PROGRAMA BARRIO SEGURO

Alejandra Lunecke R.
Coordinadora Programa Seguridad Urbana
Universidad Jesuita Alberto Hurtado

I. Anlisis Descriptivo
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1. Descripcin del Problema de abordaje

Durante los ltimos aos, es posible constatar en la realidad nacional
un cambio cualitativo y significativo en la consolidacin del mercado
de la droga en el pas. En este sentido es posible observar:
-

Un proceso de consolidacin de las redes de trfico de drogas en

las ciudades, especialmente en Santiago ubicados especialmente
en barrios mas pobres.

Mayor nivel de organizacin de los grupos, con caractersticas de

funcionamiento jerrquico y con mayores niveles de sofisticacin
en su accionar: por ejemplo uso extensivo de armas de fuego.

Una reestructuracin de los canales de distribucin de las drogas y

la modificacin de las estructuras del mercado interno. Se constata
la sustitucin expansiva de la marihuana por la pasta base, cuyos
efectos tanto a nivel individual y social son ms nocivos y
perversos.

Es posible observar la reconversin de los grupos armados de

antao en grupos ligados a este mercado cuya principal
caracterstica es el porte de armas.

Junto a ello, en Chile, especialmente en las grandes urbes, existe un

importante nmero de barrios caracterizados por una situacin de
alta vulnerabilidad y de estigmatizacin social que hoy enfrentan los
efectos negativos del accionar de estas redes en sus territorios. Esta
violencia
es de carcter endgena, ligada al narcotrfico y el
consumo de dogas y alcohol, con fuerte presencia de armas y
balaceras, que controla los espacios pblicos. Ella genera a su vez
altos grados de temor en la comunidad, lo que deteriora la vida
comunitaria, modifica comportamientos e itinerarios en las
poblaciones, y genera gran preocupacin por la seguridad de los
hijos.
A nivel individual, el efecto ms evidente que causa la violencia
organizada y la delincuencia es el alto temor que manifiestan los
vecinos. A su vez, la consecuencia a nivel social es la atomizacin
social de los vecinos reflejada en la dbil participacin social y el
abandono de los espacios pblicos. Asimismo, esta fragmentacin ha
elevado la desconfianza entre los vecinos y ha producido el
debilitamiento de los vnculos comunitarios. Las solidaridades
internas que en el pasado dotaban de algn grado de seguridad
se han visto destruidas, limitando y casi anulando los tipos de
respuestas con que los vecinos hacan frente a los problemas
estructurales de los sectores vulnerables.

2. Presentacin del Programa

El programa Barrio Seguro, es uno de los componentes principales del
Programa Chile + Seguro, que se implementa en Chile con el apoyo
del Banco Interamericano de Desarrollo.
El programa Barrio Seguro (PBS), es un programa de Intervencin del
Ministerio de Interior de Chile que se desarrolla oficialmente a partir
de enero del 2002 en barrios que han sido definidos como crticos en
materia de delincuencia, temor y violencia producto del accionar de
grupos y redes ligados al trfico de drogas.
2.1. Objetivo
El principal objetivo del PBS es contribuir a disminuir la violencia y el
temor en 12 barrios caracterizados por la accin y control de grupos
de narcotraficantes y crimen organizado que vulneran la seguridad y
convivencia de esas comunidades.
2.2. Enfoque de trabajo y Estrategia de Intervencin
La estrategia de intervencin se centra en el trabajo focalizado sobre
territorios determinados- Se reconoce al Barrio como un territorio con
lmites geogrficos y sociales conocidos y claros y como una identidad
colectiva que comparte caractersticas histricas, sociales, culturales
y polticas.
El enfoque de abordaje busca ser integral complementando
estrategias de intervencin policial y social y se centra en combinar
acciones orientadas a potenciar los factores de proteccin existentes
en los barrios y al mismo tiempo debilitar e interrumpir los factores de
riesgo asociados al desarrollo de organizaciones y asociaciones ilcitas
ligadas al trfico de drogas. Los principales ejes rectores de la
intervencin son a coordinacin pblica y privada en el territorio y la
participacin social (comunitaria e institucional).
La estrategia se sustenta en tres mbitos de intervencin:
mbito policial, que involucra acciones de inteligencia dirigidas a
desarticular y desbaratar redes de micro y narcotrfico y acciones de
vigilancia policial mas efectivas.
mbito social, que involucra la reconstruccin del tejido social
poblacional y la implementacin de acciones de prevencin primaria,
secundaria y terciaria con grupos de riesgo.
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mbito judicial, que involucra acciones de persecucin penal a

organizaciones delictuales.
Estos tres mbitos de accin son abordados a travs de cuatro lneas
de accin:
2.3. Lneas de Accin
Lnea de Accin 1: Movilizacin Comunitaria
A travs de esta lnea de accin se busca fortalecer los factores
preventivos t protectores de los individuos y de la comunidad frente a
la violencia y temor que caracteriza al barrio.
Esta lnea involucra actividades orientadas a configurar un Sistema de
liderazgo legitimado para enfrentar pro activamente los problemas
del Barrio; generar y fortalecer las condiciones fsicas y comunitarias
que den seguridad de los habitantes y fortalecer la Coordinacin y
colaboracin entre la comunidad y las instituciones sociales para un
trabajo de redes efectivo.
Ello se desarrolla a travs de:
Un programa de formacin y capacitacin de lderes
Desarrollo de proyectos comunitarios: situacionales, de infra
estructura y fortalecimiento comunitario; la configuracin de una
mesa barrial activa.
Lnea de accin 2: Prevencin social para grupos en riesgo:
Esta lnea busca contrarrestar la incorporacin de nios, adolescentes
y jvenes a las redes y actividades delictuales asociadas al
narcotrfico, a travs de acciones diferenciadas segn los grados de
riesgo. El abordaje busca un trabajo integral que incorpore a
instituciones locales, familias y servicios sociales y comunitarios.
Se contempla las siguientes acciones: i) Identificacin de
beneficiarios: se entender por beneficiarios nios y nias, para los
cuales se ofrecer una oferta diferenciada; ii) Identificacin la oferta
pblica y privada que entreguen servicios orientados a potenciar el
proceso de insercin social; iii) elaboracin y ejecucin de planes
individuales. Profesionales especializados acordarn conjuntamente
con la poblacin beneficiada y su familia, un plan de trabajo que les
permita insertarse socialmente y con ello potenciar su crecimiento e
identidad. Estos planes tendrn dos tipos de estrategia: a) derivacin
asistida, y b) programas especializados que ejecutarn los
profesionales en el barrio. Las lneas temticas de estos programas
estn orientadas a ocupacin del tiempo libre, apoyo escolar, apoyo
psicosocial, talleres motivacionales, entre otros.

Ambas estrategias suponen un acompaamiento permanente durante

todo el proceso de implementacin del plan; y el seguimiento y
sistematizacin de la intervencin.
Lnea de Accin 3: Reinsercin Social
Esta lnea de trabajo tiene como propsito reinsertar socialmente a
hombres y mujeres infractores de ley con condena cumplida a travs
de un plan personalizado que ofrezca alternativas de desarrollo
personal, familiar y laboral para sustraerlas definitivamente de los
crculos de influencia del narcotrfico.
Ello a travs de acciones orientadas a:
Apoyo sicosocial: desarrollo de habilidades y vnculos para la
reinsercin
Habilitacin ciudadana: trmites y documentos para reestablecer
derechos y deberes de los individuos
Empleabilidad e Ingresos, a travs de la capacitacin tcnica,
competencias de empleabilidad y apoyo al trabajo independientesPara esto se contempla el sustentar apoyo permanente de un equipo
profesional y recursos financieros, para becas, trmites y preparacin
para el trabajo. Por su alta complejidad se contempla trabajar con 15
individuos por barrio.
Lnea de accin 4: Acceso a la Justicia y Coordinacin Jurdico
Policial
El objetivo de esta lnea de accin busca erradicar la criminalidad en
las reas intervenidas y as generar una accin social protegida. Ello
a travs de mecanismos de coordinacin efectiva que procuren la
plena vigencia de los derechos de quienes habitan en estas
localidades, disminuyendo la situacin de indefensin jurdica que
sufren frente a la accin de mafias organizadas. Lo anterior se
materializa en el ejercicio de la accin pblica por parte del Ministerio
Pblico y Ministerio del Interior, a travs de la presentacin de una
querella, la que busca el procesamiento judicial de los responsables y
su posterior condena por delitos de victimas indeterminadas (de
drogas y armas)
As tambin, tiene por objetivo, brindar un apoyo integral a las
victimas de la accin de los grupos descritos, a travs de la solicitud
de medidas de proteccin decretadas por los tribunales.
Las acciones contempladas para el logro de estos objetivos son la
coordinacin multiagencial, donde los principales actores son las
policas; el Ministerio Pblico y el Ministerio del Interior. Estas
acciones son:
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1.- Levantamiento de Informacin de Barrios Crticos

Diagnstico eficaz del barrio que cubra aspectos delictuales, socio
demogrficos geogrficos, institucionales y sociales para determinar
el grado de impacto social la intervencin a ejecutar. Este
levantamiento de informacin permite determinar la incorporacin del
barrio al Programa.
2. Coordinacin jurdico Policial-previa intervencin social
Se constituye una mesa de trabajo con las policas y Ministerio
Pblico y Ministerio de Interior (equipo jurdico) de anlisis de
informacin delictual georeferenciada y la percepcin social para
coordinar el trabajo de inteligencia policial y dar forma a las
acciones legales. Esto define la entrada en el barrio.
3. Coordinacin Judicial
La mesa de trabajo entre el Ministerio Pblico , Ministerio de Interior y
las policas se constituye de manera permanente al porceso de
intervencin, con el objeto de monitorear el actual delictual; ejecutar
acciones penales respecto de delitos perseguidos y persecucin penal
de delitos de victimas indeterminadas (drogas y armas).
4. Coordinacin judicial de delitos de mayor connotacin social
Se constituye una mesa de trabajo entre el Ministerio de Interior ,
Ministerio publico y las policas para trabajar en reas de prevencin
policial orientadas al:
- Anlisis de los territorios con alto grado de criminalidad
- Coordinacin de acciones preventivas de carcter policial
- Coordinacin para persecucin de delitos con victimas
determinadas-

3. Ciclo Metodolgico Intervencin

1 ETAPA

Intervencin Policial
(Inteligencia,
detenciones)

Inicial y permanente

2 ETAPA

Intervencin Social
Desarrollo de Lneas
de Accin

Paralelas

3 ETAPA

Evaluacin
Modelizacin

Egreso

Seal de
preocupacin del
Estado. Generacin
de confianza.
Movilizacin social (20
meses)
Prevencin grupos de
riesgo (16 meses)
Reinsercin de
personas en conflicto
con la justicia (16
meses)

Desarrollo
Seguimiento y
ajustes
Evaluacin.
Sistematizacin y
Modelizacin de la
intervencin

II. Anlisis evaluativo

1. Proceso de Implementacin: lecciones y redefiniciones
La implementacin del programa da cuenta de un proceso de
aprendizaje institucional, que enfrentado a una problemtica nueva,
se ha reformulado a lo largo de su desarrollo. Este programa nace de
manera reactiva a un problemtica especfica y es a partir de su
tercer ao de implementacin que se redefinen y redisean su
enfoque y estrategias.
En este proceso es posible identificar factores que han permitido los
avances de este programa y que sin duda, han actuado como
facilitadores del proceso de implementacin. A nivel poltico
institucional ha ayudado favorablemente el liderazgo personal del
Subsecretario del Interior y el apoyo poltico transversal que ha tenido
y a nivel socio comunitario, la existencia de un soporte comunitario
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en cada barrio, que esta dispuesto a trabajar por su seguridad y a

erradicar a las bandas de narcotrfico de su entorno.
El desarrollo del programa permite evidenciar tres etapas en su
proceso de implementacin:
1 Etapa: Pilotaje 2001-2003
Esta etapa involucr la intervencin en cuatro poblaciones en el rea
metropolitana. Durante los dos primeros aos de implementacin- la
intervencin del PBS se caracteriz por ser una estrategia de carcter
reactivo a la magnitud de la problemtica que enfrentaban
determinados barrios, especialmente el Barrio La legua Emergencia,
en materia de violencia organizada.
El nfasis del PBS se centr en la inteligencia policial previa a la
intervencin y en la fuerte ocupacin y vigilancia policial en los
territorios en materia de control y la ocupacin de los espacios
pblicos por parte de la comunidad. La estrategia que predomin, se
caracteriz por ser muy flexible a las demandas de la comunidad y
realizar acciones movilizadoras y de ocupacin del espacio pblico. El
gobierno buscaba en dichos lugares mostrarle a la comunidad que el
Estado haba vuelto y junto con ello, darle una seal a las bandas
organizadas de trfico de drogas, que se iba a luchar contra ellas.
A fines del 2003, el equipo del programa y las evaluaciones del
proceso de intervencin mostraron las serias debilidades y vacos que
el Programa tena en trminos no solo de resultados (no se haba
logrado completamente disminuir la violencia armada en los espacios
pblicos y las bandas mostraron su capacidades de rearticularse y de
desplazarse), sino tambin de dar mayor focalizacin y
sustentabilidad a las acciones emprendidas.
2 Etapa. Rediseo, 2004.
Durante esta etapa se produce un rediseo de la estrategia a la luz de
lecciones aprendidas durante los dos primeros aos de intervencin.
Entre ellas se constata:
- La deficiente capacidad estratgica de las policas para asumir este
tipo de problemticas y baja capacidad de innovacin. En este sentido
se evidencia la necesidad de establecer un mejor grado de
coordinacin con otras agencias pblicas para maximizar esfuerzos y
recursos y lograr mayores niveles de efectividad. El principal cambio
en la estrategia, es que se da mayor relevancia al trabajo de control
policial en las poblaciones y se comienzan a desarrollar acciones de
coordinacin ms efectivas entre las policas, el ministerio del interior
y otros actores institucionales. Se disea todo el trabajo a realizar con
el Ministerio Pblico, previendo la entrada en vigencia de la Reforma
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Procesal Penal en Santiago. Se constituyen las mesas de trabajo de

manera permanente.
- A partir del ao 2004 se integra un componente jurdico a la
estrategia de prevencin social y control. Ello porque, la falta de
diligencia judicial entorpeci en un primer momento el impacto que el
programa poda alcanzar en la comunidad. Al respecto, algunos
lderes de bandas fueron detenidos y salan en libertad, causando
temor y desconfianza en la poblacin. Hoy eso se ha resuelto, existen
ms de 200 detenidos y en proceso de sancin penal.
- Se observaron importantes vacos en materia de prevencin. La
evaluacin interna permiti relevar que el PBS se haba centrado
durante dos aos, en acciones de prevencin general y muchas
veces, de carcter muy indirecto en materia de impacto sobre la
problemtica. Ello permiti definir la necesidad de implementar un
trabajo orientado a grupos de riesgo (prevencin secundaria) y a
grupos ya involucrados en la dinmica delincuencial (prevencin
terciaria). As, se disearon los componentes 2 y 3 de la lnea de
movilizacin comunitaria.
- Se inicia una redefinicin de los criterios de seleccin de los barrios,
dado que los indicadores utilizados no dan cuenta de la movilidad de
las redes de trfico de drogas en el territorio. Este cambio es el mas
reciente y se esta comenzando a institucionalizar.
- Respecto a la estrategia de intervencin, se incorporan nuevos
criterios de focalizacin y flexibilizacin del abordaje. Se reconoce la
necesidad de intervenir los barrios de acuerdo a sus caractersticas
particulares y al dinamismo del entorno. Ello significa adecuar en lo
posible los tiempos del ciclo metodolgico de intervencin y respetar
las particularidades locales.
En esta etapa se interviene un tercer barrio: Poblacin Jos Mara
Caro.
3 Etapa, Ampliacin y consolidacin del Programa 2005- 2007
A partir del ao 2005, se da inicio a un trabajo en coordinacin con
ms actores institucionales y se comienza a implementar un modo
ms estructurado de trabajo en los barrios. Se intervienen tres nuevos
barrios durante el primer semestre y se intervendrn cuatro mas
durante el segundo semestre de 2005. Se espera sistematizar,
modelar definitivamente y evaluar el PBS. A partir de este ao se
comienza tambin a seleccionar a los barrios con criterios diferentes a
los utilizados en casos anteriores-

2. Logros y avances
En trminos generales se pueden establecer logros y avances en tres
mbitos.
Enfoque de Trabajo
Es posible establecer como un acierto el abordaje integral que
propone el Programa, que comprende el problema como
multidimensional y busca dar una respuesta especfica a cada
dimensin que lo estructura. En este sentido, diagnsticos realizados
en distintos barrios evidencian que la violencia ligada al trfico de
drogas y el impacto que ella genera a nivel micro social, responde a
diversos factores de carcter social, econmico, poltico y cultural.
Ello implica que slo el abordaje policial no es suficiente cuando el
objetivo es el desbaratamiento de bandas de trafico de drogas y la
reduccin de la violencia en estos barrios y que es necesario el
trabajo multi agencial que involucre a diversos servicios y actores en
las respuestas.
Tambin es un acierto el enfoque participativo que promueve el
Programa, en tanto empoderador de la comunidad al entregar a las
propias organizaciones validadas y el desarrollar acciones orientadas
a su fortalecimiento, su regeneracin y renovacin de liderazgos. En
este sentido,
estudios en estos barrios muestra que la
descomposicin social, la desarticulacin y los altos grados de
desconfianza interpersonal son uno de los principales efectos de este
tipo de violencia. Por ello, condicin de xito para cualquier tipo de
estas intervenciones, es la rearticulacin de la vida colectiva y la
formacin de nuevas organizaciones y redes, que permitan a los
vecinos sentirse participes de la construccin de su propia seguridad.
Con ello se asegura la disminucin de los altos niveles de temor
existentes.
Asimismo, en la medida que las propuestas se generan desde la
comunidad, se fomenta una apropiacin de los proyectos y los bienes
y servicios que stos generan. Al otorgar responsabilidad y confianza
a las organizaciones se potencia su autonoma y se les reconoce
como sujetos ms que como objetos de la intervencin
Gestin
En materia de gestin es posible evidenciar Aciertos y desaciertos,
pero en general los aprendizajes del proceso de implementacin han
sido una oportunidad para el rediseo del programa. Hoy han sido
incorporadas al modo de intervencin y a las estrategias algunas de
estas lecciones. Como ha sido sealado, las principales son:

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Mejor coordinacin y diseo de estrategias policiales, en

materia de control como de prevencin (vigilancia).

Incorporacin componente jurdico de la intervencin

(persecucin penal de las bandas) con la coordinacin efectiva
con el Ministerio Pblico.

Mayor focalizacin de las estrategias de prevencin social y

definiciones ms claras de la participacin de la comunidad.

Redefinicin del proceso de seleccin de los barrios, an cuando

esto an no esta claramente estructurado.

Se amplia el equipo de trabajo a nivel central, para producir

mejores coordinaciones en terreno y se refuerza especialmente
el trabajo de coordinacin jurdico- policial.

Resultados
El Programa nunca ha sido evaluado de manera integral. La nica
evaluacin existente se realiz el ao 2003, en dos barrios e
involucr solamente la evaluacin de la lnea de movilizacin
comunitaria.
Pese a ello se observan resultados objetivos en materia de
desbaratamiento de las bandas (200 detenidos y procesados) y la
disminucin de la violencia expresa en las calles y espacios pblicos
de la mayor parte de los barrios intervenidos.
Las actividades ligadas a la lnea social, por su parte, se evalan
como positivas en tanto: han implicado mejoras concretas y visibles
en infraestructura comunitaria y educacional, problemas que eran
crticos en estas dos poblaciones. Estos son el tipo de proyectos ms
valorados por la poblacin en trminos de apuntar a resolver aspectos
y problemas estructurales de la comunidad. Vinculan a la comunidad,
tanto al momento de formular los proyectos como de administrarlos,
generando una dinmica comunitaria que se posiciona como
referente alternativo y opuesto a las redes de los narcos.

3. Desafos Pendientes
Ms all de los logros y avances obtenidos, tanto una mirada interna
del programa (sus gestores) como un anlisis externo a l, permiten
evidenciar debilidades del programa en materia de enfoque y modo
de intervencin. Ello a la luz de la naturaleza del problema que el PBS
aborda.
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Centralismo y sectorialidad de la intervencin

En materia de enfoque, es posible establecer que a pesar de la
integralidad y multidimensionalidad que involucra el abordaje del
programa y al carcter participativo que promueve, el sesgo
centralista y aislado del accionar ha generado el rechazo al programa
por parte de otros actores institucionales, como por ejemplo, los
gobiernos locales y otros servicios pblicos. En este sentido, contina
constituyendo un gran desafo el poder involucrar a los Municipios de
manera adecuada y proactiva en estas intervenciones.
Asimismo, otros actores sociales significativos estn ausentes de la
intervencin. No se ha logrado actuar coordinadamente con servicios
sociales como deportes, juventud, mujer, empleo, etc. Al respecto los
avances en materia de intersectorialidad e integralidad se han
logrado en materia de control pero no en materia de prevencin
social.
Falta de Sustentabilidad y mirada de corto plazo
La falta de vinculacin con el Municipio y la falta de involucramiento
de ste en los procesos derivados de estas intervenciones y de otros
sectores, ponen en duda la capacidad de sustento de este tipo de
estrategias. El PBS depende 100% del aporte del gobierno nacional y
no ha generado coproduccin efectiva con otras agencias del Estado
ni a nivel local. Sin duda, esto es un grave obstaculizador en materia
de resultados, por cuanto la naturaleza del problema implica una
mirada de corto, mediano y largo plazo.
A esto se suma el hasta ahora carcter asistencial de la intervencin,
que si bien promueve y busca fortalecer a las organizaciones sociales,
lo hace en el marco de participacin clientelar que manejan servicios
sociales en general. Ello crea dependencia del Estado y se genera
poco empoderamiento real de la comunidad. Esto se agudiza si se
considera que muchas de estas comunidades viven situaciones de
vulnerabilidad extrema, y conviven con culturas, subculturas del
narco y de violencia que en muchos casos estn muy arraigadas en
los vecinos de estos barrios.
Falta de enfoque supra barrial
Si bien el PBS focaliza al barrio como unidad de intervencin y ello
ayuda a generar un enfoque ms integral, el abordaje no busca
indagar y abordar las relaciones y vnculos que esta unidad territorial
establece con otras a nivel comunal o supra comunal. Esto implica
que las intervenciones realizadas en determinados barrios slo han
desplazado la delincuencia y a los grupos ligados a las drogas a
sectores y barrios aledaos de la misma comuna o de comunas
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vecinas- En este sentido, esta focalizacin aislada no permite prever

estrategias de desplazamiento del delito, que en esta materia es muy
rpida y efectiva. Esto a su vez genera mayor rechazo por las
autoridades locales, quienes han rechazado al programa en algunas
ocasiones.

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