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Les Annales de la recherche

urbaine

La vulnrabilit des villes au terrorisme. Les dilemmes de laction


publique
Rmi Baudou

Rsum
Aprs les attentats du 11 septembre 2001, les autorits europennes se sont interroges sur le rle des villes en matire
de prvention du terrorisme. En France, la lutte anti-terroriste est ancienne. Elle relve de la responsabilit des autorits
nationales et non des autorits communales. Cet article tente de mesurer la nature des blocages institutionnels et
administratifs qui justifient que les villes franaises ne peuvent se saisir aujourdhui de cette thmatique scuritaire. Pour
le faire, la dmarche adopte est lanalyse constructiviste en science politique.

Abstract
After the attacks of the 09/ 11 European authorities have questioned which role should play cities in the prevention of
terrorism. In France, the fight against terrorism is old. Its responsibility of national authorities, not local authorities. The
purpose of this article is to measure the nature of institutional and administrative gap that justify the French cities cant
enter now in the security paradigm. To do this, we adopt the constructivist analysis in political science.

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Baudou Rmi. La vulnrabilit des villes au terrorisme. Les dilemmes de laction publique. In: Les Annales de la
recherche urbaine, N110, 2015. Ville et vulnrabilits. pp. 118-127;
http://www.persee.fr/doc/aru_0180-930x_2015_num_110_1_3173
Document gnr le 03/10/2016

Les annales de la recherche urbaine

n110 septembre 2015

US Army

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Ville et vulnrabilits

La vulnrabilit des villes au terrorisme

La vulnrabilit des villes au terrorisme


Les dilemmes de laction publique

Rmi Baudou

Le 28 avril 1903, trois jours durant, lOrganisation


rvolutionnaire intrieure macdonienne (Omi) commet Salonique le plus grand attentat jamais connu:
un navire franais explose avec sa cargaison darmes; la
banque ottomane est dtruite, des installations de gaz sont
attaques, des personnalits politiques assassines Bien
queffac de la mmoire collective, cet acte tmoigne du
statut que la ville acquiert dans la violence radicale des
XIXe et XXesicles. Par la concentration des richesses,
la densit des populations, la prsence des acteurs
publics, administrations et forces de rpression, elle est
devenue une cible stratgique. Sa vulnrabilit facilite
tant la destruction des forces prsentes que la publicisation des faits darmes intrinsque la violence extrme
(Baudou, 2007). Lattentat du World Trade Center se
situe dans la continuit de celui de Salonique. Les buts
sont identiques: rendre compte par la violence de ses
revendications, mener le combat au cur de la citadelle
ennemie pour la dstabiliser. Les analogies sarrtent l.
Leffondrement des Twin Towers, le nombre de victimes,
linterprtation par Georges Bush du terrorisme comme
acte de guerre, la crise mondiale conscutive, la
premire guerre du XXIesicle entre un tat et des
combattants irrguliers et lintervention militaire en Irak
tmoignent dune rupture smantique et gopolitique.
La fin des interprtations conventionnelles du terrorisme
accompagne leffondrement de nos reprsentations de la
ville comme territoire scuris. Depuis le 11 septembre
2001, un nombre significatif dattentats, qualifis de
terrorisme urbain suscitent le sentiment de vulnrabilit individuelle et collective1.
La vulnrabilit de notre civilisation complexe,
que les attentats du 11 septembre rvlent Jacques

Derrida et Jrgen Habermas (Borradori et al., 2004),


ouvre la voie dimportantes interrogations sur les liberts
publiques, la scurit nationale et la lutte antiterroriste.
Ds le 20septembre 2001, la confrence du Congrs
des pouvoirs locaux et rgionaux de lEurope (CPLRE)
prconise lorganisation dune confrence europenne
des maires contre le terrorisme, qui se tiendra un an plus
tard au Luxembourg (Borradori et al., 2004). En 2003,
le CPLRE affirme dans sa Rsolution 159 sur le traitement du terrorisme que les villes ont un rle jouer en
termes de prvention maintien de la cohsion sociale et
du dialogue interconfessionnel, et en termes de gestion
de crise information sur les menaces et protection des
populations en cas durgence. Peu disert sur la France, le
rapport Ville contre le terrorisme (Borradori et al., 2004),
commandit par la Commission europenne, laisse
cependant penser que ces questions ne relvent pas de
lautorit de nos villes. Quels blocages sont luvre? Les
acteurs locaux ont-ils les moyens de prendre en charge
la vulnrabilit des biens et des personnes lie au terrorisme? Quel diagnostic peut-on dresser en ce domaine?
Pour rpondre ces questions, une dmarche analytique
fonde sur lanalyse constructiviste en science politique
permet de penser la menace terroriste comme une
construction spcifique de la ralit sociale. Ses reprsentations et postulats engagent des politiques coercitives
spcifiques la lutte anti-terroriste, et dterminent des
logiques de fonctionnement institutionnel peu mme
dintgrer les adaptations ncessaires lvolution continue des formes de la violence.

1. Pour lEurope, citons les attentats de Madrid (2004), Londres


(2005), Oslo (2011) et Toulouse (2012).

Les Annales de la recherche urbaine n110, 2015, pp. 118-127,


MEDDE, Puca.

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Les annales de la recherche urbaine

Le risque terroriste en ville: une vulnrabilit


avre, diffuse et composite
Lvaluation de la vulnrabilit de la ville au risque
terroriste demeure malaise. La construction dindicateurs de vulnrabilit ne suffit pas. Elle est le plus
souvent mesure a posteriori par la reconstitution du scnario dorigine, la restitution objective des faits dans leur
enchanement chronologique et lvaluation des comportements collectifs et individuels dans les phases critiques
de la crise. De ce point de vue, lanalyse des impacts du
terrorisme inclut les risques majeurs que sont les inondations, les tremblements de terre, lexplosion dune
usine ou dune centrale nuclaire, voire les guerres2. Elle
relve des cindyniques, les sciences du danger, conceptualises par lingnieur des Mines Georges-Yves Kerven
(1991) pour grer les risques majeurs par identification
des processus de dficit systmique la fois culturel, organisationnel et managrial des organisations, socits, et
dispositifs privs et publics en charge de la scurit des
biens et des personnes. Les processus de crise observs
dans un domaine sont riches denseignements pour simuler dans un autre domaine des scnarios de gestion de
crise. Comme pour les conflits arms, la sociologie des
risques permet de mesurer les impacts du terrorisme sur
le territoire et dvaluer la vulnrabilit et la rsilience des
populations (Kerven, 1991). Le risque terroriste comme
le risque industriel, galement urbain, sont soumis aux
logiques discriminantes que sont le sexe, lge, le statut
familial et les revenus. limage des observations du Haut
Commissariat aux rfugis (HCR) sur les migrations de
populations fuyant les combats des zones rurales et territoires urbaniss, la vulnrabilit individuelle et collective
lie au terrorisme dpend des modes de vie et formes de
solidarit sociale. Comme lavait conu Durkheim ds
1893, le dpassement de la solidarit mcanique de la
communaut villageoise au profit de la solidarit organique de la ville diminue les formes collectives de lentraide et donc de la rsilience. Lmergence du citadin
comme individu le conduit dvelopper un comportement goste loign de toute conscience collective.
Bien quinfinies, les vulnrabilits matrielles sont
mieux identifiables, car dtermines par leur degr de
densit et de connectivit. La concentration des activits
sur des territoires dlimits, la construction dun urbanisme compact et dune architecture de grande hauteur,
le dcoupage fonctionnel des espaces accentuent la fragilit urbaine. En dfinissant la ville comme une somme de
fonctions vitales ncessaires son quilibre et quil faut
prserver au-del des scessions, crises et autocorrections

2. Le portail gouvernemental des voyageurs franais ltranger


intgre le terrorisme comme une catgorie des risques majeurs. Voir
[en ligne] www.risques.gouv.fr.

n110 septembre 2015

dusage, lanalyse systmique identifie ses failles et points


de rupture potentiels. Les rseaux et hubs3 plus ou moins
matriels garants du fonctionnement quotidien peuvent,
en cas darrt brutal des interconnexions de sous-systmes,
intensifier, faute de cohrence, les dsastres. La disruption engage la faillite complte du systme. Consciente
de cette vulnrabilit, la Commission europenne a
engag depuis 2004 les tats membres scuriser les
grandes infrastructures critiques que sont les rseaux de
distribution deau, dlectricit, dnergie, des tlcommunications, des transports, des systmes financiers et
bancaires, et les services durgence et de sant. Elle prend
en considration leur potentielle destruction, que les
acteurs de la violence politique, aguerris aux mthodes de
la gurilla urbaine, ont depuis longtemps intgre dans
la lutte asymtrique4. Les manuels de combat de la Rote
Armee Fraktion, des Brigate Rosse ou encore dAl-Qada
en font un objectif stratgique de la subversion.
Il semble judicieux de considrer lespace public
parmi les infrastructures protger. Du terrorisme international des annes 1960-1970 jusqu aujourdhui, il reste
en effet le lieu privilgi de laction radicale. Territoire
de forte affluence et de densit de rseaux techniques,
lespace public optimise les destructions initiales en paralysant le fonctionnement normal de la ville. Par lampleur
des dsordres produits, il publicise les motivations de ses
auteurs et fait connatre lensemble de la population
leurs objectifs idologiques. La panique des attentats du
11 septembre 2001 a t amplifie par le dferlement
des dsordres et erreurs dapprciation de la catastrophe
lies aux dysfonctionnements des services et rseaux de
communication. La dsorganisation atteint la presqule
de Manhattan. Initie par limpossibilit dacheminer
des secours, la dynamique de crise stend aux transports
collectifs, la circulation routire, aux services publics,
et paralyse tous les systmes et rseaux vitaux urbains:
banques, hpitaux, police, services dappel durgence,
protection civile Larrt des transports ariens pour raison de scurit va de pair avec la crise financire due la
paralysie de Wall Street et la suspension de ses cotations.
La crise du tourisme international renforce la rcession
conomique amricaine et mondiale. Bref, les attentats
dAl-Qada ont engendr des impacts nationaux et internationaux quaucun acte terroriste navait jamais obtenus.
Mme sil a renouvel notre approche de la vulnrabilit des villes, le 11 septembre 2001 ne peut servir de
rfrentiel laction publique. Les effets multiscalaires de
3. Dans un rseau ou un dispositif constitu en rseau, les hubs
dsignent les points nodaux de connexion qui fonctionnent en
interface pour redistribuer lnergie, les informations ou les ressources
ncessaires son fonctionnement global.
4. Dans la perspective de la libration de Paris, la Rsistance avait
inventori les sous-stations lectriques du mtro couper pour
paralyser lensemble du rseau.

La vulnrabilit des villes au terrorisme

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Rama

Ville et vulnrabilits

cet vnement demeurent hors de porte de toute politique de gestion de catastrophe. Tenter de les prendre en
considration peut mme conduire lmergence dun
rformisme pervers, aboutissant ngliger les missions quotidiennes de la scurit et de la protection civile
(Padioleau, 2002). Les formes actuelles du terrorisme ont
elles aussi volu. lexemple des autres puissances occidentales, la France est dsormais confronte sur son territoire au terrorisme dit de lintrieur, perptr par des
ressortissants nationaux difficilement reprables. Mme
si lespace public demeure le thtre de leurs violences,
les capacits de nuisance de ce terrorisme, dcrit aussi
comme plus artisanal, ne sont pas lchelle dun
mouvement globalis. Des formes de violence jusquici
ignores font leur apparition. De nouveaux dfis simposent tant en ce qui concerne lidentification de leurs
auteurs que des cibles retenues. La rvaluation des vulnrabilits simpose.
Menace terroriste et responsabilits
rgaliennes de ltat
La qualification politique du terrorisme est de lordre
de la menace. Elle appartient au vocabulaire des ministres
de lIntrieur et Premiers ministres de la Rpublique.
Omniprsente dans la guerre dAlgrie, la menace terroriste est au cur des discours publics lors des vagues

dattentats des annes 1980-1990. Confront aux suites


judiciaires de laffaire Merah et larrestation dapprentis
djihadistes ns en France dans nos quartiers et convertis
lIslam, le ministre de lIntrieur Manuel Valls emploie
rgulirement lexpression. Pour tmoigner dun danger
seulement imminent, la menace terroriste en tant que
notion relve aussi bien du champ motionnel que de la
lgitimation de la lutte anti-terroriste. Elle soppose au
mot risque, objet dune conceptualisation scientifique
lie la prise de conscience des origines anthropiques des
dsastres environnementaux et leur ncessaire valuation probabiliste. En matire de risque industriel, Patrick
Lagadec a mis jour les dynamiques de crise sociales,
conomiques et politiques susceptibles de se dployer sur
le territoire si la catastrophe nest pas arrte sa source
(Lagadec, 1981). Ulrich Beck a dmontr que le surdveloppement technologique nous engage dans une socit
du risque (Lagadec, 1981). En interprtant le terrorisme
comme un banal accident de notre modernit rflexive,
Anthony Giddens signifie que tout un chacun peut en tre
victime, mais aussi que ses consquences affectent durablement toutes les existences (Giddens, 2000).
Bien quemploys indistinctement, menace terroriste et risque terroriste ne sont pas synonymes. Selon
le vocable de lexpertise et de lvaluation des incidences
humaines et matrielles, le risque terroriste fait partie du langage diplomatique et du monde des affaires.

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Les annales de la recherche urbaine

Soucieux de la plus juste valuation des prjudices, le secteur assurantiel se lest appropri avec clrit. Il lintgre
dsormais dans les polices dassurance individuelle et
collective5. La faible intgration du concept de risque
terroriste dans le dbat politique peut sexpliquer par la
ncessit de rassurer lopinion publique en liant dautorit
menace et rpression. Elle souligne nanmoins la difficult des acteurs publics penser le terrorisme comme un
continuum entre lacte et ses consquences dans lespace
et le temps, et donne penser quils ninterrogent pas
linterface entre dsastre et vulnrabilit urbaine.
Le vocabulaire politique reflte la nature exceptionnelle de la lutte antiterroriste forge depuis plus de
deux sicles. Dans la logique de ltat-nation, la scurit
intrieure et extrieure relve de ses prrogatives rgaliennes. Les collectivits territoriales ont pour seule mission dassurer la scurit quotidienne sous le contrle de
lautorit prfectorale. Modernise par la France Libre
en 1942-1944, la scurit intrieure et extrieure donne
lieu un modle politico-institutionnel demeur quasiment inchang jusquaux vnements du 11 septembre
2001. La Direction centrale des renseignements gnraux
(DCRG) fut cre en 1911, la Direction de la surveillance du territoire (DST) en 1944. En 2008 seulement,
par fusion des deux, est constitue la Direction centrale
du renseignement intrieur (DCRI) charge dradiquer
le terrorisme international sur le sol national. Le Service
de documentation extrieure et de contre-espionnage
(SDECE), cr en 1945, intgre en 1982 la Direction
gnrale de la scurit extrieure (DGSE) du ministre de
lIntrieur. La stabilit administrative est confre et entretenue par le dveloppement continu des organes centraliss de rflexion, de dlibration et daction. Institu par le
dcret du 18 novembre 1997 et plac sous la prsidence
du Premier ministre, le Conseil de scurit intrieure
(CSI) impulse la rflexion sur le terrorisme, la ralit de
ses menaces et les moyens mettre en uvre. Cr en
aot 1982 aprs lattentat de la rue des Rosiers, le Comit
interministriel de liaison antiterroriste (Cilat) qui runit,
sous la prsidence du ministre de lIntrieur, les reprsentants du Premier ministre, des ministres de la Dfense, de
la Justice, des Affaires trangres et de lIntrieur, a pour
objet dobtenir la plus grande efficacit dans la dfinition
des objectifs et des mesures pour faire face aux menaces
dattentats. La coordination administrative et oprationnelle a subi des volutions semblables. Le Comit permanent de coordination de la lutte antiterroriste (Uclat)
a ensuite t cr en septembre 1982 par Pierre Joxe dans
le but de rassembler sous lautorit directe du gnral de la
Police nationale tous les services de ltat contribuant la

5. Par leurs cots vertigineux, les attentats du 11 septembre 2001 ont


jou un rle moteur dans la redfinition assurantielle du calcul et de
lindemnisation du terrorisme.

n110 septembre 2015

lutte antiterroriste. Au plan local, la coordination antiterroriste est assume par une autorit prfectorale spcialise.
Cette logique de la centralisation est tendue la
rpression assume par la Direction centrale de la police
judiciaire (DCPJ) du ministre de lIntrieur dote de la
Division nationale anti-terroriste (Dnat) cre en 1998. La
Dnat, qui possde une comptence nationale, sappuie en
province sur les sections criminelles des services rgionaux
de police judiciaire (SRPJ) et Paris sur la section antiterroriste de la brigade criminelle. En septembre 1986, le service
central de lutte anti-terroriste (XIVe section) est cr au sein
du parquet de Paris, qui offre ainsi la juridiction de la
capitale les moyens de centraliser les dossiers par des juges
dinstruction spcialiss dans le terrorisme.
Les enjeux de la scurit intrieure confrent la lutte
anti-terroriste un caractre particulier, qui ne permet de
lassimiler aucune autre politique publique: le souci
du secret et de la confidentialit propre lanticipation
et la rpression, le dpassement des limites entre espace
public et priv, le recours des mthodes justifies par la
Raison dtat La centralisation de la lutte antiterroriste
produit, linverse de biens dautres pays, une sparation
absolue entre les missions scuritaires de ltat et celles
des collectivits territoriales. Cr en 1978 sous la prsidence de Valry Giscard dEstaing pour prvenir tout acte
terroriste par une intensification de la surveillance des
lieux stratgiques, le plan Vigipirate est un outil de vigilance, de prvention et de protection arrt par le Premier
ministre et mobilisant les services centraux de ltat et ses
services dconcentrs. Constitu en 1952, le plan dOrganisation de la rponse de scurit civile (Orsec) consacre
ltat comme garant et acteur de la scurit civile.
La prvention du terrorisme: une responsabilit
locale?
Les villes franaises ne font pas partie des acteurs de
la lutte antiterroriste. Elles ne disposent ni du cadre institutionnel ni du cadre juridique et financier adquats. Ce
premier niveau danalyse permet de mesurer lcart existant avec dautres systmes politiques. La loi britannique
sur la criminalit et le dsordre public de 1998 oblige
les pouvoirs locaux contribuer directement ou indirectement la rduction des impacts du terrorisme. Dans
ce domaine de comptences municipales scuritaires
largies, les collectivits appliquent notamment la mise
en uvre des solutions mises dans le cadre des thories
anglosaxonnes du Defensible Space, formalises ds 1972
par larchitecte Oscar Newman, et du Crime Prevention
Through Environmental Design (CPTED). La scurit
des individus rsulte dune double stratgie de mise en
forme de la scurit par lurbanisme et par le traitement
des situations risques par les techniques de la vidosurveillance, de lclairage ou de la gestion automatique
des services. Aux tats-Unis, Rudolf Giulani, maire de

Ville et vulnrabilits

NewYork, soucieux de ne plus laisser la scurit de sa


ville exclusivement aux mains du gouvernement fdral,
a largi les missions de son dpartement de police au terrorisme par la constitution dune unit de renseignement
et le renforcement des moyens dintervention. Pour tester
lefficacit de ses dispositifs de scurit, le premier magistrat de la ville organise mensuellement des exercices de
secours impliquant ses services de la scurit civile.
Labsence de responsabilits des maires franais dans
la question du terrorisme tranche avec ltendue de leurs
comptences dans le domaine de la scurit urbaine.
En vertu du Code gnral des collectivits territoriales
(CGCT), il leur revient, au titre des pouvoirs de police,
de garantir la scurit publique, de veiller au maintien
de lordre en cas de grands rassemblements, dassurer
la salubrit, et de garantir les secours ncessaires pour
faire cesser les accidents, incendies, inondations, boulements Cette mission polyvalente les conduit exercer
des responsabilits en matire de circulation et de stationnement des vhicules, de scurit des activits sportives,
de surveillance de la salubrit des cours deaux, de dmolition des murs et difices qui menacent ruine, de surveillance des baignades et activits nautiques, de police des
funrailles
La bance fonctionnelle existant entre les chelons
central et local semble avoir port prjudice, dans le cas
des attentats foments Toulouse en mars 2012 par le
jeune M. Merah contre des soldats et lcole juive OzarHatorah. Lenqute terroriste se droule sans que le maire
de la ville nobtienne quelque information que ce soit de
la part du ministre de lIntrieur. La communication de
crise du premier magistrat de la ville reflte un sentiment
dimpuissance, que conforte la communication labore
de la gendarmerie et du ministre de lIntrieur. lissue
de laffaire, ce dernier exige que le maire de Toulouse
procde, contre son gr et au nom des obligations de sa
charge, lenterrement de M. Merah dans un cimetire
de sa ville.
Le champ largi des responsabilits de police gnrale
des premiers magistrats municipaux explique, au-del de
tout clivage politique notable, leur peu damnit pour
les affaires de terrorisme, dont le modle scuritaire les
met juridiquement hors-jeu. Comment imaginer que les
lus locaux puissent intgrer les questions de vulnrabilit
des biens et des personnes sils ne possdent en la matire
ni responsabilit ni informations consquentes, ni expertise? Le dploiement exclusif des actes de violence dans
les mtropoles (Paris, Londres, Madrid) a cr un biais
doptimisme6 communment partag par les maires des
6. Le biais doptimisme correspond leffort de se rassurer que tout
individu dveloppe pour faire face un contexte ou une situation
dont il ne possde pas la matrise absolue. Le biais doptimisme
facilite la prise de risque par lillusion quil offre de pouvoir affronter
tout type dobstacle.

La vulnrabilit des villes au terrorisme

petites et moyennes agglomrations. Au niveau des acteurs


locaux, le risque terroriste demeure par trop alatoire et
souvent trop abstrait. Il nest ni dfini comme un risque
spcifique, ni comme entrant dans la catgorie des risques
majeurs auxquels il pourrait nanmoins tre apparent.
Afficher publiquement sa dtermination lutter contre le
terrorisme sans possder les moyens de le traiter est impossible. Outrepasser cette vidence ouvrirait de nombreuses
difficults: le dsaveu des administrs pour lesquels les
priorits quotidiennes et de scurit sont autres; la monte du sentiment dinscurit; les fivres xnophobes; la
ncessit de se justifier sur un dossier que lon ne matrise
pas; lopposition des services de ltat, voire mme le
recours contre la collectivit pour inconstitutionnalit
Dans cet espace restreint daction, seule une poigne
de collectivits locales ont exprim leur volont de sengager. Ds 2002, Jean-Marie Bockel, prsident de lAssociation des maires des grandes villes de France (AMGVH),
fait figure de pionnier. Il est suivi en 2004 par le maire de
Paris aprs les attentats de Beslan. Un an seulement aprs
les vnements tragiques de NewYork, Jean-Marie Bockel
identifie la criminalit organise, les violences urbaines, la
dlinquance juvnile des cits comme un terreau fertile
lmergence du terrorisme. La prvention du terrorisme
commence selon lui au niveau local. Par ses amalgames,
il interprte le terrorisme comme la rsultante de phnomnes infrasocitaux et non comme le produit de mouvements et didologies subversives prenant source dans une
gopolitique internationale de la terreur (Baudou, 2008).
Et de rajouter: Les insultes gratuites et les graffitis injurieux, les agressions antismites quotidiennes, la dgradation des espaces publics et des outils du service public,
lidalisation du terrorisme islamiste et de ses hros sur
fond de communautarisme et de mene fondamentaliste,
constituent des signes nouveaux et inquitants de cette
drive (Baudou, 2008). Bien que critiquable dans ses
noncs, lassociation entre terrorisme et cits peut sinterprter comme une tentative de rpondre au plan local
cette prise de conscience politique du ncessaire rle
des villes dans les questions de scurit. La cration cette
mme anne des conseils locaux de scurit et de prvention de la dlinquance (CLSPD) conforte les pouvoirs
de police administrative du maire dans le domaine de la
prvention de la dlinquance. La prvention de linscurit des banlieues peut dsormais devenir le cadre lgal et
pertinent de laction des collectivits locales. Jean-Marie
Bockel sest fait fort de rappeler derechef que les contrats
locaux de scurit (CLS) reprsentaient une rponse
intressante et concrte de partenariat entre ltat et les
autorits locales en matire de rponse la monte de la
violence et la dlinquance juvnile.
En suivant le raisonnement de lancien maire de
Mulhouse, il rsulte que le succs de la prvention du
terrorisme est directement redevable du succs des CLS
garantir le droit la scurit, lducation la citoyennet, la

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Les annales de la recherche urbaine

n110 septembre 2015

US Army

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fin du sentiment dinscurit, la prvention de la violence,


linsertion professionnelle et la solidarit. En diluant la
politique de prvention du terrorisme dans une problmatique aussi vaste, aucun lien nexiste plus entre les objectifs affichs, les moyens allous et les rsultats obtenus.
Non seulement lvaluation de cette politique publique
est impossible mener, mais le faire risquerait douvrir
sur des analyses absurdes car les consquences implicites
ne peuvent tre cernes. Bien que centrs sur les causes et
formes de la violence urbaine, les CLS, notre connaissance, nabordent jamais de manire explicite la problmatique du terrorisme. En ne sy rfrant pas, ils ne peuvent
logiquement pas non plus intgrer les caractres spcifiques
des dispositifs idoines de la violence radicale: scurisation
de certains lieux, redploiement de la vidosurveillance sur
des infrastructures critiques, application massive du modle
anglosaxon du Defensible Space et du CPTDE, rebaptis
en France prvention situationnelle Diffrents travaux de recherche ont montr la complexit de la mise
en uvre des CLS: Anne Wyvekens (2000) a soulign les
limites de la dmarche de proximit prsente pourtant
comme novatrice; Nicolas Pannier a tmoign de limpossibilit de considrer les CLS comme facteurs dinnovation, dans la mesure o ils ont le plus souvent t source de
renforcement et de prennisation dactions dj existantes
(Wyvekens, 2000). Par-del le nombre imposant de contrats
signs, la mission dvaluation de ltat a conclu que sur

les 672CLS signs au 1er juin 2005, un tiers ne prsentait


aucune ralit oprationnelle. La Fdration des maires
des villes moyennes (FMVM) concde au mme moment
que moins de la moiti des CLS signs donne satisfaction
dans leur fonctionnement. Le bilan global de la seconde
gnration des CLS, durant la priode 2008-2011, reste
faire. Davantage recentrs sur les questions de dlinquance
en lien avec la politique de la ville, ils ne semblent pas en
mesure de rpondre de manire directe toute forme de
prvention du terrorisme.
La rsilience dtat comme substitut la prvention
de la vulnrabilit des villes au niveau local
Les acteurs institutionnels de la lutte contre le terrorisme pouvaient-ils faire abstraction de leurs responsabilits dans le domaine de la prvention? En dfinissant
le terrorisme comme seule menace, ne risquaient-ils pas
doublier la vulnrabilit propre la science des risques?
Ds lors, par quel autre concept la remplacer pour afficher une capacit daction renouvele?
Aprs les vnements du 11 septembre 2001, le dbat
sur la scurit civile senrichit du concept de rsilience,
immdiatement intgr dans le dbat amricain et britannique sur la lutte antiterroriste. Ds 2003, il se retrouve
mobilis dans le Resilience Act de la Grande-Bretagne
qui, forte de lexprience du Blitzkrieg de la bataille

Ville et vulnrabilits

dAngleterre en 1940, a su mobiliser la rsilience de la


population londonienne. En France, Michel Delebarre,
rapporteur dune mission dtude sur la coopration internationale contre le terrorisme, smeut, en juillet 2004,
que les vnements du 11 septembre 2001, naient eu
aucune consquence sur les budgets consacrs la protection et la scurit civile (Delebarre, 2004). Le
dbat est toutefois lanc par la loi de modernisation de
la scurit civile du 13 aot 2004, instaure dans le cadre
plus gnral de la loi sur la scurit intrieure du 18 mars
2003. Il sagit de mobiliser lensemble des comptences
impliques dans la prvention des secours concernant les
risques technologiques, naturels ou de nature terroriste.
En faisant de la scurit laffaire de tous, cette loi appelle
la cration dune culture de scurit civile sappuyant
notamment sur la sensibilisation scolaire la prvention
et lorganisation de secours et la constitution possible
dune rserve communale de scurit civile (RCSC).
La commune se voit enfin dote de responsabilits en
cas de crise dans les domaines prcits, en recourant
une mobilisation civique place sous la seule autorit du
maire, pour lui apporter son secours dans les situations
de crise par une assistance aux populations, des actions de
prparation et dinformation de la population, un appui
logistique et le rtablissement postaccidentel des activits. En aucune manire il nest ici question de transfert
de comptences des services de ltat vers les collectivits
locales. La mobilisation civique fonde sur le principe de
la solidarit spontane nest quun dispositif connexe et
non obligatoire, qui ne remet pas en cause la structuration centralise des secours et celle de la logique des associations agres de scurit civile. Elle est conforme la
Constitution par la mme loi du plan communal de sauvegarde (PCS) qui, pour dceler les vulnrabilits locales
en cas de catastrophe naturelle ou industrielle, nen reste
pas moins fortement lie, tant au niveau du diagnostic
que de sa mise en uvre, aux capacits dexpertises et ressources des service de ltat.
Nombre dauteurs et spcialistes le soulignent. La
greffe du concept de rsilience est difficile. Le Livre
blanc du Gouvernement sur la scurit intrieure face
au terrorisme, paru en 2006, loublie en faisant reposer
la protection des populations sur le seul plan Vigipirate.
En 2008, la rsilience est nanmoins intgre dans la
rflexion du Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale. Dfini comme la volont dun pays, de la socit
et des pouvoirs publics rsister aux consquences dune
agression ou catastrophe majeures, puis rtablir rapidement leurs capacits de fonctionner normalement, le
concept de rsilience permet dapprofondir le volet de la
responsabilit des acteurs sociaux et des citoyens timidement esquisse dans le Livre blanc de 2006. Linnovation
se veut ici de taille. Il sagit de penser une rsilience au
niveau national, constitue sur la base dune meilleure
connaissance des menaces pesant sur la France et dune

La vulnrabilit des villes au terrorisme

meilleure apprhension ou conscientisation des risques


par les populations et les acteurs institutionnels et non
institutionnels.
La pense de la rsilience sinnerve donc deux
niveaux diffrents de la lutte antiterroriste: celui de la
prvention de lacte et celui de la gestion de la crise conscutive lattentat produit. Au premier niveau, la rsilience
est situe du ct de la dissuasion. Il sagit ni plus ni moins
de participer la construction dune culture commune
permettant dafficher une plus grande cohsion face une
menace potentielle. Appele aussi rsilience virtuelle,
elle nest selon les spcialistes que la toile de fond sur
laquelle agiront les systmes antiterroristes (Delebarre,
2004). Au second niveau, la rsilience construite se
prpare en amont de la violence venir. Elle contient en
elle-mme des objectifs plus larges, puisquil sagit de faire
chec lagression mme.
Le Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale
affirme la ncessit de prendre en compte dans la stratgie de scurit nationale lobjectif de rsilience. Dans
son acception classique, le concept de rsilience dcrit
la capacit des individus ou des populations grer un
vnement traumatique et parvenir ainsi dans sa propre
reconstruction le circonscrire et le dpasser. Loin de
dfinir lindividu et la socit comme mme de pouvoir uvrer contre le terrorisme, la notion de rsilience
est rapporte ici du seul ct de laction. En France, la
notion de rsilience, conceptualise comme une stratgie contre-terroriste disposition de ltat, prsuppose
une organisation des pouvoirs publics sur la base dune
coopration entre ltat et les collectivits territoriales
pour la complmentarit des moyens et entre ltat et les
entreprises prives dans les secteurs stratgiques nergie, communication, sant et alimentation. Le concept
relve ici dune procdure dinstitutionnalisation conue
sur le principe dun systme top-down en pleine adquation avec la conception de ltat providence dans le
domaine scuritaire. Les propos sont clairs de ce point de
vue, puisquil est aussitt prcis quil sagit daccrotre
dans un premier temps la rsilience des institutions
dmocratiques, de la socit et des activits conomiques. La mesure des vulnrabilits et celle des modalits de rsilience des populations ne sont pas intgres.
La vision franaise du concept de rsilience reste
profondment lie aux prrogatives et aux catgories institutionnelles de la scurit intrieure et extrieure. Elle
relve de lincapacit penser les questions de scurit
hors de la puissance rgalienne de ltat providence et
dans un systme bottom-up, qui dfinit les chelles locales
comme des chelles pertinentes de la prvention et de la
lutte contre le terrorisme. Elle fait peu de cas de ce qui
est pourtant au fondement mme de la thorie de la rsilience, la capacit de chaque individu pouvoir surmonter une preuve et dployer de manire cognitive, selon
sa culture et son ducation, une capacit dagir dans une

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Les annales de la recherche urbaine

situation de crise. Peut-on susciter la rsilience en ignorant aussi largement les acquis des travaux amricains des
annes 1980 de Fritz Redl ou dEmmi Werner, ou plus
prs de nous en France, de Boris Cyrulnik? Comment
postuler une rsilience fonctionnelle des institutions si
elle ne peut sappuyer sur les questions mme de la rsilience individuelle et collective? De ce point de vue,
lappel la rsilience dans les politiques institutionnelles
ne serait-elle pas trop timide? Peut-on alors encore parler de rsilience si lon demeure dans un systme daction et de rflexion institutionnel top-down qui ne prend
que trs rarement en considration la ncessit dun systme complmentaire bottom-up? Cette approche suit
ici une logique classique danalyse de laction publique,
qui oppose la connaissance gestionnaire de lexpert la
fragilit et les errements possibles de lanalyse et de laction profane. Pour tout spcialiste, et notamment en ce
qui concerne le terrorisme, laction profane en situation
de crise majeure se situe plus du ct du risque venir
ralentissement des oprations, production du chaos,
gne des professionnels de lurgence et dsinformation,
que du ct de la mutualisation effective des comptences
et systmes daction. Pourtant, le terrorisme de lintrieur
tmoigne quune gestion de proximit et de cosurveillance
par les habitants de leurs territoires fournit les conditions
dune plus grande scurisation urbaine. Par cosurveillance, il faut ici entendre la capacit de chacun observer
et analyser les mouvements suspects de biens et de
personnes qui se droulent sous ses yeux et transmettre
toutes informations aux autorits de tutelle immdiate,
qui procdent aux enqutes dusage. La dnonciation
individuelle qui souscrit aux principes bottom-up de la
gestion de proximit est au cur des dispositifs scuritaires de dmocraties telles que la Suisse. Lgale et largie
tout acte jug dlictueux, elle est dfinie pleinement
comme un acte civique et citoyen. Bien que justifie par
certains dans la mise en uvre de la lutte antisubversive
de proximit requise en France par le terrorisme de lintrieur, elle nen apparat pas moins comme une solution
hasardeuse tant elle relve peu de la culture de notre
modle rpublicain. Gageons que le dploiement de tels
encouragements lobservation participante scuritaire
en dehors de toute redfinition des missions de police et
articulations entre la police gnrale et les acteurs locaux
ne peut que dboucher sur un profond chec fonctionnel.
Si le droit assurantiel du terrorisme est devenu ralit
aprs le 11 septembre 2001, ces vnements nont pas
rellement transform les relations entre tat et collectivits territoriales en la matire. En inscrivant la lutte antiterroriste dans le paradigme de la scurit nationale, les
collectivits locales en ont t cartes. Elles sont par ailleurs rticentes sengager dans un domaine dans lequel
elles sont dpourvues de comptences, et qui entranerait
la gestion de nouvelles complexits dans le domaine de

n110 septembre 2015

la scurit locale. Pour les communes, les leons du


11 septembre demeurent difficiles tirer (Boniface,
2001). Les mtropoles les situent dans les enjeux de la
prvention de la violence radicale. En procdant de
la sorte, elles se retrouvent dans une double contrainte
conceptuelle et dopportunit. En premier lieu, dans
un processus mme de lgitimation de leur action, elles
inscrivent la violence terroriste moins comme un phnomne global que comme un phnomne local dont les
causes ne sont pas gopolitiques, mais conscutives la
situation de pauvret, la relgation sociale des banlieues,
la crise didentit et aux migrations non contrles. La
complexit des situations et conditions de passage lacte
de violence se situant la converge de frustrations quotidiennes et dune idalisation absolue de la guerre sainte
mondialise nest plus intelligible. En second, les collectivits locales doivent dfinir des politiques de prvention du terrorisme dans un cadre juridique et administratif
prexistant comme ce fut le cas lors de leur arrimage
aux CLS. Deux consquences en dcoulent: la premire
est de ne pouvoir isoler la question du terrorisme des
clivages idologiques des partis politiques portant sur le
rle social de ltat, la prvention et la rpression, les missions de la police, lefficacit des polices, les chiffres de
la violence Lassociation banale faite entre terrorisme
et communautarisme a permis la majorit gouvernementale du prsident Sarkozy daccuser les municipalits
de gauche de faiblesse et de complaisance. La seconde
consquence est la dilution de la prvention du terrorisme
dans des politiques qui ne les ciblent pas. Lefficience des
CLS ce sujet peut tre mise en doute. La territorialisation des politiques de prvention du terrorisme se heurte
aux mme obstacles que ceux observs dans le domaine
de la scurit civile: ambivalence des relations entre tat
et autorits locales, concurrence des stratgies territoriales, ambivalence des lus locaux et impens de la participation des habitants (Wyveckens, 2011; 2012). Dans
le Livre blanc sur la scurit publique remis en novembre
2011 au prsident de la Rpublique, Michel Gaudin et
Alain Bauer, prconisant une gouvernance locale de la
scurit intrieure, se refusent nanmoins remettre en
cause larchitecture rgalienne de la scurit intrieure.
Lchelle requise pour cette nouvelle efficacit est ici le
dpartement. Aucune analyse de la vulnrabilit et de la
rsilience directe des populations nest prise en considration (Gaudin et Bauer, 2011).
Au moment o le terrorisme de lintrieur devient le
risque majeur de la violence venir, on ne peut quobserver la grande difficult la fois de le penser comme une
entreprise subversive visant affecter lorganisation fonctionnelle de la ville, mais aussi comme une opportunit
de redfinir le rle et les interfaces tat-collectivits locales
dans la mise en uvre de politiques convergentes de prvention intgrant les connaissances acquises dans le champ
de la vulnrabilit urbaine des biens et des personnes.

Ville et vulnrabilits

La vulnrabilit des villes au terrorisme

Biographie

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Rmi Baudou est professeur au sein du


dpartement de science politique et des
relations internationales de la facult des sciences
conomiques et sociales luniversit de Genve.
Ildveloppe ses recherches sur la ville et ses
mutations en lien avec les savoirs de lurbanisme,
les enjeux cologiques et environnementaux
et la scurit humaine. Il a rcemment publi
Penser la transition thique de lurbanisme pour
lamnagement de villes durables: le cas de la France
et de la Suisse, thique publique, vol.16, n1, 2014,
pp.219-236; La catastrophe de Mattmark et la
modernit rflexive du risque, Studi Emigrazione,
Le tragedie del fordismo in migrazione, n196,
dc 2014-janv. 2015, pp.567-576; et La politique
suisse des bons offices du Peace Building. Le cas
du rglement du conflit algrien, in Coppolani A.,
David Ch.-Ph. et Thomas J.-F. (dir.), Lafabrique
de la paix. Acteurs, processus, mmoires, Laval, Presses
universitaires de Laval, 2015, pp.201-212.
remi.baudoui@unige.ch

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