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Les fonctions publiques en Europe

La comparaison des relations de travail dans le secteur public, voire dans


ladministration centrale des diffrents pays europens est complexe. Chaque pays a
une organisation constitutionnelle et juridique qui lui est propre. On pense par exemple
aux pays qui ont une organisation fdrale, Allemagne, Belgique et les pays qui ont un
Etat centralis. Des problmes apparaissent dans les dfinitions et les classifications
statistiques tant des administrations centrales et du secteur public. Les comparaisons
doivent donc tenir compte de ces difficults et tre interprtes avec prcaution.
Ces prcautions ne doivent pas cependant paralyser tout effort de comparaison. Des
tendances apparaissent, des regroupements peuvent tre fonds, au-del de
pourcentages chiffrs.

1- Les tapes
Lmergence
Lvolution de la fonction publique dans les diffrents pays europens a suivi des
tapes parallles. Ladministration par des agents recruts sur la base de rgles
communes apparat en Europe lpoque moderne et prend son essor avec la
rvolution industrielle. Les membres de cette administration bnficient de conditions
demploi spcifiques. Les domaines de cette administration en dveloppement sont
cantonns assez longtemps aux fonctions rgaliennes de lEtat : arme, police, justice,
impts.
Dans la plupart des pays dEurope la majorit des employs de ladministration
centrale, les fonctionnaires, ont bnfici de conditions demploi et de relations sociales
spcifiques, diffrentes de celles des salaris du secteur priv. LEtat reprsentant
lintrt gnral, y compris lintrt de ses salaris, toute opposition dintrt entre les
deux tait carte. Do la fois interdiction du droit la ngociation et du droit de
grve et fixation unilatrale des conditions demploi et des modalits du march du
travail, comme le mode de recrutement.
Lexpansion
Lexpansion de la fonction publique date des lendemains de la seconde guerre
mondiale avec lextension de son champ au-del des fonctions rgaliennes : sant,
ducation, recherche, cohsion sociale, etc. Cette tape constitue lavnement de ce
que les pays europens nomment lEtat-providence. En France, en 1880, la fonction
publique reprsente 6% de la population active, 10% au dbut de la 4me Rpublique,
27,3% en 1981. En Italie, elle pse 2,2% en 1880, 22,3% un sicle plus tard. Tous les
pays europens connaissent la mme volution quelques soient leurs orientations
politiques. Cette expansion saccompagne aussi damlioration des conditions demploi
qui tout en restant spcifiques, galisent, voire dpassent en certaines dispositions
(retraites par exemple) celles des salaris du secteur priv.

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Les changements
Deux priodes ont remis en question les spcificits des conditions et des relations de
travail. Dabord au dbut des annes 60, le nombre des salaris du public affects aux
fonctions de services dpasse celui de ceux affects aux fonctions rgaliennes. Mais,
la diffrence des fonctions rgaliennes, les services en cause pouvaient tre aussi
offerts par le secteur priv. Do une interrogation sur lexistence et la lgitimit dun
statut spcial pour TOUS les salaris du secteur public. Des rapprochements des
conditions demploi entre public et priv ont alors t engags dans certains pays.
La deuxime vague de rformes date de la fin des annes 80. LUnion conomique et
montaire alimente une forte pression en faveur dune discipline budgtaire des Etats.
Cette pression se conjugue avec la ncessit pour les gouvernements dquilibrer des
budgets en dficit qui fragilisent leur comptitivit au moment o la croissance de la
mondialisation appelle davantage de rigueur. A cette pression europenne sajoute
celle de la recherche de lamlioration de la qualit des services offerts aux citoyens,
avec la mise en cause des modes de gestion des administrations et la demande de
prestations nouvelles et moins uniformes. La question de lefficacit du secteur public
est alors place sur le devant de la scne.
Diffrents changements sont alors engags dans la majorit des pays europens, celui
des conditions demploi qui sont de plus en plus tre alignes vers celles du secteur
priv, celui des relations de travail qui connaissent le mme rapprochement. Ainsi, la
modification des conditions demploi va de pair avec louverture la ngociation
collective. Ainsi le contenu des normes change avec la manire de les laborer. Un
dernier changement est enfin engag progressivement : la gestion des ressources
humaines et du management. Par exemple : flexibilit des horaires de travail,
rmunration base sur la performance, indicateurs dvaluation de la qualit des
services, gestion par objectifs, etc. La gestion uniforme des personnels a t
remplace par une gestion plus individualise des comptences.

2- Les diffrences dans lemploi


Le poids du secteur public
Administration
centrale en % du
secteur public

Secteur public en %
de l'emploi total

Lettonie

23

34,7

Norvge

16.4

33,9

Danemark

21

30,4

Lituanie

0.6

27,6

Finlande

18.8

27,5

Bulgarie

7.7

26,2

Pologne

3.2

26,2

Belgique

24,9

Slovnie

15.8

23,2

Slovaquie

1.8

22,5

Grce

50.1

22,1

Hongrie

39.4

20,8

France

49.5

20,3

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R-U

9.5

20,2

Irlande

11

17,9

Chypre

77.5

17,3

Espagne

16.8

15,2

Portugal
Rep
tchque

75.3

15

2.7

14,7

Italie

7.4

14,5

Allemagne

10.6

12

Pays Bas

12.5

11,5

Autriche

30.5

10,7

Roumanie

10.7

10,4

Luxembourg

77.1

10

Estonie

14.3

3,4

EIRO 2006

Distribution des fonctions sectorielles, par niveau de gouvernement et par pays, 2001
Secteur

Administration
centrale ou fdrale

Force de
dfense

CZ, FR, FI, EL, HU,


ELLE, %LU, NL, ES,
SE
CZ, FI, FR, HU, EL,
%LU, NL, ES, SE
FR, HU, EL, %LU,
NL, ES, SE
FR, HU, ES

FR, DE, IE, ES

HU, ES, SE

FR, DE, IE

Force de
police
ducation
Services de
sant
Services
sociaux

Administration
rgionale
(rgions,
provinces,
tats,

Administration
locale

IE

FR, EL

DE, IE, ES

CZ, FI, EL,


HU
CZ, FI, FR,
DE, EL, HU
EL FI, FR,
DE,

Source: OCDE, 2002, p. 4

Systme de carrire/systme demploi


Il existe en Europe deux types de gestion des fonctionnaires : le systme carrire
qui exprime la volont collective dune nette sparation entre emplois publics et
emplois privs, le systme emploi qui traduit la volont de ne pas diviser les
salaris et au contraire rapprocher la fonction publique de la majorit des modes de
gestion de la socit civile et des entreprises.

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Dans le systme carrire , ceux qui intgrent la fonction publique aprs leurs
tudes, vont y rester toute leur vie active. Leur statut relve du droit public et ils sont
placs dans une situation unilatrale et rglementaire vis--vis de leur employeur.
Dans le systme emploi , les agents sont traits comme ceux du secteur priv. Ils
sont classs selon lemploi qui est le leur, recruts pour leurs aptitudes. Aucune
carrire nest organise.

Promotion

Procdures formalises encadres par


des rgles prcises comme celle de
lanciennet.

Mobilit
Dure de
lemploi
Conduite

Rduite
Emploi vie

Systme demploi
Relation contractuelle fonde
en partie sur le droit de travail
Recrutement pour un emploi
spcifique. Connaissances
spcifiques exiges pour cet
emploi. Reconnaissance de
lexprience acquise dans le
priv.
Systme de promotion non
formalis. Tout agent peut
poser sa candidature un
poste
facilite
Pas demploi garanti

Code de bonne conduite. Processus de


travail dfini par procdures. Accent
mis sur le respect des rgles
Grille de rmunration avec hirarchie
dindices et chelle de grades
lanciennet
Rgimes spcifiques

Gestion par la performance.


Accord sur les objectifs
atteindre
Grille de classification des
emplois
Pas de principe de lanciennet
Pas de rgime spcifique

Droit
applicable
Recrutement

Rmunration
Avancement
Retraite

Systme de carrire
Contrat de droit public ou nomination
unilatrale
En dbut de carrire. Sur concours
avec exigences lgales de
qualification. Reconnaissance limite
de lexprience acquise dans le priv

Systme carrire

Systme emploi

Allemagne
Autriche
Belgique
Espagne
France
Grce
Irlande
Portugal
Bulgarie
Roumanie

Danemark
Italie
Pays-Bas
Finlande
Sude
Royaume-Uni

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3- Les relations de travail


Les statuts
Dans tous les pays europens, il existe deux statuts pour les agents publics : un statut
de fonctionnaires de droit public, un statut de droit priv pour les agents contractuels.
La diffrence entre pays nest donc pas dans lexistence ou non de cette division, mais
dans les proportions des deux groupes. Il y a les pays o les statutaires sont
majoritaires et les pays o les fonctionnaires statutaires sont minoritaires face des
contractuels plus nombreux.
Ainsi, pour ce qui est des administrations centrales, le pourcentage des fonctionnaires
statutaires est
Pays
Autriche
Belgique
Bulgarie
Allemagne
Danemark
Espagne
Finlande
France
Portugal
Slovaquie

Pourcentage agents statutaires


65
75
55
40
35
47
83
80
74
68

Eiro 2008
LItalie, la Pologne et le Royaume-Uni ont un chiffre de fonctionnaires statutaires
infrieur 5%.
Le chiffre de 80% pour la France contractuels, concerne lensemble des fonctions
publiques.

Cette division en deux sous-ensembles ayant des conditions demploi diffrentes sest
estompe. Les agents contractuels dans beaucoup de pays ont obtenu par la
ngociation des conditions collectives demploi meilleures dfinies dans des
conventions collectives rgulirement revues. Dautre part, certaines des prrogatives
particulires des fonctionnaires ont t modifies : pratiques de recrutement plus
flexibles, importance de lanciennet rduite, mobilit facilite, forme de rmunrations
lies la performance, rvision des particularits trop favorables en matire de retraite.
En France et en Italie, lharmonisation a t recherche par lextension aux
contractuels de la protection de lemploi. Mais en Italie, la grande majorit des agents
publics a t soumise un processus de contractualisation. En France la titularisation
des contractuels nest obtenue que partiellement et leur nombre est toujours renouvel
aprs une opration dintgration. Ultime particularit, les contractuels franais la
diffrence des contractuels des autres pays europens sont de droit public et
dpendent donc de dcisions unilatrales. Dans les pays europens, ils bnficient de
conventions collectives.

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Concertation ou ngociation ?
Face deux types de situations juridiques, deux formes de dialogue social ont t
cres. Le plus simple pour les contractuels a t de crer et entretenir des
conventions collectives, ce que la majorit des pays ont mis en uvre lexception de
la France.
Pour les agents statutaires, la pratique de la dcision unilatrale a progressivement
laiss la place des formes de dialogue social avec les organisations syndicales de la
fonction publique.
Dans tous les pays, les gouvernements ont mis en place des processus de dialogue. Et
plusieurs formes de ce dialogue peuvent tre distingues.
Accords collectifs ayant force obligatoire
Au Danemark, en Finlande, en Irlande, les accords ont force obligatoire et sappliquent
directement aux fonctionnaires statutaires. Au Danemark, les ngociations salariales
pour les agents statutaires et pour les contractuels sont lies de faon appliquer des
normes identiques. En Italie, les dispositions concernant les agents publics,
contractuels pour la trs grande majorit dentre eux, sont rengocies tous les deux
ans et sappliquent directement. En Allemagne, les ouvriers et employs bnficient de
conventions collectives qui, une fois ngocies, ont force obligatoire. Aux Pays-Bas, il
existe une obligation daccord qui oblige la consultation des syndicats en ce qui
concerne les conditions de travail. En Espagne, le droit dengager une ngociation
collective est reconnu par la loi. Les droits de ngociation des fonctionnaires sont
prciss dans une loi spcifique. En Finlande, les reprsentants au niveau central de
ladministration centrale ont conclu un accord selon lequel il est obligatoire dentamer
un processus de ngociation collective concernant les fonctionnaires lorsquune partie
en fait la demande.

Accords ncessitant une approbation politique


En Irlande, les accords issus des ngociations collectives doivent, en principe, faire
lobjet dune ratification par le Parlement avant dtre applicables
En Autriche, la ngociation entre le gouvernement et le syndicat du secteur public suit
des procdures tablies qui nont pas de statut lgal. Toutefois, le rsultat de cette
ngociation sert habituellement de base au projet de proposition lgislative rdig par
le gouvernement.
En Belgique, il existe un droit lgal de ngociation collective mais les accords ne sont
pas contraignants ; ils ont la mme valeur quun engagement politique.
Les fonctionnaires allemands nont aucun droit lgal en ce qui concerne la ngociation
collective, bien quils soient autoriss participer la mise au point de la
rglementation relative aux conditions lgales des fonctionnaires. Ainsi, les lois sur la
fonction publique comportent des dispositions qui obligent le gouvernement consulter
les syndicats avant dadopter des mesures unilatrales.
Au Royaume-Uni, les cadres suprieurs de la fonction publique ont leur situation gre
par des organismes indpendants qui mettent des avis et recommandations.

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Rapprochement des secteurs priv et public


Depuis le milieu des annes 80, le droit la ngociation collective a progress dans de
nombreux pays. Aux Pays-Bas un processus de normalisation et de conformit au
march a t lanc en 1989. Les conditions demploi du secteur priv doivent servir
de rfrences pour lensemble du secteur public et les diffrences entre public et priv
sont de plus en plus rduites. En Sude, le cadre organisant les relations de travail
dans le secteur priv et le secteur public sont intgrs dans une mme loi. En Italie,
grce au dcret en 1993, les employs du secteur public dpendent du mme cadre
lgal que ceux du secteur priv. Au Royaume-Uni, seules quelques centaines de hauts
fonctionnaires bnficient dun statut spcifique, les autres agents publics bnficient
de relations de travail identiques celles du secteur priv. Il ny a plus de diffrences
significatives entre les deux systmes en Irlande, au Danemark, en Estonie.
La ngociation collective sest tendue plus rapidement et de faon plus systmatique
dans les pays o dj la ngociation dominait dans le secteur priv. Lextension des
rgles du secteur priv au secteur public a t facilite par lexistence dun systme
dynamique de ngociation dans le priv et dune culture privilgiant le contrat collectif.
Par ailleurs, les pays ayant choisi le systme fond sur lemploi ont fait davantage et
plus facilement voluer les relations de travail que les pays dots du systme de
carrires. Cest dans les pays systme de carrires que les rsultats de la
ngociation nont pas un caractre contraignant, contrairement aux pays systme
demploi.
Cette volution na pas totalement aboli toutes particularits dans les relations sociales
des secteurs publics. Des rglementations particulires coexistent avec les dispositions
ngocies. Et par ailleurs, diffrentes catgories professionnelles demeurent en dehors
de la contractualisation : militaires, personnel diplomatique, juges.
Centralisation/dcentralisation
Dans aucun pays, la gestion des relations sociales est soit totalement centralise, soit
totalement dcentralise. Ce sont les proportions qui font les diffrences et permettent
de classer la gestion des pays.
Dialogue social davantage centralis : Autriche, Bulgarie, Rpublique tchque, Grce,
Pologne, Slovnie, France, Hongrie, Irlande, Portugal, Espagne
Dialogue la fois centralis et dcentralis : Belgique, Danemark, Allemagne,
Finlande, Italie, Lituanie, Lettonie, Roumanie, Slovaquie, Sude
Dialogue davantage dcentralis : Estonie, Pays-Bas, Royaume-Uni

Dune faon gnrale, les diffrents changements, conditions demploi, modes de


dialogue social, gestion des ressources humaines jouent en faveur dune
dcentralisation de la ngociation collective. Cette dcentralisation diminue le rle de la
ngociation centrale au profit dune dlgation de pouvoirs des niveaux sectoriels
auprs de directions ou units administratives.
En Italie, les fonctionnaires de ladministration centrale sont diviss en trois secteurs.
Aux Pays-Bas, la ngociation du secteur public a t divise en 12 secteurs. Au

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Royaume-Uni ce sont prs de 90 units de ngociations qui ont t mises en place. En


Finlande, 57 autorits sont habilites conclure des accords. Etc.
Il reste que les ngociations salariales font toujours lobjet dun suivi national et ces
multiples accords font lobjet de coordinations plus ou moins formelles. Les
gouvernements maintiennent toujours un certain contrle de lvolution des masses
salariales.
Dans la plupart des pays, la ngociation pour les hpitaux est place hors de la
ngociation concernant les fonctionnaires.

Lemployeur public
Lemployeur public est diffrent selon les pays. Plusieurs solutions coexistent :
-

Ministre propre la fonction publique : Autriche, Espagne, France (intgr


dornavant au ministre du Travail, de la Solidarit et de la Fonction publique)
Agence ayant dlgation de pouvoirs : Italie, Finlande, Danemark, Sude
Ministre des Finances : Irlande, Malte
Ministre de lintrieur : Allemagne, Grce, Pays-Bas
Groupe de ministres : Belgique, Bulgarie, Hongrie, Roumanie, Slovaquie,
Royaume-Uni
Premier ministre et directions administrations : Pologne
Les nouveaux Etats membres de lUnion europenne sont caractriss par un dialogue
social tripartite et des ngociations centralises. La fragilit des syndicats et le manque
de cadres professionnels de la fonction publique freinent un rapprochement avec les
rgles et les pratiques des autres pays europens.

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Quelques exemples
Allemagne
Une convention collective entre de 2005 propose un programme de rforme sur les points suivants :
- mise en place de dispositions lgislatives uniformes pour lensemble des agents publics
- dveloppement de la flexibilit dans les horaires de travail
- mise en place dune rmunration base sur la performance et lexprience des agents
- cration de dispositions spcifiques pour certains agents (hpitaux, aroports)
er
Depuis le 1 janvier 2007, la loi sur la rmunration des fonctionnaires introduit un systme de
rmunration li la performance dans la fonction publique allemande. Cette loi se base sur lide que la
promotion ne doit pas tre le seul moyen de pouvoir encourager les agents publics. Un ensemble de
dispositifs destins rmunrer les agents en fonction de leurs performances et de la charge de travail qui
leur incombe est donc mis en place.
La loi a aussi engag :
1. La rforme du statut (dlgation, dplacement, emploi temporaire/ temps rduit, poste de direction titre
dessai / temps limit).
2. Lintroduction dincitations au rendement dans le systme de la rmunration.
Des chelons de performance
Des bonus pour rsultats
Des primes lies la performance.
Belgique
En Belgique, en 1999, une rforme a t articule autour de trois axes.
- Rorganisation des administrations fdrales. Les activits des ministres, maintenant appels des services
publics fdraux (SPF) ont t recentres autour de leurs missions essentielles. La structure des
services publics fdraux a par ailleurs t modifie. Ainsi, les cabinets ministriels ont t supprims et
remplacs par des secrtariats politiques, de taille plus rduite.
- Modernisation de la gestion des ressources humaines. Le systme de rmunration a t modifi et une
nouvelle haute fonction publique a t cre.
- Mise en place de nouvelles mthodes de travail. Des efforts ont t entrepris pour amliorer la circulation des
donnes entre les services fdraux.
Depuis 2005, une politique de revue des dpenses publiques est mene par des auditeurs fonctionnaires
et non fonctionnaires indpendants appuys par une quipe au sein de ladministration du Premier
Ministre.

Royaume-Uni
Depuis 2005, les performances de 18 ministres ont dj t values. Des plans damlioration et
daction ont t dresss. De manire gnrale, les directeurs dadministration appliquent les plans daction
prconiss par laudit puisquils disposent dune relle capacit den influencer les conclusions et que cela
leur permet de faciliter la mise en place des rformes.
La rforme de la fonction publique a pris un vritable essor depuis 2006 par :
- la publication du nouveau code de la fonction publique et la cration dun prix de la fonction publique.
Cette rforme a fait lobjet de dbats trs vifs, notamment parce que le fait de consacrer la fonction
publique par la loi la sort de la prcarit du droit coutumier.
- la publication dun code de dontologie
- la publication dune charte de la diversit et la mise en place dun prix de la diversit
Un comit de management du service public runissant tous les directeurs gnraux des ministres se
rencontre une fois par mois avec pour objectif : lintgration de la politique stratgique et de laction de
ressources humaines,
Pays-Bas
La rduction du poids de la bureaucratie fait lobjet dun consensus au sein de la classe politique
nerlandaise. Aprs les grandes rformes de lEtat menes dans les annes 90 (baisse importante des
effectifs, valuation systmatique des politiques publiques et de leurs performances), le gouvernement a
mis laccent sur la rduction des charges administratives et du nombre de fonctionnaires.
Une rforme lance en 2008 prvoit de rduire les effectifs au sein de ladministration centrale. Le
nouveau plan daction intitul Amlioration de lEtat central vise supprimer 12 800 ETP ou
quivalents temps plein des effectifs centraux (pour un total actuel de 175 000 ETP ou mme 189 000 en
tenant compte des postes vacants), ralisant ainsi 630 millions deuros dconomie dici 2011. En mme

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temps, le gouvernement sefforcera damliorer la qualit de lEtat central au moyen dune meilleure
politique et dune baisse des charges. Ce plan daction sera accompagn dune revalorisation des salaires
et dun fonds dot de 500 millions euros pour aider la reconversion des agents.
Afin de raliser cet objectif de rduction, lEtat central a t dfini comme lensemble des ministres et
leurs agences ainsi quune trentaine dorganismes administratifs indpendants partiellement ou
entirement financs par des tiers. Les agences sont tenues de spcifier le nombre de postes rduits dans
leurs rapports annuels. Chaque ministre doit crer son propre plan daction. La rduction des effectifs
sera rpartie de faon ingale dans les diffrentes sous-strates au sein de ces administrations : 20% dans
les services politiques, 25% dans le domaine du soutien, 20% dans le domaine de linspection, et 10%
dans le domaine de lexcution de la politique.
Le gouvernement nerlandais facilitera et promouvra la mobilit des fonctionnaires de lEtat et demande
de leur part une flexibilit plus importante quauparavant. Les fonctionnaires qui occupent un poste
supprimer seront assists par l Organisation pour la mobilit des fonctionnaires : compose de
fonctionnaires des divers services ressources humaines des ministres, cette organisation a pour objectif
de leur trouver un autre poste au sein de ladministration ou en dehors de celle-ci. Des licenciements
forcs ne sont pas prvus : les fonctionnaires qui partent la retraite ne sont pas remplacs et les
fonctionnaires sur les postes supprimer trouveront un autre poste grce cette Organisation pour la
mobilit des fonctionnaires. Chaque anne, en moyenne prs de 7 000 personnes quittent lEtat central
nerlandais. Avec une rduction moyenne prvue de 3 200 ETP par an, lEtat central parvient continuer
de recruter des fonctionnaires.
En Pologne, une grande rforme de la fonction publique est en cours. Celle-ci vise essentiellement
redfinir le rle de la fonction publique et mettre des mcanismes efficaces de gestion des ressources
humaines. Les objectifs fixs sont les suivants :
- rendre conforme la Constitution certaines rglementations actuelles
- mettre en place une institution charge spcifiquement de la fonction publique
- construire un systme solide et uniforme de gestion des ressources humaines
- inclure certains postes de direction dans la fonction publique
- recruter des hauts fonctionnaires par le biais dune procdure de concours ouverte ou par la promotion
interne.
Dautres rformes sont en cours notamment concernant la rmunration. Lobjectif est duniformiser le
systme pour toute la fonction publique en prenant plus en compte lvaluation de la performance des
agents.

Aot 2010.
Sources : Fondation europenne pour les conditions de travail, Ministre de la Fonction publique, OCDE,
Institut europen dadministration publique

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Annexe :

BE
BG
CZ
DK
DE
EE
IE
EE
ES
FR
IT Italie
CY
LV
LT
LU
HU
MT
NL
AR
PL
PT
RO
SI
SK
FL
SE
UK

Belgique
Bulgarie
Rep Tchque
Danemark
Allemagne
Estonie
Irlande
Grce
Espagne
France
Chypre
Lettonie
Lituanie
Luxembourg
Hongrie
Malte
Pays-Bas
Autriche
Pologne
Portugal
Roumanie
Slovnie
Slovaquie
Finlande
Sude
Royaume-Uni

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