EL MERCOSUR Y SU SISTEMA DE SOLUCIN DE CONTROVERSIAS

ROBERTO RUIZ DAZ LABRANO*

Profesor de la Universidad Nacional de Asuncin y de la Universidad de Buenos Aires.

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Sumario: I. Introduccin. II. Limitaciones Constitucionales para

la Integracin. III. La Construccin Jurdica del MERCOSUR.
IV. Las Fuentes Jurdicas del MERCOSUR. V. Sistema
Intergubernamental. VI. Produccin Normativa del MERCOSUR.
VII. El Sistema de Solucin de Controversias. VIII. Constitucin e
Intervencin de los Tribunales Ad Hoc. IX. El Tribunal Permanente de
Revisin. X. Las Opiniones Consultivas. XI. Aspectos Fundamentales
sobre las Opiniones Consultivas. XII. Tribunales Arbitrales y el
Tribunal Permanente de Revisin Bajo el Protocolo de Olivos.
XIII. El Futuro del rgano de Solucin de Controversias. Bibliografa.
I. Introduccin
Un proceso de integracin es consecuencia de objetivos destinados a una mejor
administracin de recursos y situaciones econmicas, polticas y sociales, de modo a
que por medio de la coordinacin de esfuerzos y armonizacin de las legislaciones,
los Estados partes encaminen planes y estrategias comunes de desarrollo.
La integracin en general opera en base a ciertos principios, como el de
complementariedad econmica y armonizacin de las polticas macroeconmicas,
en el caso del MERCOSUR el proceso est condicionado tambin a otros principios
como los de gradualidad, flexibilidad y equilibrio.
A travs del primero, se busca evitar distorsiones econmicas bruscas y la
adaptacin de las medidas a las variables que son propias de la dinmica del
mercado, se trata de construir la integracin de un modo gradual y por etapas,
conforme al ritmo que decidan implantar los Estados parte.
La flexibilidad est referida a reconocer situaciones especiales, que puedan
requerir de medidas de excepcin a fin de evitar consecuencias econmicas negativas
y que puedan representen una afectacin relevante a cualquiera de los Estados partes.
En cuanto al principio de equilibro, se establece por la necesidad de compartir
los beneficios de la integracin y distribuir o compensar adecuadamente el costo
social y econmico que supongan las medidas adoptadas para la integracin. 1
En el MERCOSUR la motivacin poltica y econmica que justific iniciar un
proceso de integracin entre Argentina y Brasil, pases que iniciaron e impulsaron
la concrecin del MERCOSUR, fue la necesidad de no quedar aislados en el
contexto de globalizacin y mundializacin de la economa, as como tambin la
necesidad de apuntalar el proceso de democratizacin.
Gross Spiell, Hctor los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio, informan,
dan sentido y contenido a todo el proceso de creacin y conformacin del MERCOSUR, y
deben ser aplicados en cada etapa y a cada negociacin relativa a los derechos y deberes de
las partes. Vase El Tratado de Asuncin: una aproximacin a su problemtica jurdica,
Revista de la Faculta de Derecho de Montevideo, julio - diciembre de 1991, N 1, p. 21.
1

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R. RUIZ DAZ LABRANO

Basta observar el contexto poltico y econmico den el cual los estadistas Ral
Alfonsn y Jos Sarney,2 impulsaron las reuniones y declaraciones que condujo a
la suscripcin del Tratado de Asuncin,3 para constatar que uno de los objetivos
fundamentales ha sido buscar consolidar la democracia y la estabilidad en la regin,4
de all que la invitacin a Paraguay y Uruguay fuera parte de este de este objetivo que
sigue siendo hoy una de las razones ms importantes para justificar al MERCOSUR.
Al momento de la decisin poltica de crear el MERCOSUR, la
democratizacin regional, no era un hecho aislado o particular de la regin, sino
una corriente o una verdadera ola democratizadora de nivel mundial,5 producto de
En el ao 1985 con la Declaracin de Foz de Iguaz fue creada una Comisin Mixta de
Alto Nivel para la integracin entre Argentina y Brasil y en 1990 suscribieron y registraron
en ALADI un Acuerdo de Complementacin Econmica, en el que sistematizaron y profundizaron los acuerdos comerciales bilaterales prexistentes. En ese mismo ao, representantes de ambos pases se reunieron con autoridades de Uruguay y Paraguay, que haban
iniciado un proceso de democratizacin y para conformar una integracin ms amplio, lo
que se produjo en breve tiempo con la firma del Tratado de Asuncin al ao siguiente.
3
El Tratado de Asuncin que crea el Mercado Comn del Sur MERCOSUR, fue suscrito
el 26 de marzo de 1991 y est en vigencia desde el 29 de noviembre de 1991.
4
Los Presidentes Carlos Menem (Argentina) y Fernando Collor de Melo (Brasil) suscribieron, el da 6 de julio de 1990 el Acta de Buenos Aires en la que definieron el objetivo de
Establecer un Mercado Comn entre la Repblica Argentina y la Repblica Federativa de
Brasil, el que deber encontrarse definitivamente conformado el 31 de diciembre de 1994,
el anexo del Acta de Buenos Aires, contiene las bases que luego plasmaron el sistema de
reduccin arancelaria aplicados a la primera etapa de la integracin del MERCOSUR que
integrara al proyecto a Paraguay y Uruguay.
5
Estos cambios se realizan de un modo profundo en Europa Oriental Cuando la Unin
Sovitica acepta, la llegada al poder de no comunistas en Polonia, en 1989, posteriormente,
la ola de democratizacin avanzara sobre Europa Oriental: Hungra en septiembre, Alemania Oriental en octubre, Checoslovaquia y Bulgaria en noviembre, Rumania en diciembre.
(Samuel P. Huntington La Tercera Ola. La democratizacin a fines del Siglo XX, opus
cit.). Luego, la cada del muro de Berln el acto simblico ms visible, constituy un acontecimiento inesperado e impredecible para el analista ms agudo porque condujo aceleradamente a la reunificacin Alemana que pocos esperaban sucediera en este siglo. Entre julio
y agosto de 1989 ya era incontenible la marea humana que hua hacia Alemania Occidental
que se convirti en una manifestacin popular que termin en el derrumbamiento del muro
de Berln, tras lo cual se produjo el derrumbe del Gobierno en Alemania Oriental. Producida
la desarticulacin de Alemania del Este se sucedieron sin solucin de continuidad la cada de
los gobiernos comunistas en Checoslovaquia, Bulgaria y Rumania y en prcticamente todos
los pases de Europa del Este se llamaron a elecciones relativamente libres. A estos hechos
polticos de gran impacto internacional siguieron otros no menos relevantes, como el desmantelamiento de la Unin de las Repblicas Socialistas Soviticas URSS, poniendo fin
abruptamente a la guerra fra. Estos acontecimientos de fuerte contenido poltico e histrico
y de fuerte repercusin econmica, sorprendieron al mundo a pesar de que la perestroika de
Mijail Gorvachov ya sealaba la gran apertura que permiti la eleccin democrtica de Boris
Yeltsin. Vase: MERCOSUR, Integracin y Derecho. Roberto Ruiz Daz Labrano, Ediciones Ciudad Buenos Aires e Intercontinental Editora, Buenos Aires, 1998.
2

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MERCOSUR

reacciones frente al autoritarismo y nuevas circunstancias y realidad econmicas

mundiales, como la constitucin de bloques econmicos y un incipiente mundo
globalizado.6
La aparicin de nuevas reglas de participacin en el mercado internacional,
como las del GATT exigan ser parte de una zona de libre comercio o de una
unin aduanera, de modo tal que no exista muchas alternativas, o comprender
la nueva realidad y adoptar las medidas necesarias para no quedar econmica y
polticamente aislados o apostar por la integracin.
Hemos dicho que El MERCOSUR que no se observa desde esta
perspectiva, o es evaluado exclusivamente en las dificultades que ha tropezado
en la realizacin de los objetivos trazados a futuro, en anlisis o referencias que
ignoran del rol o papel que como proceso ha tenido y tiene en la consolidacin
de la democracia en la regin, o el riesgo de un aislamiento profundo tanto
poltico como econmico, ignora los factores que por inteligencia de la realidad
presente y futura impulsaran a sus fundadores, todo lo cual se encuentra
plenamente vigente y sin ninguna otra frmula o propuesta que demuestre sera
ms eficaz.
No es correcto analizar el proyecto slo en situaciones coyunturales o
en las dificultades que se han presentado en su desarrollo, sin considerar que
en definitiva son superables. Posiciones negativas que alientan la salida del
MERCOSUR, sin considerar las consecuencias o los efectos de un aislamiento
internacional, sin prever los costos de salir del proceso y sin sealar en
definitiva cul ser el futuro de los Estados en la regin, aislados y compitiendo
en un mercado absolutamente abierto, sin alcanzar an los niveles necesarios,

Las Partes Contratantes del GATT (General Agreement on Tariffs and Trade - Acuerdo General de Tarifas y Comercio}, el 28 de noviembre de 1979, decidieron otorgar un
trato diferenciado y ms favorable, reciprocidad y mayor participacin de los pases
en desarrollo, mediante la clusula de habilitacin; permitiendo otorgar preferencias
arancelarias, y en las condiciones que pueden establecerse, preferencias no arancelarias,
en concesiones otorgadas mutuamente por pases en desarrollo en el marco de acuerdos
comerciales generales o regionales, de acuerdo con lo establecido en el apartado c) del
prrafo 2 de la clusula. En base a dicha clusula de habilitacin, ALADI se constituy
en rea de integracin regional (clusula novena del prembulo del Tratado de Montevideo 1980). La clusula de habilitacin es resultado de la Ronda Tokio y ubica el trato
discriminatorio en favor de los pases en desarrollo dentro del contexto del GATT, cuyo
basamento es el principio de la clusula de la nacin ms favorecida dispuesta en el artculo I del GATT. La no reciprocidad permite que los pases desarrollados confieran un tratamiento especial y diferenciado en favor de los pases en desarrollo, mediante concesiones
especiales o simplemente tomen nota de que un grupo regional de esos pases ha decidido
establecer un sistema de comercio preferencial; desvindose de la aplicacin incondicional de la clusula de ms favor del GATT a fin de otorgar un tratamiento diferenciado y
ms favorable a los pases en desarrollo.
6

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R. RUIZ DAZ LABRANO

no aportan absolutamente nada, por el contrario son voces intiles que conducen
innecesariamente a la desvalorizacin de un gran proyecto, a estar por los objetivos
plasmados en el tratado que se encuentran an ms vigentes..7
Indicamos y reafirmamos que el proceso debe ser observado con sus luces
y sus sombras, ms all de las tensiones entre los Estados partes,8 en un balance
objetivo y ms all de las crticas que se pudieran hacer por la falta de decisin
para avanzar efectivamente en la profundizacin de la integracin, el MERCOSUR
ha permitido mantener una presencia activa en el escenario internacional, como
lo demuestra el inters de la Unin Europea en llevar adelante un acuerdo con
el bloque e importantes logros en el acercamiento de soluciones a problemas
comunes.
Todos los objetivos trazados en el Tratado de Asuncin as como los motivos
que llevaron a iniciar un proceso de integracin estn vigentes, no cabe sino esperar
que se adopten las medidas necesarias para que el MERCOSUR de respuestas
positivas tendientes a que se den pasos continuos y firmes. Para su justificacin
actual, son necesarias medidas concretas como ha sido la creacin del Fondo de
Convergencia Estructural del MERCOSUR FOCEM (2004).
Desde lo institucional crear las condiciones para que la Unin Aduanera pueda
ser consolidada a fin de aspirar alcanzar el gran objetivo de construir el Mercado
Comn del Sur.
Parte de esta necesaria gestin para la integracin, es impulsar las medidas
para que el Tribunal del MERCOSUR sea dotado de las competencias necesarias
para asumir un rol protagnico en la aplicacin coherente y armnica del Derecho
del MERCOSUR, a este efecto es necesario conocer y comprender adecuadamente
el funcionamiento del actual sistema.
II. Limitaciones Constitucionales para la Integracin
La falta de disposiciones especficas para conformar una entidad supranacional
o integrar rganos supraestatales en las constituciones de Brasil y Uruguay,9 fue
Ruiz Daz Labrano, Roberto. El Tratado de Asuncin en sus veinte aos: Fuente para la
Reforma Institucional y la Creacin de rganos comunes, con especial referencia al Tribunal del MERCOSUR, en el libro La Administracin de Justicia en la Unin Europea y
el MERCOSUR. Un anlisis para su fortalecimiento, coordinado por Carlos Molina del
Poso y Calogero Pizzolo, Editorial Eudeba, Buenos Aires, ao 2011.
8
Tensiones como la suscitada en oportunidad de la sancin aplicada a Paraguay por los
dems Estados partes en base al Protocolo de Ushuaia y el ingreso de Venezuela, sin que
Paraguay hubiera ratificado el ingreso, son situaciones extremas que requieren de soluciones polticas y jurdicas.
9
Perotti, Alejandro. Habilitacin Constitucional para la Integracin Comunitarias, Konrad Adenauer y Universidad Austral, Montevideo ao 2004.
7

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MERCOSUR

considerado en el inicio del proceso regional como un obstculo para aspirar

a una integracin ms amplia, en la cual fuera posible la cesin de poderes o
competencias a rganos comunitarios.
Este argumento fue fundamental para considerar y delinear un sistema
intergubernamental, la construccin de un modelo de integracin de carcter
supranacional requera, conforme la apreciacin mayoritaria de aquel momento,
modificar las constituciones nacionales de los Estados partes, de modo tal a
posibilitar la un esquema con rganos de carcter supraestatal.
Se consider en su momento que esta situacin sera un serio obstculo para
el desarrollo y evolucin del MERCOSUR y si bien la cuestin sigue pendiente, el
sistema intergubernamental no impidi desarrollar una estructura jurdica para el
proceso regional. El debate volver cuando se pretenda una mayor profundizacin,
pero lo andado puede dar una visin tal vez diferente sobre la lectura de los textos
constitucionales.
En las constituciones existen ciertamente diferencias en las disposiciones
relacionadas a la integracin as como tambin respecto a la jerarqua de las fuentes
jurdicas en los ordenamientos jurdicos de los Estados partes del MERCOSUR,
por no establecer - algunas de ellas - una prevalencia explcita de los tratados y
convenciones sobre las leyes, u orden jerrquico entre leyes propiamente dichas y
las que aprueban o adoptan tratados.10

Segn Mario Midn en la Argentina la mecnica estatuida reconoce, al menos, la existencia de tres pasos que son: Conclusin y firma del tratado, a cargo del Poder Ejecutivo,
art. 99 inc.11; Aprobacin o rechazo del tratado, competencia congresional en orden a la
previsin del art. 75 ine. 22 y; Ratificacin del tratado, figura del derecho internacional a
travs de la cual el Ejecutivo de un Estado declara que un convenio tras su conclusin y
aprobacin ser tenido como jurdicamente obligatorio para su Estado. Cumplidos estos
tres pasos un tratado adquiere vigencia y pasa a ser fuente de derecho constitucional.
(Mario R. Midn, Manual de Derecho Constitucional Argentino, Editorial Plus Ultra,
Ao 1997). La Constitucin Nacional del Brasil no contiene una disposicin que se refiera
a rganos o normas supranacionales o supraestatales, pero el pargrafo transcrito es lo
suficientemente amplio para comprender esta posibilidad, porque no se ve como habr de
buscar la integracin econmica, poltica y socio cultural y la formacin de una comunidad
de naciones, si no otorga poderes y competencias para dicho efecto. Con relacin a Brasil,
la Constitucin Nacional no contiene normas que determinen la primaca de los Tratados
Internacionales sobre las leyes comunes, se ha dicho que el texto constitucional revela
que los tratados poseen jerarqua equiparada a la ley federal (lnea a del inciso III del
artculo 105). La Constitucin Paraguaya contempla de forma expresa en el Art. 137 de la
Constitucin Nacional la prevalencia o primaca de los Tratados Internacionales sobre las
leyes comunes, ubicando a ambas por debajo de la constitucin. La Constitucin Uruguaya
no posee disposicin expresa que resuelva el problema de la jerarqua entre las leyes que
aprueban o ratifican Tratados y las leyes comunes, los Arts. 256 y 239 slo determinan la
primaca constitucional.
10

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R. RUIZ DAZ LABRANO

Las observaciones giran en torno a las limitaciones que tendra el marco

constitucional de Brasil,11 y Uruguay12 para que los Estados partes puedan crear
y establecer instituciones con competencias supranacionales, situacin diferente
en relacin a las constituciones de Argentina,13 Paraguay, 14 y Venezuela,15 tambin

La Constitucin Nacional del Brasil de 1988 en el Ttulo I De los Principios Fundamentales Art. 4 dispone que la Repblica Federativa del Brasil rige sus relaciones internacionales por los siguientes principios: I. Independencia Nacional; II Prevalencia de los Derechos Humanos; III Autodeterminacin de los pueblos; IV No Intervencin; V Igualdad
entre los Estados Miembros; VI Defensa de la Paz; VII Solucin Pacfica de los conflictos;
VIII Repudio al terrorismo y al racismo; IX Cooperacin entre los pueblos para el progreso
de la humanidad; X Concesin del Asilo Poltico. Pargrafo nico: La Repblica Federativa del Brasil buscar la integracin econmica, poltica, social y cultural de los pueblos
de Amrica Latina, teniendo en vista la formacin de una comunidad Latino Americana de
Naciones. La Constitucin Nacional del Brasil no contiene una disposicin que se refiera
a rganos o normas supranacionales o supraestatales, pero el pargrafo transcrito es lo
suficientemente amplio para comprender esta posibilidad, porque no se ve como habr de
buscar la integracin econmica, poltica y socio cultural y la formacin de una comunidad
de naciones, si no otorga poderes y competencias para dicho efecto.
12
La Constitucin Uruguaya no posee disposicin expresa que resuelva el problema de la
jerarqua entre las leyes que aprueban o ratifican Tratados y las leyes comunes, los Arts.
256 y 239 slo determinan la primaca constitucional. En su Art. 168 se atribuye al Presidente de la Repblica la facultad de suscribir Tratados ..al Presidente de la Repblica,
actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, compete:
2) concluir y subscribir tratados, necesitando para ratificarlos la aprobacin del Poder
Legislativo.
13
En la Repblica Argentina, la reforma constitucional del 28 de agosto de 1994, estableci en su Art. 75 numeral 24, que el Congreso podr aprobar tratados de integracin que
deleguen competencias y jurisdiccin a organizaciones supraestatales en condiciones de
reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrtico y de los derechos humanos.
Las normas dictadas en consecuencia poseen jerarqua superior a las leyes. De este modo
abri la posibilidad de estructurar rganos de naturaleza supraestatal y resolvi una cuestin que tena dividida la doctrina y la jurisprudencia Argentina, tambin introdujo una
reforma que termina con la discusin sobre la primaca o no de los tratados sobre las leyes
en la parte final del inciso 24, como del inciso 22 del artculo 75, al disponer que Los
Tratados y los acuerdos poseen jerarqua superior a las leyes.
14
La Constitucin Paraguaya contempla de forma expresa la prevalencia o primaca de
los Tratados Internacionales sobre las leyes comunes, ubicando a ambas por debajo de la
constitucin. En lo tocante a las relaciones internacionales y la jerarqua de los Tratados
Internacionales en el Captulo II, Art. 141 establece que: los tratados internacionales vlidamente celebrados, aprobados por ley del Congreso y cuyos instrumentos de ratificacin
fueran canjeados o depositados, forman parte del ordenamiento legal interno, adems dispone que la jerarqua interna de la misma se encuentra en forma inmediata posterior a la
Constitucin Nacional.
15
De acuerdo al Art. 153 de la Repblica Bolivariana de Venezuela La Repblica promover y favorecer la integracin latinoamericana y caribea, en aras de avanzar hacia la
creacin de una comunidad de naciones, defendiendo los intereses econmicos, sociales,
11

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MERCOSUR

sobre la necesidad de conciliar las divergencias existentes sobre la concepcin

monista o dualista del derecho internacional y el tema de la primaca de los
tratados internacionales sobre las leyes comunes, al no existir uniformidad en las
respectivas constituciones.
Toda norma incorporada al ordenamiento jurdico debe estar subordinada a la
constitucin nacional, de all que la normativa debe ajustarse a la interpretacin y
compatibilidad con las disposiciones constitucionales y por supuesto a las fuentes
fundacionales.
III. La Construccin Jurdica del MERCOSUR
El MERCOSUR como construccin jurdica se asienta sobre un cuerpo de
normas jurdicas que poseen en s mismas niveles jerrquicos o de prevalencia
distintas, normas que tienen alcance y efectos diferentes segn sea el objeto que
buscan regular.
Se distinguen entre las que tienen por fin regular las relaciones orgnicas o
institucionales de las que son destinadas a ser incorporadas obligatoriamente al
cuerpo normativo u ordenamiento jurdico de los Estados partes.
Esta primera aproximacin al espectro normativo, nos lleva a indagar
brevemente sobre cual es la naturaleza jurdica de la normativa jurdica que
conforma la persona jurdica denominada MERCOSUR y cules son las bases
o fuentes jurdicas que lo convierten en una organizacin internacional con con
personalidad jurdica internacional.
A tal efecto es necesario verificar las diversas fuentes que comprende el Derecho
del MERCOSUR y distinguir entre las que organizan los rganos e instituciones
y determinan el objeto y finalidad del proceso de integracin estructurado con
personalidad jurdica internacional, de aquellas que respaldadas en los poderes y
competencias atribuidos por los Estados partes, se convierten en fuentes emanadas
de estos rganos para diversos destinatarios, los Estados, las instituciones o
destinados a su relacionamiento internacional.
culturales, polticos y ambientales de la regin. La Repblica podr suscribir tratados internacionales que conjuguen y coordinen esfuerzos para promover el desarrollo comn de
nuestras naciones, y que aseguren el bienestar de los pueblos y la seguridad colectiva de
sus habitantes. Para estos fines, la Repblica podr atribuir a organizaciones supranacionales, mediante tratados, el ejercicio de las competencias necesarias para llevar a cabo estos
procesos de integracin. Dentro de las polticas de integracin y unin con Latinoamrica
y el Caribe, la Repblica privilegiar relaciones con Iberoamrica, procurando sea una poltica comn de toda nuestra Amrica Latina. Las normas que se adopten en el marco de los
acuerdos de integracin sern consideradas parte integrante del ordenamiento legal vigente
y de aplicacin directa y preferente a la legislacin interna..

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R. RUIZ DAZ LABRANO

Estas fuentes normativas surgen del poder de legislar sobre el mbito de

competencia otorgado por los Estados en los instrumentos fundacionales
fuentes denominadas originarias - a alguno de los rganos del MERCOSUR. De
la capacidad decisoria de que han sido dotados algunos rganos para el proceso
de integracin.16 Se clasifican, segn una terminologa recogida del sistema de
integracin europeo, entre fuentes originarias17 y fuentes derivadas.
IV. Las Fuentes Jurdicas del MERCOSUR
Las relaciones internacionales de los Estados es autorizada o limitada segn
las disposiciones de habilitacin constitucional para la integracin,18 segn las
mismas los Estado a travs de sus representantes, celebran Acuerdos, Tratados,
Convenciones, Protocolos u otros instrumentos internacionales equivalentes.
Los acuerdos para conformar un esquema y una entidad que impulse y
administre las medidas para un proceso de integracin entre dos o ms Estados,
tiene la particularidad de que los Estados otorgan - segn la profundidad pretendida
del proceso -, competencias y atribuciones a rganos e instituciones creadas por el
acto fundacional, que son necesarias para llevar adelante el proceso de integracin.
Como fuente fundamental de todo proceso de integracin, la decisin poltica
de iniciar un proceso de integracin se plasma en un tratado internacional, todo
esquema de integracin se crea por medio de una fuente tpica de Derecho
Internacional Pblico,19 pero al tener su normativa efectos y caractersticas
propias, destinadas a generar un derecho comn y tener por objetivo la integracin,
el estudio del conjunto de estas normas y su aplicacin se autonomizan en el
Derecho de la Integracin.
La fuente originaria y fundacional del MERCOSUR es el Tratado de
Asuncin,20 por el mismo se acuerda un proceso de integracin especfico, se

Vanse Arts. 37 y 38 del Protocolo de Ouro Preto.

Vanse Apartados I y II del Protocolo de Ouro Preto.
18
Art. 75 numeral 24 de la Constitucin Nacional de la Repblica Argentina, Art. 4 de la
Constitucin Nacional de la Repblica Federativa del Brasil Art. 145 de la Constitucin
Nacional de la Repblica del Paraguay, Art. 6 de la Constitucin Nacional de la Repblica Oriental del Uruguay.
19
La Convencin de Viena sobre Tratados expresa 2. Trminos empleados. 1. Para los
efectos de la presente Convencin: a) se entiende por tratado un acuerdo internacional
celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un
instrumento nico o en dos o ms instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominacin particular;. La Convencin de Viena sobre Tratados del 23 de Mayo de 1969
entr en vigencia 27 de enero de 1980 se han adherido Argentina y Paraguay en 1972, el
Uruguay en 1982, Brasil en 1980. Venezuela es igualmente parte.
20
El Tratado de Asuncin fue suscrito el 26 de marzo de 1991. Ratificado por el Paraguay
el 06/08/91, por el Uruguay el 06/08/91, por la Argentina el 30/10/91 y finalmente por
16
17

178

MERCOSUR

determina los principios en que se sustenta y los objetivos propuestos, se crean los
rganos e instituciones que representarn a la entidad creada y los mecanismos para
alcanzar el grado de integracin deseado. Como todo tratado determina quienes
son Estados partes, sus derechos y obligaciones y quienes pueden vincularse como
Estados asociados.
El Tratado de Asuncin es la principal fuente jurdica de naturaleza convencional
internacional del derecho del MERCOSUR y fuente jurdica del derecho de la
integracin por sus principios y objetivos. Es complementado con igual jerarqua
por otro instrumento o fuente jurdica internacional que participa del concepto de
fuente originaria por el Protocolo de Ouro Preto,21 considerado como un tratado
ampliatorio, al incorporar nuevas instituciones y dotar de personalidad jurdica
internacional al MERCOSUR.22
Ha sido el Protocolo de Ouro Preto el que ha dotado expresamente al
MERCOSUR de personalidad jurdica de derecho internacional, el Art. 34 del
Protocolo expresa El MERCOSUR tendr personalidad jurdica de derecho
internacional y ... podr, en el uso de sus atribuciones, practicar todos los actos
necesarios para la realizacin de sus objetivos, en especial contratar, adquirir o
enajenar bienes muebles, e inmuebles, comparecer en juicio, conservar fondos y
hacer transferencias.23
Hemos sostenido en exposiciones anteriores que a partir de estos instrumentos
se ha venido construyendo con sus luces y sus sombras, una comunidad jurdica24
sustentada en un ordenamiento jurdico especial, comunidad que se va construyendo
partiendo de las fuentes originarias e integrada por medio de fuentes derivadas
Brasil el 30/11/91 entrando en vigor el da 30/11/91. Con posterioridad la declaracin que
incorpora a la Repblica Bolivariana de Venezuela como miembro pleno del MERCOSUR
fue adoptada por los Presidentes de Argentina, Brasil y Uruguay en la Cumbre de Presidentes realizada en Mendoza, Argentina, el da 29 de junio de 2012. En la referida Cumbre
los presidentes de los Estados Parte decidieron a) la suspensin del Paraguay en la participacin en los rganos del MERCOSUR por la ruptura del orden democrtico, conforme al
Protocolo de Ushuaia, hasta que se verifique el pleno restablecimiento del orden democrtico; b) el ingreso de Venezuela al MERCOSUR como miembro pleno, y c) la convocatoria
de una reunin especial para la incorporacin oficial de Venezuela al MERCOSUR.
21
El Protocolo de Ouro Preto fue suscrito el 17 de diciembre de 1994. Ratificado por el
Paraguay el 12/09/95, por el Uruguay el 15/1195, por la Argentina el 15/11/95 y por el
Brasil el 15/12/95.
22
El Protocolo de Ouro Preto dot al MERCOSUR de Personalidad Jurdica de Derecho
Internacional. El artculo 34 expresa El MERCOSUR tendr personalidad jurdica de Derecho Internacional y ... podr, en el uso de sus atribuciones, practicar todos los actos necesarios para la realizacin de sus objetivos, en especial contratar, adquirir o enajenar bienes muebles, e inmuebles, comparecer en juicio, conservar fondos y hacer transferencias.
23
Art. 35 del Tratado de Asuncin.
24
Roberto Ruiz Daz Labrano. MERCOSUR, Integracin y Derecho. Ediciones Ciudad
Argentina, Buenos Aires. Ao 1998.

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R. RUIZ DAZ LABRANO

emanadas de los rganos e incluso con las normas de fuente interna que incorporan
o internalizan la normativa del MERCOSUR, as como tambin por medio de los
acuerdos que se celebran con otras Estados o entidades similares.
Como fuente, las normas originarias al igual que las normas derivadas, participan
de un derecho complejo para una temtica multidisciplinaria, que participa, entre
otras y en general, de bases vinculadas al Derecho Internacional Pblico, al Derecho
Constitucional, al Derecho Administrativo y al Derecho Econmico o Comercial de
los Estados parte, pero que adquiere singularidad como Derecho de la Integracin,
por su objetivo, la estructuracin de un esquema destinado a que los Estados parte
busquen en comn alcanzar niveles propuestos de integracin.
Coincidimos as con que .. el sistema normativo de un esquema de integracin
contiene normas constitucionales, dispositivas y reglamentarias. En virtud de
reglas expresas o de acuerdo con criterios implcitos, estas disposiciones estn
relacionadas entre s de manera coherente y orgnica.
Por esta razn se considera que dicho sistema es un verdadero orden jurdico,
un sistema normativo autosuficiente, en el sentido de que contienen en s mismo
todos los elementos para su desarrollo, interpretacin y aplicacin. Su fundamento
reside en normas del derecho internacional, mientras que su posterior desarrollo
depende, primordialmente del cumplimiento de actos jurdicos de diferente
naturaleza, como son los que se derivan del poder normativo de instituciones
provistas de esta capacidad.25
La particularidad de las normas que conforman el plexo de instrumentos
jurdicos que se generan para y a travs de la integracin acordada por dos o ms
Estados, constituye un ordenamiento jurdico con perfiles propios, tiene como
principal caracterstica el objetivo de la integracin, siendo indiferente que el
sistema adoptado sea intergubernamental o supraestatal y si por la naturaleza de
las normas pudieran ser denominadas comunes o comunitarias, porque de igual
modo participan del Derecho de la Integracin.
Hemos dicho reiteradas veces que El Derecho de la Integracin encarado de
un modo general se presenta como la rama especial que estudia el fenmeno de los
procesos y esquemas jurdicos de integracin, en l encontraremos los elementos
necesarios para discernir la naturaleza especial del orden jurdico, de sus normas y
de sus rganos y de la jerarqua de su normativa..26
Partiendo de las disposiciones constitucionales habilitantes para la integracin,
los Estados acuerdan por medio de instrumentos convencionales internacionales la

Alberto Zelada Castedo, Derecho de la Integracin, BID/INTAL.

Ruiz Daz Labrano, Roberto. MERCOSUR, Integracin y Derecho. Ediciones Ciudad
Argentina, Buenos Aires. Ao 1998.
25
26

180

MERCOSUR

estructuracin del proceso, las fuentes originarias son las que sirven para verificar
el alcance y la legalidad de las normas derivadas que dicten los rganos, si se
encuentran o no dentro del mbito de competencia delegado, cedido o extendido
por los Estados partes a los rganos creados, toda la interpretacin del Derecho del
MERCOSUR, debe ser analizado partiendo de estos instrumentos.
Las normas derivadas en los procesos de integracin, son disposiciones
emanadas de los rganos para la realizacin de los objetivos trazados en los
tratados o protocolos fundamentales, destinados a implementar los mecanismos
necesarios para cumplir con los objetivos del acuerdo y lograr as la evolucin del
proceso de integracin.
Las normas derivadas obligatorias para los Estados partes,27 requieren de
incorporacin al ordenamiento jurdico interno por un acto legislativo y segn
la naturaleza de la norma, a raz del sistema intergubernamental adoptado por
el MERCOSUR en su actual etapa, si bien existen otras que no precisan ser
incorporadas porque slo estn destinadas a impulsar medidas o acciones para el
funcionamiento institucional.
En el caso del MERCOSUR, las normas obligatorias son las dictadas por
los rganos con capacidad decisoria, el Consejo del Mercado Comn CMC, el
Grupo Mercado Comn GMC y la Comisin de Comercio del MERCOSUR
CCM. Son tambin normas obligatorias pero que requieren aprobacin del
Poder Legislativo los protocolos complementarios.28
Los procesos de integracin como uno de sus objetivos, busca la armonizacin
legislativa, de all que como parte del proceso de integracin son impulsados
instrumentos que guardan relacin con la cooperacin jurdica internacional y
complementan el proceso en diversas reas, tambin requieren de ratificacin por
los Estados parte.
V. Sistema Intergubernamental
La integracin busca fundamentalmente objetivos comunes que se pretenden
alcanzar a travs del proceso de integracin, a tal efecto los Estados pueden
optar por instituciones de tipo comunitario, que actan con total independencia
y autonoma respecto a los Estados miembros, en cuyo caso hablamos de las
denominadas supranacionales o supraestatales, o por rganos con dependencia y
sujecin a las directivas o instrucciones del poder central de los Estados parte, en
cuyo caso estamos ante rganos de tipo intergubernamental.

Vase Apartado III del Art. 41 del Protocolo de Ouro Preto.

En el MERCOSUR varios protocolos son notificados como protocolos anexos al ACE 18
de ALADI, por lo que no precisan de ratificacin.
27
28

181

R. RUIZ DAZ LABRANO

En el MERCOSUR, si bien existe un proyecto comn en el proceso de

integracin, los rganos tienen naturaleza intergubernamental, porque no participan
de las competencias propias otorgadas a los rganos comunitarios como los que
posee la Unin Europea.
El Tratado de Asuncin no hizo alusin a que tipo de sistema adhera el
MERCOSUR, generando dudas el objetivo fundamental de alcanzar un Mercado
Comn, si bien se la cuestin qued bien clara a partir del Art. 2 del Protocolo de
Ouro Preto Son rganos con capacidad decisoria, de naturaleza intergubernamental:
el Consejo del Mercado Comn, el Grupo Mercado Comn y la Comisin de
Comercio del MERCOSUR, instituciones con las cuales el Protocolo de Ouro
Preto estableci la nueva estructura orgnica del MERCOSUR.29
El sistema contemplaba a la Comisin Parlamentaria Conjunta (CPC) que
de acuerdo al artculo 26 del Protocolo de Ouro Preto se expide por medio de
Recomendaciones al Consejo del Mercado Comn por medio del Grupo Mercado
Comn. Esta Comisin se transform posteriormente en el Parlamento del
MERCOSUR.
En efecto, En ocasin de la XXVII Cumbre de Presidentes de Ouro Preto,
el 17 de diciembre de 2004 el Consejo del Mercado Comn (CMC) encomend
a la Comisin Parlamentaria Conjunta (CPC) la redaccin de una propuesta de
Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR, con el mandato de
entregarla antes de la finalizacin de 2006. En fecha 9 de diciembre de 2005,
los presidentes de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, firmaron el Protocolo
Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR constituyendo el nuevo organismo.
El Parlamento de MERCOSUR deba comenzar a funcionar antes del 31 de
diciembre de 2006, pero su primera reunin se efectu el 7 de mayo de 2007,

El consejo del Mercado Comn (CMC) de acuerdo al artculo 9 del Protocolo de Ouro
Preto se pronuncia mediante Decisiones, las que son obligatorias para los Estados partes;
II. El Grupo Mercado Comn (GMC) de acuerdo al artculo 15 del Protocolo de Ouro
Preto se pronuncia mediante Resoluciones, las cuales sern obligatorias para los Estados
partes; III. La Comisin de Comercio del MERCOSUR (CCM) de acuerdo al artculo 20
se pronunciar mediante Directivas o Propuestas. Las Directivas son obligatorias para los
Estados partes. IV. La Comisin Parlamentaria Conjunta (CPC) de acuerdo al artculo 26
del Protocolo de Ouro Preto se expide por medio de Recomendaciones al Consejo del
Mercado Comn por medio del Grupo Mercado Comn. Esta Comisin se transform
posteriormente en el Parlamento del MERCOSUR, constituido el 06 de Diciembre 2006,
como representativo de los intereses de los ciudadanos de los Estados partes. MERCOSUR/CMC/DEC. N 23/05 V. El Foro Consultivo Econmico y Social (FCES) tiene de
acuerdo al artculo 29 del Protocolo de Ouro Preto funcin consultiva y se manifiesta mediante Recomendaciones al Grupo Mercado Comn. VI. La Secretara Administrativa del
MERCOSUR (SAM), funciones administrativas, de archivo y de establecer y mantener la
agenda de las reuniones.
29

182

MERCOSUR

de este modo dej de existir la Comisin Parlamentaria Conjunta que funcionaba

desde 1994. Esta entidad ha pasado por diversas etapas, la primera del 31 de
diciembre de 2006 al 31 de diciembre de 2010, periodo en el cual la representacin
estatal estaba compuesta por 18 parlamentarios electos de entre los parlamentarios
nacionales, hasta tanto los Estados parte efectuarn la eleccin por voto directo
en sus elecciones. A la fecha el nico Estado que tiene miembros as electos es
Paraguay que ya efectu elecciones de los parlamentarios en los aos 2008 y 2012.
Una segunda etapa se podra identificar a partir del 1 de enero de 2011 e ira
hasta el 31 de diciembre de 2014. En este periodo el 31 de julio de 2012 Venezuela
incorpor como miembros a sus parlamentarios y se acord adems el sistema
de composicin que tendra el PARLASUR, de modo a que Brasil tendr 75
Parlamentarios, Argentina 43, Venezuela 27, Paraguay y Uruguay se mantendrn
con 18 Parlamentarios respectivamente, parlamentarios que sern electo por los
ciudadanos de los Estados partes a travs del sufragio directo, universal y secreto,
si bien por Decisin CMC N 11/14 el plazo para la realizacin de estas elecciones
fue prorrogado al 31 de diciembre de 2010.
Ahora bien, en la etapa actual de su evolucin y hasta la modificacin del
citado protocolo los rganos son intergubernamentales y consiguientemente las
normas por ellos dictadas son dictadas en los lmites que esta naturaleza implica y
deben ajustarse al procedimiento de incorporacin al ordenamiento jurdico de los
Estados partes, como es propio de este tipo de sistema.
Los rganos del MERCOSUR no tienen una representatividad diferente
a la representacin Estatal, estn dotados de relativa independencia funcional
de derecho internacional que les permite relacionarse con otros esquemas de
integracin en un plano directo, los funcionarios que integran los rganos actan
como representantes de los Estados partes y por tanto tienen dependencia orgnica
y responsabilidad directa ante con los rganos estatales.
VI. Produccin Normativa del MERCOSUR
La normativa derivada emanada de los rganos del MERCOSUR no posee los
alcances de las normas emanadas de rganos comunitarios como los de la Unin
Europea. Sus limitaciones son propias del sistema intergubernamental adoptado,
se refleja entre otros aspectos en el modo en que son producidas y el modo en que
pasan a ser incorporadas al ordenamiento jurdico de los Estados partes.
La produccin de normas se realiza a travs de los rganos a los cuales se
asigna esta capacidad. De acuerdo al artculo 2 del Protocolo de Ouro Preto Son
rganos con capacidad decisoria, de naturaleza intergubernamental: el Consejo
del Mercado Comn, el Grupo Mercado Comn y la Comisin de Comercio
del MERCOSUR, rganos que pueden dictar normas que son vinculantes
obligatorias - para los Estados partes.

183

R. RUIZ DAZ LABRANO

El Consejo del Mercado Comn CMC es el rgano superior del

MERCOSUR, le incumbe la conduccin poltica del proceso de integracin y la
toma de decisiones para asegurar el cumplimiento de los objetivos establecidos
por el Tratado de Asuncin para alcanzar la constitucin final del mercado comn.
Se expide a travs de Decisiones jurdicas, normas que dentro de la estructura
normativa orgnica del MERCOSUR son las de mayor jerarqua.30
Las normas as emitidas son obligatoria para los Estados partes, que deben
incorporarlas a sus respectivos ordenamientos jurdicos, conforme las exigencias
o modalidades requeridas por los rganos internos competentes y la naturaleza
jurdica de la norma a ser internalizada. Entre sus funciones est la de homologar
el Reglamento Interno del Grupo Mercado Comn.31
El hecho de que los rganos en el MERCOSUR sean de naturaleza
intergubernamental, implica que poseen restricciones y limitaciones en la autonoma
de las representaciones de cada Estado para adoptar normas, el mecanismo de
manifestacin de esta restriccin es la necesidad de consenso para la adopcin
de cualquier medida lo que obliga a arduas negociaciones, hecho que condiciona
toda la produccin normativa. El sistema de consenso en general domina toda la
produccin normativa y decisoria en el proceso de integracin.
Con esta importante limitacin resulta sorprendente, como hemos manifestado
en otra oportunidad, que el proceso de integracin haya avanzado tanto en tan
variados campos. Entendemos que ha sido la participacin como representantes
de los Estados parte en los diversos rganos de quienes poseen la competencia
interna de adoptar las respectivas normas, lo que llev a la rpida incorporacin o
internalizacin de los acuerdos arribados en el mbito del MERCOSUR y posibilit
la insercin rpida y expedita en el ordenamiento interno.
La representacin tcnica de cada Estado parte en las reuniones de trabajo, son
las que van definiendo la procedencia o no de ciertas normas a ser adoptadas facilita
la incorporacin al ordenamiento jurdico interno. Esta labor es encomendada
especialmente al Grupo Mercado Comn CMC, rgano creado ya con el propio
Tratado de Asuncin.
Como rgano le corresponde velar, dentro de los lmites de su competencia, por
el cumplimiento del Tratado de Asuncin, de sus Protocolos y acuerdos firmados
en su marco y en especial proponer proyectos de Decisin al Consejo del Mercado
Comn y tomar las medidas necesarias para el cumplimiento de las Decisiones
adoptadas por el Consejo del Mercado Comn.32
Vase artculo 3 del Protocolo de Ouro Preto e igualmente el Artculo 9 del mismo protocolo El Consejo del Mercado Comn se pronunciar mediante Decisiones, las que sern
obligatorias para los Estados partes.
31
Vase artculo 8 inc. XI del Protocolo de Ouro Preto.
32
Vase artculo 14 incisos I, II y III del Protocolo de Ouro Preto.
30

184

MERCOSUR

De acuerdo al artculo 15 del Protocolo de Ouro Preto el Grupo Mercado Comn

se pronuncia mediante Resoluciones, las cuales sern obligatorias para los Estados
partes. Dada la complejidad de ciertos temas son derivados a los Sub Grupos de
Trabajo o a las Comisiones, Comisiones Tcnicas o reuniones especializadas que
estudian y sugieren las medidas a ser adoptadas.
Con la aparicin de la Comisin de Comercio del MERCOSUR CCM,
todas las cuestiones comerciales fueron derivadas a este rgano con capacidad
de dictar normas decisorias y obligatorias en el mbito de su competencia. De
acuerdo al Art. 16 del Protocolo de Ouro Preto A la Comisin de Comercio del
MERCOSUR, rgano encargado de asistir al Grupo Mercado Comn, compete
velar por la aplicacin de los instrumentos de poltica comercial comn acordados
por los Estados partes para el funcionamiento de la unin aduanera, as como
efectuar el seguimiento y revisar los temas y materias relacionados con las polticas
comerciales comunes, con el comercio intra - MERCOSUR y con terceros pases.
Son funciones y atribuciones de la Comisin de Comercio del MERCOSUR
en el mbito normativo, velar por la aplicacin de los instrumentos comunes
de poltica comercial entre los Estados partes del MERCOSUR, las polticas
comerciales con terceros pases, organismos internacionales y respecto a los
acuerdos de comercio; igualmente, considerar y pronunciarse sobre las solicitudes
presentadas por los Estados partes con respecto a la aplicacin y al cumplimiento
del arancel externo comn y de los dems instrumentos de poltica comercial
comn, pero especialmente tomar las decisiones vinculadas a la administracin y a
la aplicacin del arancel externo comn y de los instrumentos de poltica comercial
comn acordados por los Estados partes.33
La Comisin de Comercio del MERCOSUR (CCM) de acuerdo al Art. 20 se
pronuncia mediante Directivas o Propuestas y como hemos visto las Directivas
son obligatorias para los Estados partes. Con la creacin de los Comits de
Trabajo CT, este rgano de apoyo, sugerencia y propuesta ha adquirido
enorme importancia para el desarrollo del ordenamiento jurdico comercial del
MERCOSUR porque ha dinamizado simultneamente todas las reas que abarca
el proceso de integracin.34
Las normas en el MERCOSUR como hemos visto, slo pueden ser adoptadas
por consenso de los representantes de los Estados Parte, el Consejo del Mercado
Comn, el Grupo Mercado Comn o la Comisin de Comercio, podrn as adoptar
las normas conforme a la competencia que le son atribuidas pero en base al consenso,
lo cual implica aceptacin por el funcionario que ostente la representacin oficial
en la reunin respectiva.
Vase artculo 19 del Protocolo de Ouro Preto.
Ruiz Daz Labrano, Roberto. MERCOSUR, Integracin y Derecho. Ediciones Ciudad
Argentina, Buenos Aires. Ao 1998.
33
34

185

R. RUIZ DAZ LABRANO

El Art. 37 del Protocolo de Ouro Preto en tal sentido expresa Las decisiones
de los rganos del MERCOSUR sern tomadas por consenso y con la presencia
de todos los Estados partes. Lo mismo ocurre en los casos de propuestas o
recomendaciones, pero en este caso son derivadas o elevadas a los rganos de
decisin.
Los Estado parte han asumido de forma expresa el compromiso y la obligacin
de adoptar todas las medidas necesarias para asegurar en sus respectivos territorios
el cumplimiento de las normas emanadas de los rganos del MERCOSUR.35 Se
traduce en incorporar en el derecho interno las normativas emanadas de los rganos
del MERCOSUR36 y la obligacin de informar a la Secretara Administrativa
los actos o acciones efectuadas para incorporar el derecho de la integracin
al ordenamiento interno.37 La secretara se encarga a su vez del rgimen de
publicidad.38
En el anlisis del Tratado de Asuncin y el Protocolo de Ouro Preto que
en conjunto conforman la estructura constitucional del MERCOSUR, tiene un
proyecto u objetivo comn En el artculo 1 del Tratado se fija como propsito
de que Los Estados deciden constituir un Mercado Comn 39
El Tratado indica los mecanismos con los cuales se habr de lograr el objetivo
y tiene un propsito o finalidad comn que se pretende alcanzar a travs de
Artculo 38 del Protocolo de Ouro Preto: Los Estados partes se comprometen a adoptar
todas las medidas necesarias para asegurar, en sus respectivos territorios, el cumplimiento
de las normas emanadas de los rganos del MERCOSUR previstos en el artculo 2 de este
Protocolo.
36
La principal crtica que se observa en el sistema es la falta de un mecanismo que permita
establecer uniformidad en la incorporacin por los Estados partes de la normativa integradora.
37
Prrafo nico al artculo 38 del Protocolo de Ouro Preto Los Estados partes informarn
a la Secretara Administrativa del MERCOSUR las medidas adoptadas para este fin.
38
Artculo 39 del Protocolo de Ouro Preto Sern publicados en el Boletn Oficial del
MERCOSUR, ntegramente, en los idiomas espaol y portugus, el tenor de las Decisiones
del Consejo del Mercado Comn, de las Resoluciones del Grupo Mercado Comn, de las
Directivas de la Comisin de Comercio del MERCOSUR y de los Laudos Arbitrales de
solucin de controversias, as como cualquier acto al cual el Consejo del Mercado Comn
o el Grupo Mercado Comn entiendan necesario atribuirle publicidad oficial. De acuerdo
al artculo 40 p.3 Las normas entrarn en vigencia simultneamente en los Estados partes,
30 das despus de la fecha de comunicacin efectuada por la Secretara del MERCOSUR.
39
El Mercado Comn descripto en el propio Tratado implica la libre circulacin de bienes,
servicios y factores productivos entre los pases; la adopcin de un arancel externo comn;
la adopcin de una poltica comercial comn con relacin a terceros Estados o agrupaciones de Estados; La coordinacin de posiciones en foros econmica-comerciales regionales
e internacionales; la coordinacin de polticas macroeconmicas y sectoriales entre los
Estado partes; la armonizacin de las legislaciones en las reas pertinentes, para lograr el
fortalecimiento del proceso de integracin.
35

186

MERCOSUR

sus rganos con capacidad decisoria, que generan normas comunes que deben ser
obligatoriamente incorporadas al ordenamiento jurdico interno por los Estados
parte y que participan cuanto menos de una de las caractersticas propias de los
normas comunitarias, la de ser prevalentes respecto de toda norma interna que se
le contraponga en el mismo mbito de competencia.
En el estado actual de evolucin del MERCOSUR sus rganos no tienen una
representatividad diferente a la representacin Estatal, pero resulta indudable que
a travs de estas competencias delegadas se viene gestando un derecho especial
obligatorio para los Estados partes, los propios rganos y los particulares, que
justifica nuestra conviccin de la construccin de una comunidad jurdica.
VII. El Sistema de Solucin de Controversias
Todo acuerdo internacional destinado a la integracin debe prever un
sistema de solucin de los conflictos o controversias que surjan con motivo de
la interpretacin y la aplicacin de su normativa, el sistema se fortalece con la
profundizacin de la integracin y la competencia que se atribuya a los rganos o
institucin creada para resolver las controversias.
El sistema de solucin de controversias del MERCOSUR fue introducido en
el Tratado de Asuncin en sus anexos sin mayor precisin,40 en realidad qued
supeditado a una reglamentacin posterior que sobrevino con otro instrumento
provisorio,41 el Protocolo de Brasilia para la Solucin de Controversias. 42
El sistema era casi inexistente al momento de la suscripcin del Tratado de
Asuncin, con el Anexo III al Tratado de Asuncin, un instrumento visiblemente
insuficiente, se pretendi enfrentar la primera fase, de acuerdo a una breve
enunciacin se ocupa sucintamente de: 1. El alcance de la regulacin; 2.Su mbito

El Grupo Mercado Comn -su rgano dinamizador- deba elevar al Consejo del Mercado
Comn, en un trmino no mayor a los ciento veinte das de la entrada en vigor del Tratado,
una propuesta de Sistema de Solucin de Controversias para el periodo de transicin, qued establecido as que antes del 31 de diciembre de 1994 los Estados partes deban adoptar
un sistema de solucin de controversias para el Mercado Comn.
41
Se previ en el en el propio Tratado un cronograma dentro del cual se pretenda adaptar el sistema de solucin de controversias adecuado a la evolucin del MERCOSUR,
a saber: 1. Desde la entrada en vigor del Tratado de Asuncin hasta un plazo no mayor
de ciento veinte das, para instrumentar el sistema. 2. Desde la entrada en vigencia del
nuevo documento hasta finalizar la etapa de transicin, fijado inicialmente el 31 de diciembre de 1994, y prorrogado posteriormente. 3. A partir de la puesta en marcha del
MERCOSUR, el 1 de enero de 1995, en que se adoptara un Sistema Permanente de
Solucin de Controversias.
42
Artculo 34 del Protocolo de Brasilia El presente Protocolo permanecer vigente hasta
que entre en vigor el Sistema Permanente de Solucin de Controversias para el Mercado
Comn a que se refiere el numeral 3 del Anexo III del tratado de Asuncin.
40

187

R. RUIZ DAZ LABRANO

de aplicacin, y 3. El procedimiento. El sistema surge realmente a partir del Protocolo

de Brasilia43 que crea la posibilidad de integrar Tribunales Ad Hoc TAH.44
Respecto a los sujetos que podran recurrir al, slo se haca referencia a los Estados
y en lo que se refiere al mbito de aplicacin, no exista mencin alguna sobre el alcance
de la interpretacin, declaracin de nulidad o efectos posibles a raz del incumplimiento.
En toda la primera etapa del MERCOSUR, el procedimiento era absolutamente
insuficiente, pretenda resolver los posibles conflicto exclusivamente por medio de
negociaciones directas entre las partes involucradas, la mediacin o buenos oficios
a travs del Grupo Mercado Comn y la intervencin del Consejo del Mercado
Comn con facultad de emitir recomendaciones que no tenan carcter vinculante
ni obligatoria. El Sistema de Solucin de Controversias en el MERCOSUR a partir
del Protocolo Brasilia ha sido arbitral.
El actual sistema jurdico de solucin de controversias del MERCOSUR,
fue establecido por el Protocolo de Olivos suscrito el 18 de febrero de 2002,45
complementado por otros instrumentos:
EL Reglamento del Protocolo de Olivos segn Decisin CMC N 37/03.
El Procedimiento para atender casos excepcionales de urgencia aprobado por
Decisin CMC N 23/04, medida prevista en el art. 24 del Protocolo de Olivos.
La Reglas de Procedimiento del Tribunal Permanente de Revisin aprobadas
por Decisin CMC N 30/05.
El Reglamento del Procedimiento para la solicitud de Opiniones Consultivas
al Tribunal Permanente de Revisin por los Tribunales Superiores de
Justicia que fuera aprobado por Decisin CMC N 02/07.
Se pueden incluir como instrumentos internos que reglamentan el
procedimiento interno para la formulacin de opiniones consultivas la
Suscrito el 31 de diciembre 1991, en vigor desde abril 1993. El Protocolo de Ouro Preto
incorpor al sistema del Protocolo de Brasilia la intervencin de la Comisin de Comercio
del MERCOSUR en las reclamaciones relacionadas a su rea de competencia. En ambos
casos, tanto el sistema introducido por el Protocolo de Brasilia como la extensin efectuada
por el Protocolo de Ouro Preto, son considerados de carcter provisional.
44
Los Tribunales Ad Hoc TAH se integran con tres miembros propuestos y electos de
la lista de doce posibles rbitros que designan los Estados partes. Cada Estado parte en la
controversia elige un Titular y un Suplente de la citada lista y el tercer rbitro es electo de
comn acuerdo o por sorteo, no pudiendo se nacional del Estado parte en controversia.
45
El Protocolo de Olivos suscrito el 18 de febrero de 2002 entr en vigor en enero de 2004,
establece el nuevo Sistema de Solucin de Controversias en el MERCOSUR. La sede del
Tribunal es el edificio Villa Rosalba en la capital paraguaya, por cuyo motivo se refiere
a Asuncin como Capital Jurdica del MERCOSUR.
43

188

MERCOSUR

Acordada N 13/2008 de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin - 18 de

junio de 2008, la Emenda Regimental N 48 de 03 de abril de 2012 de la
Repblica Federativa del Brasil emitida por el Supremo Tribunal Federal,
la Acordada N 549 del 11 de noviembre de 2008 de la Corte Suprema de
Justicia de la Repblica del Paraguay y la Acordada N 7604 24 de agosto de
2007 de la Suprema Corte de Justicia de la Repblica Oriental del Uruguay.
Alejandro Perotti46 considera que se debera referir tambin como parte del
sistema de solucin de controversias el Anexo del Protocolo de Ouro Preto sobre
Procedimiento General para Reclamaciones ante la Comisin de Comercio del
MERCOSUR; as como las Decisiones CMC N 18/02, Reglamento del Anexo
al Protocolo de Ouro Preto Procedimiento General para Reclamaciones ante la
Comisin de Comercio del MERCOSUR; 17/04, Fondo Especial para Controversias;
26/04, 18/06, 38/07, 41/07 y 42/07, todas sobre Designacin de los rbitros del
Tribunal Permanente de Revisin del MERCOSUR (prrroga y renuncia).
El sistema se completa en su actual estructura jurdica con el Protocolo de
Olivos que crea el Tribunal Permanente de Revisin TPR, sin prescindir de los
Tribunales Ad Hoc TAH, que prev una etapa no contenciosa o pre contenciosa,47
las negociaciones directas y la mediacin del Grupo Mercado Comn GMC, y
una etapa que podramos llamar jurisdiccional por la integracin e intervencin
de un Tribunal Arbitral Ad Hoc y si se recurriera el laudo, por la intervencin del
Tribunal Permanente de Revisin.
En concreto, el sistema busca que los Estados partes resuelvan sus diferencias
en lo posible a travs de negociaciones directas48 por un breve espacio de tiempo,
Elementos bsicos para la constitucin de un Tribunal de Justicia del MERCOSUR por
Alejandro D. Perotti, publicado en La Ley Argentina, AO LXXII N 251
47
En la fase no contenciosa los conflictos procuran resolverse mediante negociaciones
directas (arts. 4 y 5 PO). Vencidos los plazos para ello sin que la controversia obtenga
solucin, cualquiera de los Estados partes podr iniciar directamente el procedimiento arbitral previsto, o de comn acuerdo entre ambos, someter la controversia a consideracin
del GMC (art.6 P.O). Instada la apertura de esta nueva etapa, el GMC evaluar la situacin
denunciada, dar oportunidad a las partes para que expongan sus posiciones, y requerir
el asesoramiento de expertos cuando lo estime necesario. Al trmino de esta fase el GMC
formular las recomendaciones que estime oportunas a los Estados partes en la controversia tendientes a la resolucin del conflicto (arts. 6, 7 y 8 PO). Concluida esa etapa sin que
la controversia haya encontrado solucin, comienza la fase jurisdiccional.
48
Protocolo de Olivos: CAPTULO IV NEGOCIACIONES DIRECTAS. Art. 4 Negociaciones Los Estados partes en una controversia procurarn resolverla, ante todo, mediante negociaciones directas. Art. 5 Procedimiento y plazo 1. Las negociaciones directas
no podrn, salvo acuerdo entre las partes en la controversia, exceder un plazo de quince
(15) das a partir de la fecha en que una de ellas le comunic a la otra la decisin de iniciar
la controversia. 2. Los Estados partes en una controversia informarn al Grupo Mercado
Comn, a travs de la Secretara Administrativa del MERCOSUR, sobre las gestiones que
se realicen durante las negociaciones y los resultados de las mismas.
46

189

R. RUIZ DAZ LABRANO

si no se alcanza un acuerdo las partes tendrn como opcin recurrir ante el

Grupo Mercado Comn o recurrir directamente al procedimiento arbitral en
las instancias previstas, que diferencia el sistema anterior bajo el rgimen del
Protocolo de Brasilia.49
La etapa jurisdiccional o arbitral jurisdiccional se produce a instancia de
cualquiera de los Estados partes, que podr comunicar a la Secretara su intencin
de recurrir al procedimiento arbitral con intervencin de un Tribunal Arbitral
Ad Hoc TAH, tambin podr acordar con el Estado Parte en la controversia
someter la cuestin como instancia nica directamente al TPR.50
De este modo, segn sea el caso, se compondr el TAH o si existiere acuerdo
se recurrir directamente ante el Tribunal Permanente de Revisin, ambos
tribunales se expiden por medio de Laudos, el del primero ser recurrible ante el

Art. 6 del Protocolo de Brasilia. Procedimiento optativo ante el GMC 1. Si mediante las negociaciones directas no se alcanzare un acuerdo o si la controversia fuere
solucionada solo parcialmente, cualquiera de los Estados partes en la controversia
podr iniciar directamente el procedimiento arbitral previsto en el Captulo VI. 2. Sin
perjuicio de lo establecido en el numeral anterior, los Estados partes en la controversia podrn, de comn acuerdo, someterla a consideracin del Grupo Mercado Comn.
i) En este caso, el Grupo Mercado Comn evaluar la situacin, dando oportunidad
a las partes en la controversia para que expongan sus respectivas posiciones requiriendo, cuando considere necesario, el asesoramiento de expertos seleccionados de
la lista a que hace referencia el artculo 43 del presente Protocolo. ii) Los gastos que
irrogue este asesoramiento sern sufragados en montos iguales por los Estado partes
en la controversia o en la proporcin que determine el Grupo Mercado Comn. 3. La
controversia tambin podr ser llevada a la consideracin del Grupo Mercado Comn
si otro Estado, que no sea parte en la controversia, requiriera justificadamente tal
procedimiento al trmino de las negociaciones directas. En ese caso, el procedimiento
arbitral iniciado por el Estado Parte demandante no ser interrumpido, salvo acuerdo
entre los Estados partes en la controversia.
50
Art. 23 del Protocolo de Olivos. Acceso directo al Tribunal Permanente de Revisin. 1. Las partes en una controversia, culminado el procedimiento establecido
en los artculos 4 y 5 de este Protocolo, podrn acordar expresamente someterse directamente y en nica instancia al Tribunal Permanente de Revisin, en cuyo caso
ste tendr las mismas competencias que un Tribunal Arbitral Ad Hoc y regirn, en
lo pertinente, los artculos 9, 12, 13, 14, 15 y 16 del presente Protocolo. 2. En este
supuesto los laudos del Tribunal Permanente de Revisin sern obligatorios para los
Estados partes en la controversia a partir de la recepcin de la respectiva notificacin,
no estarn sujetos a recurso de revisin y tendrn con relacin a las partes fuerza de
cosa juzgada..
49

190

MERCOSUR

TPR51 el cual de conformidad al Art. 22 del Protocolo de Olivos52 podr confirmar,

modificar o revocar los fundamentos jurdicos del TAH, laudo que ser definitivo
y prevalece sobre lo decidido por este, el pronunciamiento ser obligatorio para los
Estados partes en la controversia.53
De acuerdo al Art. 27 del Protocolo de Olivos Los laudos debern ser
cumplidos en la forma y con el alcance con que fueron dictados. La adopcin de
medidas compensatorias en los trminos de este Protocolo no exime al Estado
parte de su obligacin de cumplir el Laudo.
VIII. Constitucin e Intervencin de los Tribunales Ad Hoc
La intervencin del GMC en la etapa previa a la constitucin de un tribunal
arbitral, se limita a recomendaciones a las partes dentro de un procedimiento que
no exceder de treinta das54 y si no se arribare a una solucin, cualquiera de los
Estados partes de la controversia podr solicitar la constitucin de un Tribunal
Arbitral Ad Hoc, lo cual ser comunicado al otro estado involucrado y al Grupo
Mercado Comn.55 Esta etapa podr igualmente ser obviada.

Art. 17 del Protocolo de Olivos. Recurso de revisin. 1. Cualquiera de las partes en la

controversia podr presentar un recurso de revisin al Tribunal Permanente de Revisin,
contra el laudo del Tribunal Arbitral Ad Hoc en un plazo no superior a quince (15) das a
partir de la notificacin del mismo. 2. El recurso estar limitado a las cuestiones de derecho
tratadas en la controversia y a las interpretaciones jurdicas desarrolladas en el laudo del
Tribunal Arbitral Ad Hoc. 3. Los laudos de los Tribunales Ad Hoc dictados en base a los
principios ex aequo et bono no sern susceptibles del recurso de revisin. 4. La Secretara
Administrativa del MERCOSUR tendr a su cargo las gestiones administrativas que le
sean encomendadas para el desarrollo de los procedimientos y mantendr informados a los
Estados partes en la controversia y al Grupo Mercado Comn..
52
Art. 22 del Protocolo de Olivos. Alcance del pronunciamiento. 1. El Tribunal Permanente de Revisin podr confirmar, modificar o revocar los fundamentos jurdicos y las
decisiones del Tribunal Arbitral Ad Hoc. 2. El laudo del Tribunal Permanente de Revisin
ser definitivo y prevalecer sobre el laudo del Tribunal Arbitral Ad Hoc.
53
Art. 26 del Protocolo de Olivos Obligatoriedad de los laudos. 1. Los laudos de los
Tribunales Arbitrales Ad Hoc son obligatorios para los Estados partes en la controversia
a partir de su notificacin y tendrn, con relacin a ellos, fuerza de cosa juzgada si transcurrido el plazo previsto en el Artculo 17.1 para interponer el recurso de revisin, ste
no fuere interpuesto. 2. Los laudos del Tribunal Permanente de Revisin son inapelables,
obligatorios para los Estados partes en la controversia a partir de su notificacin y tendrn,
con relacin a ellos, fuerza de cosa juzgada..
54
Art. 8 del Protocolo de Olivos. Plazo para la intervencin y el pronunciamiento del
GMC procedimiento descripto en el presente Captulo no podr extenderse por un plazo
superior a treinta (30) das a partir de la fecha de la reunin en que la controversia fue sometida a consideracin del Grupo Mercado Comn.
55
Art. 9 del Protocolo de Olivos.
51

191

R. RUIZ DAZ LABRANO

El procedimiento indica que el TAH se integrar con tres rbitros titulares,

electos por cada Estado Parte de la controversia, cuya designacin se efectuar
dentro de los quince das de que se les haya comunicado la decisin de arbitrar.
Cada parte designar igualmente un suplente.
La falta de designacin del rbitro, llevar a la designacin por sorteo de la
lista de rbitros prevista para este efecto,56 no pudiendo ser electos los rbitros
de la nacionalidad de las partes en la controversia.57 Los Estados partes en la
Art. 11 del Protocolo de Olivos. Listas de rbitros. 1. Cada Estado Parte designar doce (12) rbitros, que integrarn una lista que quedar registrada en la Secretara
Administrativa del MERCOSUR. La designacin de los rbitros, conjuntamente con el
curriculum vitae detallado de cada uno de ellos, ser notificada simultneamente a los
dems Estados partes y a la Secretara Administrativa del MERCOSUR. i) Cada Estado
parte podr solicitar aclaraciones sobre las personas designadas por los otros Estados
partes para integrar la lista a que hace referencia el prrafo anterior, dentro del plazo de
treinta (30) das, contado a partir de dicha notificacin. ii) La Secretara Administrativa
del MERCOSUR notificar a los Estados partes la lista consolidada de rbitros del
MERCOSUR, as como sus sucesivas modificaciones. 2. Cada Estado parte propondr
asimismo cuatro (4) candidatos para integrar la lista de terceros rbitros. Al menos uno
de los rbitros indicados por cada Estado Parte para esta lista no ser nacional de ninguno de los Estados partes del MERCOSUR. i) La lista deber ser notificada a los dems
Estados partes a travs de la Presidencia Pro Tempore, acompaada por el currculum
vitae de cada uno de los candidatos propuestos. ii) Cada Estado parte podr solicitar
aclaraciones respecto de las personas propuestas por los dems Estados partes o presentar objeciones justificadas a los candidatos indicados, conforme con los criterios
establecidos en el artculo 35, dentro del plazo de treinta (30) das contado desde que
esas propuestas le sean notificadas. Las objeciones debern ser comunicadas a travs
de la Presidencia Pro Tempore al Estado Parte proponente. Si en un plazo que no podr
exceder de treinta (30) das contado desde su notificacin no se llegare a una solucin,
prevalecer la objecin. iii) La lista consolidada de terceros rbitros y sus sucesivas
modificaciones, acompaada del curriculum vitae de los rbitros ser comunicada por
la Presidencia Pro Tempore a la Secretara Administrativa del MERCOSUR, que la
registrar y notificar a los Estados partes..
57
Art. 10 del Protocolo de Olivos Composicin del Tribunal Arbitral Ad Hoc 1. El procedimiento arbitral se sustanciar ante un Tribunal Ad Hoc compuesto de tres (3) rbitros.
2. Los rbitros sern designados de la siguiente manera: i) Cada Estado parte en la controversia designar un (1) rbitro titular de la lista prevista en el Artculo 11.1, en el plazo
de quince (15) das, contado a partir de la fecha en que la Secretara Administrativa del
MERCOSUR haya comunicado a los Estados partes en la controversia la decisin de uno
de ellos de recurrir al arbitraje. Simultneamente designar, de la misma lista, un (1) rbitro suplente para remplazar al titular en caso de incapacidad o excusa de ste en cualquier
etapa del procedimiento arbitral. ii) Si uno de los Estados partes en la controversia no hubiera nombrado sus rbitros en el plazo indicado en el numeral 2 i), ellos sern designados
por sorteo, por la Secretara Administrativa del MERCOSUR dentro del trmino de dos
(2) das, contado a partir del vencimiento de aquel plazo, entre los rbitros de ese Estado
de la lista prevista en el Artculo 11.1.
56

192

MERCOSUR

controversia designarn de comn acuerdo al tercer rbitro, que presidir el

Tribunal Arbitral Ad Hoc.58
Las Partes designarn sus representantes ante el TAH y podrn designar
igualmente asesores para la defensa de sus intereses y derechos en la controversia.59
Se prev la posibilidad de unificacin de representacin si dos o ms Estados partes
tuvieren la misma posicin en la controversia, la designacin del rbitro en tal caso
ser de comn acuerdo.60
En lo que guarda relacin al objeto y alcance de la controversia, conforme al
Art. 14 del Protocolo de Olivos ser determinado por los escritos de presentacin
y de respuesta presentados ante el Tribunal Arbitral Ad Hoc, no pudiendo ser
ampliado posteriormente, esto es, la limitacin de los planteamientos determina
el mbito de la controversia, el planteamiento deber estar basado en la cuestiones
que fueron consideradas en las etapas previas. En general debe contener todos los
recaudos propios de una demanda, una relacin de hecho y el derecho en que se
funda cada posicin.61
Si existe presuncin fundada de que el mantenimiento de la situacin pudiera
ocasionar daos graves e irreparables a una de la Partes en la controversia, el

Art. 4 numeral 3 del Protocolo de Olivos El rbitro Presidente ser designado de la

siguiente manera: i) Los Estados partes en la controversia designarn de comn acuerdo al
tercer rbitro, que presidir el Tribunal Arbitral Ad Hoc, de la lista prevista en el Artculo
11.2 iii), en el plazo de quince (15) das, contado a partir de la fecha en que la Secretara
Administrativa del MERCOSUR haya comunicado a los Estados partes en la controversia
la decisin de uno de ellos de recurrir al arbitraje. Simultneamente designarn, de la misma lista, un rbitro suplente para remplazar al titular en caso de incapacidad o excusa de
ste en cualquier etapa del procedimiento arbitral..
59
Artculo 12 Representantes y asesores. Los Estados partes en la controversia designarn
sus representantes ante el Tribunal Arbitral Ad Hoc y podrn tambin designar asesores
para la defensa de sus derechos
60
Artculo 13 Unificacin de representacin. Si dos o ms Estados Partes sostuvieren la
misma posicin en una controversia, podrn unificar su representacin ante el Tribunal
Arbitral Ad Hoc y designarn un rbitro de comn acuerdo, en el plazo establecido en el
artculo 10. 2 i).
61
Artculo 14 Objeto de la controversia. 1. El objeto de la controversia quedar determinado por los escritos de presentacin y de respuesta presentados ante el Tribunal Arbitral
Ad Hoc, no pudiendo ser ampliado posteriormente. 2. Los planteamientos que las partes
realicen en los escritos mencionados en el numeral anterior se basarn en las cuestiones
que fueron consideradas en las etapas previas, contempladas en el presente Protocolo y en
el Anexo al Protocolo de Ouro Preto. 3. Los Estados partes en la controversia informarn al
Tribunal Arbitral Ad Hoc en los escritos mencionados en el numeral 1 del presente artculo
sobre las instancias cumplidas con anterioridad al procedimiento arbitral y harn una exposicin de los fundamentos de hecho y de derecho de sus respectivas posiciones.
58

193

R. RUIZ DAZ LABRANO

TAH podr dictar las medidas provisionales que considere apropiadas a efectos de
prevenir daos, podr dejarlas sin efecto del mismo modo.62
Una vez efectuadas las presentaciones y culminado el procedimiento, el TAH
deber dictar el laudo dentro de un plazo de sesenta das prorrogables por treinta
das a decisin del tribunal, el plazo se contar a partir de la comunicacin de la
aceptacin del rbitro que presidir el colegiado arbitral. El laudo es obligatorio,
pero puede ser recurrido ante el Tribunal Permanente de Revisin.
IX. El Tribunal Permanente de Revisin
El Protocolo de Olivos indica que el Tribunal Permanente de Revisin se
integra con cinco juristas como miembros titulares e igual cantidad de suplentes,
nacionales de los Estados parte, duran dos aos y pueden ser relectos. El quinto
rbitro es electo de una lista de ocho miembros propuestos, dos por cada Estado
parte y dura en el cargo tres aos renovable. Los miembros electos deben estar en
disponibilidad permanente pero no tienen la obligacin de residir en la ciudad de
la sede del Tribunal.
El mbito de competencia previsto en el Protocolo de Olivos63 para el Tribunal
Permanente de Revisin est limitado a las controversias entre los Estados Parte y
las que se presentaran entre los rganos del MERCOSUR, excluye as la posibilidad
de que se pueda instar directamente el procedimiento de constitucin del Tribunal
Ad Hoc o de recurrir directamente al TPR. Esta situacin fue determinante en el
Laudo 1/2012 del Tribunal Permanente de Revisin
En cuanto a los reclamos de particulares pueden ser con motivo de la
sancin o aplicacin, por cualquiera de los Estados partes, de medidas legales o
administrativas de efecto restrictivo, discriminatorias o de competencia desleal, en

Art. 15 del Protocolo de Olivos. Medidas provisionales. 1. El Tribunal Arbitral Ad Hoc

podr a solicitud de la parte interesada y en la medida en que existan presunciones fundadas de que el mantenimiento de la situacin pueda ocasionar daos graves e irreparables a
una de las partes en la controversia, dictar las medidas provisionales que considere apropiadas para prevenir tales daos. 2. El Tribunal podr, en cualquier momento, dejar sin
efecto dichas medidas. 3. En el caso en que el Laudo fuera objeto de recurso de revisin,
las medidas provisionales que no hubiesen quedado sin efecto antes de dictarse el mismo,
se mantendrn hasta su tratamiento en la primera reunin del Tribunal Permanente de Revisin, que deber resolver sobre su continuidad o cese..
63
De acuerdo al Art 1 del Protocolo de Olivos corresponde a Las controversias que surjan
entre los Estados partes sobre la interpretacin, aplicacin o incumplimiento del Tratado
de Asuncin, del Protocolo de Ouro Preto, de los protocolos y acuerdos celebrados en el
marco del Tratado de Asuncin, de las Decisiones del Consejo Mercado Comn, de las
Resoluciones del Grupo Mercado Comn y de las Directivas de la Comisin de Comercio
del MERCOSUR, sern sometidas a los procedimientos establecidos en el presente Protocolo.
62

194

MERCOSUR

violacin del Tratado de Asuncin y de los acuerdos celebrados en el marco del

mismo, de las decisiones del CMC o de las resoluciones del GMC (art. 39 PO).
Los reclamos se harn ante la seccin nacional y corresponder a esta verificar y
decidir impulsar o no el procedimiento previsto para la solucin de controversias.64
Se constituye como un rgano permanente, con miembros permanentes65
designados por un determinado periodo de tiempo y con sede permanente en la
ciudad de Asuncin,66 un paso sin duda significativo para el establecimiento de un
rgano con mayores poderes y competencias jurisdiccionales.
La creacin del Tribunal Permanente de Revisin representa un hito resaltante
en el MERCOSUR, y ms all de que an no se haya logrado dotarlo de una
funcionalidad que satisfaga la idea de un rgano que brinde respuestas efectivas
a todos los conflictos que puedes derivar de la aplicacin o interpretacin de la
norma del MERCOSUR, consideramos como uno de los pasos ms importantes
para la solucin de los conflictos.
As como es el Tribunal de Justicia de la Unin Europea constituye la
representacin jurisdiccional de la justicia comunitaria, el Tribunal Permanente de
Revisin TPR se convierte en la representacin ms visible de la justicia en el
MERCOSUR para dirimir los conflictos relacionados con la aplicacin o la falta
de aplicacin de las fuentes normativas.
La estructura organizativa del Tribunal Permanente de Revisin (TPR)
comprende a los rbitros designados conforme lo dispone el Art. 18 Protocolo
de Olivos (PO) y la Secretara del Tribunal (ST), segn el Art. 35 de la decisin
CMC/DEC N37/03. Esta secretara est compuesta por un Secretario nacional de
cualquiera de los Estados partes, designado por el Consejo de Mercado Comn
por concurso de mritos, y cuatro reas bajo su supervisin indispensables para el
funcionamiento del TPR.
Art. 40 del Protocolo de Olivos Inicio del trmite 1. Los particulares afectados formalizarn los reclamos ante la Seccin Nacional del Grupo Mercado Comn del Estado parte
donde tengan su residencia habitual o la sede de sus negocios. 2. Los particulares debern
aportar elementos que permitan determinar la verosimilitud de la violacin y la existencia o
amenaza de un perjuicio, para que el reclamo sea admitido por la Seccin Nacional y para
que sea evaluado por el Grupo Mercado Comn y por el grupo de expertos, si se lo convoca..
65
Art. 19 del Protocolo de Olivos Disponibilidad permanente. Los integrantes del Tribunal Permanente de Revisin, una vez que acepten su designacin, debern estar disponibles
de modo permanente para actuar cuando se los convoque..
66
Art. 38 del Protocolo de Olivos. Sede. La Sede del Tribunal Permanente de Revisin
ser la ciudad de Asuncin. No obstante, por razones fundadas el Tribunal podr reunirse,
excepcionalmente, en otras ciudades del MERCOSUR. Los Tribunales Arbitrales Ad Hoc
podrn reunirse en cualquier ciudad de los Estados partes del MERCOSUR., concuerda
con el Art. 45 del Reglamento del Protocolo de Olivos Sede La sede del TPR ser la ciudad de Asuncin y la Repblica del Paraguay determinar el local de su funcionamiento..
64

195

R. RUIZ DAZ LABRANO

De lo expuesto se extrae que slo los Estados partes pueden intervenir en un

procedimiento de solucin de controversias, 67los particulares slo intervienen
a travs de sus secciones nacionales, por lo que no tienen acceso directo a los
procedimientos previstos por el sistema de solucin de controversias.
En cuanto a su competencia, el Tribunal Permanente de Revisin TPR,68
oficia de rgano de revisin de los laudos emitidos por los Tribunales Ad Hoc
TAH, o acta directamente como instancia nica, de mediar acuerdo entre los
Estados partes en la controversia y para evacuar opiniones consultivas
X. Las Opiniones Consultivas
El Protocolo de Olivos y su Reglamentacin otorgaron al Tribunal Permanente
de Revisin la posibilidad de evacuar opiniones consultivas, esta institucin se
constituye un instrumento fundamental para armonizar la interpretacin armnica
del derecho, un enorme paso destinado a garantizar la seguridad jurdica en la
aplicacin e interpretacin coherente del Derecho del MERCOSUR.
Las opiniones consultivas no tienen carcter vinculante a diferencia de las
denominadas cuestiones prejudiciales sobre las cuales el Tribunal de Justicia de la
Unin Europea emite resoluciones que s la tienen.
El Protocolo de Olivos dispuso que el Consejo del Mercado Comn podr
establecer mecanismos relativos a la solicitud de opiniones consultivas sobre
las fuentes jurdicas del MERCOSUR ante el Tribunal Permanente de Revisin
TPR,69 rgano al cual otorg la potestad de evacuar opiniones consultivas pero
con los alcances y lmites establecidos por la reglamentacin.70
El Protocolo de Olivos en su artculo 3 dispuso El Consejo del Mercado Comn
podr establecer mecanismos relativos a la solicitud de opiniones consultivas al
Tribunal Permanente de Revisin definiendo su alcance y sus procedimientos.

Art. 1 del Protocolo de Olivos PO y 43 POP).

El Tribunal Permanente del MERCOSUR, implica la posibilidad de contar con jueces
o como an se los denomina rbitros de mayor permanencia, teniendo en cuenta que el
Sistema del Protocolo de Brasilia slo admita el sistema arbitral Ad Hoc.
69
El Tribunal Permanente, est integrado por cinco rbitros. Cada Estado parte del MERCOSUR designar un rbitro y su suplente por un perodo de dos aos, renovable por no
ms de dos perodos consecutivos. El quinto rbitro, es designado por un perodo de tres
aos no renovable salvo acuerdo en contrario de los Estados partes, ser elegido por unanimidad de los Estados partes, de la lista a que hace referencia este numeral, por lo menos
tres meses antes de la expiracin del mandato del quinto rbitro en ejercicio. Dicho rbitro
tendr la nacionalidad de alguno de los Estados partes del MERCOSUR.
70
MERCOSUR/CMC/DEC. N 37/03.
67
68

196

MERCOSUR

Introdujo por tanto la posibilidad de que las posibilidad de que las opiniones
consultivas evacuadas por el TPR, sean vinculantes y obligatorias. En ese momento no
estableci el procedimiento ni especific si las consultas versaran exclusivamente sobre
cuestiones normativas relacionadas a las fuentes jurdicas del MERCOSUR, si podran
tener presente las consideraciones de hechos o si se limitaran a la compatibilidad
normativa entre fuentes jurdicas comunes y las fuentes nacionales de los Estados parte.
Tampoco determin quienes estaran legitimados para plantear las consultas, es
decir si se limitaban a los Estado partes, o tambin a las instituciones, los rganos
judiciales nacionales, los Tribunales Ad Hoc y los particulares y si las consultas
seran directas o indirectas.71
No se explicit si las opiniones tendran carcter vinculante, si operaran con
efecto integrador del derecho o si slo sera interpretativa sin carcter vinculante,
todas estas cuestiones quedaron sujetas a la decisin del Consejo Mercado Comn,
incluyendo como sealremos la oportunidad de su aplicacin.
La cuestin qued resuelta por medio de la Reglamentacin efectuada por el
Consejo del Mercado Comn por medio de la Decisin N 37/03, que constituye
el instrumento normativo que habilita el mecanismo consultivo pero sin que la
respuesta tenga carcter vinculante.
Se perdi as - por lo menos temporalmente - la oportunidad de ir generando
una jurisprudencia armnica del derecho de la integracin que por el efecto
vinculante fuera moldeando la aplicacin e interpretacin del derecho comn.
Segn lo expuesto, sin embargo, teniendo en cuenta la facultad delegada por
el Protocolo de Olivos al Consejo del Mercado Comn, ste puede modificar la
reglamentacin y autorizar el alcance vinculante a las opiniones consultivas.
XI. Aspectos Fundamentales sobre las Opiniones Consultivas
1. La habilitacin para la formulacin de opiniones consultivas al Tribunal
Permanente de Revisin ha sido establecida por el Protocolo de Olivos para
la Solucin de Controversias en el MERCOSUR. En su Art. 3 del Protocolo
se autoriza al Consejo Mercado Comn la competencia para establecer
mecanismos relativos a la solicitud de opiniones consultivas al TPR, definiendo
su alcance y procedimientos.72
Por ejemplo, consulta directa por los rganos institucionales, los Estados parte, los rganos judiciales nacionales, los particulares, los dems rganos, o consultas indirectas a
travs de las instituciones.
72
Protocolo de Olivos. Captulo III. Opiniones Consultivas. Art, 3 Rgimen de solicitud El
Consejo del Mercado Comn podr establecer mecanismos relativos a la solicitud de opiniones
consultivas al Tribunal Permanente de Revisin definiendo su alcance y sus procedimientos.
71

197

R. RUIZ DAZ LABRANO

2. Estn legitimados para solicitar opiniones consultivas al Tribunal Permanente

de Revisin del MERCOSUR todos los Estados partes, para la cual debern
actuar conjuntamente para la formulacin del requerimiento. Tambin estn
habilitados para su requerimiento los rganos con capacidad decisoria, el
Consejo del Mercado Comn CCM, el Grupo Mercado Comn GMC y la
Comisin de Comercio del MERCOSUR CCM. Estn igualmente habilitados
los Tribunales Superiores de los Estados partes con jurisdiccin nacional73 y
el Parlamento del MERCOSUR.74 La reglamentacin del Protocolo de Olivos
seala igualmente a los legitimados para su formulacin.75
3. La habilitacin para formular opiniones consultivas al Tribunal Permanente de
Revisin establecido por el Protocolo de Olivos para la Solucin de Controversias
en el MERCOSUR, tiene un paralelo importante con el procedimiento previsto
en la Unin Europea para el planteamiento de cuestiones prejudiciales76
Reglamento del Protocolo de Olivos para la Solucin de Controversias en el MERCOSUR (MERCOSUR/CMC/DEC. N 37/03).. Captulo II. Opiniones Consultivas. Art. 2.
Legitimacin para solicitar opiniones consultivas Podrn solicitar opiniones consultivas al
Tribunal Permanente de Revisin (en adelante TPR), todos los Estados partes del MERCOSUR actuando conjuntamente, los rganos con capacidad decisoria del MERCOSUR y los
Tribunales Superiores de los Estados partes con jurisdiccin nacional, en las condiciones
que se establecen para cada caso.
74
Art. 13 del Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR Opiniones Consultivas. El Parlamento podr solicitar opiniones consultivas al Tribunal Permanente de
Revisin.
75
Art. 2 del Reglamento del Protocolo de Olivos. Legitimacin para solicitar opiniones
consultivas Podrn solicitar opiniones consultivas al Tribunal Permanente de Revisin (en
adelante TPR), todos los Estados partes del MERCOSUR actuando conjuntamente, los
rganos con capacidad decisoria del MERCOSUR y los Tribunales Superiores de los Estados partes con jurisdiccin nacional, en las condiciones que se establecen para cada caso.
76
Alonso Garca, Ricardo. La cuestin prejudicial, piedra angular de la integracin europea. 1. La remisin prejudicial, reza la primera de las Recomendaciones del Tribunal
de Justicia a los rganos jurisdiccionales nacionales, relativas al planteamiento de cuestiones
prejudiciales1, es un mecanismo fundamental del Derecho de la Unin Europea, que tiene
por objeto proporcionar a los rganos jurisdiccionales de los Estados miembros los medios
para que la interpretacin y la aplicacin de este Derecho sean uniformes en la Unin. Y
es que, efectivamente y como ya sealara hace ms de treinta aos Robert Lecourt, cuarto
Presidente de la Institucin entre 1967 y 1976, la piedra angular de la Comunidad no es,
sin ms, una misma norma comn, sino una norma interpretada y aplicada de la misma
manera en toda la extensin de un mismo territorio por los Tribunales de todos los Estados
miembros 2. Se distingue as la cuestin prejudicial, por su finalidad misma, de la prejudicialidad que, bajo la denominacin de opinin consultiva, acaba de nacer hace apenas unos
meses en el marco del Convenio Europeo de Derechos Humanos, concretamente de su Protocolo n. 16 firmado el 2 de octubre de 2013: aun cuando tanto la una como la otra persiguen
concienciar al juez nacional de su condicin de juez europeo, la cuestin prejudicial responde
esencialmente, como acabamos de ver, a la bsqueda de la uniformidad en el funcionamiento
del ordenamiento jurdico de la Unin (una norma comn, la europea, comnmente interpretada y aplicada en todos los Estados miembros), mientras que la opinin consultiva est
73

198

MERCOSUR

relacionadas a la interpretacin y aplicacin del Derecho Comunitario.77 En

ambos casos se trata de establecer la compatibilidad de las normas comunes
entre s y con relacin a las normas internas contrapuestas, de modo tal a lograr
la su aplicacin armnica.
4. La formulacin de las opiniones consultivas a travs de los Tribunales
Superiores de los Estados partes al Tribunal Permanente del MERCOSUR
TPR,78 es un medio de cooperacin y colaboracin para establecer una
adecuada aplicacin de la normativa MERCOSUR y al igual que las cuestiones
prejudiciales ante el TJUE.79 Su utilizacin ser fundamental para la aplicacin
presidida, tal y como expresamente recuerda el Prembulo mismo del Protocolo n. 16, por el
reforzamiento del principio de subsidiariedad3, entendido en el sentido de que la labor de
asegurar el respeto de los derechos garantizados por el Convenio descansa, en primer lugar
y ante todo, no tanto en el Tribunal europeo como en las autoridades de las partes Contratantes La cuestin prejudicial europea, Directores: Ricardo Alonso Garca y Juan Ignacio
Ugartemendia Eceizabarrena. European Inkilings (EUi). N 4m 2014.
77
Vase sobre las jurisprudencias relevantes del Tribunal de Justicia de la Unin Europea
TJUE La cuestin prejudicial europea, Directores: Ricardo Alonso Garca y Juan Ignacio Ugartemendia Eceizabarrena. European Inkilings (EUi). N 4m 2014.
78
El procedimiento interno fue reglamentado por la Corte Suprema de Justicia de la Repblica Argentina por medio de la Acordada N 13 del 18 de junio de 2008, por Emenda
Regimental N 48- 3 de abril de 2012 por Repblica Federativa del Brasil, e 2012, por la
Acordada N 549 del 11 de noviembre de 2008 dictado por la Corte Suprema de Justicia
de Paraguay y por la Acordada n 7604 del 14 de agosto de 2007 de la Suprema Corte de
Justicia del Uruguay, comunicado por Circular N 86/2007 de Reglamentacin del procedimiento para solicitar opiniones consultivas al Tribunal Permanente del MERCOSUR
79
Art. 1 del Reglamento del Procedimiento para la solicitud de Opiniones Consultivas al Tribunal Permanente de Revisin por los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados partes
del MERCOSUR (MERCOSUR CMC DEC 02-07). El procedimiento de solicitud de opiniones consultivas formuladas por los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados partes
obedecer las reglas establecidas en este Reglamento. Cada Tribunal Superior de Justicia de
los Estados partes, en el mbito de sus respectivas jurisdicciones, establecer las reglas internas de procedimiento para la solicitud de opiniones consultivas a que se refiere este Reglamento, verificando la adecuacin procesal de la solicitud. Art. 2 Considernse competentes
para solicitar opiniones consultivas al TPR, los siguientes tribunales de los Estados partes:
Por la Repblica Argentina, Corte Suprema de Justicia de la Nacin; Por la Repblica Federativa de Brasil, Supremo Tribunal Federal; Por la Repblica del Paraguay, Corte Suprema
de Justicia; y Por la Repblica Oriental del Uruguay, Suprema Corte de Justicia y Tribunal de
lo Contencioso Administrativo. Los Estados que en el futuro se adhieran al Tratado de Asuncin e, ipso jure, al Protocolo de Olivos notificarn a los Estados partes respecto del rgano
competente designado para tramitar las solicitudes de opiniones consultivas al Tribunal Permanente de Revisin. Esta designacin ser formalizada mediante Decisin del Consejo del
Mercado Comn. Art. 3. Los Tribunales nacionales indicados en el Artculo 2 podrn delegar
la competencia aqu prevista, siempre que el rgano judicial delegado tambin cumpla con la
condicin de Tribunal Superior con jurisdiccin nacional. En la hiptesis de que la solicitud
proceda del rgano judicial delegado, la recepcin del pedido presupone una comunicacin
formal del trmino de delegacin a la Secretara del TPR..

199

R. RUIZ DAZ LABRANO

armnica del derecho comn.80 La intervencin de las Cortes y Tribunales

Superiores de los Estados partes ha tenido por finalidad garantizar la unidad
del direccionamiento de las consultas va opiniones consultivas. Los rganos
del MERCOSUR tendrn una limitada participacin en su trmite.81
5. Es conveniente evitar que el mecanismo se convierta en un medio de dilacin
indebida de los procesos, por lo cual la admisibilidad del trmite y verificacin
formal debe ser necesariamente efectuado para impedir el planteamiento
de cuestiones que no se vinculan a las normativas del MERCOSUR.82 Las
peticiones debern ajustarse a las disposiciones previstas para su presentacin.83
Alonso Garca, Ricardo 2. La importancia de la cuestin prejudicial en el sistema jurdico de la Unin Europea se refleja, asimismo, en el hecho de que, pese a nacer, sobre el
papel, como una va limitada exclusivamente a la interpretacin del Derecho comunitario,
excluyndose as, en principio, cualquier pronunciamiento acerca del Derecho de los Estados miembros, ello no ha impedido que, con el paso de los aos, se haya convertido no
en una, sino en la primordial va de control por el Tribunal de Justicia, bien que indirecta,
de la compatibilidad de los Derechos nacionales con el de la Unin. Vase La cuestin prejudicial europea, Directores: Ricardo Alonso Garca y Juan Ignacio Ugartemendia
Eceizabarrena. European Inkilings (EUi). N 4, 2014.
81
Art. 3 de la decisin MERCOSUR/CMC/ DEC. N 15/10- Sustityese el artculo 9 del
Reglamento del Procedimiento para la solicitud de Opiniones Consultivas al Tribunal Permanente de Revisin por los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados partes del MERCOSUR, aprobado por Decisin CMC N 02/07, que quedar redactado de la siguiente manera: Art. 9 Las Coordinaciones Nacionales del GMC podrn enviar al TPR, por intermedio
de la ST, nicamente con fines informativos, sus eventuales consideraciones sobre el tema
objeto de la solicitud de opinin consultiva, en un plazo de quince das contados a partir de
la notificacin de la admisin de la solicitud de opinin consultiva, conforme el Artculo 8.
82
Art. 9 Reglamento del Protocolo de Olivos para la Solucin de Controversias en el MERCOSUR (MERCOSUR/CMC/DEC. N 37/03). Contenido de las opiniones consultivas. 1.
Las opiniones consultivas se fundarn en la normativa mencionada en el artculo 34 del Protocolo de Olivos y debern contener: a. una relacin de las cuestiones sometidas a consulta;
b. un resumen de las aclaraciones de los solicitantes, si el Tribunal las hubiese pedido; c. el
dictamen del TPR con la opinin de la mayora y las opiniones en disidencia, si las hubiera.
2. Las opiniones consultivas sern fundadas y suscritas por todos los rbitros intervinientes.
83
Art. 4 del Reglamento del Procedimiento para la solicitud de Opiniones Consultivas al
Tribunal Permanente de Revisin por los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados
partes del MERCOSUR (MERCOSUR CMC DEC 02-07). La solicitud de opiniones consultivas ser presentada por escrito, y de acuerdo con el artculo 5 de la Decisin CMC
N 37/03 y contendr los siguientes elementos: a) Exposicin de los hechos y del objeto
de la solicitud; b) Descripcin de las razones que motivaron la solicitud; e c) Indicacin
precisa de la Normativa MERCOSUR en cuestin. La solicitud podr estar acompaada
de las consideraciones formuladas por las partes en litigio, si las hubiere, y por el Ministerio Pblico acerca de la cuestin objeto de la consulta y de cualquier documentacin que
pueda contribuir para su instruccin. El TPR podr tambin solicitar al Tribunal nacional
solicitante, a que se refiere el Artculo 2 de este Reglamento, por intermedio de la ST, las
aclaraciones y/o documentacin que entienda necesarios en el ejercicio de su competencia,
de acuerdo con el Artculo 8 de la Decisin CMC N 37/03..
80

200

MERCOSUR

6. Para que el instrumento de requerimiento de Opiniones Consultivas tenga

mayor eficacia para la aplicacin armnica del derecho de la integracin en
el MERCOSUR, es menester que las respuestas del Tribunal Permanente de
Revisin tengan carcter vinculante, para lo cual bastara que el Consejo del
Mercado Comn as lo disponga, al no existir ningn obstculo por las facultades
reglamentarias que se ha otorgado en el Protocolo de Olivos al CMC.84
7. La habilitacin a que las opiniones consultivas evacuadas por el Tribunal
Permanente de Revisin no afecta ni restringe la competencia especfica de los
rganos jurisdiccionales nacionales de pronunciarse sobre las cuestiones que
le son sometidas, permite s una aplicacin adecuada y armnica del Derecho
del MERCOSUR involucrado en la cuestin que deben resolver en definitiva
los rganos jurisdiccionales nacionales.
8. Le emisin de las respuestas por el Tribunal Permanente de Revisin a las
opiniones Consultivas y el hecho de que en un futuro sean vinculantes, no
afecta de modo alguno el control de constitucional por las vas previstas en el
ordenamiento jurdico de cada Estado parte.
9. Las reglamentaciones de la relacin entre las Cortes y Supremos Tribunales
de los Estados partes y el Tribunal Permanente de Revisin TPR, para la
formulacin y canalizacin de las opiniones consultivas, debe ser monitoreada
de modo a dotar al procedimiento de claridad y agilidad.
10. La formulacin de una opinin consultiva debe ser requerida cuando el rgano
nacional precisa una interpretacin jurdica sobre la normativa del MERCOSUR
necesaria para emitir su resolucin o sentencia, la consulta debe limitarse a la
cuestin vinculada a esta normativa,85 sin requerir pronunciamiento u opinin
sobre cuestiones de hecho o cuestiones de fondo a resolver.86
Protocolo de Olivos. Captulo III. Opiniones Consultivas. Art. 3.
Art. 4 segunda parte del Reglamento del Procedimiento para la solicitud de Opiniones
Consultivas al Tribunal Permanente de Revisin por los Tribunales Superiores de Justicia
de los Estados partes del MERCOSUR (MERCOSUR CMC DEC 02-07). Las opiniones
consultivas solicitadas se referirn exclusivamente a la interpretacin jurdica del Tratado
de Asuncin, del Protocolo de Ouro Preto, de los protocolos y acuerdos celebrados en el
mbito del Tratado de Asuncin, de las Decisiones del CMC, de las Resoluciones del GMC
y de las Directivas de la CCM. Las opiniones consultivas solicitadas debern estar necesariamente vinculadas a causas en trmite en el Poder Judicial o a instancias jurisdiccionales
contencioso administrativas del Estado parte solicitante.
86
Art. 4 del Reglamento del Protocolo de Olivos. Tramitacin de la solicitud de los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados partes 1. El TPR podr emitir opiniones
consultivas solicitadas por los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados partes con
jurisdiccin nacional. En este caso, las opiniones consultivas se referirn exclusivamente
a la interpretacin jurdica de la normativa del MERCOSUR, mencionada en el artculo
3, prrafo 1 del presente Reglamento, siempre que se vinculen con causas que estn bajo
trmite en el Poder Judicial del Estado parte solicitante.
84
85

201

R. RUIZ DAZ LABRANO

11. Las opiniones consultivas deben versar sobre cuestiones objetivas sobre la
compatibilidad de la disposicin nacional y al derecho comn del MERCOSUR,
a fin de asegurar su correcta aplicacin y su efecto prevalente frente el derecho
interno en el mbito de la competencia atribuido por las fuentes originarias y
derivadas, sea aplicada adecuadamente por los rganos nacionales. 87
12. La formulacin para el requerimiento de opiniones consultivas debe poder ser
instada por cualquier rgano jurisdiccional interno de los Estados parte por el
propio magistrado o a pedido fundado de una de las partes y canalizadas al
Tribunal Permanente de Revisin a travs de los mecanismos habilitados por
las Cortes Supremas de Justicia y Tribunales Superiores habilitados por los
Estados parte.88
13. El procedimiento para la formulacin de opiniones consultivas, aun cuando
las respuestas del Tribunal Permanente de Revisin sean declaradas por el
Consejo Mercado Comn vinculantes, no implica subordinacin de los
rganos jurisdiccionales al TPR, sino una colaboracin especializada para
la interpretacin y aplicacin armnica del Derecho de la Integracin en el
MERCOSUR.
14. El Tribunal Permanente de Revisin no debe responder las opiniones consultivas
que le sean requeridas, cuando se trate de cuestiones eventuales o hipotticas,
sobre cuestiones concretas y especficas que involucran al derecho comn o
normativa del MERCOSUR, en tal caso debe expresar que no corresponde al
mbito de su competencia.89 De igual modo las Cortes y Tribunales Superiores
de los Estados partes no deben encaminar requerimientos de opiniones
consultivas sobre cuestiones meramente hipotticas.90

La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas sobre las cuestiones prejudiciales, que estn sintetizadas en la nota informativa sobre el planteamiento
de cuestiones prejudiciales por los rganos jurisdiccionales nacionales (2005/C 143/01) es
un marco referencial sobre los criterios de admisibilidad.
88
Art. 4. Numeral 2 del Reglamento del Protocolo de Olivos. El procedimiento para la solicitud de opiniones consultivas al TPR previstas en el presente artculo ser reglamentado
una vez consultados los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados partes.
89
El TJCE se ha pronunciado en el asunto C-225/02 del siguiente modo la justificacin
de la remisin prejudicial no es formular opiniones consultivas sobre cuestiones generales
o hipotticas, sino la necesidad inherente a la solucin efectiva de un litigio (vanse las
sentencias Djabali, antes citada, apartado 19; Bacardi-Martini y Cellier des Dauphins, antes citada, apartado 42, y de 25 de marzo de 2004, Azienda Agricola Ettore Ribaldi y otros,
asuntos acumulados C 480/00 a C 482/00, C 484/00, C 489/00 a C 491/00 y C 497/00 a C
499/00, Rec. p. I 0000, apartado 72).
90
Art. 7 del Reglamento del Procedimiento para la solicitud de Opiniones Consultivas al
Tribunal Permanente de Revisin por los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados
partes del MERCOSUR (MERCOSUR CMC DEC 02-07) El TPR solamente entender
en la solicitud presentada cuando: a) La solicitud proceda de uno de los Tribunales Supe87

202

MERCOSUR

15. La habilitacin a los rganos jurisdiccionales de los Estados parte

del MERCOSUR de poder requerir opiniones consultivas al Tribunal
Permanente de Revisin del MERCOSUR es un extraordinario instrumento
para la aplicacin coherente y armnica del derecho de la integracin en
el MERCOSUR y contribuye a la seguridad y certeza jurdica al momento
de que los rganos jurisdiccionales interno pronuncien sus resoluciones y
sentencias.
XII. Tribunales Arbitrales y el Tribunal Permanente de Revisin bajo el
Protocolo de Olivos
Bajo el sistema del Protocolo de Olivos, se expidieron dos Laudos por
Tribunales Ad Hoc, la primera cuestin fue la controversia planteada por Uruguay
contra Argentina a raz de la sancin por parte de Argentina de una ley que prohiba
la importacin de neumticos remoldeados cuando tales productos se exportaban
desde 1997.
El TAH emiti el Laudo N 1/200591 e interpret que el libre comercio no
era un principio absoluto y que la conveniencia de la importacin por razones
ambientales estaba prevista en el TM de 1980 y en art. XX del GATT admite
restricciones al comercio como proteccin a la salud. Este laudo fue revocado por
el Tribunal Permanente de Revisin posteriormente.
Una segunda cuestin se ocup planteada por Uruguay se debi a la Omisin
de Argentina en adoptar medidas para prevenir los impedimentos a la libre
circulacin derivados de los cortes en el territorio argentino.
El Laudo N 2/200692 resolvi que la ausencia de las debidas diligencias
por parte de Argentina para prevenir, ordenar, o corregir los cortes de ruta no es
compatible con el compromiso asumido en el Tratado de Asuncin de garantizar la
libre circulacin de bienes y servicios entre los territorios de sus respectivos pases.

riores designados por los Estados partes; b) El pedido sea formulado de acuerdo con lo
dispuesto en el Artculo 4 de este Reglamento; c) La cuestin en causa no sea objeto de
procedimiento de solucin de controversias en curso sobre la misma cuestin. En los casos
en que no se verificaren los requisitos de admisibilidad arriba previstos, el TPR denegar
la solicitud, informando inmediatamente al Tribunal solicitante. Art. La admisin o rechazo de una solicitud encaminada al TPR y las opiniones consultivas emitidas por este
rgano sern enviadas directamente al Tribunal Superior solicitante y notificadas a todos
los Estados partes, por intermedio de la ST, con copia a la Secretara del MERCOSUR y a
los dems Tribunales Superiores indicados por los Estados partes..
91
Laudo N 1/2005: Fueron rbitros el Dr. Hermes Marcelo Huck (Presidente, Br), el Dr.
Jos Mara Gamio (Uy), y el Dr. Marcelo Gottifredi (Arg).
92
Laudo N 6/2006. Fueron rbitros: El Dr. Luis Martn Mingarro (Presidente, Espaa), el
Dr. Jos Mara Gamio (Uy), y el Dr. Enrique Barreira (Arg).

203

R. RUIZ DAZ LABRANO

Se desestima parcialmente la pretensin en atencin a que no resulta procedente

en derecho que este TAH adopte o promueva determinaciones sobre conductas
futuras.
Desde su conformacin el Tribunal Permanente de Revisin ha emitido
algunos laudos planteados como recursos de revisin y otros resolviendo opiniones
consultivas. La primera cuestin que le toc entender fue en el planteamiento de
un recurso de revisin en el caso Prohibicin de Importacin de Neumticos
Remoldeados procedentes del Uruguay.
El TPR fue requerido como instancia de revisin del laudo del TAH interpuesto
por Uruguay que fue favorable a la Argentina en cuanto facultaba restringir la
importacin de neumticos remoldeados excepcionando el libre comercio en
razones medio ambientales.
En virtud del Laudo N 1/200593 revoc el laudo del TAH en virtud de que no
exista en las normas MERCOSUR esas excepciones extradas de otros instrumentos
jurdicos (GATT, TM de 1980), adems de que Argentina no haba probado el dao
alegado. Por el Laudo N 1/2006 el TPR rechaz por estar suficientemente claro el
pedido de aclaratoria formulado por Argentina.
Por el Laudo N 2/2006 el TPR94 se pronunci ante un recurso de revisin
formulado por Argentina contra Uruguay caratulado Impedimentos a la libre
circulacin derivado de los cortes en territorio argentino de vas de acceso a los
puentes internacionales Gral. San Martin y Gral. Artigas.
Se expidi negativamente sobre el recurso al considerar que no es competente
para decidir sobre actos procesales sino que tiene competencia para revisar laudos
definitivos de TAH. Sin que ello implique denegacin de justicia dejo asentado que
podra intervenir nuevamente cuando el laudo sea emitido por el TAH.
Por medio del Laudo N 1/2007 el TPR que entendi sobre la accin Argentina
referente al exceso de medidas compensatorias aplicadas por Uruguay. El Tribunal
entendi que frente al incumplimiento insatisfactorio de Argentina del Laudo
1/2005 las medidas aplicadas por Uruguay eran proporcionales.
Uruguay inici una accin de incumplimiento de medidas compensatorias por
considerar que la ley sancionada por Argentina en cumplimiento al laudo 1/2005
no cumple satisfactoriamente los requerimientos solicitados.

Laudo N 1/2005: Dr. Nicols Becerra (Arg), Dr. Ricardo Olivera (Uy), Dr. Wilfrido
Fernndez (Presidente).
94
Laudo N 2/2006 el TPR: Dr. Nicols Becerra (Arg), Dr. Ricardo Olivera (Uy), la Dra.
Nadia de Araujo (Br), Dr. Wilfrido Fernndez (Py), el Dr. Jos Antonio Moreno Ruffinelli
(V rbitro, Presidente).
93

204

MERCOSUR

Por el Laudo 1/201295 el Tribunal Permanente de Revisin resolvi el

planteamiento formulado por Paraguay contra Argentina, Brasil y Uruguay que
se caratul Procedimiento Excepcional de Urgencia solicitado por la Repblica
del Paraguay en relacin con la suspensin de su participacin en los rganos del
Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) y la incorporacin de Venezuela como
Miembro Pleno.
Paraguay present directamente ante el TPR una medida excepcional de
urgencia ante la suspensin de sus representantes en los rganos del MERCOSUR
dispuesta por Argentina, Brasil y Uruguay en base al Protocolo de Ushuaia y la
nulidad del ingreso de Venezuela como miembro pleno. Plante subsidiariamente el
acceso directo al TPR en virtud del Art. 23 del Protocolo de Olivos. Posteriormente
adicion un pedido de medida provisional ante el inminente ingreso de Venezuela
como miembro pleno.
En relacin con el planteo de los demandados de que la cuestin no era
competencia del tribunal por no ser justiciable - incompetencia ratione materiae
-, por tratarse de un litigio de naturaleza poltica no alcanzable por el sistema
de solucin de controversias previsto en el Protocolo de Olivos, en carcter
subsidiario, por no ser aplicable el PO para dirimir conflictos que resultan de la
aplicacin el Protocolo de Ushuaia, el Tribunal Permanente de Revisin sostuvo
por unanimidad que la jurisdiccin del sistema de solucin de controversias del
MERCOSUR comprende el examen de legalidad de la aplicacin del Protocolo
de Ushuaia.
Sobre el planteamiento de Paraguay, sostuvo que no estaban presentes los
requisitos para la admisibilidad del procedimiento excepcional de urgencia reglado
en la Decisin N 23/04. Consider inadmisible la intervencin directa del TPR
sin el consentimiento expreso de los dems Estados parte. Por la misma razn,
consider inadmisible la medida provisional solicitada en el marco de la demanda.
Seal que la decisin no inhibe otros medios a los que puedan acudir los Estados
parte en la controversia en el marco del sistema de solucin de controversias del
MERCOSUR.
La decisin adoptada en el Laudo N 1/2012, que reproducimos en su parte
resolutiva por la relevancia que tuvo el caso, fue la siguiente:
1. Por unanimidad, de conformidad con las consideraciones
precedentes, el Tribunal Permanente de Revisin decide, en
relacin con el planteo de los demandados de incompetencia

Laudo N 1/2012. Fueron rbitros: El Dr. Jorge Luiz Fontoura Nogueira (V Arbitro-Presidente), el Dr. Roberto Ruiz Daz Labrano (Py), Dr. Jos Mara Gamio (Uy), el Dr. Welber
Barral (Br) y el Dr. Carlos Mara Correa (Arg).
95

205

R. RUIZ DAZ LABRANO

ratione materiae, que la jurisdiccin del sistema de solucin de

controversias del MERCOSUR abarca el examen de legalidad de la
aplicacin del Protocolo de Ushuaia.
2. Por unanimidad, el Tribunal Permanente de Revisin decide
que no estn presentes los requisitos para la admisibilidad del
procedimiento excepcional de urgencia reglado en la Decisin
23/04.
3. Por mayora, el Tribunal Permanente de Revisin decide que,
en las condiciones de la actual demanda, resulta inadmisible
la intervencin directa del TPR sin el consentimiento expreso de
los dems Estados Parte. Por la misma razn, considera el TPR
inadmisible, en esta instancia, la medida provisional solicitada en
el marco de la demanda.
4. Por unanimidad, al adoptar esta decisin, sin ingresar al anlisis
de fondo de la demanda, el Tribunal Permanente de Revisin no
se pronuncia sobre el cumplimiento o la violacin de la normativa
MERCOSUR en relacin con la demanda planteada en este
procedimiento. La presente decisin no inhibe otros medios a los
que puedan acudir los Estados Parte en el marco del sistema de
solucin de controversias del MERCOSUR.
5. Por unanimidad, dispone el Tribunal Permanente de Revisin
que los honorarios y gastos del presente procedimiento sern
solventados en partes iguales por los cuatro Estados partes en esta
controversia conforme al art. 36.2 del Protocolo de Olivos.
6. Por unanimidad, dispone el Tribunal Permanente de Revisin
la inmediata traduccin al portugus del presente laudo en
cumplimiento del art. 40.3. y del Reglamento del Protocolo de
Olivos y deja constancia que la versin en espaol es la oficial.
El Tribunal Permanente de Revisin tambin tuvo oportunidad de entender
bajo el mecanismo de Opiniones Consultivas por una peticin efectuada por un
juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Comercial de Paraguay que solicit a la
Corte Suprema de Justicia encaminar un pedido de opinin consultiva.
La empresa paraguaya demand a la empresa argentina por indemnizacin de
daos y perjuicios y lucro cesante ante la jurisdiccin de Asuncin, invocando la
Ley N 194/93 que regula los contratos de representacin, distribucin y agencia.
La empresa argentina opuso una excepcin de incompetencia de jurisdiccin
argumentando la prevalencia del Protocolo de Buenos Aires sobre Jurisdiccin

206

MERCOSUR

Internacional en Materia Contractual (Decisin CMC N 01/94) por sobre la Ley

nacional paraguaya N 194/93.96
Se funda en el Art. 4 del Protocolo que prev la posibilidad de acuerdos de
jurisdiccin en las relaciones contractuales y que existiendo acuerdo de jurisdiccin
corresponde aplicar el protocolo y determinar que la jurisdiccin competente es
la Argentina. El TPR por medio de la Opinin Consultiva N 1/200797 declara
aplicable el Protocolo de Buenos Aires, ya que el Protocolo de Santa Mara no fue
internalizado.
Otra peticin fue formulada por la Corte Suprema de Justicia del Uruguay a
peticin del Juzgado de Primera Instancia en lo Civil de 2 turno en el expediente
Frigorfico Centenario S.A c/Ministerio de Economa y Finanzas y Otros- Cobro
de Pesos IUE 2-43923/2007. Exhorto.
La empresa Frigorfico Centenario solicita el desaplique de una ley interna que
reimplant un tributo denominado tasa consular y reclama la devolucin de los
pagos ilegtimamente cobrados por la Direccin de Aduana. Solicita se aclare si
las normas MERCOSUR priman sobre el derecho interno y en caso afirmativo que
norma debera aplicar el juez, y si el Tratado de Asuncin permite a los Estados
partes reimplantar el tributo denominado tasa consular.
Por medio de la Opinin Consultiva N 1/200998 el TPR expres que las
opiniones consultivas no pueden ser asimiladas a los recursos prejudiciales
previstas por otros procesos de integracin y que se ve limitado en cuanto al alcance
del mecanismo por cuanto no cabe expedirse sobre la nulidad, constitucionalidad,
aplicabilidad, cuestiones exclusivas de la jurisdiccin nacional.
Indic adems que estn an pendientes cuestiones que deben ser previamente
dilucidadas por lo que la consulta debera ser formulada una vez que estn
clarificadas las cuestiones que se refieren exclusivamente al derecho interno.
Al Tribunal Permanente de Revisin fueron encaminadas tambin peticiones
sobre la obligacin de los Estados de abstenerse a establecer derechos de

La Ley N 194/93 en las cuestiones contractuales de representacin, agencia y distribucin establece la jurisdiccin territorial, como disposicin de orden pblico y de proteccin
a la parte ms dbil para la indemnizacin en casos de rescisin unilateral del representado
fabricante o productor.
97
Fueron rbitros el Dr. Nicols Becerra (Presidente Arg), el Dr. Wilfrido Fernndez (Py),
el Dr. Joao Grandino Rodas (Br), el Dr. Ricardo Olivera Garca (Uy) y el Dr. Jos Antonio
Moreno Ruffinelli.
98
Fueron rbitros el Dr. Roberto Ruiz Daz Labrano (Presidente Py), Dr. Roberto Puceiro
Ripoll (Uy), Dr. Jorge Luiz Fontoura Nogueira (V Arbitro), Dr. Joao Grandino Rodas (Br)
y el Dr. Carlos Mara Correa (Arg).
96

207

R. RUIZ DAZ LABRANO

exportacin sobre mercaderas originarias y destinadas a otro Estado parte,99 pero

fueron dejadas sin efecto a raz de la comunicacin por la Corte Argentina que las
acciones fueron desistidas.100
XIII. El Futuro del rgano de Solucin de Controversias
Tal como sostuviramos en oportunidad de referirnos a este punto Los
procesos de integracin han innovado profundamente la relacin entre los Estados,
tambin han generado nuevas formas de organizacin de la justicia con mbitos de
competencia especiales para entender en las cuestiones y litigios derivados de la
aplicacin o interpretacin de la normativa especial que surge desde la creacin de
un esquema de integracin.101
En la Unin Europea la competencia otorgada por los Estados Miembros al
Tribunal de Justicia de la Unin Europea anteriormente Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas, ha robustecido el sistema y se ha convertido en un
ejemplo para un proceso evolucionado de integracin.102

Expediente: DOW QUIMICA ARGENTINA S.A C/ E.N. DGA.- (SANLO) RESOL.

583/10 Y OTROS S/ DIRECCIN GENERAL DE ADUANAS. Expediente S.A. LA
HISPANO ARGENTINA CURTIEMBRE Y CHAROLERIA C/ E.N. DGA - (SANLO)
S/ DIRECCIN GENERAL DE ADUANAS.
100
Resolucin N1/2014 de Presidencia en el marco de la Opinin Consultiva N1/2014 solicitada por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin de la Repblica Argentina con relacin
a los autos del Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo
Federal n6 de la Cuidad Autnoma de Buenos Aires Dow Qumica Argentina S.A. c/ E.N.
DGA. (SANLO) Resol. 583/10 y otros s/ Direccin General de Aduanas. Resolucin
N2/2014 de Presidencia en el marco de la Opinin Consultiva N2/2014 solicitada por la
Corte Suprema de Justicia de la Nacin de la Repblica Argentina con relacin a los autos
del Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N2 de
la Cuidad Autnoma de Buenos Aires S.A. LA HISPANO ARGENTINA CURTIEMBRE Y
CHAROLERIA C/ E.N. DGA. (SANLO) s/ Direccin General de Aduanas.
101
Ruiz Daz Labrano, Roberto. Evolucin Institucional del MERCOSUR. Un Tribunal
Permanente Arbitral o Jurisdiccional para el MERCOSUR, en Molina del Pozo, Carlos
Francisco (Director). Evolucin histrica y jurdica de los procesos de integracin en la
Unin Europea y en el MERCOSUR. Liber amicorum Miguel Angel Ciuro Caldani. Editorial Eudeba, Buenos Aires, ao 2011.
102
Los tratados que en la actualidad definen la estructura institucional son el Tratado de
la Unin Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea (TFUE).
Mientras el TFUE recoge bsicamente los contenidos de los Tratados de Roma, por los que
se cre la entonces Comunidad Econmica Europea (CEE) en 1957, el TUE fue firmado en
Maastricht en 1992, aunque posteriormente fue modificado -tambin el TFUE- por el Tratado de msterdam (1997), el Tratado de Niza (2000) y, finalmente, el Tratado de Lisboa
(2007), en vigor desde el 1 de diciembre de 2009. En el 2007 se firm el Tratado de Lisboa
que entr en vigor en 2009. Este tratado modific nuevamente el TUE, pero tambin el
antiguo Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE), que ha pasado a llamarse
Tratado sobre el Funcionamiento de la Unin Europea (TFUE).
99

208

MERCOSUR

El Tribunal de Justicia de la Unin Europea (TJUE),103 como pasa a denominarse

a partir del Tratado de Lisboa, posee naturaleza especial al estar conformado con
elementos de supranacionalidad y tener por fundamental competencia dirimir los
conflictos relacionados con la interpretacin y aplicacin del derecho comunitario,
su principal rol es ser intrprete y garante del derecho comunitario.
La competencia para dirimir los conflictos sobre el derecho comunitario
o sobre su interpretacin ejercida de forma complementaria con los rganos
nacionales,104 ha demostrado ser un mecanismo eficiente por el cual interacta con
los rganos nacionales a quienes corresponde en primer lugar la aplicacin del
Derecho Comunitario.
El TJUE al ocuparse de la legalidad de la aplicacin de todo el derecho
comunitario y tener la potestad de declarar la invalidez de los actos contrarios a
las normas comunitarias, lo convierte a su vez en un rgano de control de los actos
comunitarios y la facultad de evacuar consultas prejudiciales formuladas por los
rganos nacionales, cuyas respuestas son obligatorias, contribuye a la aplicacin
coherente y armnica del derecho comunitario.
En el MERCOSUR, si bien se ha avanzado considerablemente al establecer
un rgano permanente y comn, con miembros permanentes, cuyos Laudos
son irrecurribles y obligatorios para los Estados partes, se tropieza aun con las
limitaciones impuestas por la propia dinmica del proceso de integracin.
El Tribunal Permanente del MERCOSUR slo podr convertirse en un rgano
jurisdiccional comunitario en la medida en que le sean otorgadas las competencias
y atribuciones necesarias lo cual slo se producir en la medida de la evolucin
del proceso.
Una primera medida tal vez sencilla pero de enorme trascendencia sera otorgar
carcter vinculante a las respuestas a las opiniones consultivas y una disposicin

El Tribunal de Justicia de la Unin Europea (TJUE) es la Institucin de la Unin Europea a la que se atribuye competencia jurisdiccional o poder judicial en la Unin. Su misin
es interpretar y aplicar el derecho comunitario europeo en las controversias o litigios, y se
caracteriza por su naturaleza orgnica compuesta y su funcionamiento y autoridad supranacionales. Hasta la entrada en vigor, el 1 de diciembre de 2009, del Tratado de Lisboa su
denominacin era la de Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
104
Institucionalmente compuesto por dos rganos el Tribunal de Justicia (TJ) y un Tribunal
General (TG) que fue creado en el ao 1989, tambin por los tribunales especializados que
conocen en primera o nica instancia de materias concretas. Las sentencias del TJ y del
TG tienen carcter vinculante en los Estados miembros. Como ya se expuso en prontas
sentencias (Costa vs. ENEL) el Tribunal de Justicia de la Unin Europea es el garante de
un ordenamiento jurdico propio que se ve asistido y aplicado tambin por los sistemas
jurdicos nacionales.
103

209

R. RUIZ DAZ LABRANO

de los Estados a confiar en que la verdadera evolucin de un proceso de integracin

se garantiza cuando existe un rgano capaz de dirimir con justicia las controversias
que puedan suscitarse.
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