Académique Documents
Professionnel Documents
Culture Documents
CUADERNO LEGAL
Esta publicacin est impreso en papel reciclado (Post Consumer Waste - PCW):
Cubierta en papel Shiro Alga, fabricado en base a algas excedentes recolectadas en
salvaguarda y proteccin del medio ambiente, y fibras postconsumo. Pginas interiores
en papel Mohawk Loop, papel hecho con fibra libre de cloro (Process chlorine free - PCF).
Estos papeles cuentan con certificacin FSC, Green Seal, que promueve el manejo
medioambiental apropiado con responsabilidad social y econmicamente viable de los
recursos forestales del mundo. Adems, es fabricado con energa elica no contaminante.
Green-e verifica las compras de Certificados de Energa Renovable (RECs) hechas por
Mohawk y certifica que estos cumplan estrictos estndares medioambientales y de
proteccin al consumidor.
Fuente: www.mohawkconnects.com/company/environment
www.favini.com (Shiro Alga)
La presente publicacin se realiz como parte del trabajo del consorcio Loreto y Manu-Tambopata, conformado por
Wildlife Conservation Society (WCS), la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) y el Fondo de las Amricas
(FONDAM), en el marco de la Iniciativa para la Conservacin en la Amazona Andina (ICAA), de la Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).
Las opiniones expresadas en la publicacin son propias de los autores y no reflejan necesariamente la opinin de
Gordon and Betty Moore Foundation, Wildlife Conservation Society (WCS), Fondo de las Amricas (FONDAM), la
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) ni del Gobierno de los Estados Unidos.
CONTENIDO
Siglas y acrnimos
1.
Antecedentes
2.
3.
4.
8
14
16
17
4.1
Sector minera
4.1.1 Transparencia de la informacin
4.1.2 Evaluacin de los ITS
4.1.3 Lnea base ambiental
4.1.4 La participacin ciudadana
17
17
18
20
21
23
23
24
24
25
27
28
Conclusiones
29
30
5.
Grficos:
Grfico N 1: Base legal que sustenta la evaluacin del ITS - Sector minera
Grfico N 2: Resultados de evaluacin de los ITS - Sector minera
Grfico N 3: Participacin ciudadana en el proceso de evaluacin de los ITS - Sector
minera
Grfico N 4: Base legal utilizada para la evaluacin de los ITS - Sector hidrocarburos
Grfico N 5: Cantidad de ITS adicionales presentados por proyectos - Sector
hidrocarburos
Grfico N 6: Cumplimiento de plazos en la evaluacin de los ITS - Sector hidrocarburos
Grfico N 7: Participacin ciudadana en el proceso de evaluacin de los ITS - Sector
hidrocarburos
13
18
22
25
26
27
28
SIGLAS Y ACRNIMOS
ANA
ANP
DIA
DGAAE
DGAAM
EIA
EIA-d
EIA-sd
IGA
ITS
LPAG
MINEM
PAA
PAC
PAMA
PMA
RPAAH
RPAAM
SEAL
SEIA
SENACE
SERNANP
SIA
SINEFA
1. ANTECEDENTES
En el contexto de aceleracin y promocin de la inversin privada a travs de la tcnica de la simplificacin administrativa, el 16 de mayo del 2013, se public en el diario oficial El Peruano el Decreto Supremo
N 054-2013-PCM (en adelante, D.S. N 054-2013-PCM), mediante el cual se aprobaron disposiciones especiales para los procedimientos administrativos de autorizaciones y/o certificaciones para los proyectos
de inversin en el territorio nacional. Con estas disposiciones se buscaba destrabar los trmites administrativos para el fomento de la inversin privada en el pas.
Entre otras disposiciones, este reglamento regul lo siguiente en el Artculo 4:
En los casos en que sea necesario modificar componentes auxiliares o hacer ampliaciones en proyectos de
inversin con certificacin ambiental aprobada que tienen impacto ambiental no significativo o se pretendan
hacer mejoras tecnolgicas en las operaciones, no se requerir un procedimiento de modificacin del instrumento de gestin ambiental.
El titular del Proyecto est obligado a hacer un informe tcnico sustentando estar en dichos supuestos ante la
autoridad sectorial ambiental competente antes de su implementacin. Dicha autoridad emitir su conformidad en el plazo mximo de 15 das hbiles. En caso que la actividad propuesta modifique considerablemente
aspectos tales como, la magnitud o duracin de los impactos ambientales del proyecto o de las medidas de
mitigacin o recuperacin aprobadas, dichas modificaciones se debern evaluar a travs del procedimiento
de modificacin.
De esta manera, con el D.S. N 054-2013-PCM, se cre la figura del informe tcnico sustentatorio (ITS)
como herramienta excepcional y simplificada que, reemplaza en determinados casos la modificacin regular del estudio de impacto ambiental (EIA), tiene como objetivo que en un breve plazo se declare la
viabilidad ambiental de una modificacin y/o mejora ambiental formulada por el titular de un proyecto de
inversin con certificacin ambiental, en alguno de los siguientes supuestos:
El trmite para la aprobacin del ITS considera una significativa reduccin de los plazos legales previstos
para la evaluacin ambiental de dicho trmite, as como la simplificacin de los requisitos exigibles para su
tramitacin. Sobre la reduccin de plazos, en el D.S. N 054-2013-PCM se establece que los ITS debern
ser evaluados en un plazo mximo de quince (15) das hbiles mientras que, el plazo legal previsto para la
modificacin ordinaria alcanza hasta los ciento veinte (120) das hbiles, plazo que se supera en la prctica.
La tramitacin del procedimiento de modificacin regular de un estudio ambiental aprobado exige mayores requisitos, que podran variar de acuerdo a la significancia ambiental de la modificacin propuesta, lo
que incide directamente en la inversin que debe realizar el administrado en su propuesta de modificacin, y en el plazo que requerir la autoridad para evaluar dicho estudio.
Sin perjuicio de lo anterior, consideramos que la reduccin de requisitos exigibles y de los plazos legales
no debe comprometer la calidad del procedimiento de evaluacin de impacto ambiental materializado en
el ITS.
De lo anterior, podemos confirmar lo siguiente:
El ITS es un mecanismo que debe operar de manera excepcional en base a los supuestos
generales establecidos en el D.S. N 054-2013-PCM.
El ITS se enmarca dentro del mbito del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental
(SEIA) y est sujeto a un procedimiento de evaluacin previa, por lo que queda descartado
que el ITS pueda ser formulado respecto de modificaciones y/o mejoras ya ejecutadas por
los titulares. El ITS no es un instrumento correctivo, como errneamente se ha planteado
en el mbito del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (SINEFA)1.
Con relacin a los sectores transferidos al SENACE, es esta autoridad la que aprobar los ITS vinculados a
la certificacin ambiental de los EIA detallados (EIA-d). Si bien, esta competencia solo se ha hecho expresa
a travs del reglamento para la proteccin ambiental de las actividades de hidrocarburos, modificado por
el Decreto Supremo N 032-2015-EM, se entiende que las competencias del SENACE quedan aclaradas
para los dems subsectores transferidos o por transferir en materia de EIA-d, ya que dicha aclaracin responde a la propia naturaleza de la entidad y sus objetivos de creacin, as como a la naturaleza del trmite
de ITS que constituye un instrumento complementario derivado del instrumento principal que es el EIA.
En este contexto, el presente informe tiene como objetivo realizar un anlisis sobre los principales aspectos regulatorios as como de la implementacin del trmite de ITS en los sectores estratgicos de minera
y energa, en relacin a los objetivos del SEIA. Para dichos efectos, el presente anlisis ha sido elaborado
sobre la base de la informacin pblica obtenida hasta febrero de 2016 en la mayora de casos y de manera excepcional con la informacin recogida a julio de 2016, segn se precisar ms adelante.
Para mayor detalle, revisar el artculo Apuntes y reflexiones sobre la mejora ambiental del Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental
(OEFA) y los problemas asociados a su aplicacin de la publicacin Fiscalizacin ambiental: recomendaciones para un fortalecimiento integral.
Editorial: SPDA: 2015.
2. LA REGULACIN GENRICA
DE LOS ITS
Con la aprobacin del D.S. N 054-2013-PCM, el universo de supuestos que podan ser tramitados bajo la
tcnica del ITS no quedaba claro, debido a que los escenarios resultaban en exceso genricos.
Esto significaba un riesgo para el sistema, en tanto la abierta discrecionalidad de la administracin respecto de lo que configuraba o no como un impacto ambiental significativo podra generar fallas en la seguridad jurdica de los administrados, tratamiento diferenciado en los procedimientos y riesgo ambiental. De
hecho, este peligro se mantiene en aquellos sectores que no han regulado la aplicacin especfica de los
ITS o esta ha sido regulada en exceso genrica, como en el caso del subsector electricidad. El riesgo para
el sistema se daba en la prdida del carcter excepcional del ITS, que terminara siendo aplicado en un
nmero indeterminado de casos por haber sido regulado a travs de una clusula abierta.
Conforme a lo sealado, resultaba necesario que se aprueben criterios o lineamientos complementarios
mediante los cuales se determine con mayor precisin qu supuestos podran ser tramitados a travs de
este instrumento y cules requeran ser sometidos al procedimiento regular de modificacin del instrumento de gestin ambiental.
El Ministerio de Energa y Minas (MINEM) fue el primer sector que regul la tramitacin de modificaciones a
travs del ITS, aprobando criterios para ello, en un primer momento para el sector minero y posteriormente
para el sector hidrocarburos. Con relacin a ello, es importante revisar los criterios aprobados para cada
sector, a fin de analizar luego su aplicacin en la evaluacin prctica de los ITS.
Estar ubicadas dentro del polgono del rea efectiva, que involucra el rea con actividad
minera como las de uso minero de acuerdo con la Resolucin Ministerial N 209-2010MEM/DM en los proyectos de exploracin minera, unidades mineras en explotacin o dentro de sus respectivas reas de influencia ambiental directa que cuenten con instrumento
de gestin ambiental aprobado y vigente.
Encontrarse dentro del rea que cuente con lnea base ambiental para poder identificar
y evaluar los impactos y el plan de manejo ambiental correspondiente. En el caso de los
Programas de Adecuacin y Manejo Ambiental (PAMA), debe presentarse la informacin
de la lnea base ambiental.
Resolucin Ministerial N 310-2013-MEM/DM - Aprueban criterios que regulan la modificacin de componentes mineros o ampliaciones y
mejoras tecnolgicas en las unidades mineras de proyectos de exploracin y explotacin con impactos ambientales no significativos que
cuenten con certificacin ambiental.
A. OBJETIVO
Los presentes criterios tcnicos se han establecido dentro del marco del artculo 4: Disposiciones Ambientales para los proyectos de inversin
del D.S. N 054-2013-PCM: Aprueban disposiciones especiales para ejecucin de procedimientos administrativos, con el fin que los profesionales
de la Direccin General de Asuntos Ambientales Mineros - DGAAM del Ministerio de Energa y Minas - MEM a cargo de la revisin y evaluacin de
los Informes Tcnicos Sustentatorios de las modificaciones o ampliaciones de los proyectos mineros o mejoras tecnolgicas en las operaciones,
en las etapas de exploracin o explotacin que presenten los titulares mineros, puedan verificar y/o determinar que los impactos ambientales
identificados califiquen como Negativos No Significativos. ().
No afectar centros poblados o comunidades no considerados en el instrumento de gestin ambiental aprobado y vigente.
No ubicarse ni afectar reas naturales protegidas o sus zonas de amortiguamiento no considerados en el instrumento de gestin ambiental aprobado y vigente.
Se establece que se permitir la modificacin de las caractersticas o adicin de componentes mineros principales, auxiliares y aquellos vinculados, as como mejoras tecnolgicas, siempre que en conjunto impliquen impactos ambientales negativos no significativos. Asimismo, se establece un listado de los
componentes principales y complementarios o auxiliares de los proyectos de explotacin, as como los
porcentajes mximos a ser modificados mediante un ITS. Igualmente, se sealan los proyectos de exploracin diferencindolos entre aquellos que cuentan con un estudio de impacto ambiental semidetallado
(EIA-sd) y una declaracin de impacto ambiental (DIA). El listado considera tambin los lineamientos para
las mejoras tecnolgicas.
En caso se excedan los porcentajes lmite sealados en la norma, los titulares deben sustentar tcnicamente que los impactos sigan siendo no significativos. Adicionalmente, se seala que no es procedente
la modificacin o ampliacin sucesiva de componentes principales va ITS que conlleven, en conjunto, la
generacin de impactos moderados o significativos negativos respecto del estudio ambiental evaluado,
aprobado y vigente, y consideramos que realizar una prctica contraria implicara una elusin a las obligaciones ambientales por parte de los titulares y la desnaturalizacin de los objetivos del SEIA.
Con relacin a la va de trmite, mediante Resolucin Ministerial N 011-2014-MEM/DM se establece que las
solicitudes de evaluacin de los ITS de actividades que cuenten con EIA-d pertenecientes a la mediana y
gran minera sern presentadas a travs del Sistema de Evaluacin Ambiental en Lnea (SEAL) del MINEM.
Posteriormente, mediante Resolucin Ministerial N 120-2014-MEM/DM, se aprobaron nuevos criterios tcnicos, derogndose la Resolucin Ministerial N 310-2013-MEM/DM. Estos nuevos criterios actualizaron
los previamente aprobados, como, por ejemplo, contar con una lnea base vigente del rea en donde se
realizara la modificacin, o el lmite de presentacin de hasta tres (3) ITS por unidad minera, con la excepcin de que procedern nuevas solicitudes demostrando que los impactos ambientales sinrgicos y
acumulativos negativos son no significativos3.
Resolucin Ministerial N 120-2014-MEM/DM - Aprueban nuevos criterios tcnicos que regulan la modificacin de componentes mineros o
ampliaciones y mejoras tecnolgicas en las unidades mineras de proyectos de exploracin y explotacin con impactos ambientales no significativos, que cuenten con certificacin ambiental; as como, la estructura mnima del Informe Tcnico que deber presentar el titular minero.
C. Componentes Mineros
() Se podr presentar hasta tres (3) ITS por unidad minera siempre y cuando, como requisito obligatorio, el titular demuestre que los impactos ambientales sinrgicos y acumulativos negativos son no significativos. Excepcionalmente, procede nuevas solicitudes sobre componentes auxiliares
teniendo en cuenta lo sealado en el requisito precedente.
10
Se permitir la modificacin de las caractersticas o adicin de componentes mineros principales, auxiliares y aquellos vinculados, as
como mejoras tecnolgicas siempre que en
conjunto impliquen impactos ambientales negativos no significativos, aun cuando excedan
los porcentajes lmites sealados en el listado de proyectos que incluye la resolucin.
Cuando excedan los porcentajes lmites sealados en el listado de proyectos que incluye la
resolucin, se deber justificar tcnicamente
que los impactos siguen siendo negativos.
11
Finalmente, mediante Decreto Supremo N 040-2014-EM, se aprob el reglamento de proteccin y gestin ambiental para las actividades de explotacin, beneficio, labor general, transporte y almacenamiento
minero (RPAAM). En el Artculo 131 del referido reglamento, se seala que los titulares de actividades
mineras estarn exceptuados de la obligacin de tramitar la modificacin del estudio ambiental cuando la
modificacin o ampliacin de actividades propuestas, valoradas en conjunto con la operacin existente
y comparadas con el estudio ambiental inicial y las modificaciones subsiguientes aprobadas se ubiquen
dentro de los lmites del rea del proyecto establecida en el estudio ambiental previamente aprobado y
generen un impacto o riesgo ambiental no significativo4.
Al respecto, en el referido artculo, se establecen como algunas de las excepciones las siguientes, dejando, en este sentido, la posibilidad de formular supuestos adicionales:
Decreto Supremo N 040-2014-EM - Reglamento de Proteccin y Gestin Ambiental para las Actividades de Explotacin, Beneficio, Labor
General, Transporte y Almacenamiento Minero.
Sin perjuicio de la responsabilidad ambiental del titular de la actividad minera por los impactos que pudiera genera su actividad, conforme a lo
sealado en el artculo 16 y a lo indicado en el artculo anterior, el titular queda exceptuado de la obligacin de tramitar la modificacin del estudio
ambiental, cuando la modificacin o ampliacin de actividades propuestas, -valoradas en conjunto con la operacin existente- y comparadas con
el estudio ambiental inicial y las modificaciones subsiguientes aprobadas, se ubiquen dentro de los lmites del rea del proyecto establecida en el
estudio ambiental previamente aprobado y generen un impacto o riesgo ambiental no significativo.
a) Modificacin de las caractersticas o la ubicacin de las instalaciones de servicios mineros o instalaciones auxiliares, tales como campamentos,
talleres, reas de almacenamiento y reas de manejo de residuos slidos, siempre que no se construyan nuevos y diferentes componentes
mineros o infraestructuras reguladas por normas especiales.
b) Modificacin de la ubicacin de las plantas o sistemas de tratamiento de aguas residuales, siempre que no vare el cuerpo receptor de
efluentes.
c) Mejora en las medidas de manejo ambiental consideradas en el Plan de Manejo Ambiental, considerando que el balance neto de la medida
modificada sea positivo.
d) Incorporacin de nuevos puntos de monitoreo de emisiones y efluentes y/o en el cuerpo receptor -agua, aire o suelo-.
e) Precisin de datos respecto de la georeferenciacin de puntos de monitoreo, sin que implique la reubicacin fsica del mismo
f) Reemplazo de pozos de explotacin de agua, en relacin al mismo acufero.
g) Reemplazo en la misma ubicacin de tanques o depsitos de combustibles en superficie, sin que implique la reubicacin fsica del mismo.
h) Otras modificaciones que resulten justificadas que representen un similar o menor impacto ambiental y aquellas que deriven de mandatos y
recomendaciones dispuestas por la autoridad fiscalizadora.
12
La autoridad ambiental competente, evala previamente las propuestas de excepcin que los titulares mineros presenten, de conformidad con el
artculo 4 del Decreto Supremo N 054-2013-PCM, la Resolucin Ministerial N 120-2014-MEM/DM y dems normas modificatorias.
Otras modificaciones que resulten justificadas que representen un similar o menor impacto ambiental y aquellas que deriven de mandatos y recomendaciones dispuestas por la
autoridad fiscalizadora.
Este ltimo supuesto representa, nuevamente, una clusula abierta que permitira considerar caso a caso
nuevas habilitaciones de modificacin de estudios ambientales mediante ITS. Finalmente, en el Artculo
132 del citado reglamento, se seala que en los casos considerados en el Artculo 131, antes referido, el
titular de la actividad minera debe presentar un ITS previamente al inicio de las actividades y obras involucradas5, con lo cual se reitera el enfoque preventivo del instrumento.
De la revisin de los ITS del sector minera que representan un universo de 214 ITS formulados y revisados, se observa que los titulares mineros y la autoridad de certificacin ambiental vienen sustentando, en
mayor medida, la presentacin y evaluacin de los ITS dentro de los alcances del Artculo 4 del D.S. N
054-2013-PCM y la Resolucin Ministerial N 120-2014-MEM/DM, y no en base a lo dispuesto en el RPAAM
aprobado en el 2014.
Grfico N 1.
Base legal que sustenta la evaluacin del ITS - Sector minera
0%
49%
Decreto Supremo N 054-2013-PCM
Resolucin Ministerial N 120-2014-MED/DM
Decreto Supremo N 040-2014-EM
51%
Decreto Supremo N 040-2014-EM - Reglamento de Proteccin y Gestin Ambiental para las Actividades de Explotacin, Beneficio, Labor
General, Transporte y Almacenamiento Minero.
Artculo 132. - De la presentacin del Informe Tcnico Sustentatorio
En los casos considerados en el artculo anterior, el titular de la actividad minera debe previamente al inicio de las actividades y obras involucradas,
presentar un informe tcnico sustentatorio, en el cual se desarrollar el siguiente contenido: ().
13
En el primer prrafo del citado artculo se establecen los mismos requisitos aprobados en el D.S. N 0542013-PCM. Asimismo, se establece el mismo plazo mximo de quince (15) das hbiles para que dicho
instrumento sea evaluado por la autoridad.
Sin embargo, en el segundo prrafo de dicho Artculo 40 se agrega un requisito adicional que no estaba
expresamente sealado anteriormente, el cual establece la obligatoriedad de solicitar una opinin tcnica previa vinculante al Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP) o a la
Autoridad Nacional del Agua (ANA) en caso las modificaciones se encuentren en un rea natural protegida
de administracin nacional y/o en su zona de amortiguamiento o en un rea de conservacin regional, o
puedan variar las condiciones de los recursos hdricos, respectivamente.
Por ltimo, se regula un supuesto adicional no contemplado en el D.S. N 054-2013-PCM, sealndose que
en caso que durante la ejecucin de la actividad ssmica el titular encontrase una alternativa de recorrido
de menor impacto ambiental, en el rea de influencia directa del estudio ambiental solo se requerir una
comunicacin previa por escrito a la autoridad ambiental competente y a la autoridad de fiscalizacin, en
la que se seala la variacin con relacin a los componentes aprobados en el estudio ambiental.
14
Decreto Supremo N 039-2014-EM - Reglamento para la Proteccin Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos.
Artculo 14.- Los Instrumentos de Gestin Ambiental Complementarios son los siguientes:
a) Plan de Abandono
b) Plan de Abandono Parcial
c) Plan de Rehabilitacin
d) Informe Tcnico Sustentatorio.
Si bien dicha regulacin no es materia de anlisis del presente informe, consideramos importante mencionar que este eximente de certificacin ambiental resulta cuestionable, en tanto se incorpora una categora
de significancia ambiental denominada menor impacto ambiental que no se encuentra contemplada en
las normas del SEIA. Asimismo, se disminuye la exigencia ambiental pasando de una evaluacin previa a
tan solo una comunicacin sin establecer mayores criterios de proteccin ambiental.
El 26 de marzo del 2015, se public la Resolucin Ministerial N 159-2015-MEM/DM, mediante la cual se
aprobaron los criterios tcnicos para la evaluacin de modificaciones, ampliaciones de componentes y
de mejoras tecnolgicas con impactos no significativos, respecto de actividades de hidrocarburos que
cuenten con certificacin ambiental.
Esta norma se dio en el marco del Artculo 40 del RPAAH, con el fin de que los titulares conozcan a mayor
detalle y de manera anticipada si el proyecto que pretenden ejecutar se encuentra bajo los alcances del
artculo mencionado7, a fin de generar predictibilidad en el proceso de evaluacin de los ITS presentados.
Conforme a ello, en dicha norma se establecen los siguientes aspectos a considerar respecto de la ubicacin de las modificaciones y/o ampliaciones a ser tramitadas mediante un ITS:
Relacionarse con un estudio ambiental o con un instrumento de gestin ambiental aprobado y vigente.
Encontrarse dentro del rea que cuenta con lnea base ambiental (rea estudio), a fin de
identificar y evaluar los impactos y las medidas, programas o planes correspondientes,
salvo que el titular demuestre que las caractersticas ambientales del rea colindante o adyacente en la que se pretenda realizar la modificacin, ampliacin y/o mejora tecnolgica
sean similares a las del rea evaluada en el estudio ambiental aprobado.
En el caso de los PAMA, plan de adecuacin complementaria (PAC), plan de manejo ambiental (PMA) o planes de adecuacin ambiental (PAA), debe presentarse informacin de
la lnea base ambiental.
No deber ubicarse ni involucrar reas naturales protegidas o sus zonas de amortiguamiento no consideradas en el instrumento de gestin ambiental aprobado y vigente.
Resolucin Ministerial N 159-2015-MEM-DM - Aprueban criterios tcnicos para la evaluacin de modificaciones, ampliaciones de componentes y de mejoras tecnolgicas con impactos no significativos, respecto de actividades de hidrocarburos que cuenten con certificacin
ambiental.
1. Objetivo
Los presentes criterios tcnicos se han establecido dentro del marco del artculo 40 De las modificaciones de componentes, ampliaciones y las
mejoras tecnolgicas con impactos no significativos del Reglamento para la Proteccin Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos aprobado mediante Decreto Supremo N 039-2014- EM (RPAAH), con el fin que los Titulares conozcan a mayor detalle y de manera anticipada si el
proyecto que pretenden ejecutar se encuentra bajo los alcances del artculo mencionado; de esta manera, se brindar mayor predictibilidad y se
agilizar y dar mayor celeridad a los procedimientos de aprobacin de Informe Tcnico Sustentatorio (ITS) tramitados ante la Autoridad Ambiental
Competente.
15
Con relacin al segundo aspecto, en la norma no se establece cmo en un instrumento como el ITS (de
menor detalle) se podra demostrar que las caractersticas ambientales del rea colindante en la que se
pretende realizar la modificacin es similar al rea evaluada en el estudio ambiental aprobado, ni cmo el
evaluador podr acreditar y certificar ello en el breve plazo de quince (15) das hbiles.
Por otro lado, se seala que estas modificaciones o las mejoras ambientales deben tener un impacto
negativo no significativo. En esta lnea, se hace la precisin de que, en caso se tenga ms de un ITS aprobado y se planteen otras modificaciones ampliaciones o mejoras tecnolgicas, el titular debe sustentar
tcnicamente que los impactos a generarse seguirn siendo no significativos8.
En los criterios se establece un listado de modificaciones o ampliaciones enunciativas que podran ser
tramitadas mediante un ITS, el cual responde al tipo de actividad especfica que realizan los diferentes
titulares de actividades de hidrocarburos. Estos supuestos se dividen en: actividad de comercializacin
a travs de establecimientos de venta al pblico de hidrocarburos, actividad de distribucin de gas por
red de ductos, exploracin mediante adquisicin de ssmica 2D y 3D, exploracin mediante perforacin
de pozos exploratorios, actividad de explotacin, actividad de transporte de hidrocarburos por redes de
ductos, refinacin. Asimismo, se indica que se podrn realizar modificaciones al programa de monitoreo
ambiental y al estudio de riesgos y/o planes de contingencias.
Se seala expresamente que este listado no es taxativo, por lo que se podrn considerar para su evaluacin supuestos adicionales no previstos, siempre y cuando se cumpla con lo sealado en el Artculo
40 del RPAAH, con lo cual nos encontramos nuevamente bajo un supuesto de clusula genrica para un
escenario donde la regulacin debera ser especfica.
16
Resolucin Ministerial N 159-2015-MEM-DM - Aprueban criterios tcnicos para la evaluacin de modificaciones, ampliaciones de componentes y de mejoras tecnolgicas con impactos no significativos, respecto de actividades de hidrocarburos que cuenten con certificacin
ambiental.
3. Componentes de las Actividades de Hidrocarburos
El artculo 40 del RPAAH habilita la modificacin de las caractersticas o adicin de componentes de las Actividades de Hidrocarburos y aquellos
vinculados, as como mejoras tecnolgicas siempre que en conjunto impliquen impactos ambientales negativos no significativos.
En el supuesto que se tenga ms de un ITS aprobado y se planteen otras modificaciones ampliaciones o mejoras tecnolgicas, el Titular debe
sustentar tcnicamente que los impactos a generarse seguirn siendo no significativos. En caso, no se sustente tcnicamente el impacto ambiental negativo no significativo, no se dar la conformidad y se dispondr que el titular realice el trmite de modificacin respectivo.
SENACE. Informes tcnicos sustentatorios de proyectos elctricos, pp. 2. http://www.senace.gob.pe/download/senacepublicaciones/dossier-ITS-electricidad.pdf
10
Se realiz una revisin de los ITS aprobados, desaprobados e improcedentes disponibles a travs del SEAL hasta febrero del 2016.
17
Grfico N 2
Resultados de evaluacin de los ITS - Sector minera
Aprobados
290
Desistidos
No Aprobados
41
12
En el caso de los ITS aprobados antes de febrero de 2014, en la web del MINEM se cuenta con un listado de resoluciones directorales que resuelven el trmite, as como los informes presentados por los
administrados.
18
lo establecido en el Artculo 4 del D.S. N 054-2013-PCM y en los criterios tcnicos, elaborando para ello,
en algunos casos, una tabla con los requisitos establecidos en dichos criterios y si es que el instrumento
presentado los cumple o no, conforme a lo siguiente:
Ejemplo 1: Anlisis del ITS
tem
Consideracin
S/NO
S/NO
Se ubica o impacta cuerpos de agua, bofedales, nevados, glaciares, fuentes de agua, terrenos de cultivo o ecosistemas frgiles.
S/NO
S/NO
S/NO
S/NO
Se observa que no hay uniformidad en la forma de anlisis o en la forma de elaboracin del informe de
evaluacin que, desde nuestro punto de vista, no tiene justificacin en la categora de estudio principal del
cual se deriva el ITS. Adicionalmente a ello, en la mayora de informes no se evidencia un anlisis profundo
a nivel legal y/o tcnico en la evaluacin de los ITS, sealando solo que, con base en la metodologa de
evaluacin de los potenciales impactos ambientales aplicada por la empresa, se obtiene como resultado
impactos ambientales negativos calificados como no significativos. Sin embargo, dicha no significancia
no se analiza ni justifica claramente.
Al respecto, en el Artculo 3 de la Ley N 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG)
se establece como requisito de validez de los actos administrativos, como lo es el pronunciamiento de
conformidad o no conformidad de un ITS, que estos se encuentren debidamente motivados en proporcin
al contenido y conforme al ordenamiento jurdico, que su objeto o contenido sea preciso y que sean dictados bajo la observancia del desarrollo de un procedimiento regular11.
11
Ley N 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General.
Artculo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativos
Son requisitos de validez de los actos administrativos:
()
2. Objeto o contenido. - Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo que pueda determinarse inequvocamente sus
efectos jurdicos. Su contenido se ajustar a lo dispuesto en el ordenamiento jurdico, debiendo ser lcito, preciso, posible fsica y jurdicamente, y
comprender las cuestiones surgidas de la motivacin.
()
4. Motivacin. - El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporcin al contenido y conforme al ordenamiento jurdico.
5. Procedimiento regular. - Antes de su emisin, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo previsto
para su generacin.
19
Asimismo, en el Artculo 6 de la LPAG se dispone que la motivacin del acto administrativo deber ser
expresa, mediante una relacin concreta y directa de los hechos probados, as como la exposicin de las
razones jurdicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado. No
sern admisibles la exposicin de frmulas vacas de fundamentacin o aquellas que por su vaguedad no
resulten esclarecedoras para la motivacin del acto12.
En el Artculo IV del Ttulo Preliminar de la citada norma se ha establecido como principio del procedimiento administrativo el debido procedimiento administrativo, el cual incide, entre otros aspectos, en el
derecho del administrado a obtener una decisin motivada y fundada en derecho13.
Conforme a ello, el Numeral 2 del Artculo 10 de la LPAG14 establece que uno de los vicios del acto administrativo que causa su nulidad de pleno derecho es el defecto u omisin de alguno de sus requisitos de
validez, como lo es la debida de motivacin.
Sin perjuicio del sentido positivo o negativo del acto que resuelve el trmite del ITS, debido a la transcendencia del bien jurdico ambiente y recursos naturales, es deber de la autoridad a cargo de la certificacin
ambiental justificar tcnica y jurdicamente su decisin, sin agotar su anlisis en clusulas genricas ms
an cuando se ha procedido a regular supuestos especficos que se justifican en el carcter excepcional
del ITS.
12
6.1 La motivacin deber ser expresa, mediante una relacin concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso especfico, y la exposicin de las razones jurdicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado.
6.2 Puede motivarse mediante la declaracin de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictmenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condicin de que se les identifique de modo certero, y que por esta situacin constituyan parte integrante
del respectivo acto.
6.3 No son admisibles como motivacin, la exposicin de frmulas generales o vacas de fundamentacin para el caso concreto o aquellas frmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradiccin o insuficiencia no resulten especficamente esclarecedoras para la motivacin del acto.
6.4 No precisan motivacin los siguientes actos:
6.4.1 Las decisiones de mero trmite que impulsan el procedimiento.
6.4.2 Cuando la autoridad estima procedente lo pedido por el administrado y el acto administrativo no perjudica derechos de terceros.
6.4.3 Cuando la autoridad produce gran cantidad de actos administrativos sustancialmente iguales, bastando la motivacin nica.
20
Al respecto, se considera un plazo de cinco (5) aos para la vigencia de la lnea base, conforme al Artculo
40 del Reglamento de Proteccin Ambiental para las Actividades de Explotacin, Beneficio, Labor General,
Transporte y Almacenamiento Minero, aprobado mediante Decreto Supremo N 040-2014-EM, y el Artculo
30 del Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental, aprobado por
Decreto Supremo N019-2009-MINAM15.
As, al utilizar una lnea base vigente, se garantiza que los administrados proyecten sus modificaciones o
ampliaciones tomando en cuenta los elementos ambientales actuales en los que se desarrolla su actividad.
Al respecto, de la revisin de los ITS evaluados por la DGAAM, se detect que en varios casos los ITS
no detallaban la fecha de la lnea base, a fin de verificar si efectivamente se cumpla con este requisito.
Conforme a ello, es necesario que la autoridad exija a los administrados contar con la lnea base vigente
para as garantizar que los ITS se estn elaborando en conformidad y considerando los elementos ambientales reales de su entorno, a fin de sincerar los impactos ambientales negativos reales que las modificaciones podran generar.
15
La reduccin de los plazos de un trmite no puede comprometer el ejercicio de los derechos de participacin ciudadana, y menos an la suplantacin de mecanismos de participacin debe darse de manera implcita, sin hacer referencia a ello en las normas legales
y sin informar previamente a la poblacin impactada.
Si bien la naturaleza de los ITS es que estos se encuentran previstos, de manera excepcional, para situaciones en las que las modificaciones y cambios de la actividad minera no
prevn impactos significativos, de acuerdo al anlisis se observa que en la realidad un ITS
puede ser aprobado para una actividad de mayor impacto, lo cual s es de inters para la
poblacin directamente impactada por el proyecto.
Decreto Supremo N 019-2009-MINAM - Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental.
Artculo 30.- Actualizacin del Estudio Ambiental
El Estudio Ambiental aprobado, debe ser actualizado por el titular en aquellos componentes que lo requieran, al quinto ao de iniciada la ejecucin del proyecto y por periodos consecutivos y similares, debiendo precisarse sus contenidos, as como las eventuales modificaciones de los
planes sealados en el artculo precedente. Dicha actualizacin ser remitida por el titular a la Autoridad Competente para que sta la procese y
utilice durante las acciones de vigilancia y control de los compromisos ambientales asumidos en los estudios ambientales aprobados.
21
Sin perjuicio de lo anterior, teniendo en cuenta los plazos mximos establecidos para la evaluacin de los
ITS, es evidente que dentro de las etapas del procedimiento de tramitacin no se ha considerado que
estos sean sometidos a mecanismos de participacin ciudadana sustantivos. A manera de ejemplo, en el
caso del sector electricidad el SENACE ha precisado en el documento Informe tcnico sustentatorio de
proyectos elctricos que no existen mecanismos de participacin ciudadana para los ITS de proyectos
elctricos, omitiendo incluso los de carcter formal.
De la revisin de los informes de evaluacin de los ITS del sector minero, se observ que la gran mayora de
estos no sealan nada respecto a la realizacin o no de mecanismos de participacin pblica o incluso de
informacin a la poblacin, a fin de dar a conocer las modificaciones a realizarse mediante el trmite del ITS.
De manera excepcional, se observ que slo dos (2) resoluciones de ITS hacen referencia al plan de relaciones comunitarias del proyecto, limitndose a sealar que en este se sintetizaba el conjunto de medidas
de mitigacin y manejo de los impactos sociales identificados, y que para su elaboracin se consider
los lineamientos generales establecidos en el Decreto Supremo N 042-2003-EM16, as como la Gua de
Relaciones Comunitarias del Ministerio de Energa y Minas, publicada a fines del ao 2000.
Grfico N 3
Participacin ciudadana en el proceso de evaluacin de los ITS - Sector minera
1%
99%
16
22
Establecen compromiso previo como requisito para el desarrollo de actividades mineras y normas complementarias.
17
Se realiz una evaluacin de los ITS disponibles en la seccin Estudios en Evaluacin de la DGAAE de la web del MINEM hasta febrero del 2016.
23
24
Grfico N 4
Base legal utilizada para la evaluacin de los ITS - Sector hidrocarburos
2%
49%
49%
Entonces, consideramos que es necesario realizar una revisin del listado, a fin de que, de ser el caso, se
integre una mayor cantidad de modificaciones posibles de ser tramitadas mediante los ITS, para generar
mayor transparencia y predictibilidad sobre la aplicacin especfica de la herramienta.
Al respecto, se debe sealar que existe una clara diferencia entre los criterios tcnicos para minera y para
hidrocarburos. El primero de ellos no solo establece un listado de las modificaciones que se pueden tramitar mediante un ITS, sino que tambin establece porcentajes mximos a ser modificados mediante este
instrumento. Conforme a ello, el universo de modificaciones se reduce an ms. Mientras tanto, los criterios tcnicos en hidrocarburos no establecen porcentajes mximos, solo sealan que las modificaciones
o ampliaciones no deben tener impactos ambientales significativos, con lo cual no existe una verdadera
regla sobre los lmites de las modificaciones, remitindonos as a las reglas generales establecidas en el
Artculo 40 del RPAAH.
25
Grfico N 5
Cantidad de ITS adicionales presentados por proyectos - Sector hidrocarburos
33
10
3
Sin
antecedentes
Cuentan con 1
ITS adicional
Cuentan con 2
ITS adicional
Cuentan con 3
ITS adicional
Cuentan con 4
ITS adicional
Cuentan con 5
ITS adicional
Cuentan con 7
ITS adicional
Al respecto, en los casos de las sucesivas modificaciones del instrumento previamente aprobado para un
proyecto, potencialmente se podra deducir la generacin de mayores impactos ambientales significativos. Si bien es cierto que en el procedimiento de evaluacin de los ITS se deben considerar y evaluar los
impactos ambientales sinrgicos que se puedan presentar, tambin se debe considerar que la evaluacin
de los impactos sinrgicos, especialmente de impactos indirectos, no est siendo debidamente analizada,
principalmente debido a los cortos plazos de evaluacin y a que la informacin presentada por la empresa
podra no ser suficiente.
Adicionalmente a ello, se debe tener en cuenta el principio de indivisibilidad, previsto en el Literal a) del
Artculo 3 del Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental, aprobado
mediante Decreto Supremo N 019-2009-MINAM18, se establece que la evaluacin ambiental se realiza en
forma integral y comprende de manera indivisa todos los aspectos del proyecto de inversin, lo que se
hace extensivo a las medidas y acciones concretas viables y de obligatorio cumplimiento para asegurar
de manera permanente el adecuado manejo ambiental de dichos aspectos, as como un buen desempeo
ambiental en todas sus fases.
Conforme a ello, al realizarse diversas modificaciones del instrumento de gestin ambiental a travs de
sucesivos ITS se vulnerara el del citado principio, en la medida que se deja de lado el anlisis ambiental del proyecto en su integridad, pasando a realizarse un anlisis fragmentado de varios componentes
previsibles.
18
26
Decreto Supremo N 019-2009-MINAM - Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental.
Artculo 3.- Principios del SEIA
El SEIA se rige por los principios establecidos en la Ley N 28611, Ley General del Ambiente, y por los principios siguientes:
a) Indivisibilidad: La evaluacin del impacto ambiental se realiza de manera integral e integrada sobre polticas, planes, programas y proyectos de
inversin, comprendiendo de manera indivisa todos los componentes de los mismos. Asimismo, implica la determinacin de medidas y acciones
concretas, viables y de obligatorio cumplimiento para asegurar de manera permanente el adecuado manejo ambiental de dichos componentes,
as como un buen desempeo ambiental en todas sus fases. (...).
Grfico N 6
Cumplimiento de plazos en la evaluacin de los ITS - Sector hidrocarburos
Demora injustificada
Total: 13
Total
27
Por el contrario, en el sector minera, en la mayora de casos, se han respetado los plazos mximos establecidos en la norma, y en aquellos casos en que no se ha cumplido, se ha justificado debidamente,
sealndose las razones por las cuales no se ha cumplido, las cuales son, principalmente, solicitudes de
precisiones o ampliacin de informacin a los administrados.
En definitiva, el plazo de quince (15) das hbiles resulta en exceso corto para asegurar una debida evaluacin de los ITS formulados. Sin perjuicio de ello, consideramos que, en caso existan demoras, se debe
justificar e informar al administrado al respecto, a fin de que conozca el estado de su trmite y la razn de
la demora.
Grfico N 7
Participacin ciudadana en el proceso de evaluacin de los ITS - Sector hidrocarburos
100%
ITS que no hacen referencia a
la participacin ciudadana
Las reflexiones y anlisis contenidos en la seccin 4.1.4 del presente documento son de aplicacin para los
ITS formulados y evaluados en el sector hidrocarburos.
28
5. CONCLUSIONES
Toda regulacin para la implementacin de los ITS debe reconocer la naturaleza de la herramienta, esto es su carcter excepcional y especfico, la cual debe enmarcarse en el mbito del SEIA,
como un trmite sujeto a evaluacin previa.
La reduccin de los requisitos exigibles y de los plazos legales establecidos no debe comprometer la calidad del procedimiento de evaluacin de impacto ambiental materializado en el ITS.
No puede postergarse la implementacin de los mecanismos de participacin pblica y/o informacin aplicable a los trmites del ITS. No puede concluirse a priori que las modificaciones planteadas en los ITS generan impactos ambientales no significativos, puesto que esto es algo que
se determinar en el proceso de evaluacin correspondiente. El hecho de que las normas de
creacin y desarrollo del ITS no hagan referencia a la inclusin de mecanismos de participacin
ciudadana no limita ni exime su exigibilidad, en tanto la participacin ciudadana como derecho y
como proceso se deriva de las normas del SEIA.
29
Ley N 27446
Ley N 28611
Decreto Supremo
N 042-2003-EM
Decreto Supremo
N 019-2009-MINAM
Decreto Supremo
N 054-2013-PCM
Decreto Supremo
N 039-2014-EM
Decreto Supremo
N 040-2014-EM
Decreto Supremo
N 032-2015-EM
Resolucin Ministerial
N 209-2010-MEM/DM
30
Resolucin Ministerial
N 310-2013-MEM/DM
Resolucin Ministerial
N 011-2014-MEM/DM
Resolucin Ministerial
N 120-2014-MEM/DM
Resolucin Ministerial
N 159-2015-MEM/DM
Resolucin Ministerial
N 328-2015-MINAM
31
32
CUADERNO DE
INVESTIGACIN
Propuestas para el
fortalecimiento del
Sistema Nacional
de Evaluacin de
Impacto Ambiental
en el Per
SERIE DE POLTICA
Y DERECHO
AMBIENTAL
Promocin a la
inversin y gestin
ambiental: anlisis del
Decreto Supremo N
060-2013-PCM
DOCUMENTO BASE
Implementacin del
SENACE: temas
clave de reflexin
CUADERNO LEGAL N 1
Funciones normativas en
el proceso de evaluacin
de impacto ambiental:
MINAM, SENACE y
AUTORIDADES
AMBIENTALES
SECTORIALES.