
asumen el poder.
Ante esta transformacin, la legislacin no es el nico mdulo determinante del sistema jurdico-administrativo. El centro de gravedad, en
cuanto a la actividad estatal, tiende a desplazarse del rgano legislativo
hacia la Administracin, que se hace al propio tiempo que ejecutora de la
ley y vinculada a ella, creadora de normas, porque la materia a regular es
ms fluida y ha aumentado y la normacin administrativa es ms flexible
y puede adaptarse a las necesidades cambiantes que se producen por las
nuevas condiciones objetivas.
17
18
es
es
es
es
la
la
el
la
Ley.
actividad administrativa.
servicio pblico.
relacin entre la Administracin y los
Primer grupo: criterio legalista Los autores que sustentaron este criterio
consideran el Derecho Administrativo como un conjunto de leyes admi-
20
Criterios extensivos
de la actividad administrativa
Criterio del Poder Ejecutivo. Segn este criterio, el Derecho Administrativo es el conjunto de normas jurdicas reguladoras de la actividad del Poder Ejecutivo, criterio que es sustentado por autores que aceptan la triparticin de poderes del Estado.26
Tratadistas como Gascn y Marn,* al enjuiciar este criterio opinan
que si bien es cierto que el Poder Ejecutivo es el rgano del Estado que
tiene a su cargo la funcin administrativa, esta no agota sus atribuciones,
ya que el Poder Ejecutivo tiene adems funciones polticas; tambin se ha
sealado que la Administracin Pblica no se circunscribe a la actuacin
de uno de los rganos del Estado, sino que concierne a la actividad total
de l; por ltimo indica que existen rganos independientes del Poder Ejecutivo que tambin administran, como ocurre con entes autrquicos y
descentralizados.
21
22
23
mo tiempo regulan las actividades de los sujetos, individuales o colectivos, que establecen relaciones con la propia Administracin.
La actividad de direccin y todas las mltiples tareas que a la Administracin Pblica competen, como relaciones sociales que son, al Derecho Administrativo y en algunas ocasiones se preocupa por las funciones
que la propia Administracin asigna a organizaciones sociales y de masas
que convienen en asumir esas tareas por las que se ejerce accin administrativa. Ese complejo de relaciones requiere para su ordenacin jurdica
un complejo sistema normativo que regido por principios generales constituye una rama especfica, el Derecho Administrativo.
24
cosas del Estado Romano respecta": Publicum ius est, quod ad-statum re
Romanae spectat. Lo que no hallamos en este perodo es una sistematizacin de esas normas en una rama jurdica con perfiles determinados.
En la poca fehdal, los derechos de supremaca de los prncipes Ilandesherrliche hoheitscechte) primero, y el Estado-polica lpolizeistaat) despus, hacen del poder pblico un conjunto de derechos de soberana, de
facultades patrimoniales absolutas, que poco o nada dejaban a los particulares en cuanto al posible ejercicio de derechos individuales. Por el contrario, la realizacin de los fines del Estado, concebidos bajo ese criterio,
exiga una amplia intromisin de la autoridad en la esfera privada de los
sbditos; la actuacin de aquellas dice Fleir~er,~'no tena en sus orgenes
ninguna limitacin legal. Surge entonces como salvaguarda de ciertos derechos econmicos de los particulares, la teora del fisco. Segn ella, al
lado del prncipe existe una persona jurdica a la que pertenece un patrimonio pblico que no es propiedad de aquel sino que, como nos explica
Otto Meyer, est afectado a los fines del Estado. As, el fisco es responsable ante los tribunales, en tanto la persona del monarca permanece inatacable. Cualquier lesin econmica que a un particular se ocasione atravs de una actuacin estatal, es el fisco quien ha de responder y a quien
corresponde indemnizar. Mas no hay duda que la vinculacin del fisco se
establece con el Derecho Civil, y normas de esta clase son las nicas que
pueden alegar los sbditos frente al Estado, con quien puede identificarse
esa ficcin jurdica que fue el fisco. No encontraremos, en consecuencia,
en este largo perodo histrico, la existencia del Derecho Administrativo.
Al instaurarse el capitalismo, la burguesa, duetia del poder, implanta
como supraestructura poltica y jurdica, para reafirmar la base econmica
del sistema, el llamado Estado de Derecho. La separacin de poderes extrada del pensamiento de Montesquieu y la "Declaracin de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano" le posibilitan limitar el poder que entregan
a los que han de ejercer el gobierno y adormecer a las clases explotadas,
en tanto las ganancias de la clase dominante son aseguradas. Se postula
cumo objetivo primordial del Estado asegurar la libertad del individuo y
con toda formalidad se declara al Estado y por ende a la Administracin,
sometidas a la ley, sin descuidar el establecer constitucionalmente los mecanismos necesarios para someter a las masas si pretenden hacer uso
efectivo de los derechos que graciosamente se les ha otorgado.
Va crendose as el Derecho Administrativo, ante la necesidad de proveer al particular de un sistema normativo que dentro de los lmites que
se le fijan, le permita accionar frente a la Administracin y al propio tiempo es necesario que la actividad que este se asigna, en la distribucin de
las funciones del Estado, sea regulada para que su obra se ajuste a los intereses de clase que debe defender.
Indudablemente no puede sostenerse que el Derecho Administrativo
surge en el campo jurdico en un momento determinado. Ha sufrido indispensable evolucin. Existi de modo incipiente, antes del Estado de
Derecho, en las normas organizativas de la Administracin y reguladora
25
26
27
Caiiizares Abeledo, Fernando, Teoria del Estado, Captulo 1, Imprenta Universitaria Andr Voisin, d a , pp. 167-168.
Ob. cit., p. 171 y ss.
Carr de Malberg, Teoria General del Estado, traduccin de Jos Len Depestre, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1948, p. 248.
Petrov, G. l., Derecho Administrativo Sovitico, Captulo 1, traduccin indita de
la Editora Nacional de Cuba, Editorial de la Universidad de Leningrado, 1960.
Aristteles, La pol/tica, Captulo XI, Libro Sexto, traduccin de Patricio Azcrate, Editorial Espasa-Calpe, Buenos Aires, Argentina, 194 1, pp. 2 1 1-2 14.
'
*
l 1 Forsthoff, Ernst, Tratado de Derecho Administrativo, traducido por Legaz Lecambra, Garrido Falla y Gmez de Ortega, editado por el Instituto de Estudios
Polticos, Madrid, 1958, p. 32.
22 Idem.
23 Forsthoff, Ernst, 'ob. cit., p. 1 1
25 Villegas Basavilbaso.B., Derecho Administrativo, t. 1, Editorial Tipogrfica Argentina, Buenos aires, 1949, p. 49.
29 Consltese a: Von Stein, L., ob. cit., p. 3 y ss. Meyer, J., La administracin y la
organizacibn administrativa, La Espana Moderna, Madrid d a , pp. 85 y 124:
Mayer, Otto, Derecho Administrativo Alemn, t. I traduccin de Horacio Heredia y Ernesto Krotoschin, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1949, p. 3 y ss.
30 Consltese a: Orlando, V.E., Principii di Diritto Amministrativo, 2a. ed., E. G. Barbera, Florencia, d a , p. 9 y ss (en italiano): Santi, Romano, Principii di Diritto
Amministrativo Italiano, Societ Editrice Literaria, Miln, 1906, p. 106 (en italiano).
Presutti, Enrico, lstituzioni di Diritto Amministrativo italiano, vol. 1, 3a. ed., Casa
Editorial Giuseppe Principato, Mesina, d a , p. 50 y ss (en italiano).
3 1 Consltese a: Posada, Adolfo, ob. cit., p. 39: Gascn y Marn J., ob. cit., pp. 596 0 Royo-Villanova, A,, Elementos de Derecho Administrativo, t. 1, 22a. ed., Librera Santaren, Valladolid, 1959, p. 7.. Garca Oviedo, Carlos, Derecho Administrativo, t. 1, 6a. ed., Casa Enriga Martnez Useros, EISA, Madrid, 1957, p. 34.
32 Villegas Basavilbaso, B., Derecho Administrativo, t. 1.. Tipografa Argentina, Buenos Aires, 1950, p. 49.
33 Consltese a: Royo-Villanova, A., ob. cit., t. 1, p. 16: Von Stein, L., ob. cit.,
p. 148: Mayer, O., ob. cit., t. IV, p. 253 y ss.
29
35 Consltese a: Fleiner, Fritz, ob. cit., p. 39;Zanobini, G., Curso de Derecho Administrativo, t. 1, traduccin de Hctor Masnata, actualizada por Francisco Alberto
Picone, Ediciones Aray, Buenos Aires, 1954, p. 38 y ss.
36 Gascn y Marn, J., ob. cit., t. 1, pp. 58-59.
37 Consltese a: Vlasov, V. y S. Studenikin, "Derecho Administrativo", en iundamentos del Derecho Sovitico, Captulo IV, Editorial en Lenguas Extranjeras,
Mosc, d a ; Petrov, G. 1.. ob. cit., Captulo 1.
30
CAPlTULO II
31
32
Algunos autores opinan que entre ambas ramas existe identidad, por
ejemplo, F b r e g a ~ seala
.~
identidad fundamental del objeto de ambas
ramas, al referirse a la organizacin y vida del Estado: Sayaguez,' seala
la vinculacin estrecha del Derecho Administrativo al Constitucional, y
Gascn y Marn' seala que son ramas jurdicas referentes al Estado.
Veamos los elementos diferenciales que conjuntamente con las identidades sealadas, relacionan a ambas ramas jurdicas; un primer criterio
se refiere a lo esttico y dinmico de la actividad; algunos como Fleiner lo
y Forsthoff, l1
sealan que, mientras el Derecho Constitucional establece
las normas constitucionales que son estables, permanentes, con caractersticas estticas, de algo concluso y definitivo, el Derecho Administrativo establece las normas relativas a la Administracin, siendo esta actividad movimiento y cambio: criterio similar, sostiene Fbregas,12 segn
Garca Oviedo, l 3 el Derecho Administrativo estudia las funciones del Estado y el Derecho Constitucional su anatoma; para Gascn y Marn,14 el
Derecho Constitucional estudia los rganos del Estado y el Derecho Administrativo la accin de este; Ducrocq,15 fiel a su poca, seala que al
Derecho Constitucional le corresponde determinar los principios que forman la base del Derecho Pblico de un pas. Aunque no aceptamos la denominacin de Derecho Pblico, puesto que el Derecho es uno, este criterio tiene el valor de considerar que son las leyes administrativas las que,
en gran parte, ponen esos principios bsicos en movimiento.
Otro criterio se refiere a la diferencia de gradacin jurdica: eI-De~eCho
Constitucional, dice Bielsa: "...da directrices y orientaciones que el_-Derecho Administrativo por lo general no las ofrece, hay
--._.--. una
-. rela-cin de
pendencia del segundo con relacin al primero";16 segn Gabino Fraga,
las diferencias sustanciales son de grado y no de esencia; y para Mayer l 8
ambos regulan las relaciones entre el Estado y sus sbditos, pero para el
Derecho Constitucional lo principal es la formacin del poder soberano
que acta en la Administracin.
Por todo lo expuesto, es indiscutible, la existencia de relaciones entre
el Derecho Administrativo y el Derecho Constitucional, adems puede decirse que el Derecho Constitucional orienta al Derecho Administrativo.
.dg
Relaciones con e/ Derecho Penal* El Derecho Penal es un conjunto ordenado de normas jurdicas que establece tipos de conducta antisocial y
las medidas estatales aplicables, con el fin de defender la sociedad y las
personas, y rehabilitar a delincuentes y peligrosos. l9
Segn Garca Oviedo, el Derecho Administrativo "...se relaciona con el
Derecho Penal en cuanto este garantiza la existencia y el normal desenvolvimiento de la institucin administrativa contra los atentados punibles."20
Adems, la ejecuci6n de ciertas penas y medidas de seguridad, implica
que la Administracin ofrezca los elementos materiales y personales necesarios para brindar ese servicio, el mismo no se limita a lo planteado,
sino que adems, para el desarrollo de ciencias vinculadas con el Derecho
33
34
a) Derecho Internacional Administrativo que regula las relaciones derivadas de la existencia de una Sociedad Internacional.
b) Derecho Administrativo Internacional que regula la actividad del Estado enderezada a la realizacin de sus fines ms all de sus fronteras
nacionales.
Estas dos disciplinas han surgido del Derecho Internacional Pblico y
Privado y del Derecho Administrativo debido al enorme desarrollo de las
relaciones internacionales, muchas de las cuales requieren adoptar determinadas conductas uniformes para el cumplimiento de ciertos servicios,
como por ejemplo: correos, telfonos, telgrafos, areos, etctera.
Relaciones con el Derecho Internacional. Adems de lo sealado en el
epgrafe precedente, que lleva implcito la existencia de relaciones entre
estas disciplinas, podemos sealar otras, a saber:
a) El Derecho Administrativo tiene a su cargo la organizacin administrativa de los servicios para la poltica internacional y comercial.29
b) El contenido administrativo de muchos tratados internacionales, que
se refieren a materia que la Administracin del Estado tiene que poner
en vigor y que, por tanto, el Derecho Administrativo ha de tener presente.30
c) El Derecho Internacional presta su asistencia a la Administracin para
resolver situaciones que esta por s sola no puede solucionar y pone
al alcance de la Administracin, instituciones que sintetizan el esfuerzo
colectivo de otros Estados y organismos internacionales, tendente a
resolver los problemas planteados, por ejemplo, la ayuda tcnica de organismos especializados de carcter internacional.
35
Relaciones con el Derecho Civil. Conveniente en grado sumo, es referirse al concepto y evolucin del Derecho Civil antes de sealar sus relaciones con el Derecho Administrativo.
Del Derecho Civil se ha dicho que es "Derecho de todos los tiempo~".~
Conocemos
'
que el Derecho Administrativo surgi en el Estado de
Derecho burgus como un desprendimiento del Derecho Civil. El origen
histrico del Derecho Administrativo acusa la intimidad de sus relaciones
con el Derecho Civil, este criterio es compartido por diversos autores,32
segn Sayaguez, en el siglo pasado prevaleci la tesis de considerar el Derecho Administrativo como Derecho de excepcin frente al Derecho Civil.
Esto se explica porque nuestra disciplina estaba en proceso de formacin,
pero como plantea Villegas Basavilbaso, en los momentos actuales, ya no
se trata de relaciones de dependencia sino de continuidad.
36
Contribuyen tambian a vincular ambas ramas jurdicamente la circunstancia de que en distintas oportunidades los organismos de la Administracin del Estado no intervienen en calidad de tal, SMO que actan ajustndose a normas de Derecho Civil como personas jurdicas.
Relaciones con el Derecho Mercantil. El Derecho Mercantil es aquella
rama del Derecho que regula las relaciones comerciales entre personas
jurdicas, tanto individuales como colectivas, en otras palabras, tiene por
objeto el ejercicio del comercio. De su esencia jurdica se deriva que est
revestido de mayor importancia en el Estado de Derecho burgus que en
un Estado socialista. Ahora bien, no obstante ser su caracterstica regular
relaciones sociales de sustancia jurdica similar a las relaciones jurdico-civiles, esas relaciones mercantiles presentan una complejidad que afectan
el inters de la colectividad. De ah que, an en los Estados burgueses, la
Administracin interviene en las actividades mercantiles de los particulares para facilitar la circulacin comercial, dictndose normas jurdico-administrativas que reglamentan esas actividades.
Ahora bien, en un sistema socialista en el que las relaciones mercantiles se establecen entre rganos de la Administracin Pblica o con los
particulares, gran nmero de las instituciones jurdico-mercantiles han devenido administrativas, por lo que ms que relaciones entre ambas ramas,
existe la absorcin del Derecho Mercantil por el Derecho Administrativo.
Otro es el panorama que nos presenta el comercio internacional.
En l. las empresas de comercio exterior -estrechamente vinculadas a
la Administracin Pblica- no obstante la personalidad y patrimonio propios que el Estado les otorga, realizan sus actividades en un mbito interestatal en el que impera la normacin del Derecho Mercantil.
Relaciones con el Derecho Martimo. Esta rama, desprendimiento del
Derecho Mercantil, ha adquirido extraordinaria importancia en nuestro
pas, por el desarrollo in crescendo de nuestro comercio internacional.
Existen estrechas vinculaciones entre ella y el Derecho Administrativo,
acorde con las caractersticas de nuestra organizacin administrativa, es
decir, las empresas que tienen a su cargo la actividad del trfico martimo,
desde el punto de vista interno son dependencias de la Administracin, de
aqu las relaciones existentes entre ambas ramas.
Relaciones con el Derecho Aeronutico. El Derecho Administrativo se
relaciona tambin con una rama jurdica que puede ser considerada como
una de las que en poca reciente ha adquirido autonoma como ciencia.
El Derecho Aeronutico. al que se le ha denominado tambin Derecho
Areo y Derecho de Aviacin, estudia todos los factores esenciales de la
navegacin area, es decir, el ambiente en que se organiza y desenvuelve,
esto es, la atmsfera y la superficie; la aeronave que es el medio con el
que acta y todas las relaciones jurdicas nacionales e internacionales que
en aquella se originan. Su vinculacin con el Derecho Administrativo podemos encontrarla en que normas de esta disciplina jurdica tienen plena
aplicacin en la organizacin interna de la navegacin area de un pas,
37
como son las que se refieren al establecimiento de aeropuertos, regulacin de la infraestructura. regmenes de aduanas, inmigracin y sanitario
y todos aquellos otros aspectos que motivan una activiad administrativa
que coadyuva al d e s e n v o l v i M o de ese tipo de nsvegaah.
38
Con otras cien&. fmt6 la medicina, como la higiene, co(p10+as cienciar, mairemricss,fa ftsica y iss ciencias naturales, as como todas las ramas del saber que ofrezcan una ayuda tcnica a los servicios o a la gestin econmica, tienen reiacibn con nuestra disciplina.
39
miento tuviera que ver con la Administracin, la que era necesario analizar
como un todo orgnico. como una idea unitaria del Estado que
En Italia se consider la posibilidad de independizar en una ciencia
autnoma, los principios racionales y filosficos que informan y motivan
la legislacin administrativa llegndose, en el pasado siglo, a crear ctedras universitarias de Ciencia de la Administracin, independientes de las
de Derecho Administrativo. La tendencia, sin embargo, no permanece y
en definitiva se abandon la enseanza de la ciencia administrativa, que
prcticamente pierde su autonoma y se niega su existencia por muchos
autores. Al tiempo que en la Europa continental, y con tan poca fortuna,
a la Ciencia de la Administracin se le ha considerado compulsndola con
el Derecho Administrativo. En los pases anglosajones, sin tradicin de esa
rama del Derecho, la Ciencia de la Administracin tiene otro origen y toma
otros rumbos. La presencia de un gran aparato administrativo, al que hay
que dotar de las ms avanzadas tcnicas para que funcione con eficacia,
hace nacer un enfoque peculiar de la ciencia administrativa, la que se estructura con el nombre de Public Administration para la cual son esenciales el estudio de la organizacin administrativa y los criterios racionales a
que debe sujetarse, el anlisis de los medios personales y materiales que
la Administracin requiere y las formas ms convincentes para reclutarlos
y obtenerlos y cules son, dentro de una orientacin tcnica, los mejores
medios para utilizarlos.
40
nizar), Sraffing (Administracin del personal1, Direcring (Dirigir), Coordinaring (Coordinar), Reporring (Informar), Budgeting (Presupuestar).
En suma, como afirma Garrido Falla, esta corriente de los estudios administrativos "...conduce necesariamente a que la Administracin sea
considerada como un gran aparato orgnico cuyos nicos problemas, son
precisamente tos relativos a su montaje y manejo tcnico,*.41 por lo que
resultara preferible "prescindir de la expresin Ciencia de la Administracin y hablar de Tcnica de la Administracin", Contra esa concepcin
han reaccionado Bielsa, que considera que "...ms tienen de novedad en
los ttulos y en los planes que en la sustancia de la materia",42 S i m ~ n ~ ~
y su escuela sociosicolgica que se orienta hacia el estudio de carcter
humano de toda empresa pblica o privada lo que coloca la Ciencia de la
Administracin dentro de las llamadas ciencias sociales, y Muoz Amat
~que. concibe
~
~la Administracin Pblica como uno de los procesos del
Gobierno, lo que hace que la ciencia administrativa posea tpicas cualidades frente a la administracin industrial o comercial.
41
la Administracin Pblica, determinando cules han de ser las modalidades de esa intervencin:
42
Notas
'
t.
1, p. 3.
t. I p.
25.
t. 1, p.
78.
t. 1.
l7 Fraga, Gabino. Derecho Administrativo, 5a. ed., Editorial Parna S.A., Mxico.
1952,p. 112.
Mayer, Otto. ob. cit., t. 1. p. 109.
43
t. 1, p.
58.
21 De la Plaza, M.,"Derecho Procesal Civil Espaol", en Revista de Derecho Privado, Madrid, 1942,p. 15.
22 Fbregas del Pilar, Jos M., ob. cit., p. 149.
23 Consltese a: Fbregas del Pilar, Jos M.. ob. cit., p. 149;Garca Oviedo. C.. ob.
cit., t. 1, p. 59.
24 Consltese a: Fraga, Gabino. ob. cit., p. 115;Gascn y Marn. ob. cit.. t. l. p. 49.
25 Consltese a: Zanobini. Guido, ob. cit., t. 1, p. 47;Villegas Basavilbaso. ob. cit..
t. 1, p. 152.
26 Consltese a: Garca Oviedo. C.. ob. cit., t. 1, p. 59; Fraga. Gabino. ob. cit..
p. 115; Royo-Villanova, A,. ob. cit., t. l. p. 38.
27 D'Estefano, Miguel A,. Derecho Internacional Pblico, Editora Universitaria. Andr Voisin, La Habana, 1965,p. 13.
28 Alexandrov, N. G. y otros, Teora del Estado y del Derecho, editado por el Colegio de Abogados de La Habana, 1963,p. 367.
29 Consltese a: Fbregas del Pilar, Jos M..ob. cit., p. 33;Forsthoff. Ernst. ob.
cit.. p. 26;Garca Oviedo, C., ob. cit., t. 1. p. 59: Royo-Villanova, A,, ob. cit..
t. 1, p. 38;Zanobini. G., ob. cit., t. 1, p. 52.
O'
Consltese a: Fbregas del Pilar, Jos M., ob. cit., p. 33;Fraga, Gabino, ob. cit..
p. 115.
t. l. p.
60.
of the administrarionl, editado por Luther Gulick and L. Urwick. lnstitute of Public Administration. Nueva York, 1937.p. 101 y ss (en ingls).
40 Gulick. Luther, Notes on the Theory of Organization lPapers of the Science of Administrationl, editado por Luther Gulick and L. Urwick, lnstitute of Public Administration. Nueva York, 1937.p. 13 (en ingls).
t. 1, p. 206.
44
43 Simon, Herbert A,. Administrative Behavior, Captulo V. The MacMillan Cornpany, Nueva York, 1954 (en ingls).
44 Muoz Amato, Pedro, Introduccin a la Administracin Pblica, t. 1, Fondo de
Cultura Econbmica. Mxico. 1954. p. 23.
45'Garrido Falla, F.. ob. cit., t. 1. p. 200 y ss.
47 Cataldi, "II potere discrezionale della Pblica Arnrninistrazione e la tcnica organizativa", en separata de la revista La Organizzazione Tcnica della Pblica
Amministrazione No. 3. 1954. p. 4, citado por Garrido Falla, F. ob. cit.. p. 54.
45
CAPiTULO III
Principios fundamentales
del Derecho Administrativo
socialista
1. Consideraciones generales
Conocida la Administracin del Estado y, por ende, el Derecho Administrativo, que le imparte formas jurdicas como un sistema, este est regido por principios, esto es, que las ideas fundamentales que se corresponden con aquellas que forman y hacen funcionar el aparato administrativo estatal.
Los principios objetivamente considerados no se construyen mediante
una formulacin arbitraria. Tienen existencia por s mismos, como resultado de la integracin de propiedad de los elementos del sistema, relacionados entre s y generan nuevas cualidades, propias del sistema y distintas a la suma de las de los elementos integrados.
Cada principio administrativo no es un reflejo de la totalidad del derecho objetivo. Lo es tan slo de una parte de l, por lo que todos ellos
se relacionan entre s y hacen particular referencia a las diversas partes
del fenmeno de la Administracin del Estado. La observancia de unos
principios contribuye a la realizacin de otros v la violacin de alguno influye en la violacin de otros.
Los principios de la Administracin del Estado se dividen en dos clases: poltico-sociales y organizativos. Entre los primeros pueden ser citados: a) el papel dirigente del Partido; b) el centralismo democrtico: c) la
estructuracin y planificacin de la Administracin; ch) la participacin de
las masas en la Administracin: d) el control por la opinin pblica; e) la
legalidad socialista. Entre los organizativos merecen citarse: a) la diferenciacin y fijacin de las funciones: b) la responsabilidad de los rganos, organismos y funcionarios; c) la organizacin de las ramas y los territorios;
ch) la estructuracin lineal y funcional; d) la combinacin armnica de la
forma colegiada con la direccin personal.'
2. Principios poltico-sociales
de la Administracin del Estado
Elpapel dirigente del Partido. El artculo 5 de la Constitucin cubana de
1976, dice: "El Partido Comunista de Cuba, vanguardia organizada
46
47
partes, del carcter electivo de los rganos dirigentes y de los propios dirigentes y del deber de estos de rendir cuentas a las masas, con la centralizacin es decir, la gestin de un centro nico, la subordinacin de la
minora a la mayora, del mando unipersonal y la rigurosa disciplina.' Esta
centralizacin no es total ni absoluta, sino que garantiza la posibilidad de
que el rgano superior controle la aplicacin de las resoluciones que de
l emanan, as como la independencia e iniciativa en la base en la resolucin de los asuntos de inters locaL7
Se asigna la concentracin de la direccin en manos de los rganos
Centrales del Estado y la participacin de las amplias masas trabajadoras
en la Administracin.
La democracia socialista implica rigurosas disciplina y organizacin y
estricta observancia de las leyes y principios ticos de la sociedad que expresan la voluntad del pblico.
La disciplina, que ha de ser consciente, debe conjugarse con la democracia. Esta, sin disciplina, lleva a la anarqua y si la disciplina deviene
coaccin convertira la democracia en tirana. "La disciplina es obligatoria
para todos: para dirigentes y subalternos. Al propio tiempo, su observancia no significa el cumplimiento mecnico y ciego de las leyes, disposiciones y normas; presupone la iniciativa de los ejecutores y una actitud consciente y creadora respecto a la tarea planteada."'
El centralismo democrtico es frmula eficaz para erradicar el localismo sin desplazar la iniciativa de los rganos inferiores, al tiempo que elimina a los de la escala superior del conocer de asuntos de poca importancia.
La Constitucin de la Repblica de Cuba de 24 de febrero de 1976 en
su Captulo VI1 fija los "Principios de Organizacin y Funcionamiento de
los rganos Estatales" y a ese fin el artculo 66' considera la base de esa
rganizacin y funcionamiento los principios de la democracia socialista,
la unidad de poder y el centralismo democrtico.
De esos principios merece destacarse el recogido en el epgrafe f), esto
es, la doble subordinacin: de acuerdo con l, los rganos ejecutivos y administrativos locales, vale decir las direcciones provinciales y municipales
estn sujetos a una doble subordinacin: una subordinacin horizontal
con el rgano de gobierno local que corresponde a su nivel y otra en sentido vertical con el organismo de la instancia superior que atiende las
tareas administrativas que el rgano local. tiene a su cargo. Ello permite
centralizar la direccin metodolgica y tcnica de cada rama de la Administracin Central del Estado en todo el territorio nacional y as se logra
una unidad de accin administrativa, en tanto que el rgano de gobierno
local dirige las dems actividades administrativas del organismo local.
La estructuracin y la planificacin de la Administracin. El conjunto de
los rganos del Estado constituye el sistema del aparato estatal, instrumento principal del ejercicio del poder del Estado. Este sistema, conjuntamente con el ejercicio de las distintas formas de la democracia directa
48
por los ciudadanos, componen en conjunto el mecanismo del poder pblico que es parte integrante del mecanismo del Estado con las actividades de las instituciones y organizaciones, sociales y de masas, que reconoce la Constitucin de 1976."
En el sistema de los rganos del Estado encontramos los rganos de
administracin estatal con estructura y funciones concretas encaminadas
a realizar ininterrumpidamente las decisiones de los rganos de poder,
mediante el ejercicio de funciones ejecutivas y administrativas. Para ello,
requieren una estructuracin cientficamente articulada comprensiva de
todas las actividades de produccin y servicios que el Estado debe
atender.
El principio de la planificacin socialista se manifiesta en que la Administracin dirige mediante su aparato la ejecucin de los planes de desarrollo econmico y social previamente aprobados por los rganos de
poder del Estado. A ese fin determinados rganos de la Administracin
tienen como funcin principal la elaboracin de los planes y el control de
su ejecucin. El plan econmico-social tiene por objeto encaminar la
actividad econmica hacia el incremento del ritmo del rendimiento del trabajo social y el avance de la calidad de la produccin y, para ello, aprovechar al mximo los recursos laborales, materiales y financieros. Los planes a largo y mediano plazos y tambi6n los anuales deben establecerse
sobre la base de pronsticos cientficos como eslabones de un sistema
nico de planificacin.
De acuerdo con nuestra Constitucin, corresponde a la Asamblea Nacional del Poder Popular" ...discutir y aprobar los planes nacionales de desarrorlo econmico y social y al Consejo de Ministros, proponer los proyectos de planes generales de desarrollo econmico-social del Estado y
una vez aprobados por la Asamblea Nacional del Poder Popular, organizar, dirigir y controlar su ejecucin".'
'
La participacin de las masas en la Administracin. Este principio fue Ilamado por Lenin "...un medio admirable que permite decuplicar la fuerza
del aparato estatal".'*
Las tareas de los organismos administrativos son cada da ms complejos y difciles en la sociedad socialista en desarrollo y esas complejas
tareas no pueden ser cumplidas solamente por el esfuerzo de los funcionarios administrativos. De ah que se realice cada vez con mayor plenitud
una ley del socialismo: el creciente papel de las masas en la Administracin.
Debe aclararse que la participacin de las masas en la Administracin
no significa que toda la poblacin lo haga al mismo tiempo o de manera
permanente. El objetivo es conseguir que los ciudadanos, en una u otra
forma, se incorporen a las tareas que son netamente administrativas.
En Cuba, el artculo 7 de la Constitucin expone que "...el Estado se
apoya en las organizaciones sociales y de masas, las que adems cumplen
directamente las funciones estatales que conforme a la Constitucin y la
ley convengan en a ~ u m i r " . ' Mltiples
~
son los ejemplos de intervencin
49
50
..
para la implantacin de las relaciones sociales socialistas. Por ello, la legalidad socialista ha de ser base del derecho regulador de la Administracin del Estado, aunque su contenido cambie, de acuerdo con cada una
de las tareas concretas que han de realizarse.
La legalidad socialista -dice Fernando Alvarez Tabo- es un mtodo de
accin de una sociedad que aspira a la realizacin del comunismo. Consiste en una aplicacin constante y estricta del Derecho emanado de los
rganos superiores del poder poltico, y tiene por objetivo el establecimiento en el pas de un orden jerrquico cierto y seguro. Este orden debe
caracterizarse por la claridad, precisin y dinamismo de las normas que
impone; debe fijar de antemano la esfera de competencia de los rganos
estatales, sobre el principio de que ningn funcionario, ya sea dearriba o
de abajo, puede hacer sino lo que la ley lo autoriza; garantizar los derechos fundamentales del ciudadano y de las organizaciones sociales y establecer los deberes correlativos; proteger la estabilidad de las relaciones
jurdicas y crear y desarrollar una atmsfera de confianza en la estricta
aplicacin de un orden jurdico justo y eficaz por rganos emanados del
pueblo y sujetos a su ~ o n t r o l . ' ~
La Constitucin cubana contempla la legalidad socialista en su doble
aspecto:'8 Como principio de direccin estatal y de justicia, plasmado en
el artculo 9 y como principio del comportamiento de los ciudadanos estatuido en el artculo 65.
3. Principios organizativos
de la Administracin del Estado
Diferenciacin y fijacin de las funciones. Es el primero de estos
principios y puede ser resumido sealando que en la estructura de la Administracin es necesario se establezca una clara diferenciacin de la
competencia de cada rgano y funcionario que la integra y sus relaciones
mutuas. Ello permite la ms fcil seleccin y ubicacin de los cuadros en
el aparato administrativo, de acuerdo con la capacidad de las personas
que han de prestar sus servicios en la Administracin para que ejecuten
las funciones y ejerzan las atribuciones que les competen con la mayor calificacin y celeridad, lo que influye en la eficacia general del aparato administrativo.
Responsabilidad de los rganos y funcionarios. Resulta indispensable
sea fijada con exactitud la responsabilidad que entraa adoptar una decisin que puede afectar intereses legtimos o derechos de otras personas, tanto en el caso de que se emita o, por el contrario, se demore o no
se dicte, y con esa actitud se ocasione una lesin al que deba ser su destinatario.
Organizacin de las ramas y territorios. La Administracin del Estado
comprende actividades relativas a las distintas ramas de produccin o
servicios y se extiende a travs de todo el territorio, lo que implica que
51
52
53
Lazarev, B. M., P. T. Vacilenkov y otros, Derecho Administrativo Sovitico, traduccin indita del Ministerio de Justicia de la Repblica de Cuba, s/a.
Constitucin de la RepUbrica de Cuba, edicin oficial del Ministerio de Justicia,
Editorial Orbe, Ciudad de La Habana 1976, p. 20.
Ibidem, p. 21.
Grigorian, L. y Y. Dolgopolov, fundamentos de Derecho Estatal Sovitico, Editorial Progreso, Mosc, 1979, p. 122.
El Partido, ncleo del sistema poltico de la sociedad sovitica, en Ley fundamental de la URSS, Editorial Progreso, Mosc, 1980. p. 82.
Afanasiev, V.G.. La direccin cientfica de la sociedad, Editorial Progreso, Mosc,
1975, p. 258.
Lazarev, B.M., P.T. Vacilenkov y otros, ob. cit., Captulo 6.
Afanasiev, V. G., ob. cit., p. 264.
Constitucin de la Repblica de Cuba, artculo 66, pp. 42-43.
Los rganos del Estado se integran, funcionan y desarrollan su actividad sobre
la base de los principios de la democracia socialista, la unidad de poder y el
centralismo democrtico, los cuales se manifiestan en las formas siguientes:
a) todos los rganos de poder del Estado, sus rganos ejecutivos y todos los
tribunales, son electivos y renovables peridicamente;
b) las masas populares controlan la actividad de los rganos estatales, de los
diputados, de los delegados y de los funcionarios:
c) los elegidos tienen el deber de rendir cuenta de su actuacin ante sus electores y estos tienen derecho a revocarlos cuando no justifican la confianza
puesta en ellos;
ch) cada rgano estatal desarrolla ampliamente, dentro del marco de su competencia, la iniciativa encaminada al aprovechamiento de los recursosy posibilidades locales y a la incorporacin de las organizaciones sociales y de
masas a su actividad;
d) las disposiciones de los rganos estatales superiores son obligatorias para
los inferiores:
54
e) los rganos estatales inferiores responden ante los superiores y les rinden
cuenta de su gestin;
f) en la actividad de los rganos ejecutivos y administrativos locales rige un
sistema de doble subordinacin: subordinacin al rgano del Poder Popular correspondiente a su instancia y subordinacin a la instancia superior
que atiende las tareas administrativas que el rgano local tiene a su cargo:
g) la libertad de discusin, el ejercicio de la crtica y autocrtica y la subordinacin de la minora a la 'mayora, rigen en todos los rganos estatales colegiados.
l6 ivarez Tabo, Fernando, "La legalidad socialista", en Revista Cubana de Jurisprudencia No. 7, Ciudad de La Habana, 1980. p. 17.
2o "Decreto-Ley nmero 67".en Gaceta Oficial de la Repblica de Cuba, edicin extraordinaria, nmero 9 de 19 de abril de 1983.Artculo 45.
El Presidente del Consejo de Direccin convoca las sesiones de ste por decisin propia o a solicitud, como mnimo, de la tercera parte de sus miembros.
Para la validez de las sesiones del Consejo d e Direccin se requiere la presencia de ms de la mitad del nmero total de los miembros que lo integran. Los
acuerdos del Consejo se adoptan por mayora de votos de los miembros presentes.
Artculo 46. Los acuerdos del Consejo de Direccin se ejecutan mediante disposiciones del jefe del organismo, si est conforme con los mismos. Si no estuviere conforme, pondr en prctica la decisin que estime oportuna y dar
cuenta de inmediato, para su consideracin, al miembro del Comit Ejecutivo
del Consejo de Ministros que atiende el organismo sobre la discrepancia, informando de su decisin y del acuerdo del Consejo de Direccin.
55
Artculo 47. El Consejo de Direccin examina y toma acuerdo sobre los asuntos ms importantes que afectan el trabajo del organismo, sus empresas y dependencias, entre los cuales estn los siguientes:
a) las decisiones de los rganos superiores del Estado relacionadas con la actividad del organismo;
b) los planes de desarrollo de las actividades a cargo del organismo;
c) las principales decisiones del jefe del organismo recogidas en reglamento,
resoluciones y otras disposiciones;
ch) las cuestiones relativas a la poltica de cuadros en el organismo.
56
CAPITULO IV
1. Consideraciones generales
El estudio de las fuentes comunes a todas las ramas jurdicas no corresponde a la doctrina de cada rama en particular. Pertenece, consecuencia lgica, a la teora general del Derecho. De ah que el estudio que emprendemos en los distintos hechos creadores del Derecho, causa de su
origen, tiene que ceiiirse fundamentalmente a determinar cules son las
manifestaciones jurdicas que contiene el Derecho Adn3inistrativo queson
causa y origen de las instituciones de esta rama jurdica. En cuanto a
nuestra ciencia, la expresi6n de sus fuentes pueden encontrarse en cualquiera de las manifestaciones jurdicas productoras de Derecho en general o en aquellas que contienen exclusivamente Derecho Administrativo.
Esto quiere decir que es posible considerar la presencia de fuentes eventuales y fuentes especficas del Derecho Administrativo. Las primeras
pueden contener, entre otras materias. Derecho Administrativo y generalmente no son producto de la actividad administrativa, por lo que son
fuentes para la Administracin pero no son fuentes de la Administracin.
por ejemplo, la ley en su sentido formal que emana de la actividad legislativa del Estado y que puede abarcar materias objeto de cualquier rama
del Derecho. Otras se generan en el actuar administrativo y son fuentes
de y para la Administracin como sucede, en la casi totalidad de los casos.
con el reglamento que contiene preferentemente Derecho Administrativo
y rara vez Derecho de otra clase.
En el estudio de las distintas ramas del Derecho se dedica particular
atencin al sistema de las fuentes que le son propias.
Esto no significa que cada rama tenga fuentes de todo el ordenamiento, algunas asumen particular importancia en una rama y otras en rama
distinta. Adems de esta justificacin extrnseca, el estudio de las fuentes
encuentra razn sustancial en el particular contenido y en la manera distinta de desarrollar su eficacia, que es propia, en parte, de las mismas
fuentes en cada rama del Derecho. Esta afirmacin encuentra confirmacin. en modo especial, en el Derecho Administrativo,2 Como tales
67
fuentes debemos excluir "...los hechos y actos que crean o disciplinan situaciones jurdicas concreta^".^ lo que a contrariu sensu indica que slo
manifestacionesjurdicas de carcter general ostentarn la calidad de ser
fuentes de Derecho. Cuando examinamos los medios y modos de produccin de las reglas jurdicas de una rama determinada del Derecho, encontramos que algunos de ellos se caracterizan porque en s mismos son
causa de origen de la norma, esto es, constituido fuentes directas del Derecho. Al propio tiempo la doctrina denomina como fuentes indirectas a
aquellos actos. que sin contener de suyo disposiciones inmediatamente
aplicables, sirven de base a una ulterior aplicacin de ellos.
2. Importancia en el Derecho
Administrativo de las disposiciones
de la Direccin Poltica del Estado
En nuestra sociedad socialista, el Partido Comunista es el mximo dirigente en el pas y como tal dirige y controla a los organismos estatales.
Es el ncleo dirigente de todas las organizaciones de los trabajadores, tanto sociales como del Estado.
Dentro de la estructura del Partido, es el Bur Polltico el rgano supremo de la direccin diaria del pas en todos los aspectos que decide en
el acontecer diario, todas las cuestiones fundamentales de la poltica interior y exterior de la Revolucin y traza las pautas y lneas a seguir por
todos los organismos estatales, polticos, sociales y de masas del pas.
Adems son rganos supremos del Partido, el Congreso que se rene
cada cierto nmero de aos, el Comit Central que lo hace cada cierto nmero de meses, en tanto que el Bur Poltico celebra sus reuniones con
mayor frecuencia. Esa estructura permite la permanente actividad dirigent e de un rgano supremo del Partido (Congreso, Comit Central y Bur
Poltico). actividad que en su ejecucin concreta, es dirigida a nivel nacional por el Secretariado del Comit Central que da cumplimiento a las directivas emanadas de aquellos y que por otra parte se ocupa tambin de
que las directivas que emite el Primer Secretario, sean cumplidas por
quienes correspondan.
Ahora bien, esas actividades de los rganos supremos del Partido no
pueden entenderse como una identificacin del Partido y del Estado, ni
que signifiquen que el Partido y sus instituciones sustituyen el aparato estatal y sus instituciones. En efecto, el Estado como parte del sistema de
la dictadura del proletariado, su instrumento ms directo, tiene la particularidad de que sus dictados estn revestidos de fuerza jurdica obligatoria
para todos los ciudadanos del pas y dispone de un aparato especial de
fuerza y coercin para imponer sus decisiones, cuando esa imposicin se
hace necesaria. En tanto las directivas, resoluciones y disposiciones del
58
Partido tan slo deben ser cumplidas con obligatoriedad por sus miembros, sin que para ello disponga de algn aparato de fuerza y coercin.
Como vemos el Partido y el Estado desempean en la dictadura del proietariado papeles complementarios pero diferentes.
El Partido diriqe al Estado, controla su funcionamiento y el cumplimiento por l de las directivas y planes trazados, estimula, impulsa y contribuye al mejor trabajo de todo el mecanismo estatal, pero en ningn
caso el Partido debe sustituir al Estado. Lenin en el XI Congreso del PC(b)
de Rusia advirti cules eran las relaciones mutuas correctas entre las organizaciones del Partido y los rganos administrativos. Aquellos no deben, en ningn caso, inmiscuirse en el trabajo cotidiano, corriente, de estos y deben orientar su actividad, pero no sustituirlos o privarlos de su
personalidad. Ei Partido no duplica ni suplanta las funciones y facultades
de los rganos estatales.
Definidas ya las funciones del Partido y sus relaciones con el Estado,
o sea, con la Administracin, se hace preciso determinar si al realizar el
Partido, las actividades dirigentes que le son propias existe una creacin
jurdica que en lo que a la Administracin se refiere constituya una de las
fuentes del Derecho Administrativo. La respuesta es afirmativa. El hecho
de que el Partido no asuma como tal, en ninguno de sus niveles de direccin, las funciones que competen a los rganos administrativos, no elimina la funcin directriz que el Partido tiene en cuanto al Estado y como
quiera que este deber, a travs de sus mecanismos, hacer que las directivas de los rganos supremos del Partido (Congreso, Comit Central,
Bur Poltico, Primer Secretario y Secretariado) se implanten y cumpian.
Constituyen hechos creadores de Derecho, son causa originaria de normas juridicas y como muchas de ellas se refieren en su contenido a cuestiones que ataiien a la estructura y funcionamiento de la Administracin
Pblica, debe reconocerse su carcter de fuente jurdica indirecta del Derecho Administrativo.
Situacin similar nos ofrece la organizacin poltico-administrativa de
la URSS. El administrativista G. 1. Petrov nos dice. al tratar las fuentes del
Derecho Administrativo, lo siguiente: "En torno a las principales cuestiones de la edificacin econmica y cultural, el Comit Central del Partido
Comunista de la Unin Sovi6tica y el Consejo de Ministros de la URSS
promulga^ resoluciones conjuntas que simultneamente constituyen diEsas resolurectrices del Partido y disposiciones de la Admini~tracin."~
ciones se publican para su promulgacin en los peridicos oficiales en los
que aparecen tambin las leyes, decretos, resoluciones y disposiciones del
Consejo de Ministros de la URSS.
La actividad conjunta del Partido y Gobierno en la URSS se refleja de
igual modo en la publicacin oficial de la coleccin titulada "Directivas del
PCUS y del Gobierno Sovitico sobre cuestiones econmicas", coleccin
esta que recoge las directrices de los ms elevados rganos del Partido
y los actos legislativos y de gobierno del Estado sovitico. que concentran
y afianzan la experiencia de la edificacin econmica en la URSS.
59
'
60
61
Caracter/sticas de /a ley. Las disposiciones normativas presentan determinadas caractersticas como la obligatoriedad, la coercibilidad y la permanencia, sin embargo, la ley, adems de las caractersticas sealadas,
que son objeto de estudio por otras disciplinas jurdicas, presenta la generalidad y la novedad.
Generalidad de la ley. Para la mayora de los tratadistas la generalidad
es una Caracterstica esencial de la ley, es decir, que el precepto se dicta
no para un caso especfico, sino para todas las situaciones idnticas qe
puedan presentarse, esfo es, la norma se estatuye impersonalmente. As
tenemos que Esmein en su Droit Constitutionnel, expresa que "...lo constituye la virtud protectriz de la ley en su misma concepcin, no estatuye
para un inters particular, sino para un inters comn, no con respecto a
un individuo aislado, sino con respecto a todos",23 para Mohl "...la actividad primaria del Estado es la legislacin de reglas generales que determinan las relaciones de los particulares con el Estado y tambin las relaciones de los ciudadanos entre s''.24 lhering considera que "...el Derecho,
como regla de convivencia social, significa orden, igualdad, capacidad de
engendrar derechos subjetivos, lo que requiere generalidad en la regla".25
En definitiva puede afirmarse que la generalidad es una de las caractersticas esenciales de la ley.
Novedad de la ley. Esta es otra caracterstica inmanente de la ley, ya
que en ella siempre hay novedad jurdica, es decir, dispone algo que no
apareca en el orden jurdico anterior o modifica algn aspecto de l. No
todos los autores estn de acuerdo con el criterio expresado de que la generalidad es una caracterstica esencial de la ley y entre sus principales
impugnadores encontramos a algunos autores alemanes que han pretendido sustituir la generalidad .por la novedad jurdica, conocida tambin
como teora de Laband y Jellineck. Segn Laband:
...la ley en sentido material no implica necesariamente una regla general aplicable a un nmero determinado de casos semejantes. Sin duda,
es la funcin natural del Derecho establecer reglas de un gnero aplicable a todos los casos en los cuales ciertos hechos vienen a repetirse,
pero esta propiedad de la ley no tiene un carcter esencial... existe la
posibilidad de que en ciertas circunstancias se establezca un principio
o un conjunto de principios para un hecho.2s
Segn Jellineck "...ley -en sentido material- es toda disposicin que
crea un Derecho nuevo... estatuye para el Estado o para los particulares,
derechos y obligaciones no comprendidos en el orden jurdico existente,'.27
Para Raggi: "...la innovacin que la norma tiae al ordenamiento jurdico
preexistente hace que la verdadera norma jurdica sea aquella que estatuye un precepto obligatorio que sea contrario a las normas jurdicas existentes, que contenga una derogacin al Derecho preexistente o regule una
relacin del mismo no prevista o en modo diverso del previsto".28
62
Concepto de reglamento
En la determinacin del concepto jurdico de esta fuente del Derecho
Administrativo encontramos diversidad de criterios. No obstante la existencia de distintos tipos de reglamentos, todos ellos presentan caracteres
comunes que los distinguen de las leyes.
63
De inicio, el reglamento constituye en su ms alto sentido una manifestacin de voluntad unilateralmente emanada de la Administracin, lo
que lo diferencia de la ley que procede del rgano legislativo. Ambos, al
propio tiempo, son creadores de situaciones generales, impersonales y
objetivas. "No existen reglamentos para regir un caso concreto; solamente la ley formal puede dictar disposiciones para un caso p a r t i ~ u l a r . "Los
~~
reglamentos son fuentes de Derecho para la Administracin y al mismo
.tiempo fuentes de la Administracin.
Dentro de la jerarqua normativa, el reglamento tiene un valor jurdico
subordinado a la ley. De ah que si preceptos legales y reglamentarios entran en conflicto, aquellos primarn sobre estos.
Segn Caizares Abeledo: "...el reglamento tiene las mismas caractersticas de la ley en lo que respecta a la generalidad y obligatoriedad, diferencindose de aquella en que el mismo entraa un minucioso desarrollo de su contenido, sin que por ello pueda alterar en lo ms mnimo el
espritu, propsito, y razn del texto
Esta subordinacin del reglamento a la ley aparece no slo en aquello
que tiene por objeto lograr la mejor aplicacin de estas, sino en los que
se producen por la Administracin con independencia de todo texto legal
formal, en uso de la potestad de que estd investida. La contradiccin entre
unos y otros se resuelve siempre a favor de la ley.
La potestad de dictar reglamentos tiene, por otra parte, un lmite en
la llamada reserva de la ley, esto es, un lmite material impuesto constitucionalmente al atribuirse al rgano legislativo del Estado competencia
exclusiva para emitir preceptos sobre determinados asuntos.
En ocasiones el rgano legislador, al dictar una ley, encomienda a la
Administracin elaborar un reglamento que facilite la ejecucin del texto
legal. En otros casos, "...la ley puede extender o ampliar la competencia
reglamentaria de la Administracin, autorizndola a dictar ciertos reglamentos que no podra dictar sin dicha ley habilitante por tratarse de cuestiones que exceden en su competencia
De acuerdo con lo expuesto, podemos concretar el concepto, aceptando como "...predominante en la doctrina con slo diferencias de detalle,
ms de terminologa que de fondo", que el reglamento es "...el acto unilateral de la Administracin que crea normas jurdicas genera le^".^^
64
65
de los jefes de secciones y de direcciones de los comits ejecutivos locales y de los departamentos de las localidades.
Mencin especial reciben las resoluciones que conjuntamente emiten
el Comit Central del PCUS y el Consejo de Ministros en torno a las principales cuestiones de la edificacin econmica y cultural, las que simultneamente constituyen directrices del Partido y disposiciones legales de
y para la Administracin.
...si
67
68
69
Merk155dice que la gran diversidad de los contratos posibles entre Estados apenas si pueden especificarse con las escasas figuras jurdicasicorientes, sino que existe ms bien toda una serie escalonada de ellos que
se inicia con los tratados solemnes, que plantean modificaciones de la
Constitucin; contina con los tratados que estatuyen derechos y dan origen a normas generales y termina con los contratos entre Estados que se
presentan como actos jurdicos productores de nrmas individuales.
No existe unanimidad de criterios entre los tratadistas de esta disciplina en lo referente a la consideracin de los tratados internacionales como
fuente jurdico-administrativa. El siguiente cuadro sinptico aclarar cmo
se agrupan esas posiciones:
Criterios sobre los
tratados internacionales como fuente
jurdico-administrativa
Negativa tcita
Negativa expresa
que entraiia una negativa tcita a considerar los tratados como fuente del Derecho Administrativo.
2. Negativa expresa de su carcter de fuente.
Entre los autores que siguen el criterio de negar expresamente a los
tratados internacionales el carcter de fuente del Derecho Administrativo, encontramos a DAlessio que no admite que los tratados puedan ser fuente jurdica del Derecho Administrativo pues considera
que su eficacia como Derecho interno deriva nicamente de la ley.
Seala DAlessio que:
70
segn sea el tratado bilateral o multilateral puesto que no existe obligacin de clase alguna que pueda derivarse de dichos tratados."
Tambin Raggi es de la misma opinin: "...el rgano que ha producido
el tratado queda obligado a producir normas internas para su ejecucin.
El tratado es perfecto en relacin a los otros Estados contratantes, pero
no es an fuente de Derecho Interno, porque para que lo sea es necesario
se transforme en una norma interna, por medio de la Ley". 61
'
Presutti nos dice:
'
...los tratados no son fuentes de derecho administrativo, pero pueden
serlo las leyes y reglamentos que se dictan para su ejecucin o el cumplimiento de las obligaciones que aquellos contengan": y agrega "la
apariencia puede engaar, cuando el poder legislativo se limita a aprobar el tratado. Sin embargo, sustancialmente ello no significa otra cosa
que aprobar una ley de idntico contenido. En tales casos, los derechos y obligaciones no derivan del tratado, sino de la ley." De
hecho hay una consideracin de la calidad de fuente indirecta.
71
72
Conclusiones
Una vez expuestos los diversos criterios existentes sobre la materia
son o no fuente del Derecho Administrativo los tratados internacionales?
Y en caso afirmativo son fuente directa o indirecta?
En relacin con la primera interrogante, a tenor de los criterios planteados, es indiscutible que los argumentos expuestos a favor de que los
tratados internacionales son fuente jurdico-administrativa. estn revestidos de gran virtualidad jurdica. No puede considerarse el Derecho -como
en muchas ocasiones hemos expresado- como una multiplicidad de ciencias, encerradas en compartimientos estancos, sino como un todo y ante
el criterio de algunos tratadistas de que al ser los tratados internacionales
objeto de estudio por el Derecho Internacional, y por ende, fuente principalsima de esta disciplina, no pueden ser fuente del Derecho Administrativo, hay que concluir que es un criterio inaceptable.
En relacin con la segunda interrogante, consideramos vlidos los argumentos expuestos por los partidarios del criterio de que los tratados internacionales son fuente indirecta del Derecho Administrativo y a ello
agregamos que los partidarios de las tesis de que los tratados internacionales son fuente directa, utilizan como uno de sus argumentos bsicos
que, en el supuesto de que la Ley Fundamental es la que determina cundo son los tratados fuente jurdico-administrativa, es indispensable, como
afirma Garrido Falla,7 la recepcin del tratado en el Derecho interno es
la norma jurdico-constitucional, por ello, los tratados internacionales son
fuente indirecta del Derecho Administrativo.
Adems, es preciso consignar que los tratados o convenios internacionales, sean bilaterales o multilaterales, son en muchos casos fuentes
eventuales del Derecho Administrativo, puesto que una vez efectuada la
recepcin de la norma internacional en el Derecho interno, no todas sus
estipulaciones obligan a los Estados a ajustar a ellos su normacin administrativa. Esto es, dentro de una preceptiva legal aplicable principalmente
a otras materias, existen reglas de carcter administrativo. Por eso, aunqueen algunos casos se requiera la creacin de una estructura administrativa que atienda las obligaciones que el tratado impone al Estado, no
llegan a alcanzar el carcter de fuentes especficas del Derecho Administrativo.
73
cuando los tribunales se limitan a aplicar las leyes o a interpretarlas, vinculando a una de las varias soluciones lcitas que la ley ofrece a un hecho
concreto, pero s se le otorga el carcter de fuente cuando en ausencia de
toda otra forma jurdica, los tribunales, al emitir su decisin, aplican los
principios generales del Derecho. Esas decisiones jurisdiccionales son las
que en los sistemas jurdicos burgueses, cuando se emiten por los tribunales de ms alto nivel en nmero determinado de ellas, generalmente
dos o ms y contienen en casos idnticos pronunciamientos iguales, son
consideradas como norma creativa de Derecho si no hay regla aplicable
al caso controvertido.
De ah que aunque en sus cdigos no lo declaren literalmente ya que
s610 hacen referencias a los principios generales del Derecho como fuente
jurdica supletoria, consideran los pases que tienen como base jurdica los
Derechos romano, germano y francs, que en la llamada jurisprudencia
existe una fuente del Derecho, otorgando a los tribunales de ms alto nivel el fijar la interpretacin y aplicacin correctas de la norma legal.
No fue ese sentido la acepcin que de la jurisprudencia tuvo el Derecho Romano. Ulpiano la sintetiza, como sinnimo de la Ciencia del
Derecho al definirla asi: Jurisprudencia est divinarum atque humanarum,
rerum notitia, justiatque i n j u ~ t i s c i e n t i ao~sea
~ el conocimiento de las cosas divinas y humanas y ciencia de lo justo y de lo injusto.
An entre los juristas burgueses, la opinin sobre el carcter de fuente
de la llamada jurisprudencia no ha tenido unanimidad.
Muchos son los autores que se lo han negado, fundamentndose en
que slo al legislador compete la creacin normativa y que al juez le est
vedado legislar.
Dentro de un sistema juridico socialista, la jurisprudencia pierde todo
valor como fuente de derecho, ya que el imperio efectivo de la legalidad
impele a los rganos jurisdiccionales a aplicar el Derecho como, sobre la
base del artculo 124 de la Constitucin, dice el artculo 5 de la Ley de
Organizacin del Sistema Judicial, ley nmero 4 de 10 de agosto de
1977:
Los Tribunales estn en la obligacin de cumplir la Constitucin, las leyes, los decretos-leyes, los decretos, los reglamentos, las resoluciones
y dems disposiciones legalmente establecidas, as como las instrucciones de carcter general, provenientes de la Asamblea Nacional del
Poder Popular y del Consejo de Estado, que reciben por conducto del
Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo P ~ p u l a r . Precepto
~
que
se relaciona y complementa con el acpite 5) de su artculo 21, que
al fijar las atribuciones del mximo rgano jurisdiccional mencionado
le seala la de: ...evacuar las consultas que le formulen los tribunales
inferiores y dictar las instrucciones necesarias para la aplicacin uniforme de las leyes, en el curso de la actividad jurisdiccional ... 75
Estas disposiciones se complementan con la que aparece en el acpite 9) del artculo 24 de la ley nmero 4 citada, que contiene las atribu-
74
75
Notas
l2
Garrido Falla, F.. ob. cit., t. 1, p. 245.
l3
Caiiizares Abeledo, F., ob. cit., p. 12.
l4
Laband, Paul, ob. cit., t. 111, p. 346.
l5
Garca Oviedo, C., ob. cit., t. 1, p. 89.
l6
Zanobini, Guido, "L'Attivit amministrativa e a la legge", en Revista diDiritto Publico No. l, 1924, p. 381, citado por Garca Oviedo, C., ob. cit., t. l, p. 91, nota (4).
Donati, '7 caracteri della legge in senso materiales", en Revista di Diritto Publico
No. 1, citado por Garcla Oviedo, c., Derecho Administrativo, t. 1, 6a ed., Editorial
Elsa, Madrid, 1957, p. 91. nota (4).
Garrido Falla, F., ob. cit., t. 1, p. 245.
l9
Consltese a: Gascn y Marn, J., ob. cit., t. 1, p. 92; Duguit, Len, Trait de Droif
Consritutionnel, t. II, Fontemoing Cie. Editeurs, Parls, 191 1, p. 166 y ss (en
francs): Royo-Villanova. A., ob. cit., t. 1, p. 45 y ss: Sayaguez Laso, E., ob. cit.,
t. 1, p. 247.
76
22 Garrido Falla,
F., ob.
cit., t. 1, p. 246.
23 Esmein, A., Elernents de Droit Constituthnnel francais compar, 8a. ed., Recueil
Sirey. 1914, p. 29 (en francs).
24 Mohl, Staatsrecht, t. 1, 2a. ed., citado por Esmein, A., ob. cit.. p. 2.9.
25 Von Ihering, R., El fin en el Derecho, Editorial Atalaya, Buenos Aires, 1946,
pp. 168-169.
t.
28 Raggi, Luigui, Diritto Amrninistrativo, t. 111, Padua, 1932-1936, p. 18, citado por
Villegas Basavilbaso, B., ob. cit., t. 1, p. 250.
29 Villegas 8asavilbaso. B., ob. cit., t. 1, p. 264.
30 Raggi, Luigi, ob. cit., t. 111, p. 122, citado por Villegas Basavilbaso, 8., ob. cit.,
t. 1, pp. 264-165.
t. 1, p. 266.
36 Ibidem, t. 1, p. 120.
77
t.
9, p. 247.
SS.
SS.
SS.
250 y
SS.
" Idem.
68 Merkl, Adolfo, ob. cit., p. 148.
69 Sayaguez Laso, E., ob. cit., t. 1, p. 271.
'
7 1 Ibidem, t. 1, p. 307.
72 Caizares Abeledo, F., ob. cit., Fascculo 2, p. 16.
75 Ibidem, p. 12.
76 Ibidem, p. 14.
78
CAPTULO V
La norma jurdico-administrativa,
la codificacin del Derecho
Administrativo
1. La norma jurdico-administrativa
Segn Caizares Abeledo "...las normas son formas de comportamiento dirigidas a ordenar la conducta humana en uno u otro sentido, por lo
cual equivalen a reglas de conducta ... norma jurdica es una determinada
forma de comportamiento, de carcter ms o menos general, establecida
obligatoriamente para todos los miembros de la sociedad,.'
Para G.I. Petrov, se llaman "...normas jurldico-administrativas, las normas de derecho que regulan las relaciones sociales que se forman en la
esfera de la Administracin Pblica, es decir, de la actividad administrativa, dispositiva y ejecutiva del Estado. Estas normas en su conjunto constituyen una de las ramas del Derecho, el Derecho Administrativo".*
79
Son normas de organizacin las que determinan la estructura y funcionamiento de los organismos administrativos y las atribuciones, deberes
y derechos de sus rganos. Su objetividad jurdica no trasciende el mbito
de la Administracin.
Normas de comportamiento son las que regulan las relaciones entre la
Administracin y los administrados, fijando los deberes y derechos recfprocos que se derivan de esas relaciones. Por consiguiente, sus efectos
jurdicos exorbitan los lmites estructurales de la Administracin, ya que
tienen por destinatarios a los administrados.
80
las administrativas, tiene un mbito temporal de validez y que tiene vigencia y eficacia durante el tiempo que media entre la publicacin y : la abrogacin o derogacin.
En relacin con la entrada en vigor-publicacin- las normas jurdicas
contienen mltiples determinaciones acerca de ese momento, Forsthoff
seala que "...las leyes que llevan consigo una modificacin sustancial del
derecho existente o que por otras razones necesitan un cierto transcurso
de tiempo, deben determinar su puesta en vigor, pero si en la ley no se
encuentra un precepto semejante se aplican automticamente las normas
generales sobre la entrada en vigor".'
En Cuba, el artculo 13 del Kegrs;o-Ley nmero 6.7 de 19 de abril de
1983 de la Organizacin de la Administracin Central del Estado, dispone
y gLrasdisDosiciones entran en vigor a los
que los-decret?&amsnto>t r s d a s d e c u ~ a c i en
n la Gaceta Oficial de la Repblica, si en ellos
n ~ s e ~ s p ~ ~ g ~ Igual
a ~ ctrmino
& a . fija e l Cdigo Civil apl/cable a las
leyes y decretos-leyes.
En relacin con ia&@#a- de-yalideg-be las normas jurdiw-adminis~
trativas, el j r o p i o Forstheff nos dice Q I C ~em.Qge$s.ocur{ir p o e!-transcurso del !&mja.por derog_aciSnydesaparicin. de! rgano administrativo
le dio o2gEn.
El supuesto de prdida de vigencia por transcurso del tiempo, presupone la existencia de un perodo de validez de las normas jurdicas previamente establecido. Este plazo no es evidente y tiene que expresarse
formalmente en el contenido de aquellas, pues toda forma jurdica tiene
la tendencia inmanente a durar indefinidamente.
En el caso de derogaciGn
formal, se requiere que el acto posterior
_. rpecEe expresamente las norm-as que deroga y entonces se c z v i e r t e
la&o@ci4Crn. e n h u b n t o normativo. Este procedimiento lo siguen eyes de gran envergadura en su contenido que modifican de modo sustancial el Derecho vigente.
De ese modo queda claro qu preceptos tienen que dejar sitio a la nueva regulacin. Frecuentemente el legislador no se contenta con esto. No
se excluye la posibilidad de que, an supuesta una muy cuidadosa preparacin de la ley, se olvide algn precepto que al no ser mencionado entre
las disposiciones derogadas, mantenga a su favor la presuncin de subsistencia. Para precaver esta presuncin, suele aadirse una clusula general que por s misma, constituir una verdad evidente. Esta clusula
general suele decir: "Quedan derog
s cuantas-dispasicianes legales se
- ley."
opoFgarn al cumplimiento de lo diswesto en-la presente
Por ltimo, por desaparicin del rgano &%mrnstrativoque le dio origen, s i u n . ~ a n o
administrativo desaparece, cae tambinA derecho estaJbie5dsum.r. lLsie-D)e que no se haya presG&.tQ oitrtb..casa_ sobre su
sybsistencia. As, al ocurrir una revolucin, la vigencia que mantiene la
masa legislativa hasta entonces en vigor, se debe al hecho de que el poder
revolucionario no las ha deroqado expresamente y por tanto las ratifica de
manera tcita:
-_
I
I_.
81
'
___
---Y-
x_
ti9-W.
En cambio, aquellos hechos que todava subsisten en el tiempo, es evidente que tienen que caer bajo el mbito de la validez de las normas nuevas, cuando la situacin normativa ha variado. Otra solucin implicara
una insostenible yuxtaposicin de distintos Derechos cada vez que variase
la sitdacin legal.
El artculo 60 de la Constitucin de la Repblica de Cuba dice que:
"Las leyes penales tienen efecto retroactivo cuando sean favorables al encausado o sancionado. Las dems leyes no tienen efecto retroactivo a
menos que en las mismas se disponga lo contrario por razn de inters
social o utilidad pblica." El precepto constitucional comprende las leyes
de carcter administrativo, sobre las que puede hacerse dentro de su text o al promulgarlas, la declaracin que permite aplicarlas retroactivamente.
Cabe recordar que en la actividad de la Administracin Pblica pueden
darse el inters social y la utilidad pblica que origina la declaracin de retroactividad de un texto legal.
02
tiene sus lmites en las fronteras del Estado. LQmismo puede decirse
delas restantes competencias normativas que se dan en el interior de
unsswdo. Ahora bien, dentro de su mbito espacial de validez, la norma jurdica impera sin limitaciones, pues le estn sometidas todas
aquellas personas que se encuentran dentro de aquel mbito: la ciudadana carece de relevancia.
En virtud del Derecho Internacional s610 se da una excepcin de los
que gozan del derecho de extraterritorialidad. Tambin caen bajo el
imperio de la norma todas aquellas relaciones jurdicas que se dan en
su mbito de validez espacial con un objeto materializado... En este
caso el sujeto de la relacin queda sometido a las normas jurdicas correspondientes, independientemente de que permanezcan en el espacio a que afecta su validez, de que sea indgena o e ~ t r a n j e r 0 . l ~
Tambin Forsthoff plantea situaciones que surgen producto de la modificacin de los lmites de los territorios en los pases que tienen fronteras con otros Estados, en los territorios incorporados subsiste el Derecho
vigente con excepcin del Derecho Constitucional que como consecuencia necesaria de la unidad estatal se impone inmediatamente ipso jure a
los territorios adquiridos, por ende, las normas jurdico-administrativas
continan en vigor de primera intencin, en todos estos casos es necesario una regulacin expresa.
Otra cuestin es lo referente a la variacin de los lmites administrativos dentro de un Estado, especialmente los lmites municipales y provinciales. Lo correcto es extender las normas locales, de existir, a los nuevos
territorios incorporados al municipio o a la provincia.
De tratarse de la formacin de un nuevo municipio, sera necesario tomar medidas de carcter transitorio para una ulterior normacin uniforme.
83
pretacin, logrando de esta forma, con posterioridad, una cabal exposicin de la aplicacin de esta.
Segn Bielsa: "...la eficacia y virtud de la norma jurdica no depende
de una mera aplicacin, que puede ser errnea o contraria a su espritu,
sino de la interpretacin cabal".'6
Para Caizares Abeledo; "...interpretar es la actividad que tiene por objeto establecer el sentido y alcance de las normas jurdicas a los fines de
su aplicacin al comportamiento de los individuos en sociedad". l 7
La interpretacin de la ley en el campo del Derecho Administrativo
debe conducirse segn los mismos preceptos que valen para la interpretacin de las leyes en general, criterio este expresado por Zanobini,'* al
que debemos aadirle que para la interpretacin debe aplicarse el materialismo dialctico como mtodo cientfico, es decir, la conjugacin dialctica de los elementos lgicos -las normas jurdicas son creaciones lgicas- y los elementos histricos, puesto que dichas normas reflejan las
condiciones materiales de la vida social.
La interpretacin puede ser: autntica, literal o gramatical, extensiva y
restrictiva, a ellas aade Bielsa l9 la interpretacin analgica.
Interpretacin autntica es la que hace el propio legislador. Interpretacin literal o gramatical es la que, sin duda, aparentemente, ofrece mayor certeza y objetividad, pero como tambin dice Bielsa: "... jurdicamenlaJeyafe_adg
a la
te es la que puede resultar ms falible. El que ap_iLc~
letra se asla de la vida de n0rrnt-y de ~ u ~ ~ v i r t u a l i d a d j u ~vdsoci@".20
ica
Es posible que la interpreta<in que la Administracin est obligada u
solucionar en situaciones tales, tanto la interpretacin extensiva como la
restrictiva, atraen la solucin indispensable.
Puede afirmarse en ciertos casos que el verdadero significado de la
norma jurdica es ms amplio que el que su sentido gramatical expresa.
Se admite entonces la llamada interpretacin extensiva, que supone incluir en la norma casos que a primera vista no se contemplan en el texto.
En otras ocasiones, por el contrario, la norma debe interpretarse restrictivamente, vale decir, limitando su alcance aparente, en evitacin de
que al aplicarse el texto expresado en la regla, se arribara a una solucin
inadecuada.
Como expresamos, Bielsa aiiade a las interpretaciones citadas, la
interpretaci6n analgica. Para l "...cuando se aplican las normas a situaciones que el legislador no ha tenido presente, pero que el intrprete considera anlogas, en este caso el intrprete viene a suplir la omisin legisiativa"."
84
2. La discrecionalidad administrativa
Durante gran parte dgl siglo XIX, la Administracin abstencionista
creada por el Estado de Derecho burgus deba actuar en rgido sometimiento a la norma legal y as enmascarar su carcter de Estado clasista
encargado de consolidar y robustecer el capitalismo. La Administracin
deba actuar sujetndose plenamente a la ley y ejercer la llamada potestad
reglada, esto es, cuidar que su obra fuera la ms ajustada aplicacin de
la legalidad escrita, sobre la base de que el ordenamiento jurdico prev
en todos sus aspectos la actividad de la Administracin, la que de funcionar normalmente hace que quien entra en contacto con ella conoce de antemano la resolucin que recaer, puesto que bastar subsumir el hecho
a la norma aplicable.
Ahora bien, dentro del propio sistema capitalista, la concepcin ius
naturalista de que existan leyes sin lagunas ni puntos dudosos, se vino
abajo como consecuencia de la crtica de la Escuela Histrica.
Las leyes no carecen de lagunas, ni estn exentas de dudas, ni son susceptibles de una interpretacin que ponga absolutamente en claro su intencin. Las valoraciones que se hallan en su base pierden fuerza, nuevas
situaciones sociales imponen nuevas soluciones, nuevas ideas se apoderan de los textos heredados. Como consecuencia de ello, la comprensin
85
Concepto de discrecionaiidad
Una Administracin que ha diversificado sus funciones, ampla su
campo de accin y en mayor nmero y con ms frecuencia confronta problemas y situaciones urgidos de soluciones inmediatas, requiere se le
otorgue la posibilidad de una mayor independencia frente a la esfera normativa mediante la potesrad dscrecional y se le permita decidir eligiendo
entre varias formas posibles de comportamiento dentro de los lmites jurdicos previstos en la norma sin que algunas de esas formas tengan preferencia sobre las dems. Cualquier solucin elegida por el ejecutor de la
norma, es jurdicamente vlida. Una norma es, pues, discrecional cuando
no establece cundo debe ejercitarse, cmo debe ejecutarse y en qu sentido se debe ejercitar, a los efectos de procurar una mayor eficacia admi-
86
n i ~ t r a t i v a La
.~~
discrecionalidad existe an cuando la norma contiene alguno de los aspectos expresados. Dice Forsthoff que:
a7
...interpretarse
que la precisin ltima de dichos conceptos corresponda discrecionalmente a la Administracin ... Hoy se ve que justamente en tales casos la discrecionalidad est excluida y que ms que
remitir la Ley a una decisin libre de la Administracin ... se trata por
el contrario de delimitar una nica solucin justa cuya bsqueda reglada debe hacer la Adrninictra~in...~~
88
89
90
91
14
92
Los argumentos (en contra) son ms efectistas que otra cosa, ...parece
que lo que se trata es de codificar los actos administrativos, el fondo
de los mismos, y no su forma jurdica, su Derecho. La actividad administrativa, como toda actividad humana, tiene una esfera discrecional
nicamente regida por la prudencia (la esfera de lo lcito), la cual, sin
embargo, no es indeterminada, sino que tiene sus lmites marcados
por el Derecho, por ciertas reglas jurdicas, que es lo que se intenta codificar ... En resumen, lo que no puede codificarse es lo que no puede
legislarse, y la codificacin se refiere a las leyes4'
La codificacin representa, como beneficio, asegurar la generalidad, el
mtodo, la certeza y la tcnica de las disposiciones legales y llenar los
vacos que al unificar las materias dispersas en mltiples cuerpos legales,
se adviertan como necesidad de que sean normados para que el gran
complejo de tareas que implica la actividad administrativa quede regulado
en sus principios esenciales.
Cada uno de los tres argumentos de oposicin expuesto ha sido objeto
de refutacin en la forma siguiente:
a) Su inestabilidad y contingencia es cierta y en muchos aspectos indispensable, pero no es caracterstica slo del Derecho Administrativo,
sino que se observa tambin en otras ramas del Derecho que han sido
objeto de codificacin.
Como ha observado Ducrocq: "...en cada rama de la legislacin hay
dos elementos: uno ms fijo, el otro ms mvil, que sigue al progreso
de las ideas y las transformaciones sociales. La legislacin administrativa no presenta ningn carcter particular a este respecto,*.50
93
No puede esa consideracin de la multiplicidad de la normacin administrativa, desconocer que en un cdigo no deben tener cabida preceptos
de carcter reglamentario ni los usos y prcticas generales en las tareas
de la Administracin Pblica.
En resumen, la multiplicidad podr hacer ms difcil la codificacin.
pero no imposible.
c) La falta de orden en el Derecho Administrativo.
Este es un razonamiento de poca solidez, puesto que como acertadamente advierte Bielsa:
cin por materias, mediante trabajos doctrinales que tiendan a la sistematizacin de las instituciones a cuyo efecto deben recopilarse, clasificarse
y ordenarse en un texto nico las leyes administrativa^".^^
95
...las tareas de la severa observancia del principio leninista de la legalidad socialista, dictan la necesidad de la codificacin del DerechQAdministrativo sovitico. Ella contribuir al correcto cumplimiento y aplicacin de las normas de Derecho Administrativo, al mejoramiento de
los cuadros jurdicos y al desarrollo ulterior de la ciencia del Derecho
Administrativo Sovitico.
Consisten las tareas de la codificacin. aiiade. en llevar al Derecho Administrativo vigente a la plena correspondencia con la Constitucin de
la URSS y asimismo con las constituciones de las Repblicas Federadas y Autnomas. con fundamento en las mismas.
En eliminar normas, que se repiten o se contradicen. Asegurar la undad del rgimen jurdico de las relaciones administrativas fundamentales en todas las Repblicas Federadas y al mismo tiempo tener en
96
97
Notas
SS.
t. 1. p.. 138.
SS.
t. 1, p.
144.
2o Idem.
21 Idem.
22 Fiorini, B.A.. La Discrecionalidad en la Administracin Pblica, Editorial Alfa. Buenos Aires, 1948.pp. 37-38.
98
t. l. p.
121.
sS.
37 Ibidem, p. 157.
38 Alibert. Le controle jurisdicionnel de Iadministratidn, Pars, 1926, p. 236, citado
por Garrido Falia, F., ob. cit., t. 1, p. 243. nota (32).
39 ielsa. R., ob. cit.. t. l. p. 120.
40 Villegas Basavilbaso, 6..ob. cit., t. 1, p. 386.
4 1 Thibaut, Antn F. y F. Carlos de Savigny. La codificacidn, Editorial Aguilar, Madrid, 1965, p. 12.
t. 1, p. 126.
99
55 Von Ihering, R., El espritu del Derecho Romano, t. 111, p. 75, Pars, 1887, citado
por Posada, Adolfo, ob. cit.. t. 1. p. 186, nota (1).
56 Villegas Basavilbaso. ob. cit., t. l. p. 405.
1O0
CAPTULO VI
La relacin jurdico-administrativa
1. Concepto de la relacin
jurdico-administrativa
La Administracin Pblica en su actuar provoca, en las relaciones sociales que establece con los administrados, vnculos provistos de sustancia jurdica, derivadas de la ley, ya directamente o mediante una manifes-'
tacin concreta de voluntad, engendradora de derechos y obligaciones
recprocos que integran una relacin jurdico-administrativa.
De acuerdo con Forsthoff "...las relaciones jurdicas entre la Administracin y los particulares son definidas por la ley": "una parte esencial de
los deberes que incumben al individuo frente a la Administracin no es
otra cosa que la obligacin propia de cada uno de obedecer la ley, de
cumplir sus mandatos y prohibiciones".'
Debemos destacar cmo el autor citado nos habla de "una parte esencial de los deberes que incumben al individuo", puesto que otra parte de
esos deberes no surgen directa e indirectamente de la ley, ex lege, sino
de un acto administrativo legalmente cimentado en las atribuciones conformadoras que tiene la Administracin Pblica actual.
ldnticamente acaece con los deberes de la Administracin. Su actuacin para proteger y ayudar a los administrados puede estar contenida
singularizadamente en un precepto legal y ser por ello un deber ex lege,
o fundarse en las finalidades que la caracterizan o implementan, en actos
concretos en los que expresa su deber primigenio.
La relacin jurdico-administrativa es pues, una consecuencia directa
del obrar administrativo. De este ha dicho Forsthoff. "La parte ms importante de las actividades administrativas se proyecta hacia afuera, trasciende los lmites de la Administracin y la contrapone al individuo. Exige
de l determinada prestacin o le impone un deber, permite o tolera. En
su virtud, entra con l en una relacin jurdica."' Esto no quiere decir que
esa relacin tiene un sentido unilateral, producto del poder soberano de
la Administracin. Esta, en su actuacin, no puede obrar arbitrariamente.
Su conducta toda se regula, mediata o inmediatamente, por la ley. Existe
101
por ello una relacin normada por el Derecho Administrativo, una relacin
jurdico-administrativa. Como nos dice Petrov:
Las relaciones sociales que se forman en la esfera de la Administracin
Pblica exigen reguicin jurdica. Estas relaciones no pueden estar
enteramente previstas por las leyes y decretos en vista de su enorme
cantidad, diversidad y dinamismo. Los rganos de la Administracin
Pblica son llamados tambin a resolver muchas cuestiones individuales y concretas...3
Para el Derecho socialista, expone Petrov. son relaciones jurdico-administrativas "...aquellas relaciones sociales, regidas por las normas del
Derecho que se forman en la esfera de la Administracin Pblica, es decir
de la actividad ejecutiva y dispositiva del Estado socialista... Constituyen
parte de las relaciones jurdicas ideolgicas socialista^".^ Contina dicho
autor manifestando que las relaciones jurdico-administrativas se caracterizan por cuatro aspectos:
a) Son relaciones sociales de tipo socialista, puesto que se forman en las
condiciones de la dictadura de la clase obrera, basadas en el sistema
socialista de economa y de la propiedad socialista de los instrumentos
y medios de produccin.
b) Son relaciones volitivas que se forman en correspondencia con la voluntad del pueblo y son imposibles sin la manifestacin de la voluntad
y de la conciencia de sus partcipes.
c) Al ser jurdicas estn garantizadas no slo por la actividad econmica,
organizativa y educativa sino tambin por la fuerza coactiva del Estado.
d) Poseen adems caracteres especficos dentro del sistema de las relaciones jurdicas de la sociedad socialista que la distinguen de otras ramas, puesto que se forman en la esfera de la Administracin Pblica,
como una de las formas de la actividad del Estado socialista para la
realizacin inmediata y prctica de las funciones del Estado, para la organizacin diaria de su actividad econmica, cultural y defensiva.
102
do, aunque a veces lo es otro rgano u organismo de la propia Administracin. El administrado, esto es, el hombre-individuo, el que como tal
tiene personalidad jurdica, es capaz tambin de establecer la relacin
jurdico-administrativa cuando insta ante la Administracin o simplemente hace uso de un servicio estatal. Dos son, pues, los sujetos a considerar
en esa relacin: la Administracin Pblica y el administrado, ambos titulares de derechos y deberes, jurdicos. De ellos, la Administracin es al
propio tiempo titular de potestades administrativas, consecuencia de su
"...titularidad del poder de imperio, que representa la caracterstica esencial de la posicin jurdica del Estado en contraposicin a los particulares'',5 y en consecuencia podemos estimada como el sujeto activo de la
relacin jurdico-administrativa.
103
104
b) El de autorizacin que requiere que los que se proponen fundarla reciban del rgano competente del Estado el correspondiente permiso.
c) El normativo, sin permiso previo, por el cual la ley establece las normas
generales para la formacin de una clase determinada de personas
jurdicas y cualquier grupo humano que cumpla los requisitos establecidos puede constituirla."
La persona moral puede dejar de existir, segn las causas siguientes
que enumeran los autores citados:
a) Por disposicin de la ley o de un rgano de poder del Estado.
b) Por decisin voluntaria manifestada por la propia entidad.
c) Por vencer el plazo para el cual se le cre. cuando se trata de personas temporales.
ch) Por haberse logrado el fin que motiv su creacin.
d) Si su nmero de miembros llega a ser menor que el mismo que para
ella exige la ley o su estatuto.
e) Cuando se liquidan los bienes que integran su patrimonio y por ello
cesan en sus actividades.
f) Cuando se reorganizan fusionndose con otra entidad o dividindose
en dos o ms de ellas. En este ltimo caso al tiempo que la persona
jurdica que se reorganiza se extingue, nacen otras que son sucesoras
y continuadoras de la que desaparece.'
'
'*
105
Es la Administracin la que desde el punto de vista del Derecho Administrativo y tambin del Derecho Civil tiene relevancia prctica en cuanto a la personalidad jurdica del Estado, pues es la que acta en todos
aquellos casos en que 662 personalidad se manifiesta en sus relaciones internas. La personalidad del Estado que trasciende a la de la Administracin se refiere al conjunto de sus funciones, lo que se hace patente desde
el punto de vista del Derecho Internacional. al poderse dar el caso de que
el Estado se obligue por s, por medio de sus rganos polticos, del Gobierno, sin intervencin de la Administracin, a adoptar medidas legislativas.
La personalidad jurdica del Estado y por consiguiente de la Administracin, se refiere al conjunto de sus funciones, lo que se manifiesta desde
el punto de vista del Derecho Administrativo y tambin del Derecho Civil
y tiene relevancia prctica en cuanto a la personalidad jurdica del Estado,
pues es la que acta en todos aquellos casos en que esa personalidad se
manifiesta en sus relaciones internas.
La personalidad jurdica del Estado y por consiguiente de la Administracin, ha sido discutida por muchos tratadistas burgueses, que la consideran, o una ficcin creada por el Derecho, o la restringen a las relaciones patrimoniales, distinguiendo entre Estado-poder y Estado-persona.
En todo ello no hay ms que poltica apta en todos sus aspectos para asegurarles su capacidad de explotacin y reafirmar la base econmica. Si el
Estado es persona slo por ficcin jurdica y si junto al Estado-persona
est el Estado-poder, no existen dificultades para que, cuando sea necesario a los intereses de la clase que domina, el Derecho desconozca esa
personalidad que s610 existe mientras la norma lo permita o que el Estado-poder acte sin otra limitacin que el uso que quiera dar a su potestad
de imperio, puesto que como tal no es sujeto de obligaciones.
En el Derecho socialista, el Estado, como sujeto de derecho y por regla
general, informan Serebrovski y Jalfina, no participa directamente en las
relaciones patrimoniales, sino a travs de otros rganos que son personas-morales independientes, que son sujetos de derecho que actan en su
propio nombre, aunque se dan casos en que el estado mismo hace su intervencin como sujeto de derecho y responsable de sus obligaciones y
por ello, como persona jurdica propia.13
Resulta indudable que el Estado y por ende la Administraci6n pueden
ser y de hecho lo son, sujetos de derechos y obligaciones, y se configuran
como personas jurdicas colectivas. En el Estado y adems en la Administracin. considerada en su aspecto general, abarcadora de la totalidad de
la actividad ejecutiva y administrativa de aquel, pueden existir otros sujetos de derechos y obligaciones, otras personas jurdicas, que el propio
Estado crea por medio de una manifestacin de voluntad legislativa y a
las cuales dota de un patrimonio propio y les otorga una estructura orgnica unitaria. Ellos pueden, una vez que la ley les ha dado vida, actuar
jurdicamente en nombre propio y con facultad para adquirir para s derechos y obligaciones y comparecer ante los tribunales y responder de sus
106
El administrado
En toda relacin jurdico-administrativa existe adems de la Administracin, sujeto activo de ella, un sujeto pasivo que es el administrado, el
particular a quien se dirige y destina la accin administrativa, el que ocupa una situacin jurdica opuesta a la Administracin, aunque aparezca
tambin en el campo del Derecho como titular de potestades y derechos
consecuencia de la vinculacin de la Administracin a
frente a aquella, l5
la ley y del principio de la legalidad socialista.
Dentro del concepto del administrado debe comprenderse no slo a
los individuos. sino a aquellas personas jurdicas que entran en relacin
con una entidad administrativa, incluso a los rganos estatales. lo hagan
con otros que por razn de su posicin en la estructura administrativa tienen potestad sobre ellas.
La actividad administrativa del Estado traducida en los servicios estatales y en la gestin econmica, supone la existencia de relaciones normadas por el Derecho, y uno de los sujetos, la Administracin, participa
del poder pblico, lo que le da carcter de activo, en tanto el que recibe
la accin, carece de esa potestad de poder y es por ello el sujeto pasivo
da la relacin. Esa determinacin de los sujetos activos y pasivos no puede establecerse en forma absoluta, por cuanto en sus relaciones con la
Administracin, los administrados ocupan a veces una posicin activa,
cuando la ley les da poderes frente a una entidad administrativa, que en
estos casos ocupa una posicin pasiva. "As pueden (o tienen potestad)
de presentar instancias solicitando determinados servicios o de presentar
recursos gubernativos, y, en su caso, tendrn tambin el derecho de que
la Administracin les conceda lo pedido."16
La titularidad de los derechos que de acuerdo con el ordenamiento legal pueden tener los administrados, es consecuencia de una capacidad
jurdica distinta de la capacidad jurdico-civil. Existe una capacidad jurdi-
107
110
Sujeto u rgano
El sujeto del acto administrativo es. en sentido general, la Administracin Pblica, pero en su carcter de persona moral, la produccin de sus
actos registra la presencia de sujetos individuales que son los rganos de
la Administracin, vinculados a ella por una relacin jurdica.
Slo tendrn validez, en razn al sujeto, aquellos actos que produzcan
los rganos dentro del ejercicio de su competencia, dentro del mbito de
las facultades que como tal rgano le estn atribuidas para que d cumplimiento a la actividad administrativa conferida al oficio pblico que desempea y que su titular est investido como tal en forma legal. Deben
tener, en suma, capacidad de obrar por la Administracin.
Manifestacin de voluntad
El modo. Se asemeja a la condicin. pero se diferencia en que se yuxtapone independientemente al contenido principal del acto administrativo
y por ello el destino jurdico del acto no depende del modo, en tanto el
acto tiene una dependencia directa de la condicin. El modo constituye
una orden soberana de carcter coactivo que generalmente consiste en el
desembolso de una suma de dinero que se exige a la persona destinataria
del acto, por ejemplo, se suministra el servicio de energa elctrica a un
inmueble si el ocupante paga la tarifa que la Administracin determina.
Esa tarifa es una carga modal.
Sin embargo, en ciertas circunstancias resulta difcil distinguir entre el
modo y la condicin, y la dificultad se aumenta por cuanto que, a veces,
112
El trmino o plazo
Indica el da en que nace un acto o aquel en que se extingue. Puede
aparecer fijado para un acto especfico o la ley puede setialarlo de modo
general para todos los actos de una clase determinada. El trmino es
creador o extintor de situaciones jurdico-administrativas para el administrado y de obligatorio acatamiento para la Administracin.
113
114
Actos reglados y discrecionales. Los actos reglados son los que la Administracin produce en cumplimiento de preceptos imperativos que contienen reglas vigentes y especficas, reguladoras de la actividad administrativa en una materia determinada.
Los actos discrecionales son aquellos en que se aplican preceptos que
conceden a la Administracin cierta actuacin libre, puesto que la norma
fija un mbito de accin y la facultad de elegir entre varias formas posibles de comportamiento, dentro de los lmites jurdicos enmarcados en la
norma.
Actos formales y no formales. Actos formales son aquellos que la norma impone al seguir en su produccin una forma determinada y si se falta
a ella, el acto se ve afectado en su eficacia jurdica.
No todos los actos requieren estar revestidos de formalidades para su
validez jurdica. Slo los actos expresativos de un juicio o que expresan
un ejercicio intenso de la potestad administrativa deben dotarse de formulismos.
Actos no formales, son los que tienen eficacia jurdica, sea cualquiera
la forma que la Administracin adopte para producirla, puesto que la ley
no le fija una forma determinada.
Actos personalizados y generales. Son actos personalizados los que van
dirigidos a destinatarios concretos, ya sea a una sola persona o a un grupo
de destinatarios constitutivos de una pluralidad determinada, y actos generales aquellos que afectan a una pluralidad indeterminada de sujetos.
115
esa trascendencia jurdica, deben en uno y otro caso ser objeto de medidas jurdicas que remedien esas irregularidades y hagan que el obrar administrativo sea totalmente correcto.
As las equivocaciones en el texto no afectan la validez del acto cuando la manifestacin de voluntad es evidente, por lo que slo hay la necesidad de corregirlas. pero si afecta la sustancia jurdica del acto, los defectos materiales del acto administrativo pueden afectar a su naturaleza
jurdica y determinar su anulacin. puesto que si hay incongruencia entre
la norma legal y la manifestacin de voluntad contenida en el acto, la carencia de validez tiene su base en la vinculacin que con el derecho normativo ha de mantener la Administracin. Los defectos del acto administrativo, segn su gravedad, son capaces de provocar su invalidez a travs
de la declaratoria de nulidad o de anulabilidad. Si el acto es nulo, su invalidez lo afecta ex-runc, desde entonces, desde que se dict el acto, no
produce efecto jurdico alguno, al tenrsele por inexistente. Si el acro es
anulable su invelidez se declara ex nunc, desde ahora, y los efectos que
ha producido el acto conservan vatider. aunque no producir en lo adelante efecto jurdico alguno, pierde validez y debe desa arecer del mundo
del Derecho. Los defectos de los actos administrativos' pueden originarse como sigue.
Cierta duracin. Mayor dificultad ofrece la estimacin jurdica de la duracin que debe atribuirse al acto administrativo. Se trata de precisar la
cuestin de hasta qu punto queda vinculada la autoridad -especialmente
la que lo dispuso- por un acto administrativo una vez realizado.
La duracin se fundamenta en un criterio muy c o n t r ~ v e r t i d opero
~~
que ha ido adquiriendo carta de naturaleza en el Derecho Administrativo
no slo en terminologa cientfica, sino tambin en el lenguaje de los tribunales administrativos. no slo respecto de las sentencias, sino incluso.
en los actos de la Administracin: "la fuerza de cosa juzgada".35
118
vencin administrativa por un acto ya anulado, y debe por s mismo buscar el medio de eludirlo dentro de las posibilidades que los recursos del
ordenamiento jurdico-administrativo le otorgan.
En el Derecho Administrativo burgus, siempre motivado en su finalidad de proteger la clase dominante, se supedita la potestad de la Administracin de revocar sus actos a la existencia de una autorizacin expresa
contenida en la ley. Sin embargo, todas las presunciones hablan en favor
de la libre revocabilidad de los actos administrativos. La Administracin
se encuentra frente a situaciones cambiantes y tiene que ser capaz de
adaptarse a ellas. La libertad de revocacin no significa que las autoridades puedan hacer uso de ella, segn su libre albedro. Se requiere qu6 la
Administracin al revocar, sirva al inters pblico que le est confiado y
la legislacin pueda prohibirla en determinados casos. La revocacin misma no puede ser revocada. Para que tenga validez el acto administrativo
privado de eficacia por la revocacin. tiene que ser objeto de una nueva
decisin.
En resumen, la revocacin que comporta el retiro de un acto administrativo vlido, tiene su fundamento en una mutacin actual del inters que
motiv la creacin del acto y es una aplicacin de la potestad de la administracin activa, lo que la diferencia de la anulacin, que retira un acto
defectuoso basado en sus defectos y es adems aplicacin de la actividad
de control.
120
e) De inferioridad, cuando uno de los sujetos. el pasivo, se encuentra subordinado a las potestades del otro y es por tanto titular tan slo de
deberes y obligaciones
f) De independencia, cuando ambos sujetos de la situacin son titulares
de potestades y pueden desplegarlas mutua y recprocamente.
"De la norma jurdica, puede decirse en lneas generales, se deriva o
bien la posibilidad de actuar en un determinado sentido (poder) o una limitacin respecto de la libertad de actuar (deber). esto es, situaciones
jurdicas de poder y situaciones jurdicas de deber."39
Las situaciones jurdicas de poder que pueden encontrarse son:
121
que an aceptan la distincin entre el Derecho Pblico y el Derecho Privado, existe tanto en el Privado como en el Pblico y el derecho subjetivo
pblico es una consecuencia de las relaciones jurdicas que puede crearse
entre el Estado y los psrticulares.
Conviene advertir la inexistencia de la diferenciacin entre un Derecho
Pblico y un Derecho Privado. el derecho subjetivo no puede escindirse
en pblico y privado. Se origina de las relaciones sociales entre particulares, lo norma el Derecho Civil. o de las relaciones sociales entre la Administracin y los administrados o entre personas administrativas y lo regula entonces el Derecho Administrativo, pero su naturaleza jurdica es
idntica.
Toda la teora del derecho subjetivo pblico se ha ligado por los juristas burgueses a la existencia del Estado de Derecho y de ah que al evolucionar ese Estado de Derecho. sus crisis se han reflejado en ia teora que
sobre el derecho subjetivo han venido manteniendo.
La escuela realista francesa (Duguit y sus continuadores), rechazan su
existencia estimndolo un concepto metafsico apriorstico desvirtuado
por los hechos de los que slo puede derivarse una "situacin objetiva del
i n d i v i d ~ o " y, ~no
~ pueden servir de fundamento a un sistema jurdico positivo en que la concepcin individualista tiene una contradiccin en s,
puesto que la Administracin Pblica, esto es, el Estado, tiene por misin
prestar servicios pblicos y para ello requiere intervenir en la esfera de actuacin de los particulares, puesto que de otro modo no podra realizar la
funcin social que le compete como cometido principal.
Sobre ese camino, Jeze sustituye la "relacin jurdica" por la "situacin
jurdica" que es en s "poderes y deberes", aquellos equiparables a los derechos subjetivo^.^^
Garrido Falla. administrativista espaol, al estudiar las crisis que ha sufrido el concepto del Derecho Pblico subjetivo se refiere a la consideracin de estos derechos como pieza poltica del Estado de Derecho ligada
indisolublemente a las propias esencias de ese tipo de Estado. en el que
ve un protector de todos los derechos de que es portador el ciudadano,
para lo cual existe esa forma de organizacin estatal. De ah que estime
que la desaparicin del Estado de Derecho signifique la de los derechos
pblicos ~ u b j e t i v o s . ~ ~
La formacin y la posicin poltica de Garrido Falla no le permiten percatarse de la realidad histrico-jurdica y de cmo la inevitable transformacin y subsiguiente desaparicin del Estado de Derecho, producto de
la base capitalista de la sociedad burguesa, significar, sin duda, la modificacin del concepto clsico de los derechos subjetivos, que en lo que
se refiere a la clase trabajadora no le han sido aplicados, como no la ha
protegido tampoco ese Estado de Derecho que s se ha preocupado de
amparar a la clase explotadora. Su anlisis, no dialctico, de la crisis de
los derechos subjetivos, no desemboca en la apreciacin de las relaciones
sociales que en el Derecho socialista se producen y regular y as contrae
la crisis a los ataques que esos derechos sufrieron durante la etapa nazi-
122
123
124
Notas
y sS.
Ibidem, p. 257.
Petrov. G. 1.. ob. cit., Captulo V. epgrafe 1.
Ibidem, Captulo IV, epgrafe 3.
Garrido Falla. F., ob. cit.. t. l. p. 340.
Caizares Abeledo, F.. ob. cit., Fascculo 4. p. 34.
loffe. O.S..Derecho Civil Sovitico, traduccin de Miguel Lubn. Imprenta Universitaria, Mxico. 1960.p. 87.
Idem.
Ibidem. p. 98.
'O Serebrovsky, V.
l 1 Ibidem. p. 166.
l 2 Garca de Enterra y Fernndez, ob. cit.. t. 1. p. 24.
l 3 Serebrovsky. V. y R . Jalfina. ob. cit.. p. 167.
p. 21.
125
25 Idem.
26 Ibidem. p. 456.
27 Ibidem, p. 288.
30 Consltese a: Garca Oviedo, C., ob. cit., t. 1, p. 21 1 y ss: Garrido Falla, F., ob.
cit., t. 1, p. 420 y ss; Diez, Manuel M., Elacto administrativo, Editora Tipogrfica
Argentina, Buenos Aires, 1956, p. 8 3 y SS.
34 Zuanich, Alfredo R.. La cosa juzgada en el Derecho Administrativo, Editorial Perrot. Buenos Aires, 1952, p. 23.
35 Linares, Juan F.. Cosa juzgada adminisrrativa, captulos Il-IV. Editorial Guillermo
Kraft, Ltd.. Buenos Aires, 1946.
48 Ripert, George, Le Declin du Droit. p. 195 y ss., citado por Garrido Falla, F., ob.
cit., nota anterior, p. 184, nota (9).
49 Ranelietti. Oreste, Diritto Amministrativo, vol. 1, Luigi Pierro Edittore. Npoles.
1912, pp. 439-441 (en italiano).
126
5 1 Bratus, S. N., Sujetos de Derecho Civil citado por loffe. O. S., ob. cit.. p. 226.
nota (310).
52 Alexandrov. N. A,, La legalidad y las relacionesjuridicas en la sociedad, citado por
loffe, O. S., ob. cit., p. 226, nota ( 3 1 2 ) .
p.
127
CAPITULO VI1
1. Concepto de la organizacin
administrat va
E l trmino Administracin implica, no solamente actividad teleolgica.
sino tambin organizacin. esto es, un conjunto coordinado de rqanos,
organismos, autoridades y servicios que determinan una estructura. Desde el punto de vista subjetivo, la Administracin puede ser considerada
como un sistema constituido por oficios pblicos, mediante los cuales el
Estado provee permanentemente al ejercicio activo de sus potestades
para la satisfaccin de las necesidades colectivas.
Es incuestionable que el Estado, como persona jurdica, manifiesta su
voluntad nicamente por medio de personas fsicas y por lo tanto, la voluntad de aquel debe, necesariamente, vincularse a la voluntad de estas,
personificadas en aquellos de sus agentes a los que la ley otorga competencia para manifestarse en nombre del Estado.
Para la satisfaccin de las necesidades colectivas, la Administracin
Pblica debe realizar una serie variada y compleja de funciones, las cuales
constituyen servicios pblicos a la poblacin y tambin ejecuta la gestin
econmica a travs de las empresas. Estas actividades son administradas
por personas fsicas o por personas jurdicas. De este modo la Administracin Pblica, en sus relaciones con los particulares, debe ser referida no
a la totalidad de sus funciones. sino tan slo a determinados sectores de
sus actividades.
La Administracin Pblica es, en primer lugar, organizacin y no puede
manifestarse ordenadamente si primero no se organiza, esto es, antes de
su actividad externa (funciones jurdicas y sociales) debe haber una actividad interna de ndole econmica, tica y teosiciones que un individuo se
da a s mismo para obrar dentro de su propia esfera privada o interna).
No obstante que la actividad interna de la Administracin Pblica no
tiene carcter jurdico. ello no significa que su organizacin no debe ser
disciplinada jurdicamente, en razn a que esa organizacin no es arbitraria y est necesariamente vinculada 3 la organizacin constitucional del
128
Estado. No ofrece dudas la ntima conexin que existe entre la Constitucin y la Administracin, sin dejar de conocer la mutua relacin entre ellas.
Existe un nexo indestructible entre la ley Fundamental del Estado y las leyes orqanicas administrativas que dan concrecin y desarrollo a las bases
de la estructuracin y el funcionamiento de los rganos del gobierno y
administracin del Estado establecidos en la Constitucin, porque si esta
estatuve la estructura del Estado y su funcionamiento para asegurar la libertad, las leyes administrativas determinan el modo de actuacin del Estado.
De ello encontraremos un reflejo en la parte orgnica de nuestra Ley
Fundamental. La Constitucin es una estructura esttica y la Administracin es una actividad funcional; en la primera se sustenta el ordenamiento
fundamental del Estado y por la Administracin se cumplen determinados
fines de aquel.
129
de los oficios, esto es, los que tienen a su cargo la direccin de esos centros de competencia.
Para el Derecho Administrativo resulta indispensable fijar la posicin
jurdica de los titulares de los oficios pblicos en relacin con la Administracin (persona moral).
Hasta poca reciente, la doctrina estimaba que los individuos que actan por la Administracin lo hacan en ejecucin de un mandato que les
confera el Estado. Este, persona moral, invalidada de obrar por s misma,
eriga como mandante a personas naturales para que les sirvieran de mandatarios. Consecuencia de esta idea es la existencia de dos personas jurdicas distintas, una de las cuales acta por encargo de la otra.
De esta posicin surgen situaciones jurdicas anlogas a las que se derivan del contrato civil de mandato o apoderamiento.
Indudablemente que la posicin del agente respecto a la Administracin Pblica, no puede explicarse por esa institucin de Derecho Civil. En
primer lugar, porque el mandatario puede realizar todo aquello dentro de
los lmites del mandato y las funciones que el agente titular del oficio realiza no puede llevarlas a cabo la Administracin por s misma y, sobre
todo, porque una cabal estimacin jurdica de la persona moral impide
considerar al agente como poseedor de una personalidad jurdica distinta
a ta de la Administracin Pblica.
Desestimada la teora del mandato, la posicin jurdica de los agentes
titulares de los oficios pblicos se reviste de acabada explicacin si se le
aplica la teora del rgano jurdico.
Los centros de competencia de la Administracin no pueden concebirse en el desarrollo de la actividad concreta que les est asignada sino es
mediante la actuacin de personas fsicas a las que se les atribuyen el
ejercicio de esa competencia, la facultad de actuar, y se logren los fines
e intereses de la Administracin, que por su conducto expresa su voluntad. La voluntad de esos individuos, manifestada en el ejercicio de sus
atribuciones, traduce la voluntad de la Administracin. De ese modo, el
centro de competencia -oficio- se pone en accin como una unidad jurdica que comprende una serie de elementos corno son: el titular, la competencia, los medios personales y materiales, y la actividad a desarrollar
se integra en un rgano del que forman parte con la actividad, el oficio
que comprende la competencia, los medios de actuacin y el titular que
es la persona fsica que acciona por el rgano. Entre el oficio y el titular
hay pues, una relacin orgnica, una incrustacin de la persona fsica en
la organizacin administrativa para la realizacin de una actuacin por y
para la Administracin.
Esta teora organicista. que en el orden general del Derecho, fue Gierke
su creador, tiene como punto de partida considerar que en cuanto a las
personas jurdicas colectivas (personas morales), los actos de voluntad
que ejcutan determinados individuos no son simples manifestaciones de
voluntad de esos individuos, sino manifestaciones de la voluntad del propio ente colectivo.
Para cabal comprensin del criterio de rgano es necesario conocer su
130
origen etimolgico; que segn Fernndez Velazco proviene de la ...palabra griega opayvov (rgano) que significa instrumento, objeto que sirve
a los fines y acciones humanas... Estado es un concepto abstracto cuya
realidad concreta se manifiesta por sus rganos hasta el punto que sin
ellos no se concibe su existencia y actividad.2
El rgano. conceptualmente analizado, no es ms que una parte de un
todo jurdico caracterizado como persona moral, y as el rgano carece en
s mismo de la calidad de serpersona jurdica. Si lo estimramos como tal,
equivaldra a la admisin de dos personas, Estado (Administracin) y rgano, cuando slo existe una, el Estado (Administracin) de la que el
rgano es vehculo de expresin de voluntad, medio de desarrollar sus fines para satisfacer intereses colectivos. No hay dos personalidades que
mantengan relaciones jurdicas, sino una unidad. El rgano slo es concebible integrado en el Estado. Por ello el rgano como tal, no es sujeto
de derechos, slo tiene competencia, el sujeto lo es el Estado (Administracin). En la formacin del concepto jurdico de rgano se precisa, segn Garca Oviedo la concurrencia de:
a) Una fraccin de la actividad del Estado, concretada en los oficios,
centros de competencia;
b) Un individuo o un conjunto de individuos que producen respecto de
aquel, actos de voluntad y actuacin, el titular del oficio.
c) Una imputacin jurdica en virtud de la cual esos individuos han sido
encargados de realizar las funciones inherentes al oficio de que se
trate.3
Aunque el rgano sea un unidad de elementos, en la prctica se utiliza,
generalmente, el vocablo como expresin de la persona fsica, del titular.
en razn a ser la voluntad de este la que se hace patente y se materializa
en la actuacin administrativa.
Hemos visto que en el concepto de rgano no puede admitirse su personificacin en su proyeccin hacia afuera de la Administracin. N o obstante, la realidad rgano no puede destruir la realidad hombre y si aquel
carece de personalidad, como parte de un todo jurdico, la Administracin.
el sujeto individual, el titular, posee como persona fsica la personalidad
quele corresponde, no solamente en los aspectos de la vida, ajenos a la
funcin administrativa que como rgano desarrolla, sino en su estimacin
como titular del oficio, proyectada dentro de la estructura de la Administracin, hacia adentro. Aparte de la relacin orgnica, entre el rgano y la
entidad administrativa existe una relacin de servicio, llamada relacin de
empleo (que veremos posteriormente) mantenida entre ambos, y en ella
son sujetos recprocamente de derechos y obligaciones, relacin carente
por completo de proyeccin fuera del mbito de la esfera administrativa
y dentro de la cual el titular puede hacer valer sus derechos como tal frente a la Administracin, por ejemplo, reclamar se le pague su retribucin,
se le concedan vacaciones, se le respete su competencia, etc. La creacin
de un rgano no significa la destruccin de su titular como persona individual.
131
Criterio estructural
Segn este criterio, los rganos pueden dividirse en: individuales y colegiados y simples y complejos.
Individuales y colegiados. Atiende esta clasificacin el nmero de titulares que tiene el rgano. En los primeros, el titular es unipersonal y en
los segundos, el titular se integra por una suma de personas fsicas que
actan de consuno, a cuyo fin deben, mediante deliberacin. ponerse de
acuerdo para expresar la voluntad del rgano. Para ello, su actuacin est
reglamentada con el fin de determinar el nmero de integrantes que se requiere para que sus acuerdos tengan validez (quorum),el nmero de votos
necesarios para adoptar un acuerdo (mayora) y en general, toda la actuacin interna del rgano. Un ministro es ejemplo del primer tipo y el
Consejo de Ministros y las asambleas locales del Poder Popular, provinciales y municipales, y sus comits ejecutivos, del segundo.
Simples y complejos. Susceptibles de ser confundidos con los de la clase anterior, se diferencian ostensiblemente de ella, porque los simples son
10s rganos que estn constituidos, o por un solo rgano individual o por
uno solo colegiado, mientras que los complejos estn integrados por una
pluralidad de personas fsicas que no forman un rgano colegiado o por
132
criterio funcional
Atenindose a l los rganos de la Administracin pueden clasificarse
como sigue
De planeamiento. Tienen por misin la formulacin de los planes econmicos, por el que habr de regirse durante el tiempo que el plan comprenda la actividad econmica de los rganos y organismos del Estado.
Establecidas las bases de actuacin econmica, los planes se someten a
la consideracin del Gobierno, y por este al rgano legislativo del Estado,
para su aprobacin, implantacin y cumplimiento una vez aprobados. Su
importancia en un Estado socialista es enorme, puesto que la propiedad
social sobre los medios de produccin erradica la anarqua en la produccin que caracteriza al capitalismo, y el desarrollo que el socialismo atrae
sobre la produccin, requiere que se le planifique para que los recursos
econmicos se aprovechen adecuadamente,aCentral de Planificacin es ejemplo de estos en Cuba.
ActivosTienen a su cargo la direccin y realizacin efectiva de los
asuntos pblicos, su labor es de decisin y ejecucin al mismo tiempo de
los ms importantes actos y operaciones de las potestades administrativas. Forman la voluntad orgnica imputable al rgano de que forman parte. Son generalmente rganos unipersonalec. aunque en ciertos casos
pueden ser colegiados o pluripersonales. Para cumplir su misin han de
adoptar resoluciones rpidas, firmes y enrgicas y aunque en su nivel superior aparezca un rgano pluripersonal, en su sistema encontramos la
133
adscripcin de las funciones a personas individuales ordenadas jerrquicamente. Estos rganos forman la administracin activa y para lograr una
plena eficacia en su desenvolvimiento hay que atender a tres cuestiones
principales: la racionalizacin del nmero de personas que la sirvan, a fin
de que sea adecuado a la intensidad de la funcin y no excesivo o escaso;
la adscripcin de los agentes a la funcin que deban desempear y la mejora de los medios materiales, un ministro es un ejemplo de rgano activo.
Deliberantes Su actividad administrativa consiste en discutir los asuntos de la Administracin y adoptar acuerdos sobre ellos. Por su ndole son
siempre coiegiados y en consecuencia actan como una pluralidad de voluntades individuales. Si no tienen que someter sus acuerdos a otros rganos para que estos, si los aprueban, les impartan eficacia. Su funcin
se desenvuelve dentro de la administracin activa. Se busca con ello que
determinados asuntos se orienten por medio de un trabajo previo y del
examen de pareceres diversos. La voluntad de los deliberantes est constituida por la mayora de las voluntades individuales de sus integrantes
que ha de manifestarse de acuerdo con el nmero de opiniones coincidentes que determine la ley. Como ejemplo tenemos: los comits ejecutivos
de las asambleas provinciales y municipales del Poder Popular y las propias asambleas.
Consultivos. No emiten manifestacin de voluntad, sino declaraciones
de juicio (dictmenes e informes) que someten a los rganos de las dems
clases con el fin de que sus decisiones se adopten, en aquellos asuntos
que por su ndole as lo ameriten, despus de recibir sobre ellos el asesoramiento de los que posean conocimientos especializados que no pueden
ser exigidos a los rganos a quienes compete decidir. El asesoramiento
puede ser tcnico o poltico. Algunos autores distinguen el asesoramiento
jurdico del tcnico, reservando al primero el estudio de las circunstancias
de tipo legal para que las decisiones se ajusten a la legalidad establecida,
entendiendo por el segundo aquel que se contrae a la ndole especial del
servicio, pero como el jurdico tiene que ofrecerse por tcnicos en la materia, no hay razn para esa distincin. El asesoramiento poltico versar
sobre la oportunidad de la medida, o sobre la lnea poltica general aplicable en cada caso que debe seguir el rgano facultado para manifestar
la voluntad de la Administracin.
El asesoramiento puede producirse por mandato legal, esto es, porque
la ley lo impone como previo a la decisin. o por solicitud del rgano activo o deliberante. En la mayora de los casos, por no decir en todos, el
rgano asesorado no tiene que ajustar sus decisiones al dictamen de los
consultivos, porque ello equivaldra a transmitir a estos la potestad de decidir o acordar. El asesoramiento poltico es excepcin en este principio.
Los rganos consultivos pueden ser: permanentes, cuando forman
parte de los cuadros de los agentes pblicos, o temporales, si ofrecen asesoramiento a solicitud de los rganos decisorios. sin integrar esos cuadros. Pertenecen a este grupo, los Consejos Tcnicos Asesores de los
134
135
agentes de la Administracin. Por formacin de los rganos hay que entender el nacimiento de los centros de actividad administrativa, a los que
se imputa la gestin de las distintas tareas que la Administracin tiene a
su cargo.
136
sus actividades. Estas pueden cesar tambin, sin que el rgano se extinga,
por voluntad de quien lo creara, caso que no pueda ser en otra forma que
parcial, pues es inconcebible la existencia de un rgano administrativo carente de toda actividad. La retirada de los recursos presupuestales a un
rgano de Administracin, al determinar su extincin, significa el cese de
sus actividades. Si son parte de estas las indotadas presupuestariamente,
se produce el cese parcial.
Un rgano de Administracin puede cesar en determinada actividad,
cuando esta se le asigna por un tiempo especfico y en este caso el transcurso del trmino es determinante para el cese, aunque no medie disposicin expresa.
138
Notas
'
Garca Oviedo.
y Ciencia
Garca Oviedo.
Garca Trevijano Fos, Jos Antonio, Principios jurdicos de la organizacin administrativa, editado por el Instituto de Estudios Polticos de Madrid, Madrid, 1957,
p. 103 y ss.
139
CAPTULO Vlll
relaciones que en su conjunto, imprimen a todo el sistema un funcionamiento armnico impulsado por la fuerza orientadora y organizadora del
Partido; en modo alguno suplanta los rganos en sus respectivas funciones y actividades, al desempeiiar el papel poltico dirigente que dentro de
la organizacin est y funcionamiento de los rganos y vela por la aplicacin y cumplimiento de los acuerdos y decisiones de ellos. Esa labor fortalece y perfecciona a todos los rganos y facilita la elaboracin y ejecucin de los planes.
El sistema de rganos del Estado socialista comprende los rganos de
poder, los de gobierno y administracin, los de fiscalizacin y control y los
rganos locales. As aparece estructurado en nuestra Constitucin.
De las ramas de rganos que se conjuntan en el sistema del Estado socialista, al Derecho Administrativo interesan primordialmente los rganos
de la Administracin Pblica, puesto que son los que tienen a su cargo la
actividad ejecutiva y administrativa del Estado, es decir, son los rganos
que estructurados en un sistema tienen a su cargo la administracin directa de las distintas ramas de la vida del pas.
Al institucionalizarse la Administracin Pblica cubana, en el Reglamento General de los Organismos de la Administracin Central del Estado
(Decreto nmero 1 del Consejo de Ministros de 23 de junio de 1978) se
ofrece en el artculo 19 la estructura del sistema de un organismo de la
Administracin Central del Estado. "Lo constituyen el aparato central, el
consejo de direccin, el consejo tcnico asesor. las delegaciones territoriales, empresas, unidades presupuestadas o no y dems dependencias de
subordinacin nacional..."2
141
ganismo y requiere una ordenacin para que en su conjunto se homogenice en una organizacin. Es necesario que en todas las actividades de
cada centro exista unidad de accin, combinacin de esfuerzos para conseguir el propsito comn. De ah el conjunto de normas que regulen las
atribuciones, tenga como una de sus finalidades principales establecer relaciones de coordinacin entre sus distintas unidades orgnicas para que
las diversas funciones a su cargo se desenvuelvan sin interferencias y al
mismo tiempo se complementen entre s.
Las esferas de competencia respectivas, necesitan ser coordinadas
para una mayor eficacia en la Administracin Pblica y evitar as gastos
innecesarios por duplicacin de servicios y mal empleo de recursos personales y materiales, lo que requiere la simplificacin orgnica y burocrtica y el fortalecimiento de la funcin directriz con el apoyo y cooperacin
de las masas trabajadoras, y se logre evitar y remediar los "estados patolgicos" que pueden producirse en una organizacin administrativa y
dotarla de uniformidad o unidad, y su estructura no presente variantes
destacadas y asmismo establecer la responsabilidad que se deriva de la
libertad de accin indispensable.
La coordinacin expresa, en definitiva, todos los principios de la organizacin que estn de hecho contenidos en ella y a travs de esos principios opera y se hace efectiva.
Cabe sealar que toda funcin pblica se caracteriza por su competencia, es decir, por un crculo de atribuciones, la cual, en opinin de D'Ales.~
sio, se define como la misura della potesta spefante a ciascun ~ f f i c i oSegn Bielsa la competencia es "...la esfera de atribuciones que cada rgano
administrativo puede o debe "legalmente" ejercitar. Todo ejercicio de funciones importa una atribucin y la esfera de atribuciones se llama competencia".
La variedad y complejidad de las funciones pblicas de la Administracin obliga, en virtud de la ley fundamental de la divisin del trabajo, a su
distribucin en distintos rganos administrativos. De acuerdo con la opinin de Carnelutti se llama competencia "...la extensin de poder que pertenece (compete) a cada oficio o a cada componente de oficio, en comparacin con los dems. El concepto de competencia incluso segn el significado de la palabra, implica el concurso de varios sujetos respecto de
un mismo objeto, que por lo tanto, se distribuye entre ellos".5
Las funciones pblicas se distinguen unas de otras por la competencia
que constituye el criterio diferencial e inequvoco, como asevera D'Alessio, para la individualizacin de aquellas. Ello explica la importancia que
asume su examen en la consideracin jurdica de la organizacin administrativa.
Conforme a los principios fundamentales de la competencia, la esfera
de atribuciones de los rganos administrativos est determinada por el
derecho objetivo y, por consiguiente, ninguna competencia puede existir
en el mbito del Derecho Administrativo sin una regla de Derecho que la
regule. La validez de los actos administrativos depende esencialmente de
142
la competencia, vale decir, si han sido realizados por el rgano administrativo en los lmites de su competencia.
Estas relaciones de coordinacin dan lugar al principio de competencia, esto es, al conjunto de facultades, poderes y atribuciones correspondientes a un determinado rgano estatal en relacin con los dems,
principio que posibilita que diversos rganos puedan manifestar hacia el
exterior a la persona jurdica de que forman parte y as todos los actos de
esta no tengan que emanar de su rgano mximo superior.
143
3. Centralizacin y descentralizacin
El poder del Estado y la actividad de la Administracin se ejercen en
la totalidad integral del territorio en que aquel tiene su asiento geogrfico.
A la unidad territorial corresponde la unidad poltica y la accin administrativa no slo se extiende sino que se profundiza en cuanto tiene que Ilegar a todos los puntos del territorio. A los efectos de que la accin administrativa se desenvuelva con eficacia, se hace indispensable dividir el
territorio y separar las funciones. Las relaciones entre esas divisiones politico-administrativas del Estado y el modo y forma en que las funciones
y tareas administrativas se ejercen y cumplen pueden estructurarse en
dos sistemas.
La Constitucin cubana en su artculo 100 establece: "El territorio nacional, para los fines poltico administrativos, se divide en provincias y
municipios; el nmero, los lfmites y la denominacin de los cuales establece la ley."* Complementando el precepto constitucional se promulg
la Ley No. 1304, de 3 de julio de 1976, creadora de 14 provincias y de
169 municipios que recibieron sus lmites territoriales por la ley No. 18
de 25 de junio de 1978, y as fueron conformados los rganos Locales
del Poder Popular de la Repblica de Cuba. La ley No. 1304, acordada por
el Consejo de Ministros, fue modificada por la Ley No. 15, de 28 de junio
de 1978, promulgada por la Asamblea Nacional del Poder Popular.
144
La centralizacin
Al establecerse, como consecuencia de la Revolucin francesa, lo que
se ha llamado el rgimen administrativo, se va acrecentando en Francia,
como un reflejo de la monarqua absoluta, el principio de la centralizacin
administrativa, el que se afirma en la Convencin y se resume en sus puntos centrales en que "todo buen gobierno debe tener un centro de voluntad, palancas que se apoyan en el mismo y cuerpos secundarios sobre los
que se apoyan estas palancas, a fin de mantener los movimientos hasta
las ltimas extremidades".
Esa centralizacin implica el ordenamiento jerrquico de todos los rganos que la componen y la incorporacin de los funcionarios a ese aparato. Supone la existencia de un centro de coordinacin y unificacin de
la Administracin, con la consiguiente concentracin del poder de decisin y de la competencia que abarca todos los aspectos de la funcin administrativa, as como la designacin de los agentes.
La centralizacin, considerada con abstraccin de su origen y aspectos
polticos, ha sido defendida por los mantenedores de sus conveniencias,
alegando que permite servicios ms generalizados, por lo que proporciona
a los administrados mayores comodidades; regulariza y moraliza a la Administracin, es una condicin del rgimen democrtico, en razn del principio de igualdad que mantiene y permite el desarrollo de un criterio unforme de administracin que hace ms imparcial la tarea administrativa.
Por otra parte se combate, y con razn, la centralizacin aducindose
que desconoce y anula la existencia real de entidades locales, sustituyndolas por las de creacin formal de la ley, restringiendo toda vida pblica
y toda iniciativa local, ignorando las peculiares condiciones de estas, as
como que hace ms lento el procedimiento y ms dilatada la atencin a
los problemas presentados por la esfera local y, en resumen, hace ms
complicada y por ende ms costosa la Administracin del Estado.
La descentralizacin
La existencia dentro de un Estado de circunscripciones territoriales, en
las cuales han de cumplirse fines de carcter administrativo y la progresiva multiplicacin de funciones a cargo de la Administracin PSblica, ha
provocado la extensi6n del principio de la descentralizacin, que si bien en
los inicios de su configuracibn como concepto jurdico tuvo tambin un
significado netamente poltico, se extendi despus al campo administrativo donde, sin perder sus connotaciones polticas, adquiri gran desarrollo ante la conveniencia, segn los autores burgueses, de que el Estado
encomiende la gestin de funciones y servicios a otros entes pblicos,
creados por l a ese fin, con mayor o menor independencia con respecto
a su aparato administrativo general, con el propsito de aligerar las tareas
de este. La existencia de esos agentes engendra relaciones jurdicas, entre
ellos, el Estado y su Administracin y, como principios de organizacin
145
146
El centralismo democrtico
La centralizacin y descentralizacin, propias del Estado de Derecho
burgus y sobre las cuales han discutido largamente los tratadistas burgueses, son instituciones jurdico-administrativas ajenas al sistema socialista, en el cual se propugna el centralismo democrtico, ya estudiado en
el Captulo III como uno de los principios fundamentales del Derecho Administrativo socialista y debe ser objeto de atencin ahora conforme a su
carcter de solucin a los inconvenientes presentados por los sistemas
burgueses.
Constituyen bases de integracin del centralismo democrtico, segn
el autor sovitico V.G. Afanasiev, las siguientes:
La base econmica del centralismo democrtico es la propiedad socialista sobre los medios de produccin, que ha creado la posibilidad y la
necesidad de la gestin centralizada de la sociedad y permite, al propio
tiempo, la posesin y utilizacin colectivas de la riqueza pblica y en
consecuencia, la participacin colectiva y democrtica de los miembros de la sociedad en la gestin de sus asuntos.
La base material tcnica del centralismo democrtico es la gran produccin socialista moderna, que se basa en la revolucin cientficotcnica que se distingue por una especializacin cada vez ms honda,
el surgimiento de nuevas ramas de la produccin y de nuevas esferas
de la vida social a la vez que crece el papel de la iniciativa cientficotcnica colectiva y su aplicacin prctica en la produccin y en la vida
social, como fruto de los esfuerzos de numerosas colectividades de
hombres de ciencia y trabajadores prcticos.
La base socio-poltica del centralismo democrtico es la ausencia de
clases antagnicas, la coincidencia de los intereses cardinales de la sociedad sin clases, las colectividades y el individuo. En el Estado socialista se expresa en forma centralizada la voluntad de toda la sociedad
y se asegura la ms democrtica participacin de las masas en la gestin estatal. La base espiritual del centralismo democrtico halla su expresin en el rgimen socialista, en su carcter centralizado y a la vez
democrtico, que permite la amplia iniciativa de un vasto campo para
147
'
Otro principio del centralismo democrtico que se contrae a los b g a nos Locales del Poder Popular, reside en la facultad indelegable que
tienen en cada instancia de designar o sustituir a los directores y dems
funcionarios del aparato administrativo del rgano local, contando con la
opinin del organismo de la Administracin Central correspondiente.
Adems de los principios relacionados que actan en las relaciones de
los rganos Locales del Poder Popular con los organismos de la Administracin Central del Estado, dentro del funcionamiento de los rganos colegiados es principio esencial del centralismo democrtico la subordinacin de la minora a la mayora, en razn a que las facultades de decisin
de esos rganos debe ejercerse siempre mediante votacin.
Un ltimo principio del centralismo democrtico estriba en la libertad
de discusin y en el ejercicio de la crtica y la autocrtica en el seno de los
rganos colegiados o colectivos.
Como una caracterstica del centralismo democrtico en su desenvolvimiento prctico debe citarse la necesaria articulacin de la direccin
colectiva y la decisin y responsabilidad individual estudiada en el Captulo III, acerca de las cuales Lenin exiga "el mnimo indispensable de direccin colectiva" as como la decisin individual, conjugada con la
responsabilidad del dirigente no deba ser, en caso alguno, manifestacin
de abuso del poder y menosprecio de la opinin de la colectividad.
Es de destacar, para concluir, que el centralismo y la democracia se
hallan en interaccin. El despliegue de la democracia ampla la base social
del centralismo y permite incorporar cada vez mayor nmero de trabajadores al gobierno de la sociedad. A su vez en el proceso de consolidacin
del centralismo, la democracia adquiere un carcter ms y ms organizado. ms y ms orientado hacia fines concretos y se utiliza ms efizcamente para la solucin de los problemas que se plantean ante la sociedad.
149
vincias y municipios, fijadas por la divisin poltico-administrativa del territorio nacional acordada, los rganos Locales del Poder Popular, las
Asambleas Provinciales y Municipales del Poder Popular y sus Comits
Ejecutivos respectivos, que como un subsistema integran el sistema de la
Administracin Pblica estatal, investidas aquellas de la ms alta autoridad para el ejercicio de las funciones estatales en sus demarcaciones y
para ello, en cuanto les concierne, dirigen a travs de los rganos que
constituyen (direcciones administrativas), entidades econmicas, de produccin y de servicios (empresas) que les estn directamente subordinadas y desarrollan las actividades requeridas para satisfacer necesidades
asistenciales, econmicas, culturales, educacionales y recreativas de la colectividad asentada en el territorio a que se extiende su jurisdiccin. Ayudan, adems al desarrollo de las actividades y al cumplimiento de los
planes de las unidades de produccin o de servicios establecidas en su
territorio que no les estn subordinadas. A esos fines, se apoyan en la niciativa y amplia participacin de la poblacin y actan en estrecha colaboracin con las organizaciones sociales y de masas y pueden nombrar
comisiones de trabajo auxiliares, que significan el concurso activo de los
ciudadanos.
Todos estos rganos locales mantienen relaciones de coordinacin entre s para intercambiar experiencias y perfeccionar el trabajo del aparato
estatal, a la par que se vinculan en relaciones de subordinacin en la forma dual antes expresada.
En la forma expuesta se conjuga, en armnica coordinacin, la descentralizacin territorial con el centralismo democrtico, puesto que las instancias inferiores estn subordinadas a las superiores, pero actan con
autonoma dentro de los marcos legales y normativos establecidos y no
deben estar sometidos a la tutela constante y limitante de las instancias
superiores.
E l funcionamiento del sistema regula, adems de los preceptos atinentes de la Constitucin y el Decreto-Ley nmero 67 de 19 de abril de
1983,por el Reglamento de las Relaciones entre los Organismos de la
Administracin Central y los rganos Locales del Poder Popular.
Las direcciones administrativas, empresas y unidades presupuestadas
de los rganos Locales del Poder Popular, estn reguladas por el Captulo VI1 de las Normas Reglamentarias de las Asambleas Provinciales del
Poder Popular de 5 de agosto de 1982*por el Captulo VI1 de las Normas Reglamentarias de las Asambleas Municipales del Poder Popular de
5 de agosto de 1982,13ambas aprobadas por la Asamblea Nacional del
Poder Popular el 3 y 2 de julio del propio ao, respectivamente.
La desconcentracin
Llamada por algunos autores descentralizacin burocrtica, debe distinguirse de la descentralizacin institucional o por servicios, la llamada
por la doctrina francesa desconcentracin que ofrece como notas con-
15 1
152
Notas
'
lo
Afanasiev, V.G., La direccin cientfica de la sociedad, Editorial Progreso, Mosc,
1975, p. 259 y ss.
l1
Citado por: Afanasiev. V.G., en Ob. cit., p.261.
l2
Ver: Captulo VI1 de las Normas Reglamentarias de las Asambleas Provinciales
del Poder Popular, de 5 de agosto de 1982.
Ver: Captulo VI1 de las Normas Reglamentarias de las Asambleas Municipales
del Poder Popular, de 5 de agosto de 1982.
l4
Fernndez de Velasco, R., ob. cit.. p. 230.
153
CAPiTULO I X
Medios personales
Son medios personales, los individuos que prestan servicios en la Administracin. Toda funcin pblica requiere para su existencia ser concretada en actos positivos que trascienden la realidad jurdica y que son
realizados por fsicas.
Medios materiales
Son los
bienes
_--_
- - de
- -disttnGs clases, de los cuales la Administracin hace
uso.
I
Medios financieros
Consisten en el numerario que la Administracin tiene que emplear en la gestin de servicios y produccin de bienes que tiene a su
cargo.
Los medios que emplea la Administracin Pblica para alcanzar los fines que dentro del Estado le estn asignados son objeto de regulacin
jurdica, esto es, sobre ellos recae la normacin legislativa. El estudio de
los medios personales corresponde, en parte, al Derecho Administrativo
y al Derecho Laboral; en tanto los medios materiales son objeto del Derecho Administrativo y los medios financieros se estudian en otras ramas
de las ciencias jurdicas como el Derecho Financiero.
154
155
rios y dems trabajadores y con posterioridad se dict el Decreto-Ley nmero 36 de 29 de marzo de 1980, sobre la Disciplina de los Dirigentes
y Funcionarios Administrativos Estatales, en tanto la disciplina de los dems trabajadores de las administraciones estatales se rige por el DecretoLey nmero 32 de 16 de febrero del propio ao.'
Conforme a esa legislacin, slo los dirigentes y funcionarios presentan caractersticas diferenciales de los dems trabajadores, asimilables en
cuanto al rgimen jurdico a los que desempean las tareas relativas a la
gestin econmica y a la prestacin de servicios, por lo cual se requiere
determinar la naturaleza jurdica de la relacin establecida entre la Administracin y los dirigentes y funcionarios, relacin que podemos llamar de
servicio o empleo, que se deriva de la personalidad jurdica del individuo
y que se crea cuando por un acto administrativo se le convierte en titular
de un oficio. Esa relacin entre el individuo y la entidad administrativa carece de proyeccin fuera del mbito de la esfera administrativa de que se
trate y permite al titular del oficio hacer valer sus derechos como tal, frente a la Administracin.
En lo que respecta a los trabajadores que se vinculan con la Administracin a travs de un contrato, la relacin jurdica entre ambos se regir
por los trminos y condiciones contenidos en la manifestacin bilateral de
voluntad que el contrato significa. Interesa por ello, conocer y determinar
cul es la naturaleza jurdica de la relacin que se establece entre la Administracin y los dirigentes y funcionarios, as como con otros trabajadores no vinculados contractualmente.
Teora contractual
La relacin de empleo ha sido explicada, aplicndole diversas frmulas
jurdicas y entre ellas ha sido sostenida por mltiples tratadistas la teora
contractual, exponente de la poca inicial del Derecho Administrativo en
que sobre l pesaba la influencia milenaria del Derecho Civil, al extremo
que las instituciones jurdico-administrativas se identificaban con las de
esa rama del Derecho que presentaran cierta analoga con las administrativas, cuya naturaleza jurdica pretenda fijarse. Sobre esta base se estim
que la relacin de empleo contena todos los elements de un contrato,
puesto que exista consentimiento por parte de la Administracin y del
agente, en aquella, al designar a una persona para desempear un oficio
y en esta, al aceptar voluntariamente la designacin. En cuanto al objeto,
dicen, existe por parte de la Administracin en la prestacin de un servicio
y en el agente en el desempeo de las funciones del oficio y, por ltimo,
la causa del contrato la sitan en el inters pblico que la Administracin
tiene que atender y en la remuneracin o salario que ha de recibir el agenN. del A. Los Decretos-Leyes nmero 32 de 16 de febrero de 1980 y nmero
4 0 de 16 de octubre de 1980, fueron derogados por la Ley nmero 4 9 (Cdigo
del Trabajo), aprobada el 28 de diciembre de 1984.
157
Teora unilateral
Para los que mantienen esta teora, la relacin de empleo nace de un
acto de autoridad y el individuo tiene que acatarlo basado en el deber que
todos tienen de servir al Estado. Si se tiene en cuenta que el desemptio
de la funcin pblica se realiza voluntariamente, salvo muy contados casos, hay que desechar esta teora. Sus mantenedqres expresan que el regimen legal de los oficios pblicos se fija y modifica unilateralmente por
la voluntad soberana del Estado y que el consentimiento del particular no
es elemento esencial del acto jurdico por el que nace la relacin de empleo, sino simple condicin para su eficacia. El hecho de que si no se presta el consentimiento no se establece la relacin de empleo, hace patente
lo inaceptable de esta teora, puesto que de hecho el Estado no impone
el servicio.
Teora del acto administrativo En realidad, la relacin de empleo deriva
de un acto administrativo por medio del cual la Administracin Pblica
hace la designacin de un particular como agente de ella. Ese acto administrativo se ubica en la categora de los actos administrativos requeridos
de coadyuvantes porque no produce plenitud de efectos jurdicos, no est
revestido de plena eficacia hasta que no se produce por el particular destinatario de la designacin, la aceptacin de esta. El acto de designacin
que coloca a su destinatario en una situacin general, objetiva,
preexistente, constituida por las reglas que rigen la relacin de empleo, no
deja de producir efectos jurdicos, puesto que el destinatrio est en aptitud de reclamar su ejecucin y pedir que se le d posesin del oficio despus de expresar su voluntad de aceptarlo, pero el resultado final del acto,
la relacin de empleo, slo se produce cuando concurren las manifestaciones de voluntad de la Administracin y del particular designado.
Como consecuencia de este acto administrativo -la designacin- y el
alcance de su plena eficacia por la actuacin del coadyuvante -el particular destinatario del acto- se establece la relacin de empleo y el particular
que la acept se convierte en agente de la Administracin Pblica, esto
es, en un trabajador que voluntariamente y previa designacin por un r-
158
159
160
Por su parte el Decreto-Ley nmero 36 de 29 de marzo de 1980 Sobre la Disciplina de los Dirigentes y Funcionarios Administrativos Estatales en su artculo l ) (prrafos segundo y tercero) expresa:
Se consideran dirigentes de la Administracin Estatal, los trabajadores
que en cualquier instancia de aquella ocupan un cargo de direccin
permanente o provisionalmente, definido como tal en la estructura orgnica correspondiente y responden por determinadas facultades de
decisin y mando, con las correspondientes funciones, atribuciones,
obligaciones y, por consiguiente, se encuentran dentro de la referida
categora ocupacional.
Se consideran funcionarios aquellos trabajadores que poseen atribuciones especficas, tienen a su cargo actividades como las de asesora,
estudios, investigacin, inspeccin, supervisin y otras anlogas o que
tienen alguna esfera de decisin propia.6
Atendiendo a lo expuesto, los agentes o trabajadores de la Administracin Pblica. deben tener una estimacin general y los distintos grupos
en que pueden ser clasificados, basarse en la delimitacin de las funciones, conforme a las distintas capacidades de ese personal.
La sistematizacin de la organizacin administrativa y la necesidad de
las relaciones jerrquicas entre los rganos de un sistema, suponen 16 actuacin de dirigentes que asumen la responsabilidad de orientar, impulsar
y dirigir a todos los que dentro de la organizacin administrativa de que
se trate le estn subordinados.
El personal dirigente, en la Administracin Pblica cubana, puede gozar, como se ha dicho, de la potestad de produccin de actos administrativos o por el contrario carecer de esa facultad. Ello depende de las leyes
que norman la organizacin administrativa a que pertenecen. En el segundo caso, si bien a l carecer del carcter de rganos, deben someter a sus
superiores jerrquicos las decisiones que estos han de formular como voluntad de la Administracin; por otra parte, estn investidos de facultades
de orientacin y direccin en cuanto a los agentes que dentro de la unidad
administrativa de que son responsables le estn subordinados.
De todos modos, el personal dirigente que no est investido de la calidad de rgano de la Administracin tiene cierta potestad decisoria. con
autonoma suficiente para atender y resolver los asuntos que a su nivel
competan.
Otra caracterstica inherente al personal dirigente es la condicin de
confianza que sus funciones reclaman. La armnica actuacin de toda la
organizacin administrativa hace indispensable que los que le dan impulso, lo hagan manteniendo estrictamente la orientacin que, inicialmente
emanada del organismo poltico y corporizada por los dems rganos del
Estado, se extienda a travs de toda la estructura. Una ruptura en el continuo fluir del obrar de la Administracin, canalizado por las relaciones jerrquicas y de coordinacin, significa un quebranto en la obtencin de los
fines del Estado. De ah que todo agente que, de un modo u otro, es res-
161
ponsable de la continuidad de esa actuacin que hace factible la obtencin de los fines estatales, tiene necesariamente que ser considerado personal de confianza, con capacidad suficiente para el desempeo de sus
oficios y comprensin e integracin dentro del proceso revolucionario cubano.
Corrobora este criterio el artculo 2 del citado Decreto-Ley nmero 36
que estatuye:
"Los dirigentes y funcionarios administrativos no estn sujetos a lo
que la legislacin laboral establece en cuanto a inamovilidad, disciplina
laboral y medidas disciplinarias."'
Analizado el personal dirigente y expuesta la concepcin del funcionario en nuestro derecho positivo, resta hacerlo con los dems trabajadores
de la Administracin Pblica que el artculo 9 de la Constitucin agrupa
como empleados y el Reglamento General de los Organismos de la Administracin Central del Estado considera como los dems trabajadores.
Las funciones administrativas requieren actuaciones de la ms diversa
ndole, resulta difcil y en realidad innecesario clasificar a los trabajadores,
de no ser en atencin a las actividades que realizan en una organizacin
y formar as grupos que coprendan a aquellos que se dedican a tareas que
presenten cierta similitud.
De ese modo podemos considerar: a) el grupo tcnico formado por los
que poseen conocimientos especiales de alguna ciencia, oficio o arte y
los aplican a su trabajo dentro de la Administracin. En este grupo figuran los profesionales, artistas y obreros calificados que realizan, precisamente, labores como tales: b) el grupo administrativo, a cargo de las funciones preparatorias y ejecutivas de los actos administrativos; c) el grupo
auxiliar, que desempea trabajos materiales no calificados que no son
preparatorios ni de ejecucin de los actos administrativos.
Todos los aspectos referentes a estos trabajadores deben ser objeto
de tratamiento por el Derecho Laboral, reservando al Derecho Administrativo lo que se refiere a los dirigentes y funcionarios.
162
fragios emitidos a favor de un individuo coloca a este en aptitud para ocupar un cargo en la Administracin Pblica. La eleccin es popular cuando
se ejecuta por el cuerpo de electores del Estado y administrativa cuando
se realiza en el seno de un rgano administrativo colegiado. La eleccin
popular ha sido objeto en el sistema burgus de verdaderos escamoteos
por parte de los que hacen de la poltica una profesin con nimo de lucro
indebido y bastardo y ha cado en muchos pases capitalistas en un absoluto descrdito, porque se le ha puesto al servicio de los intereses de
las clases explotadoras, perdiendo de hecho, su carcter de expresin democrtica. La eleccin de los delegados a las Asambleas Municipales del
Poder Popular es un ejemplo de eleccin popular y la de los correspondientes Comits Ejecutivos es ejemplo de la eleccin administrativa.
El nombramiento. Es la designacin del agente por la expresin de voluntad de un rgano o del jefe del organismo competente. Es el sistema
ms generalizado para establecer la relacin de empleo y puede revestir
las siguientes modalidades: 1) libre, cuando la designacin puede recaer
sobre personas que slo renen las condiciones generales para ocupar los
oficios pblicos; 2) condicionado, cuando la persona designada debe reunir
circunstancias especficas taxativamente sealadas en la ley; 3) formal,
cuando la designacin debe recaer necesariamente en la persona que es
propuesta al rgano competente para designar por otro rgano administrativo.
El cmtrato de trabajo. Es el acuerdo entre el trabajador y una Administracin estatal en virtud del cual se fijan las condiciones del trabajo para
ambas partes y se fija el salario que recibir el trabajador. Se regula en
el Derecho Laboral.
En Cuba resulta suprfluo destacar lo que significaba la designacin
electoral antes de la Revolucin y el grado de corrupcin y engao que
haba alcanzado para constituirse en una verdadera farsa que slo abra
el camino a los cargos electivos, a los que previamente se aliaban a las
cleses dominantes. En cuanto al nombramiento, los vicios tradicionales de
erigir los cargos pblicos en recompensa de la clientela poltica -que lleg6
a organizarse en el sistema de despojo (spoil system) en los Estados Unidos de Norteamrica- y el llevar a esos cargos a parientes y amistades,
fueron connaturales al reclutamiento de los agentes de la Administracin.
La Ley del Servicio Civil promulgada en 1908, contena prescripciones
para designar al personal, las cuales fueron, sin excepcin, siempre incumplidas.
Derechos y deberes
Tanto los derechos como los deberes de los trabajadores de la Administracin Pblica tienen un carcter objetivo, puesto que se originan en
la ley, sin que los primeros puedan ser considerados como derechos subjetivos en el concepto clsico, puesto que pueden ser variados por el Estado, cuando lo considere oportuno, modificando la ley a ese fin sin que
163
164
Responsabilidad
Al establecerse la relacin de empleo, o concertarse el contrato, se
crea un vnculo jurdico entre la Administracin y el agente que implica necesariamente deberes y derechos. Si el agente trasgrede los primeros, incurre en una responsabilidad y se hace acreedor a sanciones.
La trasgresin por el agente de los deberes jurdicos, significa la violacin de la legalidad socialista, puesto que le vienen sealados por la ley
y pueden consistir en acciones u omisiones que producen efectos perjudiciales para la Administracin o para los administrados. En el primer supuesto, la responsabilidad del agente es interna y en el segundo es externa, aunque esta ltima alcanza en sus efectos a la Administraci6n, no slo
porque se hayan infringido los deberes del agente como tal, deberes que
se originan en la relacin de empleo, o en el contrato, sino que se han contrariado los fines de beneficio general que la actuacin administrativa se
propone.
La exigencia de la responsabilidad externa de los agentes puede, en
ciertos casos. trascender a trasladar esa responsabilidad a la propia Administracin. Esta cuestin ser examinada al estudiar la llamada responsabilidad de la Administracin Pblica, cindonos ahora a la responsabilidad interna.
La trasgresin de un deber de la funcin no tiene siempre un efecto unVOCO. Puede consistir en la violacin de las atribuciones o deberes que le
impone la titularidad del oficio, o causar un dao patrimonial a la Administracin o configurar un delito de carcter penal. Existen pues, tres clases de responsabilidad: la administrativa o disciplinaria, la civil y la penal,
y a cada una de ellas le corresponde un tipo de sancin distinta.
Las responsabilidades citadas no son excluyentes. o sea, que un mismo hecho puede atraer sobre el agente que lo cometa dos de esas responsabilidades, y a veces hasta tres, puesto que cada una tiene una finalidad especfica distinta de las otras. De ellas nos interesa la disciplinaria
o administrativa, en razn a que tanto la penal como la civil o patrimonial
tienen su regulacin en otras ramas del Derecho.
La responsabilidad administrativa, en lo que respecta al personal dirigente, tiene una mayor trascendencia de la que puedan incurrir los dems
trabajadores de la Administracin Pblica, ya que en ellos la infraccin de
los deberes afecta, en mayor medida, los intereses generales que la actividad administrativa atiende y como al mismo tiempo, su carcter de
personal de confianza lo permite, las ms de las veces la sancin que reciben es la separacin del cargo dirigente y el consiguiente traslado a otro
cargo de menor importancia y significacin.
Consecuente con este principio, rige en Cuba el Decreto-Ley nmero
36 de 29 de marzo de 1980, que se titula Sobre la Disciplina de los Dirigentes y Funcionarios Administrativos Estatales, que como su denominacin indica, establece las normas que rigen la disciplina de los dirigentes
y funcionarios administrativos estatales civiles. los que como se ha visto
165
define, as como las medidas disciplinarias aplicables en los casos de violaciones de ella.
Esas infracciones de la disciplina administrativa. presentan segn el
Decreto-Ley nmero 36, diversas modalidades: pueden ser en el ejercicio
de sus cargos; respecto a sus relaciones con sus subordinados; respecto
a sus relaciones con los ciudadanos; respecto a los bienes y recursos bajo
su responsabilidad o custodia; respecto a sus relaciones con sus superiores, con otros dirigentes o funcionarios y con trabajadores que no le estn
subordinados; respecto al cumplimiento de la legalidad socialista y respecto a su conducta personal. Cada una de estas modalidades tiene a su
vez diversas figuras de las posibles conductas infractoras de la disciplina,
las que pueden ser objeto de imposicin de las medidas disciplinarias siguientes:
a) amonestacin privada;
b) amonestacin ante el Consejo del nivel que corresponda o ante el Comit Ejecutivo del rgano Local del Poder Popular;
c) multa por un importe desde el 5 % al 100 % del salario de un mes;
ch) traslado provisional para un cargo de direccin o de funcionario, en
su caso, de menor nivel, por un trmino no menor de un mes ni mayor de seis meses;
d) traslado provisional para un cargo que no sea de direccin o fimcionario, en su caso, por un trmino no menor de un es ni mayor de seis
meses:
e) democin para un cargo de direccin o funcionario, en su caso, con
menor nivel, con inhabilitacin para ser promovido antes del transcurso de un ao;
f) democin para un cargo que no sea de direccin o funcionario, en su
caso, con inhabilitacin para ser promovido a cargos de direccin o
de funcionario, en su caso, antes del transcurso de dos aos;
g) separacin definitiva del cargo, lo que implica desvinculacin laboral
del sistema del rgano u organismo.
Debe destacarse la Disposicin Especial del Decreto-Ley estudiado, ratificadora de la no inamovilidad de los dirigentes y funcionarios, "...los que
pueden ser removidos de sus cargos por otras razones que las de haber
incurrido en infracciones de la disciplina, lo que se consignar en el documento de traslado o baja correspondiente, del cual se expedir copia al
interesado".8
Adems de la infraccin de los deberes del oficio, la responsabilidad
administrativa sancionable puede derivarse de que el agente observe, fuera de la funcin, una conducta desordenada que lo haga desmerecer en
el concepto pblico, puesto que la reputacin privada del agente trasciende al prestigio de la organizacin administrativa a que pertenece.
166
Cesacin
Al tratarse de personal de confianza, el dirigente puede ser removido
libremente del oficio por el rgano o jefe de organismo competente que
es, salvo que la ley disponga otra cosa, el propio que lo nombr, puesto
que la facultad de nombrar trae implcita la de revocar el nombramiento.
Tratndose de una facultad discrecional, el personal dirigente no tiene accin para reclamar contra la revocacin de que es objeto. Se le separa del
cargo y se le sustituye porque se estima que su gestin no es eficaz.
En la mayora de los casos. la cesacin del personal dirigente se resuelve con la renuncia que presenta el agente, cuando conoce que ha perdido
la confianza del rgano responsable de procurar la actuacin ms eficaz
de la organizacin administrativa de que se trate. La renuncia es la manifestacin de voluntad del agente, en cuanto a su decisin de abandonar
el oficio, y sus efectos jurdicos se producen cuando se acepta por el rgano competente para separar al agente del oficio.
Direccin administrativa
Consiste en la atribucin, poder o facultad que compete a un agente
administrativo para dictar normas determinantes de la organizacin del
personal y la asignacin a estos de facultades y deberes, formas de asignar el material y en fin, todo lo que se relacione con el funcionamiento de
la estructura administrativa de que se trate.
Reside generalmente en el nivel mximo de la estructura administrativa y acorde con los principios de direccin colectiva que deben ser aplicados en la Administracin, debe ser compartida, en cuanto a su discusin
con los consejos de direccin existentes en todos los organismos, pero
conservando el agente mximo, la responsabilidad unipersonal de la decisin.
Orientacin
Vinculada al poder de ordenar. la orientacin, que ha sido denominada
tambin vigilancia interna, es la atribucin, facultad o poder de un agente
167
Supervisin
As como la orientacin se ejercita con antelacin a la conducta administrativa de los agentes inferiores, una vez que la actuacin se ha producido y que los agentes, con competencia para ello, han manifestado la
voluntad del organismo por medio de actos administrativos, los superiores pueden hacer uso de la supervisin, que es la atribucin o facultad que
tiene un agente administrativo para apreciar la validez, eficacia y ejecucin de los actos realizados por los trabajadores de ese organismo que le
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Inspeccin
Cuando se elaboran o se cumplen los actos administrativos puede
ejercerse la inspeccin. que es la facultad que posee un rgano administrativo para examinar los actos materiales y las operaciones preparatorias
y ejecutivas de los actos de decisin que tienen a su cargo los trabajadores que le estn subordinados. Nunca se proyecta sobre los actos productores de efectos jurdicos.
La inspeccin se distingue de la orientacin y de la supervisin en que
estas dos se realizan: la primera con antelacin a que el acto se produzca
y la segunda una vez que el acto ha sido realizado: en tanto la inspeccin
169
puede tener lugar en una u otra oportuntdad, esto es, mientras se elaboran o se cumplen los actos administrativos.
El Decreto-Ley nmero 67, de 19 de abril de 1983. de Organizacin
de la Administracin Central del Estado, en su artculo 25 considera como
una atribucin de los organismos rectores de una rama, subrama o
actividad, ejercer "...la inspeccin de las actividades de las cuales son
rectores": el Reglamento General de los Organismos de la Administracin
Central del Estado (Decreto nmero 1 del Consejo de Ministros. de 23 de
julio de 1978) en su artculo 1 0 1 desarrolla la esfera de actividad de la
inspeccin y la considera como una de las formas o aspectos de la inspeccin y el propio Decreto Ley nmero 67, en su artculo 52, inciso ).
estima que es una de las atribuciones de los Organismos de la Administracin Central, "...realizar visitas de inspeccin a las delegaciones territoriales, empresas y dependencias del organismo as como a las direcciones
administrativas, empresas y dependencias de los rganos locales del Poder P ~ p u l a r " . ~
Resolucin de asuntos
Radica en la facultad o atribucin que tienen los agentes administrativos superiores para emitir decisiones de los asuntos que por razn de
competencia deben conocer, expresando as la voluntad de la Administracin. El tantas veces citado Decreto-Ley nmero 6 7 en los incisos q) y r )
de su artculo 53 atribuye a los jefes de los Organismos de la Administracin Central del Estado la facultad de dictar resoluciones, instrucciones
y otras disposiciones de carcter obligatorio para el organismo que dirige,
sus empresas y dependencias, as como reglamentos, resoluciones y otras
disposiciones de obligatorio cumplimiento para los dems organismos y
sus dependencias, el sector cooperativo, el privado y la poblacin. Ahora
bien, el artculo 7 del Reglamento General de los Organismos de la Administracin Central del Estado advierte que:
170
side, la ndole misma del acto, imponen la delegacin para que la funcin
no sufra quebrantos. El superior puede encomendar a un subalterno que
realice, a su mandato, determinados actos que estn dentro de la competencia de aquel.
La delegacin no debe ser general, porque en ese caso se convertira
en transmisin de un oficio. Tiene que ser potestativa porque de lo contrario sera atribuir la competencia al titular del oficio inferior. El delegante
fija el alcance y lmites de la delegacin a los que tiene que atenerse el delegado. Por ltimo. la delegacin debe siempre estar autorizada por la ley
y es, en todo caso, una facultad discrecional que se basa en razones de
oportunidad y conveniencia.
El repetidamente citado Reglamento General de los Organismos de la
Administracin Central del Estado se refiere a la delegacin que denomina
de autoridad, en cuanto a los jefes de organismos en el inciso r ) del artculo 35: a los vicepresidentes y viceministros en el inciso e) del artculo 3 6
y en el artculo 50, y a los jefes de unidades organizativas en el artculo 5 1. La delegacin en general se desarrolla en el Captulo IX y a ella se
la constrie a las premisas siguientes: a) puede ser ocasional, temporal
o parcial; b) no implica cese de la responsabilidad de quien delega; c) el
delegado responde ante el delegante del uso que haga de la delegacin;
ch) quien recibe autoridad por delegacin no puede delegarla (delegara
potestas non delegatur); d) el que acte por delegacin lo har constar en
las actividades que realice y en las disposiciones que dicte: e) la atribucin
de delegar debe usarse en forma restringida.
En el artculo 49 se sealan las atribuciones que los jefes de organismos pueden delegar y el alcance de la delegacin. Como reverso de la delegacin encontramos la potestad de reservacin de asuntos que consiste,
al contrario de aquella, en atraer competencias en vez de transmitirlas. En
virtud de esa facultad, el rgano superior puede reclamar el conocimiento
de un asunto que sea de la competencia del subalterno que. en ese caso,
se abstendr de seguir conociendo de l y lo elevar al superior para que
este lo resuelva. Debe estar autorizado por la ley de modo expreso. La reservacin de asuntos debe ser utilizadaexcepcionalmente, pues su generalizacin provoca que la actuacin decisoria se concentre en el rgano
superior, producindose un centralismo burocrtico que entorpece el actuar de la Administracin, que orientada en las modernas tcnicas emplea,
por el contrario, la delegacin, lo que es principio bsico de la organizacin administrativa cubana actual.
E l Decreto-Ley 67, de la Organizacin de la Administracin Central del
Estado en el inciso p) del artculo 53, faculta a los jefes de los organismos
a reclamar el conocimiento y solucin de cualquier asunto que conozcan
los funcionarios del aparato central del organismo, de sus empresas y dependencias y el Reglamento General de los Organismos de la Administracin Central del Estado ratifica esa atribucin en el inciso m ) de su artculo 3 4 y la otorga a los jefes de unidades organizativas en el inciso g) del
artculo 37.
171
Disciplina
La orientacin tiene la garanta de su ejercicio en el deber de obediencia, la jerarqua descansa en la subordinacin y como conclusin de ambos postulados es condicin esencial de la organizacin jerrquica el poder de disciplina que radica en la facultad de los agentes administrativos
superiores de imponer sanciones a los subalternos, en caso de que quebranten los deberes que el desempeo de un oficio pblico impone. En un
anlisis preciso, las sanciones administrativas slo difieren en su naturaleza jurdica de las sanciones penales ordinarias, en cuanto al alcance de
la perturbacin que producen las infracciones que las motivan.
Las faltas administrativas son faltas del servicio que perturban el orden interno de la Administracin y las faltas penales, incluso las que cometen los agentes pblicos en el ejercicio de sus cargos, producen una
perturbacin externa, puesto que sin perjuicio del daRo que las cometidas
por los agentes puedan causar a la Administracin, atacan al orden social
del Estado. De ah que en los casos en que se trate de infracciones penales cometidas por los agentes en el ejercicio de sus cargos, tenga la Administracin, con independencia de la actuacin de los tribunales, potestad para sancionar administrativamente al agente infractor, si la conducta
de este ha perturbado su orden interno.
Por idntica razn una infraccin penal cometida por un agente y que
conocida por los tribunales n o es objeto de sancin, puede ser origen de
que se imponga al agente una sancin administrativa, si la Administracin
estima que la actuacin de aquel ha lesionado su orden interno.
El Cdigo del Trabajo y los Decretos-Leyes nmero 34 de 12 de marzo y el nmero 36 de 29 de marzo, ambos de 1980, regulan respectivamente la disciplina y su exigencia de los trabajadores de las Administraciones Estatales; de los trabajadores dedicados a los distintos aspectos
de la docencia; y de los dirigentes y funcionarios administrativos estatales.
Control
La legalidad socialista requiere imperativamente que todos los rganos administrativos acten y se mantengan dentro de su esfera de competencia. A ese fin se inviste a determinados rganos de la potestad de
suspender, privndolos de ejecucin, los actos de otros rganos en razn
a que estos al producirlos no se han ajustado a lo dispuesto en la ley.
Esta potestad implica la de sustituir la voluntad del rgano controlado
por la del rgano controlador y as, al producirse la suspensin y como
consecuencia de ella, debe el primero emitir un nuevo acto ajustado
a la ley.
En ocasiones. el rgano controlador no es superior jerrquico del controlado, al tratarse de un rgano que tiene como funcin principal ejercer
el control sobre los actos de otros rganos que no le estn subordinados
en razn a la materia sobre la que recae el acto.
172
Tanto el Decreto-Ley nmero 67, de la Organizacin de la Administracin Central del Estado y el Reglamento General de los Organismos de la
Administracin Central del Estado, profusamente citados en este Captulo, presentan a lo largo de su articulado numerosos casos del ejercicio de
control administrativo. sobre todo en las esferas de actividad que se desarrollan en la Administracin Pblica.
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Notas
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CAP~TULOx
1. Introduccin
Efectuado el estudio de los medios personales de la Administracin
Pblica, corresponde al presente Captulo, el de los medios materiales que
utiliza. De esta forma se completa el conocimiento de los medios jurdicos
de la Administracin Pblica que deben ser objeto de tratamiento en
nuestra disciplina.
La propiedad es la categora econmica principal de cada sociedad y
el Estado asegura las relaciones de propiedad existentes en cada una, tomando en consideracin los intereses que en la sociedad socialista desarrollada coinciden con los intereses de toda la sociedad.
En una sociedad desarrollada o en proceso de formacin, la propiedad
del Estado es forma fundamental de ella.
"Lenin desarroll con sentido creador la doctrina sobre la propiedad
como categora econmica principal determinante de todo el rgimen de
relaciones sociales", y esa base del sistema socio-econmico socialista
tiene su forma principal en la propiedad estatal socialista, en el patrimonio
que organiza y rige la Administracin Pblica.
'
2. El patrimonio administrativo
La satisfaccin de necesidades de inters general exige el empleo de
recursos materiales y la Administracin Pblica. encargada de obtener esa
finalidad, requiere tener a su disposicin un conjunto de bienes, materiales
e inmateriales; inmuebles, muebles y semovientes; todos con valor econmico y los utiliza en su actividad.
El patrimonio administrativo se integra, por o tanto, por los bienes de
toda clase que estn a la disposicin de un rgano u organismo administrativo que regula su utilizacin, para que sirvan a los fines de la Administracin. Su conjunto se encuentra sujeto a un rgimen jurdico que difiere sustancialmente del que regula los bienes privados.
175
176
Dentro de ese universo de cosas propiedad del Estado deben ser incluidas las que forman el patrimonio cultural, objeto de la ley nmero 1,
Ley de Proteccin al Patrimonio Cultural, aprobada por la Asamblea
cional del Poder Popular en sesin celebrada del 12 al 14 de julio de 1977
y que lleva fecha de 4 de agosto del propio ao.
En la expresada ley se determinan como integrantes del citado patrimonio los bienes poseedores de especial relevancia en relacin con la arqueologa, la prehistoria, la historia, la literatura, la educacin, el arte, la
ciencia y la cultura en general y sobre ellos se establecen medios idneos
de proteccin, medidas todas ellas de carcter administrativo.
177
en cosas pblicas. Esas acciones conscientes, encaminadas a dar nacimiento a una cosa pblica, pueden realizarse mediante el procedimiento
que se analiza a continuacin.
Todas estas cosas, propiedad del Estado slo pueden ser entregadas
a empresas, organizaciones y a ciudadanos en usufructo, que se concede
para un fin de carcter social y bajo condiciones fijadas por la Administracin que debe ejercer el control de la utilizacin del objeto entregado
en u s u f r ~ c t o . ~
La afectacin
Es la sujecin de una propiedad al rgimen especial de dominio pblico
normador de los bienes propiedad del Estado, por la utilidad pblica a que
esta se destina. Presupone un poder de disposicin y es un acto jurdicoadministrativo con efectos especficos que se diferencia de los actos administrativos usuales por cuanto carece de destinatario o sea, se dirige a
una cosa, no a una persona y ni siquiera su propietario puede considerarse
destinatario. puesto que su persona es indiferente a la Administracin.
Aunque generalmente la afectacin se produce a travs del procedimiento de la expropiacin forzosa. la afectacin no requiere formalidad alguna,
puesto que puede producirse de hecho. Aunque no medie declaracin expresa, la calificacin de dominio pblico se produce cuando el Estado, por
ejemplo, fabrica una carretera, o construye un edificio pblico o tambin
puede producirse tcitamente cuando a determinados bienes, propiedad
del Estado, se les da un fin pblico, como ejemplo de este ltimo caso
puede citarse, un inmueble que integrado en el fondo comn de viviendas
ha sido ocupado por un particular, inmueble que por disposicin de la Administracin se destina a un fin pblico, previo traslado del particular que
lo ocupaba a otro. La cosa pblica puesta en servicio cae bajo el imperio
del dominio pblico y no puede ser sustrada a este sobre la base de un
ttulo jurdico privado cualquiera.
Al ser la afectacin un acto volitivo de la Administracin. con efectos
jurdicos de impartir a una cosa la condicin de pblica, acto que es expresin de su obrar soberano puede, la Administracin, en un acto de contrario imperio, desafectar la cosa y privarla de la condicin expresada,
como sera, por ejemplo. la venta a un particular de muebles que por haber sido confiscados figuran en la propiedad estatal.
La puesta en uso
No constituye un acto jurdico sino una accin efectiva que marca el
momento en que nace a la vida la cosa pblica. Es en definitiva una forma
tcita o de hecho de la afectacin. As. se construye un edificio destinado
a una escuela, se le dota de las instalaciones necesarias y se comienzan
las clases. Al ponerlo en uso, sin accin administrativa especfica, sin dictarse una resoiucin a ese efecto, se le ha impartido la consideracin de
cosa pblica, sujeta a los principios y regulaciones jurdicas concretas que
178
5. El uso comn
Constituye el uso comn la determinacin de ciertas cosas pblicas a
ser utilizadas sin requerimiento de permiso especial, al ponerlas a disposicin de todos o por lo menos de un sector no individualizado de personas. Este uso comn supone la existencia de un vnculo jurdico entre la
Administracin y los usuarios.
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La ndole y extensin del uso comn son diversas, segn la peculiaridad de la cosa pblica de que se trate, por lo que no se pueden agrupar
en una frmula general y frecuentemente las regula la ley en forma casustica. esto es. atendiento a cada caso que se presente, en relacin con
las caractersticas de las cosas pblicas de que se trate.
El derecho de las cosas pblicas es una materia de Derecho Administrativo con sello propio que no repite la nocin de las cosas segn el Derecho Civil, no se complementa con ella. Para el Derecho Civil a su concepto de cosas le es esencial la corporalidad; son cosas slo los objetos
corpreos, los cuales presentan precisin de contorno. Este criterio no
puede aplicarse a las cosas pblicas, por ejemplo, el espacio areo y la
energa elektrica, son cosas pblicas o pueden serlo pese a su incorporalidad.
Para determinar el concepto de un bien como cosa pblica, no basta
con la finalidad. A la nota de finalidad hay que agregar otra de carcter
subjetivo. Para que un bien tenga carcter pblico es indispensable que
se aada a la satisfaccin de una necesidad social la nota de ser propiedad
estatal.
180
6. La relacin de utilizacin
El uso de las cosas pblicas organizadas en establecimientos o instituciones, est sujeto al estatuto de utilizacin que tiene por objeto su reguhcin, uso que debe hacerse ordenado y con arreglo a las necesidades
de la institucin y primaca de los intereses de esta. Su incumplimiento
por parte de los usuarios puede significar, la imposicin de sanciones, slo
imponibles en relacin con el servicio cuyo estatuto se ha quebrantado y
no en cuanto a la utilizacin de otros servicios y considerar, por lo general,
en la exclusin del usuario (cuando se infringe, por ejemplo, el estatuto de
utilizacin del servicio telefnico, el que lo quebranta puede ser excluido
de este servicio, pero no puede imponrsele como sancin el excluirlo del
suministro de energa elctrica).
La utilizacin de las cosas pblicas organizadas en establecimientos o
instituciones puede ser normal cuando se trata, por ejemplo, de la visita
a un museo, en el que el visitante puede contemplar los objetos que all
se exhiben, que es lo dispuesto para todos, y podr ser especial cuando
esa utilizacin significa una modalidad que no es la que se brinda por el
permiso que a todos se otorga como sera, por ejemplo, poder confeccionar copias de los cuadros que en Al se encuentran.
El permiso de utilizacin
En las cosas pblicas organizadas en establecimientos o instituciones,
puede requerirse por los usuarios el llamado permiso de utilizacin, el cual
no tiene que estar revestido de una forma especial. El aseguramiento de
fcil acceso al servicio, como ocurre con los buzones de correos que se
colocan en lugares asequibles. supone una forma general del otorgamiento del permiso de utilizacin. Otras veces es el simple dejar hacer, como
sucede en cuanto a los museos donde la entrada es libre, se otorga tcitamente el permiso a todos los que en Al penetran. En ocasiones se exge el pago de una tasa y contra ella se entrega un taln que comprueba
el otorgamiento del permiso en una modalidad ya ms formal. Otros casos requieren una estipulacin de carcter contractual, como sucede en
los servicios pblicos de transporte en que la adquisici6n del boleto correspondiente supone que se contraen obligaciones mutuas de ese carcter entre la Administracin y el usuario.
Consecuencias jurdicas
El permiso de utilizacin constituye un hecho jurdico que tiene como
consecuencias jurdicas las siguientes: a) existe por parte' de la Administracin. una manifestacin de voluntad que garantiza la utilizacin sin significar, ya hemos visto, un derecho subjetivo a utilizarla; b) no puede re-
181
Trmino de la relacin
La relacin de utilizacin termina o se extingue: a) por la muerte del
usuario: b) por desaparicin del establecimiento, lo cual puede ocurrir por
un hecho, o la Administracin puede motivarla en uso de su obrar soberano: c) por el cumplimiento de la prestacin, como cuando se obtiene el
ttulo acadmico, despus de cumplimentados los estudios en un centro
docente; ch) por incapacidad del usuario, por ejemplo, cuando un estudiante no pasa con xito laspruebas de capacidad fijadas en el centro de
estudios donde concurre; di por voluntad del usuario que produce su baja
en el servicio: e) por exclusin del usuario cuando infringe el estatuto del
servicio.
182
Las limitaciones
Las limitaciones a la propiedad que son regidas por el Derecho Administrativo se establecen basadas en el inters pblico y regulaciones de
comunidad, y se diferencian claramente de aquellas que regula el Derecho
Civil encaminadas a determinar los lmites del ejercicio del derecho de
propiedad de los ciudadanos y a conciliar los intereses, a veces opuestos,
de los que tienen relaciones de vecindad. Aquellas conforman la propiedad a su verdadero destino: servir a la sociedad, despojndola de sus atributos tericos burgueses.
Estas restricciones implican lmites a la libre disposicin jurdica de los
inmuebles y sin que se refieran al contenido de la propiedad, alejan su
condicin de exclusiva sin desmembrarla, sin incorporar parte de ella al
patrimonio estatal ni disminuir el uso y goce t i l de la cosa. El inters social que las. provoca puede tener un carcter econmico, cultural, militar,
etc.. con el que se compatibiliza el derecho de propiedad individual.
Son ajenas a las relaciones de vecindad y se imponen por la Administracin en beneficio de la colectividad, representada por ella, surgen por
el solo hecho de la coexistencia de las propiedades individuales en una comunidad y son reglamentadas administrativamente sin que los propietarios puedan oponerse a su imposicin, alegando que perturban el goce de
su derecho.
Las limitaciones de la propiedad se distinguen de las servidumbres
porque se contraen tan solo a retringir la potestad que entraa la propiedad de un bien al imponerse una sumisin del bien, no total como ocurre
en la servidumbre, a la potestad soberana de la Administracin.
Esa debilidad inherente a la propiedad por motivos de inters colectivo, presenta como caracteres especficos los sigueintes: a) generalidad,
puesto que no se imponen sobre cosas determinadas, sino que se regulan
objetivamente y afectan a todas las cosas que se encuentran en idntica
situacin y condiciones; b) son constantes, esto es. no se establecen por
un tiempo determinado; c) son ilimitadas en su nmero, ya que surgen de
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Son negativas las que consisten en que el propietario del fund.0 debe
abstenerse de realizar determinados actos, por ejemplo, la de altura,
esto es, el que un edificio no pueda construirse a mayor elevacin de
la que permiten los reglamentos:
c) otra clasificaciones: aparentes y no aparentes, segn se manifiestan
o no signos exteriores, ejemplo de las primeras, la de acueductos, de
las segundas, la de altura;
ch) tenemos tambin las servidumbres temporales, que solamente duran
un determinado tiempo, como la de permitir que se deposite en una
finca aledaa a un ro navegable, las arenas y dems productos que
se obtengan del dragado del lecho de aquel, y las perpetuas, que son
aquellas que tienen una duracin indefinida como es, por ejemplo, la
de camino de sirga:
d) la clasificacin ms usada en relacin con las servidumbres administrativas es la que las divide en rsticas, urbanas y especiales. Son servidumbres rsticas, como su nombre lo indica, las establecidas fuera
de los espacios urbanizados, esto es, en los campos, y se destinan
para facilitar la convivencia en ellos y el desarrollo de la agricultura
y de la ganadera. Son urbanas las impuestas por las necesidades de
la vida en las poblaciones y, especiales, que lo mismo se establecen
dentro o fuera de las zonas urbanizadas, las que tienden a facilitar la
instalacin y uso de los servicios estatales, como ejemplo de servidumbre urbana encontramos la siguiente: la alineacin, que consiste
en la obligacin que tienen los propietarios de fincas enclavadas en
las zonas urbanas, de observar y respetar la lnea marcada por la Administracin Pblica, a partir de la cual pueden comenzar a construir
sus edificios. En lo que respecta a la Ciudad de La Habana encontramos establcido por el Decreto Presidencial nmero 1223 de 3 de
agosto de 1927, la llamada servidumbre de retroceso, modalidad de
la servidumbre de alineacin, que comporta la obligacin de todos los
propietarios de que al construir de nuevo en las calles de cuarto orden, llamadas as atendiendo a su escasa anchura, tienen que dejar
para las aceras un metro y el terreno necesario, para que esas aceras
lleguen a ese ancho, debe ser cedido gratuitamente por dichos propietarios. Tambin son aplicables las disposiciones del Captulo III de
las Ordenanzas de Construccin aprobados por el entonces Comisionado Municipal por su Resolucin nmero 2 0 6 9 de 7 de octubre de
1963, Captulo contentivo de las normas aplicables a las alineaciones
y condicionales.
Las principales servidumbres rsticas son las siguientes: la de carretera que consiste en la prohibicin de construir presas o abrevaderos en las
orillas de los caminos, o ejecutar obras que impiden el curso de las aguas,
el corte de los rboles y la extraccin de sus races dentro de una zona
de 25 metros a cada lado de esas carreteras. Las servidumbres pecuarias son las de paso de ganado para su traslado de un lugar a otro y las
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La ocupacin temporal
Esta restriccin no debe ser confundida con las limitaciones ni con las
servidumbres, ya que tiene fisonoma jurdica propia. Entraa un deber de
prestacin por parte de los particulares para facilitar la actividad administrativa, como condicin esencial para el desarrollo de la vida social y afecta al derecho de posesin de las cosas que figuran dentro del patrimonio
privado.
Aunque ante la ocupacin el propietario se ve privado temporalmente
de la cosa, esta, por lo contrario de lo que sucede en la expropiacin y en
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Notas
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CAPiTULO XI
La actividad admiilistrativa.
Sus formas
1. La Administracin Pblica
en la sociedad capitalista
Al implantarse el sistema socio-econmico capitalista, como una consecuencia ineludible de la naturaleza de su base econmica, la Administracin Pblica es en su primera etapa esencialmente abstencionista. La
libre concurrencia, caracterizadora de esa etapa del sistema, no urga a la
Administracin a realizar otras actividades de servicio a la colectividad
que aquellas estrictamente necesarias a la defensa del pas, al orden interno, a la justicia y a la percepcin de impuestos.
La situacin apuntada vara con el desarrollo social del sistema y el enseorearse el capital monopolista de los medios de produccin, que provoca la urgencia de acometer nuevas tareas administrativas que darn satisfaccin a los requerimientos planteados por las masas. As se origina la
transformacin de la Administracin abstencionista en la Administracin
prestadora de servicios.
En modo alguno, empero, el nuevo aspecto del actuar administrativo
supone interferencia con las actividades e intereses de la empresa privada. Por el contrario, la Administracin solo acta cuando el capital privado no lo hace. Acrecienta as su actividad, pero sin abandonar la esencia
del sistema, y ante el apremio de una necesidad colectiva, la Administracin burguesa se vale de frmulas diversas para acrecentar su actividad.
El fomento
Consiste en el estmulo y el apoyo que confiere la Administracin Pblica a las actividades de los particulares para atender por su conducto a
necesidades de tipo general sin usar la coaccin administrativa ni crear
servicios pblicos.
Mediante esta forma, la Administracin atrae a elementos sociales, demandando su concurso, estimulando su actividad. En las sociedades capitalistas ms desarrolladas, el medio ms utilizado como fomento es el
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subsidio, que consiste en ofrecer ciertas ventajas econmicas a las entidades particulares, como la exencin del pago de determinados impuestos, por ejemplo, en nuestra Patria en el pasado se dictaron leyes para el
fomento de nuevas industrias y al amparo de estas se crearon entidades
mercantiles, un buen nmero de ellas con capital norteamericano, que obtenan estos privilegios para desarrollar sus actividades. El otorgamiento
de honores, la utilizacin gratuita de cosas pblicas y otros tipos de franquicias son tambin medios utilizados a ese fin.
La c o n c e s i n
La Administracin Pblica, por medio de la concesin, confiere la atribucin de su poder a una entidad o empresa pua.& para que por un
tiempo determinado rija y explote una actividad, revestida de los caracteres que presenta el servicio pblico sin que pueda, durante ese tiempo,
ser revocada por la Administracin a no ser por incumplimiento por parte
de la entidad concesionaria.
Esta forma es caracterstica de la sociedad capitalista e inadmisible en
el socialismo. En realidad, no hay en ella otra cosa que la convivencia entre factores del capitalismo: los gobiernos y las clases poderosas llegan a
un acuerdo para permitir a estas obtener considerables ganancias, percibir
la mayor plusvala posible y explotar a las clases trabajadoras. Las concesiones, cuando se trata de actividades monopolistas, son uno de los
medios favoritos del imperialismo para penetrar con el capital financiero
en la economa de los pases subdesarrollados, donde las condiciones
objetivas existentes, bajos salarios, exceso de fuerza de trabajo ociosa,
gobernantes venales y otras de parecida ndole, todas favorables a la penetracin del capital financiero, les aseguran mayores beneficios. Harto
conocidos son los monopolios internacionales explotadores de los servicios; como ejemplo tpico, el monopolio yanqui The Electric Bond and
Share, que actu en Cuba por medio de su subsidiaria, la Compaa Cubana de Electricidad a la que se le concedi la prestacin del servicio de
suministro de la energa elctrica a nivel nacional.
La autorizacin
Adems de la concesin, en los pases capitalistas se utiliza la autorizacin. que en suma se diferencia de aquella en que se otorga sin condiciones ni restriccin de tiempo, como un acto de gracia de la Administracin que puede a su vez revocarla sin indemnizacin cuando lo estime
conveniente. En la prctica nunca se produca la revocacin y ejemplo de
ello en Cuba lo fue la Compaa Cubana de Telfonos, subsidiaria de la
lnternational Telephone and Telegraph (ITT) a la que basada en la ley de
18 de julio de 1909 se otorg, por el Decreto Presidencial nmero 945,
de 9 de septiembre del mismo ao, una autorizacin para explotar el servicio telefnico sin que se le sealara tiempo de vigencia, autorizacin que
permaneci vigente hasta que el Gobierno Revolucionario, por la ley n-
191
El arrendamiento
Aunque en forma menos usual que las ya analizadas, tambin en las
sociedades capitalistas, como una reminiscencia del feudalismo, existe el
arrendamiento, por el cual un particular, mediante un precio convenido,
explota la actividad de servicio pblico disfrutando de sus beneficios,
ejemplo de esta forma lo tenemos en algunos almacenes y muelles de
puertos.
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propios u otras formas diversas que no signifiquen la creacin de una persona jurdica.
El estudio detallado de estas empresas mixtas debe ser objeto de otras
ramas jurdicas. De ellas se expone solamente que tienen nacionalidad cubana y domicilio en el territorio nacional; adquieren su personalidad y sus
contratos de asociacin entran en pleno vigor, cuando son inscriptas en
el registro organizado y regulado por la Cmara de Comercio de la Repblica de Cuba. Es especialmente interesante la disposicin limitativa de la
participacin extranjera en el capital de la empresa al 49 96, a fin de garantizar que la direccin de ella est orientada por la parte cubana.
La nacionalizacin
Como institucin jurdica, incidente de manera principal en la actividad
de la Administracin Pblica socialista, la nacionalizacin, instrumento eficaz para la construccin de la estructura econmica del sistema, enmar-
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La nacionalizacin socialista, por el contrario, es el medio que el Estado proletario, en los comienzos del perodo de transicin. debe emplear
para obtener el poder econmico y transformar la base de la sociedad capitalista. Mediante ella se destruye la propiedad de las clases explotadoras
sobre los medios de produccin, se les transforma en propiedad socialista
y a la par extingue la dominacin econmica de la burguesa y suministra
a la dictadura del proletariado su base econmica para que surjan y se desarrollen las relaciones de produccin socialistas.
La gran industria, los bancos, el transporte, los medios de comunicacin y las grandes empresas de comercio interior y exterior, al ser nacionalizados, significan la adquisicin por el Estado de un aparato econmico
centralizado y planificado que transformado en su estructura acta revolucionariamente y se utiliza para la construcci6n del socialismo. En Cuba,
el proceso revolucionario ha sido exponente de la indispensabilidad de la
nacionalizacin para afianzar y desarrollar una revolucin. La sancin impuesta sobre los bienes del tirano derrocado y sus colaboradores, coloc
en manos del Estado las primeras industrias y comercios. Ms tarde, la
promulgacin de la Ley de Reforma Agraria, encaminada a erradicar de
manera decidida el latifundio, provoc la reaccin imperialista de los Estados Unidos de Norteamrica y con su poltica de constante agresin a
los fundamentales intereses de la economa cubana, hicieron que el Gobierno Revolucionario adoptara, sin vacilacin, medidas que defendan la
soberana nacional y el libre desenvolvimiento econmico del pas. La ley
nmero 85 1 del 6 de julio de 1960, autoriz al Presidente de la Repblica
y al Primer Ministro para disponer la nacionalizacin, por va de expropiacin, de los bienes y empresas, propiedad de personas naturales o jurdicas nacionales de los Estados Unidos de Norteamrica. o de las empresas
en que tuvieren participacin e inters dichas personas.
En ejecucin de la ley relacionada, se dictaron las resoluciones nmero
1 de 6 de agosto de 1960, expropiatoria de las compaas monopolistas
de servicios pblicos, azucareras y petroleras y la nmero 2 de 17 de septiembre de ese ao, que comprendi a la Banca. instrumento eficaz de la
penetracin imperialista en Cuba. Con posterioridad se dictaron otras resoluciones nacionalizadoras de empresas norteamericanas de diversas
clases.
Complemento de la nacionalizacin de las empresas imperialistas fue
la que por ley nmero 890 de 13 de octubre de 1960, adopt igual medida respecto a las grandes empresas industriales. comerciales e importadoras, propiedad de la burguesa que haba asumido una actitud militante en contra de la Revolucin y de nuestro desarrollo econmico. La ley
nmero 89 1 de igual fecha que la anterior, extendi la medida a la Banca,
al declarar pblica y monopolio del Estado la funcin bancaria, comprendiendo todas las empresas bancarias privadas nacionales, cualquiera que
fuera su clase, as como de todos sus bienes, derechos y acciones pertenecientes a esas empresas, inclusive sus cuentas y depsitos bancarios en
el extranjero, con excepcin de las entidades bancarias canadienses esta-
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nistrativo y tambin al Derecho Econmico. Cuando el sistema implantado es el que se denomina de clculo econmico las reglas que
se tendrn en cuenta son, en su mayora, de las contenidas en el Derecho Civil, en el que deben comprenderse las que forman el Derecho
Mercantil. Determinadas relaciones de las empresas, que constituyen
el eslabn primario del sistema de clculo econmico, con los rganos de la Administracin se norman por el Derecho Administrativo y
en otros casos por el Derecho Econmico.
Las relaciones de las empresas nacionalizadas con la poblacin se rigen por las normas del Derecho Civil.
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considerrsele en funcin de satisfacer los intereses generales ms indispensables y con ello se ha tratado de evitar, haciendo concesiones limitadas sobre situaciones no fundamentales para su sistema de explotacin.
la protesta de los oprimidos. Se habla por los juristas burgueses de la funcin social de la propiedad y esto, desde luego, no tiene otra proyeccin
que la de ser una opinin altisonante, una falacia: en modo alguno esa
funcin social slo obtenible en el socialismo significa en el sistema burgus, transformar su estructura fundamental.
199
En la situacin actual del Derecho Administrativo burgus, contemplamos una disolucin del concepto clsico de la expropiacin producto de
la disolucin del orden social tradicional y la consiguiente transformacin
de la estructura de la Administracin moderna, lo que es causa de que
tampoco subsista el orden clsico de las relaciones patrimoniales mediante disposiciones de todas clases. Por ello, an en los Estados no socialistas, los intentos de mantener la expropiacin como institucin jurdica de
contornos precisos, aplicable a todos los casos, se dificulta porque el orden de la propiedades inestable, hay una amplia implicacin del Estado en
el orden social y en la propiedad que ha producido nuevas formas de intervencin estatal en la esfera patrimonial. De esa manera, la expropiacin
se nos presenta con variantes diversas, por ejemplo, lo que respecta hoy
a la indemnizacin no era admisible en la expropiacin clsica, en la que
solamente pods hacerse en metlico, ha variado y en muchas legislaciones se admite la indemnizacin en inmuebles y su pago no de una sola
vez, sino en plazos o mediante bonos. Nada de ello puede extraiiar, puesto
que la propiedad ha tenido siempre una previa y constitutiva debilidad
frente a la Administracin que siempre le ha impuesto limitaciones en
cuanto a su uso. Para el Derecho socialista, la expropiacin no es ms que
un instrumento utilizado para satisfacer conveniencias econmicas generales, uno de los medios a emplear para la creacin de la base econmica
socialista y asegurar el poder del proletariado. Si para destruir la propiedad capitalista, las condiciones objetivas imperantes en un pas, en un momento histrico determinado, aconsejan dialcticamente su empleo, el
Estado socialista har uso de ella o emplear otros medios, como la confiscacin, a la que es ajena la indemnizacin caracterizadora de la expropiacin, si esa medida fuese necesaria, e inclusive puede utilizar la compraventa si as lo estimare conveniente. Ello depende de la agudeza de la
lucha de clases, de la reaccin de la burguesa derrotada y de sus intentos
de conservar o recobrar el poder econmico.
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La requisicin
Dentro de las actividades administrativas del Estado existe una que
entraa la afectacin de la propiedad privada, exponente una vez ms del
principio de que en todos los casos en que la Administracin Pblica
afronte el tener que satisfacer una necesidad colectiva, est facultada
para actuar de manera directa y desprivatizar bienes que formen parte del
patrimonio de un particular, para utilizarlos en beneficio colectivo.
El empleo de la requisicin no supone que la Administracin adopte
medidas encaminadas a integrar un proceso total o parcial de nacionalizacin. Establecida en su inicio para atender necesidades que se presenten en tiempo de guerra, la adquisicin coactiva de bienes muebles que
constituye la esencia de esta institucin jurdico-administrativa ha evolucionado, desplazndose del mbito puramente militar al de las necesidades pblicas de orden civil, donde recae principalmente sobre bienes de
primera necesidad. En una u otra forma, constituye una medida administrativa que se impone slo ante circunstancias excepcionales. Su objeto
es siempre un conjunto de cosas muebles de naturaleza fungible, las que
se afectan en cantidad indeterminada, sin que por la Administracin se individualice a los titulares de los bienes, destinatarios de la disposicin, que
son indiferentes ante la necesidad que debe remediarse sin dilacin.
Los caracteres de la requisicin la diferencian de las restantes actividades administrativas que afectan a la propiedad individual o personal. Se
distingue de la expropiacin, en que esta puede comprender toda clase de
bienes, inmuebles y bienes, pero todo ellos tienen por caracterstica el ser
no fungibles; de la ocupacin, de las limitaciones a la propiedad y de las
servidumbres, en que estas se proyectan principalmente sobre cosas inmuebles y s610 por excepcin sobre bienes muebles y sus propietarios no
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grarla, la gestin econmica, alcanza un singular relieve y se erige en actividad primordial de la Administracin y en objeto de especial atencin
por parte del Derecho Administrativo y por el Derecho Econmico.
La empresa estatal
En los Estados en los que la revolucin ha tenido lugar, la nacionalizacin de la industria, del comercio, de la banca, del transporte y dems
medios de comunicacin, origina la creacin de empresas estatales, denominadas empresas socialistas, a las que corresponde un importante papel en el desarrollo de la sociedad socialista que inmediatamente, y como
consecuencia del hecho revolucionario, emprende el aumento de la produccin de bienes materiales para satisfacer las necesidades de la poblacin. Tanto la actividad productiva, industrial y agraria, como la distribucin de los productos son tareas principales que requieren la insercin
dentro del aparato administrativo de los organismos y el comercio con
otros pases, que es indispensable se realice (de ello es un ejemplo lo dispuesto en el artculo 18 de nuestra Constitucin) como funcin exclusiva
del Estado, dada su importancia en la economa nacional.
El Estado socialista ejerce la actividad economica ajustndose a las leyes generales del desarrollo de la sociedad, que analiza y fija el marxismo-leninismo, mediante la utilizacin de entes conformados jurdicamente, denominados empresas, que constituyen un elemento primordial en la
planificacin, eje del sistema econmico de la sociedad socialista.
Nuestra Constitucin en sus artculos 16 y 17 sienta los principios a
que se atemperar, de acuerdo con el Plan nico de Desarrollo Econmico-Social, la actividad econmica nacional que el Estado organiza, dirige
y controla y la indispensabilidad de las empresas y otras entidades econmicas que son el instrumento adecuado para la administracin de la
propiedad socialista de todo el pueblo.
El Primer Congreso del Partido Comunista de Cuba aprob una Resolucin orientadora del Sistema de Direccin y Planificacin de la Economa y en ella se expresa que la empresa socialista es el eslabn primario
y la base del complejo sistema de relaciones de la economa n a ~ i o n a l . ~
Es de todos conocido el papel representado por la Unin Sovitica en
el socialismo mundial. Fue el primer pas del orbe en el que las ideas
marxistas se plasmaron en la realidad y tuvo que ser, como lgica consecuencia, el pionero en afrontar cmo organizar una economa socialista.
El genio indiscutido de Lenin traz las lneas generales de lo que en
aquel momento deba hacerse y surgieron as las empresas socialistas basadas en lo que se ha llamado el clculo econmico, y ms propiamente
autogestin econmica.
El tratadista sovitico G. l. Petrov 'plantea que las empresas e instituciones surgen sobre la base y sobre la marcha del cumplimiento de los
planes de desarrollo de la economa nacional y de la cultura. La formacin
de una empresa o institucin, dice, constituye la realizacin de una parte
del plan econmico-social.
209
Desde su surgimiento, la empresa socialista, a la que se le dot de personalidad jurdica independiente, dado que el sistema de financiamiento
requera la utilizacin de las formas jurdicas tradicionales como el contrat o y el prstamo para su funcionamiento, dio que pensar a los juristas soviticos sobre qu bases se sentaba esa personalidad jurdica. Estaban
ante una gran contradiccin, todos los medios fundamentales de la produccin y las tierras eran propiedad del pueblo, propiedad social, pero
eran operados individualmente por las empresas. Y comenz la elaboracin de las teoras que podran explicar de manera satisfactoria la personalidad jurdica de las empresas.
loffe en su obra El Derecho CivilSovitico expresa que todava en la
dcada del cincuenta se reunieron los juristas de toda la Unin Sovitica
para tratar de fijar una posicin en esta materia y no se logr unanimidad
de criterios. Este autor nos habla de las diversas instituciones en que se
ha querido apoyar la existencia de la personalidad jurdica de la empresa
estatal. Unos han acudido a las tesis del mandato, otros a la administracin delegada, otros a las del fideicomiso, otros a la medieval de la divisin en el dominio til y la nuda propiedad, pero todas estas teoras encontraban el valladar infranqueable de la existencia de la propiedad social
y de la imposibilidad de su enajenacin.
En definitiva, la mayora de los juristas soviticos aceptan que la empresa tiene personalidad jurdica porque as se le otorga en la norma que
la crea. Esta tesis parece ser apoyada por la Dra. Jlfina, profesora de Derecho Civil en la Universidad Lomonosov de Mosc, citada por el propio
loffe.
En Cuba, adems de la referencia a las empresas que hace el artculo 17 de la Constitucin la Ley de Organizacin de la Administracin
Central del Estado, ley nmero 1323 de 30 de noviembre de 1976 sustituida por el Decreto-Ley nmero 67 de 19 de abril de 1983, de Organizacin de la Administracin Central del Estado y el Reglamento General
de los Organismos de la Administracin Central del Estado referido a la
ley nnero 1323 (Decreto nmero 1 del Consejo de Ministros, fechado en
23 de junio de 1978) no nos ofrecen un concepto de la naturaleza econmica y jurdica de la empresa estatal. A l o largo de sus respectivos textos se refieren a ellas en cuanto a las relaciones que provocan el ejercicio
de las funciones y atribuciones que se asignan a los organismos de la Administracin Central del Estado, en lo general y en l o particular, y a los jefes y unidades organizativas de aquellos y algo anlogo nos brindan las
Normas Reglamentarias de las Asambleas Provinciales del Poder Popular
y las que ataen a las asambleas municipales, ambas fechadas en 5 de
agosto de 1982, ninguna luz aaden en cuanto a la naturaleza jurdica de
la empresa estatal, ni tampoco el reglamento de relaciones entre los Organismos de la Administracin Central del Estado y los Organos Locales
del Poder Popular de 27 de mayode 1977.
Es en el Decreto-Ley nmero 15 de 3 de julio de 1978, que estatuye
las Normas Bsicas para los Contratos Econmicos en el que comienza
a perfilarse la personal-dadjurdica de las empresas y es en el Decreto-Ley
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nmero 24 de 15 de mayo de 1979, por el que el Consejo de Estado encarg al Consejo de Ministros y en su caso a su Comit Ejecutivo, dictar
el Reglamento General de' la Empresa Estatal como entidad econmica,
decisin que cumpliment el Comit Ejecutivo del Consejo de Ministros,
por el Decreto nmero 42 de 2 4 de mayo de 1979, contentivo del citado
Reglamento en el que se define la empresa estatal como una entidad econmica con personalidad jurdica propia, que constituye el eslabn primario de la economa, y como tal, la base del complejo sistema de relaciones
de la economa nacional.
La creacin de las empresas corresponde al jefe del Organismo de la
Administracin Central del Estado o por el rgano Local del Poder Popular al que estar subordinada, prewia aprobacin de la Junta Central de
Planificacin. En los casos de las empresas de Comercio Exterior, su
creacin la dispone el ministro de esa rama, con independencia del organismo a quien se subordine la empresa.8
En consecuencia, existen en Cuba empresas nacionales, y empresas
locales estas ltimas subordinadas, en el orden administrativo, a las instancias provincial y municipal del Poder Popular. La actividad empresarial
de estas empresas locales no excluye la rectora que sobre ellas ejercen
los organismos de la Administracin Central del Estado, que regularn en
uso de las atribuciones que le confiere el Reglamento de relaciones entre
los Organismos de la Administracin Central del Estado y los rganos Locales del Poder Popular dictado por el Consejo de Ministros en 27 de
mayo de 1977, sobre todo lo relativo a normas, procedimientos y principios metodolgicos; asesoramiento tcnico: formacin y ubicacin de
cuadros tnicos especializados y designacin del personal dirigente; investigacin y experimentacin: planificacin, estadstica, finanzas y el sistema de contabilidad y precios, as como la inspeccin y control, concretndose la doble subordinacin a la que, como principio del centralismo
democrtico consagrado en el artculo 66 de la Constitucin, estn
sujetas.
La personalidad jurdica de la empresa comporta la posibilidad de concertar contratos para la venta de bienes materiales que produzcan y para
la prestacin de servicios contemplados en el plan tcnico-econmico y
la distribucin planificada de productos fundamentales, en tanto que el
resto de los productos y servicios podrn ser objeto de compraventa, mediante contratos previos o sin ellos decidiendo la empresa, con plena autonoma, las formalidades a cubrir en dependencia de la importancia del
bien o servicio de que se trate.
El sistema que se aplicar a las empresas permitir, a medida que sus
mecanismos y los de la planificacin lo hagan factible, la contratacin directa de fuerza de trabajo por aquellas, as como a su facultad de decisin
en cuanto a promocin, excedencias, separacin y otros aspectos de la relacin de empleo.
La administracin de la empresa tendr como base la direccin colectiva conjugada con la responsabilidad individual, esto es, un director designado por su organismo superior que ser su rgano mximo y ejercer
21 1
212
Notas
Duguit, Len, op. cit., p. 40; Jeze G., op. cit., vol. 1, p. 1 y ss.
Hauriou, M., Prcis Elementaire de Droit Administratif, Recuil Sirey, Pars, 1938,
p. 109 (en francs).
Romano, Santi, Principii di Diritto Amministrativo Italiano, 2a. ed., Societ Editrice Libraria, Milano, 1906, p. 3 3 1 y ss (en italiano).
Walline, Marcel, Trait Elementaire de Droit Administratif, 6a ed., Libraire Recueil Sirey. Pars, 1952, p. 3 0 7 (en francs).
Tesis y Resoluciones. Primer Congreso del Partko Comunista de Cuba, Editorial
de Ciencias Sociales, Ciudad de La Habana, 1978, p. 189 y ss.
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CAPiTULO XII
1. Antecedentes
A la Administracin Central de Cuba se le dio unidad orgnica por el
Decreto nmero 78 de 12 de enero de 1909 dictado por el segundo gobierno de ocupacin norteamericano, Decreto contentivo de la Ley del Poder Ejecutivo, denominacin otorgada en consonancia con el pensamiento
jurdico imperante en la poca, acogido ya en la Constitucin de 1901,
que aunque con ciertas reservas expresadas por algunos tratadistas del
Derecho Constitucional, consideraba vigente la triparticin de poderes
que Montesquieu preconizara. Radicaba el ejercicio del llamado Poder
Ejecutivo, en el Presidente de la Repblica (artculo 6 4 de la Constitucin
de 190 1) el que, para el ejercicio de sus atribuciones tena los secretarios
de despacho que la ley determinara (artculo 77).
Consecuente con el gobierno presidencialista que inspirado en la
Constitucin de los Estados Unidos de Norteamrica estatuy la Ley
Fundamental de 1901, los secretarios eran consejeros de confianza del
presidente, adems de encargarse de la direccin superior de una de las
ramas de la Administracin Pblica. Eran nombrados y removidos libremente por el presidente y no eran responsables ni rendan cuenta a ningn
otro rgano del Estado.
La Constitucin de 1940 estableci un sistema que se adaptaba en
determinadas particularidades al prescripto por la Constitucin de
19Ol.Para el ejercicio del Poder Ejecutivo, el Presidente de la Repblica
se asistira de un Consejo de Ministros, que tendra a su cargo el despacho
de sus respectivos ministerios y conjuntamente deliberaran y resolveran
sobre cuestiones de inters general no atribuidas a otras dependencias
o autoridades (artculos 15 1 y 156 de la Constitucin de 1940). Adems
de responder de sus actos ante el Presidente de la Repblica que los nombraba y remova libremente, eran responsables de sus actos de gobierno
ante el Congreso facultado para otorgarles o retirarles su confianza
(artculo 164). E l sistema, llamado impropiamente semiparlamentario,
mantena en el Presidente el ms alto poder, por lo que atendiendo a su
esencia poda calificrsele de gobierno presidencial condicionado.
214
2. La institucionalizacin
de la Administracin Pblica en Cuba
En los primeros anos de nuestra Revolucin, no existan las condiciones adecuadas para crear las instituciones que integraban la estructura
adecuada a un Estado proletario, las que por otra parte ... no eran una
necesidad urgente, vital y decisiva para las tareas que en esos primeros
tiempos enfrent nuestro proceso revolucionario.
En aquellos primeros aos se hizo necesario enfrentar las sucesivas y
cada vez ms violentas agresiones por parte del imperialismo y de la contrarrevolucin interna.
Para desenvolverse en esta situacin y enfrentar las tareas del momento se requera de un aparato estatal gil, operativo, que ejerciera la
dictadura del pueblo trabajador, que concentrara las facultades legislativas, ejecutivas y administrativas a la vez en un mismo rgano y que pudiese tomar decisiones rpidamente, sin muchas dilaciones.
El Gobierno Revolucionario fue ese rgano y cumpli adecuadamente
la primera fase de lucha por la supervivencia, utilizando a esos fines las
atribuciones otorgadas por la Ley Fundamental de 1959, promulgada por
el Gobierno Revolucionario, tomando como bases los preceptos de la
Constitucin de 1940 aplicables a las nuevas circunstancias imperantes
en el pas. Relativo a la Administracin se aprobaron y pusieron en vigor
leyes orgnicas reguladoras del funcionamiento y atribuciones de la mayora de los organismos de la Administracin Central del Estado, esto es,
de los ministerios integrantes de ella, pero se haca notar la ausencia de
una legislacin nica y uniforme, capaz de normar a todos los constituyentes del complejo sistema de la Administracin de un Estado: dialcticamente se fue creando la necesidad de su institucionalizacin.
El General de Ejrcito Ral Castro sita el inicio del proceso de institucionalizacin en 1970.* Se reestructura el Consejo de Ministros y se
crea su Comit Ejecutivo, al igual que ocurre con todo el aparato del Partido. Se reorganiza el sistema judicial y se crean las condiciones para instalar las instituciones representativas experimentales en la provincia de
Matanzas. Las organizaciones sociales y de masas se fortalecen. Tiene lugar al Primer Congreso del Partido Comunista de Cuba y se aprueba y
promulga la Constitucin de 24 de febrero de 1976 que marca el punto
culminante del proceso.
El Estado revolucionario deviene Estado socialista y se hace posible
sobre la base que la nueva Constitucin ofrece, acometer la tarea de institucionalizar la Administracin Pblica que demandaba la nueva divisin
poltico-administrativa, la instauracin de los rganos Locales del Poder
Popular y la gradual implantacin del Sistema de Direccin y Planificacin
de la Economa. Precisaba un instrumento normativo que en el orden
jurdico sustente la adecuada estructura de los rganos y organismos del
Estado, lo que se obtuvo al aprobarse por el Consejo de Ministros la ley
nmero 1323 de 30 de noviembre de 1976 Ley de Organizacin de la
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De ah que el gobierno, expresin de la vida social, responde en su organizacin y actividad al sistema socio-econmico imperante, que no es
un conglomerado mecnico de fenmenos sociales, creado arbitrariamente, sino que surge y se modifica con arreglo a leyes objetivas. En suma,
un sistema integral, dinmico, autogobernado, integrado a su vez por un
conjunto de subsistemas de diversas ndoles; polticos, econmicos e intelectuales que en estado de equilibrio mvil, permiten al sistema mantener su integridad, funcionar normalmente, perfeccionarse y desarrollarse
y asegurar el avance del sistema hacia el objetivo planteado.
Con referencia a Cuba es el gobierno un rgano estatal y en consecuencia comprendido en el Capitulo VI1 de la Constitucin de 1976, que
fija los principios de organizacin y funcionamiento de los rganos estatales en el que se incluye al Consejo de Ministros entre los rganos Supremos del Poder Popular.
El artculo 9 3 expresa que "...el Consejo de Ministros es el mximo tgano ejecutivo y administrativo y constituye el Gobierno de la Repblica,p.6Correpues a su cargo:
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218
crear las comisiones que estime necesarias para facilitar el cumplimiento de las tareas que le estn asignadas:
mdesignar y remover funcionarios de acuerdo con las facultades que
le confiere la ley.
c) Administrativo-ejecutivas:
proponer los proyectos de planes generales de desarrollo econmico-social del Estado y, una vez aprobados por la Asamblea Nacional
del Poder Popular, organizar, dirigir y controlar su ejecucin;
melaborar el proyecto de presupuesto del Estado y una vez aprobado
por la Asamblea Nacional del Poder Popular, velar por su ejecucin.
ch) Iniciativa legislativa:
melaborar proyectos legislativos y someterlos a la consideracin de la
Asamblea Nacional del Poder Popular o del Consejo de Estado, segn proceda.
Preside el Consejo de Ministros el Presidente del Consejo de Estado,
lo que hace que sea, segn el prrafo segundo del artculo 72, Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, tal y como se ratifica en el artculo 94.
Comoquiera que la Constitucin establece que el Consejo de Ministros
constituye el Gobierno de la Repblica, se citan dentro de la preceptiva
constitucional las disposiciones referidas de modo ms directo al Consejo
de ministros, pero que recaen, por lo expuesto, en el Gobierno.
El artculo 93 que en su segundo prrafo dice: "El nmero, denominacin y funciones de los Ministerios y organismos centrales que forman
parte del Consejo de Ministros es determinado por la ley."'
De conformidad con el artculo 95. "El Presidente, el Primer Vicepresidente y los Vicepresidentes del Consejo de Ministros integran su Comit
Ejecutivo. "
"Los integrantes del Comit Ejecutivo controlan y coordinan por sectores la labor de los Ministerios y organismos centrales.""
"Cuando la urgencia del caso lo requiera el Comit Ejecutivo puede de
'
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220
22 l
munes a todos los organismos, sin perjuicio de regular los de cada uno de
ellos, de conformidad con sus peculiaridades individuales.
La Administracin Pblica requiere una estructura racional que depende de las funciones que ha de desempear y tambin de la estructura que
se le haya dado al Estado. Es necesaria una organizacin de los esfuerzos
humanos para que puedan llegar a obtener la realizacin de objetivos comunes.
El objeto de esta legislacin, enunciado en su artculo 1. es fijar la estructura general de la Administracin Central del Estado y establecer las
bases de su organizacin y funcionamiento.
E l Decreto-Ley se refiere a continuacin al Consejo de Ministros, mximo rgano rector de la Administracin Central del Estado y a su Comit
Ejecutivo.
En cuanto al primero, reproduce los preceptos constitucionales que lo
rigen, adicionando los requisitos indispensables que deben reunir sus
miembros que son: hallarse en pleno goce de los derechos polticos y ser
mayor de dieciocho aos de edad, as como otras atribuciones que se refieren a: elaborar su reglamento, aprobar los reglamentos orgnicos de la
Administracin Central del Estado y fijar los lmites de sus plantillas de
personal, autorizar la creacin de delegaciones territoriales y crear comisiones interorganismos, centros y otras dependencias para realizar estudios, investigaciones u otras actividades que faciliten el cumplimiento de
las tareas que les estn encomendadas.
El referido Decreto-Ley, adems de estatuir los requisitos que hay que
tomar en consideracin para la validez de sus sesiones (qurum de ms
de la mitad de sus miembros) y de los acuerdos que se adopten (mayora
de los votos de los miembros presentes) requisitos que se extienden al
Comit Ejecutivo, se refiere a la puesta en vigencia de los decretos, reglamentos y otras disposiciones de carcter general que dicte, vigencia que
se fija a los tres das de su publicacin en la Gaceta Oficial de la Repblica
de Cuba, salvo que en ellos no se disponga otra cosa.
De gran inters resultan las atribuciones que complementando los que
relaciona el artculo 91 de la Constitucin, establece la ley para el Presidente del Consejo de Ministros, Jefe de Estado y de Gobierno. Ellas son:
distribuir la atencin, el control y la coordinacin de la labor de los organismos de la Administracin Central del Estado entre los integrantes del
Comit Ejecutivo y el determinar cundo, por la urgencia del caso, el Comit Ejecutivo debe decidir sobre cuestiones atribuidas al Consejo de Ministros.
Con respecto a los Organismos de la Administracin Central del Estado, el Decreto-Ley nmero 67 (artculo 22) los clasifica en:
222
c) Instituto, cuando se trata de un organismo de la Administracin Central del Estado, cuyo jefe no forma parte del Consejo de Ministros. Estos organismos, conforme a la Disposicin Transitoria Segunda de la
ley, sern adscriptos por el Consejo de Ministros de acuerdo con sus
caractersticas, al Organismo de la Administracin Central del Estado
con el que sus atribuciones resulten ms afines.
Todos los organismos tienen, dentro del marco de sus respectivas
competencias, el ejercicio de la actividad ejecutiva y administrativa que
corresponde a la esfera de la 4dministracin Central (artculo 27).
De conformidad con el artculo 23 del Decreto-Ley "...son organismos
rectores de una rama, subrama o actividad, aquellos que la tienen como
responsabilidad prin~ipal".'~
El Decreto-Ley que se expone slo en sus lneas ms generales, ratifica
por su artculo 28, 9 comits estatales, 20 ministerios y 5 institutos, los
que hacen un total de 3 4 organismos de la Administracin Central del Estado, de los cuales los jefes de 29 de ellos forman parte del Consejo de
Ministros.
As, existen la Junta Central de Planificacin, los Comits Estatales de
Abastecimiento Tcnico-Material, Colaboracin Econmica, Estadstica,
Finanzas, Normalizacin, Precios, de Trabajo y Seguridad Social y la Academia de Ciencias de Cuba que estn comprendidos en esta clase. Los
ministerios son: Agricultura, Azcar, Comercio Exterior, Comercio Interior,
Comunicaciones, Construccin, Cultura, Educacin, Educacin Superior,
Fuerzas Armadas Revolucionarias, Industria Alimenticia, Industria Bsica, Industria Ligera, Industria Pesquera, Industria Sidero-Mecnica, Interior, Justicia, Relaciones Exteriores, Salud Pblica y Transporte. Son
institutos: Cubano de Investigaciones y Orientacin de la Demanda Interna, Cubano de Radio y Televisi6n, Nacional de Deportes, Educacin Fsica
y Recreacin, Nacional de Sistemas Automatizados y Tcnicos de Computacin y Nacional de Turismo.
Al Banco Nacional de Cuba, que se consideraba con el carcter de COmit Estatal, integrante del Consejo de Ministros, por la Segunda Disposicin Especial del Decreto-Ley nmero 67, se le asigna la funcin de
Banco Central del Estado, con autonoma orgnica, personalidad jurdica
independiente y patrimonio propio. Sus disposiciones en la esfera monetario-crediticia son de obligatorio cumplimiento por todas las organizaciones, rganos y dems entidades estatales; por todas las organizaciones y
asociaciones econmicas existentes y por el sector cooperativo, el privado y la poblacin.
El Banco Nacional de Cuba no responde por las obligaciones de la Repblica, ni por las de los rganos y organismos de la Administracin Central del Estado, excepto en aquellos casos en que asuma expresamente tal
responsabilidad y sus estatutos se aprueban por el Consejo de Ministros.
223
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Como funciones de coordinacin deben establecer relaciones econmicas, cientfico-tcnicas y culturales con organismos extranjeros y garantizar el cumplimiento de las obligaciones devenidas de los convenios
establecidos y colaborar en todo cuanto sea necesario con otros organismos, rganos, entidades y organizaciones, asesorando, por ltimo, al
Estado y al Gobierno en materia de su competencia.
El Decreto-Ley nmero 67 trata inmediatamente de los deberes, atribuciones y funciones de los jefes de los organismos de la Administracin
Central del Estado. De su lectura se desprende que la mayora de ellos son
los normales que requiere un funcionario para poder ejercer la direccin
de una unidad organizativa.
S encontramos, en relacin con la ley nmero 1323, algunas atribuciones nuevas, como es la de aprobar y, en su caso. modificar el Reglamento Orgnico y aprobar tratados que sean de su competencia y someterlos a la consideracin de las autoridades o de los rganos superiores,
cuando proceda. Respecto a las empresas, le corresponde su creacin,
previa autorizacin de la Junta Central de Planificacin, incluyendo en ello
a las uniones de empresas, que al igual que aquellas se les da personalidad
jurdica independiente y patrimonio propio y que no responden por las
obligaciones del Estado, rganos y organismos centrales, los que al igual
que estas, no responden por las obligaciones de aquellas. Corresponde
tambin a los jefes de los organismos asignar a las empresas los medios
b;icos, de rotacin y financieros que integran su patrimonio y autorizarlos a declarar su obsolescencia as como cederlos, traspasarlos, arrendarlos, gravarlos, enajenarlos, o de cualquier otra forma aportarlos a una empresa extranjera o a una empresa constituida nacionalmente.
Como actividad de control pueden los jefes disponer la modificacin
o extincin de unidades presupuestadas, empresas o uniones de empresas, obteniendo a esos fines la autorizacin del Comit Estatal de Finanzas o de la Junta Central de Planificacin, respectivamente.
Varios de los acpites de este artculo 53 del Decreto-Ley se refieren
a las atribuciones de control que tienen los jefes de los organismos y as
velan por la aplicacin de la reglamentacin establecida para el funcionamiento de las empresas, tanto de las de su organismo como las subordinadas a los rganos Locales del Poder Popular, de las cuales es rector,
y tambin velar por el desarrollo poltico e ideolgico de los trabajadores
de los organismos, empresas y dependencias y su participacin en las actividades poltiq+as y sindicales.
Entre sus atribuciones, relacionadas en el citado artculo 53, debe destacarse la denominada atraccin de competencia, esto es, la posibilidad de
reclamar el conocimiento y resolucin de cualquier asunto que conozcan
los funcionarios del aparato central del organismo y de sus empresas y
dependencias: la atencin al Secreto Estatal y a la Proteccin Fsica, as
como la promocin de la participacin directa de los trabajadores del
organismo, empresas y dependencias en la elaboracin, control y cumplimiento de los planes y el mantenimiento de adecuadas relaciones de
227
228
Notas
Castro Ruz,Ral, "Discurso pronunciado en la clausura del seminario a los delegados del Poder Popular celebrado en Matanzas el 24 de agosto de 1974"
(tabloide).
Idem.
l o Idem.
l 1 Idem.
l 2 Ibidem, p. 55
l 3 Ibidem. p. 52.
'
"Decreto-Ley nmero 67".en Gaceta Oficial de la Repblica de Cuba, edicin ordinaria, nmero 6, de 19 de abril de 1983,p. 63.
229
CAPTULO Xlll
1. La reglamentacin de la Administracin
Central del Estado
Para la aplicacin y ejecucin de la Ley de Organizacin de la Administracin Central del Estado se han dictado por el Consejo de Ministros
los Reglamentos que se consignan en orden cronolgico: el Reglamento
General de las Consejos de Direccin de los Organismos de la Administracin Central del Estado y el Reglamento General de los Consejos Tcnicos Asesores, fechados ambos en 27 de mayo de 1977; el Reglamento
General de los Organismos de la Administracin Central del Estado de 23
de junio de 1978 y el Reglamento de Relaciones entre los Organismos de
la Administracin Central del Estado y los rganos Locales del Poder Popular, adoptado tambin en 27 de mayo de 1977.
En los dos primeros se fijan las normas que rigen la actividad de los
Consejos mencionados. De ese modo, en cuanto al Consejo de Direccin
se regulan su constitucin y funciones, las atribuciones del presidente y
las funciones del secretario, la forma de celebrar vlidamente sus sesiones
y lo referente a la adopcin y tramitacin de las actas que recoge lo ocurrido en las sesiones y, por ltimo, las causales por las que causarn baja
los miembros de los Consejos de Direccin.
En cuanto al Consejo Tcnico Asesor se tratan su concepto, funciones
e integracin, la vinculacin entre ambos consejos, las atribuciones y funciones del presidente y el secretario y la posibilidad de crear comisiones
permanentes de trabajo que faciliten sus labores y la forma en que materializa el producto del trabajo del Consejo. Estas son las Recomendaciones y Dictmenes que se elevan al jefe del organismo para su consideracin y aprovechamiento.
Aunque el Decreto-Ley nmero 67 no ha sido objeto de reglamentacin, se analizar el Reglamento de la ley nmero 1323 (Decreto nmero
1 de 23 de junio de 1978, del Consejo de Ministros) por ser normas aplicables en muchos aspectos a las disposiciones del Decreto-Ley.
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Son relaciones internas las que se desarrollan entre los dirigentes, funcionarios y dems trabajadores del sistema del organismo y entre las undades organizativas del aparato central y las delegaciones territoriales,
empresas y dems dependencias que forman parte del organismo y las
relaciones externas las que se desarrollan con los rganos, organismos,
organizaciones, empresas y dems dependencias que no forman parte del
sistema del organismo, as como las que se mantienen con la poblacin.
el sector cooperativo y privado y con el extranjero.
Tanto en el Decreto-Ley nmero 67 como en el Reglamento General
de los Organismos de la Administracin Central del Estado se catalogan
las funciones y atribuciones comunes a todos ellos y en el Reglamento se
les agrupa en forma novedosa y certera, en esferas de actividad y en un
orden general dispone (artculos 8 1 y 82) que los organismos, de acuerdo
con el volumen de la actividad y grado de su responsabilidad en cada esfera que comprenden, asignan las atribuciones y funciones en las que
corresponden de es,tas, a una o varias de esas unidades organizativas, o
agrupa en una de ellas varias esferas de actividad, o las asigna aun funcionario directamente subordinado al jefe del organismo.
Desborda de los lmites de este texto un anlisis integral y minucioso
de las esferas de actividad. Slo resulta hacedero enumerarlas y ofrecer
as una idea de lo multiforme que es hoy el actuar de la Administracin
Pblica.
El Reglamento General de los Organismos de la Administracin Central del Estado nos habla de las esferas de planificacin; de abastecimiento; estadsticas; precios; de finanzas; relaciones internacionales; la ciencia
y la tcnica; trabajo; salarios y seguridad social; normalizacin, metrologa
y control de la calidad; sistemas automatizados de direccin; contabilidad y auditora; capacitacin; organizacin; jurdica; supervisin o de la
inspeccin; divulgacin; proteccin y de servicios generales de administracin.
El Reglamento General de los Organismos de la Administracin Central del Estado, culmina sus preceptos regulando otras dependencias de
aquellos. Tales son las delegaciones territoriales que tienen como funciones especficas las que establece el acuerdo del Consejo de Ministros que
las autoriza y las comunes a todas las unidades organizativas del aparato
central. Estn dirigidas por un delegado que designa el jefe del organismo
en el que expresamente delega atribuciones y funciones y desempea
adems las comunes a los jefes de unidades organizativas. Existen tambin unidades de produccin o servicios que no constituyen unidades presupuestadas independientes y que pueden estar adscriptas a las unidades
organizativas del aparato central o a las delegaciones territoriales; empresas de subordinacin nacional; instituciones cientficas; oficinas y otros tipos de representacin del organismo en el exterior, unidades presupuestadas independientes que requieren la aprobacin del Comit Estatal de
Finanzas; registros; comisiones interorganismos y otras instituciones de
similar naturaleza que se crean por los rganos superiores.
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exclusiva del Estado, orienta y supervisa la actividad comercial de las empresas de comercio exterior. Tiene a su cargo, como funciones que le son
ahora atribuidas, la creacin, fusin, modificacin o extincin de empresas
de comercio exterior previa autorizacin de la Junta Central de Planificacin.
Las funciones del Ministerio del Comercio Interior alcanzan una nueva
redaccin y abarcan el abastecimiento y distribucin de bienes de consumo, los servicios de consumo personal y comercial y la produccin de las
industrias locales varias.
El Ministerio de Comunicaciones apoya la poltica del Estado y el Gobierno en los servicios postales, telegrficos, telefnicos, de radiocomunicaciones, de radiofusin y televisin, nacionales e internacionales.
El Ministerio de la Construccin tambin de objeto una nueva regulacin en sus funciones en el Decreto-Ley que introduce regulaciones que
sintetzanse en que dirige, ejecuta y controla la poltica estatal en cuanto
a las actividades de la industria de materiales de construccin, la elaboracin de proyectos para la construccin, la construccin,y el montaje, y
la planificacin y control de los recursos hidrolgicos e hidrulicos del
pas.
El Ministerio de Cultura organiza y dirige la poltica cultural, artstica
y literaria del Estado y del Gobierno.
El Ministerio de Educacibn desarrolla la actividad educacional, excepto
la educacin superior, que est a cargo del Ministerio de Educacin Superior, complementndose ambos en el desenvolvimiento del subsistema
educacional del pas.
El Ministerio de las Fuerzas Armadas Revolucionarias dirige y ejecuta
la poltica del Estado y del Gobierno en la defensa de la soberana e independencia de la Patria y de los principios de la Revolucin socialista y,
bomo funcin novedosa, organiza, dirige y controla la actividad de las Milicias de Tropas Territoriales.
El Ministerio de la Industria Alimenticia tiene por competencia la poltica del Estado y del Gobierno del desarrollo de la industria alimenticia de
las ramas de bebidas y tabacos, organiza su produccin industrial y como
funcin que le da el Decreto-Ley nmero 67 ejerce la rectora de las Industrias Locales Alimenticias en las ramas expresadas.
La regulacin del Ministerio de la Industria Bsica se desarrolla totalmente en el nuevo cuerpo legal que lo define como el organismo encargado de dirigir y controlar la poltica del Estado y del Gobierno, en cuanto
a las actividades de la industria elctrica, la produccin bsica de la industria qumica, la actividad de geologa y la minera de los minerales slidos, la prospeccin geolgica, la extraccin y refinacin de petrleo y
gas.
El Ministerio de la Industria Ligera rige las ramas textil, de confecciones, del cuero y la industria grfica, y las subramas de jabonera y perfumera, muebles de madera, envases de madera, convertidores de papel,
cartn y cartulina, artculos plsticos, artculos de arte y otros objetos de
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rige y orienta escuelas tcnicas de educacin fsica para formar profesores, entrenadores e instructores.
El Instituto Nacional de Sistemas Automatizados y Tcnicas de Computacin dirige, ejecuta y controla la aplicacin de la poltica del Estado
y del Gobierno en la actividad relativa a esos sistemas, aplicando los principios metodolgicos nicos para su confeccin, y propone a la Junta
Central de Planificacin el plan de introduccin de los expresados sistemas.
El Instituto Nacional de Turismo tiene a su cargo la promocin del turismo y la prestacin de los servicios tursticos y alojamiento hotelero en
todo el territorio nacional.
Puede afirmarse que el Decreto-Ley nmero 67 de 19 de abril de
1983, significa un avance en lo que a la institucionalizacin de la Administracin Central cubana se refiere en relacin con la ley nmero 1323
de 30 de noviembre de 1976. Constituye ese avance porque recoge experiencias de la aplicacin de la ley que han hecho patente la necesidad
de su modificacin.
Al mismo tiempo suple omisiones y unifica en un solo texto aquellas
disposiciones legislativas que fue necesario destacar a lo largo de la vigencia de la ley nmero 1323. Su reglamentacin, pendiente an, habr
de complementar el papel que ha de desempear en la actividad administrativa del Estado cubano el nuevo Decreto-Ley promulgado en ese ao.
Entre tanto es posible ajustar a los preceptos del cuerpo legal aquellos
del Reglamento de la ley nmero 1323 que mantienen vigencia. Tal hemos hecho en este trabajo que, si no es definitivo, ha pretendido divulgar
el estado actual de la Administracin Central cubana en el proceso siempje abierto de su institucionalizacin, que ha de marchar recogiendo las
experiencias que da a da nos da el quehacer administrativo.
238
CAPITULO XIV
1. Introduccin
La existencia de rganos locales de administracin est directamente
ligada con la divisin del territorio nacional en circunscripciones en las cuales han de cumplirse fines de carcter administrativo, y con la progresiva
multiplicacin de funciones a cargo de la Administracin Pblica se origina el sistema de la descentralizacin administrativa y funcional.
Al ser el territorio la base fsica del Estado, asiento material de la Administracin ejecutora de actividades estatales para la consecucin de sus
fines, la accin de esta se extiende por todo el mbito geogrfico, no se
contiene en un rgano u rganos centrales como sucede con la funcin
legislativa, sino que se extiende a todo el territorio estatal y se presenta
dividida en circunscripciones para facilitar la realizacin de las tareas administrativas. As la divisin territorial reviste importancia para el Derecho
Administrativo.
El territorio nacional sobre el que el Estado socialista cubano ejerce su
soberana est integrado por la isla de Cuba, la Isla de la Juventud, las dems islas y cayos adyacentes, las aguas interiores, el mar territorial en la
extensin que fija la ley y el espacio areo que sobre ellos se extiende y
para los fines poltico-administrativos se divide en provincias y municipios, cuyo nmero, lmites y denominacin establece la ley (artculos 10
inciso a) y 100 de la Constitucin de 1976). Esa divisin puede considerarse adecuada, aunque tenga su base en la tradicin y responde en su actual organizacin a los fines de la construccin del socialismo y el avance
hacia la sociedad comunista que se propone el Estado cubano.
En efecto, puede considerarse con Fernndez de Velasco:
242
La Ley Fundamental de 1959, en cuanto a los municipios, puso en manos del Consejo de Ministros, rgano legislativo del Estado, la fijacin del
rgimen de gobierno y administracin de los trminos municipales.
Al inicio de la instauracin del Gobierno Revolucionario se dispuso por
una ley, que el municipio se regira por tres Comisionados, designados
por el Ministro de Gobernacin, hoy Ministerio del Interior, nmero que
se redujo a uno, poco tiempo despus. Tanto a los primeros como al ltimo se les otorgaron las funciones atribuidas al Alcalde y al Ayuntamiento y la representacin de la persona jurdica del municipio, y ocurra en
este caso, respecto a la personalidad jurdica de la entidad municipal,
idntico reconocimiento expreso que la Ley Orgnica de los Municipios,
en sus disposiciones sobre la repetida personalidad jurdica. El Comisionado Municipal reuna en sus manos toda la potestad de gobierno y administracin del municipio y la prestacin de los servicios pblicos locales.
El desarrollo de las nuevas relaciones de produccin implantadas por
la Revolucin cubana, signific la necesidad de crear una nueva organizacin poltico-administrativa sustitutiva de la existente bajo el sistema capitalista. En este sistema, las entidades locales, concebidas como portadoras de intereses divergentes de las nacionales, eran expresin de una
contradiccin inevitable, la que se pretenda solucionar concedindoles
una autonoma existente, slo formalmente, en los textos constitucionales
y que en los hechos se resolva en el dominio del inters capitalista en que
se apoyaba el gobierno central. Las entidades locales tenan ya un papel
muy distinto en la estructura estatal revolucionaria y por ello requeran ser
gobernadas y administradas por rganos distintos y de manera diferente,
concordante con una divisin racional del territorio y con las finalidades
del Estado cubano de nuevo tipo.
A ese propsito surgieron, al principio de la dcada de los atios 60,
las Juntas de Coordinacin, Ejecucin e Inspeccin (JUCEI) a nivel provincial y municipal. Sus fines se plasmaron en la necesidad de coordinar
las actividades a desarrollar por los organismos nacionales y por los rganos locales a fin de que se cumplan las tareas y metas fijadas, resolver
los conflictos que puedan presentarse, organizar sus actividades para evitar gastos suprfluos, impulsar las tareas pblicas conforme a los planes
econmicos de la Nacin, vigilar y comprobar el cumplimiento de esos
planes, procurar la vinculacin de las masas a las actividades administrativas y, en resumen, cumplir y hacer cumplir los objetivos y propsitos de
la Revolucin. Tiempo despus de su creacin y funcionamiento se promulg la ley nmero 1163 de 23 de septiembre de 1964 que dio vida
jurdica a su estructura y atribuciones definitivas. l 2
La evolucin dialctica de las instituciones locales cubanas march a
la par del desarrollo de la Revolucin y as, en 1966, encontramos a las
JUCEI sustituidas por las administraciones locales, de estructura y funcionamiento ms sencillos, y en lo que a la Capital de la Repblica se refiere,
se cre la Administracin Metropolitana, comprensiva de los trminos
municipales que en la actualidad integran la provincia Ciudad de La Habana.
243
De manera gradual y sin que se dispusiera de cuerpo legal alguno, salvo su consideracin en la Ley de Organizacin del Sistema Judicial, fueron
surgiendo las regiones, estimndoseles en la prctica como respuesta a
necesidades engendradas por el desarrollo del pas, regiones que tuvieron
vigencia hasta la promulgacin de la Constitucin de 1976.
Con vistas a la institucionalizacin de la Nacin que se vislumbraba indispensable, el Consejo de Ministros acord la ley nmero 1269 de 3 de
mayo de 1974, a los fines de realizar en la provincia de matanzas una experiencia consistente en constituir, mediante elecciones, los rganos del
Poder Popular provinciales, regionales y municipales, como medio de obtener conocimientos y vivencias tiles para regular y aplicar la legislacin
encaminada a establecer y normar los rganos en todo el territorio nacional, y as ajustar del modo ms eficaz nuestras instituciones estatales a las
exigencias de la construccin del socialismo, las masas queden incorporadas institucionalmente a la direccin del Estado y de la Administracin
y el pueblo forme parte directa de los rganos del Estado. La experiencia
se realiz con xito pleno.
Las provincias
La provincia en Cuba tuvo en sus inicios una base original, eminentemente poltica, que se reflej en la divisin del territorio cubano por Espaa. La propia nomenclatura de las divisiones territoriales, que en definitiva primaron, indica la persistencia del criterio de la Roma im erial de
denominar provincias a los territorios conquistados (pro vincerel'. La divisin territorial implantada con finalidades polticas no fue bice para que
intereses administrativos mostraran su influencia.
Las vicisitudes de la divisin poltico-administrativa del territorio cubano amparan la tesis expuesta: por Real Cdula de 1508 se mand que las
municipalidades de las Indias se igualaran a las de Castilla, que no dependan de ninguna provincia, situacin legal que se mantuvo por las Leyes de Indias, promulgadas en 1680.
En 1603, segn Hernndez Corujo y en 1607 segn Carrera Jstiz, se
dispuso que el gobierno de Cuba fuera una Capitana General y la Isla se
divida en dos distritos: Oriental y Occidental. En 17 de junio de 1827 se
formula la divisin en tres departamentos: Oriental, Central y Occidental,
sin hablarse an de provincias. En 1852 se suprimi el departamento
Central, el que se restaura en 1863 y es el 9 de junio de 1878, cuando
una nueva divisin territorial en seis provincias, introduce por primera vez
esa palabra en la historia colonial cubana. En 1892 otra Real disposicin
divide la Isla en tres regiones, a las que se adscriban las provincias existentes como meras circunscripciones administrativa^.'^
Esa divisin en seis provincias es acogida en la Constitucin de 1901,
perdura en la de 1940 y se mantiene hasta que por la ley nmero 1304
de 3 de julio de 1976 se dispone la actual divisin poltico-administrativa
en 14 provincias y 169 municipios, incluyendo el especial de la Isla
244
de la Juventud. En 1908, el Segundo Gobierno de ocupacin norteamericana dict el Decreto nmero 578 de 19 de mayo, Ley Orgnica de las
Provincias, que se mantuvo en vigor hasta que se aprob, con idntica denominacin, la ley nmero 21 de 23 de diciembre de 1950.
La ley de 1908 desarroll los preceptos del Rgimen Provincial de la
Constitucin de 1901. As determinado el territorio de la provincia por el
total de los municipios enclavados dentro de sus lmites (artculo 9 1) y expres que en cada una de ellas habra un Gobernador y un Consejo Provincial elegido por sufragio de primer grado y fij el nmero de Consejeros en no menos de ocho ni ms de veinte (artculo 921, adoptando, conforme el patrn norteamericano imperante en todos los niveles de la organizacin estatal, el sistema de separacin de poderes en dos 6rganos:
uno de deliberacin y acuerdo y otro ejecutivo.
La Constitucin de 1940 cambi el sistema en lo que se refiere al Consejo Provincial, que se integrara por los alcaldes municipales de la provincia, esto es, de los municipios situados dentro del territorio de la
provincia (artculo 259).
El Gobernador se elegira por un perodo de cuatro aos por voto directo y secreto (artculo 235) y ostentara la representacinde la provincia, y el Consejo Provincial sera un rgano de orientacin y coordinacin
de los intereses de la provincia (artculo 233).
El rgimen expuesto se mantuvo, con interregnos ocasionados por las
vicisitudes poltica acaecidas, hasta el triunfo de la Revolucin. La Ley
Fundamental de 1959 traslada a la ley la formulacin del sistema o rgimen provincial y en uso de esta autorizacin el Consejo de Ministros
dicta la ley nmero 36 de 29 de enero de 1959, la que se sustituy por
la nmero 121 de 3 de marzo del propio ao, disponindose en ambas
que el gobierno de cada provincia se regiria por un Comisionado, designado por el Ministerio del Interior, el que asumira las funciones que estaban atribuidas al Gobernador Provincial y al Consejo de Alcaldes y ostentara la personalidad jurdica de la provincia. Esta legislacin presenta
el inters que reconoce expresamente la personalidad jurdica de la provincia, ignorada por la Ley Orgnica de 1950, que slo se refera, con criterio errneo, a distinguir su actuacin como persona jurdica de la que
podra desarrollar como organismo administrativo. Posteriormente se implantaron las Juntas de Coordinacin, Ejecucin e Inspeccin (JUCEI)
provinciales, con similar factura que las municipales ya estudiadas, y ms
tarde las Administraciones Provinciales, tambin objeto de anlisis anterior, proceso que culmin en la Experiencia de Matanzas de 1974, de igual
modo estudiada dentro de lo relativo al rgimen municipal.
245
Poder Popular que est compuesto por las Asambleas de Delegados del
Poder Popular constituidas en las demarcaciones poltico-administrativas
en que, conforme a la ley, se divide el territorio nacional, las que son "los
rganos superiores locales del Poder del Estado" (artculo 101 de la
Constitucin).
Una cualidad de los rganos locales es digna de destacarse. La Asamblea Nacional del Poder Popular y el Consejo de Estado son rganos de
poder; el Consejo de Ministros y su Comit Ejecutivo lo son de gobierno
y administracin, pero los rganos Locales del Poder Popular son, al propio tiempo, de poder y de administracin. Las facultades inherentes a las
asambleas de delegados son en su mayora de poder, en tanto las principales tareas administrativas que se deseen vuelven en la demarcacin
territorial correspondiente, son dirigidas y controladas a travs de las direcciones administrativas y empresas locales por los Comits Ejecutivos
de las Asambleas.
El Captulo IX del texto constitucional de 1976 se contrae a los r ganos Locales del Poder Popular y en su artculo 102 dice:
Las Asambleas Locales del Poder Popular estn investidas de la ms
alta autoridad para el ejercicio de las funciones estatales en sus demarcaciones respectivas. Para ello, en cuanto les concierne, ejercen
gobierno y, a travs de los rganos que constituyen, dirigen entidades
econmicas, de produccin o de servicios que les estn directamente
subordinadas y desarrollan las actividades requeridas para satisfacer
necesidades asistenciales, econmicas, culturales, educacionales y recreativas de la colectividad del territorio a que se extiende la jurisdiccin de cada una.15
"Ayudan, adems, al desarrollo de las actividades y al cumplimiento de
los planes de las unidades establecidas en su territorio que no le estn
subordinadas."
De acuerdo con el artculo 104 "...los rganos Locales del Poder Po! ley, participan en
pular: en la medida que les corresponde y conforme a a
la elaboracin y posterior ejecucin y control del Plan Unico de Desarrollo
Econmico y Social que adopta el Estado"."
A esos fines, las asambleas provinciales y municipales del Poder Popular tienen como atribuciones que son expresin de poder las siguientes
(artculo 105):
246
4.
5.
6.
7.
8.
9.
tado, o que afecten a los intereses de otras comunidades, o los generales del pas (inciso c);
eligen su Comit Ejecutivo y determinan la organizacin y funcionamiento y tareas de este conforme a la ley (inciso ch);
revocan el mandato de los miembros de los respectivos comits ejecutivos (inciso d);
eligen y revocan, conforme a lo dispuesto en la ley, a los jueces de los
tribunales populares de sus demarcaciones respectivas (inciso h):
conocen y evalan los informes de rendicin de cuenta que les presentan sus comits ejecutivos, los rganos judiciales y las asambleas de
jerarquas inmediata inferior y adoptan las decisiones pertinentes sobre
ellos (inciso i):
protegen los derechos de los ciudadanos y la propiedad socialista (inciso j);
tra'bajan por el fortalecimiento de la legalidad socialista, el mantenimiento del orden interior y el reforzamiento de la capacidad defensiva
del pas (inciso k).
247
riores del Poder Popular o que afecte a los intereses de otras colectividades o generales del pas;
ch) revocar, en los mismos casos, las disposiciones, acuerdos y resoluciones de los comits ejecutivos de las asambleas de jerarqua inmediata
inferior en los perodos en que no se halle reunida la asamblea:
d) conocer, evaluar y adoptar las decisiones pertinentes sobre los informes de rendicin de cuenta que le presenten los comits ejecutivos
de jerarqua inmediata inferior;
e) dirigir y controlar las direcciones administrativas y las empresas locales y designar y sustituir a sus funcionarios:
f) adoptar las medidas pertinentes para ayudar al desarrollo de las actividades y el cumplimiento de los planes de las unidades establecidas en su territorio y que no estn subordinadas a las asambleas:
g) suspender y sustituir provisionalmente a los jefes de las direcciones
administrativas y empresas locales, dando cuenta a la asamblea.
El Comit Ejecutivo, dice por ltimo el artculo 118, rinde cuenta peridicamente, de su actividad a la asamblea respectiva y al Comit ejecutivo de jerarqua inmediata superior.
1982.
Los textos de ambas regulaciones son muy similares. La normacin de
la actividad de las asambleas municipales, consistente en la eleccin de
los delegados a la asamblea provincial y de los diputados a la Asamblea
Nacional se realizan conforme a la ley electoral, ley nmero 37 de 15 de
agosto de 1982.
Las normas regulan, en primer lugar, la constitucin de la asamblea
respectiva, segn la ley electoral y el Reglamento, sealan sus atribuciones conformadas a lo establecido en la Constitucin y se refieren despus
al Comit Ejecutivo, a su integracin, atribuciones, manera de celebrar sus
reuniones y adoptar decisiones para que tengan validez y detalla las atribuciones de sus funcionarios y dems miembros.
Tratan seguidamente de las comisiones de trabajo que se designan por
las asambleas por el trmino de duracin de su mandato y se organizan
por ramas de la produccin y los servicios o por esferas de actividades.
Tambin pueden designar comisiones de carcter temporal para cumplir
tareas especficas. Estarn integradas por un presidente, un vicepresiden-
248
249
les de las decisiones generales de la asamblea y del comit ejecutivo, relaciones estas a las que no estn obligados los delegados provinciales.
Se dictan normas sobre la revocacin, suspensin y modificacin de
los acuerdos y disposiciones de las asambleas y de los rganos subordinados a ella: sobre la rendicin de cuenta en general y sobre el cese de
las funciones de los delegados y diputados, de los miembros de los comits ejecutivos y de los directores de las direcciones administrativas,
para finalizar con el procedimiento a seguir para la revocacin del mandato y el modo de cubrir las vacantes.
250
25 1
oficina adscripta a su Comit Ejecutivo encargada de la atencin a la actividad ejecutiva y administrativa de los rganos Locales del Poder Popular.
La creacin de esa oficina se fundament en las atribuciones que el
Consejo de Ministros tiene como mximo rgano ejecutivo y administrativo de la Repblica y por tanto constituye el Gobierno de ella, consistentes en ejercer la direccin y fiscalizacin metodolgica y tcnica de las
funciones administrativas de los rganos Locales del Poder Popular a travs de los ministerios y dema's organismos centrales correspondientes y,
al propio tiempo, consider que los referidos rganos Locales del Poder
Popular tienen entre sus atribuciones, funciones de carcter ejecutivo y
administrativo y por ello, en lo que les concierne, ejercen gobierno en el
territorio en que tienen jurisdiccin.
La oficina creada lo fue para auxiliar al Consejo de Ministros y a su Comit Ejecutivo en el cumplimiento de sus atribuciones respecto a los rganos Locales del Poder Popular y controlar, de manerg permanente y
sistemtica, el cumplimiento por dichos rganos de las disposiciones dictadas por los rganos superiores del Estado, vigilar las relaciones de aquellos con los organismos de la Administracin Central del Estado para su
desenvolvimiento de las regulaciones establecidas, as como contribuir
a estimular la iniciativa local en el Plan nico de Desarrollo EconmicoSocial y el fortalecimiento de las economas de las provincias y municipios.
En resumen, la oficina tendr entre sus funciones las de asistir al Consejo de Ministros, a su Comit Ejecutivo y a su Presidente en el desarrollo
de las relaciones con los rganos Locales del Poder Popular y en el cumplimiento de las atribuciones que respecto a ellos le estn dadas por la
Constitucin de la Repblica.
El jefe de la oficina ser designado y removido libremente por el Presidente del Consejo de Ministros.17
La creacin de la oficina estudiada permite al Consejo de Ministros
atender las actividades ejecutivas y administrativas de los rganos Locales del Poder Popular en un mbito de mayor amplitud que el contemplado en el Reglamento de Relaciones a que se ha aludido y extender esa
atencin en cuanto al desarrollo y fortalecimiento gradual y continuado de
los rganos Provinciales y Municipales.
252
l o Ver: Venegas Muias, Augusto y Augusto Venegas Pazos, Los municipios cubanos a travs de la jurisprudencia, t. 1, Apndice No. 1 , 3ra. ed.. Jess Montero,
Editor, La Habana, 1947, p. 323 y ss.
l 1 Ver: leyes nmeros 37 de 29 de enero y 106 de 27 de febrero, ambas de
1959.
El Presidente de la Repblica nombrara y removera libremente al Presidente
de la JUCEI Provincial y al Presidente de la JUCEI Municipal a propuesta del
Presidente de la Provincial.
l 4 Consltese a: Hernndez Corujo, Enrique, "Posicin de la Provincia en el Rgimen de Derecho Pblico en Cuba" en Revista Cubana de Derecho Pblico, La
Habana, enero-marzo, 195 1 y Carrera Justiz, Francisco, op. cit., Tomo Primero. p. 99 y ss.
253
''
Ibidem, p. 57.
Ver: Gaceta Oficial de la Repblica de Cuba No.
de 2 2 de abril de 1978 (Decreto 22).
254
CAPiTULO X V
Aunque la opinin de Rodrguez Moro sobre la actuacin de los rganos jurisdiccionales no puede ser aplicable a los tribunales de un Estado
socialista, no hay duda que el sometimiento de los actos de la Administracin a una declaracin jurisdiccional previa para que puedan llevarse a
255
256
cumplimiento de deberes concretos que ms que reflejarse en prestaciones de dar o hacer, constituyen limitaciones de sus actividades, esto es,
en deberes de tolerar u omitir.
Estas restricciones han de tener como base el ordenamiento legal, la
ley debe regularlas para que la Administracin ajuste su accin a sus prescripciones, aunque no puede olvidarse que dentro de la etapa histrica de
la construccin del socialismo se libra la lucha indispensable contra la burguesa y sus aliados y esa lucha puede significar, en ocasiones, que la Administracin se enfrente a conductas antisociales que la ley no ha regulado, lo que requerira de ella no el abstenerse de actuar por carencia de
fundamento legal, sino por el contrario, hacerlo no ms all de la medida
necesaria que exija la seguridad de las conquistas revolucionarias y la aplicacin de los ideales de la justicia y la conciencia socialista.
No por ello se desconoce la legalidad socialista, porque esta se aplica
en funcin de procurar el bienestar del pueblo y para desarrollar y fortalecer la Revolucin, por lo que la Administracin actuara en esos casos
en cumplimiento del ms alto deber que la ley le impone: proteger a la sociedad contra la reaccin: una vez vencida esta etapa se acometern las
tareas que constituirn el nuevo ordenamiento jurdico acorde con el desarrollo econmico de la sociedad, ordenamiento que sera de obligatorio
cumplimiento para todos, alcanzndose as una efectiva legalidad socialista.
La actuacin administrativa derivada de la regulacin de las actividades de los administrados puede ejercerse sin disposicin administrativa
previa que se notifique a los interesados, como cuando, por ejemplo, un
agente de orden pblico desva el trnsito de vehculos en una calle donde
ha ocurrido una interrupcin sbita y en otras ocasiones la Administracin
obtiene sus resultados imponiendo deberes concretos por medio de actos administrativos que obligan al individuo a hacer, tolerar o admitir
actos que estn revestidos de un proceso formal, que requieren su notificacin y que generalmente conceden un trmino para que el particular
adecue su conducta a la decisin administrativa.
En el Derecho burgus la regulacin de las actividades de los administrados se concreta como nocin jurdica en la necesidad de restringir las
libertades del ciudadano, cuando el inters general lo requiere. Su estado
clasista, que esgrimi como su razn mxima de existir el aseguramiento
de las libertades humanas, no puede permitir que ese aparente mdulo de
su concepcin poltica ponga en peligro los intereses capitalistas que tiene
que sostener y as junto a la exaltacin de las libertades individuales cre
toda una elaborada teora jurdica sobre la que llam "actividad de polica"
o "poder de polica" de la Administracin, basada en la potestad de esta
de ejercer de inicio la amenaza y la coaccin para imponer sus decisiones
sin apartarse de la ley y mantener en apariencia el Estado de Derecho,
lo que no le era inconveniente ni amenazaba su sistema, puesto que la ley
contena en s los preceptos encaminados a proteger la base econmica.
Pero an en el Derecho Administrativo burgus esa expresin "polica", que rechazamos, es imprecisa. Ella tiene en el entendimiento general
257
3. La coaccin administrativa
Un Estado que construye el socialismo instaura, bajo la dictadura del
proletariado, un nuevo tipo de d e m ~ c r a c i apero
, ~ en los primeros tiempos
en ella conviven restos de la burguesa que aliados a elementos desclasados y a delincuentes desarrollan conductas antisociales y an entre los
revolucionarios hay quienes no han llegado a adquirir la conciencia poltica
suficiente para ajustar plenamente sus actividades a los principios de la
Revolucin. Por todo ello el empleo de la coaccin administrativa es temporalmente inevitable.
La democracia socialista no puede, desde luego, significar una ilimitada libertad individual, que no sera libertad sino arbitrariedad y libertinaje
que perjudicara los intereses de las dems personas y de la sociedad y
entorpecera el proceso. En el Estado socialista el individuo goza de am-
258
plias libertades y sobre todo tiene garantizado su ejercicio, pero su actividad tiene que estar regulada para que no cause perjuicios a otros.
Es al propio tiempo tarea del Estado socialista y del Partido, impulsar
y ampliar la democracia, no bajo los principios de la falsa democracia burguesa, sino estrechando los lazos entre las masas trabajadoras y haciendo
que cada vez intervengan ms en la vida social. Para ello se emplean el
estmulo y el convencimiento, y slo ante una conducta antisocial se hace
necesaria la coaccin.
Como un ejemplo en Cuba puede citarse el Decreto-Ley nmero 27 de
27 de octubre de 1979, sustituido por el Decreto-Ley nmero 80 de 28
de marzo de 1984, sobre infracciones administrativas, esto es, aquellas
conductas violadoras de las normas y disposiciones legales de carcter
administrativo no constitutivas de delito y resultante de la accin u omisin de persona natural o jurdica y por la comisin de la cual, por s o por
otro, se responder administrativamente con independencia de cualquier
posible responsabilidad civil c o n c ~ r r e n t e . ~
Es el objeto del Decreto-Ley citado prevenir la comisin de infracciones administrativas y educar a la poblacin en el cumplimiento de la legalidad socialista, y unificar las normas de procedimiento y la cuanta de
las multas por infracciones administrativas, por lo que se autoriza al Consejo de Ministros para que por medio de decretos y por rama, subrama
o actividad defina las infracciones y establezca las multas a imponer.
La regulacin de las actividades de los particulares, supone para la Administracin Pblica el estar investida de la facultad de emplear
la coaccin administrativa cuando las disposiciones destinadas a regular
la actividad de los particulares no sean objeto de cumplimiento por parte
de los destinatarios de la norma.
Coaccin es el empleo de la fuerza legtima que acompaa al Derecho
para hacer exigible sus obligaciones y eficaces sus preceptos. No podemos encontrar en la normacin administrativa una regla general en cuanto
al empleo de la coaccin sino que esta se utiliza casi siempre en uso de
una potestad discrecional, contenida en una autorizacin legal para cada
caso. La coaccin requiere un ttulo jurdico concreto y mediante ella, la
Administracin suele lograr sus resultados, provocando a costa del individuo la efectividad del acto, si no es obtenida voluntariamente.
Un sistema moderno de medios coactivos de la Administracin no
puede suponer que ella y el individuo contra el que aquellos se dirigen, se
hallen en principio enfrentados como entes autnomos cuyas esferas juridicas se interfieren en un asunto concreto, sino que tiene que tener
presente la realidad actual que nos dice que el individuo depende de la
Administracin de mltiples maneras, puesto que est vitalmente condicionado por sus ms variadas prestaciones y por ello, esta tiene posibilidades en orden al ejercicio de la coaccin que eran completamente des259
conocidas para el ordenamiento jurdico tradicional de la coaccin administrativa. Lo afirmado no puede en modo alguno suponer ejercicio arbitrario del poder coactivo, porque ya hemos visto que la Administracin
debe actuar vinculada a la norma, aunque con cierta independencia
ante ella.
La coacci6n administrativa se basa en la soberana estatal y activa
dentro del marco de la relacin general de poder. En cada institucin pblica se pueden usar medios especiales de coaccin adecuados a su finalidad.
El sujeto de la coaccin administrativa es el Estado y las leyes fijan en
cada caso las autoridades que poseen el poder o la atribucin de usar los
medios coactivos y cules han de ser estos. El objeto de la coaccin a 6
ministrativa es hacer que todo aquel que est obligado respecto a la
Administracin, como destinatario de una norma legal o de un acto administrativo, cumpla lo dispuesto. La ejecucin de la norma o de las disposiciones de la Administracin significa la actualizacin de los deberes
jurldicos impuestos a los particulares para el mantenimiento del equilibrio
social y la obtencin de los fines del Estado.
El empleo de medios coactivos tiene por finalidad motivar en cada sujeto obligado frente a la Administracin, una determinada accin, omisin
o permisin o que la Administracin alcance el fin deseado sin cooperacin, pero s a costa del obligado. Por eso requiere que se comunique previamente al destinatario mediante una disposicin, no s6Io el objeto y la
extensin de su deber sino tambin el medio coactivo que se emplear si
no lo cumple. Ambas cosas, aunque independientes, pueden ir unidas en
el mismo acto administrativo.
No obstante la presencia de ese requisito de la amenaza previa del medio coactivo, existen casos de coaccin inmediata no precedida de la comunicacin. La coaccin inmediata se produce por la intervencin contra
acciones contrarias a la Administracin que hacen necesaria una reacci6n
sbita de esta, debido a un estado de necesidad o como nico camino accesible para eliminar un peligro que puede sobrevenir de un incumplimiento por parte del obligado.
Medios coactivos
En caso necesario, la Administracin puede emplear normalmente las
formas de coaccin siguientes.
La ejecucin subsidiaria, la sancin coercitiva, la coaccin inmediata y
la exaccin o cobranza. La enumeracin de los medios no debe entenderse en el sentido de una gradacin. El medio debe emplearse en relacin
adecuada al resultado que se aspire por la Administracin. La que -llegado el caso- puede verse obligada a emplear esos medios coercitivos para
que la imperatividad de sus disposiciones no se vea desconocida. Ese empleo ha de ser siempre en forma conveniente, oportuna y sobre todo proporcionada al fin impuesto, para lograrlo rpida y eficazmente y debe uti260
26 1
4. La responsabilidad de la Administracin
La Administracin es productora de actos que tienen ejecutividad por
la accin directa, al tiempo que son expresin de la facultad reguladora
de la actividad de los particulares. Por ese actuar incesante en mltiples
direcciones cabe la posibilidad de que su actividad cause alguna lesin valorable econmicamente, a los particulares o a otro organismo de la propia Administracin.
Con el propsito de determinar la responsabilidad de la Administracin
se hace necesaria la existencia del control sobre todos los rganos, organismos y agentes, as como sobre las organizaciones y los ciudadanos.
Este control puede ser poltico y jurdico y este ltimo a su vez externo
o interno, segn se ejerza por un rgano que no forme parte del organismo controlado o competa a agentes que integran el organismo objeto del
control, anterior o posterior, si se realiza previamente a la actuacin administrativa o una vez que esta es realizada.
La determinacin de la responsabilidad civil de la Administracin Pblica hay que esclarecerla, teniendo en cuenta que la Administracin, per-
262
sona jurdica, no acta por s misma sino que lo hace por medio de sus
rganos y agentes y es preciso distinguir cundo la reparacin emergente
de la lesin causada ha de recaer sobre la propia Administracin o sobre
el rgano o agente. La institucin a tratar es la llamada responsabilidad
externa, la que trasciende el mbito de la estructura orgnica de la Administracin, no la que es exigible a sus agentes en razn a los daos causados a los bienes e intereses de la propia entidad administrativa.
El Estado de Derecho burgus, no obstante su pretendida finalidad de
proteccin al individuo, en un principio sent como -criterio general la
irresponsabilidad de la Administracin, nis tarde estableci la responsabilidad de los agentes, paralela a la muy restringida responsabilidad de la
Administracin y slo a travs de larga evolucin y como un aspecto de
las co'ncesiones a que se ha visto obligado a acceder ante el impulso de
las circunstancias, motivadas por su descomposicin como porcin de un
sistema econmico decadente y en vas de desaparicin, ha llegado a admitir la responsabilidad de la Administracin bajo condiciones muy elaboradas.
El Derecho socialista tal y como estatuye el artculo 89 de las bases
de la Legislacin Civil de la URSS y de las repblicas federadas. mantiene
que "...las instituciones del Estado responden sobre bases generales de
los perjuicios causados a los ciudadanos por los actos irregulares de serlo
vicio de sus funcionarios en el mbito de la direccin admini~trativa"~,
que supone la admisin de la responsabilidad de la Administracin misma.
263
con un fundamento menos antijurdico, se comenz a admitir la responsabilidad de la Administracin. As en Inglaterra el principio de que ?he
king can do no? wrong (el rey no puede obrar mal) se mantuvo en vigor
hasta 1940 y en los Estados Unidos slo en 1946 se concibi la posibilidad de que se reclamara a la Administracin por los daos extracontractuales que pudiera ocasionar.
La extensin de las actividades administrativas, el relieve alcanzado
por los servicios pblicos y la imposibilidad de mantener a las masas, cada
vez con mayor conciencia de clase, en la adormecida pasividad de los
aos iniciales del Estado de Derecho, inclinaron a los juristas burgueses
a plantar frmulas contentivas de la responsabilidad de la Administracin,
basadas en el trasplante al Derecho Administrativo de instituciones de
Derecho Civil.
En una evolucin posterior de los criterios sobre la responsabilidad de
la Administracin, el Consejo de Estado francs, tribunal administrativo
que ha elaborado mltiples principios del Derecho Administrativo burgus
moderno, sent la teora de la falta de servicio pblico, segn la cual, ante
el funcionamiento defectuoso del servicio o su mala condicin como causantes del dao, la Administracin incurra en el deber de reparar este. Si
el servicio funcionaba mal, si no funcionaba o si lo haca tardamente y de
cualquiera de esas circunstancias se derivara una lesin a los particulares,
la Administracin se considera responsable y obligada a indemnizar, con
independencia de si la falta del servicio se debi al servicio mismo o a negligencia, omisin o error de los agentes encargados de su gestin y la
responsabilidad se aplica a toda especie de servicios y a la ejecucin de
los servicios de todas' las administraciones pblicas. La responsabilidad
slo recaera sobre el agente cuando este cometiera un hecho que rebase
los lmites psicolgicos de la funcin e incurriera en una falta personal que
lo haca responsable de la lesin ocasionada.
La teora de la falta de servicio, de carcter subjetivo, es aceptable
aunque presente el inconveniente de ser omisa en cuanto a los daos que
pueden causarse, no obstante se constatara un adecuado funcionamiento
de un servicio estatal. Por consiguiente, la doctrina objetiva del riesgo administrativo resulta ms completa. El riesgo es resultante inevitable e inherente a la organizacin y al funcionamiento de un servicio estatal y, en
consecuencia, en el servicio mismo est la posibilidad (riesgo) de que se
cause un daiio a un particular y la afectacin del patrimonio del rgano
encargado de ese servicio a la indemnizacin del dao causado. Esta
teora del riesgo no es aplicable, empero, a los casos en que el daiio fuese
producido como consecuencia de actividades que implican un peligro
para los dems, si concurrieren como circunstancias relevantes en el dao
causado, la fuerza mayor o la intencin de la propia vctima de ocasionarse el dao.
El Derecho sovitico, segn Serebrovsky y Jalfina,' fundamenta la responsabilidad civil por la produccin de un dao en: 1) la existencia del
dao causado a una persona o a sus bienes, 2) la antijuricidad del acto le-
264
sivo, 3)la existencia del nexo causal entre la accin antijuridica y sus consecuencias nocivas y 4) la existencia de culpa del causante del dao. t
1. El dao en la persona puede consistir en el quebrantamiento de su salud o en su muerte, acompaados- de la disminucin o prdida de su
salario o del menoscabo material irropado a las personas que viviesen
a cargo del fallecido.
El dao a los bienes, valorado en dinero, puede consistir en su disminucin o desaparicin y tambin en el beneficio omitido, o sea, la prdida de la suma que la vctima pudo recibir si no hubiera acaecido el
acto lesivo.
2. Acto antijurdico es la accin u omisin que viola la ley y el derecho
protegido por ella, causando un dao al titular de ese derecho, siempre
que la actuacin no se hubiera realizado dentro de los lmites de los derechos de que es titular el causante del dao.
3. La responsabilidad slo nace, si la accin u omisin antijurdica y sus
consecuencias daosas son causa del dao causado.
4. Y por ltimo, aunque no se tenga intencin de causar el dao (en cuyo
caso existe siempre responsabilidad), ha de concurrir negligencia, integradora de la culpa, por parte del causante del dao, negligencia que
se presume y que el imputado tiene que demostrar que no existe para
eximirse de responsabilidad.
265
Sanciones
En opinin de los autores soviticos Serebrovsky y Jalfina:
El resarcimiento de perjuicios ha de estar enderezado en primer trmino a la restauracin de la situacin anterior: la cosa deteriorada debe
ser reparada, la destruida sustituida por otra, etctera. Pero si fuese
imposible restaurar la situacin anterior, el causante del dao estar
obligado a indemnizar los perjuicios causados por l a los bienes, o
sea, a papar cierta suma de d i n e r ~ . ~
De ambas disposiciones slo la segunda constituye un caso de responsabilidad administrativa configurable como falta del servicio con la consiguiente reparacin, puesto que la primera constituye una indemnizaci6n
graciable, concedida por el Gobierno Revolucionario, a fin de otorgar,
como es su propsito, a todos los ciudadanos, medios de subsistir, toda
vez que no puede significar responsabilidad alguna aplicar la legislacin
revolucionaria para obtener la transformacin de la base econmica.
Por mandato expreso de la ley citada, se comprendi en ella a los propietarios de fincas rsticas de hasta cinco caballeras de superficie, que no
las trabajaban personalmente, si sus nicos ingresos dependan de las rentas que de ellas procedan.
La indemnizacin prevista podra consistir en la devolucin del bien si
fuese posible, o de no serlo, en el pago de cantidades alzadas o fijacin
de ingresos temporales o vitalicios.
La Segunda Ley de Reforma Agraria fij una pensin vitalicia a los
propietarios de las fincas rsticas afectados por sus disposiciones, indemnizacin que puede considerarse tambin de carcter graciable, pues el
consolidar la base econmica de un nuevo sistema no puede engendrar
responsabilidad.
Tambin nuestra legislacin revolucionaria contempla la concesin de
la indemnizacin por riesgo, como ejemplo de ello, lo ya estudiado por
nosotros referente a la Ley de Seguridad Social en cuanto a los accidentes de trabajo o enfermedades profesionales.
Conforme al propsito tantas veces hecho realidad por la Revolucin
cubana, la Constitucin socialista, promulgada el 24 de febrero de 1976,
en su artculo 26 prescribi que: "Toda persona que sufriere dao o perjuicio causado indebidamente por funcionarios o agentes del Estado con
motivo del ejercicio de las funciones propias de sus cargos, tiene derecho
a reclamar y obtener la correspondiente reparacin o indemnizacin en la
forma que establece la ley."''
267
Notas
Rodrguez Moro, N., La ejecutividad del acto administrativo, Captulo 111, Madrid,
1949.
..
Serebrovski, V. y R. Jalfina, "Derecho Civil Sovitico" en Fundamentos del Derecho Sovitico, Captulo IV, Editorial en Lenguas Extranjeras, Mosc, 1962,
p. 260 y ss.
Ibidem, p. 26 1.
ibidem, p. 262.
268
FIGURA 1
i n2Ajjuc.i
pne~_i~!@4~
Fiscala
Institucionecs-administrativas
Organismos centrales,
Comits
Ministerios
Institutos
rganos secundarios
drganos primarios
Direcciones administrativas
locales:
Provinciales
Provinciales
Municipales
Municipales
estatal
Asamblea Nacional
Asambleas locales:
Provinciales
Municipales
J
FUENTE: Marta Hanecker: -Las transformaciones del Estado despus del triunfo de la Revolucin.. en revistd
Bohemia, La Habana, mayo de 1978.
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Estado
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Gobierno
Comit ejecutivo
Consejo de ministros
Presidente
Vicepresidente
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5 vicepresidentes
Secretario
1 secretario
25 miembros
Diputados
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I
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Asamblea Provincial
Provincial
Asamblea
del Poder Popular
Comit ejecutivo
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Presidente
Vicepresidente
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23 ministerios
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Direcciones administrativas
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Presidente
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Oelegados