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11/12/08

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MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS


ET DE LA FONCTION PUBLIQUE

Performance de la fonction
ressources humaines :
dfinitions et cadre d'analyse

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Dpartement Recherche, tudes, Veille - IGPDE

La performance des fonctions ressources humaines

tude prparatoire

Ralise par le dpartement Recherche, tudes, Veille


Annie Chemla-Lafay, Marie-Thrse Deleplace, Claire le Flcher, Julien Meimon, Sylvie Trosa

31 mars 2008

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TABLE DES MATIERES


RESUME ........................................................................................................................................................ 5
I . INTRODUCTION...................................................................................................................................11
I . 1 OBJECTIFS DE LETUDE PREPARATOIRE ............................................................................................. 11
I . 2 COMMENT PARLER DE PERFORMANCE EN MATIERE DE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES ?......11
I . 3 METHODOLOGIE DE LETUDE ............................................................................................................. 15
II . LOGIQUE ET OBJECTIFS DES SYSTEMES DE GRH.................................................................18
II . 1 UN REGARD GENERAL SUR LES FONCTIONS PUBLIQUES ...................................................................18
II . 2 GRANDES TENDANCES DES REFORMES DE GESTION PUBLIQUE ET DES REFORMES DE GRH ............ 22
III . LES ACTEURS DE LA POLITIQUE DE GRH ET LEURS ROLES ........................................... 30
III . 1 LE ROLE SPECIFIQUE DU NIVEAU INTERMINISTERIEL ......................................................................30
III . 2 LE PARTAGE ENTRE LES NIVEAUX INTERMINISTERIEL, MINISTERIEL ET DECONCENTRE ................ 33
IV . LES FONCTIONS RH ET LEUR PERFORMANCE......................................................................37
IV . 1 RECRUTEMENT ................................................................................................................................ 37
IV . 2 FORMATION PROFESSIONNELLE CONTINUE ..................................................................................... 43
IV . 3 VALUATION DES AGENTS............................................................................................................... 50
IV . 4 REMUNERATIONS ............................................................................................................................ 55
IV . 5 GESTION DES COMPETENCES ........................................................................................................... 59
IV . 6 GESTION DES CARRIERES................................................................................................................. 65
IV . 7 GESTION DE LENCADREMENT SUPERIEUR ...................................................................................... 69
VI . ENSEIGNEMENTS ET PROBLEMATIQUES EMERGENTES .................................................. 85
VI . 1 LES POINTS DE VIGILANCE ............................................................................................................... 85
VI . 2 LES TENDANCES ET LES BONNES PRATIQUES ............................................................................. 88
VII . PISTES POUR LANCER LA REFLEXION SUR UN REFERENTIEL DE GRH ..................... 92
VIII . PROJET DE QUESTIONNAIRE AUX PAYS MEMBRES DE LUE........................................95
BIBLIOGRAPHIE ......................................................................................................................................99
LISTE DES ILLUSTRATIONS PAYS ...................................................................................................101
LISTE DES ENTRETIENS...................................................................................................................... 103

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Rsum
La gestion des ressources humaines dans les administrations publiques a pour objectif de satisfaire au
mieux et au meilleur cot les besoins en personnel des services publics, de valoriser les comptences de
leurs agents et de les grer en anticipant afin de mettre la bonne personne au bon poste.
Ltude examine lintgration de la GRH dans la stratgie de lorganisation puis dtaille chaque processus
(recrutement, formation, valuation des agents, rmunrations, gestion des comptences, gestion de
lencadrement suprieur). Elle analyse le partage de la gouvernance des fonctions ressources humaines
entre les structures centrales, les ministres, et les lieux o se ralise la prestation du service public
(agences ou services dconcentrs). Elle dcrit les systmes de mesure de la performance utiliss par les
directions de ressources humaines.
Comment parler de performance en matire de ressources humaines ?
Gestion la performance, questions souleves par la notion de performance sagissant de GRH
Dfinir puis mesurer la performance en matire de GRH suppose quon puisse rpondre pralablement
plusieurs questions : Quelle est la production propre des services de ressources humaines ? Quels sont les
objectifs assigns la GRH ? La mesure a-t-elle un sens en matire de GRH ?
On peut analyser de plusieurs manires la performance des fonctions RH
La premire est une dfinition conomique : la gestion par la performance implique des budgets de
performance. La GRH a donc rendre compte de ses cots. Une autre manire de dfinir la performance
de la GRH est de lanalyser dans ses relations avec les objectifs de lorganisation : la GRH performante
serait celle qui permet une organisation davoir la bonne personne au bon poste tout moment, afin
datteindre et damliorer ses rsultats. Grer et dvelopper les comptences des collaborateurs serait donc
la performance spcifique de la DRH. Mais un autres aspect est essentiel : dans toutes les organisations, un
des rles de la DRH est danticiper et davoir une vision prospective. On peut parler aujourdhui de
gestion prvisionnelle des ressources humaines .
Lvolution des fonctions publiques
Fonction publique demploi, de carrire, professionnelle
Dans les systmes de carrire , les fonctionnaires sont gnralement embauchs au tout dbut de leur
carrire et sont censs rester dans le service public pratiquement tout au long de leur vie
professionnelle. Dans les systmes demploi , le principe est de slectionner les candidats dont le
profil correspond le mieux chaque poste, que ce soit par recrutement externe, par promotion ou par
mouvement interne. On constate quil nexiste plus deux systmes spars par une frontire nette, et que la
plupart des pays ont de fait une organisation mixte .
Dsormais, les pays semblent converger vers lexigence supplmentaire d'une fonction publique
professionnalise, organise autour de ses mtiers. Cette nouvelle fonction publique est compose dexperts
slectionns, forms et rmunrs pour leurs rsultats effectifs, capables de se comparer leurs collgues du
priv.

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Reste-t-il une spcificit de lemploi public ?


Au dbut du Nouveau management public (1975-1990), lanalyse a t la non-spcificit du secteur
public et donc les choix ont consist aligner les conditions demploi du public sur celles du priv. Mais
ce choix na eu quun temps. Partout aujourdhui on constate que la scurit de lemploi est, dans le secteur
public, un lment de motivation important pour le recrutement et la stabilit des personnels, et quasiment
tous les tats membres de lUnion europenne offrent davantage de scurit leurs employs publics que
les socits nen offrent leurs salaris dans le secteur priv.
Les grandes tendances des rformes de gestion publique et de GRH
Rduire les cots en rduisant les effectifs, individualiser la GRH
Le principal cot des administrations publiques est gnralement celui des rmunrations des agents, et
cest donc la rduction des effectifs qui a t vise dans la plupart des pays.
La tendance est une gestion plus individualise des carrires, dornavant plus longues et plus
diffrencies. La GRH doit donc dvelopper des mtiers dcoute et de conseil, des capacits de grer de
manire prvisionnelle les carrires et les besoins des services, et laborer des politiques de formation qui
sadaptent aux missions volutives des services publics.
Rapprocher la GRH du manager, sinspirer des pratiques du priv
La plupart des pays de lOCDE ont mis en pratique lide quil y aurait davantage de performance si les
managers taient plus responsabiliss, si la dconcentration vers le terrain tait plus forte, et si les
responsables devenaient comptables la fois de leur budget et de leurs ressources humaines.
Le modle de mesure de la performance trouve son origine dans le secteur priv. Les conditions demploi
du priv ont de ce fait t prsentes comme une norme, et plusieurs pays ont soit align les conditions
demploi du service public sur les conditions demploi du priv - normalisation aux Pays Bas soit
supprim le statut drogatoire au droit commun - privatisation en Italie
Une gestion prvisionnelle des ressources humaines
Les comptences des agents publics sont prsent considres comme le cur de la performance publique,
le capital humain . La gestion par les comptences de lemploi public devient le noyau central du
systme que constitue lensemble des fonctions RH. Prfigurer ladministration de demain, analyser quels
agents publics seront ncessaires pour en assurer les missions, et mettre en adquation les comptences
avec ces besoins, voil les grandes lignes actuelles des fonctions des DRH. En consquence, les
comptences professionnelles des services gestionnaires de ressources humaines sont elles-mmes en train
de changer rapidement : la GRH se professionnalise aussi.
Mutualisation des ressources et simplification
On rencontre, dans nombre de pays, des expriences de mutualisation des ressources pour une meilleure
utilisation des deniers publics. Agence spcialise pour la paye, regroupement des coles de service public
en Italie, ou encore, comme aux tats Unis, formation conue par un seul organisme pour toute
ladministration fdrale en sont des exemples. Le Danemark a rform son systme dadministration en
simplifiant

le

statut

et

les

carrires

des fonctionnaires.

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Mais les rformes radicales de GRH nont pas encore produit les effets attendus
Les rformes qui se voulaient rapides et radicales ont connu une russite limite. Ainsi le Canada, qui a
massivement supprim des emplois dans les annes 90, a connu une perte trs lourde de comptences pour
ladministration, provoquant une importante reconstruction baptise la Relve . En Italie, les projets de
dynamiser ladministration et dassainir les finances publiques nont pas encore t atteints. En Belgique
lambitieuse rforme Copernic, lance avec nergie, a t trs largement freine et roriente.
Les acteurs de la politique des GRH et leurs rles respectifs
Dans tous les pays de ltude, il existe un niveau national ou fdral de GRH, comportant une ou plusieurs
entits, avec un partage des comptences pouvant aller jusquau principe de subsidiarit. Certaines
fonctions sont dlgues aux ministres et aux managers de terrain. La conception la plus courante est celle
dune dconcentration de la gestion sur les managers, allie lexistence dune instance interministrielle
(agence ou ministre, comme au Canada, Nouvelle-Zlande, Australie, Danemark, Royaume-Uni) charge
de garantir le maintien des valeurs et de dfinir les rgles gnrales de dontologie et les objectifs
communs la fonction publique. Lautorit managriale responsable des rsultats a souvent une grande
latitude en matire de gestion de sa ressource humaine (recrutement, formation, valuation, rcompenses),
et le devoir de vrifier ladaptation de lagent et de ses comptences au poste de travail. Les instances RH
ministrielles ont, elles, lobjectif dune vision globale et large de lindividu et de ses comptences futures,
de son avenir dans lorganisation.
Les diffrentes fonctions ressources humaines et leur performance
Recrutement
Un recrutement performant est un recrutement ralis au terme dun processus quitable et transparent,
dans des dlais nobrant pas la bonne marche de lorganisation, dun salari assurant son poste de travail
lefficacit du service public. Comment vrifier la performance du recrutement ? En mesurant la dure des
procdures (Canada, Belgique), la dure dans le poste (Danemark), la transparence relle et la
reprsentativit des populations-cibles, le nombre de recours et leur cause (pays anglo-saxons), la
rduction des cots des procdures (Espagne, Italie).
Formation professionnelle continue
La performance de la formation professionnelle continue ncessite que larticulation soit faite entre
stratgie RH et politique de lemploi (recrutement, mobilit, promotion), entre gestion des comptences et
formation associe. Dans une phase transitoire, les dmarches qualit permettent damliorer les processus
(Italie), de rduire les cots en maintenant la qualit (RoyaumeUni). Lvaluation diffre peut
contribuer valuer les acquis des formations existantes, mais cela ne suffit ni assurer ni mesurer la
performance globale du systme.
valuation des agents
Pour surmonter les rsistances individuelles et organisationnelles (Espagne, Italie) que rencontre
linstauration de lvaluation, il semble ncessaire de lier lvaluation individuelle aux autres processus
RH, un systme de gestion la performance et aux objectifs stratgiques de lorganisation.

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Rmunrations la performance
La rmunration la performance existe dans tous les pays de ltude pour les cadres suprieurs, dans le
but damliorer leur motivation. Les conditions pour quelle produise des effets positifs : que des moyens
budgtaires lui soient allous, que les objectifs individuels fixs aux agents soient clairement dfinis, et
que les managers jouent rellement leur rle. Nanmoins, afin dviter les effets contreproductifs dune
trop forte mise en concurrence des agents, certains pays envisagent de passer dune rmunration la
performance (RLP) individuelle une RLP collective (Royaume Uni).
Gestion par les comptences
La gestion prvisionnelle des effectifs, des emplois et des comptences (GPEEC), permet de comparer les
comptences actuelles aux comptences attendues, puis, dans une vision prospective, dtablir un plan
daction. La gestion par les comptences est trs lie aux autres processus RH : valuation individuelle,
formation, parcours de carrire.
Gestion des carrires
La notion de carrire inclut tous les processus qui conditionnent la progression salariale (changement de
grade, dchelon, de poste, de niveau demploi). La reconnaissance des acquis de lexprience prend
partout place dans les carrires, qui ne sont plus uniquement conditionnes par la formation initiale.
Gestion de lencadrement suprieur
On constate dans tous les pays de ltude les mmes attentes lgard des dirigeants publics : une relative
indpendance vis vis du politique, un rle de garant des valeurs, et une responsabilit de leader dans
les changements en cours. Pour atteindre ces objectifs, les pays ont recours des modalits diffrentes :
protection par le statut (Danemark, Allemagne, Italie), ou prcarisation par le recours aux mandats
(Belgique). Afin de limiter la politisation, certains pays tentent de limiter le recrutement discrtionnaire des
hauts fonctionnaires (Royaume Uni), tandis que le spoil system semble en recul (tats-Unis, Italie).
Enseignements, bonnes pratiques et problmatiques mergentes
Se garder dune vision modlisatrice et ne pas perdre de vue les limites de la gestion la
performance
La notion mme de bonnes pratiques inclut le risque de penser que les solutions mises en uvre dans
un pays peuvent valoir ailleurs. Pourtant le poids du contexte conomique, politique et culturel est
dterminant dans la russite ou lchec des rformes, en matire de GRH comme dans les autres domaines.
La volont de grer la performance ne va pas sans risques. Sans refaire le procs des indicateurs, il
faut cependant rappeler quils provoquent souvent des effets pervers, voire un jeu organisationnel, et quaudel de la mesure il faut conserver une vision large et globale. De plus en plus, les pays abandonnent les
systmes de mesure reposant sur des indicateurs au profit dvaluations plus compltes. Ces processus
permettent davoir une vision plus large des pratiques, et de rajuster les indicateurs, voire den changer.
Une GRH publique diffrente du priv et conditionne par la logique politique
Ladministration, souvent le premier employeur du pays, reste partout le garant du tissu social et du respect
des rgles de vie collective. Ses grands principes restent de mise : limpersonnalit dans le rapport

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lusager maintient chacun dans ses droits, et le principe de neutralit appuie le principe dgalit pour
assurer au citoyen que la mme rgle sapplique lui et tout autre.
La rflexion sur la performance des processus RH dans ladministration trouve une limite dans le fait que
ladministration nest pas une entit autonome par rapport aux logiques politiques qui dterminent son
action. En effet, les temps de la vie dmocratique peuvent imposer, acclrer, voire ralentir des rformes
lances pour rpondre aux impratifs internes du bon fonctionnement de ladministration.
Accepter le temps long des rformes de GRH
Le temps du secteur public est plus long que celui de lentreprise prive, et plus lent que celui du politique,
ce qui est source de nombre dincomprhensions au moment des rformes. Les effets des rformes sy
mesurent dans la longue dure. Cest encore plus vrai en matire de GRH, car il faut alors ajouter le temps
de lappropriation, et le fait que ces rformes visent transformer les identits professionnelles.
Un lien ncessaire entre la GRH et la stratgie globale de ladministration
Les cascades de performance , utilises aux tats-Unis, mettent en vidence le lien entre le travail de
lindividu et les rsultats atteints par lorganisation dans son ensemble. Dans ce travail de mise en relation,
lencadrement suprieur joue un rle pivot (Danemark).

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I . Introduction
I . 1 Objectifs de ltude prparatoire
La France doit assurer au cours du second semestre de lanne 2008 la prsidence du Conseil de lUnion
europenne. A cette occasion, elle entend prsenter ses partenaires les rsultats dune enqute europenne
sur la performance des fonctions ressources humaines dans ladministration publique. La prsente
tude est destine prparer cette enqute. Elle vise prciser la problmatique actuelle de la gestion des
ressources humaines dans les fonctions publiques des pays dvelopps. Cette tude sappuie sur lanalyse
de certaines administrations nationales de culture diffrente (latine, nordique, anglo-saxonne) y compris
non europennes.

Ltude a pour fin :


- danalyser le partage de la gouvernance des fonctions ressources humaines entre les structures
centrales, du type de la direction gnrale de lAdministration et de la fonction publique (DGAFP)
franaise, les ministres, et les lieux o se ralise la prestation du service public - agences ou services
dconcentrs-, ainsi que lvolution de ce partage dans les annes rcentes ; le rle, le positionnement et les
responsabilits respectives des acteurs de la politique des ressources humaines, notamment des acteurs
interministriels, des administrations centrales et des managers responsables de rsultats ;
- de dcrire les systmes de mesure de la performance utiliss par les directions de ressources humaines et
les modes de professionnalisation des gestionnaires de ressources humaine.
- de dtailler les processus de recrutement, de formation professionnelle continue, dvaluation des agents,
de rmunrations, de gestion des comptences, de gestion des carrires et de gestion de lencadrement
suprieur.
Des fiches pays complteront ltude prparatoire pour prsenter la logique de la politique ressources
humaines et les processus de gestion des ressources humaines (GRH) de chacun des pays, en tenant
compte du cadre statutaire des fonctions publiques.

Ltude propose des indicateurs de mesure de la performance pour ces fonctions, et liste les questions
pertinentes pour analyser la performance des ces fonctions, questions qui pourraient constituer la base du
questionnaire complter par les 27 pays membres (cf. Projet de questionnaire , en fin dtude).

A partir de cette tude, une rflexion sera engage quant la faisabilit dun rfrentiel dauto-valuation
europen sur la gestion des ressources humaines.

I . 2 Comment parler de performance en matire de gestion des ressources humaines ?


I . 2 . 1 Lien entre gestion la performance et performance de la GRH
la fin du 20me et au dbut du 21me sicle, la ncessit dun assainissement des finances publiques se fait
sentir avec toujours plus dacuit. Dans le mme temps,
vieillissement

de

la

population

les

saggravent constamment.

tensions

budgtaires

lies

au

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Christoph Demmke caractrise ainsi le changement alors survenu : Pendant longtemps, les autorits
publiques nont pas t questionns sur le fait de savoir si et comment elles atteignaient (ou natteignaient
pas) les objectifs, et si elles obtenaient de bons rsultats. Elles taient par contre davantage concernes par
la mise en uvre de programmes et lapplication de rglements, jusqu ce que les cots en personnel, la
fin des annes 70, augmentent dans de nombreux pays de manire trs importante, et que les questions
defficacit deviennent plus cruciales 1.

Depuis plus de deux dcennies, nombre de pays sont passs une budgtisation par missions et
programmes. Dans ce cadre, on appelle en gnral gestion des performances toutes les pratiques
supposant la mesure de performance et lutilisation des donnes ainsi obtenues aux fins de
responsabilisation. La performance peut sanalyser sous trois angles : par le rapport entre moyens et
objectifs (sont-ils en cohrence ?), par le rapport entre objectifs et rsultats (lefficacit) et par le rapport
entre moyens et rsultats (lefficience).
La performance est un concept polysmique, dont la dfinition et la mise en uvre est plus facile dans
lunivers de la production de biens que dans celui de la production de services.
Sagissant de la performance publique, dautres tudes2 ont dj mis en vidence :
- le lien entre performance de ladministration et performance des fonctions support dont la RH ; et le
lien ncessaire entre la stratgie de ladministration et les fonctions RH ;
- le lien systmique entre le passage la gestion la performance et la rforme de la GRH. En effet,
une rforme entrane lautre et on ne peut pas russir lune sans sattaquer lautre.

I . 2 . 2 Les questions ouvertes par la notion de performance sagissant de GRH


Ltat est dans le plus grand nombre de pays le premier employeur, et les salaires des agents publics sont
partout le premier poste de dpenses publiques. La gestion des ressources humaines ne peut donc
videmment pas rester lcart du mouvement de recherche de performance., elle a l'obligation d'tre
performante, c'est dire de satisfaire au mieux et au meilleur cot les besoins des services publics, ce qui
suppose de valoriser les qualifications et les comptences de ses agents.
Mais pour atteindre cet objectif de performance, il faut pouvoir rpondre plusieurs questions :
-

Que produit la GRH ? Quelle est la production des services de ressources humaines ?

Peut-on parler de la GRH dans la fonction publique comme dune politique publique, laquelle on
pourrait alors appliquer des critres dvaluation des politiques publiques ?

Quels sont les objectifs assigns la GRH ? car cest seulement partir de laffichage des objectifs
quon peut choisir les indicateurs.

La mesure a-t-elle un sens en matire de GRH ? Peut-on mesurer les comptences dune personne ? sa
motivation ? son efficacit ?

Christoph Demmke, 2005, Les fonctionnaires sont-ils diffrents parce que fonctionnaires ? , page 99

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La motivation au travail est en effet multifactorielle. En 2001, le ministre danois des finances a ralis une
tude sur la motivation, qui le dmontre nouveau. Neuf facteurs ont t mis en vidence, que le tableau
suivant permet de visualiser.

On entrevoit bien les difficults qui attendent ceux qui veulent viser la performance en matire de GRH, et
la mesurer. Ces cueils ne sont totalement levs dans aucun des pays sur lesquels porte la prsente tude.

I . 2 . 3 Plusieurs visions embotes de la performance des fonctions RH


On peut dvelopper plusieurs visions de la performance en matire de RH.

La premire est une vision conomique : la gestion par la performance implique des budgets de
performance, cest--dire visant lefficience, la meilleure utilisation des deniers publics. La GRH a donc
rendre compte de ses cots. Sur cet axe, le rapport de la commission sur les cots et les rendements du
service public, pilote par Dominique Lacambre en 2006 donne une bonne vision des lments analyser.
Relve de cette vision conomique tout laspect processus de gestion , mutualisation de moyens,
comparaison des performances des diffrentes units gestionnaires pour recueillir les meilleures
pratiques , comparaisons des moyens mis en uvre et des ratios de gestion (nombre de gestionnaires sur
nombre de personnes gres, par exemple). Les fonctions de GRH sont des processus administratifs qui
peuvent, comme les autres, tre analyss, jugs plus ou moins efficaces et amliors, et la qualit
mesure de leur droulement est une des manires de rendre compte de la performance de ces
fonctions.

Performance ; lre des ressources humaines - Recherche, tudes, veille - IGPDE 2005

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Une autre manire de dfinir la performance de la GRH est de lanalyser dans ses relations avec les
objectifs de lorganisation : la GRH performante serait celle qui permet une organisation davoir la
bonne personne au bon poste tout moment, afin datteindre et damliorer ses rsultats. La GRH est
une des fonctions de lorganisation, support des autres, et elle contribue, dans son domaine, aux objectifs
stratgiques de lorganisation et ses rsultats. Ce serait donc cette contribution aux rsultats globaux
quon appellerait performance des fonctions RH .

Mais cette dfinition, pour juste quelle soit, est insuffisante : dans toutes les organisations, un des rles de
la DRH est danticiper : pour que la bonne personne soit au bon endroit, encore faut-il lavoir recrute,
forme, rmunre, et conserve. Grer et dvelopper, par anticipation, les comptences des
collaborateurs, cest la performance spcifique de la DRH, et cest videmment une des manires
danalyser sa performance. Cette vision de lavenir pourra elle aussi tre un objectif, donnant lieu des
cibles de rsultats et des indicateurs de performance.

Lencadr suivant synthtise ces trois visions complmentaires de la performance des fonctions RH.
Performance stratgique de lorganisation : vrifier le lien RH / stratgie
Vrifier que les choix stratgiques de lorganisation sont mis en uvre en GRH
Vrifier que la GRH a des effets sur les rsultats de lorganisation
Performance stratgique de la RH : grer lavenir
Assurer le dveloppement des agents
Grer de manire prvisionnelle les comptences ncessaires
Grer les carrires pour assurer lattractivit et la prennit de lorganisation
Performance fonctionnelle de la GRH : efficacit et efficience
Vrifier que chaque activit de GRH est ralise de bonne manire :
-

Budget et utilisation

Qualit des processus

Respect des procdures


Source IGPDE Dpartement Recherche, tudes, veille

Si on regarde la GRH comme une prestation de service, la valeur ajoute des fonctions RH peut tre
analyse aussi :
- du point de vue de lagent gr : quelle disponibilit ont pour lui les services gestionnaires ? quelle
optimisation de sa carrire, bonne utilisation de ses comptences, prise en compte de ses intrts
personnels, de son bonheur au travail lui sont offerts ?
- du point de vue du service donneur de travail : quelle est la rapidit des rponses ses questions ?
quelle expertise et quel appui lui sont offerts ? quel dialogue de gestion est organis entre la DRH et lui ?

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I . 2 . 4 La dmarche de revue par les pairs en matire de GRH


A loccasion de la premire revue par les pairs 3 dans le domaine de la GRH coordonne par lOCDE,
les pays participants lexamen ont propos une dfinition de ce que serait un systme de GRH centr sur
la performance :
Un objectif essentiel, ou tout au moins un rsultat que lon pourrait attendre dun bon systme de GRH
centr sur la performance, est davoir un service public fortement motiv et correctement habilit,
flexible et collaboratif, fournissant des services de manire rentable, et centr sur les produits et les
rsultats. Pour atteindre cet objectif, un certain nombre de rsultats intermdiaires doivent tre obtenus, y
compris [] : des dpartements et des services dots dobjectifs clairs, avec de bonnes pratiques de GRH
et une fonction de GRH professionnelle ; des agents ayant une vision claire de leur fonction, bnficiant
dun soutien et de possibilits de perfectionnement, et qui sont grs, valus et rcompenss
correctement. .

Dans la mme publication de lOCDE4, on peut lire plus loin cette intressante distinction :
Lorsque lon parle de systmes de GRH orients vers la performance, on suppose que la performance
organisationnelle peut tre renforce lorsquon atteint un niveau lev dintgration ou dalignement de
deux types : tout dabord lintgration entre la fonction de GRH et les objectifs de gestion gnraux, y
compris les objectifs stratgiques de haut niveau et les cibles oprationnelles des diffrentes units. Cette
intgration peut tre dsigne par lexpression intgration verticale . Deuximement, lintgration entre
les diffrentes parties de la fonction de GRH (recrutement, priode dessai, installation, promotion,
formation, dveloppement, gestion de la performance, mesures disciplinaires, rcompenses, etc.). Ce type
dintgration peut tre dsign au sein de la fonction de GRH par lexpression intgration horizontale ,
pour souligner surtout le fait que lensemble des lments qui la composent ont tous la mme validit et la
mme importance.

I . 3 Mthodologie de ltude
I . 3 . 1 Une dfinition
Nous proposons dadopter, pour la suite de ltude, la dfinition suivante de lobjectif de performance en
GRH : La gestion des ressources humaines dans les administrations publiques a pour objectif de
satisfaire au mieux et au meilleur cot les besoins en personnel des services publics, de valoriser les
comptences de leurs agents, et de les grer en anticipant afin de mettre la bonne personne au bon
poste.

Les notions dintgration verticale et horizontale constituent le fil conducteur de cette tude. Nous
examinerons lintgration de la GRH dans la stratgie de lorganisation (intgration verticale), puis

OCDE, 2007, Groupe de travail sur l'emploi et la gestion publique, Revue de lOCDE sur la gestion des ressources humaines dans
les administrations publiques en Belgique
4
OCDE, 2007, idem
? OCDE, 2007, ibidem

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dtaillerons chaque processus, en examinant les liens quils ont entre eux (intgration horizontale). Ce
double ancrage, ancrage de la GRH la stratgie de lorganisation et vers ses rsultats, et ancrage de tous
les processus de gestion entre eux, est un objectif ambitieux. Mais sans ce verrouillage du systme,
chaque processus de gestion peut fonctionner de manire mcanique, sans avoir aucun effet positif sur la
performance globale de ladministration.

I . 3 .2 La mthode de travail
Cette tude prparatoire se base sur lexamen des fonctions RH dans 11 pays : lAllemagne, lAustralie, la
Belgique, le Canada, le Danemark, lEspagne, les tats Unis, lItalie, la Nouvelle Zlande, les Pays Bas, et
le Royaume Uni.

Plusieurs de ces pays ont fait lobjet de voyages dtudes ; au cours de ces voyages, de nombreux entretiens
ont t raliss, tant avec les ministres gestionnaires quavec des syndicalistes, des chercheurs, et des
gestionnaires de collectivits locales5. Autant que la veille et le suivi des pays raliss au travers de diverses
lectures, ce sont ces multiples interviews qui ont fourni la matire de cette tude. Cette mthode a
lavantage de rvler les ventuelles contradictions entre les intentions des rformes et leurs rsultats

Le prsente synthse est le fruit de la mise en commun de rflexions individuelles, au cours de runions
confrontant thme par thme les pratiques des pays tudis, pour mettre en lumire les convergences et les
divergences, les lignes de partage et les questions mergentes.

Des fiches dtailles par pays constituent une publication complmentaire cette tude.

I . 3 . 3 Les limites de ltude prparatoire


Cette tude prparatoire na pas vocation tre exhaustive, comme peuvent ltre les tudes de lOCDE ou
certaines tudes dorganismes europens, car elle ne rsulte pas de ladministration systmatique dun
questionnaire aux pays tudis.

En revanche, elle a vocation mettre en vidence des axes stratgiques et prciser les problmatiques
actuelles de la GRH dans les fonctions publiques.

I . 3 . 4 La prsentation choisie
La prsente tude suit le plan de la convention liant la DGAFP et lIGPDE.

Pour chacun des sujets abords :


-

sont prsentes les ralits rencontres et les lignes de partage.

La liste des personnes rencontres dans chacun des pays figure la fin de ltude.

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sont listes et explicites les questions mergentes.

sont proposs une dfinition de la performance, et quelques indicateurs pertinents.

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Un projet de questionnaire, en fin de document, regroupe lensemble des questions proposes pour un
questionnement ultrieur systmatique auprs des pays membres de lUnion europenne.

Savoir si les pays parviennent ou non ancrer leur GRH leurs objectifs de performance et leurs axes
stratgiques est une des questions que la prsente tude a pour ambition de faire progresser.
Nous y reviendrons dans les parties conclusives de ltude, o :
-

Nous listerons et analyserons les systmes de mesure de la performance RH rencontrs dans les pays de
ltude.

Nous mettrons en vidence les tendances mergentes et les bonnes pratiques dans les pays tudis.
-

Nous esquisserons les prmisses de la rflexion sur la construction dun rfrentiel dautovaluation en
matire de GRH.

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18

II . Logique et objectifs des systmes de GRH


La gestion des ressources humaines est lie de manire systmique ce qui fait sens pour un pays donn, et
les fonctions de gestions des ressources humaines prises une une, mais aussi dans leur ensemble,
correspondent une vision de la fonction publique et une culture administrative.

II . 1 Un regard gnral sur les fonctions publiques


Il nous a sembl pertinent de prsenter - sans attendre - la typologie des fonctions publiques et ses
volutions. En effet, les systmes de fonction publique ne se ressemblent pas et leurs diffrences sont
souvent un facteur explicatif des modes de gestion des ressources humaines. En revanche, le fait que des
pays, bien quayant des systmes de fonction publique diffrents, se posent les mmes questions et leur
apportent parfois des solutions trs voisines mrite dtre mis en relief.

Certaines questions transverses touchant lemploi public, sans tre exclusivement des questions
concernant les fonctions de GRH, seront abordes ici.

II . 1 . 1 Fonction publique demploi, fonction publique de carrire


La typologie distinguant les fonctions publiques demploi des fonctions publiques de carrire, ici prsente
par lOCDE6, est classique :
Dans les systmes de carrire , les fonctionnaires sont gnralement embauchs au tout dbut de leur
carrire et sont censs rester dans le service public pratiquement tout au long de leur vie
professionnelle. Leur recrutement initial se fait principalement sur la base de leurs diplmes et/ou d'un
examen d'entre dans la fonction publique. Le processus de promotion est fond sur un systme de grades
lis chaque individu, et non un poste spcifique. Ce type de systme se caractrise par des possibilits
limites d'entre dans la fonction publique en milieu de carrire, et par l'importance accorde
l'avancement professionnel. Dans les systmes demploi , le principe est de slectionner les
candidats dont le profil correspond le mieux chaque poste, que ce soit par recrutement externe, par
promotion ou par mouvement interne. Les systmes demploi sont plus ouverts, et les recrutements
latraux y sont relativement frquents.

Lhistoire administrative des pays joue le principal rle dans le systme de fonction publique. On peut
trouver des avantages chacun de ces systmes. Christoph Demmke 7 crit : Les pays avec des rgimes de
carrire ont des atouts spcifiques, comme laspect prvisible, la stabilit, la rationalit, ainsi que le
traitement prvisible et quitable des dossiers .

OCDE 2004, volution des politiques de gestion des ressources humaines dans les pays de lOCDE , une analyse des rsultats
de lenqute de lOCDE sur la gestion stratgique des ressources humaines
7
Christoph Demmke, 2005, Les fonctionnaires sont-ils diffrents parce que fonctionnaires , page 26

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Dans la prsente tude, on verra, en particulier partir de lexamen des modes de recrutement et de gestion
des carrires, quil nexiste pas deux systmes spars par une frontire nette, car :
-

de nombreux pays voient cohabiter des emplois statut drogatoire et des emplois de droit commun ;

le fait de navoir pas de garantie de lemploi vie nempche pas les agents publics de rester trs
longtemps dans le service public ;

le fait davoir supprim la garantie de lemploi vie nempche pas les pays de souhaiter conserver les
agents durablement ;

des garanties statutaires demploi vie coexistent avec des conditions lies au poste : de plus en plus, le
contrat de travail (qui peut tre dure indtermine) est tout fait distinct du contrat de performance
pour un emploi (qui est limit dans le temps et soumis des conditions de rsultats).

II . 1 . 2 Des choix lis la volont dattirer et de retenir les agents publics


La manire de grer les agents publics est diffrente selon que le pays, selon son contexte socioconomique et sa dmographie, a ou non le projet dattirer de nouveaux agents de qualit et de les
conserver.
Ce choix a un fort impact sur la GRH. Il influe sur le niveau des rmunrations, mais aussi sur la politique
de formation en cours de carrire, sur lexistence mme de carrire, et sur le mode de gestion des
comptences. On ninvestit pas de la mme manire sur un agent si le projet est de le conserver et de le
faire progresser, ou si le projet est au contraire de conserver un fort turn over avec les entreprises prives,
et de ne garder les personnes que le temps dune mission limite.
La rflexion et lexpression des orientations sur cet axe sont en gnral trs conscientes, et nonces
clairement, lors des entretiens, par les ministres de la fonction publique des diffrents pays, et les liens de
cause effet avec les choix de GRH sont explicites. Lensemble des pays dvelopps sinterrogent
aujourdhui sur le renouvellement de leur fonction publique, en raison du vieillissement des populations et
des dparts massifs la retraite, et tentent dattirer les meilleurs dans ladministration mme si tous
nont pas le projet de les y retenir.
Aux Pays Bas, la fonction publique va perdre 70% de ses effectifs en 5 ans. La question des jeunes trs
diplms y est souvent voque par les gestionnaires publics, car ils savent que cette catgorie sera trs
sollicite par les employeurs du priv et que ladministration risque fort de manquer de recrues de ce profil.
Une campagne de recrutement proactive sy dveloppe, dans le but dattirer ces jeunes.
Mais lattractivit ou la non attractivit de ladministration tiennent de nombreux facteurs : on peut
identifier de manire immdiate le taux de chmage, ainsi que les tensions sur le march de lemploi local,
mais dautres facteurs, comme le ct attirant ou non des modes de management ou la perspective de
parcours professionnels, jouent aussi. On peut de plus constater des diffrences notables selon les
mtiers.

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La valorisation des mtiers de fonctionnaires dans la socit est un des facteurs de lattractivit, et tient
elle-mme plusieurs facteurs. Elle est lie limage de la fonction publique dans le pays, mais aussi
limage quen renvoient les dirigeants publics eux-mmes, image qui contribue au sentiment de fiert ou
son absence. Les discours des politiques ont une influence sur cette mise en valeur, et donc sur lattractivit
accrue - ou diminue - des emplois administratifs.

Le niveau relatif des rmunrations par rapport celles des salaris du priv est aussi un facteur
dattractivit et de valorisation, et il est souvent, dans un mme pays, diffrent selon les emplois.

II . 1 . 3 La spcificit de lemploi public


Lemploi public a-t-il des spcificits suffisantes pour justifier le maintien dun statut drogatoire au droit
commun ? Les salaris au service de ltat sont-ils, peuvent-ils tre, des salaris comme les autres ? Cette
question est pose partout, et les rponses ne convergent pas.
Lvolution historique depuis les dbuts du Nouveau management public (1975-1990) a t celle dune
vision de ce que lon pourrait appeler la non-spcificit du secteur public par rapport au secteur priv,
ce qui a provoqu un alignement des conditions demploi du public sur celles du priv, accompagne de la
volont de ne pas voir des personnes rester trop longtemps dans ladministration. Il tait ainsi admis que les
managers de haut niveau ne devait le rester que cinq ou sept ans avant de sorienter vers le secteur priv
(Australie, Danemark, Royaume-Uni).
Mais la non reconnaissance de la spcificit du service public, et notamment du rapport particulier au
politique, a cr un certain nombre de problmes - on peut citer en exemple laffaire Lewis au Royaume
Uni, o le chef de lagence des prisons envisageait de faon purement rationnelle un problme politique.
Ces difficults ont conduit revoir cette conception, et les mmes pays ont prsent tendance vouloir
conserver les lments jugs bons.
Le fonctionnaire est-il un salari diffrent des autres salaris ? A ce propos, ltude de Christoph Demmke
ralise lors de la prsidence luxembourgeoise du Conseil de lUE8 est dun intrt majeur, et pose une
srie de questions sur ce sujet, en y apportant les rponses fournies par les pays europens eux-mmes
loccasion dune enqute ad hoc .
Il met en vidence le fait que la scurit de lemploi est, dans le secteur public, un lment de motivation
important pour le recrutement et la stabilit des personnels, et constate que presque tous les tats membres
offrent davantage de scurit leurs employs publics que les socits nen offrent leurs salaris dans le
secteur priv9.

Christoph Demmke Les fonctionnaires sont-ils diffrents parce que fonctionnaires ? , Juin 2005, IEAP (Institut europen
dadministration publique)
9
Christoph Demmke, idem, page 112

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21

La question : Les personnes qui deviennent fonctionnaires sont-elles diffrentes de celles qui sorientent
vers le secteur priv ? reoit aussi dintressants clairages. Ltude cite plusieurs auteurs qui concluent :
-

que les managers des services publics accordent moins dimportance aux rcompenses financires que
leurs homologues du secteur priv ;

que les personnes qui accordent une plus grande priorit au fait daider les autres et celui dtre utile
la socit sont plus enclines choisir la fonction publique ;

que les fonctionnaires sont beaucoup plus actifs dans les affaires publiques que les autres citoyens.

Ce qui, souligne lauteur, fait natre de nouvelles questions, puisquelles suggrent que la poursuite dun
alignement entre le secteur public et le secteur priv rendra la fonction publique moins attractive pour des
personnes ayant des valeurs et des attitudes particulires, ce qui aura sans doute une influence sur les
valeurs des services publics.

II . 1 . 4 Une fonction publique qui se professionnalise


La plupart des pays ont accord davantage d'autonomie, qui aux agences (pays anglo saxons), qui aux
communauts autonomes (en Espagne) ou aux rgions (en Italie), y compris en matire de ressources
humaines. Cette autonomie accrue sest accompagne dune dlgation de responsabilit quant la masse
salariale, aux recrutements, la promotion. Il en est rsult non pas une, mais des fonctions publiques,
pilotes par les niveaux intermdiaires ou locaux, et une diversification des statuts, des modes de gestion et
des cadres de gestion.
LOCDE a propos en 2004 la catgorie de fonction publique de dpartement (cest--dire dun
ministre), pour qualifier les systmes qui allient une trs forte dlgation une forte individualisation des
processus RH10 :
Nous avons cr le terme "systmes de dpartement" pour caractriser ces systmes hybrides, qui donnent
de larges responsabilits GRH aux ministres oprationnels quant la dfinition et la mise en uvre des
politiques GRH, mais dans lesquels les fonctionnaires font leur carrire principalement dans un seul
ministre.
La prsente tude constate que, dsormais, les pays semblent converger vers lexigence supplmentaire
d'une fonction publique professionnelle, organise autour de ses mtiers.
Cette nouvelle fonction publique est compose dexperts slectionns, forms et rmunrs pour leurs
rsultats effectifs, capables de se comparer leurs collgues du priv. Dtenteurs dune dontologie claire,
organiss en rseaux de mtiers, ces nouveaux professionnels de ltat sont sans doute lavenir, car c'est
peut-tre cette professionnalisation qui garantira la performance globale de l'administration publique, tout
en maintenant sa cohrence.
10

OCDE, 2004, volution des politiques de gestion des ressources humaines dans les pays de lOCDE , une analyse des rsultats
de lenqute de lOCDE sur la gestion stratgique des ressources humaines , page 26

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Cette transformation entranera-t-elle des rsistances ? On peut avancer lhypothse que ce ne sera pas le
cas. En effet, la sociologie des professions dmontre abondamment lintrt pour les salaris dtre
reconnus comme des professionnels11 : leur expertise leur offre une garantie dindpendance et
dautonomie, et la constitution de rseaux de professionnels et de dontologies particulires accompagnent
en gnral cette reconnaissance12.
Enfin, la professionnalisation est souvent la rsultante dune prise de conscience : celle que la socit a
besoin quune certaine fonction soit exerce par des spcialistes comptents. Cette reconnaissance que
lexpertise quils dtiennent rpond un besoin social est un trs fort lment de fiert pour les membres
dune profession reconnue. Pour la France, selon Philippe dIribarne13, cette fiert de mtier serait
mme une caractristique culturelle nationale.
Cette professionnalisation qui augmente rpond aux attentes croissantes des usagers qui demandent un
meilleur service public. C'est la garantie pour les "citoyens-usagers" d'tre confronts des agents publics
capables d'tre leur coute et d'adapter les rponses leurs attentes, et ainsi de voir amliorer la qualit du
service rendu.
II . 2 Grandes tendances des rformes de gestion publique et des rformes de GRH
Le rle des gouvernements et des services publics a volu dans les pays dvelopps, partout ils fournissent
moins de prestations directes de service et agissent davantage en rgulateurs du march. En mme temps, le
rle et les tches des services publics sont devenus plus complexes.
II . 2 . 1 Rduire les cots en rduisant les effectifs
Les attentes des usagers voluant aussi, les gouvernements sont appels faire plus et mieux tout en
rduisant les dpenses publiques. Le principal cot des administrations publiques est gnralement celui
des rmunrations des agents, et cest donc la rduction des effectifs qui a t vise dans la plupart des
pays. Or rduire la taille du secteur public comporte, si lon ny prend garde, le risque de se priver de
comptences. Il faut donc laborer une stratgie qui assure au service public de rester efficace sans perdre
de comptences, sans dmotiver les agents publics, et en visant la prservation des talents.
Mais un tel projet, qui dcrit le travail des directions des ressources humaines, nest pas facile mener. Car
qui peut rellement dire ce quil faut faire pour quune personne soit motive par son travail et sy
implique ? Quel est le mode de gestion le plus susceptible de retenir les agents publics ? On sait
aujourdhui que la motivation par la rmunration npuise pas le sujet, mais on ne sait pas bien mesurer le
rle jou par une bonne ambiance de travail, une quipe dynamique, un management qui entrane... Chacun
des pays, visant globalement le mme but, a cherch sa manire rpondre ces questions.

11

Claude Dubar, Pierre Tripier, 2003Sociologie des professions, Armand Colin


Florence Osty, 2002Le dsir de mtier, engagement, identit et reconnaissance au travail, Presses universitaires de Rennes,
Universit Rennes 2
13
Philippe dIribarne, Ltranget franaise
12

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II . 2 . 2 Individualiser la GRH
Paralllement, les attentes des salaris voluent dans les pays dvelopps. Daprs certains sociologues, les
salaris rechercheraient dsormais moins lemploi vie, et davantage exploiter leur potentiel
personnel , dvelopper un parcours de carrire, et pouvoir sexprimer pleinement. De ce fait, dans le
secteur priv comme dans le public, la tendance va vers une gestion plus individualise.

Ces changements entranent la fois une individualisation des contrats et un management de la


performance individuelle et collective, car il est aussi possible de promouvoir lindividu en tant que
membre dune quipe. Cest un facteur fort dvolution des actions de GRH, et des comptences des DRH.

Trs longtemps base sur une gestion anonyme, galitaire et forte coloration juridique, lefficacit des
gestionnaires de ressources humaines taient value au regard de leur rigueur dans lapplication de textes
rglementaires. Le profil des agents exerant dans les directions de ressources humaines tait donc surtout
juridique.

Il sagit prsent, pour grer des carrires plus longues mais surtout plus diffrencies, de dvelopper des
mtiers dcoute et de conseil, des capacits de grer de manire prvisionnelle les carrires et les besoins
des services, dlaborer de politiques de formation qui sadaptent aux missions volutives des services
publics. En consquence, les comptences professionnelles des services gestionnaires de ressources
humaines sont elles-mmes en train de changer rapidement.

II . 2 . 3 Rapprocher la gestion du manager et de lusager interne


La plupart des pays de lOCDE ont mis en pratique lide quil y aurait davantage de performance si les
managers taient plus responsabiliss, si la dconcentration vers le terrain tait plus forte, et si les
responsables devenaient comptables la fois de leur budget et de leurs ressources humaines.

On a donc assist un large mouvement de transfert des responsabilits ressources humaines . Dans le
but damliorer le service et dattirer le personnel qualifi, on dlgue aux dirigeants la planification de leur
personnel. Cest eux qui dcident quand recruter et quand faire plutt appel la sous-traitance. Les
pratiques constates sont une dconcentration de la formation et aussi du pouvoir de rcompenser sanctionner - motiver les agents.
Mais dlguer, dconcentrer, cest un changement de culture qui peut saccompagner de controverses et de
dysfonctionnements. Ce risque est surtout avr dans le domaine des valeurs, comme lOCDE en faisait en
200414 le constat : Les pays qui ont men les rformes le plus avant se sont heurts un inconvnient,

14

OCDE, une analyse des rsultats de lenqute de lOCDE sur la gestion stratgique des ressources

humaines, introduction, page 12

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savoir la difficult de maintenir les valeurs collectives et la cohrence de l'administration. Les rformes
contemporaines cherchent gnralement trouver un quilibre entre la capacit de raction du service
public aux orientations politiques ou aux proccupations des citoyens, et la ncessit d'une cohrence dans
l'ensemble du secteur public.
De fait, au Royaume Uni, aprs un trs large mouvement d agencification , ladministration a mis en
exergue les valeurs communes, et a aussi recr un pilotage central des agences. En Espagne, afin de
runifier une administration dont lunit tait mise en pril par des statuts et des modes de gestion trop
diversifis, une Loi sur lemploi public, sappliquant tous les agents quel que soit leur statut, a t
promulgue en 2007.

II . 2 . 4 Des pratiques et des rformes de la GRH inspires du priv


Le modle de mesure de la performance trouve son origine dans le secteur priv. Et depuis leur
introduction, les systmes dvaluation des performances dans le service public sont sans cesse en cours de
rforme, signe probable quil existe des difficults particulires pour valuer la performance des
administrations. Les objectifs de performance sont bien plus difficiles identifier que dans le priv, car ils
doivent prendre en compte de multiples facteurs parfois contradictoires, comme la satisfaction de lusager,
les droits des employs, les projets politiques, le principe dgalit de traitement entre usagers.

Les conditions demploi du priv sont, dans les mots en tout cas, prsents comme une norme. On peut en
voir un signe dans lutilisation du mot normalisation , aux Pays Bas et privatisation en Italie, pour
dsigner lalignement des conditions demploi du service public sur les conditions demploi du priv. Or,
aprs lintroduction de certaines pratiques du priv - contractualisation, fin du statut protecteur et de
lemploi vie - il est difficile daffirmer que les agents ainsi grs manifestent une fiert accrue, ni que
lemployeur public est de ce fait devenu plus attractif. Dans les pays qui ont fait un tel choix (Belgique,
Italie), limage des fonctionnaires na pas t revalorise pour autant. Les effets positifs de ladoption par le
secteur public de pratiques de gestion venant du monde de lentreprise ne sont pas vidents.

Christoph Demmke prsente les rponses la question du pourquoi des rformes faites par les pays
membres de lUE : Les rformes de la fonction publiques ont pour objectif de librer les fonctionnaires et
les managers des contraintes bureaucratiques inefficaces, daccrotre leur autorit et leur flexibilit,
damliorer les performances des individus et des organismes, et de donner aux employs davantage de
contrle et de responsabilits dans le cadre de leur travail. De surcrot, lalignement des conditions de
travail entre le secteur public et le secteur priv, la possibilit de licencier les employs (pour des motifs
autres que disciplinaires), lintroduction de contrats de performances et lindividualisation des
rmunrations aboutiront de meilleurs niveaux de performances car les employs seront davantage
motivs sils craignent de perdre leur emploi en cas de mauvais rsultats (dans les cas extrmes) 15.

15

Christoph Demmke, ibidem, page 115

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25

Faut-il conserver un statut drogatoire au droit commun ? Si oui, pour qui ? Les rformes de la gestion des
ressources humaines auxquelles ont procd, dans les 20 dernires annes, la plupart des pays de la
prsente tude, constituent des rponses cette question. La suppression du fonctionnariat au Danemark et
en Italie, ou la normalisation aux Pays Bas, et lautre extrme, en Espagne, une loi faite dans le but
dunifier des agents publics grs de manire trop clate, chacune de ces rformes rpond sa faon
cette question.
Au Danemark, depuis le 1er janvier 2001, le fonctionnariat est rserv des fonctions particulires,
numres dans la circulaire du 11 dcembre 2000. Dsormais, seuls les hauts fonctionnaires, les juges, les
fonctionnaires de police, les personnels pnitentiaires et les militaires sont des fonctionnaires. Tous les
autres agents publics sont rgis par une convention collective. Pour les personnels rgis par la convention
collective, cest la lgislation du travail qui sapplique (droit commun du travail). Cependant, certains
agents, de manire trs marginale, sont rgis par des contrats individuels. Cest notamment le cas pour les
nominations des postes de dirigeants haute responsabilit, o lemployeur public estime quil est
prfrable dappliquer un systme de rmunration plus individualis et plus flexible. Cette rforme a t
concerte et sest passe sans heurts.

En Italie la privatisation de lemploi public a eu lieu en 1993, avec laccord des syndicats. Seuls les
hauts fonctionnaires chargs de fonctions rgaliennes ont conserv un statut drogatoire au droit commun,
tous les autres agents publics dpendent dornavant de conventions collectives ngocies avec les syndicats
reprsentatifs.
En Italie, la contractualisation des fonctionnaires
Il ne reste en Italie que trs peu de fonctionnaires rgis par un statut drogatoire au droit du travail. Contractuels,
recruts sur concours et rgis par un systme de conventions collectives particulires, le plus grand nombre des
agents publics sont devenus des travailleurs comme les autres. Les recrutements se font par concours, tous les
niveaux de ladministration. Les agents ainsi recruts bnficient dun contrat de droit commun, dure indtermine.
La ngociation collective est confie une Agence spcialise, reprsentant lEtat employeur et mandate pour
ngocier avec les syndicats reprsentatifs, lARAN.
Seuls les magistrats, diplomates, prfets, militaires, officiers de polices et prsidents duniversit ont conserv un
statut drogatoire au droit commun.
Tous les autres hauts fonctionnaires ont eux aussi prsent un contrat dure indtermine. Cependant leur gestion
est particulire, puisquils sont nomms sur un emploi dure dtermine, auquel le pouvoir politique ne peut pas
mettre fin avant le terme prvu. Les objectifs assigns en dbut de contrat devraient tre valus en fin de priode,
pour permettre de dcider de la russite dans lemploi et de son ventuelle reconduction. Mais cette valuation est
pour linstant trs dfaillante.
Le projet taient dobtenir plus de ractivit, plus de souplesse, de mettre en place des rmunrations diffrencies et
davoir des dirigeants motivs, valus et rmunrs selon leurs rsultats
Mais, sans doute cause des graves crises politiques que lItalie a connues depuis et faute de pilotage rel, les
rmunrations ont cr globalement deux fois plus vite que le cot de la vie. Faute dvaluation16, les dirigeants ont
tous obtenu la prime maximum, et les promotions ont t trs largement distribues 17. Et en 2006 et 2007des
campagnes de presse, dnonant la fainantise et lemploi vie prserv de fait mme pour les fonctionnaires
dlinquants, ont fait nouveau grand bruit.

LAllemagne a rform aussi, sans changer radicalement le statut ni le systme de fonction publique. Cest
dans la souplesse et la mobilit que sont rgis aujourdhui les agents publics.

16
17

Lvaluation, cette inconnue novembre 2007 ; www.lavoce.info


Tous promus , novembre 2007, Giuseppe Pisauro, sur le site www.lavoce.info

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En Allemagne, une rforme de GRH


En 1997 une nouvelle loi sur le droit de la Fonction publique a cr la possibilit de changer les fonctionnaires
de poste, voire de lieu daffectation, mme sans leur accord. Dsormais les fonctionnaires peuvent tre muts
pour une dure allant jusqu 5 ans, mme sils ne sont pas consentants. La mme loi a introduit de la
flexibilit, permettant le recours au travail temporaire. De plus cette loi a permis de pourvoir des postes de
Direction par un recrutement temps limit . Ces fonctionnaires peuvent tre nomms sur essai (de 2 ans)
et en cas de mauvais rendement, ils peuvent tre licencis.
Au niveau des Lnder, la possibilit dtre nomm sur des postes de Directeurs temporaires a t cre deux priodes de carrire de moins de 10 ans sont prvues. A la fin des deux priodes, le fonctionnaire doit
tre nomm vie.
Le deuxime axe de la rforme consiste introduire des incitations lies au rendement dans la rmunration.
Le principe des augmentations lanciennet a t rform et cest la prestation individuelle dun employ qui
dtermine le rythme auquel il passe dun niveau de rmunration un autre. Dautre part des primes de
rendement paiement unique et des supplments au salaire ont t introduits. Les primes ne doivent
cependant pas excder 10% des rmunrations des employs et 7% du revenu dune catgorie salariale.

Il semble que les rformes de la GRH publique qui se voulaient rapides et radicales aient connu une
russite limite. Ainsi le Canada, qui a massivement supprim des emplois dans les annes 90, a certes
atteint le but prioritaire, rduire le dficit public. Mais ce fut au prix dune perte trs lourde de comptences
pour ladministration, qui a conduit un travail trs important baptis la Relve . Dix ans aprs, le
nombre de fonctionnaires a rejoint son niveau initial. Lambitieuse rforme Copernic, lance avec nergie
en Belgique, a t trs largement freine et roriente. Nombre de postes de mandataires sont rests
inoccups, et nul ne peut prdire quelles seront les consquences de lvaluation attendue pour 2008 des
nombreux mandataires recruts en 2002.

II . 2 . 5 Une gestion prvisionnelle des ressources humaines


Nous avons, au cours de la prsente tude, identifi un axe de forte convergence entre tous les pays sur le
sujet de la gestion par les comptences. Les comptences des agents publics sont prsent considres
comme le cur de la performance publique. La prise de conscience que les femmes et les hommes sont non
seulement un cot important, mais aussi une ressource et surtout une richesse pour les services publics, est
aujourdhui ralise. Cest l le signe de lacceptation gnrale de la notion de capital humain .

Lune des diffrences entre la gestion traditionnelle du personnel et la gestion des comptences, si lon
observe les tudes ralises en la matire, rsident dans les notions dintgration horizontale et verticale. La
gestion des comptences tablit un lien entre la comptence individuelle des employs et les comptences
cls de lorganisation, entre les performances individuelles et les objectifs stratgiques de lorganisation
(intgration verticale) ; les instruments de gestion de personnel sont, eux, tous lis et coordonns
(intgration horizontale).18

La gestion par les comptences de lemploi public devient le noyau central autour duquel sont ancres
toutes les fonctions RH. Le schma suivant permet de reprsenter la centralit de ce sujet.

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27

Source IGPDE Dpartement Recherche, tudes, veille

Du ct de lindividu, le recrutement slectionne les comptences existantes mais aussi les potentiels ; la
formation initiale les dveloppe ; la fixation dobjectifs les oriente vers les rsultats attendus ; lvaluation
individuelle aide chacun rflchir son dveloppement et son adaptation la situation professionnelle.
La formation continue au service de lorganisation et de la personne permet de maintenir ladquation entre
emploi et comptences et de prparer les volutions. La gestion des carrires et la mobilit amliore
ladquation entre les postes et les comptences de ceux qui les occupent. Et les systmes de rmunrations
sont censs augmenter la motivation et favoriser la mobilisation des comptences en direction du service
lusager.
Du ct de lorganisation, la gestion prvisionnelle des comptences envisage les besoins moyen terme,
quantitativement comme qualitativement ; les fiches de poste dfinissent les profils ncessaires ; les plans
de formation prfigurent ladaptation des comptences existantes aux comptences de demain. La gestion
prvisionnelle des effectifs, des emplois et des comptences (GPEEC) dsigne la mise en adquation de cet
ensemble.

On la vu, cest le mtier spcifique des directions des ressources humaines que de prvoir. Nombre
denjeux font voluer rapidement les contours de ladministration. On peut citer les dparts massifs la
retraite, la question de lattractivit, la concurrence sur le march du travail, la diminution de lemploi
public et le resserrement de ltat sur un cur de mtier,. Prfigurer ladministration de demain, analyser
quels agents publics seront ncessaires pour en assurer les missions, et mettre en adquation les
comptences avec ces besoins, voil les grandes lignes
Lexprience du Qubec est intressante en ce domaine.

actuelles

des

fonctions

des

DRH.

Dpartement Recherche, tudes, Veille - IGPDE

28

Gestion par les comptences au Qubec


Principaux constats
Confront depuis 2000 aux objectifs de modernisation contenus dans la loi sur ladministration publique (LAP),
les responsables du Qubec ont constat quau-del des effets positifs lis la rduction de la taille de ltat,
des effets ngatifs apparaissaient : insuffisant transfert des connaissances, complexification de ltat,
recrutement frein par les exigences de rsultats budgtaires et gestion des RH rendue, elle aussi, plus
complexe.
Or limpratif qui simpose lemployeur public du Qubec est de renouveler les effectifs en dveloppant
lattractivit de lemploi public, en renforant la planification des ressources humaines, tout en appliquant la loi
fdrale sur le respect de la diversit dans toutes les administrations publiques du pays.
Compte tenu des constats alarmistes et des enjeux, le Secrtariat du Conseil du Trsor (SCT) du Qubec,
dans le cadre de sa stratgie daction de la fonction publique a mis laccent sur le dveloppement des
comptences stratgiques, celles des cadres en particulier (rpartition sur dix classes allant de 1 10 ; la
classe 4 et 5 sont les plus nombreuses) puis dans une seconde phase de celles de lensemble du personnel.
Les comptences des cadres pour faciliter la Relve
Pour faire face une hmorragie de dparts de cadres et dexperts professionnels (environ 65 % de dparts
en retraite dici 2010-2012), un profil gnrique de 19 comptences a t adopt en 2004 :
DIMENSION FONCTIONNELLE

DIMENSION HUMAINE

Lenvironnement
Sens politique
Vision stratgique / tactique
Gestion dans complexit et changement
Gestion des partenariats/ rseaux

La personne
Gestion de soi et authenticit
Gestion de son volution professionnelle
Leadership mobilisant
Actualisation des valeurs thiques

La gestion oprationnelle
Crativit et innovation
Gestion du savoir
Communication / ngociation
Sensibilit technologique
Gestion oriente clientle
Gestion oriente rsultats

La gestion des personnes


Gestion des contributions individuelles
Gestion de la performance quipe
Gestion des comptences
Ouverture la diversit
Gestion de la sant

Un rpertoire a permis de coupler comptences et indicateurs associs. Les grandes orientations vont de la
cration de bassins interministriels demplois dont les comptences requises sont communes (classes 4 et 5)
la cration du Centre qubcois de leadership qui dveloppe des programmes de formation et de
dveloppement, en passant par lorganisation du regroupement des concours daccs en classes 4 et 5 ;
concours dont les preuves de slection et dvaluation des candidats prennent appui sur le profil de
comptences.
Il sagit aussi doffrir des perspectives de carrire verticale et/ou horizontale aux nouveaux arrivants quils
soient cadres encadrant dquipes ou experts. Les gestionnaires RH ont, quant eux, grce aux programmes
dvelopps par le Centre qubcois de leadership, reu les formations ncessaires la mise en uvre de
ces nouveaux dispositifs.
Transfert de connaissances et rpertoire de comptences des non cadres pour viter la pnurie
Dici 2014, dans la mesure o chaque dpart ne sera pas remplac, les employs considrs comme non
cadres (parfois experts) passeront de 75 800 60 000, soit une diminution de 20% de leffectif. Dans ce
contexte difficile, et en dehors dune dmarche centralise, les ministres doivent dployer des efforts
danalyse pour identifier les postes forte vulnrabilit (mdecins, vtrinaires, fiscalistes, agents de
recouvrement, enquteurs, techniciens de vrification ; informaticiens en architecture des systmes et gestion
de projet, techniciens en travaux publics) et mettre en place leurs plans de comptences et de relve. Le
SCT apporte un soutien aux dmarches ministrielles par la constitution de rseaux dchange de bonnes
pratiques, llaboration dun guide pour le transfert des connaissances, la mise en uvre dun cadre de
rfrence en gestion des comptences et un rpertoire de comptences. Les dispositifs cadres seront
valus en 2008. Les dmarches non-cadres ne sont pas encore abouties19.

19

Sources : Prsentation Gestion des comptences et de la carrire , 8 novembre 2007 - Jocelyne Tremblay, directrice du
dveloppement de la main duvre, Sous secrtariat aux RH et aux relations de travail, Secrtariat du Conseil du Trsor du Qubec
- Colloque ENA-ENAP 11 et 12 octobre 2006 Attraction et rtention du personnel : une approche cible sur les emplois
sensibles Jocelyn POIRIER, directeur de la planification et du dveloppement de la main duvre (secteur fonction publique)Secrtariat du conseil du trsor (SCT) du Qubec - ibidem. Le dveloppement continu des comptences des cadres : enjeux,
mthodes et perspectives

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29

II . 2 . 6 Une tendance gnrale : mutualiser les ressources et simplifier pour mieux dpenser
On rencontre, dans nombre de pays, des expriences de mutualisation des ressources pour une meilleure
utilisation des deniers publics. Agence spcialise pour la paye, regroupement des coles de service public
en Italie, ou encore, comme aux tats Unis, formation conue par un seul organisme pour tout le pays en
sont des exemples. Nous mettrons ci-dessous en exergue le cas du Qubec.

Au Qubec, un Centre de services partags, des recrutements centraliss


En 2000, la loi sur ladministration publique (LAP), adopte lunanimit par le Parlement, visait surtout la
ringnierie de ltat. Mais cest surtout le Plan de modernisation 2004 - 2007 qui a relanc leffort de
modernisation en mettant leffort sur ladministration en ligne (cration dun guichet unique : Services Qubec),
lallgement des structures (rvaluation systmatique de la pertinence des structures), lintgration des
services administratifs (cration du Centre de Services partags) et la diminution et le renouvellement de
leffectif.
Les exigences de rduction et du renouvellement de la FP, mais aussi la cration du Centre de Services
Partags du Qubec(CSQP) ont impact directement la fonction publique qubcoise. Le CSPQ sest retrouv
en charge, par dlgation du Conseil du Trsor, de la centralisation du recrutement grand public et
tudiants, de la gestion des systmes de recrutement en ligne, du dveloppement des moyens
dvaluation, de la mobilit et du redploiement t de la paye.
En ce qui concerne le recrutement par les ministres, un tat des lieux des procdures habituelles, de leur
cot, des dlais et des rsultats a t tabli. Dans certains cas, 200 vnements promotionnels distincts
avaient eu lieu et 22 concours avaient t organiss la mme anne sur un mme bassin, posant un vrai
problme de cohrence gouvernementale et dutilisation inefficace des moyens budgtaires !
Ds 2005, le CSPQ a mis en uvre le regroupement de concours pour lensemble des ministres. Les
rsultats ne se sont pas fait attendre. Pour lexercice 2006-2007, 133 concours organiss ont ncessit
beaucoup moins de moyens (mdias, logistique, lieux dexamens, lettre type de transmission des rsultats,
personnel affect). Qui plus est, un nombre de postulants suprieur aux annes prcdentes, a permis
dtablir plusieurs listes de dclaration daptitude au lieu dune seule, en respectant y compris les obligations
lgales en matire dgalit daccs (diversit). Le cot administratif total des procdures est pass de 2.
259.000 en 2003 - 2004 145.000 $ canadiens en 2005 -2006.

Le Danemark a rform son systme dadministration en simplifiant le statut et les carrires des
fonctionnaires, donnant ladministration plus de lisibilit tant pour les agents dj en place que pour les
futurs candidats.
Le new pay system au Danemark
Jusquen 1999, le systme de rmunration se composait de 55 chelons de salaire. Ces chelons
reprsentaient 42 grades au total, et lattribution dun grade une fonction se faisait avec laccord des syndicats.
La rmunration lanciennet tait la rgle.
En 1999, le Danemark a mis en place pour les gestionnaires de ltat, un systme de rmunration bas sur la
performance. Ses principaux objectifs sont :
- avoir une base solide pour recruter et conserver des personnels de qualit
- sassurer que la rmunration est le reflet des responsabilits, de lautorit, des qualits et des performances
des agents, donc de renforcer le lien entre rmunration et dveloppement des comptences
- renforcer la transparence du systme pour que les agents le trouvent juste.
Ce nouveau systme de rmunration est appliqu aux cadres aussi bien quaux employs.
Le salaire est ainsi compos de trois lments :
- un niveau de base correspondant aux qualifications et diplmes
- un second niveau correspondant aux responsabilits exercer et/ou lexprience antrieure du candidat
- une partie lie la performance, qui concerne plus de la moiti des agents et presque tous les cadres.
Ce passage la rmunration par la performance a t accompagn par une dcentralisation de lvaluation et
de lattribution de la partie du salaire li la performance. En 2007, la transition de lancien au nouveau systme
est quasiment acheve, puisquil concerne aujourdhui prs de 65% des employs du secteur public.

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III . Les acteurs de la politique de GRH et leurs rles


III . 1 Le rle spcifique du niveau interministriel
En France, la direction gnrale de lAdministration et de la fonction publique (DGAFP) propose une
analyse des fonctions RH, aprs la mise en place de la LOLF20, en trois volets : le pilotage, la rgulation et
la prestation de service21. Nous avons voulu vrifier si, dans les autres pays, cette analyse peut rendre
compte du rle de lunit de gestion centrale.

Dans tous les pays de ltude, il existe un niveau national ou fdral de GRH, comportant une ou plusieurs
entits, avec un partage des comptences. Certaines fonctions sont dlgues aux ministres et aux
managers de terrain, et une articulation entre ces trois niveaux est ncessaire.

La conception la plus courante est celle dune dconcentration de la gestion sur les managers, allie
lexistence dune instance interministrielle (agence ou ministre, comme au Canada, Nouvelle-Zlande,
Australie, Danemark, Royaume-Uni) charge de dfinir les rgles gnrales de dontologie et les objectifs
communs la fonction publique.

Selon le niveau de dcentralisation de chaque pays, et le niveau dautonomie des rgions et provinces, le
rle de linstance nationale est plus ou moins important.
Au Canada, plusieurs institutions nationales
Plusieurs institutions se partagent les rles au niveau national. Le Conseil du Trsor est lemployeur de
lensemble des fonctionnaires et il est aussi lorganisme qui les paye. La Commission de la Fonction Publique,
organisme du Parlement qui fte son centenaire, est la gardienne des valeurs (principe de neutralit, gal
accs la fonction publique). Cette commission est responsable de tous les recrutements, et cest aussi
linstance de surveillance. LAgence de la fonction publique a t cre en 2003 dans le but de donner une
cohrence la fonction publique fdrale. Son pouvoir est restreint : elle aide la mise en uvre, rgule, et
peut faire office de prestataire de service.

Aux tats Unis, lOPM


Linstitution centrale en matire de gestion des ressources humaines est lOffice of Personnel Management
(OPM - Agence fdrale rattache au bureau de lExcutif), cr en 1978 par le Civil Service Reform Act et
dont la comptence stend lensemble de la fonction publique fdrale comprenant les personnels des
ministres et des agences fdrales (sauf secteur postal), soit plus de 1,8 millions de personnes.
Si lon sen tient ses missions officielles, lOPM doit superviser la gestion du personnel au sein de lexcutif. Il
sert les intrts de ladministration et du gouvernement en soutenant et en prnant les valeurs telles que le
mrite, la responsabilit, la diversit de la main duvre . En matire de gestion prvisionnelle, lOPM planifie
galement les besoins futurs en matire de recrutement. Enfin, il doit aider les agences amliorer la gestion
de leurs ressources et atteindre les objectifs fixs dans le cadre de linitiative de la gestion stratgique du
capital humain ; de mme quil assiste agences et ministres dans leur politique de recrutement, de formation,
et de gestion des RH, dans le but de donner de ltat fdral une image demployeur modle.
Les liens avec le gouvernement sont institutionnaliss dans le rle du directeur de lOPM, galement principal
conseiller du Prsident en matire de gestion des RH.
Pour mener bien ses missions, lOPM sappuie sur ses propres quipes et sur diffrents partenaires comme
les agences fdrales et leurs employs, les syndicats, et de nombreuses associations professionnelles, de
chmeurs, de vtrans, de minorits , des femmes, de handicaps, de reprsentants des coles et
universits.

20

Loi organique rformant la loi de finances


Yves Chevalier, 2006, La gestion des ressources humaines dans le contexte de la LOLF , Les Cahiers de la fonction publique
et de l'administration, n 255, avril, p.8-12
21

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III . 1. 1 Transmission des valeurs


Nous avons constat quun des rles que conserve le niveau national, dans tous les pays de ltude, est celui
de gardien des valeurs partages de ladministration. La manire dont ce rle sexerce, tout comme le
pouvoir rel en la matire sont diversifis. Mais, mme dans les pays o la fonction publique est le plus
clate (comme les tats Unis, avec 28 zones diffrentes de salaires, et une trs grande autonomie de
gestion), ce rle reste dvolu au centre . Cela montre un des axes identitaires fort de ladministration :
ses valeurs sont le ciment de lunit et le gardien en est unique.

LOCDE propose une distinction quant la prservation des valeurs communes selon le type de systme de
fonction publique : Les systmes classiques demploi et de carrire prsentent des atouts et
des faiblesses inhrents en ce qui concerne le maintien des normes thiques et la promotion des valeurs
collectives de l'administration par le biais de mcanismes d'entre dans la fonction publique et de
mcanismes d'incitation. Les systmes de carrire ont tendance promouvoir des valeurs collectives
l'entre dans un sous-groupe spcifique de la fonction publique (on en a un exemple avec la notion de
"corps" en France), le sentiment collectif entre niveaux hirarchiques et entre "corps" tant relativement
moins dvelopp. L'inconvnient est qu'il est plus difficile de mettre l'accent sur la performance et la
responsabilisation individuelle. Les systmes reposant davantage sur le poste ont gnralement moins de
valeurs communes l'ensemble de l'administration l'embauche que les systmes de carrire , mais sont
susceptibles de crer des liens plus solides entre niveaux hirarchiques et statuts.

III . 1 . 2 Transmission des objectifs stratgiques


La gestion oriente vers la performance ncessite une certaine cohrence systmique entre les diffrents
outils et processus de gestion utiliss, y compris dans la fonction de GRH. On considre gnralement que
cette cohrence peut tre atteinte en garantissant que la GRH nest pas une fonction isole au sein de
lorganisation mais est activement et systmatiquement utilise et intgre la gestion plus vaste, gnrale
et stratgique des fonctions-cl.

Ce lien systmique entre la gestion des ressources humaines et les objectifs stratgiques peut aisment tre
perdu de vue, car les systmes bureaucratiques favorisent le morcellement de la vision et permettent de ce
fait la poursuite dobjectifs diffrents, voire divergents. Un des objectifs dun systme de pilotage de la
performance RH sera de faire apparatre ce lien, et de mettre en place des indicateurs mesurant ladquation
des processus RH avec les objectifs stratgiques de lorganisation.

Quant cet aspect, lorganisme de GRH central joue le rle de sommet stratgique . Il assure linsertion
de la GRH dans les politiques de ladministration, et dans tous les pays de ltude les responsables des
structures de gestion centrale que nous avons partout rencontrs se sentent responsables de la performance
de la GRH et de son alignement sur les axes stratgiques des politiques.

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III . 1 . 3 Promotion de la diversit


La politique de diversit se dveloppe partout, sous des formes diffrentes selon lhistoire et la culture
nationale. Elle peut prendre la forme de discriminations positives en faveur de groupes considrs en
difficult face laccs ladministration ou aux postes de direction, ou la simple forme dune volont
davoir une administration reprsentative de la diversit de la socit, ou encore celle dun meilleur
quilibre entre la vie professionnelle et la vie prive.
Ces trois points peuvent tre lis, car, par exemple, des horaires de travail trop longs peuvent dcourager
laccs des femmes aux postes de direction, si elles ont des charges de famille.
Certains pays, moins marqus culturellement par le principe dgalit, acceptent plus facilement les
mesures de discrimination positives. De mme, si le travail dquipe est trs dvelopp et la dlgation
ancre dans les murs, il est plus facile de limiter les heures de travail. Ainsi, sous une mme politique
affiche de diversit de la fonction publique, des pratiques diffrentes peuvent exister. Cest cependant
toujours linstance centrale qui promeut cette politique, en fixe les formes et le quantum, et contrle sa
mise en place effective.
La politique de diversit au Royaume Uni22
Au Royaume-Uni, la promotion de la diversit est une priorit politique cl de la GRH. Elle repose sur une
approche intgre runissant des mesures spcifiques pour les femmes, les personnes handicapes et les
minorits ethniques.
Un Plan en 10 points, intitul Delivering a Diverse Civil Service (Dvelopper une fonction publique diversifie) a
t lanc en novembre 2005 (cf dtails page 72) dans le but dacclrer les progrs permettant le
dveloppement dune haute fonction publique plus visible et plus diverse, laquelle servirait ensuite de catalyseur
lvolution de lensemble du service public dans ce domaine. Certaines mesures du plan devraient avoir un
impact particulier sur les femmes. Un dispositif visant renforcer la diversit dans les milieux professionnels est
en cours de remaniement pour favoriser le recrutement au niveau immdiatement infrieur la haute fonction
publique de personnes talentueuses provenant de groupes sous-reprsents, dans le but de les faire accder
la haute fonction publique. Une nouvelle politique visant remdier la sous-reprsentation des personnes
handicapes, des femmes et des minorits, conformment au Plan en 10 points, est en cours d'laboration.
En outre, plusieurs dpartements et agences de la fonction publique utilisent le programme Workstep conu
pour aider les employs handicaps.

III . 2 . 4 Renouveau du dialogue social et de la concertation


Des rformes adoptes dans la concertation en Italie et au Danemark
Cest de faon totalement concerte avec les partenaires sociaux que le Danemark a remis en cause le statut des
fonctionnaires pour passer une fonction publique duale, o le statut est dsormais plus lexception que la rgle.
Le modle danois de conventions collectives
Les conventions collectives ngocies par les partenaires sociaux sont un lment central du march danois du
travail. Le gouvernement intervient le moins possible dans ce domaine, dans la mesure o les partenaires sociaux
parviennent trouver un accord. Cest le mme principe qui est en vigueur dans le secteur public, o depuis la fin des
annes 1990, lemployeur et les syndicats concluent des conventions collectives. Valables pour 3 ans, ces accords
sappliquent aussi aux salaris non syndiqus et rendent la grve illgale durant la priode couverte par laccord.
LAgence de lemploi public a t cre en 2000 et fait partie intgrante du Ministre des Finances. Elle remplit les
fonctions demployeur du gouvernement central et conclut des conventions collectives sur les conditions de travail et
de rmunration. Les syndicats de personnels du gouvernement central se sont regroups au sein dun Comit joint
(le CFU), interlocuteur unique de lAgence de lemploi public. Ainsi, le Ministre des Finances (Agence de lemploi
public) et le CFU ngocient les questions de travail et de rmunration tous les trois ans.
La cl de cette rforme en douceur est rechercher dans la qualit du dialogue social au Danemark, mais aussi
dans le systme de flexi-scurit , qui procure aux salaris du priv comme aux employs contractuels du secteur
public des garanties importantes en termes de formation, de protection sociale, et de niveaux de rmunration.

22

OCDE, Revue par les pairs sur la Belgique, page 55

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III . 2 Le partage entre les niveaux interministriel, ministriel et dconcentr

Existe-t-il une organisation optimale des fonctions RH ? Peut-on parler dune distribution des rles entre le
niveau interministriel, le niveau ministriel et le niveau managrial (mtier) qui soit la plus
performante ? Lors de nos recherches, nous avons surtout constat le lien fort entre ce partage des rles et
lhistoire et le niveau de dcentralisation du pays.

III . 2 . 1 Constats
Le principe de subsidiarit
Dans plusieurs des pays tudis, les entits territoriales disposent de tous les pouvoirs en matire de GRH.
Le principe de subsidiarit sy applique, et les seules fonctions attribues lorganisme central de gestion
de la fonction publique sont les fonctions que les acteurs dcentraliss ont dcid de lui confier.

Subsidiarit en Australie, et en Nouvelle Zlande


Il existe une agence interministrielle qui ne faisait que de la formation et du conseil, dans les annes 1988
1990, annes o la dynamique de la nouvelle gestion publique , considrait que les mthodes du priv taient
applicables en ltat lunivers de la fonction publique. Au bout de dix ans dexprience, ces pays ont chang de
ligne et considrent que lemploi public est diffrent de lemploi priv.
Le principe de subsidiarit y est appliqu : cest la personne responsable de rsultats qui est aussi
responsable de la gestion de ses ressources humaines. Si les autres niveaux agissent, ils doivent le justifier.
Chaque centre de responsabilit doit quilibrer ses comptes et se soumet un contrle de soutenabilit.

Subsidiarit associe la mutualisation en Italie


Le principe de subsidiarit est trs prsent dans les pratiques italiennes, et la dcentralisation trs forte et
effective. Il existe cependant plusieurs organismes nationaux, qui assurent des fonctions mutualises, confies par
des ministres ou des entits locales, accompagnes de mandats prcis. Cest le cas de l ARAN, qui ngocie, sur
mandat, les accords salariaux et les conventions collectives avec les syndicats reprsentatifs. Cest le cas du
FORMEZ , qui slectionne et forme les agents publics pour le compte des administrations qui lui confient ces
missions.

Aux Pays Bas, nous avons constat une trs forte dcentralisation
Aux Pays Bas, politique de dcentralisation
Depuis les annes 1990, une politique de dcentralisation des ressources humaines a t mise en place. Les
ngociations sur les conventions collectives fixant les conditions de travail, les grilles de salaire, etc. se droulent au
niveau central et aux diffrents niveaux : municipalits, provinces et tat central. Les conventions collectives
diffrent dune administration publique lautre. Elles peuvent mme diverger dune municipalit une autre. De
nombreuses conventions collectives sappliquent donc aux fonctionnaires, dterminant de nombreuses politiques de
ressources humaines diffrentes.
Au sein de ltat central, le ministre des Affaires intrieures et des relations avec le royaume nerlandais a opr
une division en 12 secteurs, ayant chacun des niveaux de rmunration diffrents : ltat, lducation (subdivise en
5 sous-secteurs), les hpitaux, le pouvoir judiciaire, la police, les provinces, les municipalits, et les administrations
publiques de leau. Les ngociations ont lieu galement dans chaque secteur.

Le rle du niveau ministriel : une dclinaison mtiers des objectifs stratgiques nationaux
De manire assez naturelle, chacun des ministres joue un rle dans laffinement des grandes orientations
et la mise en ouvre, dans la plupart des pays de ltude.
Nous en donnerons de manire dtaille lexemple australien.

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En Australie, dclinaison ministrielle des politiques nationales


DRH ministrielle

DRH interministrielle
Dfinition des grades et de leur chelle indiciaire

Dtermination des principes du recrutement au mrite,


par exemple ncessit dune commission
indpendante
Dfinition des valeurs communes la fonction
publique
Dfinition des critres que les cadres suprieurs
doivent remplir
Dfinition des axes de la formation commune la
fonction publique
Par voie contractuelle ou dlgation de gestion avec
les ministres

Choix des grades, d dans le cadre de ceux qui


existent au niveau interministriel, adapts la
structure de mtiers
Dans ce cadre choix des modalits pratiques du
recrutement au mrite, exemple centres
dvaluation ou auditions ou slection sur projets
En sus dfinition des valeurs propres au mtier ou
missions du ministre
Dclinaison de ces critres au niveau ministriel
Mise en uvre
Peuvent grer eux-mmes ou se faire aider ou
dlguer la DRH interministrielle

Le rle du manager dconcentr, responsable de rsultats


Dans certains pays dots de conventions collectives (Australie, Danemark), cest lorganisme central
interministriel qui dtermine ce qui peut tre objet de ngociations (formation, conditions de travail,
primes) et ce qui ne relve pas du manager ( plafond de masse salariale, certaines formations
obligatoires , gestion des parcours de carrire des cadres prometteurs ). Cette ligne de partage a un
point commun : lautorit managriale responsable des rsultats (appel en Italie datore di lavoro ,
donneur de travail) doit avoir le maximum de latitude en matire de gestion de sa ressource humaine, sauf
exception justifie. Mais encore une fois, le degr de centralisation dpend des objectifs poursuivis par la
GRH.
Ainsi en Australie, le recrutement des cadres suprieurs jusquau niveau sous directeur a pendant un temps
t dlgu aux chefs de centres de responsabilit (1994-1998) puis il a t recentralis au niveau du
directeur gnral et du comit de direction des ministres afin dassurer lhomognit des profils de
recrutement. Ce mouvement de balancier est trs li la volont ou non de donner du pouvoir aux
managers de terrain.
Pour illustrer ce type de partage des rles entre les administrations interministrielles charges de la
fonction publique, les ministres et les managers on peut, domaine par domaine, laborer un tableau :

Rgles dontologiques
Plafond de masse
salariale
Plafond demplois
Dialogue social

Promotions

Agences ou Direction
interministrielle
Oui
Oui
Non
homogne selon les pays
Oui
En gnral pilotage
national
Non
mais fixation des critres

Ministres
Non
Oui

Dclinaison au niveau du
ministre
Non
mais responsable de
lharmonisation

Managers responsables
des rsultats
Non
Non

Dclinaison au niveau du
service
Oui

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III . 2 . 2 Faut-il tout dconcentrer ?


Nombre de pays ont fait le choix, pour la gestion des ressources humaines, de la dconcentration totale :
lexception de certaines comptences transversales (affichage et maintien des valeurs, dfinition et contrle
de la masse salariale, fixation du mode de rmunrations) qui sont dvolues au centre , les gestionnaires
de terrain ont toutes les comptences en GRH. Ce principe est-il gnralisable ? serait-il judicieux den
faire une norme de bonne pratique ?

Avantages
Ladaptabilit aux spcificits locales, la plus grande souplesse dans la fixation des niveaux de
rmunrations et dans les recrutements; lautonomie et la responsabilit des managers directs, gage de
performance sont autant de facteurs qui plaident en faveur dune dconcentration forte. Il faut ajouter que
les salaris prfrent en gnral une gestion de proximit, une assistance individuelle et des informations
disponibles au plus vite. De mme, un manager vraiment jug sur ses rsultats fera tout pour attirer et
conserver de bons agents. Au contraire, le manager recevant une injonction datteindre des rsultats sans
avoir de latitude en matire de GRH na pas les marges de manuvre ncessaires ni les moyens de son
action.

Faut-il pour autant affirmer que la gestion des ressources humaines ne serait performante qu condition
que les responsables locaux aient la libert de grer librement leur ressource humaine ? et que la proximit
de la gestion des personnes avec la prestation du service et son rsultat en garantirait lefficience ?

Inconvnients
Linconvnient majeur, de lavis quasi gnral des pays de ltude, est le risque de perte de la cohrence
culturelle de la fonction publique, une sorte de dfusion . Les pays anglo saxons, qui ont pratiqu une
agencification gnrale il y a dj vingt ans, ont, dans le but de recrer de lunit, mis en place depuis
quelques annes des formations obligatoires aux valeurs, et des commissions internes de recours, pour faire
face aux cas de conflits de valeurs.

Lexemple canadien est significatif : aprs la rvision des programmes, une grande dmotivation a t
constate. Cest cette occasion qua t cre lAgence de la fonction publique, oprant un processus de
centralisation. Avant, cest comme si on nexistait pas comme fonction publique . Cette entit est
devenue lentit didentification de la fonction publique canadienne.

Le primtre, la responsabilit et la comptence de ladministration centrale diminue ; la visibilit mme de


ce ple peut diminuer : moins visible, laccessibilit pour les agents leurs droits peut devenir plus
difficile. La comptence rglementaire elle-mme peut se trouver disperse dans des ples locaux, qui ne
possdent pas tout le savoir utile. La mmoire mme de

lorganisation

peut

se

dliter

dans

miettements. Enfin, un risque existe que les comptences sempilent au lieu de se complter.

ces

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36

Des rles complmentaires


Le manager local a le devoir de vrifier ladaptation de lagent et de ses comptences au poste de travail.
Les responsables RH interministriels ou ministriels ont, eux, lobjectif dune vision globale de lindividu
et des ses comptences futures, de son avenir dans lorganisation : une vision largie.
Sans doute incombe-t-il au niveau ministriel de diffuser une culture de gestion et aussi doffrir des
conseils et des prestations dexpertise aux ples dconcentrs. Il doit aussi jouer un rle de relais pour le
management de proximit.
La dfinition des niveaux de comptences exigs pour intgrer ladministration semble-t-elle aussi trs
souvent centralis, les rfrentiels de comptences, les grilles de classification sont le plus souvent
nationales. Souvent, la fixation et la rpartition des budgets sont effectue par la mme instance que celle
qui rgule et promeut les valeurs.
Un constat convergent
On peut faire le constat que mme dans les pays trs dcentraliss, le centre national reste le garant des
principes et des valeurs communes, le ciment de lorganisation publique.

La tendance gnrale aujourdhui est plutt quil faut une dcision unique et centralise dans le
domaine de la dfinition des comptences et dans celui des valeurs ; mais quelle nest pas ncessaire,
voire quelle est contre-performante quand il sagit de gestion et de mise en uvre.
Lattribution des comptences aux diffrents niveaux de dcision est souvent faite par le niveau national,
voire par la reprsentation nationale. La ngociation des conventions collectives nationales, l o elles
existent, se fait au niveau national. Le cadre gnral de ces ngociations, quand elles sont dconcentres,
est fix au niveau interministriel. Le centre reste ou redevient partout le garant de la cohrence et de
lunit, ce rle incluant celui de lexpertise juridique et celui du maintien de lquit dans les
rmunrations ou dans les promotions.
Mais la question est pose de savoir quels pouvoirs le centre doit conserver pour assurer rellement cette
cohrence globale. Si le centre promeut des valeurs, sans aucune force pour pouvoir les imposer via des
processus, son pouvoir de rgulation devient trs faible et il existe un risque rel de passer de la dcision
lincantation, et de laisser se dliter lunit. Souvent ce pouvoir sexerce via une gestion centralise de
lencadrement suprieur, ceci reposant sur lide que cest par son exemplarit que le ciment reste solide.

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IV . Les fonctions RH et leur performance


Nous allons examiner une une les fonctions principales assures par les directions des ressources
humaines ou par les responsables dcentraliss de ressources humaines. Il ne faudrait cependant pas en
dduire quelles sont indpendantes lune de lautre. En particulier, la gestion par les comptences reste au
cur de la GRH, et sera prsente dans chacune des parties de cet examen.

IV . 1 Recrutement
La plupart des pays de ltude sont confronts un dfi dmographique, et le volume actuel
des recrutements est trs important, alors mme que certains pays ont connu, dans les annes
1990 et le dbut des annes 2000, soit des rductions massives deffectifs, comme ce fut le cas
au Canada lors de la mise en uvre de la rvision gnrale des programmes, soit un blocage
des recrutements comme en Italie ou aux tats-Unis.
Les recrutements sont mis en uvre par comptition ouverte (Royaume-Uni, Australie,
Nouvelle-Zlande, Danemark et Allemagne) ou par le biais de diverses formes de slection
par concours (Espagne, Qubec) ou cours-concours (Italie). Ils se font de manire
centralise (Belgique, Canada) ou dcentralise (Danemark, pays anglo-saxons). Dans ce cas,
les managers locaux bnficient de confiance a priori, et doivent respecter les contraintes
lgislatives ou rglementaires dgal accs, voire de diversit, car ils auront en rendre
compte. Plusieurs modes de recrutements peuvent coexister au sein dune mme
administration (Belgique, Espagne, Italie). Un constat simpose : plus les procdures de
recrutements sont rigides et encadres, plus les recrutements parallles sont
frquents et nombreux. On assiste une dualisation de lemploi public.
Les mthodes de recrutement doivent sadapter aux nouveaux modes de gestion des agents
publics (gestion par les comptences) : les preuves de recrutement se professionnalisent, et
les nouvelles technologies y participent, quels que soient le cadre juridique en vigueur, les
volutions statutaires (Danemark, Pays-Bas, Italie) et la nature des rformes engages.

Dfinition du recrutement performant : recrutement, au terme dun processus quitable


et transparent, et dans des dlais nobrant pas la bonne marche de lorganisation, dun
salari assurant son poste de travail lefficacit du service public.
Comment vrifier la performance du recrutement ? En rfrence au temps court/trop
long des procdures (Canada/Belgique) ; la dure dans le poste (Danemark) ; la
transparence relle et la reprsentativit des populations-cibles ; au nombre de recours
et leur cause (pays anglo saxons) ; la rduction des cots/surcot des procdures
(Espagne/Italie).
IV . 1 . 1 Description
Pour rduire les effectifs, certains pays ont connu une priode de limitation des recrutements
En Italie, de 2000 2005, il y a eu officiellement, pour endiguer le dficit budgtaire, blocage des
recrutements ; seuls des recrutements drogatoires, pour certaines fonctions spcialises, taient autoriss.
Cependant, pour continuer pourvoir les emplois vacants, les administrations, en particulier les entits
locales, ont recrut environ 100.000 contractuels sur contrats prcaires. En janvier 2007, le nombre total
dagents prcaires tait estim entre 400 et 500.000.

Aux tats Unis, la fonction publique fdrale a connu une rduction drastique : ses effectifs sont passs de
2.3 millions demploys 1.9 millions entre 1990 et 1999. Le nombre de recrutements annuels a t
restreint de 118.000 74.000. Cette politique de compression des effectifs a dailleurs suscit de la

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part du General Accounting Office (GAO), une mise en garde dnonant une politique qui menacerait
lefficacit et lefficience des organismes publics dans laccomplissement de leur mission. Cette politique,
ainsi quune acclration des dparts la retraite a entran un vieillissement des agents (47 ans en
moyenne au dbut des annes 2000).

Cependant, lensemble des pays dEurope doit aujourdhui faire face un choc dmographique et des
dparts massifs la retraite des agents publics. De ce fait, le nombre de recrutements est trs lev et les
procdures voluent partout.
Les deux grands types de mthodes de recrutement, comptition ouverte ou concours, se rapprochent
Lopen competition ou comptition ouverte signifie quil ny a pas de condition statutaire pas mme
parfois de condition de nationalit - pour accder un emploi public (Australie, Nouvelle-Zlande,
Royaume-Uni, Pays-Bas, Danemark). Les seules conditions sont celles que prvoit la fiche de poste. Toute
personne, mme extrieure la fonction publique, peut se prsenter. Cette comptition ouverte
saccompagne du fait quil nexiste pas de postes fonctionnels ni discrtionnaires, pas mme au niveau des
directeurs gnraux de ministre (Royaume-Uni), et toutes les promotions passent galement par cette
procdure.

Le choix du recrut se fait de diverses manires : par un jury spcialis et des tests en assessment
centres (en Allemagne), ou par entretien direct avec le manager donneur de travail . Il sagit de vrifier
que le candidat retenu est un bon candidat , et quil a les comptences requises pour lemploi vacant.

Au Danemark, o il ny a plus de fonction publique de carrire (seuls les magistrats, policiers, et hauts
fonctionnaires ont conserv un statut drogatoire) la publicit sur les emplois vacants est obligatoire et la
slection est faite par des jurys. Les licenciements sont faciles, les procdures (de recrutement et de
licenciement) sont lgres. 50% des candidats recruts ou promus sont des fonctionnaires, 30% viennent
dorganismes de service public subventionns par des fonds publics, et 20% viennent du secteur priv.
Les concours et cours concours
Les pays qui ont conserv des procdures de concours sont ceux qui promeuvent un recrutement au mrite,
la procdure du concours ayant pour but de slectionner les meilleurs candidats et dviter toute forme
de clientlisme et de npotisme.
Les concours ne sont pas toujours anonymes, et les preuves nont pas obligatoirement lobjectif de vrifier
des connaissances acadmiques. Les formes des concours peuvent tre trs diffrentes : crit anonyme suivi
dun oral, ou ensemble de tests et de mises en situation, ou encore examen seulement oral sous forme
dentretien avec un jury.

En Espagne, les recrutements se font par concours, avec publicit pralable, dans le but dassurer

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lgalit daccs. La loi sur le statut de base de lemploi public (datant davril 2006) a ajout aux preuves
crites un entretien de recrutement dans les preuves des concours, entretien qui joue le mme rle que
loral pour les concours franais.

En Italie, o depuis 1993, la fonction publique est passe sous statut priv , les recrutements continuent
se faire par concours. Pour 60% des agents recruts, les ministres organisent eux-mmes les concours ;
pour les 40% restants, cest le FORMEZ, association nationale de statut priv, qui recrute par la procdure
du cours-concours . Cette procdure exigeante est trs slective. Les candidats slectionns suivent
pendant 8 mois un an plusieurs centaines dheures de cours, puis passent des concours qui liminent les
des lves-fonctionnaires. Les reus partent en stage puis passent un nouveau concours slectif.

Les recrutements centraliss


Il existe un organe unique de recrutement en Belgique et au Canada. Les institutions charges des
recrutements centraliss existent dans le but de garantir lquit, et le respect des rgles et des quilibres
entre populations (exemple de la Belgique). Mais la manire dont les recrutements sont raliss font la
diffrence : trs rapides, et mme anticipant sur les vacances de postes au Canada, ils sont lents en
Belgique, et de ce fait vivement critiqus.

Le SELOR en Belgique
Le Selor (Bureau de slection de ladministration fdrale) nest pas une innovation de la rforme
Copernic : il est le prolongement modernis du secrtariat permanent de recrutement qui a t
cr en 1937 en Belgique afin de lutter contre la politisation de ladministration.
Son activit la plus importante est la slection, toutes les administrations publiques des diffrentes
entits de gouvernement belges tant tenues dutiliser le SELOR pour le recrutement du
personnel statutaire de leurs services centraux, lexception de ladministration flamande qui a
tabli sa propre agence pour le personnel dont le recrutement ne doit pas obligatoirement passer
par le SELOR. Outre le recrutement du personnel statutaire des services centraux, le SELOR est
charg, au sein de ladministration fdrale, de la procdure de slection des hauts
fonctionnaires, dans le cadre du systme des mandats. Ladministration fdrale utilise
galement le SELOR pour la gestion de sa base de donnes des profils de comptences relative
aux agents contractuels.
Le SELOR est galement en charge de la certification et de lvaluation des comptences des
candidats la promotion interne pour laccession un niveau suprieur.
La lenteur dans le processus de recrutement par le SELOR fait lobjet de nombreuses critiques. Il
faut entre 5 et 9 mois en moyenne pour recruter un cadre de haut niveau, dlai qui nuit tant au
bon fonctionnement de ladministration qu la qualit du recrutement : en effet, les meilleurs
candidats trouvent souvent dautres postes avant lexpiration de ce dlai.
Rpondre ce problme ncessiterait une rforme du SELOR et de ses processus de
recrutement. Mais ce sont les principes et valeurs du service public belge qui risqueraient den
ptir : galit daccs aux charges publiques pour tous les citoyens, respect des quilibres entre
communauts francophone, nrlandophone et allemande.

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Au Canada, dun modle de recrutement ax sur loffre un modle ax sur la demande


La loi de 2003 sur la Modernisation de la fonction publique et celle de 2005 sur lEmploi dans la fonction
publique ont maintenu la possibilit pour la Commission de la fonction publique deffectuer des nominations
externes et internes, tout en participant activement au renouvellement de la fonction publique en
raccourcissant notamment les dlais de recrutement et daffectation dans les postes. Il sagit encore, comme
laffirme le site internet de la Commission de la fonction publique, de faciliter lembauche des bonnes
personnes, au bon moment et l o l'on en a besoin , tout en respectant les valeurs de justice, de
transparence et dgalit daccs. Il sagit de rpondre au dfi dmographique, dutiliser de nouvelles
comptences sur des mtiers nvralgiques, dattirer des jeunes talents et de promouvoir les meilleurs
afin daffronter les nouveaux enjeux tout en satisfaisant les nouvelles attentes des clients et citoyens.
Par ailleurs, une telle stratgie ne peut faire limpasse sur les obligations en matire de reprsentativit ou
de diversit (application de la loi sur lquit en emploi), pas plus quelle ne peut oublier la problmatique du
bien-tre au travail car les managers seront en partie valus sur ces critres.
Les objectifs sont de comprendre les besoins et dorganiser la transition entre un modle ax sur loffre un
modle ax sur la demande ; de promouvoir limage de marque de la fonction publique fdrale en mettant
laccent sur les perspectives de carrire ; dattirer les meilleurs talents, en rfutant lide dune pnurie de
main duvre car le nombre de demandes reues indique le contraire, et damliorer les procdures en
investissant dans des systmes de recrutement qui garantissent la transparence des procdures.
Afin de recruter du personnel diplm de niveau post secondaire, des campagnes et des programmes
intensifs de recrutement ont t lancs en ligne, dans les rgions, dans les universits. Certains tudiants
en deviennent mme des ambassadeurs-relais auprs de leurs pairs.
A la suite dun processus qui va des tests de comptences en ligne, aux entretiens avec un jury, les
candidats slectionns sont inscrits dans un rpertoire , qui reprsente une sorte de vivier de
comptences immdiatement utilisables, dans lesquels les services peuvent puiser tout moment en
fonction de leurs besoins particuliers.
Selon les Points saillants du rapport annuel 2006-2007 publis en ligne par la Commission, il y a eu plus
de 1,07 millions de demandes demploi provenant de 260.000 personnes en rponse 5.671 annonces
23
parues sur le site public Emploi.gc.ca

Les recrutements dcentraliss


Certains pays, comme le Danemark, dlguent la responsabilit des recrutements au manager de terrain.
Dans ce pays o existe un fort consensus social, on constate en effet que les objectifs de lorganisation sont
dcentraliss, mais intgrs par tous jusqu faire partie du for intrieur des agents. On ne peut pas exclure
lide que le fort niveau de stress et les frquents phnomnes de burning out (syndrome dpuisement)
quon y constate en sont peut-tre la consquence.

Une dcentralisation des recrutements peut induire des effets inattendus, si elle nest pas encadre. LItalie
a connu une forte drive budgtaire, les entits locales ayant recrut de nombreux agents publics sans
fixation pralable et limitative de lenveloppe globale. En Australie, le ministre des finances a conserv
pendant 10 ans le contrle de la structure des qualifications, prfrant un long processus de transition avant
de dlguer compltement les recrutements aux managers, en ne laissant plus quune limite de plafond
demplois.

23

Deux sites publics sont ddis ce dispositif emploi.gc.ca plac sous lgide de la Commission, et jobsemplois.gc.ca
ouverts aux ministres et organismes fdraux afin dy publier les postes pourvoir.

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IV . 1 . 2 Problmatiques actuelles
Modernisation des mthodes : les nouvelles technologies
Aux tats Unis, tous les recrutements au niveau fdral (2.000.000 de fonctionnaires, en poste dans toutes
les fonctions de gouvernement et dans les agences fdrales) se font via des annonces sur le site de lOffice
of Public Management (OPM), non exclusives dautres publications par les administrations qui recrutent. A
certains postes politiques, les nominations peuvent cependant se faire sans publication (District de
Columbia, ville de Washington).

Lusage des nouvelles technologies a t constat dans la plupart des pays. Ainsi, lItalie a mis en place une
bourse de lemploi public , o la publication des postes est obligatoire. Ceci permet aussi de vrifier si le
poste offert peut tre occup par un fonctionnaire en fin de disponibilit ou en cours de reconversion, et
donc de permettre une gestion plus fluide.

Lexemple rcent de lEspagne est trs significatif.

Plus de qualit et defficacit en faveur de loffre demploi public en Espagne


En fvrier 2007, le ministre des Administrations publiques a annonc des mesures sans prcdent de
modernisation et dassouplissement des procdures de slection et de recrutement :- inscription par internet ou
tlchargement du formulaire dinscription sur le site du guichet unique : www.060.es par les 250.000 postulants et
ce, afin dliminer 750.000 inscriptions annuelles sur papier ; suppression de lenvoi de la photocopie de la carte
didentit ; raccourcissement de cinq mois des dlais - chaque processus de slection doit dsormais tre ralis
en moins de sept mois ; mise en uvre dun systme dalerte afin que les candidats qui le souhaitent soient
alerts des processus de slection qui les concernent par SMS ou par courrier lectronique ; dlgation aux
ministres de la responsabilit de publier sur le web ddi loffre demploi public les annonces pour les emplois
qui relvent de leurs comptences ; mise en place dexercices en ligne (type tests) incluant les pages de rponses
et corrections ?
A linstar dautres pays comme le Canada, les nouvelles technologies permettent ladministration espagnole au
niveau central de faciliter laccs des postulants et candidats aux emplois publics, dassouplir les conditions
dinscription et de rduire les dlais ncessaires tout en atteignant mieux ses cibles de recrutement.

Recrutements parallles dagents sur contrat dure dtermine


Dans la quasi-totalit des pays de ltude, les procdures de recrutement ont pour but de garantir lgalit
daccs des citoyens aux postes de ladministration. Ceci induit parfois une lourdeur des procdures, en
particulier quand elles doivent combiner un large appel candidature la mise en uvre de quotas et la
vrification de la parit parmi les recruts. Dans certains pays, la rigidit du systme de recrutement
centralis et le nombre de contraintes respecter (nombre de femmes, quota de handicaps, respect des
langues et des origines) sont tels que les contournements se multiplient, ce qui se traduit par un nombre
lev de contractuels.

Certains pays, en gnral dans le but de pallier ces lourdeurs, pour aller plus vite que les filires de
recrutement classiques, mais aussi pour trouver et recruter des profils particuliers, ou encore pour
contourner des dcisions de limitations des recrutements ont, ct du mode de recrutement normal ,
mis en place des procdures exceptionnelles.

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On assiste une dualisation de lemploi public, divis entre des agents recruts par la procdure
rglementaire, souvent pour une dure indtermine, et des contractuels recruts localement, rapidement, et
souvent sur contrats courts. Ce type de recrutement ne respecte alors ni lgalit daccs, ni la vrification
des comptences ncessaires via une procdure ad hoc. Cette double filire de recrutements peut tre
facteur de diffrenciations lourdes de consquences. Cest le cas de lEspagne, o la fonction publique de
carrire est cense garantir la neutralit et limpartialit, mais o il y a cependant de nombreux
recrutements de contractuels de droit priv.

En Italie, le nombre dagents recruts par ce type de voie parallle atteint 400 500.000 personnes. Cette
pratique a cot cher, en particulier en budgets de formation aprs la prise de poste. En novembre 2007, la
loi de finances prvoyait la prennisation de ces agents prcaires. Ce projet a failli provoquer la chute du
gouvernement. En effet, les snateurs de la majorit se refusaient prenniser massivement et sans
concours ces salaris prcaires, arguant que leurs qualits professionnelles navaient jamais t vrifies.

Professionnalisation des preuves de recrutement


Les preuves des concours, les batteries de tests suivis en assessment centres et de manire gnrale les
procdures de slection se sont transformes pour se rapprocher du contenu rel de lemploi pourvoir. La
vrification abstraite de connaissances acadmiques a laiss la place des preuves de mise en situation
et des jeux de rle. Cest le cas par exemple en Allemagne, o tous les postes sont pourvus en
assessment centres , par lintermdiaire de batteries de tests et de mises en situation conus en fonction
de lemploi pourvoir, et o le jury ad hoc est compos de professionnels comptents du domaine du
recrutement, afin que la vrification des comptences soit le plus proche possible de lexercice rel des
fonctions. Cette forme de concours devient trs proche du type dpreuves prvus dans les pays open
competition .

IV . 1 . 3 Performance du recrutement
Nous proposons une dfinition de ce que serait un recrutement performant :
Un recrutement performant est le recrutement dun salari, assurant son poste de travail un service
public efficace, au terme dun processus quitable et transparent et dans des dlais nobrant pas la
bonne marche de lorganisation.

En fonction de cet objectif de performance, on peut proposer plusieurs indicateurs de performance : la


dure du processus de recrutement ; la durabilit dans les postes ; la transparence de la procdure ; le
nombre de recours.

Les dlais de recrutement ne sont pas lis la mthode de recrutement choisie. Certains pays pratiquent les
assessment centres sans pour autant que les dlais soient longs (Royaume Uni) alors que le
SELOR belge qui les pratique aussi prend trois fois plus de temps.

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Les recrutements centraliss ne gnrent pas par eux-mmes de dlais longs : cest lexemple canadien, o
un processus de recrutements permanents sur profil de comptences permet de constituer des listes de
personnes valides avant mme que les vacances demploi ne soient publies, et o les procdures de
recrutement se font exclusivement par la voie lectronique. Au Canada, le dlai court de recrutement est un
indicateur de qualit.

La durabilit dans le poste : le fait quun agent occupe pendant une dure normale lemploi pour lequel il a
t slectionn semble un bon indicateur de la qualit du recrutement et de ladquation entre les fonctions
annonces et les comptences de la personne choisie, toutes choses gales par ailleurs. Il nest cependant
pas certain que cette dure soit en fait facile vrifier.

La transparence du systme : la plupart des pays de ltude sont attachs lgal accs de tous les citoyens
lemploi public. De ce fait, la transparence des procdures est une exigence. Nous avons vu cependant
quelle peut tre contrarie par la multiplication de recrutements hors des rgles officielles. Lquilibre
entre la transparence totale, ncessaire pour lgalit daccs, et lefficacit de la procdure, ncessaire
son respect, reste trouver.

Le nombre de recours : cet indicateur est mesurable non seulement de manire quantitative, mais aussi sous
forme dvaluation. Au Canada, la commission de la fonction publique examine les recours en dotation ,
y compris les simples tmoignages crits en ligne sur le site. Elle fait des enqutes, des analyses et en rend
compte au parlement. Lvolution de ce critre, tout comme la concentration des recours sur tel ou tel
secteur de ladministration ou sur un type de fonctions, mrite dtre regard de prs par les responsables
RH.

IV . 2 Formation professionnelle continue


Dans lensemble des pays observs, la formation tout au long de la vie est devenue un
objectif affich, et tout indique que la formation professionnelle prend dsormais une
place importante dans la stratgie des ressources humaines des administrations
publiques. Elle est devenue pour les agents publics un droit et une obligation. Cependant,
elle nest pas obligatoire dans tous les pays, et lengagement budgtaire ne suit pas
toujours les intentions affiches (Italie, tats Unis). Certains pays tentent de lier
formation et rmunration (Belgique), ou formation et carrire (Australie), afin de la
mettre en cohrence avec les autres aspects de la politique RH.
Nanmoins, des tendances communes sont identifiables. Tout dabord, on peut observer
un lien entre la mise en uvre de rformes importantes et linvestissement dans la
formation, comme accompagnement du changement. Par ailleurs, il apparat clairement
les pays systme de carrire, dsireux de conserver leurs agents publics, sont plus
soucieux de leur formation (Allemagne) que ceux qui recrutent des agents dj
comptents pour un emploi prcis (Danemark). Enfin, on peut observer, comme au
Canada, deux prescripteurs de formation au sein dune mme organisation : le service et
lagent public lui-mme. Car, en dernier ressort, lagent public est le seul qui, par ses
choix
de
formation
en
vue damliorer ses comptences, est garant de son
employabilit et de son parcours professionnel.

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La performance de la formation professionnelle continue ncessite que larticulation soit


faite entre stratgie RH et politique de lemploi (recrutement, mobilit, promotion), entre
gestion des comptences et formation. Dans une phase transitoire, les dmarches qualit
permettent damliorer les processus (Italie). Ainsi, le RoyaumeUni est parvenu
dvelopper la formation et en maintenir la qualit globale un moindre cot. Pour les
formations existantes, lvaluation diffre peut contribuer valuer les acquis des
dispositifs, mais cela ne suffit pas assurer, ni mesurer, la performance globale du
systme.
IV . 2 . 1 Description
Dans une grande majorit de pays, la politique de formation est conue au niveau des organes centraux de
GRH alors que sa mise en uvre est laisse la responsabilit des services. On peut observer dimportantes
variations dans lautonomie laisses aux services, lies au degr de dcentralisation du pays.

Formation tout au long de la vie : un droit et une obligation


La formation tout au long de la vie est devenue un objectif gnral dans les pays de ltude, et son rle
comme levier de motivation, mais aussi dadaptation des agents publics aux nouveaux enjeux a t soulign
partout. Cependant, la formation en cours de carrire nest pas devenue obligatoire partout. En Australie, la
formation permanente a t intgre au systme de gestion des performances du personnel. Au Royaume
Uni, elle a t intgre aux programmes de gestion des organisations, et aux rflexions sur les comptences
et les talents ncessaires. De plus, chaque nouvelle orientation stratgique saccompagne de la mise en
place de formations obligatoires. Mais dans dautres pays de ltude (Danemark, Pays Bas), elle reste
optionnelle.

Formation continue, le modle allemand


En Allemagne, la formation continue est mise en uvre dans des institutions propres ladministration ou dans
des tablissements externes. Pour ladministration fdrale, cest le rle de lAcadmie fdrale dadministration
publique (Bundesakademie fr ffentliche Verwaltung). Son sige principal se trouve Brhl, entre Bonn et Kln,
avec un service Berlin et un immeuble de sminaire Boppard (Rhin). Des sminaires dcentraliss sont
organiss Hanovre, Munich et Wiesbaden.
Cette Acadmie est charge daccrotre, en troite collaboration avec ladministration, lefficience et lefficacit du
service public moyennant une formation managriale oriente vers les mthodes de gestion.
Avec cinq groupes denseignement, lAcadmie offre un grand ventail dactions. Parmi les objectifs on trouve :
ladministration performante, le dveloppement des capacits professionnelles, la formation des cadres et hauts
fonctionnaires, lEurope et les comptences internationales, la modernisation de ladministration et les nouvelles
techniques de travail, les nouveaux mdias de formation.
Chaque anne, lAcadmie organise environ 700 sminaires auxquels participent environ 13 000 personnes. La
base en est un programme annuel tabli selon les besoins de formation continue dtermins par les ministres
fdraux.
LAcadmie ne possde pas de corps enseignant qui lui soit propre. Elle fait appel divers intervenants
extrieurs : praticiens de ladministration, hommes de science, consultants indpendants et collaborateurs
dentreprises.

Les cots budgtaires de la formation sont suivis de prs


La mesure des cots de la formation est effectue dans tous les pays, en gnral en pourcentage de la masse
salariale. On peut parfois observer ce sujet un dcalage entre un discours trs volontaire en matire de
formation, mais des ralits tout autres.

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En Italie, sans que cela ait rsult dune volont politique les discours prnent au contraire un fort
dveloppement de la formation professionnelle - le budget de formation, calcul chaque anne par lcole
suprieure de la fonction publique, accuse en 2005 une baisse et le nombre de jours de formation est lui
aussi en diminution. Au Royaume Uni, la baisse du budget de formation rsulte dun meilleur usage des
deniers publics, sans quon constate une baisse du nombre de jours de formation ni de la qualit globale.

Aux tats Unis, en matire de formation, lOPM joue un rle central pour ltat fdral, assurant cours et
sminaires pour ses propres agents, mais aussi pour ceux des agences et ministres dont il coordonne
laction en matire de GRH. Pour former leurs agents, ces administrations doivent acheter lOPM des
modules de formation. En raison du cot financier, elles choisissent parfois de limiter ces achats. Ces
arbitrages, faits pour des raisons budgtaires, peuvent avoir pour effet de rduire la formation.

Des modes de dlivrance trs divers, des rseaux dchange


Il existe dans chacun des pays de ltude plusieurs coles de service public, quelles soient nationales,
ministrielles ou locales. Certaines travaillent pour des publics spcialiss : elles peuvent tre ddies la
formation des agents des entits locales, la formation des agents de ladministration centrale ou la
formation de lencadrement (FORMEZ et SSPA en Italie). Le corps enseignant peut tre constitu
denseignants universitaires, comme cest le cas au Canada.

La formation est le domaine de la GRH publique dans lequel les changes nationaux, mais aussi
internationaux, sont le plus importants. Divers rseaux dchange dexpriences fonctionnent depuis de
nombreuses annes en ce domaine.
Land et landr en Allemagne
En Allemagne, selon les landr, les systmes de formation continue peuvent tre trs variable. Quelques exemples
montrent quen dehors des acadmies traditionnelles, des initiatives intressantes se dveloppent.
On peut ainsi citer le Land de Bade-Wurtemberg qui sest dot dune Acadmie de gestion des ressources humaines et
de lencadrement, localise Karlsruhe. Lobjectif de cette institution est la formation de fonctionnaires qualifis pour
des postes de direction dans ladministration du Land (comparable un assessment centre). La Bavire organise, sous
une autre forme, des programmes de qualification analogues.
Le Land de Saxe nouveau Land, montre que la modernisation de ladministration et lorganisation de la formation
continue peuvent tre lies de faon troite. Ce land est en train de rformer son administration. Une partie de cette
rforme consiste rorganiser le systme de formation initiale et continue. Au lieu de centraliser toutes les institutions
concernes, le Land a donn prfrence la cration dune alliance de coopration qui runit, sous la direction du
ministre de lintrieur, en tant que membres, tous les organismes qui soccupent de la formation continue.

Lien entre formation et rmunrations


En Belgique, depuis quelques annes, un centre de formation dlivre les certificats de comptences qui
dterminent le niveau des rmunrations. Cette forte corrlation entre formation et rmunration est fonde
sur le raisonnement sous-jacent quune lvation du niveau global de comptences provoquera une monte
collective en comptences, et donc en performance pour lorganisation.

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Les formations certifies en Belgique


24

Avant lanne 2000 (rforme Copernic ), la rmunration des fonctionnaires tait fonde sur leur anciennet et
sur des tests de connaissance. Depuis la rforme, la rmunration et la promotion sont lies la capacit et la
volont du fonctionnaire de dvelopper ses comptences dans le but de raliser ses objectifs personnels et ceux
de lorganisation. Cette volont et ces aptitudes sont values au moyen des formations certifies . A la fois
nouveau systme dvaluation, de formation, et de rmunration, ces formations ont vocation assurer
lamlioration permanente des comptences des agents. Lobtention de primes est conditionne par la russite
ces examens, quil faut repasser rgulirement : en cas dchec, la prime est supprime.
Ce systme fait lobjet de nombreuses critiques : il cote trs cher ladministration fdrale, et la notion de
comptences na pas t clairement dfinie. De plus, il valorise lacquisition de connaissances acadmiques,
sans prendre en compte la performance relle de lagent dans son poste : il ny a pas de lien direct entre
lvaluation et la rmunration, et cest seulement linvestissement dans la formation qui donne le droit une
prime. Beaucoup de gens trs performants dans leur travail chouent aux formations certifies, ce qui alimente un
fort sentiment dinjustice. De plus, la russite des tests est trs variable, et dpend beaucoup de lge : les jeunes
agents sont favoriss.
Mais malgr ses insuffisances, il est important dajouter quun systme qui fait une telle place la formation ne
peut rellement tre valu que dans le temps

Lien entre formation et carrire


Dans tous les pays o les promotions peuvent se faire via des concours internes, mais aussi dans certains
pays fonction publique demploi , le lien existe, quil soit prvu par des textes rglementaires ou non.
L o les agents publics bnficient de lemploi vie, la mise en adquation de leurs comptences avec les
besoins de ladministration est une ncessit. Le systme des promotions est dans ces fonctions publiques
souvent bas sur des examens ou concours internes, comme en Belgique, et de ce fait lagent public a tout
intrt se former, et les syndicats sont attachs la politique de formation qui permet les promotions.

La formation prend une importance particulire dans les pays qui sont confronts un vieillissement de la
population et un allongement des carrires. LAllemagne donne lexemple dun pays ayant mrement
rflchi au mode de gestion des carrires allonges, et qui utilise la formation en cours de carrire pour
ouvrir de nouvelles orientations et permettre des changements de mtiers.
Formation et vieillissement en Allemagne
La formation professionnelle continue est un des points forts de la fonction publique allemande due notamment
sa tradition cogestionnaire. La culture de la formation permanente est forte dans le pays, le passage travail
rmunr/tudes est courant en Allemagne. Elle lest galement dans la fonction publique. La formation est
dautant plus importante quil y a eu prise de conscience du fait que les fonctionnaires allaient travailler jusqu
lge de 67 ans. Toute administration a besoin de se servir de la formation continue comme instrument et tous
les agents de ltat doivent se rendre compte de limportance dune formation vie, aussi pour le
dveloppement de leur carrire individuelle.
Un chapitre du rglement concernant la carrire des fonctionnaires fdraux traite de la formation continue. Le
paragraphe 42 de ce rglement commence par le constat que linstrument de la formation continue est
dvelopper. Pour les fonctionnaires, la participation des actions de formation continue est un devoir mais
aussi un droit quand il sagit du droulement de leur carrire.

La formation peut tre aussi un moyen de grer les accidents de carrire. Ainsi, lItalie a mis en place des
parcours de formation requalification, destine aux agents dont lemploi est supprim suite une
rorganisation.

Le vaste plan de rforme baptis Copernic a t lanc en 2000 et a mis en uvre un processus top-down , privilgiant le
renouvellement des cadres suprieurs pour promouvoir une nouvelle culture.
24

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47

En Italie, le FORMEZ
25

Depuis les annes quatre-vingt-dix, le Formez appuie le processus de reclassement du personnel de


ladministration publique. Dans ce but, il a mis en place des processus de slection et de formation,
caractriss, sur le plan de la procdure, par un usage marqu des nouvelles technologies et sur le plan des
contenus, par des pdagogies innovantes. Ceci a t ensuite tendu toute la population, afin doffrir des
moyens d'orientation, de connaissance et de modernisation aux jeunes en recherche d'emploi et intresss par
lemploi public, au moyen de l'illustration du parcours suivre pour accder l'emploi public, et de la
description des tches et des fonctions quils pourront tre appels occuper. Des formations dadaptation
particulires sont aussi proposes aux agents en disponibilit pour rpondre aux offres demploi.

IV . 2 . 2 Problmatiques actuelles
La formation en lien avec les rformes
La politique de formation est souvent mise en uvre en appui aux processus de rformes de
ladministration, afin daider les agents sadapter la nouvelle culture de la fonction publique. On peut en
reprer de grands types : formation la polyvalence lors de rformes de structure, formation aux nouveaux
outils lors de rformes technologiques, formations dadaptation lemploi lors de changements dans les
missions.

La formation a un impact sur la russite des rformes de modernisation. Cest un accompagnement du


changement, rassurant pour celui dont lemploi se transforme. La rgularit des dparts en formation
influe sur la motivation, mais aussi sur laptitude au changement des agents publics.

En Australie, o la formation, considre comme un fort levier de changement et de transmission des


valeurs, est quasi obligatoire, les dirigeants sont valus aussi sur la mise en uvre effective des plans de
dveloppement individuel de leurs agents.

Dans ce cadre, de nouveaux modes de formation se dveloppent, comme les formations actions, qui
permettent de dmultiplier les expriences de modernisation. Elles permettent la fois lacquisition de
nouvelles comptences et lexprimentation de changements. La mise en uvre des actions de
modernisation fait lobjet dvaluation en fin de formation.

La formation est encourage lorsquil y a une relle volont de conserver les agents publics
On constate que limportance relative accorde la formation est moindre dans les pays o le projet nest
pas de conserver les agents au sein du service public, mais au contraire dobtenir un fort turn over
permanent entre la fonction publique et le monde des entreprises prives. Il est probable que ces pays ont
plutt le rflexe de slectionner tout moment la personne dj forme, et de pousser vers la porte celles
dont les comptences deviennent inadaptes. Cest lexemple du Danemark, pays o le sujet de la
formation ne semble pas au cur des rflexions de GRH.

25

FORMEZ : Centre de formation et dtudes, responsable de la formation et de la slection des agents des collectivits
territoriales. Sa forme juridique est celle dune Association avec participation de ltat, des communes et des rgions

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48

Lagent devient responsable de son employabilit


La formation devient un droit individuel, mais en change lagent devient prescripteur de sa formation et
responsable de ses comptences et de leur mise jour. Lencouragement la mobilit interne et externe, les
volutions rapides des mtiers lies aux nouvelles technologies, tout concourt lobsolescence des
comptences individuelles, et se former devient un enjeu individuel pour qui espre un parcours de carrire.
LEFPC au Canada en donne un exemple.
La double vocation de lcole de la Fonction Publique du Canada
L'EFPC (cole de la fonction publique du Canada) a une double vocation : celle de mettre en uvre la directive
sur la formation obligatoire (ladministration est en ce cas "prescriptrice"), mais aussi de fournir aux agents
publics des modules de perfectionnement afin qu'ils puissent construire eux-mmes leur parcours professionnel
(lagent dans ce cas est le prescripteur de la formation). Il y a donc cohabitation des deux modes au sein d'une
mme cole et d'un seul systme.
Pour changer demploi et obtenir une promotion dans la fonction publique canadienne, lagent ne doit compter
sur aucune aide de sa hirarchie. Cest lui de postuler une des fiches de poste mise en ligne, de passer les
tests de comptences et de prouver quil saura occuper le poste.
Dans ce systme, maintenir son employabilit et se former dans ce but est pour les agents dun intrt tout
particulier.

La formation en lien avec la GPEEC26 et les autres fonctions RH


La gestion prvisionnelle est au cur des mtiers de la DRH aujourdhui. Faire correspondre chaque
mtier, voire chaque comptence une offre de formation est une tape de la dmarche. Le Ministre des
finances en Italie a ralis cette articulation entre dmarche mtiers et formation.

Lien entre comptences et formation au Ministre des Finances italien


Les comptences au service de lorganisation , tel est le nom de la dmarche ambitieuse en cours de
dploiement au ministre des finances italien. La politique de formation se cale sur les comptences analyses
pour chaque famille de mtier, et loffre est actuellement en phase avec la cartographie des mtiers de cette
administration. A chaque comptence correspond une formation, et les comptences transfrables, qui ont t
repres, permettent lagent de se projeter dans dautres mtiers possibles.

IV . 2 . 3 Performance de la formation professionnelle continue


Dfinissons tout dabord ce que serait une formation continue performante :
Une formation professionnelle continue performante est une formation dont les acquis permettent au
salari de remplir ses tches et de maintenir son employabilit, mais aussi de se dvelopper et de
prparer son avenir.

La question de la performance de la formation prsente plusieurs facettes.


1 - Dabord celle des cots. Lors des changes et entretiens, cette question a t souvent voque.
Amliorer le rendement des budgets de formation est un enjeu pour les DRH. Cest cette question que
veut rpondre lintroduction de dmarches qualit (certification qualit de toute la dmarche formation au
ministre de Finances italien, par exemple).
2 - On ne peut manquer dvoquer aussi lvaluation de la qualit des stages de formation. Elle peut se faire
plusieurs moments, selon le modle de Kirpatrick27, et lvaluation des acquis au poste de travail en est

26

GPEEC : gestion prvisionnelle des effectifs, des emplois et des comptences

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49

une modalit essentielle, puisquelle tente dvaluer limpact de la formation sur la productivit
individuelle.
3 - Mais les rsultats de cette valuation ne rpondent pas la question de la performance globale de la
formation, qui devrait mesurer le rapport entre les cots de la formation et ses effets positifs pour
ladministration : quel est le retour sur investissements de la formation ?
Selon les objectifs assigns la formation par ladministration, selon quil sagit daider la promotion
interne, de permettre ladquation des comptences pour aujourdhui ou pour demain, daccompagner des
rformes et de faciliter ladhsion, les indicateurs seront pertinents sils mesurent les effets de la formation
sur la progression vers ces objectifs finaux.

Sur le premier niveau de performance pour la formation, on peut mesurer le rapport entre les budgets de
formation et le nombre de jours de formation ; une volution positive de ce rapport incitera penser que
les budgets sont mieux utiliss, et le cot de la journe de formation calcul au plus juste.
Dans le mme registre, il est important dvaluer la qualit du processus de formation, tout en ayant
conscience des limites de cette vision. La qualit est un outil au service de la performance. La certification
qualit permet de garantir la constance dans la production dun processus. Mais elle ne dit rien de la
performance finale de celui-ci. Il est en effet possible dimaginer une formation ayant parfaitement respect
le processus idal, mais cela ne suffit pas garantir que ce stage, au parfait droulement, contribue
laccroissement de la performance de la personne forme, court ou long terme.

Au niveau suivant, celui des contenus de formation et de leur appropriation par le stagiaire, les indicateurs
seront: le pourcentage de formations values en diffr au poste de travail ; lexistence et la mise en uvre
dun droit la formation ; les exclus de la formation et les actions correctives prvues pour eux.
valuer la performance de la formation au poste de travail : cest par le biais des valuations en
diffr quil est possible de mesurer les acquis de la formation en situation de travail. Ce type
dvaluation, ralis quelques mois aprs la formation, implique aussi les responsables hirarchiques, ainsi
encourags sintresser au dveloppement des comptences de leurs collaborateurs. Les valuations
diffres partent du principe que la formation permet de dvelopper des capacits, mais que lacquisition de
comptences professionnelles se fait et se vrifie en situation de travail, car elle mlange formation et
exprience.

Pour tenter de mesurer le retour sur investissements de la formation, il faut analyser la prise en compte des
objectifs stratgiques de ladministration dans la politique de formation. Ceci pourrait alors se faire plutt
dans un processus dvaluation et denqute que par des indicateurs quantitatifs.

27

D. L. Kirpatrick, 1998, Evaluating training programs, the four levels - modle en 4 niveaux : valuation de la raction du
form, valuation de lapprentissage, valuation du comportement et valuation des rsultats.

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50

IV . 3 valuation des agents


Le constat de linsuffisance des rgles statutaires comme instrument de motivation et de
mobilisation des agents a entran la mise en place de systmes dvaluation individuelle,
accompagnant le passage la gestion la performance .
Mais si lvaluation et la mesure des performances sont au cur des rformes actuelles
de la gestion publique, la mise en uvre de lvaluation individuelle des agents publics ne
se fait pas de faon uniforme : elle est quasi gnralise pour les dirigeants, mais souvent
encore en cours dintroduction pour les non cadres, et elle simpose plus aisment dans
les pays fonction publique demploi. Elle se fait le plus souvent par des entretiens
individuels, mme si certains pays ont recours aux valuations 360 (Royaume Uni,
Canada, tats-Unis).
Pour surmonter les rsistances individuelles et organisationnelles que rencontre
linstauration de lvaluation, il semble ncessaire de lier lvaluation individuelle aux
autres processus RH, un systme de gestion la performance et aux objectifs
stratgiques de lorganisation
IV . 3 . 1 Description
Le constat de linadaptation des rgles statutaires comme instrument de motivation et de mobilisation des
agents a entran la mise en place de systmes dvaluation individuelle, accompagnant le passage la
gestion la performance . Mais si lvaluation et la mesure des performances sont au cur des rformes
actuelles de la gestion publique, la mise en uvre ne se fait pas de faon uniforme, comme le rvlent les
difficults constates dans les pays de ltude.

Une pratique quasi gnrale pour les dirigeants et en cours dintroduction pour les non cadres
Si lvaluation est quasi gnralise dans tous les pays de ltude, il nen va pas de mme pour lvaluation
des agents. Ainsi lAllemagne et lItalie par exemple, nen sont-ils quaux prmices de la mise en place
dun systme dvaluation globalis lensemble des agents.

En Allemagne, lvaluation de mme que la rmunration la performance est en cours dintroduction


mais se heurte aux mmes rticences. La culture dominante est celle de fonctionnaires dvous au service
public et ces mesures nouvelles sont ressenties, faute de sinsrer dans un cadre global dexplication du
sens des rformes et du rle de la fonction publique, comme des mesures plus punitives que promouvant le
dveloppement des agents.

Les valuations se passent mieux dans les pays fonction publique demploi
Il semble que les valuations soient plus apprcies, et aient un effet plus positif dans les pays systme
demploi que de carrire, dans les pays plus dcentraliss que dans ceux qui le sont moins.

Une explication possible de cette diffrence nous est propose par Robert Holcman 28, qui crit, sagissant
des fonctionnaires recruts pour une carrire complte : Laversion pour la confrontation chez les

28

Robert Holcman, 2007, Secteur public, secteur priv : similarits et diffrences , RFAP, p 419

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51

fonctionnaires est le corollaire de leur rapport au temps, qui stalonne laune de leur carrire. Destins a
priori demeurer en contact les uns avec les autres pendant plusieurs dcennies, ils sont peu enclins
dgrader significativement leurs relations .
Dans les systmes demploi au contraire, les agents du service public sont recruts sur un profil particulier
et sur un contrat individuel. Il nexiste pas dans ce systme dautre moyen davancer dans sa carrire que
de construire soi-mme son parcours. Dans ce cadre, les entretiens dvaluation sont un moment privilgi
pour identifier ses potentiels et mesurer ses progrs. Ils peuvent constituer un repre trs utile pour les
agents.
Les mthodes dvaluation
Les entretiens dvaluation sont le moyen le plus couramment pratiqu dans les pays de ltude.
Gnralement annuels, ils sont un moment de face face entre le fonctionnaire et son N + 1.
Ces entretiens peuvent cependant avoir, comme cest le cas dans les pays anglo-saxons, une priodicit
plus frquente, car il peut savrer fructueux de vrifier une trajectoire en cours danne afin de la
rorienter ventuellement.
Dans dautres pays, lenjeu des entretiens dvaluation est diffrent, car ils constituent une base de mesure
qui sert attribuer les incentive ou les sanctions. Ils ont donc des consquences sur les rmunrations,
comme cest le cas au Canada et en Italie pour les cadres.
Lvaluation 360 consiste en un regard trs large sur une personne, puisquelle est faite de manire
indpendante et anonyme par les subordonns, les pairs, le suprieur hirarchique et les usagers et
partenaires extrieurs.

Elle peut constituer la mthode dvaluation individuelle. Cest ainsi quelle est utilise au Royaume Uni et
aux tats Unis pour dterminer le montant du bonus financier pour les managers. Mais cest en fait quand
elle est utilise pour btir des plans de progrs personnels quelle dmontre le plus dintrt. Au Canada,
elle est propose aux managers volontaires qui souhaitent se perfectionner.

valuation 360 au Royaume Uni


Lvaluation 360 degrs est faite la fois par les subordonns , les pairs et le suprieur hirarchique. Le
succs de ces valuations dpend de conditions pralables : des contrats dobjectifs individuels clairs, avec
des objectifs vrifiables, et des plans de dveloppement permettant de les atteindre. Il nest pas possible de
faire des valuations 360 degrs quand le contexte est trop conflictuel (par exemple rorganisation dun
service). Elle doit rpondre des rgles de base : la prsence dun modrateur, responsable du rapport final et
qui fait la diffrence entre une opinion isole et une opinion majoritaire. Aucune critique nest admissible si elle
nest pas accompagne dune solution pour pouvoir mieux faire lavenir. Aucune critique ne doit apparatre
comme une surprise (lvaluation ne devant pas tre un moyen de remettre les reproches plus tard). Le
suprieur hirarchique analyse ces valuations comme des indications dont il doit dbattre avec lintress.
Lvaluation a lieu tous les six mois, car une valuation mi-parcours permet de rectifier des problmes si
besoin est et de redresser la barre.

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valuation des cadres aux tats Unis


Les cadres suprieurs, responsables des rsultats de leur organisation, sont valus au regard des objectifs de
l'entit mais galement du point de vue de la satisfaction des usagers et du point de vue des agents. Cest en ce
sens quest voque lvaluation 360, la responsabilit des cadres suprieurs s'exerant la fois devant le
Congrs, l'ensemble des agents et les citoyens.

IV . 3 . 2 Problmatiques actuelles
Partout, des difficults de mise en uvre, et des rsistances individuelles et organisationnelles
Le processus de lvaluation ne va pas de soi, car il sagit de juger, et dtre jug, et ce face face
managrial peut savrer trs inconfortable et tre peru par certains agents comme contraire leur
culture professionnelle.
Du ct de lvalu, le problme est celui de la confiance et de la transparence, quelle que soit la technique
utilise - or on constate souvent chez les agents publics un manque de confiance dans les dirigeants qui les
encadrent. Du ct de lvaluateur, les questions se posent aussi : Quelles sont les incitations, quel est
lintrt pour les managers de faire des valuations et donc des diffrenciations ? Est-ce que les managers
sont outills pour dire qui doit avoir un bonus ? Car on ne peut totalement chapper la subjectivit de la
vision managriale. Or souvent, dans les administrations, les responsables hirarchiques se vivent non
comme des managers mais surtout comme des experts.

Lvaluation consiste toujours porter un jugement de valeur, mme si elle est faite sur la base de critres
prdfinis. Et mme quand les objectifs sont clairs, tous les rsultats ne sont pas quantifiables. Ainsi
comment mesurer lesprit dquipe ? Il ne faut pas rver llimination de tout aspect subjectif dans
lvaluation individuelle. De ce fait, pour tre fructueuse, lvaluation suppose un management estim et un
rapport de confiance professionnelle prexistant, car une part relationnelle existe toujours dans le regard
professionnel.
En Espagne, la loi de 2007 prvoit la mise en uvre dun dispositif dvaluation individuelle
Selon les objectifs de la loi sur le statut de base de lemploi public adopt en avril 2007, qui prvoit la mise en
uvre de lvaluation, celle-ci devrait non seulement influer sur la part complmentaire de la rmunration
mais aussi sur lorganisation de la promotion, et faciliter la mobilit inter-administrations, ce qui reprsente un
vritable changement de culture.
Toutefois les administrations publiques espagnoles ne sont pas toutes prtes adhrer ce changement.
1
Ainsi, les reprsentants de la Communaut autonome de Madrid , jaloux de leurs prrogatives et dispositifs
spcifiques, nont pas hsit affirmer quils ne souhaitaient pas mettre en place lvaluation individuelle, le
climat social local dmontrant implicitement le niveau de satisfaction de leurs propres employs. Selon eux,
cette paix sociale locale sexpliquerait par lcart assez faible entre les plus bas et les plus hauts niveaux de
salaire, et par le niveau global lev des salaires, autant que par lintrt gnral du travail dans une
communaut autonome riche et qui peut aisment absorber des complments uniformes.
En outre selon nos interlocuteurs au sein de ladministration gnrale (AGE), les syndicats espagnols semblent
accepter la mise en uvre des principes de la carrire horizontale , -autre dispositif nouveau prvu par la
loi-, mais sans lvaluation ! Dans un tel contexte, lvaluation la performance aura sans doute quelques
difficults simposer. 29

29

1. Rencontre 18 septembre 2007 entre la mission conomique lambassade France Madrid, le dpartement Recherche, tudes,
veille de lIGPDE et deux responsables de la direction gnrale de la fonction publique de la Communaut autonome de Madrid.
2. La valuacion del desempeno y la carrera profesional de los empleados publicos Albert Galofr, consultant international et
collaborateur de lInstitut du management et de la gestion publique (ESADE) - Public, revue en ligne, 21 oct 2007.

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Lvaluation fonctionne mieux lorsquelle lie aux autres processus RH et intgre dans un systme de
gestion la performance
En soi, lvaluation na dintrt que lorsquelle fait partie prenante dun tout cohrent. Lvaluation est
une tape dpendant trs troitement des autres processus de GRH : on ne peut pas concevoir lvaluation
sans lien avec les promotions, les rtributions, les besoins en formation, et la gestion des comptences.
Tant quun pays na pas li lvaluation individuelle la fixation dobjectifs dans un systme de gestion
la performance, les bonnes apprciations sont trs frquentes, car elles permettent dviter les problmes.
Dans ces priodes, des systmes dvaluation existent, mais sous un mode uniquement bureaucratique et
sans aucune motivation relle, ni du ct de lvaluateur, ni du ct de lvalu.
Ce nest que lorsque des liens troits ont t crs, comme une part variable de rmunration ou une autre
forme de reconnaissance financire ou non, que lvaluation prend une place plus frquente et plus
rgulire, et se transforme en instrument managrial.30

valuation et dialogue de progrs en Allemagne


Dans ce pays, il ny avait ni contrats dobjectifs ni modles de comptences pour lorganisation, et lvaluation
tait rejete car considre comme arbitraire. Les responsables hirarchiques refusaient de la mettre en
uvre. Mais leur attitude a chang aprs quune enqute rcente ait fait merger la forte demande de chacun
de savoir ce qui est attendu de lui.
Aprs avoir labor un rfrentiel des comptences critiques (les 5 tches critiques pour votre poste) des
entretiens de performance et de dveloppement ont t mis en place. La mesure de performance a commenc
par les suprieurs hirarchiques, dans une logique descendante. Aprs avoir t appliqu aux dirigeants, il est
en cours de gnralisation. Chacun reoit des objectifs quantitatifs et qualitatifs, mais aussi son profil de
comptences, ses points forts et points amliorer.
Le systme est fond sur le dialogue et a pour objectif doffrir chacun un parcours de dveloppement dans
lorganisation, centr sur lindividu et ses comptences. Les progressions de carrire sont conditionnes la
31
russite du programme de dveloppement des comptences.

Lvaluation doit tre lie aux objectifs stratgiques de lorganisation


Lvaluation doit tre lie aux objectifs stratgiques de lorganisation, soit en tant lie lvaluation des
hauts fonctionnaires, soit en tant dcline dans des cascades de performance pour lensemble des agents.

valuation des rsultats individuels en lien avec les priorits de lorganisation dans les pays anglo-saxons
La plupart des pays anglo-saxons (tats-Unis, Australie, Nouvelle-Zlande, Royaume-Uni) ont mis en place
des dispositifs de gestion des rsultats individuels, btis partir dune cascade de performances .
La performance des dispositifs de gestion des rsultats individuels tient pour lessentiel la cohrence du
systme et aux effets positifs ou ngatifs sur lvaluation et sur la part variable de la rmunration des cadres
dirigeants en particulier.
Les objectifs individuels dcoulent, en dfinissant la contribution de chacun aux objectifs, tape par tape,
des priorits ministrielles, voire, pour les sous-ministres, des priorits gouvernementales. Cet effort
dobjectivation, est cens laisser peu de place lapprciation subjective et larbitraire du jugement car il
facilite la formalisation des attentes et la formulation des engagements.
La contractualisation permet alors aux diffrentes parties de sengager atteindre les rsultats escompts par
lorganisation au niveau micro et macro. Lorsque les rsultats ne sont pas atteints, il devient possible au cours
des entretiens de questionner chacun des niveaux impliqus sur ce qui dysfonctionne et de dtecter les
facteurs de blocage, voire didentifier les comptences ncessaires latteinte des rsultats en les traduisant
ventuellement en besoins individuels de formation.

30

Christoph Demmke, lors de son intervention propos de lvaluation, HRM, a decad of reforms Maastricht, Sminaire de
lIEAP, novembre 2007

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Ainsi, lorsquune organisation publique aspire fonctionner en construisant des espaces de dialogue et de
ngociation sur les progrs individuels et/ou collectifs accomplir, elle contribue dvelopper presque
simultanment non pas de la sanction et du jugement mais plutt du bien-tre au travail et du
dveloppement personnel. Toutefois, cette boucle vertueuse de la performance qui se construit brique par
brique exige que les relations tablies entre personnes de diffrents niveaux hirarchiques soient des
relations de confiance mutuelle et non pas des relations dautorit, descendantes et de sanction qui, elles, a
contrario, paralysent lautonomie et linitiative et engendrent du stress ou du mal-tre, et en bout de
course de la contre-performance.

Dans la plupart des cas o une cascade de performances se met en place, elle concerne les dirigeants. Cest
notamment le cas au Canada
Lvaluation des managers au Canada
Le processus dvaluation de notation et de promotion dans la haute fonction publique canadienne est li la
mise en uvre, chaque chelon et dans chaque secteur, du Programme de gestion du rendement qui
formalise la dclinaison oprationnelle des programmes gouvernementaux.
Le responsable de la fonction publique publie chaque anne les priorits stratgiques et fait en sorte que le
programme dactions du gouvernement soit intgr au rendement des hauts fonctionnaires. Ces priorits
servent de cadre llaboration dententes (engagements continus damlioration du service dans tous les
domaines/engagements cls concernant spcifiquement les priorits et objectifs gouvernementaux) sur les
rsultats des sous-ministres. Elles sont ensuite communiques tous les ministres, et prises en compte dans
les accords de performance des cadres de direction.
Au moment de lvaluation, les critres de mesures du rendement sont des observations ou des donnes qui
permettent de dterminer si les engagements ont t raliss et la manire dont ils lont t. Elles servent
galement valuer si le titulaire a fait la preuve de ses qualits de leader, de ses valeurs et de son sens de
lthique. Une cte de rendement est alors tablie qui permet de dfinir le montant des primes et didentifier
les forces et les faiblesses en matire de leadership.

IV . 3 . 3 Performance de lvaluation individuelle


Dfinissons la performance dune valuation individuelle :
Une valuation performante est une valuation qui, au terme dun dialogue, donne lagent des
objectifs atteignables lui permettant de se situer par rapport aux objectifs de ladministration, permet
dapprcier la contribution de lagent aux objectifs de lorganisation. Elle doit permettre de reprer les
meilleurs et de leur proposer des parcours adapts, et offrir chacun des pistes damlioration et de
dveloppement.

On peut alors proposer quelques indicateurs de performance : le pourcentage de dirigeants ayant reu une
lettre de mission ; le pourcentage de contrats dobjectifs individuels qui en dcoulent (chaque agent connat
ses objectifs et ceux de lorganisation) ; le nombre dentretiens priodiques dvaluation relativement au
nombre dagents ; le nombre de recours portant sur les valuations.

Ces indicateurs reposent sur lhypothse que la cascade de performances (ou cascades dobjectifs)
allant du haut vers le bas permet chacun dtablir les liens de cause effet entre les objectifs stratgiques
et ses objectifs individuels, de mieux comprendre sa place et son rle, et donc lui permet dtre plus
performant.

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IV . 4 Rmunrations
Le niveau des salaires est en gnral fix nationalement, mais cette rgle connat des
exceptions (tats-Unis). Les salaires peuvent tre fixs pour toutes les administrations,
ou de manire diffrencie (Pays Bas). Dans les pays qui ne connaissent pas de taux de
chmage lev, la rflexion sur lattractivit de la fonction publique conduit rajuster
les rmunrations en fonction du niveau des salaires dans le secteur priv (tats-Unis,
Nouvelle Zlande).
La rmunration la performance (RLP) existe dans tous les pays de ltude pour les
cadres suprieurs, dans un souci damlioration de la motivation. Elle est en cours
dexprimentation pour le reste des agents publics - mais on constate quelle fonctionne
si des moyens budgtaires lui sont allous, si les objectifs individuels fixs aux agents sont
clairement dfinis, et si les managers jouent rellement leur rle.
Nanmoins, constatant la ncessit dviter les effets contreproductifs dune trop forte
mise en concurrence des agents, certains pays envisagent de passer dune RLP
individuelle une RLP collective (Royaume Uni). Les efforts se portent alors sur
lamlioration du processus dvaluation des performances, qui est une condition forte
du succs de la mise en uvre de la RLP (Australie)
IV . 4 . 1 Description
Les modalits de fixation du niveau des salaires
En gnral, le niveau des rmunrations est fix nationalement, mais cette rgle connat des exceptions :
ainsi aux tats Unis, il existe 28 zones de niveau de salaires, zones dans lesquelles sont ralises
rgulirement des enqutes sur le niveau des salaires du priv, pour maintenir une adquation des salaires
des fonctionnaires avec le march local.
Les salaires peuvent tre fixs pour toutes les administrations, ou de manire diffrencie comme tel est le
cas aux Pays-Bas
Les salaires par ministre aux Pays Bas
Depuis les annes 1990, une politique de dcentralisation des ressources humaines a t mise en
place. Les ngociations sur les conventions collectives fixant les conditions de travail, les grilles de
salaire, etc. se droulent au niveau central et aux diffrents niveaux : municipalits, provinces et tat
central. Les conventions collectives diffrent dune administration publique lautre. Elles peuvent
mme diverger dune municipalit une autre. De nombreuses conventions collectives sappliquent
donc aux fonctionnaires, dterminant de nombreuses politiques de ressources humaines diffrentes.
Au sein de ltat central, le ministre des Affaires intrieures et des relations avec le royaume
nerlandais a opr une division en 12 secteurs, ayant chacun des niveaux de rmunrations
diffrents : ltat, lducation (subdivise en 5 sous-secteurs), les hpitaux, le pouvoir judiciaire, la
police, les provinces, les municipalits, et les administrations publiques de leau. Les ngociations ont
lieu galement dans chaque secteur.

Le niveau de salaire est souvent fix en relation avec les salaires du priv, le but tant que les carts se
rduisent. Il sagit encore dviter de dcourager dventuels candidats ou de pousser certains agents
publics quitter le secteur public pour aller vers le priv. Cest le cas aux tats Unis, mais aussi en
Nouvelle Zlande, o les salaires sont rajusts annuellement pour suivre lvolution des salaires des
entreprises prives. En Italie, les salaires du public sont infrieurs ceux du priv, et certains expliquent
ainsi la faible implication professionnelle des fonctionnaires italiens. On observe particulirement que l o
le niveau de chmage est trs bas, le rapport de force est favorable aux agents publics, qui obtiennent plus
facilement des hausses de salaires - cest le cas au Danemark par exemple.

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Rmunration au mrite ou la performance


Lacception des mots est diffrente selon les pays. La notion de mrite individuel semble aller de soi dans
certaines cultures anglo-saxonnes. Mais en France, pays o le sentiment de la dignit professionnelle et de
la libert individuelle sont trs puissants32, la notion de mrite sapparente souvent dans les esprits la
rcompense dune certaine forme de servilit. LOCDE a propos et promeut le terme, plus neutre, de
rmunration la performance , ou RLP.

Tous les pays dvelopps se sont essays la RLP. LOCDE crit ce sujet33 : Il y a vingt ans, presque
tous les fonctionnaires rattachs ladministration centrale des pays de lOCDE taient rmunrs en
fonction dune chelle des salaires fonde sur lanciennet. Aujourdhui, un grand nombre de fonctionnaires
des pays de lOCDE - des hauts fonctionnaires, mais aussi de plus en plus souvent, des fonctionnaires non
cadres - sont concerns par des dispositifs de rmunration lie aux performances (RLP). Les raisons de
ladoption des politiques de RLP sont multiples, mais sexpliquent principalement par la volont de
stimuler la motivation individuelle et la responsabilit des agents publics, afin damliorer leurs
performances.

En Espagne, la loi de 2007 prvoit la structure de rmunrations individualise


Traditionnellement encadre par la loi nationale, la structure de la rmunration des fonctionnaires espagnols
comptait 3 parties pour lensemble des 5 groupes de titulaires : une partie fixe (50%), une partie lie aux
comptences (aux difficults du poste) et un complment spcifique ou complemento de productividad .
Cette structure avait t fixe pour lensemble des administrations publiques, les communauts autonomes
nayant thoriquement aucune autorit pour changer cette structure. Or, du fait des tapes de dcentralisation,
ladministration gnrale de ltat a perdu lessentiel de ses personnels entre 1983 et 1999 au profit des
communauts autonomes (passage de 80/20 % 24/76 %). Non seulement les communauts autonomes et
les administrations locales ont vu leurs effectifs crotre mais elles ont recrut de nombreux personnels sur des
contrats de droit priv et, bien souvent, introduit dautres niveaux de rmunration.
De manire gnrale, les complments lis la productivit et les niveaux locaux de rmunration, censs
rcompenser les comptences spcifiques des postes et la productivit des agents ntaient ni tays ni
lgitims par un dispositif formel dvaluation de la charge de travail et de la productivit individuelle. Pour
corriger cet tat de fait et tenter de rendre une certaine cohrence aux dispositifs en vigueur, la nouvelle loi sur
le statut de base de lemploi public davril 2007 a rappel lautorit de ltat central pour fixer la rmunration
de base. Elle a aussi introduit deux lments cls relis entre eux : elle a donn aux Parlements des
communauts autonomes le pouvoir de lgifrer sur les complments de rmunration, y compris en crant
ventuellement un niveau supplmentaire ; et elle a formalis le recours lvaluation de la performance
individuelle

IV . 4 . 2 Problmatiques actuelles
La rmunration la performance fonctionne si des moyens budgtaires lui sont allous, si les agents se
sont vu fixer des objectifs individuels, et si les managers assument leurs responsabilits
Une des conditions pour que la rmunration la performance produise des effets de motivation, est
davoir des moyens budgtaires importants ; en effet, leffet de seuil existe, et attribuer une prime annuelle
de quelques centaines deuros na pas deffet visible sur la motivation ni sur les rsultats. Au Royaume
Uni, la masse budgtaire distribuer a chut. De ce fait le pays a dcid de supprimer la RLP individuelle
et dy substituer une RLP dquipe.
32

Philippe dIribarne, Ltranget franaise

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57

Une autre condition, qui parait vidente et est pourtant loin dtre effective partout. Il sagit de lattribution
chacun en dbut de priode dobjectifs individuels mesurables dont latteinte sera le dclencheur de la
part variable de la rmunration, et par lexistence en fin de priode dun processus dvaluation des
rsultats atteints. En Italie, faute dvaluation individuelle, tous les dirigeants ont obtenu la totalit de la
part variable, faisant brutalement souvrir lventail des salaires et exploser lenveloppe budgtaire. En
Espagne, il nexiste pas encore de systme dvaluation individuelle alors que la loi tablit depuis 1989 une
part variable de rmunration attribue au rendement. Au Danemark, o le consensus social rgne, les
effets intrioriss de la RLP ne sont pas positifs pour tous.

Objectifs individuels : la confiance au Danemark


Dans ce pays qui parat exceptionnel du fait que toutes les grandes rformes sy sont faites sans heurts et dans
un trs large consensus social, cest le manager de terrain qui attribue la part variable de la rmunration, et le
processus repose sur la confiance. Lors de notre visite au Danemark, nous avons pu entendre affirmer: Il ny
a pas de corruption dans notre pays . La base de la RLP est lvaluation individuelle des agents publics.
Revers de la mdaille : extrmement responsabiliss, intriorisant les objectifs de lorganisation, de nombreux
agents publics souffrent de maladies, de stress et de burning out (syndrome dpuisement).

Christoph Demmke34 insiste sur le fait quil existe une pauvret managriale . Les managers se forment
peu et nont pas de relle incitation diffrencier leurs agents, ni dintrt le faire. De plus, ils ne sont pas
toujours capables de distinguer ce qui relve de la performance individuelle, et encore moins quels sont les
dterminants de cette performance individuelle. Dans ce contexte, une valuation ngative ou une part
variable diminue est de nature attirer des problmes et susciter des conflits, que le manager de
proximit devra vivre au quotidien dans la suite de ses relations de travail. Ainsi, significativement, en
Italie, le ministre de la fonction publique dcrit de la manire suivante, le profil de cadre qui sera choisi de
prfrence pour les fonctions de DRH : un dirigeant calme, aimable et apprci par les syndicats . Faute
de cette comptence et de lengagement managrial, les entretiens dvaluation natteignent pas leur but, et
lattribution des parts variables nest pas accepte ni considre comme lgitime et juste.

valuation des dirigeants : la grande absente en Italie


Lvaluation des dirigeants est obligatoire depuis plus de dix ans, puisquune part importante de leur
rmunrations dpend de latteinte de leurs objectifs individuels. Mais la budgtisation la performance ntant
pas encore applique, les objectifs taient donns sans aucun lien avec la stratgie des organisations.
Il existe une pathologie de lvaluation des dirigeants , nous a dit Sabino Cassese, ancien ministre de la
fonction publique, lorigine des grandes rformes des annes 90. Le constat est simple : faute dvaluation
relle, tous les dirigeants ont t, par facilit, valus comme ottimo (excellent). Et tous ont peru la part
variable maximum. Le seul prjudice, mais trs visible, en a t leffet sur les budgets de rmunrations
Le ministre de la Fonction publique italien crit ce sujet35 : L'valuation du personnel non dirigeant, qui
devrait tre effectue par les dirigeants responsables, comme le prvoient les contrats collectifs nationaux de
travail, reste encore absente En gnral, une des critiques formules dans les comparaisons des administrations
publiques est le passage non effectif une culture du rsultat et de la qualit du service public dlivr.

33

Performance-related Pay Policies for Government Employees - OCDE, juin 2005


HRM, a decad of reforms, Maastricht, Sminaire de lIEAP, novembre 2007
35
Rponse crite du ministre de la Fonction publique la prsente tude
34

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Performance individuelle contre performance collective : limpact de la RLP sur la motivation des
agents
La mesure de la performance individuelle dans la production de services publics complexes est quasiment
impossible. Elle comporte une part de subjectivit indniable, et donc qualitative. Calculer des parts
variables et individuelles de rmunrations est un processus chronophage pour lencadrement et,
budgtairement coteux, si lon souhaite tablir une diffrenciation significative. Limpact de cette part
variable sur la motivation nest pas durable, ni mme dmontre. Une trop grande diffrenciation
individuelle peut contribuer casser la dynamique dquipe. Certaines recherches semblent indiquer que
ses effets sont encore plus destructeurs dans les services publics, o la reconnaissance montaire nest pas
la valeur la plus prgnante.

Le fait de rmunrer les fonctionnaires de manire diffrencie peut toutefois correspondre des principes
culturels nationaux : aux tats Unis, pays o le mrite individuel est une valeur prgnante et o la
concurrence entre les personnes pour le salaire est trs forte, des rmunrations diffrencies pourront tre
mises en place sans difficults majeures. Le ct bnfique de la RLP est connu36 : cest, par lintermdiaire
de la fixation dobjectifs individuels et des entretiens dvaluation, le moyen pour chaque personne de
savoir ce qui est attendu delle. Ce savoir facilite lintgration dans les objectifs de lorganisation, ce qui
produit rsultats et motivation.

Au Royaume Uni, grer les consquences perverses de lvaluation des performances


Nous avons cherch savoir si, vu les constatations de dmoralisation des fonctionnaires, les consquences
perverses, les pressions injustifies et les allgations de tricherie que cela entranait, il fallait abandonner le
principe de mesure des performances. Fallait-il ne plus recourir des objectifs et des tableaux de
performance afin de permettre aux personnes vises au premier chef par ces objectifs de travailler sans tre
contraintes par des directives centrales ? Cette perspective nest attrayante quen apparence. Elle est en fait
irraliste et elle nest pas souhaitable. En effet, les 20 dernires annes au cours desquelles on a mesur la
performance ont entran une plus grande responsabilisation et une plus grande transparence, et cela a de la
valeur. On dispose dsormais dinformations qui ne peuvent pas et ne doivent pas tre ignores. Louverture
de ladministration publique exige que les citoyens puissent tre informs sur la qualit des services qui leur
sont fournis. Les fonctionnaires et leurs responsables doivent tre tenus de rendre des comptes. Il sagit de tirer
37
parti de ces volutions tout en attnuant toute consquence ngative .

Le succs de la RLP tient plus la transparence du processus dvaluation des performances quau
systme de distribution des rmunrations.
Voici comment lOCDE dfinit le systme pertinent : il ne doit pas tre rigide ni trop dtaill, ce qui serait
contre-productif, et il doit sappuyer sur des critres clairs. Lvaluation des performances doit servir de
fondement une meilleure collaboration de part et dautre et permettre la poursuite dun dialogue soutenu
tout au long de lanne. La transparence de lensemble du processus est indispensable sa russite.
LAustralie pour sa part pousse encore plus loin le raisonnement, en dconnectant clairement les temps de
chacun des deux processus.

36

OCDE, 2004, Groupe de travail sur la gestion des ressources humaines, La rmunration des agents publics lie aux
performances, principales tendances dans les pays de lOCDE
37
Commission denqute sur ladministration publique du Royaume-Uni, 2003, paragraphes 97 et 98

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Primes individuelles la performance en Australie


Le rapport entre valuation et primes la performance individuelle nest pas apparu simple dans des pays
comme lAustralie. En effet conjuguer les deux dans le temps risque daprs ce pays de biaiser lvaluation
dont la parole est moins libre cause des consquences financires qui lui sont attaches. Ceci est vrai en
particulier lorsque lattribution de primes la performance dpend dun plafonnement de la masse salariale
(donc les sommes peuvent tre limits) et de quotas par catgories dvaluation, qui prdterminent la
catgorie dvaluation des agents. Lvolution est donc alle dune individualisation pousse des primes la
performance, dont leffet a t valu comme portant atteinte lesprit dquipe et ne rsolvant pas la
question de la non performance, des catgories trs simples, performance exceptionnelle (5% des agents)
performance insuffisante (entre 5 et 10% des agents) et performance normale (ayant atteint les objectifs).
Le fait datteindre les objectifs prvus ne donne pas droit une prime la performance individuelle.
LAustralie a ainsi connu un glissement de lindividualisation de la performance aux primes de performance
collectives, au sein du service, de lagence ou du ministre. Lentretien dvaluation a t dconnect du
moment de lattribution des primes afin de laisser plus de libert dexpression lvaluateur et lagent,
indpendamment des pressions dues aux rmunrations.

IV . 4 . 3 Performance des rmunrations


Il serait hasardeux de proposer une dfinition de ce que serait un systme performant de rmunrations
incluant le sujet de la rmunration la performance
Le sujet de la rmunration la performance est un sujet sensible et controvers faute de mesure
consensuelle de lefficacit de tels systmes. Le choix de mettre ou non en uvre la RLP est souvent, dans
les pays de ltude, li des lments fortement contextuels. De plus, lavis des universitaires quant son
efficacit sont largement divergents.

IV . 5 Gestion des comptences


A lheure de la gestion par la performance, on constate dans tous les pays de ltude une
tendance regarder chaque agent comme une ressource, et tenter de valoriser au
mieux ses spcificits, ses comptences . Les comptences sont les caractristiques
comportementales dun individu en relation directe avec laccomplissement efficace ou
remarquable dun travail .
Grer par les comptences, cela implique que lorganisation dtermine des objectifs
stratgiques, ses mtiers prsents et futurs, afin didentifier les comptences cls requises
(Belgique), et quelle offre aux agents des plans de dveloppement personnels et un suivi
individualis (Nouvelle Zlande).
Lagent est considr comme co-responsable du maintien de son employabilit. La
gestion prvisionnelle des effectifs, des emplois et des comptences (GPEEC), permet de
mettre face aux comptences attendues les comptences actuelles, puis dans une vision
prospective, dtablir un plan - mais les critiques sur son caractre complexe sont
nombreuses. On constate que la gestion par les comptences se met en place en cas de
crise globale ou de manques dans des domaines particuliers (Canada). La gestion par les
comptences est trs lie aux autres processus RH : valuation individuelle, formation,
parcours de carrire.
IV . 5 . 1 Description
Il y a encore quelques annes, le principe dgalit tait mis en uvre pour les usagers, dans laccs au
recrutement dans les administrations, et trop souvent aussi dans la gestion des fonctionnaires. A lheure de
la gestion par la performance, il est devenu ncessaire de regarder chaque agent comme une
ressource dont lorganisation doit valoriser les comptences .

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Il ne sagit pas l simplement dun outil moderne de gestion des ressources humaines, mais bien dun
changement notable de la responsabilit et de limplication de lagent lui-mme dans son rapport son
mtier. Une gestion par les comptences considre chaque personne comme co-responsable de son propre
dveloppement. Cela implique aussi, en retour, que lorganisation lui offre un rel parcours de carrire,
rcompense son implication, et reconnaisse les nouvelles comptences acquises, y compris dans la base de
la rmunration.

Nous retiendrons la dfinition classique de Boyatzis38, selon laquelle les comptences sont les
caractristiques comportementales dun individu en relation directe avec laccomplissement efficace ou
remarquable dun travail .

Gestion des comptences, objectifs de lorganisation et rfrentiels mtiers


Pour grer les ressources humaines par les comptences , il faut dabord connatre les objectifs
stratgiques, puis les mtiers de ladministration, afin didentifier les comptences cl requises pour
chacun, dans trois domaines : celui des connaissances et des savoirs, celui des expertises et des savoir-faire,
celui des comportements et des savoir-tre.

Gestion par les comptences dans ladministration fdrale en Belgique


Avant la rforme Copernic, la gestion des comptences tait impossible dans ladministration fdrale car il
nexistait pas dobjectifs stratgiques. Avec lintroduction de la gestion des comptences sont dsormais lis les
principaux objectifs de lorganisation et lutilisation et le dveloppement des comptences.
Une des premires initiatives du gouvernement fdral en faveur de la gestion des comptences fut de
dvelopper un modle de comptence, le modle 5+1 . Il consiste en cinq groupes de comptences
gnriques (gestion de linformation, gestion des tches, direction, relations interpersonnelles et fonctionnement
personnel) et un groupe de comptences techniques. Les comptences gnriques sont celles qui sont plus ou
moins ncessaires dans chaque fonction, tandis que les comptences techniques allient des connaissances et
un savoir-faire particulier requis pour des travaux spcifiques.
Certaines comptences sajoutent ce modle, qui sont les comptences cls du gouvernement fdral: tre
serviable, cooprer, agir de faon loyale, tre orient sur les rsultats, sauto dvelopper.

Ce travail danalyse se fait en gnral par un double mouvement, top down et bottom up, partant dabord
den haut, dune vision globale des orientations moyen terme et de la stratgie de lorganisation ; puis
partant den bas, des activits de chacun, souvent auto dclares, pour identifier les familles de mtiers de
lorganisation. En France, les rpertoires ministriels des mtiers, et les rpertoires interministriels des
mtiers de chacune des trois fonctions publiques existent prsent.

Dans certains pays, il existe trois rfrentiels des mtiers, trois niveaux diffrents. Les comptences que
doivent avoir tous les fonctionnaires sont dfinies au niveau interministriel ; le rfrentiel ministriel liste
de grandes familles de mtier ; enfin, les services dconcentrs les dtaillent jusquau niveau de la fiche de
poste.

38

Boyatzis (R.), 1982,The Competent Manager: A Model for Effective Performance. New York, Wiley

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Il y a l une premire difficult, due au fait que la stratgie des administrations nest pas toujours claire :
En Europe, lapproche organisationnelle et le dbat sur les comptences cls commencent peine
merger dans le secteur public. Le raisonnement stratgique y est, en effet, moins dvelopp et plus rcent
que dans le secteur priv. En labsence dune mission affiche et dobjectifs dentreprise, il nest pas
tonnant que les comptences-cl ncessaires lorganisation naient pas t identifies.39 .

Quand ladministration connat ses orientations et ses mtiers futurs, une gestion par les comptences
devient possible, ce qui veut dire : btir des fiches de postes pour recruter selon les comptences, former les
agents pour dvelopper celles quils possdent et leur en faire acqurir de nouvelles, piloter les carrires en
tenant compte des comptences transfrables, qui sont le moteur de la mobilit.

Grer les agents par les comptences


En face de ce processus concernant les comptences collectives se trouve un volet de gestion des
comptences des individus : certains pays ont prsent, pour leurs agents, des plans de dveloppement
personnel , et les dirigeants publics sont parfois valus sur lexistence de ces plans pour les agents quils
encadrent. Les carrires sont alors fondes sur les atouts des employs. Les comptences de lorganisation
passent par un systme de dveloppement des agents. Apparat alors la notion de capital humain ,
lorsque les ressources humaines deviennent un enjeu stratgique et que lamlioration continue des
comptences devient un objectif de performance.

Le mtier ne doit pas tre une vision troite et ferme : il faut plutt penser en termes de filire que de
mtier au sens de qualification. Il faut donc insister sur la quasi impossibilit de grer la fois les agents
via lappartenance un corps et par les comptences. La parcellisation induite par le premier mode,
ainsi que le type de gestion quil entrane lappartenance un corps autorisant ou excluant quon puisse
occuper certains postes - soppose la segmentation produite par lautre, les deux logiques se parasitent et
se rendent lune lautre inoprantes. De fait, dans les pays fonction publique parcellise en de nombreux
corps, comme la France, la gestion par mtiers et par comptences reste encore un vu pieux.

Mais une autre difficult se prsente : comment valuer les comptences de chacun ? la constitution des
portefeuilles individuels de comptences exige une technique rode, une grande confiance des acteurs, et la
mise en uvre est longue et lourde. Lautovaluation par les agents eux-mmes des comptences quils
pensent dtenir (classes en gnral selon une graduation allant de utilisateur expert ) est une des
mthodes, dont la validation par les suprieurs voire par les pairs est un complment ncessaire. Reste
mmoriser et faire vivre ces donnes pour tous les agents, si lon veut ensuite disposer de donnes
quantitatives pour une gestion prvisionnelle des comptences.

39

Annie Hondeghem, Sylvia Horton, Sarah Scheepers, 2005, Modles de gestion des comptences en Europe , ibidem, , page 19

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La gestion des comptences individuelles en Australie


La gestion des comptences se rapproche dun vritable suivi individualis. Tout agent a le droit, dans la limite des
crdits disponibles de passer des tests sur ses aptitudes et ses forces et faiblesses, en soi et face au poste de travail,
ainsi que de se faire aider en coaching. Pour les cadres il sagit dune obligation rgulire ( intervalles de plusieurs
annes). Chaque ministre labore des filires mtiers, tel mtier tant par exemple dans une carrire complmentaire
avec tel autre (et ce sur la base dune vision interministrielle), ainsi que des plans de carrire individuels (par exemple
quelquun ayant eu des fonctions de conception, sil veut tre promu, devra aussi assumer des fonctions de gestion et
avoir des charges de management des effectifs plus lourdes). $
Llaboration des comptences est aussi assise sur des mcanismes dapprentissage collectifs, fortement ancrs dans
ces pays. Ainsi une demi-journe par mois au moins est consacre une formation au management pour les cadres
suprieurs, soit hors site soit sur site, afin de souder les solidarits dquipe : formations la gestion de conflits, du
temps, des personnes ayant des attitudes difficiles , lcoute etc. Ces formations sont obligatoires et font partie du
travail.
De plus laccent est mis depuis 2000 sur le dveloppement dune expertise de haut niveau dans la fonction publique et
a induit une pratique de sminaires afin de tenir les agents au courant des dveloppements de pointe lis leur mtier,
mme si selon lexpression anglo-saxonne ils apparaissent latraux face au cur de mtier ou des publics qui ne
font pas partie des partenaires habituels des ministres.

Grer prvisionnellement les comptences


Cest un troisime aspect de la gestion des comptences, celle qui met, face aux comptences attendues, les
comptences actuelles cest--dire qui compare entre elles, y compris quantitativement, les parties
collectives et individuelles dcrites plus haut puis qui, en ajoutant une vision prospective, base sur la
dmographie prvisible et sur les rductions deffectifs, ainsi que sur les projets de lorganisation et les
nouveaux mtiers quils exigeront, tablit un plan, trace une route pour atteindre le point vis et tre au
rendez-vous des comptences. Cest la gestion prvisionnelle des effectifs, des emplois et des
comptences (GPEEC).

Il est vident que la vision de lavenir dune organisation, puis la mesure de lcart, cest--dire la gestion
prvisionnelle, sont les parties les plus difficiles raliser pour russir ce genre dexercice. Une fois lcart
en comptences mesur, le moyen de le combler est connu : la formation est loutil de rapprochement entre
lexistant et le futur programm.

Quantifier le nombre de personnes qui devront possder les comptences dont lorganisation aura besoin,
puis dnombrer combien de personnes les dtiennent rellement, et pour combien de temps elles sont
censes rester. Cette mesure quantitative des besoins et des manques, actuels ou futurs, constituent un vrai
professionnalisme, celui des gestionnaires de comptences. Les techniques mettre en uvre sont lourdes,
complexes, coteuses et difficiles faire vivre dans la dure.

IV . 5 . 2 Problmatiques actuelles
La GPEEC , gestion efficace ou usine gaz ?
On a beaucoup entendu que la GPEEC tait chronophage et coteuse, et les cartographies de mtiers ou les
rfrentiels, trs souvent inutilisables faute dappropriation et de mises jour rgulires. En rsum, leur
efficacit est mise en cause. Ce nest pas seulement loutil qui est ainsi contest, mais lide mme dune
gestion par les comptences.

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Cest ce que dcrit Annie Hondeghem40 : Des critiques ont t mises lencontre des modles de
comptences propos de leur mthode dlaboration et de leur parti pris conceptuel. Certains considrent,
par exemple, quils sont trop figs, insuffisamment tourns vers lavenir, quils nidentifient que des
comptences faciles mesurer et quils dfinissent davantage le profil des comportements apprcis par la
direction que les performances requises dans le futur. Dautres critiquent une simplification excessive qui
fait affront la complexit humaine et rappellent limportance du contexte social pour que sexercent les
comptences. Enfin et surtout, on ne dispose daucune vidence empirique dans le domaine. On pense
certes que la gestion des comptences sera bnfique aux organisations, mais il existe trs peu dindices
pour conforter cette hypothse. Les comptences sont en partie des constructions sociales, bties sur des
modles dorganisation idaux qui nont jamais t tests dans la pratique. Les problmes thoriques de la
gestion des comptences sont les mmes que ceux de la gestion des ressources humaines en gnral :
manque de clart des concepts, nature prescriptive des thories et absence de preuves empiriques de leur
efficacit.

Certains pays attaquent la gestion par les comptences pour les mtiers sensibles ou en crise
On constate que la prise de conscience de limportance de la gestion prvisionnelle du capital humain
advient en gnral en situation de crise - crise de recrutement, choc dmographique, dficit de comptences
aprs des diminutions rapides des effectifs : cest pour rparer une organisation dfaillante, compenser des
comptences en danger ou dj perdues, que les organisations publiques sattellent la gestion des
comptences.

Sans aller jusqu btir une vision exhaustive de tous ses mtiers et de leur volution, la DRH peut donc
utiliser les profils de comptences dans des domaines particuliers, sur de nouveaux mtiers ou sur des
mtiers sensibles. Le cas du Canada est emblmatique, que ce soit pour lencadrement suprieur (voir le
modle illustr ci-dessous) ou pour anticiper une manque prochain, comme en tmoigne la grande
opration de recrutement de gestionnaires RH qui a eu lieu rcemment, aprs un travail srieux de
dfinition des profils de comptences ncessaires.
Au Canada : gestion intgre des comptences et des comportements41
Les exigences sont nonces selon quatre comptences cl, en termes de PRESTATION/MOBILISATION
/INNOVATION/ SERVICE. Celles-ci font lobjet de dfinitions prcises.
Excellence en gestion : PRESTATION par laction et travers la gestion des moyens humains et financiers
Engagement : MOBILISATION des personnels, des organisations et des partenaires dans une dmarche horizontale
Rflexion stratgique : INNOVATION permise par lanalyse des situations, des ides nouvelles et de la crativit
dans la recherche de solutions
Valeurs et thique : SERVICE empreint dintgrit et de respect.
Elles sont ensuite dclines pour les sous-ministres, les sous-ministres adjoints, les directeurs gnraux les directeurs,
42
les gestionnaires, les superviseurs.

40

Annie Hondeghem, Sylvia Horton, Sarah Scheepers, 2005, idem page 22


Comptences cls en leadership publi par lagence de la fonction publique et la Commission de la fonction publique
octobre 2006
41

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LAustralie a, quant elle, mis en uvre la gestion par les comptences pour les managers publics.
Gestion par les comptences des managers en Australie
Les managers sont classs par groupe, selon leur profil de comptences, et lorganisation leur propose des
parcours de dveloppement selon leurs points forts et leurs points faibles. Ceci consiste, soit leur offrir des
postes o leurs comptences seront pertinentes, soit les encourager se perfectionner sur leurs points
faibles afin dlargir lventail des fonctions possibles.

Gestion par les comptences et employabilit


Nous commencerons par citer les conclusions dun colloque de 2003 en France43 : Une gestion des
comptences n'a de ralit que si elle est suivie d'effet. Une entreprise ne sera considre comme faisant de
la gestion des comptences que s'il existe un lien entre les rsultats de l'valuation priodique d'un salari
et, sa formation d'une part, sa promotion d'autre part. Le lien entre les rsultats de l'valuation et le salaire
n'a pas t pris en compte comme un lment constitutif de la gestion des comptences. En effet, si la
gestion des comptences est souvent associe une individualisation du salaire, dans de nombreux cas les
entreprises cherchent dconnecter l'volution salariale et l'acquisition de comptences nouvelles qui est
alors considre comme une ncessit pour le maintien de l'employabilit des salaris. Par ailleurs, la
gestion par les comptences est ncessairement complmentaire de nouvelles formes dorganisation du
travail, insistant sur limplication et une plus grande autonomie des salaris, ou encore sur la recherche
d'une mobilisation plus dcentralise des ressources de chacun, partir de nouvelles dfinitions d'emplois
et de tches

On voit quil ne sagit pas l simplement dun outil moderne de gestion des ressources humaines, mais bien
dun changement notable de la responsabilit et de limplication de lagent lui-mme dans son rapport son
mtier. Une gestion par les comptences considrant chaque personne comme coresponsable de son propre
dveloppement, cela implique aussi, en retour, que lorganisation lui offre un rel parcours de carrire,
rcompense son implication, et reconnaisse les nouvelles comptences acquises, y compris dans la base de
la rmunration.

La gestion des carrires en est elle aussi transforme ? Certains auteurs rpondent positivement cette
question : La gestion des comptences est une nouvelle manire de prendre en compte les carrires dans
le secteur public. Traditionnellement, les carrires reposaient sur les diplmes, les examens ou lanciennet.
Dans un systme o la comptence prvaut, les carrires, en revanche, sont fondes sur les atouts des
employs; atouts qui profitent lorganisation. Notons ds prsent que les employs sont eux-mmes
largement responsables du dveloppement de leurs comptences44.

42
43

Comptences cls en leadership ibidem


Travail et relations sociales en entreprise : quoi de neuf ? Colloque DARES du 27 fvrier 2003 Paris Ministre des affaires

sociales, du travail et de la solidarit

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IV . 5 . 3 Performance de la gestion des comptences


Nous proposons une dfinition de ce que serait une gestion des comptences performante.
Une gestion des comptences performante est une gestion qui prend en compte les besoins court terme,
mais aussi moyen et long terme dune organisation et se met en ordre de bataille pour les obtenir et/ou
les dvelopper, tout en proposant aux agents didentifier leurs comptences individuelles, de les adapter,
et dobtenir des postes correspondant leurs comptences propres.

Pour ce processus complexe, et qui par nature puisquil est prvisionnel -se dveloppe sur une priode
longue, nous proposons un indicateur moyen/long terme (5 ans) consistant vrifier, via un processus
denqute et dvaluation, si le gap de comptences identifi et quantifi a diminu ou non.

Pour une vision plus court terme, nous proposons de prendre pour indicateurs lexistence de rfrentiels
mtiers, le pourcentage dagents ayant un portefeuille individuel de comptences ; le pourcentage des
offres demploi rdiges par comptences ; la prise en compte des rfrentiels mtiers pour construire
les plans de formation.

Des offres demploi et une offre de formation btis en rfrences au rfrentiel mtier, cest en effet le
cercle vertueux de lusage de la GPEEC. Les comptences tant la fois individuelles, situationnelles, et
souvent transfrables, ces outils de GRH complmentaires permettent aux agents publics de sorienter et
davoir eux aussi une vision par anticipation des possibles volutions pour eux-mmes.

IV . 6 Gestion des carrires


La notion de gestion des carrires prend des significations diffrentes selon que lon
parle dune carrire en emploi vie ou dune succession de CDD, et elle est
minemment variable selon la logique du systme dadministration national. La notion
de carrire inclut tous les processus - trs diffrents dun pays lautre - qui
conditionnent la progression salariale (changement de grade, dchelon, de poste, de
niveau demploi, ...).
Les systmes de gestion varient selon les pays : certains pratiquent les carrires dans
lemploi vie, et encore beaucoup lanciennet (Allemagne, Qubec) dautres ont
supprim toute automaticit dans lavancement (Royaume uni, Nouvelle Zlande),
beaucoup ont des systmes davancement mixtes (Canada, Espagne).
Partout, la reconnaissance des acquis de lexprience prend place dans les carrires, qui
ne sont plus uniquement conditionnes par la formation initiale. Certains pays sont
particulirement proccups par le souci de conserver les agents en leur proposant des
carrires attrayantes (Australie, Nouvelle Zlande, Canada, Pays Bas), pour dautres, le
passage par le priv est une tape ncessaire (Royaume Uni, Danemark).

44

Annie Hondeghem, Sylvia Horton, Sarah Scheepers, 2005, Modles de gestion des comptences en Europe , Revue franaise
d'administration publique, no116 2005/4 page 1

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66

IV . 6 . 1 Description
Dfinition
La notion de gestion des carrires recouvre beaucoup de ralits : progression des rmunrations,
changement de poste, et plus largement tout lment dclencheur de progression, quil sagisse de
changement dchelon lanciennet ou la performance, de progression lie un changement de poste,
ou dune certification Elle prend des significations diffrentes selon que lon parle dune carrire en
emploi vie ou dune succession de CDD, et elle est minemment variable selon la logique du systme
dadministration national. Nous choisirons dinclure dans cette notion de carrire tous les processus - trs
diffrents dun pays lautre - qui conditionnent la progression salariale (changement de grade, dchelon,
de poste, de niveau demploi, ...).
Des systmes diffrents selon les pays
Certains pays pratiquent les carrires lanciennet. Aux Pays Bas, aux tats Unis, en Espagne, au Qubec
et en Allemagne, les carrires progressent dans lemploi vie , et encore beaucoup lanciennet : les
agents peuvent voir leur rmunration saccrotre sans quils aient chang de fonctions ou assum des
responsabilits accrues.
Les carrires en Allemagne
Les niveaux de carrire sont trs simples et organiss par grandes catgories. Lascension se fait surtout sur la base
de lanciennet. Le systme de carrire des fonctionnaires allemands comprend quatre groupes de carrire (qui sont
galement appliqus pour les Agents de ltat ). Ceux-ci sont:
- le cadre suprieur (hherer Dienst)
- le cadre lev (gehobener Dienst)
- le cadre moyen (mittlerer Dienst)
le cadre de base (einfacher Dienst)
Les fonctionnaires sont par principe recruts pour une carrire vie. La condition daccs un statut donn est un
niveau de formation requis, ce qui de mme est valable pour les agents de ltat. Les conditions daccs au statut de
cadre suprieur sont un diplme universitaire et trois annes de stage pratique. Il ny a cependant pas de formation
spciale pour les cadres suprieurs. Pour avoir accs la fonction de cadre lev, il faut - aprs avoir pass le bac faire des tudes dans une cole suprieure (couronne par un diplme). Laccs au statut de cadre moyen se fait
essentiellement aprs une formation professionnelle dans une cole dadministration, qui (pour le service communal)
est par exemple offert par un institut dtudes communales ( kommunales Studieninstitut ).

Plusieurs pays ont supprim toute automaticit dans la progression. Le Canada, le Danemark, le Royaume
Uni, lAustralie et la Nouvelle Zlande nenvisagent pas de progression des rmunrations sans
changements dans les fonctions. Lagent qui dsire tre augment doit postuler sur un nouvel emploi, pour
lequel il sera nouveau en comptition ouverte avec dautres personnes, issues du public comme du priv.
Profils professionnels en Italie
Chaque employ public est caractris par un profil professionnel . Celui-ci dfinit le type d'activit en fonction de
son contenu, du degr de responsabilit et d'autonomie, du diplme requis... Ces profils professionnels sont regroups
en qualifications fonctionnelles par niveau de tches et de responsabilits. Il n'existe pas de lien direct entre les
diffrentes qualifications fonctionnelles. Chaque employ accde une qualification par concours mais ne peut passer
une autre par avancement. Il tait prvu de supprimer tout automatisme dans la progression des rmunrations.
Dans la pratique, des normes particulires et les conventions collectives ont cependant permis lavancement d'une
qualification une autre, soit li l'anciennet, soit ventuellement via des cours de recyclage professionnel, soit au
regard de la difficult des tches exerces.
Les mcanismes de progression professionnelle, sur la base des critres prvus par la ngociation collective, sont
grs par le DRH, par des preuves slectives et des concours. On enregistre une augmentation de la progression soit
horizontale, constitue de passages de qualification lintrieur de la catgorie laquelle on appartient, soit verticale,
constitue de passages d'une catgorie de personnel celle suprieure. Le bilan du Ministre de lconomie et
des finances pour les annes 2003 2005., met en vidence quen trois ans environ un employ sur trois a
effectu au moins un changement de niveau.

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67

Dautres pays ont des systmes davancement mixte, entre carrires lanciennet et systme demploi.
Contrat demploi en Australie
Dans ce pays o les fonctionnaires dtiennent, en sus de leur grade, un contrat demploi limit dans le
temps, les contrats prvoient un renouvellement dans le poste par tacite reconduction (car il tait trop lourd de
refaire passer une comptition ouverte des fonctionnaires en poste dont les valuations taient bonnes) ; en cas
de constat dinsuffisance professionnelle par lautorit suprieure (ministre ou commission indpendante selon les
cas), le contrat expire mais le fonctionnaire a deux ans pour retrouver un travail avec droit de priorit dans la
fonction publique. Si au bout de deux ans il na pas trouv demploi, il est licenci avec deux ans de salaire. Ces
deux annes ne sont pas inutilises au sens o le fonctionnaire est orient vers des formations de requalification
et peut bnficier danalyse de ladaptation de son profil aux emplois quil pourrait occuper.

En Espagne, un statut de base pour lemploi public et le droit la carrera horizontal


La loi portant sur le statut de base de lemploi public ( Ley sobre el estatuto basico del empleo publico ) a t t
adopte en avril 2007. Elle est thoriquement applicable lensemble des administrations, gnrale, autonomes et
locales. Elle rappelle les principes fondamentaux daccs lemploi public, dimpartialit ou dindpendance, et
souligne lintrt quil y a maintenir des emplois statutaires.
Cette loi stipule : Les fonctionnaires de carrire auront droit la promotion professionnelle qui pourra
consister en lapplication isole ou simultane de certaines mesures : - la carrire horizontale qui consiste en
une progression de grade, catgorie, chelle ou autres concepts analogues sans obligation de changer de poste
de travail et ce en conformit avec la lettre de la loi ; la carrire verticale qui consiste en la progression dans
la structure des postes de travail par le biais de procdures de provisions tablies et prvues dans la loi ; la
promotion interne verticale qui consiste en une progression dans un corps ou une chelle, ou un groupe de
classification professionnelle sil ny a pas de sous-groupe existant, ou un autre immdiatement suprieur, tel
qutabli dans larticle18 ; la promotion interne horizontale, qui consiste laccs aux corps ou chelles du mme
sous-groupe horizontal et verticale. Les fonctionnaires de carrire pourront progresser simultanment selon les
deux modalits, horizontales et verticales, ds lors que les administrations auront mis en place ces dispositifs.

Une notion trs nationale


La gestion des carrires est trs connote par la culture administrative de chaque pays. Parler
d avancement dchelon na aucun sens pour certains, et penser progresser en matire de revenus sans
changer de fonctions est incompris dans de nombreux pays.
IV . 6 . 2 Problmatiques actuelles
La reconnaissance des acquis de lexprience prend place dans les carrires
Tant dans les pays fonction publique de carrire que dans les pays qui recrutent volontiers des
personnes ayant dj lexprience du secteur priv, la formation et le niveau de diplme initiaux se trouvent
pondrs par une plus grande place donne aux acquis en situation professionnelle. Lvaluation
individuelle, incluant les aspects comportementaux, contrebalancent le tout diplme que certains pays
ont pu connatre. Lexemple du Canada est significatif.
Revalorisation de poste au Canada
Un fonctionnaire canadien qui dsire obtenir une revalorisation de sa rmunration peut proposer que le poste quil
occupe soit lui-mme revaloris.
Sil parvient dmontrer que le dveloppement des tches, des budgets et des emplois justifie un reclassement du
poste au niveau suprieur, la revalorisation du poste devient possible.
Il peut alors sinscrire des tests daptitude permettant laccs ce niveau demploi, et sil les passe avec succs, il se
verra reclass au niveau suprieur sans changer de poste.
Si toutefois il ne russissait pas les preuves, le poste resterait au niveau infrieur, et il garderait son emploi.

Lien entre la gestion des carrires et la volont de conserver les agents publics
La notion mme de carrire sous-entend que ladministration-employeur souhaite conserver ses
agents, en leur offrant des perspectives davenir et une durabilit dans ladministration.

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Ce nest pas le cas partout : ladministration britannique par exemple incite vivement ses agents sorienter
vers le priv, pour tre remplacs par des personnes ayant fait une partie de leur parcours dans lentreprise.
Au Danemark, le systme de flexi-scurit permet ladministration de ne pas se proccuper de retenir les
fonctionnaires, et ceux-ci de retrouver facilement un autre emploi.

A linverse, en Australie, en Nouvelle Zlande, un fonctionnaire nest plus dornavant considr comme un
salari du priv, le projet est, l comme ailleurs, de retenir et prenniser les agents publics recruts. Au
Canada, aprs le constat des pertes de comptences la suite de la rvision des programmes, le projet de
garder les meilleurs et de les fidliser est trs fort et se concrtise par loffre de parcours de carrire, en
particulier pour les cadres. Aux Pays Bas, la pnurie qui touche dj les jeunes diplms rend la question
de leur rtention trs prgnante.
volution de la conception de la carrire en Australie
La conception de la carrire a beaucoup volu depuis le dbut de la rforme de ltat australien (1975). La vision du
rapprochement avec lentreprise entranait une conception de la fonction publique non comme un emploi vie mais
comme un passage, de cinq ans au plus, dans une carrire. Aujourdhui lide que le travail dans la fonction publique
nest pas en soi plus noble que le travail dans le secteur priv demeure, mais la conception selon laquelle tre
fonctionnaire nest quun passage temporaire a disparu, du fait notamment des savoir-faire spcifiques du fonctionnaire
qui doit grer lautorit politique, et de la crainte de perdre les meilleurs lments. De fait il est possible de rester plus
de cinq ans dans la fonction publique, voire dy faire carrire. Do la mise en uvre de mcanismes de gestion de
carrires, travers des bilans individualiss et des mobilits organises pour les fonctionnaires (les plans de
dveloppement personnel sappliquent de plus en plus tous les agents quel que soit leur niveau). La carrire dans la
fonction publique nest plus ncessairement ni dure dtermine ni laisse la seule responsabilit de lindividu.

Enfin, plusieurs pays ne donnent aucun avantage, pour un nouveau poste, un fonctionnaire expriment
par rapport un salari venant du priv.
Licenciements au Royaume Uni et en Australie
Les diffrences de conditions de licenciement (ainsi que la situation conomique et le taux de chmage) ont des
consquences sur la GRH. Le licenciement pour cause conomique est facile et peu cher (une semaine
dindemnits de licenciement par anne travaille) et les efforts de formation et de dveloppement personnel ne
sont pas intensifs sauf pour les cadres suprieurs, un agent considr comme non performant pouvant tre
facilement remplac. Par contre en Australie - les indemnits constituant en gnral deux annes de salaire et la
pression pour obtenir des rsultats tant trs forte - la ressource humaine est considre comme principale et tout
est fait pour mettre en place des plans de dveloppement et de carrire pour chaque agent.
Si limportance de la gestion des ressources humaines est lie des cadres juridiques, on peut dire quelle lest
galement aux soubassements culturels, lAustralie tant un pays de forte tradition collective et communautaire,
ce qui explique la forte attention au dveloppement des personnes, tandis que le Royaume-Uni a voulu introduire
une culture plus comptitive et individualiste.

IV . 6 . 3 Performance dans le domaine de la gestion des carrires


On peut adopter cette dfinition de la performance en ce domaine : une gestion des carrires performante
serait une gestion qui permettrait de construire des parcours de carrire, doffrir chacun des parcours
adapts et de fidliser les meilleurs, de manire asseoir une performance durable .

La gestion des carrires est un processus dont la performance est quasi impossible valuer court terme
par des indicateurs de mesure. Nous proposons donc, sur ce thme, de procder des valuations
rgulires, moyen terme, bases sur des entretiens et sur des enqutes.

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IV . 7 Gestion de lencadrement suprieur


Lencadrement suprieur doit tout la fois mettre en uvre les objectifs politiques et
tre gestionnaire et pilote des rformes de ladministration. On constate dans tous les
pays de ltude les mmes attentes lgard des dirigeants publics : une relative
indpendance vis vis du politique, un rle de garant des valeurs, et une responsabilit
de leader dans les changements en cours.
Lencadrement suprieur fait partout lobjet dune gestion particulire: une rflexion est
conduite sur les comptences attendues (Pays Bas) ainsi que sur le leadership et son
exercice (Allemagne, Nouvelle Zlande) et des formations lui sont souvent ddies
(Belgique). Pour atteindre ces objectifs, les pays ont recours des modalits diffrentes :
protection du statut (Danemark, Allemagne, Italie), ou prcarisation par le recours aux
mandats (Belgique).
Afin de limiter la politisation, certains pays tentent de limiter le recrutement
discrtionnaire des hauts fonctionnaires (Royaume Uni), tandis que le spoil system
semble en recul (tats-Unis, Italie. Lattention porte lencadrement suprieur conduit
mettre laccent sur le reprage des hauts potentiels (fast stream au Royaume Uni et en
Australie), et en faire les dpositaires des valeurs et de lthique de ladministration
(Italie, Canada).
IV . 7 . 1 Description
Quon lappelle Senior excutive service (SES) au Royaume Uni, ou la dirigenza en Italie, la haute
fonction publique fait aujourdhui lobjet, dans de trs nombreux pays, dun traitement particulier : statut
diffrent, rflexion sur les comptences attendues, gestion spare.

Globalement, les objectifs poursuivis dans les diffrents pays sont identiques : il sagit de garantir aux
dirigeants publics, une fois nomms, une relative indpendance vis vis du politique, et de leur permettre
dassurer un rle particulier dans lorganisation, celui de garant des valeurs et de leader dans les
changements en cours. En effet, la haute fonction publique est toujours la fois gestionnaire de
ladministration et metteur en uvre des objectifs politiques.

De ce fait, le thme du leadership se gnralise. Les pays estiment avoir besoin de disposer de leaders pour
piloter une fonction publique comptente et indpendante, sans quoi le principe de large dlgation pourrait
affecter la neutralit politique.

Tous les pays de ltude ont rflchi aux profils particuliers des nouveaux dirigeants publics, et en
particulier aux comptences managriales ncessaires. Pour slectionner, recruter, former, promouvoir les
dirigeants de lavenir 45 chaque pays a investi dans une rflexion collective, et le fruit de ce travail est
souvent rassembl dans les profils type, sur lesquels se font ensuite les recrutements, par jury ou par
assessment centre.

45

En Italie, En attendant le dirigeant de lavenir ,


www.lavoce.info

Daniela Cristifoli, Alex Turrini, Giovanni Valoti,

novembre 2007,

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Aux Pays bas, gestion diffrencie et comptences des dirigeants


La gestion des dirigeants hollandais a t refonde en 2000. Le Senior public service est dornavant entirement gr
par le ministre de lIntrieur. Les 7 comptences des dirigeants, classes sous lintitul The magnificent seven ,
sont :
potentiel de dveloppement,
aptitude apprendre,
capacit de capter les signaux sociaux,
dveloppement de son quipe, persuasion,
intgrit,
initiative.
Un groupe de Top managers a fait lobjet dune attention particulire, incluant la gestion de la carrire et de la mobilit.
Tout rcemment, un tout nouveau systme de rmunration a t mis en place, tout en sachant que les salaires du
public ne peuvent pas tenter de rester au niveau de ceux du priv : une chelle dix niveaux, un bonus selon les
performances dun mois de salaire au maximum, un contrat de travail et une attention toutes particulires aux
comptences et aux rsultats individuels. Et tous les dirigeants sont dornavant pays sur la mme grille et avec les
mmes rgles, quel que soit ladministration o ils exercent. Leur paye leur est dornavant verse par le Ministre de
lIntrieur.

Leur comportement managrial est trs souvent lui aussi codifi, et les rfrentiels managriaux les
concernant sont nombreux. Il est intressant de noter que ces comptences types ne sont pas les mmes
dun pays lautre. Nous prsentons ci-dessous quelques-uns de ces modles.

Les comptences en leadership en Allemagne

Basic principles for leadership and collaboration


Give orientation

Set the framework

Commit oneself to the vision

Set standards for effectively and efficiently


getting the job done

Communicate the business orientation

Make it clear that one intends to put things in


shape
Make transparent the job
expectations of ones staff

Set up change processes


Consistently pursue demanding and
achievable targets
Set priorities

Establish scope for


action

Define game rules and


communication structures

Leadership
means for
us

Provide support

Delegate competence and responsibility

Offer help to staff in getting the


job done

Leave scope for individual action

Help staff to adapt to change

Accept learning from mistakes


Allow participation in decision processes
Encourage constructive criticism and support
change

Develop staff by making demands on them


and supporting them
Implements an equal rights policy and
actively oppose discrimination

Bundesagentur fr Arbeit, POE 1 HR Policy, March 2007

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Les comptences des leaders en Nouvelle Zlande

Lexemplarit de ces nouveaux dirigeants, tant du point de vue des rsultats que de celui de lthique, est
considre comme essentielle au ciment de ladministration publique.

En Belgique, le programme PuMP


Le Public Management Programme est un programme de formation intensif en management public destin
aux fonctionnaires fdraux. Cette formation est propose en 2008 par le service public fdral Personnel et
organisation pour la 8me anne conscutive.
Le PuMP compte environ 30 journes de formation, un stage individuel en Belgique ou ltranger de un mois
et une mission de consultation pour une institution fdrale. La formation est axe sur le travail interactif et
lapprentissage par lexprience. Pendant la formation, plusieurs formes dapprentissage sont mises en
pratique, comme laccompagnement de travaux personnels, les discussions de groupe, les tudes de cas, les
exercices pratiques, les jeux de rle et les tmoignages de praticiens.
Le programme de formation est destin aux fonctionnaires de niveau A (1) des SPF, SPP, organismes dintrt
public fdraux et tablissements scientifiques fdraux. Les candidats peuvent exercer une fonction dexpert
ou de dirigeant ; il ny a pas de limite dge. 50 candidats (25 francophones et 25 nerlandophones) sont
slectionns pour participer au programme.
Le PuMP a pour objectif dapporter une contribution la rforme de ladministration fdrale pour en faire une
administration moderne, performante et de qualit en transmettant un groupe de fonctionnaires la vision, les
connaissances et les aptitudes ncessaires pour appuyer les processus de modernisation et les configurer. Le
programme de formation permet galement de constituer un vritable rseau inter- et intra-dpartemental au
sein de ladministration fdrale.
Initialement pens comme une anne sabbatique de formation pour dventuels futurs mandataires, elle na
pas atteint cet objectif. En effet, peu ont obtenu un mandat - la voie royale restant le passage par les cabinets.

Plusieurs types de contrats de travail : CDD, CDI ou fonctionnaire ?


Les moyens choisis par les diffrents pays pour atteindre ces objectifs diffrent. Si plusieurs pays, lors de la
contractualisation des agents publics, ont choisi de garder pour les dirigeants la protection du statut,
dautres au contraire ont fait le choix de les affecter sur des emplois dure limite. Dautres encore ont
opr une distinction selon les emplois occups.

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Formation des dirigeants en Allemagne


Tandis que les rgles qui dterminent le cadre juridique et le systme de la carrire des employs du secteur
public sont en grande partie unifies travers des lois fdrales, la formation et le recrutement du personnel de
haut niveau demeurent dcentraliss.
Contrairement la France qui dispose avec lENA dune institution centrale de formation des lites de
ladministration publique, la formation du personnel du secteur public en Allemagne est dcentralise en raison
de lautonomie des Lnder dans les domaines de la culture et de la formation. Il ny a pas dinstitution centrale
de formation des lites de ladministration allemande. Il en est de mme en ce qui concerne la formation des
cadres suprieurs, pour lesquels ladministration centrale fdrale et chaque Land disposent dune cole
suprieure dadministration qui lui est propre.

En Belgique, la volont affiche lors de la rforme Copernic a t de prcariser les plus hauts
fonctionnaires, afin de les mettre sur des charbons ardents . Cependant, nul ne peut les licencier avant la
fin prvue de leur mandat dure dtermine.

La gestion par mandat des cadres suprieurs en Belgique


La cration de fonctions mandates constitue le pivot de la rforme Copernic. Les mandats concernent dune
part les fonctions de management et dautre part les fonctions dencadrement (budget, personnel et
organisation, technologies de linformation). Ils sont donns soit par le ministre, soit par le prsident du SPF
(Service Public Fdral). Les Top managers disposent dune grande autonomie de gestion y compris en
matire de personnel. En contrepartie, ils sont valus sur les rsultats obtenus.
Ces nouveaux cadres suprieurs sont recruts selon une procdure spcifique fonde sur leur comptence
personnelle en matire de management, et reoivent un mandat temporaire de 6 ans. Il nexiste aucune
garantie de maintien dans la fonction, puisqu lissue du mandat, ils doivent repostuler sur le poste et repasser
la procdure de recrutement. Une valuation insuffisante peut conduire linterruption du mandat, et interdit de
reposer une nouvelle candidature.
La slection des managers est effectue laide dune description de fonction et dun profil de comptences
tablis par le responsable hirarchique (le ministre ou le prsident du comit de direction). La procdure de
recrutement se veut trs ouverte. Les fiches de poste sont disponibles en ligne sur le site du SELOR, puis les
candidats participent un assessment center . Les plus hautes fonctions de management (N et N-1)
peuvent tre occupes par des candidats dorigine interne ou externe.
Dans les trois mois qui suivent leur nomination, les prsidents de SPF, avec laide de consultants au moins
pour la premire fois, doivent prsenter au ministre un plan de management comportant la dfinition prcise
des missions, les objectifs stratgiques atteindre, les objectifs oprationnels, et les moyens budgtaires
ncessaires.
Pendant la dure de son mandat, le titulaire de la fonction ne peut obtenir de cong pour interruption de sa
carrire professionnelle, pour poser sa candidature aux lections lgislatives, conseils de rgions, de
communauts ou provinciaux ; il ne peut pas exercer une fonction dans une cellule stratgique ou le cabinet
dun ministre, ou dun membre du gouvernement dune communaut, dune rgion.

Au Danemark, lemploi vie a t supprim avec le statut de fonctionnaire, et seuls les agents exerant des
fonctions rgaliennes et les hauts fonctionnaires continuent en bnficier. Cest le cas aussi en Italie.

En Italie, un systme de gestion de la dirigenza mixte


Pour la dirigenza , les rformes de 1998 et de .2002 ont prvu, dans le cadre de contrats dure indtermine, un
mandat de dure dtermine pour les postes de la haute fonction publique. Le recrutement continue de se faire par le
biais dun concours et les recruts sont recruts dure indtermine. Mais laffectation sur un poste est limite dans
le temps et le renouvellement du contrat dpend du rsultat obtenu dans le poste occup.
La rforme italienne a aussi prvu la possibilit du recrutement de titulaires de postes de direction parmi des experts
n'appartenant pas la fonction publique, dans la limite de 8% des postes concerns, et ce pour une priode fixe et
limite. La procdure de recrutement nest alors pas le concours mais une valuation des capacits au regard de
lexprience acquise dans le secteur priv, ainsi que la formation de base.
Mais les rformes successives ont t nombreuses et contradictoires, ce qui rendra sans doute ncessaire
court terme de repenser compltement les rgles de gestion de la dirigenza italienne.

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IV . 7 . 2 Problmatiques actuelles
Dirigeants publics et priorits politiques
LOCDE sest penche sur ce rapport partout dlicat. Elle conclut que la politisation de la haute fonction
publique nest pas en soi ncessairement problmatique - elle peut constituer une mthode logique pour
garantir la mise en uvre des politiques des gouvernements lus par une administration bureaucratique qui
peut tre rtive. Cependant, lampleur du systme des cabinets pose des dfis notables lambition
damlioration de la gestion des performances. Certes, les cabinets constituent une garantie de la ractivit
des services et des agences face aux priorits politiques. Les problmes surgissent quand ces priorits
dtermines de manire politique ne sont pas explicites, que par consquent la responsabilit du personnel
par rapport aux actions menes nest plus vidente, et que surviennent des incohrences (tout au moins de
possibles incohrences) avec les autres dispositifs de fixation dobjectifs de performance.
Bien que la politisation soit en partie un produit de lhistoire et en partie le rsultat de difficults
institutionnelles (pouvant rsulter dune ventuelle faiblesse des capacits au niveau de la haute fonction
publique), la plupart des pays avancs de lOCDE ont dsormais tabli une dlimitation claire des pouvoirs
entre le niveau politique et la haute fonction publique avec, en parallle, une professionnalisation et une
personnalisation du personnel nomm par les ministres.
Recrutement discrtionnaire ou indpendant des directeurs : le cas du Royaume-Uni
On pourrait imaginer que les pays qui ont rendu le licenciement des fonctionnaires facile tels le Royaume-Uni sont
galement des pays qui donnent aux ministres une grande latitude dans le choix de leurs collaborateurs. Or
paradoxalement lvolution a t inverse, imposant des mcanismes stricts de comptition ouverte sur les postes
considrs en France comme tant la discrtion du gouvernement ou fonctionnels. La comptition ouverte
consiste publier une fiche de poste dans les journaux ; toute personne peut se prsenter mme si elle nest pas
fonctionnaire. Le recrutement est fait par une commission indpendante du ministre daccueil, constitue par les
commissaires de la fonction publique. Ces commissaires sont quinze membres nomms par la reine (donc par le
Premier ministre) aprs une comptition ouverte. Une fois nomms, les commissionnaires sont totalement
indpendants, nul ne peut leur donner de consignes et ils disposent dun budget global. Aujourdhui les
commissionnaires ont des profils trs varis, mais ils ont tous une exprience en matire de valeurs ou de conflits
de valeurs : certains sont des hauts fonctionnaires, dautres des dirigeants de villes, certains viennent du secteur
priv, ou encore du journalisme ou de luniversit. Ceux-ci dcident des modalits du concours. Ils tablissent une
liste par ordre de mrite et le ministre (sauf exception dincompatibilit majeure) doit recruter son directeur gnral
dans cette liste selon lordre de mrite. Cette solution a t prconise afin de donner plus de lgitimit et de
crdibilit aux directeurs, clairement choisis sur leur mrite ainsi quune capacit de grer moins dpendante des
alas de la vie politique.

Neutralit politique ou spoil system


Les accords de performance de lencadrement suprieur sont toujours incomplets , du fait que les
objectifs de performance ne sont pas et ne pourraient probablement pas tre dfinis avec prcision au
moment de laccord initial. Le principal responsable (ministre, directeur gnral, etc.) doit conserver la
possibilit dintervenir pendant lexcution du contrat pour donner des spcifications plus dtailles quant
aux rsultats escompts, tout en respectant les conditions gnrales tablies au dpart dans le contrat. En
dpit dune volution vers un durcissement des spcifications, cest vraisemblablement la confiance qui
restera le facteur le plus dterminant du maintien dans un poste de dirigeant public. Les informations

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relatives aux ralisations ne sont quun lment parmi dautres dans le processus dvaluation et de
sanction46.
Aux tats-Unis, la fin du spoil system ?
Aux tats Unis, cest essentiellement le Congrs et le prsident qui doivent fixer les principes gnraux de
gestion des ressources humaines. Mettant en uvre ces principes, lOffice of Personnel Management gre au
concret les ressources humaines fdrales et son directeur peut se voir dlguer certaines prrogatives
prsidentielles. Enfin, deux agences plus spcifiquement charges de faire respecter des principes et des
valeurs, le Merit Systems Protection Board (agence indpendante dirige par trois haut fonctionnaires issus
des deux grands partis politiques, nomms par le prsident des tats-Unis, avec assentiment du snat, pour un
mandat de sept ans non renouvelable) et lOffice of Government Ethics (dirige par un directeur nomm pour
un mandat de cinq ans par le prsident des tats-Unis avec approbation du snat), contribuent lapplication
concrte des grands principes de GRH. Or, sans que le systme du mrite nen soit pour autant remis en
cause, le spoil system na pas tout fait disparu dans ladministration amricaine.
Garantissant une adquation entre la couleur politique du nouveau prsident et son administration, ce
systme des dpouilles a trs largement disparu la fin du XIXme sicle, avec le Civil Service Act (1883),
au profit dun systme bas sur le mrite, dont lOPM est lune des institutions centrales aujourdhui. Si,
initialement, le spoil system concernait un trs grand nombre de postes, son application est dsormais
cantonne aux emplois suprieurs. La cration dun service spcifiquement destin aux hautfonctionnaires , le Senior Executive Service (SES), en 1979, devait dailleurs plus prcisment dpolitiser
le fonctionnement des administrations centrales. Certes, les political appointees nont pas disparu de
ladministration amricaine, ni centrale ni locale, mme si leur volume demeure difficile valuer. Mais ce
systme semble largement amoindri par les volutions rcentes. Seules subsistent encore dans la main du
Prsident et de ses conseillers la nomination des plus haut dirigeants de ladministration. Fait marquant, la
pratique veut que ceux-ci anticipent en quelque sorte sur leur sort, en remettant leur dmission au Prsident
frachement lu, qui peut dailleurs, ventuellement, la refuser

En Italie, un spoil system devenu inapplicable


En Italie, le spoil system reste officiel, mais il est devenu, dans les faits, inapplicable la suite de nombreux
recours et arrts du Conseil constitutionnel. Les textes les rgissant attribuent aux dirigeants publics une
complte indpendance vis vis du politique, qui ne peut les obliger prendre une dcision ni la prendre leur
place. Dans les faits, cest toujours le niveau politique qui value les dirigeants et dcide de les reconduire ou
non. Une ide a t mise pour les rendre, en pratique, moins dpendants du politique : prolonger
systmatiquement leur mandat afin que celui qui les value ne soit pas celui qui les a nomms. Mais est-ce une
solution ?

Reprage des hauts potentiels, gestion des talents


Plusieurs pays de ltude ont mis en place une procdure particulire pour permettre aux jeunes diplms
brillants de faire au sein de ladministration une carrire rapide, comparable celle que leur aurait offerte
un employeur priv.
Au Royaume Uni et en Australie, le fast stream
Ce systme de reprage des talents existe depuis 10 ans ; il consiste permettre des tudiants dentrer
directement sans concours mais avec une slection, dans ladministration et s ils donnent satisfaction
davoir une carrire acclre les amenant aux postes de managers plus rapidement que par les procdures
normales. Les rsultats dont les candidats doivent faire preuve sont les suivants : tre capable datteindre
des rsultats rapidement, avoir une pense adaptable, tre mme de faire des choix difficiles, savoir
communiquer et motiver autrui, pouvoir construire des rseaux de confiance.
Les candidats doivent changer de poste aprs un an ou un an et demi au maximum. En fonction de leurs
valuations ils seront alors classs dans des filires mtier qui sont au nombre de trois : fonctions support,
mise en uvre oprationnelle ou conseil en politiques publiques. Certes, sils trouvent leur classement dans
un de ces groupes inadquat, ils peuvent postuler pour une autre filire mtier. Les promotions arrivent
aprs quatre ou cinq ans et aujourdhui la moyenne des salaires est de 39 000 livres par an. Ds leur
recrutement ils sont suivis individuellement, coachs et conseills tant par leur suprieur que par un agent
de mme niveau qui leur sert daide et de conseiller. La stabilisation du recrutement se fait aprs un an ou
deux ans en fonction des rsultats des candidats.
Cette procdure est prise trs au srieux par les managers qui vont souvent dans les universits pour attirer
les meilleurs tudiants.

46

OCDE, Formules de gestion de la haute fonction publique lie aux performances, les expriences respectives des pays de
lOCDE , 2007

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75

Les cadres suprieurs et les valeurs


Nous lavons dj voqu : le ciment des valeurs pour une administration passe souvent par le relais des
directeurs et dirigeants. Dans des organisations dcentralises et o se mlangent souvent des agents de
statut diffrents, voire des saisonniers ou agents sur contrats courts, cest au dirigeants quest confie la
cohsion globale. Cest ce qui justifie souvent la gestion centralise de lencadrement suprieur. De ce fait,
toute leur gestion est imprgne de ce sujet : la formation, les comptences requises, tout indique que les
dirigeants doivent tre exemplaires dans leurs comportements et garants des valeurs du service public.

En Italie, une formation pour lthique


LItalie a, depuis plus de dix ans, lanc une grande rforme de la fonction publique, et a mis en exergue, pour
caractriser la rforme des administrations, les trois lettres "E" de la productivit : Efficacit, conomie, efficience .
Mais, conscient quil faut que les fonctionnaires aient la conscience pralable de leur rle vis--vis de la collectivit, le
centre de formation et dtudes FORMEZ sest donn pour but officiel, en formant de jeunes dirigeants publics, de
47
promouvoir un quatrime "E", celui de l'thique. Cette formation des cadres, intitule RIPAM , existe depuis dix ans.
Rosario Maorano, responsable de ce programme de formation, explique : Ce projet a voulu diffuser une
contamination positive, parce quil est impossible de redonner de lefficacit sans dabord retrouver l'orgueil de
travailler dans l'administration et la dimension dhumilit dtre au service du public. La qualit vient de la passion.

Au Canada, les Valeurs et lthique, socle des Comptences cls en Leadership


Ce schma provient dun document interne, Les Comptences cls
en Leadership diffus par lagence de la fonction publique du
Canada. Il dmontre que dans lascension vers les comptences
gnriques ncessaires des cadres dirigeants de ladministration
fdrale, les Valeurs et lthique en constituent le socle, la base et
reprsentent le fondement dun Profil de Comptences simplifi .
Ce profil simplifi comprend le modle compos des quatre
comptences et leur dfinition, ainsi que linventaire des
comportements efficaces spcifiques pour chaque comptence et en
versus la liste des comportements inefficaces pour chaque
comptence, et ce, pour tous les niveaux de gestion ou pour chaque
type de responsabilit.
Publi en 2005, il est appliqu en tant que tel ou adapt par les
services fdraux leurs stratgies et actions. Il est au cur de la
norme de qualification de groupe EX des cadres dirigeants.
Il est aussi obligatoire pour lvaluation des candidats une nomination ou une promotion un poste de
niveau EX.
Source : Agence de la fonction publique du Canada

IV . 7 . 3 Performance de la gestion de lencadrement suprieur


Nous proposons cette dfinition :
Une gestion performante de lencadrement suprieur est une gestion qui, par tous les moyens de GRH,
vise reprer, slectionner, former les agents talentueux pour en faire des leaders porteurs des valeurs
et des objectifs stratgiques de ladministration et capables de les diffuser leurs quipes.

Dans ce cadre, on peut proposer comme indicateurs le taux de rotation du vivier des talents, le pourcentage
de dirigeants ayant suivi des formations ddies, les pourcentages de dirigeants ayant demand bnficier
dune valuation 360 suivie dun plan de progrs personnel.

47

RIPAM : Riqualificazione delle Pubbliche Amministrazioni http://ripam.formez.it/progetto_ripam.html

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76

V . Systmes de mesure et outils utiliss par les DRH


Pour mesurer la performance de la GRH encore faut-il se doter dun systme de mesure
et doutils de gestion et de suivi adapts.
Pour mettre en place un systme de mesure suffisamment exhaustif, trois niveaux de
mise en place des outils et de tableaux de bord semblent judicieux :
- outils de pilotage stratgique de la RH
- tableaux de bord par fonction RH
- tableaux de bord de suivi de la qualit.
Dans les pays de ltude, certains des lments de tels systmes sont mis en uvre, aux
tats-Unis et au Canada en ce qui concerne le pilotage stratgique. Ltat de Californie,
le Forum des DRH du Qubec et le Cabinet Office au Royaume-Uni, pour des raisons
spcifiques, et parfois sur des aspects particuliers tels que le suivi de la diversit, ont
labor des tableaux de bord de suivi des fonctions RH. En matire de qualit, le Canada
est encore exemplaire, avec la mise en en place dun plan et dun programme de
perfectionnement des professionnels RH afin de mieux piloter la GRH de
ladministration fdrale.
Afin de faciliter lexercice de la gestion des ressources humaines, certains pays mettent en place des outils
de clarification des objectifs et des tableaux de bord de suivi et de gestion. Les tableaux de bord en
particulier comportent une srie dindicateurs renseigns par les gestionnaires. De tels indicateurs ne sont
pas inamovibles. Ils peuvent tre actualiss ou remplacs aprs chaque valuation et, moyen terme, en
fonction des progrs raliss et des effets rels de la GRH sur les rsultats de lorganisation. Mais l nest
sans doute pas lessentiel de leur apport. Leur intrt rside bien plus souvent dans le fait dtre des
instruments de visualisation quantitatifs et qualitatifs dun certain nombre priorits et de donnes de gestion
qui donneront lieu de nouvelles impulsions. De tels outils bien utiliss contribuent dynamiser le systme
dans son ensemble et tendent de fait rendre la GRH plus stratgique. Nos visites dans les diffrents pays
de ltude nous indiquent que la GRH stratgique ne se dcrte pas. Elle se dveloppe petit petit grce les
objectifs, les outils adapts qui permettent de mesurer les progrs et denvisager de nouvelles actions..

En partie II de cette tude, il est soulign que le domaine de la GRH croise au moins deux visions, une
logique de performance immdiate (organisation et processus de travail), et une logique de prennit de la
structure : gestion des comptences, du patrimoine humain, transfert des connaissances Compte tenu de
ces deux niveaux de gestion des priorits au sein de chaque administration, et pour y voir plus clair
chaque niveau et pour chaque fonction, il semble judicieux de crer plusieurs tableaux de bord, finalits
distinctes : le tableau de bord de pilotage stratgique, un tableau par type de fonction et un tableau de bord
de suivi de la qualit.

Le schma qui suit permet de synthtiser ce que reprsente une dmarche globale et intgre de mesure de
la performance RH :

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77

V . 1 Tableaux de bord de pilotage stratgique de la GRH


La mise en place dun tableau de bord de pilotage stratgique doit permettre de dgager une vision
densemble et de croiser dans un mme cadre les objectifs globaux de lorganisation et ceux qui sont
assigns la gestion des ressources humaines. Ce tableau de bord de pilotage peut tre soit descendant
soit remontant. Les deux niveaux peuvent mme, en sarticulant, contribuer clarifier les priorits,
prciser les rythmes de mise en uvre et les conditions de faisabilit, et par l mme renforcer les
perspectives de russite et defficacit.

Dans la dmarche descendante, les orientations stratgiques de lorganisation sont dclines jusquau
niveau RH. Cette dimension spcifique est donc intgre par les dcideurs dans la dimension globale.

Aux tats-Unis, le relais des initiatives entre lOMB ( Office Management of Budget ), lOPM ( Office
of Personnel Management ) et le GAO ( United States General Accounting Office ), afin de prendre en
compte le Capital humain dans les outils de pilotage stratgique est de ce point de vue trs clairant. Dans
cet exemple, il apparat que ce sont les institutions nationales de la RH, du budget et de contrle qui, en
cooprant, impulsent la dynamique et outillent les agences fdrales afin quelles puissent rendre compte
au mieux.

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78

Aux tats Unis, standards, Balanced Scorecard et Modle de gestion du Capital Humain
En 2001, lOMB a dvelopp des standards et normes qui garantissent le succs de chacune des priorits
gouvernementales. Lune est la gestion du Capital humain.
Fin 2001, lOPM a labor une Balance Scorecard du Capital humain en soutien aux agences fdrales, en
les dotant doutils qui leur permettent de rpondre aux demandes de lOMB.
Dbut 2002, le GAO, sorte de Cour des Comptes et bras arm du Congrs dans le contrle du budget et
des activits de ladministration fdrale a propos aux agences fdrales notamment, un modle
stratgique intgrant le management du Capital humain.
Ce modle permet didentifier les facteurs cls de succs, dfinit des critres et 3 niveaux de
ralisation autour :
du Leadership
de la planification stratgique
de la ncessit de recruter, dvelopper et retenir les talents
dune culture oriente vers les rsultats .
Il y est notamment indiqu dans la partie Leadership sur le Rle de la fonction RH :
en premier niveau, de faire voluer le mtier de gestionnaire des ressources humaines de lapplication
des rgles et des normes celui de lcoute afin de rpondre, au cas par cas, aux demandes des agents et
de trouver des solutions plus adaptes leurs attentes, bref daller vers une gestion plus individualise ,
au second niveau, de mieux intgrer la RH au Business Plan
me
en 3
niveau, de dvelopper des relations stratgiques qui permettent danticiper les besoins,
dintgrer les RH en tant que facteur essentiel et dadopter les outils technologiques ncessaires.

Dans la dmarche remontante, la GRH labore ses propres objectifs en fonction des objectifs gnraux.
En ce cas, ce sont les acteurs de la GRH eux-mmes qui inscrivent leurs priorits dans la perspective de
concrtiser au mieux les orientations gnrales, avec les moyens humains et les outils dont ils disposent.

Llaboration dun tableau de bord par le Conseil - ou forum - des DRH de ladministration fdrale du
Canada est assez emblmatique du type dinitiatives qui peuvent tre lances par les acteurs de la GRH en
vue dinscrire leur action dans la recherche permanente de cohrence et defficacit.

Au Canada, un tableau de bord RH intgr son environnement stratgique


Au Canada, cest le Forum des DRH des ministres et organismes fdraux qui, en semparant
des priorits 2007-2008 du Conseil du Trsor, a labor un tableau de bord partir des priorits
de modernisation de la GRH : planification, recrutement et renouvellement de la fonction
publique, infrastructure de formation et dveloppement, systme dinformation intgr.
Lintrt de ce tableau est quil organise au sein dun mme cercle concentrique lensemble des
actions RH. Il tient aussi compte, en son centre, des rsultats fournis par les outils de mesure
(cadre de responsabilisation de gestion et synthse des indicateurs RH, sondage et enqute de
satisfaction auprs des fonctionnaires fdraux) dans la formulation des services la clientle
proposs par lAgence de la fonction publique en appui aux ministres. Cet outil RH complet
sinscrit dans les proccupations stratgiques qui en constituent lenvironnement.

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79

Source : Secrtariat du Conseil des RH, agence de la fonction publique du Canada

On classe donc dans laxe performance stratgique :


Le lien entre les orientations et la GRH
Lvaluation des effets de la GRH sur les rsultats de lorganisation

V. 2 Tableaux de bord de la GRH par grande fonction


Afin de renseigner le plus prcisment chaque lment constitutif de la performance de la GRH tout en
responsabilisant les acteurs concerns sur leurs rsultats dans leur domaine dactivit, un tableau de bord
peut tre mis en place pour chaque fonction : tableau de bord de la gestion administrative, de la formation,
du recrutement, de la mobilit et des carrires, budgtaire. Certains tableaux de bord et/ou bilans sociaux
peuvent aussi renseigner et croiser les diffrentes informations.

Aux tats-Unis, en juin 2007, ltat de Californie confront une crise de dparts en retraite (35% de
remplacement des effectifs dici 2012) conjugue un alourdissement bureaucratique des procdures de
recrutement (3 ans au moins pour tre recrut, 4200 classifications distinctes dont 1000 sont vacantes),
vient de mettre en uvre un plan de modernisation des ressources humaines. Ce plan, intitul : The right
People in the right Jobs , comporte des objectifs prcis pour les fonctions RH les plus dterminantes.

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80

En Californie, California State Human Resources Modernization


Le plan The right People in the right Jobs formule des objectifs prcis autour des axes suivants :
simplification du systme de CLASSIFICATION
simplification de la RMUNRATION et compensation en fonction du niveau de salaires dans le priv
slection et RECRUTEMENT
PLANIFICATION DES EMPLOIS
Gestion de la PERFORMANCE et dveloppement dune culture de la performance
- Cration dun SYSTEME DINFORMATION intgr des ressources humaines
Source : Administration de ltat de Californie, dpartement du Personnel

Schma

Source : ibidem

Dans certains cas, comme au Qubec, faute dun suivi administratif centralis des diffrentes fonctions RH,
les acteurs eux-mmes, DRH des ministres et organismes sont regroups officiellement au sein du
Forum des DRH . Ce forum peut apporter des conseils au gouvernement. Pour accrotre leur impact, les
DRH ont labor eux-mmes, partir des donnes recueillies par ministre et organisme, un tableau de
bord commun, afin de se comparer, de favoriser lmulation et damliorer la GRH au sein de chaque
ministre.
Au Qubec, un tableau de bord mis en place par les acteurs
Les administrations canadiennes ont mis en place des Forums des directeurs et des directrices des
ressources humaines (FDRH) dans le but de dvelopper une vision commune, de favoriser le partage par la
mise en commun des connaissances et des expriences en matire de politique et de gestion des ressources
humaines.
Au Qubec, le FDRH, cr en 1966, est un organisme consultatif interministriel dont les membres adhrent
volontairement. Ds le dbut des annes 1990, il a lanc plusieurs tudes de benchmarking afin de recueillir
donnes et indicateurs sur la gestion des personnes au sein de ladministration (domaines
fonctionnels, personnels ddis la gestion des RH afin davoir une vision claire de son volution, profil
comparatif des effectifs et des activits en GRH).

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81

Depuis 2005, linformation statistique disponible concerne les conditions de travail et les effectifs des ministres
et organismes publics. Il en rsulte un tableau de bord, mis en place par les acteurs eux-mmes, qui leur
permet de mesurer, en se comparant aux autres, les rsultats des politiques RH quils mettent en uvre. Les
indicateurs renseigns deux fois par an portent sur divers items : lgalit daccs des populations-cibles aux
emplois publics (ratio femmes cadres, communauts culturelles, handicaps, anglophones, autochtones), les
effectifs (catgorie demplois, effectif rgulier/effectif occasionnel, ge), labsentisme, la mobilit (dparts,
recrutements, mutations), lorganisation et le temps de travail (horaire major, cot, compensation), et les
primes (responsables dquipe ou pour un niveau suprieur et variation en % du cot global des primes
verses aux professionnels ).
Une des DRH du forum, celle du ministre des transports du Qubec, confronte des problmes cruciaux de
relve a, quant elle, labor un profil de comptences type pour ses gestionnaires RH qui ont la
responsabilit de conseiller les managers et cadres de terrain. Sagit-il dun embryon de professionnalisation de
la GRH adapte la situation qubcoise ? Il est probable que les changes dexpriences permis par le
48
Forum y contribuent activement .

Au Royaume-Uni, la GRH est intgre aux priorits gouvernementales mais les tableaux de bord mis en
place par type de fonction ne sont pas tous suivis au niveau central et interministriel. Par contre, les
mesures en faveur de la diversit ou des valeurs sont, elles, observes au niveau central. Les indicateurs en
matire de diversit, tels quils sont transcrits dans le tableau qui suit, sont construits partir des rsultats
attendus. Pour autant, leur importance ne se substitue pas aux Actions qui doivent tre menes en
consquence.
Au Royaume Uni, les indicateurs dune nouvelle politique de RH : la diversit

Rsultat 1 : Les ministres devraient avoir des plans se dotant de cibles ambitieuses en matire de
diversit
Actions :
1. des cibles adaptes chaque ministre choisies par lui-mme
2. mise en place de guides ministriels
3. cration dune structure de pilotage dans chaque ministre
4 plan dactions dcrivant les moyens de dvelopper la diversit
5 Ce plan doit faire lobjet dune procdure qualit
Rsultat 2 : Mesure et valuation des rsultats en matire de diversit
Actions :
1.
Publications des statistiques en matire de diversit tous les 6 mois
2.
Enqutes auprs des personnels pour comprendre les barrires cette politique et ce qui la favoriserait
3.
Un audit annuel (externe) de la politique de diversit dans chaque ministre
4.
Une analyse de toutes les valuations individuelles des cadres (la mise en uvre de la diversit devant
faire partie de leurs contrats dobjectifs individuels)
5.
Mise en place dun rseau des champions de la diversit
6.
Ce rseau organise des revues des pairs dans les ministres
7. Il analyse les plans ministriels et fournit des conseils leur sujet
8. Il est responsable du pilotage interministriel de la politique

V. 3 Tableaux de bord de suivi de la qualit de la GRH


Un troisime tableau de bord doit permettre de vrifier la qualit des processus. On peut y classer :
Qualit des processus, conformit aux standards et aux engagements..
Organisation du rseau et partage des fonctions RH
Professionnalisation et turn-over du personnel RH

48

Sources : Plan stratgique 2005-2008 - Forum des directeurs et directrices des ressources humaines du Qubec - site
internet : http://www.fdrh.gouv.qc.ca/pages_htm/plan_strategique.htm ; Le benchmarking appliqu la GRH au gouvernement
du Qubec - document publi par FDRH, transmis IGPDE/REV le 9 novembre 2007, Jean-Pierre Brub, directeur excutif

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82

Si la professionnalisation est bien laxe de dveloppement des administrations publiques modernes, il


devient important que les dpartements de gestion de ressources humaines aient une vision moyen terme,
et quils soient composs dexperts du domaine, porteurs des nouvelles comptences utiles. En effet, pour
pouvoir grer des professionnels de tous les nouveaux mtiers administratifs, le premier groupe concern
est videmment celui qui devra grer, et parfois conseiller, les autres, celui des gestionnaires de ressources
humaines. Ceux-ci doivent matriser les nouveaux dispositifs et les rformes afin den garantir lefficacit.
Car cest en grande partie de la russite dune telle professionnalisation que dpendra le succs ou lchec
de lvolution de la GRH vers une GRH plus stratgique, qui soit davantage intgre aux priorits globales
de lorganisation.
Cest encore travers lexemple canadien quon peut observer quel point la professionnalisation et le
renforcement des comptences des agents qui grent les ressources humaines ne peut tre laiss au hasard.
Ce pays aspire moderniser lensemble de sa GRH et procde la fois au renouvellement de sa fonction
publique et la modernisation du recrutement (ainsi qu la fusion des classifications ou des corps, la
rengociation des conventions collectives ou des cadres statutaires, la mise en uvre de la formation
autour des mtiers). Un plan de perfectionnement des comptences et de cration de parcours
professionnels RH a t lanc partir de 2006.
Au Canada, renforcement des comptences RH et cration de parcours professionnalisant
Dans le cadre de la professionnalisation de la GRH, lagence de la fonction publique du Canada a
mis en place une collectivit de travail RH en collaboration troite avec la Commission de la
fonction publique et lcole de la fonction publique mais aussi avec lensemble des ministres.
Ensemble, ils ont dfini deux tapes cls dans un dispositif global de renouvellement des effectifs
et de renforcement: des comptences et du professionnalisme en gestion des ressources
humaines pour lensemble de ladministration fdrale : une stratgie de renforcement des
comptences, et un programme de perfectionnement des RH.
1. Stratgie de renforcement des comptences
Confronte la fois de nombreuses suppressions demplois depuis plusieurs annes dans le
domaine RH (Agents du groupe PE) et, depuis 2003, la modernisation acclre des rgles de
gestion et des procdures en recrutement dotation, classifications, relations de travail,
formation, ladministration fdrale risquait de perdre les savoir-faire organisationnels
indispensables son fonctionnement interne et sa performance globale. Ajoutons ce scnario
alarmiste la perspective de nombreux dparts la retraire dici 2010 - 2012.
Le diagnostic ayant t tabli en novembre 2005, un dispositif a t mis en place pour corriger la
situation immdiate et dfinir un plan de renforcement 5 ans. Ce dispositif a permis llaboration
des comptences individuelles couples aux comptences organisationnelles requises, la
dfinition de profils de recrutement (recherche de personnels polyvalents qui soient capables
de rpondre aux besoins RH des ministres mais aussi dintgrer dans leur action quotidienne les
dfis futurs), et la mise en uvre dun plan daction qui passe par :
- le recrutement acclr de personnes comptentes dans toutes les rgions du Canada,
- lorganisation dune confrence sur la planification des RH destine aux cadres suprieurs en
RH
- un soutien RH aux petits organismes fdraux par la mutualisation des ressources
- un plan de financement notamment pour le coaching
- llaboration dun cadre de suivi et dvaluation
- un dispositif permanent danalyse des donnes dmographiques.
-

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2. Programme de perfectionnement professionnel


Afin de rompre radicalement avec la perte de comptences et de savoir-faire constats lors du
diagnostic, un programme de perfectionnement a t construit avec le concours de lcole de la
fonction publique, acteur principal de la mise en uvre et de la pertinence des formations
proposes. Ce programme comprend une formation obligatoire pour tous les nouveaux
professionnels RH (5 6 cours portant sur les lments de connaissance indispensable sur une
priode de 18 24 mois) et un - recyclage dune semaine, en vue de donner un pouvoir
daccrditation (signature) aux professionnels expriments.
Il prvoit en outre de construire des parcours professionnels qualifiants pour les
professionnels RH :
- mise en place dune formation approfondie et spcialise couple un systme
daccrditation suprieure en relations de travail, classification, dotation et recrutement,
planification intgre et analyse dmographique
- apprentissage supplmentaire pour les lments les plus performants qui souhaitent obtenir
une dsignation professionnelles qui est souvent considre comme un atout souhaitable
pour faciliter un avancement dans la carrire
- monitoring et tutorat des futurs retraits auprs des plus inexpriments pour acclrer la
transmission des connaissances et des savoirs organisationnels.
Dans un programme global qui concerne lensemble des agents gestionnaires RH tous les
niveaux, les cadres responsables en RH ne sont pas oublis. Ils devront participer un
programme de perfectionnement de gestion stratgique des RH dans lanne qui suit leur
nomination.
Dores et dj les rsultats sont l. Le plan daction prvoit 100 200 recrutements par an
pendant 5 ans. De manire immdiate, 150 recrutements taient prvus travers les campagnes
de 2006 et dbut 2007 qui ont pris parfois la forme de foires de la carrire .Tous les espoirs
mis dans la dmarche interministrielle ont t dpasss : 3000 personnes ont pos leur
candidature, 1500 ont russi les preuves de slection, lensemble des quotas de reprsentation
de la diversit ont t dpasss, y compris pour le groupe des minorits visibles. Environ 250
personnes ont t recrutes par le biais dune procdure innovante, la dotation collective ,
adapte au renouvellement des communauts fonctionnelles en particulier. Procdure que la
Commission de la fonction publique met dsormais en avant en tant quun des lments de la
modernisation mis au service du renouvellement de la fonction publique.
Source : Agence de la fonction publique du Canada. Secrtariat de la Collectivit des RH et des
collectivits fonctionnelles.

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Agrandissement partiel du schma de la page 79


(fait partir dune diapositive)

Source : Secrtariat du Conseil des RH, agence de la fonction publique du Canada

84

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VI . Enseignements et problmatiques mergentes


Il faut rappeler en introduction la monte en puissance, dj signale plusieurs reprises, de la gestion par
les comptences dans la gestion des ressources humaines. Elle est au cur des autres processus RH, une
systmique sorganise autour delle, et elle fait le lien entre les fonctions qui pourraient autrement voluer
de manire spare, voire divergente.

VI . 1 Les points de vigilance


VI . 1 . 1 Se garder dune vision modlisatrice
Ce quon voit dans les pays est souvent assez loign de ce quon lit sur les sites ou dans les annonces
politiques, car le contexte manque, qui explique pourtant tout le reste. Comme le rptent souvent les
universitaires qui tudient la gestion publique : Il y a souvent un large foss entre llaboration dune
mthode de gestion et son application un niveau oprationnel49.

Ainsi, on a abandonn - sans grandes rsistances - le statut de la fonction publique en Belgique, aprs
laffaire Dutroux et la marche blanche de tout un pays disant sa fonction publique sa mfiance. On la
abandonn aussi en Italie, avec laccord des syndicats, car il y a une vingtaine dannes la presse dnonait
le fait quil y avait, dans les administrations, moins de postes de travail que demploys sur les listes
dmargement. La mmoire en est reste. Ces solutions radicales rpondaient donc une situation trs
dgrade et socialement devenue inacceptable.

La vision modlisatrice, la notion mme de bonnes pratiques inclut le risque de penser, trop vite, que
les solutions mises en uvre dans un pays peuvent valoir ailleurs. Le bon sens indique pourtant que le
poids du contexte conomique et politique est dterminant dans la russite ou lchec des rformes, en
matire de GRH comme dans les autres domaines.

Il ne faut pas oublier que les mots nont pas le mme sens dans tous les pays, et cest dautant plus vrai
dans le domaine de la gestion des personnes, domaine qui touche de trs prs celui des identits
professionnelles et celui des valeurs. Dun pays lautre, ces notions, profondment enracines dans la
culture, diffrent.

Ainsi, la notion de contrat est ancre dans la culture des tats Unis. Le respect des rgles contractuelles fait
partie intgrante de la libert pour un citoyen amricain. En France au contraire, le principe de la libert
inalinable met lindpendance au cur du systme de valeurs, y compris sagissant des liens de
subordination hirarchique50.Il ne faudra pas alors stonner que le principe de la rmunration unique sur
tout le territoire soit trs puissant en France, alors que les 28 zones de salaires sont trs bien acceptes aux
tats Unis, pourvu que les rgles en soient claires et librement acceptes par le salari.
49

Annie Hondeghem, Sylvia Horton, Sarah Scheepers, 2005, Modles de gestion des comptences en Europe , Revue franaise
d'administration publique, no116 2005/4

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86

On voit que la transposition dun pays lautre ne peut se faire quen prenant de multiples prcautions, et
que les concepts mme peuvent tre source de confusion si on les prend hors de leur contexte.

VI . 1 . 2 Ne pas perdre de vue les limites de la gestion la performance


La volont de grer la performance ne va pas sans risques. Au bout de trois dcennies de new public
management , ces risques sont aujourdhui bien identifis. Citons lOCDE : De nombreux praticiens ont
soulign les risques politiques quil pourrait y avoir tout axer sur la performance.[...] Ils ont aussi
mentionn dautres risques, dont le moindre nest pas celui de voir des dispositifs complexes de gestion des
performances favoriser, dans des proportions difficiles grer, des manipulations de donnes ou des cots
de transaction excessifs.

Nous ne ferons pas ici le procs des indicateurs, nous rappellerons simplement quils provoquent souvent
des effets pervers, voire un jeu organisationnel, et quil faut conserver une vision large et globale.
Lexemple du Royaume Uni est dans ce domaine intressant.

Au Royaume Uni, une utilisation matrise des indicateurs


Si le Royaume Uni a t pionnier en matire dindicateurs, il se focalise moins sur leur construction aujourdhui
pour les raisons suivantes :
Nombre danalyses duniversitaires et du NAO (national audit office) ont montr que des indicateurs quantitatifs
craient des dtournements dobjectifs (par exemple la vitesse au dtriment de la qualit) ou des tricheries pures
et simples (ainsi faire entrer et sortir les brancards dans les chambres dhpitaux pour respecter la cible de dlai
dattente pour avoir un lit). En ce cas il est prfrable davoir une batterie dindicateurs quantitatifs et qualitatifs qui
se recoupent.
A partir du moment o la dconcentration est entre dans les murs, le contrle central seffectue surtout sur les
grands agrgats comme le plafond de masse salariale (moyennant un gain de productivit pluriannuel). La DRH
du ministre surveille, grce au reporting des centres de responsabilit ou des agences, quil ny ait pas de
dcisions non soutenables (par exemple recruter trop de cadres, mme si leurs rmunrations ne dpasse pas
la masse salariale prvue, ce qui conduirait le ministre ne plus pouvoir offrir de dveloppement de carrires)
ou inquitables (mauvaise composition des jurys de recrutement).
Les moyens dvaluation rsident plus dans des processus de suivi continus par la mise en place de groupes
de pilotage qui demandent aux centres de responsabilit/agences de rendre des comptes et leur donnent des
conseils sils estiment que les choses ne vont pas.
Les indicateurs ne valent alors quen tant que partie de processus dvaluation

VI . 1 . 3 Une GRH structurellement diffrente de celle du secteur priv


Ladministration, souvent le premier employeur du pays, reste partout le garant du tissu social et du respect
des rgles de vie collective. Limpersonnalit dans le rapport lusager maintient chacun dans ses droits, et
le principe de neutralit appuie le principe dgalit pour assurer au citoyen que la mme rgle sapplique
lui et tout autre.

Ce rapport particulier emporte bien des consquences. Robert Holcman crit ce propos51 : Ce sont moins
des dispositions lgislatives et rglementaires qui caractrisent la gestion des ressources humaines dans le

50
51

Philippe DIribarne, La logique de lhonneur


Robert Holcman Secteur public, secteur priv : similarits et diffrences dans la GRH , RFAP n123, 2007, pp 409-422

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secteur public que des spcificits culturelles : laspiration limpersonnalit, le rapport au temps,
laversion pour la confrontation, les rapports de pouvoir et de dissuasion entre donneur dordre et receveur
de lordre. Dans le public, la dure de la carrire est celle de la vie professionnelle de lagent : le temps du
public est le temps long de la bureaucratie, charge de la stabilit et de la continuit des normes. Dans le
priv, cest le temps court et la ractivit du march qui priment.

Cette diffrence structurelle entre le public et le priv est durable. On peut en donner un exemple : si les
clients attendent des entreprises une capacit dadaptation constante, les citoyens attendent de ltat quil
garantisse la stabilit des rgles, et leur durabilit . Un univers de normes sans cesse changeantes est
contre-productif, et lon constate que lattractivit dun territoire est fortement li la stabilit et la
prvisibilit des rgles qui sy appliquent.

VI . 1 . 4 Une GRH publique conditionne par la logique politique


La rflexion sur la performance des processus RH dans ladministration trouve une limite dans le fait que
ladministration nest pas une entit autonome par rapport aux logiques politiques qui dterminent son
action. En effet, les temps de la vie dmocratique peuvent imposer, acclrer, voire ralentir des rformes
lances pour rpondre aux impratifs internes du bon fonctionnement de ladministration.

Si cette ralit est perceptible dans tous les domaines de la vie administrative, cest plus particulirement
vrai pour la GRH, qui conditionne le recrutement, la formation, la rmunration, et plus gnralement la
carrire des agents et des dirigeants. Les ressources humaines sont un domaine de tension o les logiques
politique et administrative peuvent parfois saffronter.

Ainsi en Belgique, le systme des mandats mis en place avec Copernic vise dlibrment dconnecter
les objectifs des mandataires des alas des dcisions politiques : les mandats de 6 ans ont pour objectif
assum de faire durer les dirigeants de ladministration plus longtemps que les ministres. Mais on
observe que cet exercice a des limites, dans la mesure o ce sont au final les politiques qui valuent les
top managers et dterminent lventuelle reconduction de leur mandat ce qui limite bien sr
lautonomie de leur action.

En Italie, les rformes des annes 90 ont instaur officiellement une indpendance trs large de la haute
administration vis vis des lus, qui ne peuvent plus ni leur donner dordre ni prendre leur place de
dcisions. Mais le renouvellement des fonctions ( dure dtermine) des dirigeants publics dpendant des
autorits ministrielles, lindpendance garantie en change de la suppression du statut reste bien limite.

Cette difficult dordre institutionnel pse sur la tentative dobjectivation de la performance des processus
RH dans ladministration.

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VI . 1 . 5 Accepter le temps long des rformes de GRH


Le temps du secteur public est plus long que celui de lentreprise prive, et plus lent que celui du politique,
ce qui est source de nombre dincomprhensions au moment des rformes, et qui entrane le fait que les
effets des rformes sy mesurent dans la longue dure.

Cette longueur du temps est encore accrue quand il sagit de rformer la gestion des ressources
humaines. Car sy ajoute le temps de lappropriation ; grer autrement les personnes, cest changer pour
partie le contrat social qui lie ltat et ses salaris, et remettre en cause les identits professionnelles. La
russite de telles rformes ne peut se mesurer qu moyen terme. A propos des rformes de la GRH en
Italie, Sabino Cassese, qui tait, au moment du lancement des rformes, ministre de la Fonction publique,
nous a dit : Il est impossible de dire si ces rformes produiront finalement leur effet, car elles nont
encore que 14 ans

Mais il est alors facile dimaginer lincompatibilit entre ce rythme trs lent, et le calendrier des acteurs
politiques, qui souhaitent pouvoir mettre en valeur des changements visibles rapidement.

VI . 2 Les tendances et les bonnes pratiques


VI . 2 . 1 Un lien ncessaire entre la GRH et la stratgie globale de ladministration
La GRH doit-elle aligner les agents sur les objectifs de lorganisation ou saligner elle-mme sur leurs
dsirs de dveloppement ? Lquilibre souhait entre ces deux objectifs peut tre diffrent selon les pays. Il
penche parfois nettement vers lalignement des agents sur les objectifs de lorganisation, comme au
Danemark o 75% des objectifs individuels des cadres suprieurs doivent tre ceux de lorganisation, ou
dans les pays qui vont jusqu dfinir un bon modle de comportement du cadre performant.
Lalignement peut se conjuguer avec une volont dpanouissement du fonctionnaire lorsque les plans de
dveloppement individuels comportent non seulement un volet "augmentation des comptences" mais aussi
un volet "dveloppement des capacits personnelles". Les deux aspects peuvent tre complmentaires
lorsque les administrations laborent des parcours de carrire cohrents et que les agents choisissent de
sinscrire dans tel ou tel type de parcours de carrire (comme cela a t fait au ministre de lquipement
en France).

Les cascades de performance , utilises par exemple aux tats Unis, ont pour effet de mettre en vidence
un lien clair entre la performance des individus dans leur travail quotidien, et les rsultats atteints par
lorganisation dans son ensemble. Il est raisonnable de sattendre ce que les cadres suprieurs soient le
point de passage oblig de cette cascade, car leurs propres objectifs traduisent en gnral ceux de
lorganisation, et leur pouvoir hirarchique les mettent en position dattribuer chacun des objectifs en
cohrence avec les orientations stratgiques et dy associer des indicateurs de mesure adapts.

Labsence de liens de cause effet exposs clairement entre la GRH et la stratgie de

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89

lorganisation dlgitime la gestion des ressources humaines. On peut en donner pour exemple, dans
nombre de pays, la discordance entre les valeurs affiches (par exemple la parit hommes/femmes, ou la
diversit prnes) et la gestion effective des carrires (les nominations restent masculines). Ce type de
dsaccord entre la stratgie et la gestion quotidienne des personnes les dmotive et peut les inciter des
attitudes purement bureaucratiques.

A linverse, donner du sens et faire partager chaque agent public la vision de ce vers quoi se dirige
lorganisation est en gnral considr comme dynamisant et moteur. Sans aspirer une adquation totale
et transparente entre la dynamique collective et les actes de chacun, laffichage clair dune direction
commune vite les dispersions dnergie, et semble amener une productivit plus grande.

Le problme dans ce domaine est quil est difficile de donner dans la stratgie globale des objectifs la
GRH. Ce domaine est assez souvent dvaloris, et trs souvent oubli par les concepteurs de la stratgie
politique.

Ce nest plus le cas au Royaume Uni.


Au Royaume Uni, la GRH au cur de la stratgie
La rforme de la fonction publique a pris un nouvel essor depuis 2006, avec la publication du nouveau code de
la fonction publique et la cration dun prix de la fonction publique. Cette rforme a fait lobjet de dbats trs
vifs, notamment parce que le fait de consacrer la fonction publique par la loi la sort de la prcarit du droit
coutumier. La mme anne a vu aussi la publication dun code de dontologie, et la publication dune charte de
la diversit accompagne de la cration dun prix de la diversit
En 2007 a t cre un comit de management du service public avec tous les directeurs gnraux de
ministres, qui se runit tous les mois. Il est intressant quil ne sagisse pas des Directeurs de Ressources
Humaines qui se runissent par ailleurs, car lobjectif est lintgration de la politique stratgique et de laction de
ressources humaines.

VI . 2 . 2 La bonne personne, au bon endroit et au bon moment


Nous avons dit au dbut de cette tude que le principal enjeu pour la GRH est de slectionner et de retenir
la bonne personne pour chaque poste.

Cest sur cet enjeu que lOCDE insistait aussi en 200752 : Les entretiens ont livr plusieurs enseignements
clairs lintention de ceux qui envisagent la mise en uvre ou lamlioration de systmes axs sur
lamlioration des performances : En premier lieu, la slection du personnel adquat est une condition
indispensable lobtention de bons rsultats. Il ne sagit pas dempcher toute activit politique, mais de
veiller ce que celle-ci soit gre avec rigueur. Il sensuit par ailleurs que la performance devrait influer
sur les dcisions touchant aux promotions, qui motivent probablement tout autant les hauts fonctionnaires
que la perspective de rcompenses financires. Les praticiens ont aussi soulign que le maintien en place
du personnel comptent et qualifi constitue le principal moteur de la performance dans le secteur public.

52

OCDE, 2007, Formules de gestion de la haute fonction publique lie aux performances, les expriences respectives des pays de
lOCDE

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90

La perte rgulire de bons lments fera plus que rduire nant les gains susceptibles de dcouler dun
dispositif de gestion de la performance. Il importe donc tout particulirement de conserver les bons
lments en leur proposant une rmunration et des conditions appropries. Enfin, lutilisation dobjectifs
individuels, dans le cadre des objectifs dfinis dautres niveaux dans le secteur public, peut savrer
intressante. Il importe cependant davoir un chemin clairement trac dans le ddale des objectifs de
performance de ladministration, et de garder lesprit que la meilleure faon de mettre profit les mesures
de performances est le dialogue plutt que le contrle.

En complment de la recherche de la bonne personne pour le poste, notre tude a mis en vidence un autre
enseignement : limportance du temps et du dlai de gestion rapide.

Ainsi, un recrutement qui dure le temps dune grossesse , comme en Belgique, laisse partir tous les
beaux poissons et ne retient dans ses filets que les crabes53 . Le respect, par les gestionnaires de ressources
humaines, de dlais courts, est un indicateur de bon sens, qui conditionne tous les autres. Car il ne suffit pas
dtre excellent dans le respect de lgalit et du processus, si le poste reste vacant longtemps, empchant le
service public de bien fonctionner.

VI . 2 . 3 Complter les indicateurs par des valuations rgulires


Ne pas cesser damliorer la gestion
Il ne faudrait pas, au prtexte dune vision moyen terme, oublier un autre indicateur de bon sens : la
mesure des cots de la gestion elle-mme. Dans ce cadre un indicateur simple serait de comparer le nombre
de personnes affectes la GRH au nombre total de personnes gres.

De la mme manire, une fois ralise lvaluation des effets moyen terme de la GRH, il importe den
rinjecter les rsultats pour redresser les manires de faire quotidiennes ; la ringnierie des processus
de gestion, si elle npuise pas le sujet de la performance, en fait bien videmment partie.
Mettre en uvre des dmarches dvaluation rgulires
De plus en plus nombreux, les pays abandonnent les systmes de mesure reposant seulement sur des
indicateurs, quantitatifs ou qualitatifs, au profit dvaluations, au moyen denqutes, daudits, dentretiens.
Ces processus ont lieu tous les 3 ou 4 ans, et permettent davoir une vision plus large des pratiques, et de
rajuster les indicateurs, voire den changer.

Ce changement de mthodes nous parat particulirement important dans le domaine de notre tude. En
effet, nous avons soulign diverses reprises quil importait danalyser leffet de la GRH sur les rsultats
de lorganisation.

53

Propos tenus lors du voyage dtudes en Belgique par Philippe Vermeulen

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Or il est facile de comprendre quune telle mesure ne peut se faire que dans des dlais longs ainsi mesurer
ladaptation de lagent recrut son poste, ou leffet rel dune formation, prendrait plusieurs mois, voire
une ou deux annes. Ce temps trop long invaliderait lide mme de faire le lien entre la GRH et les
rsultats de lorganisation.

Faudrait-il pour autant abandonner ce projet ? Les processus dvaluation sont la rponse cette difficult.
Dcals dans le temps, mais en permanence rintgrs dans les pratiques, ils permettent une vision moyen
terme, et une vision large, des effets de la gestion quotidienne.

Dans le domaine du pilotage de la GRH grce des outils articuls entre eux, le Royaume Uni donne
lexemple dune dmarche complte.
Au Royaume Uni, les indicateurs stratgiques de RH
Hormis les politiques nouvelles, les indicateurs centraux obligatoires de la fonction RH sont des indicateurs
defficacit labors conjointement entre le Cabinet Office (en charge de la fonction publique) et les ministres et
testant le lien entre la RH et les priorits stratgiques des ministres ou agences.
Rsultats atteindre
Faire comprendre
limportance de la RH
dans laccomplissement
des objectifs de
ladministration

Attester dune expertise


RH solide et utile aux
managers

Actions

Indicateurs

Stratgies dvaluation

1. Diffuser et expliquer les


objectifs de ladministration
2. Dmontrer que la GRH
est un outil essentiel de
russite de l'administration
3. Faire remonter la
direction les attentes du
personnel et leur point de
vue sur les objectifs

- est-ce que les objectifs de


lorganisation sont connus
de tous ?
- est-ce que chaque agent
sait en quoi son travail
contribue aux objectifs de
lorganisation ?
- est-ce que les managers
sont conscients de
limportance de la GRH dans
latteinte des objectifs ?
- est-ce que le service Rh
connat toutes les
techniques de gestion des
ressources humaines, du
statutaire la motivation ?
- cette connaissance est-elle
actualise ?
- est-elle au niveau des
meilleures techniques
internationales ?
- est-ce que le service RH
connat les techniques de
conduite du changement ?
- a-t-il fait la preuve quil peut
les mettre en uvre ?

- tenue rgulire de runions


avec les managers
-. exemples o le service Rh a
aid les managers augmenter
leurs capacits datteindre leurs
objectifs
- exemples o la connaissance
des personnes a permis aux
managers dagir de faon plus
adquate

1. dvelopper une
expertise efficace et
efficiente
2. La tenir jour
continment
3. La dmontrer par des
actions facilitant le travail
des managers

Jouer le rle dacteur


dans la conduite du
changement

1. Connatre toutes les


techniques de conduite du
changement
2. Aider les services en la
matire

Donner lexemple en
dveloppant des
partenariats positifs avec
les services

1. couter et connatre
lattente des services
2. Savoir rpondre aux
demandes dans des dlais
et formes accepts en
commun

-. est-ce que je matrise les


techniques dcoute ?
-. est-ce que le service RH
sait monter des
partenariats ?
-. est-ce que le service RH
donne lexemple des
standards thiques les plus
dvelopps ?

- enqute auprs des services


sur la qualit du service RH
- avis des services sur son
professionnalisme
- exemples o laide du service
RH a permis damliorer les
actions et rsultats des services

- qualit de la communication
sur les mthodes de conduite du
changement
- actions de changement
russies avec laide du service
RH
- retours positifs de la part des
managers, des agents et de la
direction
- nombre de partenariats ayant
dbouch sur des actions
- services rendus en temps et
qualit voulus

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92

VII . Pistes pour lancer la rflexion sur un rfrentiel de GRH


En fin de cette tude prparatoire, il nous parat possible denvisager de construire un rfrentiel
dautovaluation en matire de GRH publique, qui regrouperait les bonnes questions se poser pour
amliorer la performance de la GRH et impulser de bonnes pratiques.
Les axes de travail pour en construire le cadre seraient de critriser les rponses ces questions :
-

Quels sont les objectifs stratgiques de lorganisation ?Quels acteurs y contribuent ? Quelles actions
RH peuvent-ils mener ?

Quels sont les indicateurs qui me renseigneront ?

Quel recueil des informations ? Quel traitement des donnes ?

Quels tableaux de bord de suivi existent ? lesquels manquent ?

Lors de cette tude, nous navons trouv quun exemple national doutil dautovaluation, en Australie. Ce
premier exemple pourrait servir de base une rflexion collective pour laborer un outil europen de la
qualit de la GRH et de son amlioration continue.

En Australie, le modle Builds organisational capability


LAustralie a mis en place en 2006 un outil de diagnostic de la fonction RH partir de la dfinition des composantes
ncessaires une bonne GRH. Lquivalent de la direction gnrale de la fonction publique apporte son soutien ce
processus.
-

Le Schma :

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Les principaux critres identifis pour construire lefficacit de la fonction RH sont les suivants :
Au centre : Dvelopper les SAVOIRS/Asseoir la CRDIBILIT
Dvelopper les SAVOIRS
CAPITALISATION
Accumule du savoir de faon continue et le transforme en
expertise utile
Connat les avances les plus pointues en matire de GRH
Vrifie que les managers appliquent les procdures et guides
de bonnes pratiques de RH
DYNAMIQUES ORGANISATIONNELLES
Comprend la culture de lorganisation et comment elle doit tre
prise en compte dans la RH
Comprend les business plan et ses incidences sur les actions
RH
Comprend le rapport entre la structure et la culture de
lorganisation
Sait analyser les lieux et jeux de pouvoir dans lorganisation
SYSTEME DE RECOMPENSES ET RECONNAISSANCE
Sait comment lorganisation se situe face ses concurrents,
existants ou potentiels
Sait ce qui fait de lorganisation un employeur attractif
Sait en quoi laction de RH motive et attire les candidats
Sait ce qui forme dans lorganisation la base de la motivation

Asseoir sa CREDIBILIT
COMPETENCES
A de linfluence
Donne une impression positive et de confiance
Est capable de convaincre de la pertinence des outils de
RH
Ngocie et sait grer les conflits
Sait communiquer de faon adapte selon les publics
Est exemplaire
Agit avec intgrit et incarne les valeurs dans son action
Traduit les valeurs en comptences
Traite chacun avec quit
Ses accords et ngociations sont perus comme
quitables, ayant tenu compte de tous les points de vue
mme sils nont pas t suivis
Dispose de capacits conceptuelles
Fait preuve de comptences fortes danalyse lors de la
rsolution de problmes ou conflits
Anticipe les difficults et leurs rponses possibles
Sait tablir des priorits
Dveloppe une pense originale, hors normes

Haut / Bas : ALIGNEMENT RH sur la stratgie/Relations de PARTENARIAT


Aligner la RH sur la stratgie
MTIER
Comprend le ou les mtiers de lorganisation
Sait traduire ces mtiers en comptences
Reste en contact permanent avec les metteurs en uvre pour
bien diagnostiquer les comptences ncessaires
Sassure de la prise en compte de la RH par la direction
Fais en sorte que la RH soit intgre dans le business plan
Convainc lquipe de direction de limportance de la RH
Fait partie de lquipe de direction
Sassure de la prise en compte de la RH par les responsables
dactions publiques
Est en relation continue avec eux sur la prise en compte des
priorits RH
Aide les managers intgrer les priorits RH avec leurs
priorits de rsultat

Dvelopper des relations de partenariats


Dveloppe toutes les formes de partenariat Internes
lorganisation
Avec les partenaires de lorganisation
Avec les usagers
Comprends les besoins de tous les partenaires internes
et externes lorganisation
Est capable de sadapter des partenaires diffrents
Dmontre quelle sait comprendre et grer ces
diffrences
Aide dvelopper les agents
Sait aider chaque agent ou cadre dvelopper son
potentiel
Sait dlguer et mettre en pouvoir et responsabilit
Conseille le comit de direction dans la meilleure faon
de manager

Droite/gauche : INNOVATION/PERFORMANCE
INNOVATION
PERFORMANCE
DLIVRER LES MEILLEURS RSULTATS
Applique les meilleures mthodes du secteur priv
Rend cohrente la RH et les stratgies de lorganisation
Prpare les personnels au changement
Comprend les consquences des business plans
Sait expliquer les raisons du changement
En matrise les implications budgtaires
Sait montrer ses propres aptitudes la conduite du
Dveloppe des outils dvaluation de la RH
changement
Sait grer des projets et des dmarches contractuelles
Sait mettre en situation et aider les personnels
Est oriente vers les rsultats et sait manager les risques
changer
Anticipe, sait mesurer les risques et leur gravit
Saisit les opportunits
Sait reprer les hauts potentiels
Recherche en permanence des modles de bonnes
Aide maintenir la motivation mme en cas de situation de pratiques
forte pression ou urgence
Les met en uvre
Soutient les exprimentations innovantes
value la cohrence des actions RH avec le plan stratgique
Est flexible et cherche de nouvelles manires de faire
value les actions RH en elles mmes
Ne condamne pas mais encourage les nouvelles
value limpact des politiques publiques avec les managers
manires de faire ou de manager
Encourage les personnels innover
Recherche de nouvelles ides

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La fixation du niveau atteint est faite grce un questionnaire et des entretiens qui permettent la notation de 0 5 des
diffrentes composantes constitutives du cadre dauto-valuation.
Les notateurs sont :
des agents,
des managers
diffrents partenaires de chaque ministre
des membres de lquipe de direction
un panel dusagers
De plus des groupes tmoins, associant ces diffrentes catgories, donne un avis plus qualitatif sur chacun de ces
critres et propose des amliorations.
Les rsultats de cette valuation sont rendus publics.
Cette anne est la premire anne dexprimentation de ce cadre. Il nest donc pas encore possible de lvaluer.
Au-del des dfinitions et des libells propres chaque partie, lintrt de ce modle est de construire une matrice o
les diffrents lments sont interdpendants et agencs dune manire dynamique, semblable une roue pour
conduire et amliorer la RH.
On peut tirer de ce modle les lments suivants :
un rfrentiel dune bonne GRH
le fait que la GRH est intgre aux autres outils de management (planification stratgique, contrle de gestion )
une valuation qui rsulte dune enqute auprs de tous ceux qui sont concerns par les processus RH.

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VIII . Projet de questionnaire aux pays membres de lUE


1 . Systme de fonction publique
Dcrivez votre systme de fonction publique
Existe-t-il plusieurs types dagents publics ? lesquels (mode de recrutement, dure des fonctions) ?
Y a-t-il des statutaires et des non statutaires ?
Existe-t-il plusieurs fonctions publiques avec des statuts et des gestions diffrents ? (administration
nationale/locale, hpitaux, ducation)
Quelle proportion de la population active reprsentent les agents des administrations publiques ?
Quel est lge moyen des agents publics ?
Quelle est la proportions de cadres et demploys ?
2 . Rformes de la fonction publique
Votre pays dispose-t-il dun budget par programmes et par politiques publiques ?
Votre administration a-t-elle des objectifs de rduction des cots ? Si oui, comment y rpondez-vous ?
Y a-t-il une politique de rduction des effectifs ?
Pensez-vous que votre fonction publique demeure attractive ?
Quels mcanismes de fidlisation avez-vous mis en place (formation, promotions, ..) ? Lesquels sont,
daprs vous, les plus efficaces ?
3 . Gestion des ressources humaines
Quel lien y a-t-il entre la GRH et la stratgie de votre administration ?
Avez-vous mis en place une rforme de la GRH publique ? Si oui, quels en sont les objectifs ? Dcrivez-en
les modalits. Quel bilan en tirez-vous ? une valuation est-elle prvue ?
Avez-vous mis en place une gestion prvisionnelle des ressources humaines ? Si oui, quel est son impact
sue les dispositifs de gestion des ressources humaines (formation, recrutement, valuation..) ?
Quelles sont les performances attendues de la GRH ? Quels en sont les objectifs ?
Existe-t-il un tableau de bord de la GRH ? quels indicateurs en font partie ? par qui est-il servi ? par qui estil utilis ?
4 . Rles respectifs des diffrents acteurs
Le partage des fonctions RH entre les diffrents niveaux (national, ministriel, local)
Dcrivez la rpartition des rles en matire de GRH entre les trois niveaux de responsabilit suivants :
interministriel, ministriel, local.
Spcifiez, par politique de GRH, lesquelles sont pilotes au niveau national, et lesquelles sont dlgues au
niveau ministriel ? au niveau local ?
Les modes de professionnalisation des agents en charge des fonctions RH
Y a-t-il un recrutement particulier pour les agents chargs de la GRH ?
Y a-t-il une formation obligatoire aprs la prise de fonction en vue de leur professionnalisation ?
Existe-t-il pour eux un rfrentiel de comptences ? si oui, quoi sert-il (formation, slection, carrire) ?
Quelle gestion et quel parcours de carrire leur est propos ?
Les postes en GRH sont-ils attractifs ?

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Recrutement
Quel est le mode de slection parmi les candidats ? (concours crits, concours preuves professionnelles,
centres dvaluation (assessment centres), choix unilatral du suprieur)
Comment les recrutements se droulent-ils ? sont-ils centraliss ? dcentraliss ?
Chaque poste fait-il lobjet dune fiche de poste dcrivant les savoirs, expriences et attitudes requis ?
Comment cette fiche est-elle rendue publique ? Quel usage est fait des TIC ?
Existe-t-il des critres explicites de recrutement et lesquels ?
Qui recrute ? (la DRH, le manager, une commission indpendante)
Y a-t-il des jurys de recrutement ? comment sont-ils composs (prsence ou non de personnalits
extrieures) ?
Le manager direct se voit-il affecter un candidat selon la liste par ordre de mrite ? choisit-il sur une liste
par ordre daptitude ? quelles sont les contraintes qui encadrent son choix ?
Quelle souplesse de gestion votre systme de recrutement autorise-t-il ?
Comment est mesure la performance de ce systme ?
Formation professionnelle continue
Existe-t-il une politique de formation ? si oui, quel niveau ? dfinie par qui et avec qui ?
Existe-t-il des plans de formation ? individuels ? organisationnels ? Si oui, quel est leur mode
dlaboration ? Ces plans prvoient-il des formations obligatoires, fortement recommandes ou librement
choisies par lagent ?
Comment les souhaits de formation des agents sont-ils recueillis ? pris en compte ?
Chaque agent dfinit-il lors de lvaluation individuelle ses besoins en formation avec son suprieur
hirarchique ?
Quel est le droit la formation des agents publics ? Y a-t-il un suivi des exclus de la formation ?
Existe-t-il des processus de validation des acquis de lexprience ? Existe-t-il des formations
reconversion ?
Les formations font-elles lobjet dune valuation diffre des acquis en situation de travail ? si oui, le
suprieur hirarchique est-il interrog pour cette valuation froid ?
Quelle part de la masse salariale est consacre la formation ? Comment volue-t-elle ?
Quel est le processus de contrle dvolution et defficacit des cots de la formation ?
La mise en place de nouveaux axes stratgiques pour lorganisation saccompagnent-t-elle de mise en place
de formations ?
Existe-t-il des coles de service public ? si oui, quel niveau (interministriel, ministriel, par mtier) ?
Quel est le nombre moyen de jours de formation par agents publics / par catgorie (classe, groupe)
La formation est-elle dlivre de manire dconcentre, prs des agents ?
Y a-t-il un lien entre la formation et les progressions de carrire ? dcrivez.
Comment est mesure la performance de ce systme ?

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valuation des agents


Lvaluation individuelle est-elle mise en place ? si oui, pour quelles catgories dagents publics ?
Lvaluation est-elle prcde par un contrat dobjectifs entre lagent et son suprieur ?
Quelles sont les mthodes dvaluation (entretien, note chiffre, 360) ? Lvaluation est-elle faite par le
suprieur direct ? Revt-elle un caractre contractuel entre lagent et son suprieur ?
Quelle part lvaluation fait-elle la contribution de lagent aux objectifs de rsultat de lorganisation ?
Y a-t-il un enchanement vertueux entre les diffrents niveaux dattribution des objectifs (en partant de
ceux du dirigeant jusqu celui de lagent public) ?
Les suprieurs sont-ils forms pour les entretiens dvaluation ?
Comment se passe le processus dvaluation ? (modrateur, dure, rythme)
Comment est mesure la performance de ce systme ?

Rmunrations
Quels sont les dterminants de la rmunration ? (niveau de diplmes, niveau de responsabilit
managriale, performance, dcision discrtionnaire)
Comment est constitue la rmunration : y a-t-il une part fonctionnelle ? une part lie lanciennet ? une
part lie lexprience ? une part lie la manire de servir ?
Mesurez-vous lcart des rmunrations par catgorie (personnel dappui, cadres, cadres suprieurs) par
rapport au secteur priv ? Cette mesure a-t-elle un impact sur la fixation du niveau de rmunrations ?
Part variable
Existe-t-il une partie variable ? pour qui ? quelle proportion reprsente-t-elle de la rmunration totale ?
Si elle existe, quels sont les effets de la rmunration variable ?
Existe-t-il un intressement ? Si oui, est-il individuel ou collectif ? Porte-t-il sur tous les agents ? tous les
cadres ou les cadres suprieurs?
La rmunration est-elle daprs vous un lment dterminant de la motivation ? Quels sont les autres
dterminants de la motivation des fonctionnaires ?
Comment est mesure la performance de ce systme ?

Gestion des comptences


Ladministration connat-elle ses besoins court et moyen terme ? Y a-t-il un plan de recrutement
pluriannuel correspondant ?
Existe-t-il des rfrentiels mtiers ? Si oui, quel(s) niveau(x) : interministriel, ministriel, local ? Leur
processus dlaboration a-t-il t participatif ?
Sont-ils utiliss pour construire : - les plans de formation ? - les fiches de poste ?
Les agents publics sont-ils dots dun portefeuille individuel de comptences ?
Si oui, quel en a t le mode dlaboration (autovaluation, valuation hirarchique, par les
pairs) ?

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Les comptences individuelles identifies sont-elles utilises : pour les recrutements ? pour les mobilits ?
Y a-t-il des possibilits pour les agents en poste dacqurir de nouvelles comptences pour changer
demploi ?
Sont-ils contraints de le faire si leurs comptences sont devenues obsoltes ?
Chaque agent a-t-il un plan de dveloppement personnel (parcours de carrire, formations ou mobilits
utiles etc.) ? Si oui, qui le fixe, quelle forme prend-il ?
Existe-t-il des gestionnaires de comptences ?
Existe-t-il un systme de knowledge management ?
Comment est mesure la performance de ce systme ?

Gestion des carrires


Y a-t-il possibilit de voir ses rmunrations augmenter sans changer de fonctions ? Y a-t-il cet gard des
diffrences entre niveaux de responsabilit (cadres, cadres suprieurs)
De qui dpend la progression de carrire ?
Chaque agent a-t-il la possibilit de se faire conseiller et aider dans ses choix de poste et de carrire ?
Existe-t-il des outils pour apprcier ladquation dun agent son poste ? Si lagent nest pas adquat son
poste, quelles sont les mesures possibles ? Sont-elle effectivement mises en uvre ?
Comment est mesure la performance de ce systme ?

Gestion de lencadrement suprieur


Comment sont choisis les hauts fonctionnaires ? Par qui sont-ils nomms ?
Dans quelles conditions peut-on mettre fin leurs fonctions ?
Quelle est la dure moyenne dans un poste de dirigeant ?
Existe-t-il une gestion diffrencie ? un groupe particulier ? depuis quand ? Dcrivez les diffrences de
gestion par rapport aux autres employs publics (slection, comptences, formation, carrire)
Certains emplois sont-ils rservs des dirigeants ? lesquels ?
Comment est mesure la performance de ce systme ?

Questions gnrales
Existe-t-il des conventions collectives nationales ? par ministre ? portant sur quels sujets ?
Comment est assure la mobilit des agents dun ministre lautre ? dun niveau de gouvernement un
autre ? A quel niveau est faite la publicit des postes vacants ?
Y a-t-il une politique de diversit des recrutements ou de quotas? Quels en sont les rsultats ?
Y a-t-il des rgles sur la parit hommes femmes ?
Comment envisagez-vous lquilibre vie prive, vie professionnelle ? existe-t-il des chartes ?
Comment se fait la transmission des valeurs ? Qui en est responsable ?

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Bibliographie
Rapports
OCDE, 2007, Groupe de travail sur l'emploi et la gestion publics, Revue de lOCDE sur la gestion des
ressources humaines dans les administrations publiques en Belgique, 25 juin 2007
GRH et LOLF : gestion et reconnaissance de la performance - Direction gnrale de l'administration et de
la fonction publique (DGAFP). - Paris : DGAFP, 2005. - (Collection statistiques. Ressources humaines)
http://www.fonction-publique.gouv.fr/article666.html?var_recherche=grh
OCDE, 2007, Groupe de travail sur la gestion des ressources humaines, Formules de gestion de la haute
fonction publique lie aux performances, les expriences respectives des pays de lOCDE Runion du
Groupe de travail, 12-13 avril 2007
Cot et organisation de la gestion des ressources humaines dans l'administration : rapport d'enqute et
conclusions du Comit / Comit d'enqute sur le cot et le rendement des services publics. - Paris, 2006.
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OCDE, 2004, Groupe de travail sur la gestion des ressources humaines, volution des politiques de
gestion des ressources humaines dans les pays de lOCDE, une analyse des rsultats de lenqute de
lOCDE sur la gestion stratgique des ressources humaines Runion du Groupe de travail, 7-8 octobre
2004
OCDE, 2004, Groupe de travail sur la gestion des ressources humaines, La rmunration des agents
publics lie aux performances, principales tendances dans les pays de lOCDE Runion du Groupe de
travail, 7-8 octobre 2004
Institut de l'entreprise 2002 sous la direction de Franois Kruger, La gestion des ressources humaines
publiques lheure de la performance Institut de lentreprise, Observatoire de la dpense publique ; Paris
Ministre de la fonction publique, de la rforme de ltat et de la dcentralisation 1999 -Rapport sur la
Gestion des ressources humaines dans ladministration - Serge Vallemont La documentation franaise
Ouvrages et articles
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franais, n333, p. 30-37
Guy le Boterf, 2002, Dvelopper la comptence des professionnels, ditions d'Organisation
Yves Chevalier, 2006, La gestion des ressources humaines dans le contexte de la LOLF , Les Cahiers de
la fonction publique et de l'administration, n 255, avril, p.8-12
Yves Chevalier, 2006, La rforme budgtaire et la gestion des ressources humaines : quelles
consquences pour la fonction publique ? L'Actualit juridique. Droit administratif (AJDA), n 10, 13
mars, p. 523-531
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Europen dAdministration Publique
Claude Dubar, Pierre Tripier,2003, Sociologie des professions, Armand Colin
Yves Emery, 2004, Rmunrer la performance des agents publics par des primes d'quipe : constats,
analyses et recommandations Revue internationale des sciences administratives (RISA), vol. 70, p. 167178.

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100

Robert Holcman, 2007, Secteur public, secteur priv : similarits et diffrences dans la GRH , Revue
franaise dadministration publique n 123, pp 409-422
Annie Hondeghem, Sylvia Horton, Sarah Scheepers, 2005, Modles de gestion des comptences en
Europe , Revue franaise d'administration publique, no116 2005/4
Philippe d'Iribarne, 2006, L'tranget franaise, Paris, Seuil
Gilles Jeannot, 2005, De la gestion prvisionnelle des effectifs, des emplois et des comptences (GPEEC)
aux cadres statutaires : la progressive mergence de la notion de "mtier" dans la fonction publique d'tat
franaise Revue franaise d'administration publique, n 116, p. 595-608
D. L. Kirpatrick, 1998, Evaluating training programs, the four levels , Berrett-Koehler
Chantal Labruyre, 2000, Professionnalisation : de quoi parlent les chercheurs, que cherchent les
acteurs ? Formation Emploi n 70, pages 31 - 41
Florence Osty, 2002, Le dsir de mtier, engagement, identit et reconnaissance au travail, Presses universitaires de
Rennes, Universit Rennes 2
Catherine Paradeise, Yves Lichtenberger, 2001, Comptence, comptences , Sociologie du travail,
vol.43, n 1, janv-mars, p. 33-48.
Luc Rouban, 2006, De nouvelles perspectives pour la gestion des ressources humaines dans la fonction
publique Regards sur l'actualit, n 323, aot-septembre, p. 75-84
Travail et relations sociales en entreprise : quoi de neuf ? Colloque DARES du 27 fvrier 2003 Paris
Ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarit
Pascal Ughetto, Marie-Christine Combes in M. Campinos-Dubernet, M.-C. Combes et D. Redor (sous la
dir.), 2007, Grer le travail par la comptence Les mutations des industries et des services. Toulouse :
Octars, pp. 53-58.
Pascal Ughetto, 2006, La performance publique entre lconomique et le politique : le cas des muses ,
Politiques et management publics, vol 24, n 1 mars, pp 55 78
Serge Vallemont, 2005, La gestion des ressources humaines : de lintendance au stratgique in Gestion
des ressources humaines dans les administrations publiques : dossier- Tlescope, Observatoire de
l'administration publique, vol. 12, n 2, p. 1-89
Philippe Zarifian, 2006, L'volution des modles de GRH. De la notion de qualification celle de
comptence , Cahiers franais, n 333, pp. 8-13

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101

LISTE DES ILLUSTRATIONS PAYS


En Italie, la contractualisation des fonctionnaires .....................................................................25
En Allemagne, une rforme de GRH......................................................................................... 26
Gestion par les comptences au Qubec.................................................................................... 28
Au Qubec, un Centre de services partags, des recrutements centraliss ................................ 29
Le new pay system au Danemark ........................................................................................ 29
Au Canada, plusieurs institutions nationales .........................................................................30
Aux tats Unis, lOPM.............................................................................................................. 30
La politique de diversit au Royaume Uni ................................................................................ 32
Des rformes adoptes dans la concertation en Italie et au Danemark......................................32
Subsidiarit en Australie, et en Nouvelle Zlande.....................................................................33
Subsidiarit associe la mutualisation en Italie.......................................................................33
Aux Pays Bas, politique de dcentralisation.............................................................................. 33
En Australie, dclinaison ministrielle des politiques nationales.............................................. 34
Le SELOR en Belgique ............................................................................................................. 39
Au Canada, dun modle de recrutement ax sur loffre un modle ax sur la demande.......40
Plus de qualit et defficacit en faveur de loffre demploi public en Espagne ....................... 41
Formation continue, le modle allemand................................................................................... 44
Les formations certifies en Belgique ....................................................................................... 46
Formation et vieillissement en Allemagne ................................................................................ 46
En Italie, le FORMEZ ............................................................................................................... 47
La double vocation de lcole de la Fonction Publique du Canada .......................................... 48
Lien entre comptences et formation au Ministre des Finances italien ...................................48
valuation 360 au Royaume Uni .......................................................................................... 51
En Espagne, la loi de 2007 prvoit la mise en uvre de lvaluation individuelle ................... 52
valuation et dialogue de progrs en Allemagne ......................................................................53
valuation des rsultats individuels en lien avec les priorits de lorganisation anglo-saxons.53
Lvaluation des managers au Canada ...................................................................................... 54
Les salaires par ministre aux Pays Bas .................................................................................... 55
En Espagne, la loi de 2007 prvoit la structure de rmunrations individualise ..................... 56
Objectifs individuels : la confiance au Danemark .....................................................................57
valuation des dirigeants : la grande absente en Italie .............................................................. 57
Au Royaume Uni, grer les consquences perverses de lvaluation des performances........... 58
Gestion par les comptences dans ladministration fdrale en Belgique.................................60
La gestion des comptences individuelles en Australie............................................................. 62

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102

Au Canada : gestion intgre des comptences et des comportements .....................................63


Gestion par les comptences des managers en Australie........................................................... 64
Les carrires en Allemagne .......................................................................................................66
Profils professionnels en Italie...................................................................................................66
Contrat demploi en Australie ...................................................................................................67
En Espagne, un statut de base pour lemploi public et le droit la carrera horizontal ........67
Revalorisation de poste au Canada ............................................................................................ 67
volution de la conception de la carrire en Australie .............................................................. 68
Licenciements au Royaume Uni et en Australie........................................................................68
Aux Pays bas, gestion diffrencie et comptences des dirigeants ........................................... 70
Les comptences en leadership en Allemagne .......................................................................... 70
Les comptences des leaders en Nouvelle Zlande ...................................................................71
En Belgique, le programme PuMP ...................................................................................... 71
Formation des dirigeants en Allemagne .................................................................................... 72
La gestion par mandat des cadres suprieurs en Belgique......................................................... 72
En Italie, un systme de gestion de la dirigenza mixte........................................................ 72
Aux tats-Unis, la fin du spoil system ?............................................................................. 74
En Italie, un spoil system devenu inapplicable....................................................................74
Au Royaume Uni et en Australie, le fast stream ..................................................................74
En Italie, une formation pour lthique...................................................................................... 75
Au Canada, les Valeurs et lthique, socle des Comptences cls en Leadership..................... 75
Au Canada, un tableau de bord RH intgr son environnement stratgique .......................... 78
En Californie, California State Human Resources Modernization ......................................80
Au Qubec, un tableau de bord mis en place par les acteurs..................................................... 80
Au Royaume Uni, les indicateurs dune nouvelle politique de RH : la diversit ...................... 81
Au Canada, renforcement des comptences RH et cration de parcours professionnalisant ....82
Au Royaume Uni, une utilisation matrise des indicateurs...................................................... 86
Au Royaume Uni, la GRH au cur de la stratgie....................................................................89
Au Royaume Uni, les indicateurs stratgiques de RH............................................................... 91
En Australie, le modle Builds organisational capability .................................................... 92

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Liste des entretiens


Entretiens en Australie
Services du Premier Ministre
Peter Shergold,
Directeur
Lynnelle Briggs
Public service Commissionner

Universitaires
John Halligan
Universit de Canberra
Meredith Edwards
Universit de Canberra
Entretiens en Belgique
Universitaire
Annie Hondeghem
Public Management Institute
Universit catholique de Louvain
CGSP AMIO (syndicat)
Roland Vansaingele
Secrtaire gnral
Michle Belot,
Dlgue permanente

SPF P&O
Vincent Triest
Conseiller gnral, services du prsident
Philippe Vermeulen
Chef de service de HR top management
Isabelle Verschuren
Conseiller
Direction Dveloppement de lorganisation
Etienne Orianne
Directeur Gnral, Responsable des plans de personnel

103

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104

Entretiens au Canada
Mission conomique
Virginie Desgrouas
Rseau gestion publique de la Mission conomique lambassade de France au Canada Ottawa
Consulat gnral de France Qubec
Patrice Leroy
Attach de coopration, service de coopration et daction culturelle, ministre des Affaires trangres et
europennes

Administration fdrale
Agence de la fonction publique du Canada
Denise Amyot
Vice-prsidente, Rseau du Leadership et gestion des talents
Sonia Ct
Gestionnaire, Conseil des RH, reprsentant le secrtariat permanent du Forum des Directeurs des
ressources humaines de ladministration fdrale du Canada
Anne Ladouceur
Gestionnaire, Dveloppement des capacits en matire de RH, secrtariat des Ressources humaines
Rachel Messier
Adjointe du prsident de lagence, en charge de la communication
Vello E. Mijal,
Directeur gnral, bureau des Valeurs et de lthique
Jacqueline Millner
Agent de projet, direction de la Politique stratgique, planification et recherche
Tatyana Teplova
Analyste, direction de la Politique stratgique, planification et recherche

Commission de la Fonction publique


Joanne Lalonde
Directrice gnrale rgionale, capitale nationale et rgion Est de lOntario
Responsable de la gestion du site du recrutement : www.emplois.gc.ca
cole de la fonction publique
Sandra Webber
directrice de portefeuille, Relations avec la clientle ministrielle
6

Alliance de la fonction publique du Canada (organisation syndicale reprsentative)


Michael P. MacDonald
officier, bureau de Direction

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Administration publique du Qubec


Secrtariat du Conseil du Trsor
lisabeth Allard
Directrice, direction des Politiques de main duvre (4 prsentations : cadre lgal et organisationnel,
renouvellement de la fonction publique, mobilit et diversit, gestion de la performance)
Anne Gosselin
Directrice, direction de la classification, secteur fonction publique (prsentation de la Politique de
rmunration)
Cynthia Jean
Conseillre en affaires internationales
Jocelyne Tremblay,
Directrice, direction du Dveloppement de la main duvre (organisation des deux journes et prsentation
de la dmarche de gestion par les comptences)

Centre de Services partags du Qubec


Nicolas Verilli
directeur gnral, direction des Solutions daffaires en ressources humaines

cole nationale de lAdministration publique (ENAP)


Louis Ct
Professeur et directeur de lObservatoire de ladministration publique
Guy Morneau,
Administrateur, intervenant lENAP en tant que praticien dans les formations destines aux cadres, ancien
directeur gnral de la Rgie des rentes (pensions, prestations sociales du Qubec)

Forum des directrices et directeurs des ressources humaines de la fonction publique


(organisme consultatif)
Jean-Pierre Brub,
Directeur excutif, FDRH
Guy Mercier,
Directeur des Ressources humaines, ministre des Transports du Qubec

Entretiens au Danemark
CBS (Copenhagen Business School)
Department of Management, Politics and Philosophy.
Niels kerstrm Andersen

Kbenhavns Kommune (Commune de Copenhague)

du Qubec

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konomiforvaltning Centre des Ressources Humaines


Jan Tnners
Chef de service questions juridiques/conventions collectives
Anne-Grete Veraa
Consultante en chef droit du travail/conventions collectives
Ene Levin
Consultant Projets de dveloppement en RH
Lea Bryld
Chef de service Dveloppement des ressources humaines
www.kk.dk et www.lederporten.dk

Mission conomique
Bruno Caron
Chef de la Mission conomique
Bernard Dufresne
Adjoint au chef de la Mission conomique
Philippe Martinez
Charg dtudes conomiques et Financires
www.missioneco.org/danemark

Personalestyrelsen (State Employers Authority)


Ministre des Finances
Tove Ahrensbach
Consultant Personnel and Management Policy
Rikke Nyegaard Olesen
Adjointe
www.perst.dk

OAO (Offentligt Ansattes Organisationer, organisation syndicale).


Jens Henning Ravnsmed
Responsable de lAdministration spcialiste des ressources humaines.
Hanne Johannesen
Consultante Union Europenne.
www.oao.dk

Entretiens en Espagne
Mission conomique
Grard Arfinengo

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Responsable de la Mission conomique lambassade de France en Espagne.


milie Jouve
Rseau gestion publique de la Mission conomique

Ministre des Administrations publiques (MAP)


Julia Marchena Navarro
Directrice de la division Consultation, conseil et assistance aux Ressources humaines, direction gnrale de
la Fonction publique (MAP), membre de la Commission des experts et rdactrice du projet de loi sur le
Statut de base de lemploi public
Yolanda Martinez Sevilla
Conseiller et porte-parole du Secrtaire gnral (MAP), prsentation du Plan de conciliation vie
professionnelle/vie personnelle et ses implications dans la fonction publique avec intgration des lments
sur le temps de travail et les droits congs supplmentaires dans la Loi sur le statut de base de lemploi
public

Communaut autonome de Madrid


Vicente Rodriguez Herrero
Sous-directeur gnral de lInspection des services et des actions juridiques, direction gnrale de la
fonction publique

Rafael Lopez Garcia


Sous-directeur gnral de la Qualit des services, direction gnrale de la Qualit de service de lattention
porte aux citoyens

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Entretiens en Italie
Mission conomique
Anne Daunois-Giudicelli
Rseau gestion publique de la Mission conomique lambassade de France Rome

FORMEZ (Centre de Formation et de slection)


Rosario Maorano
Responsable du secteur slection et formation pour lemploi public

SSPA (cole suprieure de la fonction publique)


Valeria Termini
Directrice
Massimo de Cristofaro
Responsable du secteur innovation
Raffaella Silvestri
Responsable de la formation initiale

Commune de Rome
Pietro Barrera,
Directeur de la politique des ressources humaines

Dpartement de la Fonction publique, prsidence du Conseil des Ministres


Francesco Verbaro
Directeur du personnel des administrations publiques

CNEL (Conseil conomique et social)


Manin Carraba
Directeur du Centre Europe Recherche

Syndicat CGIL
Michel Gentile
Coordinateur du dpartement secteur public

ARAN (Agence pour la reprsentation des administrations publiques dans les ngociations)
Paolo Matteini,
Dirigeant du bureau juridique et de lanalyse des conventions collectives
Rosario Soloperto

108

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109

Ministre de lconomie et des finances


Leonora Baffi
Directrice du personnel
Direction du Trsor
Silvana Ceravolo
Ivana Guerrera
Daniella Dellostritto
Paola Centra
Antonino Lagana
Michele Petrocelli
Angelo Cagnazzo
Alfredo Dicaprio
Franko Thani
Giuseppe Cerasoli

Sabino Cassese
Membre du Conseil constitutionnel, ancien ministre de la fonction publique

Universit de Rome
Gianfranco dAlessio
Professeur

Entretiens en Nouvelle-Zlande
SSC
Mark Prebble
State services commissioner
People capability branch
P.Brown
Performance management branch:
J. Norton

Universitaire
Jonathan Boston
Entretiens aux Pays Bas
Jos de Jonge
Agence EIM, agence de recherches sur la vie conomique, pour les entreprises et les pouvoirs publics
Zoetermeer.

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110

Sylvia Bronmans
Directrice de P-Direkt

Marita Keurentjes
Coen Schreiner
Collaborateurs au Ministre des Affaires Intrieures et des Relations avec le Royaume, agence P-Direkt,
agence publique prestataire de service public La Haye.

Wilco Brienkman
IWW, organisation patronale de lIPO (Interprovinciaal Overleg) La Haye

George Evers
AENO Fonds, Fondation pour le march du travail et fonds de formation pour les municipalits

Peter Parre
Universit Erasmus de Rotterdam et du Ministre des Affaires Intrieures et des Relations avec le
Royaume

Inge Cotte
Senior manager RH du Ministre des Affaires sociales et de lemploi
Johan Maas
Directeur du service Human relations management du Ministre

Peter van der Gaast


Directeur du service International civil service affairs du ministre des Affaires Intrieures et des
Relations avec le Royaume

Frans van Dongen


Service Information, Directeur du service Knowledge Infrastructure du mme ministre.

Mme van der Burg


Dpute (VVD)
M. Van der Berghe
Syndicat CMHF (Centrale des fonctionnaires cadres)

Entretiens au Royaume Uni


Cabinet Office
Peter Thomas

Dpartement Recherche, tudes, Veille - IGPDE

Chef des capability reviews, Cabinet Office


Sarah Cox
Change Team
Helen Dudley
Resource Management team

Universitaires
Sue Richards
Chef de lquipe dvaluation des capability reviews

Christopher Pollitt
Universit de Leuwen

Colin Talbot
Universit de Nottingham

Christopher Hood
Oxford

111

4meCOUV_FR_HD.pdf

12/12/08

11:16:35

CM

MJ

Fonction publique : faits et chiffres


La collection Faits et chiffres , vritable rfrence
danalyses sur la fonction publique, correspond au
volume I du Rapport annuel sur ltat de la fonction publique ,
dont sont extraits des chiffres-clefs . Ce bilan permet de
comprendre les volutions de lemploi dans la fonction publique
anne aprs anne et constitue ce titre un document
indispensable pour les dcideurs, les parlementaires, les
responsables syndicaux, les gestionnaires mais aussi pour
tous ceux qui sintressent la fonction publique.

Politiques demploi public


Ce rapport constitue le volume II du Rapport
annuel sur ltat de la fonction publique .
Il traite de tous les thmes rattachs la gestion prvisionnelle
des ressources humaines, pour les trois fonctions publiques,
avec leurs points communs et leurs spcificits. Il prsente en
particulier les projets en cours, de la gestion des connaissances
celle des comptences.

Ressources humaines
Cette collection rassemble des informations et des
documents (guides, tudes, brochures, fiches...)
concernant le recrutement, la carrire, la formation, la rmunration,
et au sens large tous les aspects de la gestion des agents de la
fonction publique. Elle se veut volontairement pdagogique,
quil sagisse dclairer le grand public ou de fournir aux
gestionnaires les outils dont ils ont besoin au quotidien.
www.fonction-publique.gouv.fr

Etudes et perspectives
Cette collection prsente les tudes et
rapports conduits par la DGAFP pour tracer
les volutions de la fonction publique dans tous ses
aspects (dmographie, mtiers, dialogue de gestion,
systmes dinformation, impact du droit europen).

Statistiques
La collection Statistiques est dcline en
deux publications distinctes. Points Stat ,
outil apprci des dcideurs et des gestionnaires,
dgage les ides forces en quelques pages. RsulStats
prsente, pour qui recherche une information plus
dtaille, les tudes compltes. Elle convient
particulirement aux chercheurs et aux statisticiens.

Point Ph re
Cette collection apporte un clairage approfondi
sur un thme ou un chantier, chiffres et
rfrences lappui.

Intr doc
Cette collection, usage interne, runit tous
les documents de travail de la DGAFP utiliss
dans le cadre de runions interservices, sminaires,
journes dtude

DGAFP - Dcembre 2008

de la DGAFP

CMJ

collections

CJ