Rapport Depense 2012

DE
LOI
DE
FINANCES
POUR
RAPPORT SUR
LA DPENSE PUBLIQUE
ET SON VOLUTION
2012
PROJET
Rapport sur la dpense publique et son volution
Sommaire
Introduction - La notion de dpense publique
Premire partie: Lvolution et les dterminants de la dpense
p.5
p.11
volution de la dpense publique
p.11
La dpense publique par sous-secteur
p.15
Les dterminants conomiques et sociaux de la dpense publique
p.22
Deuxime partie: La dpense publique par nature et les leviers daction
p.29
Les dpenses de fonctionnement
p.30
Les transferts dautres agents conomiques
p.33
Les charges dintrt
p.36
Linvestissement
p.38
Troisime partie: La dpense publique par type dadministration

et les leviers daction
p.42
Les dpenses de ltat
p.47
Les dpenses des organismes divers dadministration centrale (ODAC)
p.53
Les dpenses des administrations de scurit sociale (ASSO)
p.55
Les dpenses des administrations locales (APUL)
p.60
Zooms:
p.67
Lemploi dans les collectivits locales
p.67
Les dpenses dintervention
p.71
Quatrime partie: Perspectives 2011-2015
p. 74
En 2011, la dpense publique est trs contenue, sa part dans le pib

se rduira de 0,3 point
p.74
En 2012, la part des dpenses publiques dans le pib diminuera de 0,5 point
p.75
Sur le moyen terme, le gouvernement sest fix un objectif de matrise

de la dpense ambitieux
p.75
Liste des sigles
p. 78
Le prsent rapport, dinitiative gouvernementale1, complte linformation

du Parlement dans le cadre du projet de loi de finances. Il analyse les
volutions de la dpense publique et ses dterminants, par nature et
par sous-secteur de ladministration publique, dans le pass et dans un
futur proche. Il contribue mieux apprhender les leviers de matrise de
la dpense publique, qui dtermine pour partie le solde et lendettement
de lensemble des administrations publiques.
Introduction La notion de dpense publique

Selon lconomiste amricain Richard Musgrave, la dpense publique peut rpondre
trois fonctions : une fonction dallocation des
ressources (pour financer les biens et services
publics), une fonction de redistribution (pour
corriger les ingalits) et une fonction de stabilisation macroconomique (pour lisser les
variations cycliques de lactivit).
Lexistence dun grand nombre dacteurs
publics ne facilite pas lidentification de leffet
conomique des choix effectus en matire de
dpense publique. Il importe donc de clarifier le
concept de dpense publique et ses fonctions.
La comptabilit nationale:
un cadre normatif commun
de la dpense publique
La dpense publique est la dpense de
lensemble des administrations publiques.
Cette dfinition simple en apparence soulve
en ralit deux difficults mthodologiques
pralables :
la premire est lie la dtermination
des administrations publiques prises
en compte. Il est ais didentifier ltat
ou les collectivits territoriales comme
des administrations publiques. Cette classification peut, linverse, tre complexe
pour de nombreux organismes la fron-
tire de lactivit publique et prive et dont

le contrle par la puissance publique est
partiel ;
la seconde est celle de la dfinition de
la notion de dpense. titre illustratif, le
prlvement sur recettes destination des
collectivits territoriales na pas la qualification juridique de dpense dans le budget
de ltat. Pourtant, sa nature diffre peu
dune dotation budgtaire en dpense au
bnfice des collectivits territoriales.
La mesure de la dpense est donc fonction des rgles comptables adoptes. Pour
faciliter les comparaisons internationales, cinq
organisations internationales (Commission
europenne, FMI, OCDE, ONU et Banque mondiale) ont harmonis au dbut des annes90
les concepts employs au sein du Systme
des Comptes Nationaux (SCN93).
Les critres dfinis par le trait de Maastricht pour ladoption de la monnaie unique
et le dveloppement de la coordination des
politiques conomiques dans le cadre de la
zone euro ont augment le besoin dun cadre
normatif commun applicable aux dpenses et
aux recettes publiques des pays europens.
Sappuyant sur le SCN93, le Systme Europen de Comptes (SEC95)2 constitue ce cadre
normatif pour lensemble des pays de lUnion
europenne.
1 Ce rapport nest prvu ni par une disposition de la loi organique relative aux lois de finances (contrairement, par exemple,
au rapport sur les prlvements obligatoires et leur volution), ni par une disposition de loi de finances..
2 Adopt le 25 juin 1996 par le Conseil de lUnion europenne. Le SEC 1995 est cohrent pour lessentiel avec le Systme
de comptabilit nationale des Nations Unies (SCN 1993) en ce qui concerne tant les dfinitions et rgles comptables que
les nomenclatures. Il incorpore nanmoins certaines diffrences, notamment travers une prsentation plus conforme
son utilisation au sein de lUnion europenne. Cette utilisation spcifique requiert en effet une plus grande prcision dans
les dfinitions et rgles comptables.
La ligne de partage nest pas toujours aise

tracer. Par exemple, le fonds cr en 2006
pour collecter la taxe solidaire sur les billets
davion, destine financer la lutte contre les
grandes pandmies dans les pays en dveloppement, est gr par lAgence Franaise de
Dveloppement, qui nest pas une administration publique3. Pour autant, le comptable
national (lInsee) a considr que le fonds
lui-mme faisait partie des administrations
publiques en tant quorganisme divers dadministration centrale.
les organismes divers dadministration centrale (ODAC), qui composent

avec ltat lensemble des administrations publiques centrales (APUC). Ces
organismes sont financs principalement
soit par des subventions de ltat et/ou
par affectation de recettes votes en loi de
finances. Ils peuvent grer directement un
service public, dans le domaine de lemploi (ASP4), de lenseignement suprieur
(CNRS, universits, grandes coles). Ltat
peut leur confier la gestion de la politique
dintervention dans des domaines aussi
divers que linnovation et de la recherche
(CEA, ANR), le transport (AFITF) ou de la
solidarit (Fonds de solidarit). Les ODAC
comprennent galement les tablissements publics grant des actifs financiers
(Fonds stratgique dinvestissement) ou
des passifs financiers (Caisse de la dette
publique);
les administrations publiques locales
(APUL) qui incluent lensemble des collectivits territoriales (rgions, dpartements,
communes et groupements de communes)
mais aussi les organismes divers dadministration locale (ODAL) : centres communaux daction sociale, caisses des coles,
services dpartementaux dincendie et de
secours, collges et lyces, syndicats de
collectivits, chambres consulaires, etc.;
les administrations de scurit sociale
(ASSO) qui regroupent les hpitaux et
lensemble des rgimes de scurit sociale
rgime gnral et rgimes spciaux5
ainsi que les rgimes de retraite complmentaire (Agirc, Arrco, Ircantec); elles
comprennent aussi lassurance-chmage
(Unedic, devenu Ple emploi en 2009).
Enfin, depuis le passage des comptes nationaux la base 2005, la Caisse damortissement de la dette sociale (Cades) et le Fonds
de rserve pour les retraites (FRR) appartiennent dsormais aux ASSO (cf.encadr).
Concrtement, quatre sous-secteurs au

sein de lensemble administrations publiques (APU) sont habituellement distingus,
dont les dpenses sont susceptibles dtre
des dpenses publiques :
ltat pour les oprations retraces dans
le budget gnral, les budgets annexes et
les comptes spciaux;
La ligne de partage entre les sous-secteurs

des APU nest pas toujours aise tracer. Par
exemple, dans le cadre des dpenses dinvestissements davenir, les fonds crs et confis
en gestion la Caisse des dpts et consignations ne sont pas considrs comme des
ODAC mais comme transparents en Comptabilit nationale, ce qui les rattache directement
La dpense publique est entendue dans

ce rapport comme une dpense engage au
sens du SEC95 par lensemble des administrations publiques. Elle nest donc pas limite
ltat et elle scarte trs sensiblement de
la notion de dpense budgtaire puisquelle
obit des normes comptables distinctes de
la comptabilit de caisse (cf. infra).
Le primtre des administrations

publiques
Le SEC95 propose une dfinition prcise
des administrations publiques. Celles-ci comprennent :
les organismes publics qui grent et
financent un ensemble dactivits consistant pour lessentiel fournir la collectivit
des biens et services non marchands ;
les institutions sans but lucratif (producteurs non marchands) contrles et majoritairement finances par des administrations
publiques.
Par exemple, lAgence de lenvironnement
et de la matrise de lnergie (ADEME), qui
est finance par des dotations et des taxes
affectes, est un ODAC et entre donc dans
le champ des administrations publiques.
linverse, les entreprises publiques produisant
des biens et services marchands, telles que
La Poste et la SNCF, en sont exclues.
3 Les institutions financires ne font pas partie des administrations publiques.

4 LAgence de services et de paiement est ne de la fusion entre le Cnasea et lAgence unique de paiement depuis le
1eravril 2009.
5 lexception des rgimes demployeur par lesquels lemployeur assure lui-mme ses salaris contre les risques
sociaux.
De la base 2000 la base 2005 des comptes nationaux :

principaux changements pour les administrations publiques
Environ tous les cinq ans, lInsee opre une refonte des mthodes et concepts de comptabilit
nationale, appele changement de base. Depuis mai 2011, les comptes nationaux sont
dsormais millsims base 2005, du nom de la nouvelle anne de rfrence des grandeurs
macroconomiques.
Concernant les administrations publiques, le principal changement apport par le passage la
base 2005 consiste en une rvision de leur primtre. Ainsi, la Caisse damortissement de la
dette sociale (Cades) et le Fonds de rserve pour les retraites (FRR) ont quitt le sous-secteur
des organismes divers dadministration centrale (ODAC) et ont rejoint celui des administrations
de scurit sociale (ASSO). En effet, la CADES a pour objectif damortir la dette sociale constitue dans le sous-secteur des ASSO et la structure du financement du FRR a t modifie
depuis sa cration, domine aujourdhui par des recettes de scurit sociale.
Par ailleurs, les nouvelles modalits de mesures des grandeurs macroconomiques ont induit
une rvision la baisse du niveau du PIB en valeur. Cela a un impact mcanique sur les calculs
des ratios de finances publiques.
Pour plus de dtail, cf. Les comptes nationaux passent en base 2005, dossier de lconomie
franaise, Insee, mai 2011.
ltat. Les dpenses de ces fonds sont donc

des dpenses de ltat.
La nature des dpenses publiques

La comptabilit nationale cherche dterminer ce qui, par nature, est une dpense,
quel que soit son intitul, quelle se traduise
ou non par un flux de trsorerie. Le critre
essentiel est quune dpense est un flux qui
appauvrit ladministration concerne au sens
o son actif financier net courant diminue
(soit par une baisse de lactif, soit par une
augmentation du passif).
Cette dfinition implique quune dpense
ayant pour contrepartie un actif non financier
immobilis (patrimoine immobilier, routes,
ports) diminue lactif financier de ladministration au sens de la comptabilit nationale.
Ainsi la construction dune route (actif physique) sera considre comme une dpense
(gnrant un besoin de financement quivalent)
alors quune prise de participation dans une
socit dautoroute sera considre comme
une opration financire (neutre sur le besoin
de financement).
Concrtement, cette dfinition conduit
exclure du champ des dpenses publiques
certaines oprations qui sont des dpenses
au sens budgtaire :
les oprations dacquisition de titres ne
constituent pas une dpense publique au
sens de la comptabilit nationale. En effet,
elles nimpliquent aucune diminution de
lactif financier net des administrations,

mais seulement une rallocation dactifs
au sein du patrimoine des administrations
entre trsorerie et titres ;
les dotations en capital peuvent aussi
tre exclues de la dpense publique si elles
conduisent une augmentation de la valeur
de la participation de ltat dtenue dans
lentreprise, et donc in fine du patrimoine
de ltat. En revanche, si ces dotations sont
fonds perdus, elles seront considres
comme de la dpense;
les prts des organismes privs ou
des tats trangers sont considrs
comme des oprations financires et nont
dimpact ce titre ni sur le besoin/capacit de financement de ladministration
publique, ni sur sa valeur nette dans le
compte de patrimoine.
linverse, des oprations sans impact budgtaire, telles que labandon dune crance (par
exemple la suite dune annulation de dette
pour des pays cranciers du Club de Paris),
sont enregistres par la comptabilit nationale
comme des dpenses publiques. Un abandon
de crance par une administration conduit en
effet une baisse due concurrence de son
actif financier net.
Lemploi de ce critre par la comptabilit
nationale peut conduire enregistrer des
dpenses qui nont jamais eu de contreparties
en caisse. Labsence de flux de trsorerie ne
fait pas obstacle lexistence dune dpense
ds lors quune somme, pour laquelle la dette

est juridiquement constitue, augmente le
passif dune administration. Ceci sapplique
entre autres lorsquune prestation verse pour
le compte de ltat ne sest pas traduite par
une dpense du budget de ltat dun montant
strictement identique, faute par exemple de
crdits disponibles un niveau suffisant (par
exemple pour certaines prestations verses
par la scurit sociale pour le compte de ltat).
La comptabilit nationale conduit aussi
dautres corrections qui loignent le concept
de dpenses de celui retenu en comptabilit
budgtaire. On peut en particulier mentionner
les trois corrections suivantes :
La notion de droits constats

Cette notion implique que la dpense
publique en comptabilit nationale est rattache lanne au cours de laquelle lobligation
juridique constitutive dune dette a pris naissance (fait gnrateur). En comptabilit
budgtaire, la dpense est rattache lanne
au cours de laquelle elle a conduit un dcaissement. La comptabilit nationale est donc sur
ce point proche dune comptabilit gnrale,
fonde sur le principe de constatation des
droits et obligations.
Il est noter que ltat tient une comptabilit dengagement. Cette dernire fait partie
de la comptabilit budgtaire, qui comprend
galement la comptabilit des paiements.
Cette comptabilit dengagement ne doit pas
tre confondue avec une comptabilit en droits
constats, dans la mesure o lengagement
de la dpense est susceptible dintervenir
avant la constatation juridique des droits des
cranciers de ltat.
La comptabilit dengagement de ltat
enregistre des oprations qui ont terme
vocation le rendre dbiteur dune obligation de payer. Elles ne seront juridiquement
constitues quune fois le service fait. Cest
ce moment l que la comptabilit nationale
constatera le droit dun tiers tre pay. Cest
en raison de cette rgle que, par exemple,
la charge dintrts enregistre en dpense
publique au titre de lanneN ne correspond
pas aux sommes verses aux cranciers des

administrations lors des dtachements de
coupons6.
Les cotisations sociales

imputes
Les administrations publiques, notamment
ltat, versent directement des prestations
comme les retraites ou certaines prestations
familiales ses employs et ses retraits.
Elles agissent donc comme un rgime direct
demployeur. Cette situation nest pas conomiquement diffrente du recours un rgime de
protection sociale explicite distinct. Pour garantir que le niveau de dpense est indiffrent
des modalits pratiques de versement de la
prestation, la comptabilit nationale enregistre
par convention une cotisation fictive gale
la prestation verse (nette des cotisations
salaries), comme si lemployeur se la versait lui-mme. Ces flux napparaissent pas
dans le budget des administrations publiques.
Mais ils apparaissent comme des dpenses
en comptabilit nationale, principalement pour
des raisons de comparabilit internationale.
Cette correction, qui est neutre sur le solde des
administrations publiques, slve 37,7Md
en 2010.
Les prlvements sur recettes

Les comptables nationaux les considrent
en majorit comme une dpense. Par exemple
la 4e ressource verse lUnion europenne
(UE) entre dans cette catgorie7 (cf.dtails
dans lencadr sur les normes comptables
applicables la dpense de ltat).
Les conventions qui conduisent la comptabilit nationale scarter dune comptabilit
de caisse concernent les quatre sous-secteurs
composant les administrations publiques. Pour
ltat en particulier, elles expliquent la diffrence qui existe entre le solde budgtaire de
ltat et sa capacit de financement au sens
de la comptabilit nationale. La liste de ces
retraitements est appele cl de passage .
Sur le primtre ainsi tabli, la nomenclature de la comptabilit nationale permet de
classer les dpenses publiques en fonction de
6 Elle est majore, en premier lieu, des intrts courus reprsentatifs des droits rmunration acquis par le crancier,
calculs au prorata du temps coul entre le dtachement du dernier coupon et la fin de lanne civile. Elle est ensuite minore des intrts courus enregistrs au titre de lanne prcdente et qui ont t effectivement pays au cours de lanne N
7 La 4e ressource est la ressource ressource RNB (revenu national brut), ressource dquilibre du budget de lUE.
Les autres ressources propres sont constitues des droits de douane, de la cotisation sur la production de sucre et disoglucose, et de la ressource TVA. En compatibilit budgtaire, les ressources propres du budget de lUE sont comptabilises
en tant que prlvement sur les recettes de ltat (PSR) lexception des droits de douane et de la cotisation sucre qui
ne sont pas retracs en comptabilit budgtaire.
Les normes comptables applicables la dpense de ltat

La notion de dpense varie selon les conventions comptables adoptes. Pour ltat, trois
comptabilits coexistent, qui appliquent des normes diffrentes et poursuivent des finalits
distinctes : la comptabilit budgtaire, la comptabilit gnrale et la comptabilit nationale.
La comptabilit budgtaire
Pour les dpenses, la comptabilit budgtaire comprend une comptabilit des engagements
et une comptabilit des paiements.
La comptabilit des engagements retrace les engagements juridiques pris par ltat (passation
de marchs par exemple), lesquels, une fois le service fait, donneront lieu obligation de payer
le crancier de ladministration.
La comptabilit des paiements retrace les dcaissements. Elle est rgie par un principe de
caisse qui enregistre les dpenses autorises en lois de finances au moment o elles sont
dcaisses (articles 27 et 28 de la LOLF)8. Les dpenses et les recettes ainsi excutes permettent de dgager, en fin de priode, le solde dexcution des lois de finances, autrement
appel dficit budgtaire lorsquil est ngatif.
Destine assurer le respect du vote du Parlement relativement aux plafonds de dpenses,
elle est utilise par les gestionnaires pour le suivi de la consommation de leurs crdits et de
lexcution de leurs dpenses. Elle sert galement au contrle du besoin de trsorerie de ltat.
La comptabilit gnrale
La comptabilit gnrale de ltat ne droge aux rgles de la comptabilit dentreprise quen
raison des spcificits de son action (article 30 de la LOLF). Elle vise dcrire sa situation
patrimoniale, cest--dire ses actifs (terrains, immeubles, crances) et ses passifs (emprunts,
dettes non financires), permettant de dgager sa situation nette. Il sagit dune comptabilit
en droits constats et en partie double. Outre la dtermination de la situation nette de ltat,
elle donne lieu, en fin de priode, au calcul du rsultat patrimonial (ensemble des produits
constats sur lexercice diminus des charges) qui apporte, sur lactivit de ltat affrente
lexercice coul, un clairage complmentaire au solde dexcution des lois de finances.
Les oprations dexcution de la dpense de ltat donnent lieu des vnements, concomitants ou non en comptabilits gnrale et budgtaire. Ainsi, lengagement juridique impacte
uniquement la comptabilit budgtaire des engagements alors quil naura une incidence en
comptabilit gnrale que lorsque la prestation lie sera ralise, mme si elle na pas encore
t paye. La comptabilit budgtaire des paiements, pour sa part, ne sera impacte quau
moment du rglement effectif du crancier.
Pour illustration, les oprations dinvestissement sont traites en comptabilit gnrale diffremment des comptabilits budgtaire et nationale. Une opration dinvestissement de ltat,
quelle soit immobilire ou financire par exemple, ne se traduit pas par un appauvrissement
de sa situation financire. Elle ne dgrade pas son rsultat comptable mais modifie la composition de sa situation patrimoniale :
i) si lopration est ralise au comptant, la valeur de lactif reste inchange mais celui-ci devient
plus stable (trsorerie convertie en immobilisation) ;
ii) si lopration est ralise crdit, lactif augmente autant que le passif (comptabilisation
pour un montant identique dune immobilisation et dune dette).
Au final, la situation nette de ltat (diffrence entre ses actifs et ses passifs) nest donc pas
non plus impacte.
Il existe une autre diffrence majeure entre les comptabilits gnrale et budgtaire : conformment aux rgles de la comptabilit prive, la nouvelle comptabilit gnrale de ltat enregistre
des charges calcules (amortissements, dprciations et provisions pour risques et charges) et
rattache les charges et produits lexercice en vertu du principe de constatation des droits et
obligations, que ne connat pas la comptabilit budgtaire. Lenregistrement de provisions pour
risques et charges ne se retrouve ni en comptabilit budgtaire ni en comptabilit nationale.
8 Larticle 28 prvoit notamment un amnagement au principe de caisse : durant la priode complmentaire
20 jours en dbut danne N+1 , des dpenses (et des recettes) correspondants lanne N peuvent encore
tre comptabilises sur lexercice N.
La comptabilit nationale
La dpense de ltat en comptabilit nationale est celle qui fait foi pour le calcul de la capacit
ou du besoin de financement de ltat dans le cadre des engagements europens de la France.
La Comptabilit nationale a pour objet de retracer les flux entre les diffrents secteurs
institutionnels qui composent lconomie nationale : mnages, administrations publiques,
socits non financires, socits financires, institutions sans but lucratif au service des
mnages et reste du monde. Cest pourquoi les critures comptables correspondantes sont
dites en partie quadruple , en ralit deux oprations en partie double. Par exemple, lorsque
ltat verse les traitements aux fonctionnaires, la comptabilit nationale enregistre au compte
de ltat une dpense ayant pour contrepartie une diminution de sa trsorerie. Elle enregistre
aussi, au compte des mnages, une recette ayant pour contrepartie une augmentation de leur
trsorerie. La comptabilit nationale permet ainsi de mesurer limpact des dpenses de ltat
et de leur volution sur la situation des mnages et sur celle des entreprises.
Par ailleurs, en comptabilit nationale, lenregistrement des flux entre les diffrents secteurs
institutionnels a vocation reflter la ralit conomique. Cette caractristique peut entraner
des diffrences de traitement significatives par rapport aux autres comptabilits. Ainsi par
exemple, le prlvement sur recettes (PSR) au profit de lUnion europenne fait lobjet de
traitements comptables diffrents. Il nest pas considr comme une dpense de ltat en
comptabilit budgtaire ; en revanche, la partie de ce prlvement correspondant la quatrime
ressource de lUE est intgre dans la dpense de ltat en comptabilit nationale. Les autres
ressources propres sont considres comme des prlvements obligatoires directement perus par lUE. Des volutions rcentes tendent faire converger les traitements comptables.
Ainsi, le PSR au profit de lUE est intgr dans la norme de dpense largie (sans perdre pour
autant son statut juridique de PSR) depuis le PLF 2008. compter du PLF 2010, le montant
de ce PSR est en outre minor de la part correspondant aux droits de douane et cotisation
sucre. Collectes par la France pour le compte de lUnion, ces ressources propres de cette
dernire transiteront dsormais par un compte de trsorerie, et ne seront donc plus traites
en prlvements sur recettes.
En comptabilit nationale, linterprtation de la ralit conomique des diffrentes oprations
reflte les principes gnraux dicts par le Systme europen des comptes nationaux (SEC95),
ainsi que les dcisions ponctuelles des comptables nationaux, dans un but de clarification ou
dharmonisation des comptes. Ainsi, suite une dcision dEurostat de 2006, les dpenses
dquipement militaire de ltat sont comptabilises, compter de lexercice 2005, au moment
de la livraison des matriels. Avant 2005, elles taient enregistres au moment des versements.
Les dpenses budgtaires effectues au titre de livraisons futures ne sont donc plus prises en
compte. Il en rsulte mcaniquement, dans les premires annes dapplication de cette nouvelle
modalit de comptabilisation, une correction la baisse du besoin de financement de ltat.
De mme, lapport direct de capitaux de ltat en faveur dune entit extrieure (qui constitue
toujours une dpense en comptabilit budgtaire), tel que la dotation de ltat au Fonds stratgique dinvestissement en 2009, nest pas considr comme une dpense en comptabilit
nationale et naugmente donc pas le besoin de financement de ltat car celui-ci reoit en
contrepartie un actif financier de mme valeur. Dans le cas contraire (par exemple, lorsque
lapport en capital a pour but de combler une perte dune entreprise publique), une telle opration conduira augmenter la dpense de ltat en comptabilit nationale.
leur nature. Les principaux postes de dpense

comprennent :
la rmunration des agents publics qui
recouvre les salaires et traitements bruts
ainsi que les cotisations sociales ;
les consommations intermdiaires
(CI) ou autres dpenses de fonctionnement, cest--dire les produits incorpors
ou dtruits loccasion de la production
des services des administrations publiques
(carburant, frais de tlphone, fournitures
de bureau, ) ;
10
la formation brute de capital fixe

(FBCF), qui se compose des acquisitions
nettes des cessions dactifs fixes, corporels
ou incorporels ; elle traduit en comptabilit nationale la notion dinvestissement
(infrastructures portuaires ou routires,
immeubles,) ;
les charges dintrt ;
les transferts en capital, tels que les
aides linvestissement ;
les transferts aux mnages (prestations
sociales par exemple).
1 Lvolution et les dterminants de la dpense
volution de la dpense
publique
En 2010, les dpenses des administrations publiques consolides slvent
1094,5Md, soit 56,6 % du PIB. Elles se composent pour 45,3% de prestations sociales,
pour 5,6% dinvestissements, pour 10,1%
de subventions diverses et pour 4,3% des
intrts de la dette publique. Les dpenses de
fonctionnement (masse salariale publique et

consommations intermdiaires) reprsentent
34,7% du total.
La rpartition des dpenses entre les diffrents sous-secteurs traduit la spcialisation relative des administrations publiques.
Le poids de la masse salariale et des
dpenses de fonctionnement est relativement important dans le budget de ltat
Rpartition des dpenses publiques par catgorie (2010)

Rpartition de la dpense
des administrations publiques
Subventions et autres
Investissement
transferts courants
6%
10 %
Fonctionnement
35 %
Charges
dintrt
4%
Prestations
sociales
45 %
Investissement
2%
transferts courants
35 %
Charges
dintrt
9%
des administrations publiques locales
transferts courants
18 %
Charges
dintrt
1%
des administrations publiques centrales
Investissement
19 %
Fonctionnement
37 %
Prestations
sociales
17 %
des administrations de scurit sociale
transferts courants
5%
Charges
dintrt
1%
Investissement
1%
Fonctionnement
17 %
Prestations
sociales
10 %
Fonctionnement
52 %
Prestations
sociales
76 %
Source : Insee, calculs DG Trsor
Note : les subventions et autres transferts courants intgrent, except pour le total toutes APU, les transferts entres
sous-secteurs des administrations publiques (donnes non consolides ; la somme des dpenses des sous-secteurs ainsi
dfinie est donc suprieure au total APU).
11
et des administrations centrales (37%),

consquence de limportance de son
activit dans les domaines rgaliens (par
exemple justice, dfense) et dans lducation. Les administrations centrales portent
la plus grande partie de la dette publique.
Les dpenses relatives la charge de la
dette reprsentent 8,7% des dpenses
des administrations centrales en 2010.
Les dpenses des collectivits locales
sont constitues pour plus de la moiti
de dpenses de fonctionnement (51,6%).
Elles se caractrisent en outre par une
fraction leve de dpenses dinvestissement, linvestissement des APUL
reprsentant prs des trois-quarts des
investissements publics (73,2%). Les
dpenses sociales reprsentent dsormais une part significative de la dpense
locale (10%); les dpartements sont en
effet gestionnaires de certaines pres-
tations sociales (la partie du RSA dite

socle , qui correspond lex-RMI et
lex-API, lallocation personnalise dautonomie, la prestation de compensation du
handicap et divers dispositifs daide sociale).
Les dpenses des organismes de
scurit sociale sont essentiellement
composes de prestations sociales (elles
reprsentent plus des trois-quarts de leurs
dpenses). Elles comportent aussi la masse
salariale, linvestissement des hpitaux et
des caisses gestionnaires des rgimes.
Sur les cinquante dernires annes, la
part des dpenses publiques dans le PIB
a augment. Elles reprsentaient environ
35% du PIB au dbut des annes soixante. Au
dbut des annes quatre-vingt, la valeur des
dpenses publiques atteint prs de la moiti
de la richesse nationale produite en un an. Elle
dpasse ce seuil depuis 1991.
La dpense publique dans le PIB depuis 1960

60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
19
60
19
62
19
64
19
66
19
68
19
70
19
72
19
74
19
76
19
78
19
80
19
82
19
84
19
86
19
88
19
90
19
92
19
94
19
96
19
98
20
00
20
02
20
04
20
06
20
08
20
10
0,0%
Investissement
Fonctionnement
Prestations sociales
Charges d'intrt
Autres
Cette volution est en premier lieu imputable la forte progression des prestations
sociales, principalement maladie et vieillesse,
premier contributeur laugmentation de la
dpense publique tout au long de la priode.
La charge de la dette (en part du PIB) a galement augment jusquau milieu des annes
1990, du fait de la hausse de la dette publique,
mais la baisse des taux dintrt a fait reculer
depuis lors le poids de cette charge au sein
12
du PIB. Les dpenses de fonctionnement ont

progress en part de PIB mais leur part dans
la dpense publique totale a recul (du fait
de laccroissement de la part des prestations
sociales dans la dpense). Le poids de linvestissement public a plutt recul partir des
annes quatre-vingt bien que la tendance se
soit interrompue entre 2001 et 2008 (+0,2
point de PIB) sous leffet du dynamisme de
linvestissement local.
La dpense publique sur trs longue priode

La connaissance du niveau et de la composition de la dpense publique sur plus longue priode,
avant 1959, se heurte des difficults mthodologiques fortes (cration plus rcente dun
appareil et de mthodes statistiques robustes et permettant des comparaisons dans le temps,
absence de donnes pour les priodes de guerre).
dfaut danalyses fines et dtailles, il est possible de dgager, moyennant certaines approximations, de grandes tendances depuis la fin du XVIIIe sicle9.
Cette histoire de la dpense publique reflte celle de lintervention de ltat au sens large.
Durant la priode qui spare la Rvolution de la Premire guerre mondiale, le poids de la
dpense publique nexcde gure 10 13% de la production nationale. Il est stable jusquen
1870, avec une lgre acclration partir de cette date et jusqu la veille de la Premire
guerre mondiale. Cette stabilit sinscrit dans un contexte de contrainte montaire impose par
le respect de la rgle de ltalon-or (rgle de maintien de la convertibilit-or) et de la naissance
du droit budgtaire qui consacre le vote annuel des dpenses publiques par la reprsentation
nationale. En 1872, les trois quarts de la dpense publique sont pris en charge par le budget
de ltat. Tout au long du XIXe sicle, les budgets consacrs la dfense nationale et la dette
reprsentent plus de la moiti du budget de ltat (respectivement environ 40% et 25% en
1900). Les dpartements et les communes reprsentent un quart des dpenses et assument
alors lessentiel des dpenses caractre social (assistance, hpitaux, enseignement primaire).
La Premire guerre mondiale marque une premire rupture. Les dpenses publiques atteignent
prs du tiers de la production nationale en 1920, principalement en raison de leffort de reconstruction. Elles dcroissent au cours des annes 20. La dfense, la dette, mais galement les
anciens combattants (12% du budget) sont les trois premiers postes du budget de ltat en
1930. La dpense publique repart la hausse avec la crise conomique des annes 30 et
le dveloppement de nouvelles dpenses (politique de grands travaux, aides spcifiques
certains secteurs, soutien de prix agricoles) jusqu la veille de la Seconde guerre mondiale.
Hors du budget de ltat, les premires lois sur lassurance maladie et lassurance vieillesse
de 1928 et 1930 font merger de nouvelles dpenses qui prfigurent la mise en place de la
scurit sociale. En 1938, la dpense publique slve un peu plus du quart de la production
nationale, soit un niveau infrieur celui au sortir de la Grande guerre.
La fin de la Seconde guerre mondiale, avec linstauration puis la gnralisation du systme
de scurit sociale, constitue une seconde rupture, plus profonde et plus prenne, pour le
niveau comme pour la rpartition de la dpense publique. La dpense publique atteint plus
de 40% de la production intrieure brute10. La dpense de ltat continuera crotre durant
les annes 1950, nourrie par leffort de reconstruction et les guerres dIndochine et dAlgrie,
pour diminuer ensuite. La rduction des dpenses lies la guerre et des charges de la dette
va permettre un accroissement et une diversification des dpenses civiles, par exemple en
matire dducation. Luniversalisation et llargissement croissants du champ couvert par la
scurit sociale induisent une croissance vive et constante de la dpense, plus rapide que
celles de ltat. Alors quen 1947, les dpenses de la scurit sociale reprsentaient moins
de 10% de la richesse nationale et celles de ltat prs de 30%, les dpenses de scurit
sociale dpassent celles de ltat partir du milieu des annes 1980.
9 Voir notamment C. ANDRE et R. DELORME, Ltat et lconomie. Un essai dexplication de lvolution des
dpenses publiques en France, 1870-1980 et L. FONTVIEILLE, Evolution et croissance de ltat franais de 1815 1969.
10 La production intrieure brute est un agrgat qui tait utilis dans les anciennes bases de lINSEE. Il correspond environ au primtre du PIB marchand et est donc sensiblement moins large que lagrgat du produit
intrieur brut, dsormais utilis par lINSEE.
13
volution de la structure de la dpense publique entre 1960 et 2010

1960
Autres
15 %
2010
Investissement
9%
Charges
d'intrt
3%
Charges
d'intrt
4%
Autres
10 %
Investissement
6%
Prestations
sociales
45 %
Prestations
sociales
32 %
Fonctionnement
35 %
Fonctionnement
41 %
volution de la structure de la dpense publique (en % PIB)

1960-1970
1970-1980
Consommations intermdiaires
5,2 %
5,4 %
5,8 %
5,7 %
5,2 %
Rmunration des salaris hors

cotisations imputes
8,2 %
9,9 %
11,3 %
11,5 %
11,4 %
(en parts de PIB)
1980-1990
1990-2000
2000-2010
Intrts
0,9 %
0,8 %
2,2 %
3,1 %
2,8 %
Prestations et autres transferts
19,2 %
21,2 %
25,1 %
27,1 %
28,6 %
Formation brute de capital fixe
3,7 %
3,5 %
3,2 %
3,2 %
3,1 %
Autres
2,0 %
2,1 %
2,2 %
2,2 %
2,4 %
Total
39,3 %
42,9 %
49,8 %
52,8 %
53,5 %
Le poids relatif des diffrents sous-secteurs a volu, avec une forte croissance de la
taille des budgets locaux. Cette volution nest
due quen partie seulement la dcentralisation et la hausse rapide des dpenses
sociales des collectivits11. Paralllement, le
poids relatif de ltat dans la dpense publique
sest rduit.
La progression en volume de la dpense
publique a nettement ralenti partir du
milieu des annes quatre-vingt-dix, avec
un rythme de progression aux alentours
de 2% par an (contre environ 3% dans les
annes quatre-vingt). Certains pics sont
aisment reprables au moment notamment
des grandes relances budgtaires (1975, 19811982, 2009).
En 2010, en nette rupture avec la tendance des vingt annes prcdentes, la

progression de la dpense publique a t
trs limite (+0,6% en volume), en raison
principalement du respect par ltat de la
double norme de dpense (zro volume sur
lensemble des dpenses hors investissement
davenir et zro valeur sur le champ plus restreint hors intrts et pensions) de la baisse
de linvestissement local et du respect de
lOndam. Les facteurs exceptionnels en 2010
ont t globalement neutres (contrecoup du
plan de relance de 2009 compenses par une
hausse des livraisons de matriels militaires).
11 Pour plus de dtails, voir Les dpenses des administrations locales dans la troisime partie, en particulier le graphique
dvolution des dpenses des collectivits locales en % du PIB, champ courant et constant.
14
volution de la dpense publique en valeur (indice base 100 = 1978)

900
800
700
600
500
400
300
200
100
19
78
19
79
19
80
19
81
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
TAT
APUL
ASSO
Croissance de la dpense publique en volume depuis 1970

14 %
12 %
10 %
8%
6%
4%
2%
19
1970
1971
1972
19 73
1974
1975
7
19 6
1977
1978
1979
1980
1981
1982
19 83
1984
1985
8
19 6
1987
1988
1989
1990
1991
1992
19 93
1994
1995
9
19 6
1997
1998
2099
2000
2001
2002
20 03
2004
2005
0
20 6
2007
2008
2009
10
0%
La dpense publique
par sous-secteur
Entre 2002 et 2010, les dpenses y compris transferts en valeur et primtre courant
ont t dynamiques au sein des APUL, phnomne d en partie aux transferts de comptences (cf. infra), et des ODAC (cf. graphique).
Laccession lautonomie des universits ayant
opt pour le dispositif de responsabilits et
comptences largies de la loi dite LRU, est
un des facteurs rcents daccroissement de

la dpense des ODAC, la gestion de la masse
salariale relevant dsormais de ces universits
et non plus de ltat. Les dpenses des administrations de scurit sociale ont galement
augment, ainsi que les dpenses de ltat,
en partie du fait des transferts exceptionnels
en 2010 (dotations de ltat dans le cadre des
investissements davenir et compensation de la
suppression de la taxe professionnelle, dont le
cot tait transitoirement plus lev en 2010).
15
Niveau des dpenses (y compris transferts et primtre courant)

par sous-secteur entre 2002 et 2010
(en milliards deuros courants)
La dpense des ODAC (2002-2010)
La dpense de l'TAT (2002-2010)

460
420
400
120
Investissements d'avenir et rforme TP
440
Budgtisation de
l'ancien FOREC Transfert du panier de
recettes aux ASSO
Plan de
relance
100
80
40
360
20
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
230
Dcentralisation du RMI
aux dpartements
Dbut de l'Acte II
de la dcentralisation
210
190
170
150
130
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

La dpense des ASSO (2002-2010)
La dpense des APUL (2002-2010)

250
Autonomie des
universits
60
380
340
Dissolution du FOREC
CDP - abandon
crance ACOSS
520
500
480
460
440
420
400
380
360
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Source : Insee
Linterprtation de ces statistiques par

catgories dadministrations ncessite des
prcautions mthodologiques. En effet, les
donnes publies par la comptabilit nationale sont construites primtre courant.
Or le primtre des administrations a connu
des volutions sensibles sur la priode rcente.
Par exemple:
la gestion du RMI a t confie aux
collectivits territoriales par la loi du
18dcembre 2003. Ce transfert de comptence, compens par un transfert de
TIPP, a contribu la hausse des dpenses
des collectivits locales partir de 2004 et
une baisse des dpenses de ltat. De
plus, la loi relative aux liberts et responsabilits locales du 13aot 2004, dite acte
II de la dcentralisation, a transfr de
nouvelles comptences aux collectivits.
Ainsi, les personnels techniciens, ouvriers
et de service (TOS) des lyces et collges
sont dsormais grs par la collectivit
dont ils relvent (dpartement pour les
collges, rgion pour les lyces);
la prise en charge directe par ltat des

allgements de cotisations sociales sur
les bas salaires en 2004, avec la dissolution du FOREC (Fonds de financement de
la rforme des cotisations patronales de
scurit sociale) et laffectation en 2006
de recettes fiscales la scurit sociale au
titre de la compensation des allgements
gnraux de cotisations sociales ont eu un
impact direct sur les dpenses de ltat en
comptabilit nationale12.
Enfin, il nest pas ais de remonter partir
des dpenses des sous-secteurs lagrgat
global des dpenses publiques. En effet, laddition des dpenses constates pour chacune des administrations publiques nest
pas gale la dpense publique totale, car
les dpenses des sous-secteurs contiennent
les transferts ventuels dune administration publique vers une autre. Il est donc
ncessaire de consolider ces transferts
pour reconstituer la part respective de chacun
des secteurs dans la dpense publique.
12 Cet impact est neutralis lorsque lon sintresse la dpense publique consolide (toutes administrations publiques
confondues) : il ny a alors aucun impact sur la dpense totale. Pour les APU, les allgements de charges sont retracs en
moindres prlvements obligatoires.
16
Ltude de la partition de la dpense

consiste examiner comment la dpense
publique se rpartit entre les sous-secteurs
des administrations publiques. cette fin,
les flux de dpenses considrs sont consolids, cest--dire nets des transferts entre
sous-secteurs, et, afin dtre comparable dune
anne sur lautre, sont apprcis primtre
constant. Il est alors possible dtudier la
contribution de la dpense de chaque soussecteur lvolution de la dpense totale.
Le mcanisme de consolidation
des dpenses entre administrations
publiques
Deux exemples simples peuvent illustrer
la notion de consolidation comptable :
lallocation spcifique de solidarit (ASS)
est verse aux bnficiaires par le Fonds de
solidarit, qui est un ODAC, financ en partie par une subvention de ltat. Laddition
de la subvention de ltat et des dpenses
du Fonds conduirait une double comptabilisation de la mme dpense ;
la Caisse de la dette publique (CDP, classe en ODAC), qui dtenait 5,1 milliards
deuros de titres mis par lAcoss en 2007, a
abandonn cette crance13. Cette opration
a conduit enregistrer une dpense des
ODAC et une recette des ASSO du mme

montant. Cette opration de transfert entre
administrations publiques na pas eu deffet
sur la dpense publique totale.
Les montants de ces flux croiss entre
administrations publiques ne sont pas ngligeables. Ainsi en 2010, les transferts de ltat
vers les autres APU ont reprsent 157,7 Md,
soit prs de 35 % de la dpense totale de
ltat. Ces transferts se sont effectus en
majorit vers les APUL et les ODAC, incluant
en 2010 les transferts vers les ODAC au titre
des investissements davenir (cf. plus loin).
Lampleur des transferts croiss entre les
autres sous-secteurs (ASSO, APUL et ODAC)
est nettement moins importante. Les transferts
des ODAC ont ainsi reprsent un peu plus
de 8% de leurs dpenses totales en 2010,
principalement destination de ltat. Les
transferts des APUL et des ASSO vers les
autres administrations publiques reprsentent
peine 3% de leurs dpenses totales.
Consolider la dpense publique consiste
liminer ces flux croiss entre administrations
publiques. Par convention, la dpense est
impute au secteur destinataire du transfert,
cest--dire celui qui liquide et mandate in fine
la dpense. Dans lexemple cit plus haut,
lASS est donc impute au Fonds de solidarit
Transferts entre sous-secteurs des administrations publiques en 2010
54,9 Md
tat
1,
0,
1,
14
,9
0,8 Md
0,5 Md
4,3 Md
3,7 Md
87,5 Md
APUL
ODAC
5,2 Md
ASSO
5,3 Md
Note : on considre ici les transferts courants entre administrations publiques ainsi que les transferts en capital. Les
transferts lis aux crances que saccordent les administrations publiques les unes aux autres ne correspondent pas
des dpenses et de ce fait ne sont pas retracs ici.
13 En contrepartie de labandon de crances du mme montant dtenues par le rgime gnral de scurit sociale sur
ltat au titre de retards accumuls dans la prise en charge de certains dispositifs.
17
et non ltat. Dans le cadre des dpenses

dinvestissement davenir, les transferts de
ltat vers les ODAC sous forme de dotations
consommables sont enregistres en transferts de capital de ltat (11,5Md en 2010).
Conformment au principe de consolidation
comptable, ces transferts ne sont pas comptabiliss sur la dpense de ltat.
Cette convention selon laquelle la
dpense est impute au compte du secteur
receveur est lgitime lorsque le sous-secteur receveur dispose dune forte autonomie de dcision sur le niveau et la nature
de la dpense. Dans le cas contraire, le
sous-secteur receveur porte une dpense
pour laquelle il nest pas prescripteur. La
partition de la dpense nest donc quun
instrument imparfait pour mesurer le poids
de chaque sous-secteur dans le dynamisme
de la dpense.
Pour pouvoir comparer lvolution des
dpenses dune anne sur lautre, un second
retraitement des donnes est ncessaire : il
faut rendre le primtre de la dpense
homogne dune anne sur lautre par soussecteur14. Aprs retraitement des effets de
primtre, lvolution de la dpense est calcule champ constant glissant, cest--dire
que le taux de croissance de lanne 2010 est

calcul sur la base du primtre de la dpense
de lanne 2009.
Les retraitements concernent ainsi les
transferts de comptence dun sous-secteur
un autre (par exemple, la dcentralisation de la
gestion du RMI en 2004 ou la dbudgtisation
de linvestissement en faveur des transports
par lAFITF en 2005) ou le reclassement dune
administration publique dun sous-secteur
vers un autre15.
ce titre, en 2009 dans le cadre de la
mise en place du revenu de solidarit active
(RSA), on peut noter que lex-RMI reste la
charge des dpartements et que lAllocation
de parent isol (API) devient une charge pour
les administrations locales alors quelle tait
auparavant la charge de ltat. Cela constitue
un transfert de comptence pour les dpartements, dont le financement a t assur
par un transfert de TIPP. Enfin, le supplment
de revenu (RSA chapeau) est la charge des
ODAC via le fonds national des solidarits
actives (FNSA).
Consolidation des dpenses publiques en 2010

En milliards d'euros
600
500
400
transferts vers d'autres

APU
300
200
autres dpenses
(consolides)
100
0
TAT
ODAC
Dpenses consolides
APUL
ASSO
Transferts entre APU
14 Cest cette opration, dlicate, qui limite principalement la reconstitution de sries remontant loin dans le pass.
15 Il en est de mme pour certaines oprations exceptionnelles qui modifient durablement ou temporairement le primtre
de la dpense des administrations publiques. Peuvent tre cites cet gard la sortie de la Direction des constructions
navales du champ des APU en 2003 ou encore les prestations servies compter de 2005 par lassurance-vieillesse du
rgime gnral suite ladossement du rgime de retraite des lectriciens et des gaziers.
18
La contribution des sous-secteurs

lvolution de la dpense
tition montre que les organismes de scurit

sociale portent un peu moins de la moiti de
la dpense publique, ltat prs de 30%, les
APUL 20% et les ODAC 6%. Par ailleurs,
le niveau des dpenses de ltat se rduit
sensiblement, car il est la principale source
des transferts vers les autres administrations
publiques (cf. graphique sur la consolidation
des finances publiques).
La consolidation de la dpense publique et

la correction des changements de primtre
permettent dobtenir une partition de la
dpense publique o la somme des contributions de chacun des sous-secteurs est bien
gale lvolution de lensemble. Cette par-
Parts respectives des diffrents sous-secteurs dans la dpense publique (2010)

Comptabilit nationale
Md
Dpenses APU (consolides)
"Partition"
en %*
Md
1 094,5
TAT
en %
1 094,5
454,0
41,5
302,0
27,6
ODAC
79,9
7,3
67,5
6,2
APUL
228,7
20,9
222,0
20,3
ASSO
Total sous-secteurs
513,7
46,9
502,4
45,9
1276,2
116,6
1 094,5
100,0
Source : INSEE, calculs DG Trsor

* Pourcentage de la dpense non consolide par sous-secteur rapport la dpense totale consolide.
Lvolution en volume des dpenses

publiques peut tre dcompose de manire
isoler la contribution de chacun des soussecteurs cette volution. Sur la priode
rcente, les administrations de scurit sociale
restent le premier contributeur laugmentation de la dpense publique. La part qui leur est
imputable connat un regain marqu en 2009
du fait de la crise conomique et notamment
de la dgradation du march du travail. La
priode 2002-2007 est galement caractrise par le dynamisme des dpenses locales;
leur croissance se rduit ds 2008, anne

des lections municipales o les dpenses
dinvestissement ont t stables en valeur.
La croissance de la dpense publique dans
son ensemble a t forte en 2009, du fait du
jeu des stabilisateurs automatiques et, pour
ltat, de la mise en uvre du plan de relance.
La forte diminution du rythme de croissance
des dpenses de lEtat en 2010 sexplique
notamment par lextinction des mesures de
ce mme plan de relance.
Contributions la croissance en volume de la dpense publique*
Croissance de la dpense
publique (en volume, en %)
Contribution de l'tat
2007
2008
2009
2010
Moyenne 2007-2010
2,7%
0,9%
4,0%
0,6%
2,1%
0,5
0,3
0,8
-0,1
0,4
Contribution des ODAC
0,2
0,0
0,7
0,1
0,3
Contribution des APUL
0,9
0,2
0,6
-0,3
0,3
Contribution des ASSO
1,1
0,5
2,0
0,9
1,1
* Les contributions de chaque sous-secteur sont calcules hors transferts entre APU et primtre constant glissant. Les
principales mesures de primtre portent sur le transfert de ltat vers les APUL, en 2007 et 2008, des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des lyces et collges, le transfert de ltat vers les ODAC, partir de 2009, de la masse
salariale des universits et grandes coles ayant opt pour le rgime dit des responsabilits et comptences largies
prvu par la loi sur les liberts et responsabilits des universits (LRU), de la prise en charge des ESAT par lAgence de
Services et Paiement (ASP) en 2010.
19
La contribution des administrations

centrales

locales
Mise part lacclration en 2009 avec le

plan de relance, la croissance de la dpense de
ltat en volume a t contenue sur la priode
rcente. La contribution de ltat la croissance
de la dpense publique en volume devient
ngative en 2010, pour la premire fois depuis
quatre ans. Le respect de la double norme de
dpenses (zro volume sur lensemble des
dpenses hors investissement davenir et
zro valeur sur le champ plus restreint hors
intrts et pensions), permis notamment par
la rvision gnrale des politiques publiques,
a contribu ce recul.
Aprs une contribution soutenue en 2007,

la contribution des collectivits territoriales
la dynamique de la dpense publique est
faible de 2008 2010. Cette pause, observe
depuis trois ans, nest pas inhabituelle aprs
une lection municipale ; le plan de relance
a nanmoins permis den attnuer les effets
en 2009. Sur longue priode, lvolution de
la contribution des APUL rsulte de cinq phnomnes :
la monte en charge de nouvelles
politiques confies par la loi : dpenses
conscutives la rgionalisation ferroviaire,
cration de lallocation personnalise pour
lautonomie (APA)17, dcentralisation du
RMI dsormais remplac par le RSA depuis
le 1erjuillet 2009 ;
le cycle lectoral communal : une certaine atonie des dpenses locales dinvestissement marque lanne des lections
municipales et les suivantes. Ceci explique
quen 2008, 2009 et surtout 2010, les
dpenses dinvestissement ont dcru,
dans un contexte conjoncturel difficile de
surcrot, contribuant pour 0,3 point la
baisse de la dpense publique en volume
en 2010. Les excutifs locaux commencent
ensuite mettre en uvre les projets de
leurs mandats. Le pic de dpenses est
en gnral atteint lanne qui prcde les
chances suivantes, phnomne illustr
par lacclration de linvestissement local
en 2007, contribuant hauteur de 0,3 point
la croissance de la dpense publique,
sur les 0,9 point de contribution des APUL
cette anne-l. Le prochain cycle dinvestissement local pourrait toutefois se rvler
moins marqu que le prcdent car certains
investissements locaux ont t anticips
dans le cadre du plan de relance, notamment en raison de la mesure de versement
anticip du fonds de compensation pour
la TVA (FCTVA) mise en uvre en 2009 et
reconduite en 2010;
laccroissement des dpenses de personnel: son influence a t sensible et continue depuis 2002 (+4,73% en moyenne
par an entre 2002 et 2010). Une partie de
cette progression est lie la dcentralisation dune partie des personnels de
La dpense de ltat en comptabilit

nationale ne dpend cependant pas que de
la dpense budgtaire. Cest ce qui explique
par exemple pourquoi, en 2007 et 2008, la
contribution de ltat la dpense publique
a t positive :
la participation de la France au budget
europen ( 4e ressource) nest pas une
dpense budgtaire mais une moindre
recette; elle constitue cependant une
dpense en comptabilit nationale et elle
est dailleurs prise en compte dans le primtre des normes de dpense de ltat ;
son dynamisme a pes dans la contribution
de ltat laugmentation de la dpense
publique en 2008 ;
la croissance des cotisations sociales
imputes16, lie principalement lvolution
des dpenses de pensions des agents de
ltat, correspondant une convention
dcriture qui a une contrepartie du ct
des recettes de ltat (donc neutre sur le
solde), contribue alourdir les dpenses
publiques en comptabilit nationale.
Concernant les ODAC, leur contribution
lvolution de la dpense publique depuis
2007 est lgrement positive, lexception
de 2009 o elle est plus forte que les annes
antrieures avec notamment le plan de relance
et la mise en place du revenu de solidarit
active (via le Fonds national des solidarits
actives, FNSA).
16 Cf. introduction pour une prsentation des cotisations sociales imputes

17 La monte en charge de lAPA a ainsi eu un impact relativement important et durable, puisquelle participe lvolution de la dpense publique hauteur de 0,3 point en 2002 et de 0,2 point en 2003. Sans tre ngligeable, son influence
postrieure est moins significative.
20
lducation et de lquipement. Cet effet

de primtre est corrig dans la mesure
de la contribution de la dpense des APUL
(au sens de la partition) : sur la priode
2002-2010, les dpenses de personnel
primtre constant (de lanne 2002) se
sont accrues de 36,0% ;
laugmentation des dpenses de prestations sociales : le poids des dpenses de
prestations sociales gres par les APUL
sest sensiblement accru depuis le dbut
des annes 2000, notamment du fait de
la prise en charge par les dpartements
du versement du RMI, depuis 2004, puis
de lallocation parent isol (API) et du RSA
socle. Les dpenses de lex-RMI ont
en particulier progress en 2009 et 2010,
le nombre de bnficiaire du dispositif
suivant avec retard lvolution du march
de lemploi ;
les charges dintrt psent : le service
de la dette locale avait fortement augment
en 2006 et 2007 puis avait marqu un retour
un rythme de croissance beaucoup plus
modr en 2008. En 2009 et 2010, du fait

de la baisse des taux dintrt, les charges
dintrt diminuent nettement et contribuent modrer de -0,2 point en 2009
et -0,1 point en 2010 la croissance de la
dpense des administrations publiques
en volume.

de scurit sociale
Les administrations de scurit sociale
sont les premiers contributeurs la dpense
publique, expliquant en moyenne la moiti de la
croissance totale des dpenses sur la priode
2007-2010. Les dpenses des administrations
de scurit sociale sont elles-mmes fortement influences par les dpenses dassurance-vieillesse. Leur contribution est trs
dynamique en 2007 et 2008 (+0,6 point en
moyenne), consquence de larrive lge
de la retraite des gnrations du baby-boom
et des dispositifs favorisant les dparts anticips. Elle est lgrement plus faible en 2009
Retour sur la prvision 2010* dvolution des dpenses publiques

Le rapport conomique, social et financier joint en annexe au projet de loi de finances pour
2011 anticipait, pour lanne 2010, une volution des dpenses publiques en volume gale
1,8%. Lors de la publication par lInsee du compte provisoire 2010 en mai 2011, cette volution
sest tablie un niveau trs infrieur 0,6%.
Comparaison entre la prvision 2010 du PLF 2011 et le compte provisoire 2010
volution en volume de la dpense publique
Prvision du PLF 2011
Donnes ralises
1,8 %
0,6 %
Les dpenses publiques ont au total progress en volume en 2010 de 1,2 point moins vite
quanticip au moment du dpt du projet de loi de finances pour 2011. Cet cart sexplique
essentiellement par les dpenses de ltat et des APUL qui ont t nettement moins dynamiques que prvues. Linvestissement des administrations publiques a en particulier connu
une chute de prs de 8% en valeur en 2010. Pour ltat, le contrecoup du plan de relance a
t plus fort que prvu, du fait de dpenses sous-excutes en 2010. Pour les collectivits
locales, le cycle dinvestissement a en outre t plus marqu que prvu avec un repli important
de linvestissement local (-6,9%). Cette baisse peut rsulter du contrecoup de la mesure
FCTVA du plan de relance ou des incertitudes sur les recettes dans la priode de transition de
la rforme de la taxe professionnelle, dans un contexte de gel en valeur des dotations verses
par ltat. Par ailleurs, linvestissement des hpitaux a t moins lev que prvu et la monte en charge des dpenses au titre des investissements davenir savre plus progressive
quenvisage lan dernier.
* 2010 est lanne la plus rcente pour laquelle un compte provisoire de lensemble des administrations publiques
est publi par lInsee.
21
et 2010 (+0,6 point en moyenne), traduisant

la hausse de la dure dassurance pour un
dpart la retraite taux plein et le durcissement des conditions de dparts anticips. Les
effets de la rforme des retraites de 2010 sur
la dpense se feront sentir progressivement
les annes suivantes.
Les dpenses de chmage sont sensibles
la conjoncture et ont donc un caractre
cyclique. En priode de forte croissance, les
prestations chmage diminuent comme le
chmage (par exemple en 2007) ; linverse en
priode de crise les dpenses de prestations
sont leves. En 2009 et 2010 notamment,
les prestations chmage se sont de nouveau
fortement accrues avec laugmentation du
nombre de demandeurs demploi.
La contribution des dpenses de sant est
variable dune anne sur lautre. Aprs un ralentissement en 2008, sous leffet notamment
de lintroduction de franchises mdicales, les
dpenses suivies dans le cadre de lobjectif
national des dpenses dassurance maladie
(Ondam) en 2009 ont cr de 3,7% en valeur,
contribuant hauteur de 0,3 point la croissance en volume de la dpense des ASSO. En
2010, en ligne avec un Ondam 3,0%, les
dpenses de sant ont continu dclrer,
leur contribution la hausse des dpenses des
organismes de scurit sociale slevant alors
0,2 point. Le respect de lOndam en 2010 a
t en particulier favoris par la mise en place
de mesures dconomies cibles: matrise
mdicalise, baisse de prix (mdicaments,
professionnels de sant) et relvement de la
participation des assurs.
Les dterminants
conomiques et sociaux
de la dpense publique
Des facteurs spontans dvolution
de la dpense
court terme, la conjoncture conomique
influence sensiblement plus le niveau des
recettes publiques que celui des dpenses. Les
bases sur lesquelles sont assises les recettes
sont en effet corrls au niveau de lactivit.
Les dpenses sont pour lessentiel lies aux
montants vots.
Certaines dpenses sont nanmoins sensibles aux volutions conjoncturelles. Les
dpenses dindemnisation chmage augmen-
22
tent en cas de dgradation de lactivit. Les

dpenses lies au revenu minimum dinsertion,
et dsormais au revenu de solidarit active,
suivent avec retard ce phnomne: lissue
dune priode de basse conjoncture, les chmeurs en fin de droits sont plus nombreux et
les dpenses lies au RMI/RSA plus importantes. En phase de redmarrage, la dcrue
des dpenses de RMI/RSA est plus lente que
celle des dpenses de chmage.
Dautres dpenses sous conditions de ressources (allocations logement par exemple)
sont aussi affectes par lactivit avec retard
(environ une anne) dans la mesure o elles
sont lies au montant des revenus perus
lanne qui prcde leur versement.
La conjoncture conomique a aussi une
influence sur les dpenses via lvolution
des prix. Les dpenses sont en effet fixes
en niveau en euros courants dans la loi de
finances. Si, in fine, linflation est plus forte
que celle prvue dans la loi et que le niveau
de dpense vot est respect, le volume des
dpenses sera mcaniquement plus faible
quanticip. Toutefois, de manire gnrale,
si les prix augmentent plus vite quanticip,
les dpenses de consommation des administrations publiques deviennent plus coteuses
(et rciproquement), mme si le lien nest
pas automatique court terme. Les prestations sociales des branches famille et vieillesse constituent des exceptions notables
puisquelles sont indexes sur linflation prvisionnelle de lanne en cours et peuvent
tenir compte de rattrapage au titre des annes
passes, ce qui permet aux bnficiaires de
conserver leur pouvoir dachat.
moyen terme, on observe que lvolution
des dpenses publiques a tendance suivre
celle de lactivit et des prix, et donc le PIB
nominal. Le taux de croissance de la dpense
publique peut bien sr diverger de celui du PIB
nominal pendant des priodes spcifiques
lies des choix politiques majeurs tels quune
relance budgtaire par exemple.
La dformation au cours du temps de la
part des dpenses publiques dans le PIB ne
sest pas faite de faon progressive en France,
mais correspond des chocs sur la dpense au
cours des annes 1974-76 et 1981-82 qui ont
conduit des augmentations dans le PIB jamais
rsorbes depuis. Les dpenses nouvelles de
ces priodes sont venues sadditionner aux
dpenses existantes de faon prenne.
volution compare de la dpense publique et du PIB

30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
-5%
1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
croissance de la dpense publique
croissance du PIB
Source : Insee
Des facteurs structurels

plus long terme, les dpenses publiques
sont influences par des facteurs structurels.
Lvolution des structures conomiques, et
surtout la dmographie, a un effet sur le niveau
des dpenses et sur leur composition.
La ventilation des dpenses publiques par
fonction nomenclature internationale dite
CFAP18 pour classification des fonctions des
administrations publiques permet de rpartir la dpense publique par politique publique,
abstraction faite des catgorisations traditionnelles de la comptabilit nationale (par acteurs,
sous-secteurs des administrations publiques
ou par nature de flux).
La classification de premier niveau comprend dix fonctions, elles-mmes ventiles

en sous-fonctions. Cest dornavant ce
deuxime niveau que progresse la collecte
dinformation au niveau international : ltude
de la dpense par sous-fonctions permet en
effet disoler la dpense selon des thmatiques
transversales, un exemple souvent voqu
tant celui des dpenses de recherche et dveloppement (clates entre les diffrentes catgories de premier niveau de la classification).
LInstitut national de la statistique et des
tudes conomiques (Insee) a publi en 2009
deuxime niveau de cette classification pour
les fonctions protection sociale et sant
qui reprsentent plus de 56% de la dpense
publique.
18 Lacronyme anglais de CFAP est COFOG pour Classification of the functions of Government.
23
Ventilation de la dpense publique par fonction (France, 2009)

Part du total
45%
41,4%
40%
35%
30%
25%
20%
14,8%
15%
12,9%
11,0%
10
5,5%
5
0
Protection
sociale
Source : Eurostat
Sant
3,7%
3,3%
3,0%
2,4%
Services Education
Affaires
Logement Dfense
conomiques et dveloppubliques
gnraux
pement urbain
Loisirs,
culture
et religion
Ordre
et sret
publics
Il est noter, lorsque lon observe la

dpense publique rpartie par fonction, que
la fonction services publics gnraux
regroupe certaines dpenses par dfaut. Elle
inclut notamment les transferts courants, les
transferts en capital et surtout les charges
dintrt (36,6% du total des dpenses de
cette fonction), ds lors quils ne peuvent tre
affects une fonction prcise19 ; linverse,
les charges dintrt des ASSO ne sont pas
comptabilises en services publics gnraux mais rparties entre les fonctions
sant et protection sociale .
Cette ventilation permet dobserver des
volutions des postes de dpenses publiques
moyen et long terme, qui refltent en rgle
gnrale des phnomnes structurels.
Ainsi, le poste li la couverture des risques
sociaux20 (fonctions protection sociale et
sant), premier poste de dpense publique
en France, a augment de 3,8 points entre 1995
et 2009. En 2009, cette dpense reprsente
56,7% de la dpense publique totale pour
un montant de 605,6Md. Le vieillissement
se traduit en effet par une acclration sen-
1,6%
Protection
de l'environnement
sible des dpenses de retraite en raison de

la dgradation du ratio de dpendance conomique (nombre de retraits sur le nombre
dactifs), et par une augmentation du cot des
dpenses de sant et de la prise en charge de
la dpendance (cf. zoom 3 les dpenses lies
la dpendance), en partie lie lallongement
de lesprance de vie. Mais la dynamique des
dpenses de sant est aussi lie dautres
facteurs comme llvation du niveau de vie
ou le progrs technique.
Les dpenses dducation reprsentent le
3e poste de dpense, aprs la fonction services publics gnraux , avec 11% de la
dpense publique totale. Ltat, qui rmunre
directement les enseignants du secteur public,
du secteur priv et les enseignants-chercheurs
des universits, y prend la plus large part
hauteur denviron 70%. la suite de la dcentralisation, les dpartements et les rgions
contribuent dsormais pour plus de 25% au
financement de lducation, en entretenant
les btiments et en rmunrant les personnels
techniciens, ouvriers et de service.
19 En ce qui concerne les dpenses du seul sous-secteur tat, la dotation globale de fonctionnement verse aux APUL
est ainsi comptabilise au sein de la fonction services publics gnraux .
20 La couverture des risques sociaux est une notion plus large que celle de prestations sociales et inclut notamment le
cot des structures qui en sont charges.
24
Un niveau et une structure

des dpenses diffrencis
selon les pays
Le niveau et la rpartition de la dpense
publique traduit galement certaines prfrences sociales nationales.
niveau de richesse par tte comparable,
le niveau des dpenses publiques est variable
au sein des pays de lOCDE. Le poids des
dpenses publiques dans le PIB en 2009 varie
ainsi de 30,9% pour la Core (33,7% du PIB
pour la Suisse, 36,3% pour lAustralie) 67%
pour lIrlande. Toutefois, le niveau de dpense
de lIrlande est exceptionnel en 2010, du fait
des mesures adoptes dans le cadre de la
crise conomique et financire, son niveau
de dpenses publiques se situant avant les
dpenses exceptionnelles au-dessous de 40%
du PIB. Le Danemark vient en deuxime position avec 58,2% du PIB (soit 27,3 points de
PIB dcart avec la Core et 24,5 points avec la
Suisse). La France vient en troisime position,
avec 56,2%, devant la Finlande (55,1%) et
la Sude (53,1%).
Ces carts refltent notamment les diffrences de socialisation des besoins et de
biens publics. La dpense en matire de sant
est plus leve aux tats-Unis que dans les
grands pays de lUnion europenne (16% du
PIB contre environ 11% en France, 10,5%
en Allemagne, 9,1% en Italie, et 8,7% au
Royaume-Uni21), mais la part de ces dpenses

finances au moyen de prlvements obligatoires est plus faible aux tats-Unis (47%,
contre 78% en France, 77% en Allemagne
ainsi quen Italie, et 83% au Royaume-Uni).
Lcart du poids de la dpense publique avec les
tats-Unis reflte pour lessentiel des modes
de financement de la protection sociale trs
diffrents. Le systme europen sappuie
largement sur des institutions faisant appel
aux prlvements obligatoires. La protection
sociale amricaine relve surtout de linitiative
prive.
Au sein de la zone euro, si les carts sont
moins marqus, des disparits significatives
existent nanmoins. titre dexemple, le poids
des dpenses publiques dans le PIB est historiquement plus important en France quen
Allemagne. Cet cart, qui atteint 9,6points
de PIB en 2010 peut notamment tre reli22:
aux dpenses de dfense, qui reprsentent en France 1,7point de PIB de plus
quen Allemagne;
aux dpenses sociales : les prestations
sociales reprsentent 1,9 point de PIB en
plus en France, et celles de sant 1,5point;
aux dpenses dinvestissement des
administrations publiques notamment
en matire de logement qui sont suprieures en France de 1,4 point ;
aux dpenses de personnel, suprieures
de 6 points en France23.
21 Source : donnes OCDE, 2008.

22 Source : donnes Eurostat.
23 Cet cart sexplique notamment par le fait que le personnel hospitalier allemand nentre pas dans la sphre publique.
Par ailleurs, la France, en raison notamment dune scolarit qui commence plus tt (3 ans contre 6 ans dans la plupart
des Lnder allemands) compte un nombre plus important denseignants. Les dpenses denseignement sont dailleurs
suprieures de 1,8 point de PIB en France. Au total, ces diffrences expliquent lcart de dpenses de personnel entre la
France et lAllemagne hauteur de 3,5 points de PIB.
25
Dpenses des APU en part de PIB en France et en Allemagne

En % du PIB
57%
55%
53%
51%
49%
47%
45%
43%
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Allemagne
2005
2006
2007
2008
2009
2010
France
Source : Eurostat
Part de la dpense publique dans le PIB en Sude, en France, en Italie,

en Allemagne, au Royaume-Uni et au Danemark
En % du PIB
60%
55%
50%
45%
40%
35%
30%
1998
1999
2000
Allemagne
Source : Eurostat
26
2001
France
2002
2003
Italie
2004
2005
Sude
2006
2007
2008
Royaume-Uni
2009
2010
Danemark
En outre, linstar de la Sude qui a rduit

de faon quasi-constante ses dpenses
publiques depuis 1995 et jusquen 2008,
lAllemagne a fortement rduit la part de ses
dpenses dans le PIB entre 2003 et 2008.
linverse, la part de la dpense dans le PIB
franais demeure stable depuis plus de 10ans
et jusquen 2008 autour de 53% de la richesse
nationale.
La crise conomique et financire a fortement pes sur le niveau des dpenses
publiques : dune part via un effet dnominateur
li la baisse du PIB et dautre part via le jeu
des stabilisateurs automatiques en dpense et
la mise en uvre de mesures exceptionnelles
dans le cadre des plans de relance nationaux.
Limpact de la conjoncture sur le niveau des
dpenses est dj perceptible en 2008, pour le
Royaume-Uni notamment. Cette augmentation
est gnralise en 2009. Le ratio des dpenses
publiques sur PIB augmente de 7,3points
au Royaume-Uni, de 4,1points en Italie, de
3,9points en Allemagne et de 3,3points en
France entre 2007 et 2009.
En 2010, la part des dpenses dans le
PIB de lensemble de ces pays a commenc
dcrotre, de 0,9 point pour lAllemagne
1,5point pour lItalie. En France, la matrise des
dpenses a t particulirement importante
en 2010 (0,6% en volume). Le fait que les
dpenses de la France soient restes stables
en part de PIB peut sexpliquer en partie par
lcart de 0,7 point entre le niveau dinflation et le dflateur de PIB, le premier ayant
une incidence sur lvolution en valeur des
dpenses et le second sur celle de lvolution
en valeur du PIB24.
Les comparaisons par fonction de dpense

au sein des 27 tats membres de lUnion font
apparatre le poids important de la dpense
publique en France dans la plupart des fonctions du COFOG25.
Ainsi, limportance des dpenses de protection sociale en France rappelle le modle nordique. Toutefois, dans ces pays, les dpenses
publiques de protection sociale avaient amorc
une nette diminution en points de PIB avant la
crise conomique et financire : sur seulement
5 ans (2003-2008), les reculs atteignent respectivement 1,7, 2,8 et 0,8 points au Danemark,
en Sude et en Finlande. Il en va de mme en
Allemagne et en Autriche, avec des baisses de
2,6 et 1,4 points de PIB. La crise a provoqu
une remonte importante de ces dpenses en
points de PIB entre 2009 et 2010, de 1point
pour lAllemagne et lAutriche plus de 3 points
pour le Danemark et la Finlande.
Le niveau des dpenses de dfense en
France reflte notamment le rle historiquement jou par notre pays sur la scne internationale.
Le classement de notre pays en matire
de dpenses de logement et quipements
collectifs est quant lui dautant plus notable
que les pays qui ont un niveau de dpenses
comparable sont contrairement la France
caractriss par un phnomne de rattrapage.
24 Le dflateur de PIB, additionn la croissance (i.e lvolution en volume), permet den dduire lvolution en valeur
(ou volution nominale). Alors que linflation (indice des prix la consommation, IPC) mesure lvolution des prix la
consommation supports par les mnages et rellement observs, le dflateur de PIB mesure lvolution hors volume
de lensemble de ses composantes, plus large que la consommation des mnages suivie dans lIPC. En 2010, lIPC a t
de 1,5%, et le dflateur de PIB de 0,8%.
25 Eurostat publie en anne N des donnes sous le format COFOG pour lanne N-2. 2008 est donc lanne la plus rcente
disponible pour la comparaison europenne.
27
Positionnement de la France dans lUE en 2009

fonction Logements et quipements collectifs
Dpenses en points de PIB
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
Al
lem
ag
ne
*
l
he ge ga ark de nie de ce lte ue sse nie
re ce de ni rie ie ne ne e rie nie as nie de lie urg uie
ric rv rtu em lan ua lan Gr Ma lgiq ui to
yp ran lan -U lga an log ag qu ng tto s-B v u Ita bo aq
t
h
S Es
s t
u
C F Ir me Bu um Po sp ch Ho Le ay Slo S
m lov
A No Po an I Li Fin
Be
E .t
P
xe S
u
D
Ro
a
u
p
y
L
R
Ro
Source : Eurostat
28
* Incluant l'ancienne RDA partir de 1991
2 La dpense publique par nature et les leviers daction
La dcomposition de la dpense par nature,

issue de la comptabilit nationale, fournit un
cadre danalyse des leviers daction mobilisables pour inflchir la dynamique de la
dpense publique.
Lanalyse permet de distinguer les dpenses

de fonctionnement au sens large (incluant
rmunration des personnels et fonctionnement courant), les transferts dautres agents
conomiques (essentiellement les mnages),
les charges dintrt de la dette et linvestissement.
volution entre 1978 et 2010 des dpenses publiques par nature

(en points de PIB)
+0,9
+0,8
+0,4
+0,1
+1,4
+0,4
+0,9
- 0,3
Paiements des
charges d'intrt
Investissement
Fonctionnement
courant
Rmunration
des personnels
dpenses de fonctionnement
Autres
transferts
Quatrime
ressource de l'UE
Transferts
courants
aux ISBLSM*
dpenses de transfert
Subventions
Prestations
sociales
+7,5
Augmentation
de la dpense
publique
totale entre
1978 et 2010 :
+11,9 points
de PIB
Source : Insee
* ISBLSM : institutions sans but lucratif au service des mnages26.
De 1978 2010, on observe une augmentation des dpenses publiques de 11,9 points
de PIB. Cette augmentation est principalement
explique par la progression des dpenses de

transferts qui augmentent de 9,3 points de
PIB sur la priode.
26 Elles regroupent lensemble des units prives dotes de la personnalit juridique produisant des biens et services non
marchands au profit des mnages (associations sans but lucratif par exemple). Leurs ressources principales proviennent
de contributions volontaires en espces ou en nature effectues par les mnages en leur qualit de consommateurs, de
versements provenant des administrations publiques, ainsi que de revenus de la proprit. Le mcanisme de la quatrime
ressource de lUnion europenne est expliqu infra dans le paragraphe relatif aux dpenses de transfert.
29
Les dpenses de
fonctionnement
Les dpenses de fonctionnement
(rmunrations plus fonctionnement courant) reprsentent en 2010 plus dun tiers
(34,7%) des dpenses des administrations
publiques. Cette part a diminu depuis 30 ans:
elle reprsentait plus de 40% de la dpense
publique en 1978. Mais cette baisse nest
due qu laugmentation de lensemble des
dpenses : en effet, sur la mme priode, les
dpenses de fonctionnement exprimes en

points de PIB progressent (19,6% en 2010
contre 18,4% en 1978) sous leffet de la
hausse des dpenses de rmunration (passes de 12,5% 13,4% du PIB sur la mme
priode).
Cette hausse des dpenses de rmunration a t surtout imputable au dynamisme de
lemploi public amorce au dbut des annes
1980.
volution de la rpartition par sous-secteur

de la dpense de rmunration des salaris
100%
90%
Part des APUL
80%
70%
60%
Part des ASSO

(hors hpitaux compter de 2000)
compter de 2000 :
hpitaux
Part des ODAC
50%
40%
30%
20%
Part de l'tat
10%
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
0%
Source :
Insee
Lvolution de la rpartition des dpenses

de rmunration reflte en partie lvolution
de la rpartition des comptences, qui a donn
lieu des transferts de personnels de ltat
vers les collectivits territoriales. La quasitotalit des transferts prvus dans le cadre de
la mise en oeuvre de la loi du 13aot2004
relative aux liberts et responsabilits locales
a t ralise (acte II de la dcentralisation).
En effet, entre 2006 et 2011, 130 273 ETPT
ont t transfrs aux collectivits locales,
principalement en application de la loi LRL
prcite et, plus accessoirement, en application de lois ultrieures. Mais mme aprs
neutralisation de cet effet, la dynamique de
la masse salariale locale demeure toujours
suprieure celle de ltat.
30
Les dpenses de personnel, rigides

court terme, ne sont pas des dpenses aussi
contraintes que la charge de la dette ou les
pensions. Des rformes structurelles peuvent
permettre de rationaliser lorganisation des
administrations, de gagner en efficience et
damliorer lallocation des moyens. Le choix
ou la slection des rformes peut varier selon
que lon sintresse aux fonctions mtiers
ou aux fonctions support: les fonctions
mtiers de ladministration concourent
la production des services aux usagers et
les fonctions support regroupent lensemble des activits de gestion concourant
de manire homologue dans les ministres
au fonctionnement de ladministration (gestion des ressources humaines, affaires juridiques, communication). Pour ltat, de
telles rformes permettent de matriser la
masse salariale (cf. encadr infra).
La matrise des effectifs et de la masse salariale de ltat

Les dpenses de personnel de ltat comprennent la fois les rmunrations dactivit (traitements, indemnits, primes ministrielles et interministrielles), les cotisations et contributions
sociales (hors cotisations de ltat employeur) et diverses prestations sociales et allocations.
On peut schmatiquement distinguer trois grands dterminants la dpense de personnel :
lvolution des effectifs de la fonction publique dtat ;
la politique salariale dans la fonction publique, au travers des mesures gnrales (volution
du point fonction publique, qui impacte les traitements indiciaires mais galement les
indemnits, primes et cotisations assises sur la rmunration) et des mesures catgorielles
(ministrielles et interministrielles) ;
les effets de carrire, lis lexistence de grilles pour chaque corps de fonctionnaires et
leffet glissement vieillesse technicit (GVT) qui en dcoule. Chaque agent relve en effet
dun corps, lequel comprend un certain nombre de grades. Chaque grade est dcompos
en chelons, la rmunration principale tant dtermine par le niveau dchelon. Le GVT
se dcompose en deux effets : un effet positif, avec une composante vieillesse lie aux
passages quasi-automatiques dchelons en fonction de lanciennet et une composante
technicit lie aux avancements non automatiques. Il comprend galement un effet
ngatif ( effet noria ), li au remplacement des personnels partant en retraite par des
agents en dbut de carrire, dont la rmunration est infrieure. Au total, les dparts en
retraite trs importants sur la priode actuelle conduisent estimer que le solde du GVT
rsultant de ces deux effets demeurera globalement nul pour les annes venir.
Pour ltat, le non-remplacement dun fonctionnaire sur deux partant la retraite constitue
le premier levier daction structurel de matrise de la masse salariale. La rduction des
effectifs a t initie dans le budget 2003 et amplifie depuis.
Variation des effectifs de ltat 1998-2012

(emplois budgtaires puis quivalents temps plein compter du PLF 2006)
Variation des effectifs ETP en loi de finances
30 000
17 214
20 000
10 000
13 675
6 553
4 973
5 378
-993
-4 537
-10 000
-7 392
-9 865 -11 244
-20 000
-22 921
-30 000
-30 627
-40 000
-50 000
-33 749
-31 538 -30 401
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 PLF
2012
Source : direction du Budget
Ainsi, dans le cadre du PLF 2012, la suppression de 30 512 quivalents temps plein travaills rsulte, en termes dquivalents temps plein, de la suppression de 30 401 postes
de fonctionnaires (en incluant les effectifs financs sur les budgets annexes) en PLF 2012 et
de lextension en anne pleine de la suppression de 31.538 ETP en LFI 2011. Les suppressions
demplois prvues dans le PLF 2012 correspondent au non remplacement dun dpart la
31
retraite sur deux, et permettent une diminution en valeur de la masse salariale pour la premire
fois depuis 1945. linverse dune logique purement arithmtique, leffort demand sappuie
sur des rformes clairement identifies (dcides dans le cadre des trois premiers conseils
de modernisation des politiques publiques).
Le deuxime levier daction concerne la politique salariale mise en uvre dans la fonction
publique.
Son volution dpend tout dabord des mesures gnrales dont le calendrier de discussion a
t profondment rnov en 2008 afin dassurer une meilleure articulation avec la programmation budgtaire pluriannuelle. Dsormais les mesures gnrales sont planifies sur une
priode triennale, mme si les rendez-vous annuels, qui sont maintenus, pourront aboutir
des ajustements. Sur le budget triennal 2011-2013, il nest pas prvu de revalorisation du
point fonction publique en 2011 et 2012, compte tenu notamment de la forte croissance de
la rmunration moyenne des personnels en place (RMPP) en 2008 et 2009. Pour 2013, le
rendez-vous salarial annuel permettra de dterminer lvolution du point dindice, compte tenu
de la croissance conomique.
La politique salariale dans la fonction publique passe par ailleurs par lattribution aux ministres
denveloppes de crdits catgoriels proportionnes en grande partie aux efforts raliss en
termes de rduction demplois. Le Gouvernement a en effet dcid dintresser les fonctionnaires aux gains de productivit gnrs par les rformes structurelles arrtes dans le cadre
de la RGPP. Ces enveloppes catgorielles financeront les mesures arrtes au niveau ministriel (rformes statutaires et indemnitaires, amlioration de la part des agents promus sur
lensemble des agents promouvables permettant des volutions de carrire plus rapides),
mais aussi les mesures interministrielles (refontes des grilles indiciaires, dveloppement de
lintressement collectif et de la rmunration la performance, rachats de jours de rduction
du temps de travail). En PLF 2012, prs d1Md dconomies lies au non remplacement
dun dpart la retraite sur deux sont ainsi prvus. Ces non-remplacements saccompagnent,
comme lors du premier budget triennal, dun retour aux fonctionnaires hauteur denviron
50% des conomies induites.
volution de la rpartition par sous-secteur

de la dpense de fonctionnement hors rmunration
100%
90%
Part des APUL
80%
70%
60%
50%
Part des ASSO

(hors hpitaux compter de 2000)
Part des ODAC
compter de 2000 :
hpitaux
40%
30%
20%
Part de l'tat
10%
32
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
0%
Source :
Insee
Les dpenses de fonctionnement courant (soit les dpenses de fonctionnement

hors rmunration) correspondent plus de
92% de la consommation intermdiaire, soit
la valeur des biens et des services achets
et utiliss dans le processus de production
(lectricit, essence, papier).
Leviers
Les dpenses de fonctionnement des
administrations publiques correspondent aux
dpenses ncessaires pour faire fonctionner
les administrations. Compte tenu de leur poids,
il est difficilement concevable de matriser de
faon stricte et durable la dpense publique
sans agir sur elles.
Des gains de productivit doivent donc
tre recherchs. Plusieurs leviers sont disponibles :
optimiser lutilisation des moyens en
fonction des besoins : il sagit par exemple
doptimiser la rpartition des hpitaux sur le
territoire, ou celle des forces de scurit. La
suppression des doublons administratifs,
via la rforme de ladministration territoriale
de ltat et la recherche dune meilleure
articulation entre chelons de collectivits
territoriales, constitue un autre exemple
dutilisation de ce levier ;
rformer en profondeur les processus
dutilisation des moyens de production
et rduire le cot de lunit duvre
utilise. Dans le cadre de la RGPP, ltat
poursuit son effort de rationalisation et
de mutualisation des fonctions support:
monte en puissance du service des achats
de ltat afin de diminuer les prix de ses
achats, rationalisation de limmobilier en
mutualisant les moyens afin de rduire la
surface utilise par les agents publics, mise
en place de nouvelles mutualisations en
matire de logistique et de systmes dinformation. Par ailleurs, le dveloppement de
la dmatrialisation et de lautomatisation
de tches administratives (par exemple, les
dmarches fiscales en ligne) montre quil
est possible de fournir un meilleur service
au citoyen moindre cot ;
dvelopper la sous-traitance et les
appels doffres concurrentiels par les
administrations (sous rserve dun examen au cas par cas dmontrant lintrt
budgtaire de ces rformes) peut faire
baisser le cot de fourniture des biens
publics de lordre de 10% 30% selon
les tudes27. Ces conomies rsultent
dconomies dchelle, dune meilleure
spcialisation et de la mise en concurrence
de plusieurs entreprises.
Les transferts dautres

agents conomiques
Les transferts dautres agents conomiques reprsentent 55,5% de la dpense
publique (soit 607Md en 2010). Ces transferts sont composs 81,7% de prestations
sociales28. Le reste se dcompose en transferts
courants (10,3%), subventions (5,5%) et
transferts en capital (2,5%).
En 1978, les dpenses de transferts ne
reprsentaient que 46,5% des dpenses
publiques. Pour lessentiel, cette hausse des
prestations et autres transferts des administrations publiques reflte celle des prestations sociales. Les administrations de scurit
sociale ralisent 68% des dpenses de transferts, et versent 79% des prestations sociales
(contre 12,6% pour ltat).
Les prestations sociales sont des transferts aux mnages en espces ou en nature
verss afin dallger la charge financire lie
certains besoins ou risques sociaux dfinis
limitativement (maladie, accidents du travail, invalidit, vieillesse et survie, maternit
et famille, chmage, logement, pauvret et
exclusion sociale).
Avec cette dfinition, les tarifs prfrentiels
dans les cantines dentreprises par exemple
ne sont pas des prestations sociales mais un
lment de la rmunration des salaris.
Les subventions sont des transferts courants verss des producteurs rsidents dans
le but dinfluer sur leur niveau de production ou
de prix ou sur la rmunration des facteurs de
production. On distingue subventions sur les
produits (verses par unit de bien ou service)
et subventions dexploitation (subventions sur
rmunrations, bonifications dintrts).
27 Cf. les nombreuses tudes comparatives de lOCDE en la matire, rsumes dans Joumard I., P.M.Kongsrud, N. YoungSook, R.Price (2004), Enhancing the effectiveness of public spending : experience in OECD countries , OECD Economics
Department Working paper, 380.
28 Certaines rductions dimpts sapparentent en ralit des prestations sociales, mais ne sont pas pour autant
comptabilises dans les dpenses au sens budgtaire.
33
volution de la rpartition des prestations

et autres transferts des administrations publiques par nature (en points de PIB)
En points de PIB
30%
25%
20%
15%
10%
Source : Insee
Les transferts en capital sont :

soit des aides linvestissement, cest-dire des transferts des units institutionnelles pour leur permettre dacqurir
des actifs fixes (btiments, terrains, matriels dquipement ou de transport), par
exemple: versements budgtaires RFF,
primes dpargne logement verses aux
mnages sous condition dachat ou de
construction ;
soit des versements des socits destins couvrir des pertes exceptionnelles, ou
encore des rgimes dassurance sociale
Transferts en capital
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
Autres transferts courants
Les transferts courants comprennent

notamment :
pour plus dun quart, la 4e ressource
de lUnion europenne, calcule comme
la diffrence entre la contribution due aux
institutions europennes et les impts qui
leur sont verss ;
pour plus de 10%, la coopration internationale courante , cest--dire tous les
transferts courants (hors impts et subventions) destination des administrations
publiques trangres et organisations internationales. Il sagit par exemple de laide
au dveloppement, des salaires verss
aux cooprants ou enseignants expatris;
les primes nettes dassurance dommage
verses par les ODAC ou les APUL (ltat
tant son propre assureur).
34
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
0%
1978
5%
Subventions
pour quils reconstituent leurs rserves ou

encore titre de ddommagement ou dindemnisation en cas de dgts exceptionnels rsultant de catastrophes naturelles.
De manire gnrale, les dpenses de
transferts dautres agents conomiques ont
t particulirement dynamiques au cours des
trente dernires annes. Elles ont augment de
9,3points de PIB entre 1979 et 2008 passant
de 22,1 31,4points. .
Sur la priode 2000-2010, les transferts hors
prestations (subventions, transferts courants et
transferts en capital) ont connu une croissance
nettement plus dynamique (+47Md soit
une volution de +73%) que les prestations
(+55,3%) et que lensemble de la dpense
publique qui progressait sur la mme priode
de 47% (+350,5Md).
Leviers
La matrise des dpenses de transferts
prsente des caractristiques trs diffrentes
de celle applicable aux dpenses de fonctionnement. Il sagit damliorer lefficacit ou
dexaminer la lgitimit des dispositifs en
place.
Une distinction doit tre tablie entre les

prestations dassurance verses par un rgime
contributif qui sont les contreparties de cotisations et les transferts relevant de la solidarit
nationale. La distinction entre ces dpenses
nest pas toujours aise. ct des rgimes
strictement contributifs (retraites, chmage,
accidents du travail et maladies professionnelles) existent des rgimes mixtes o le
financement par impt connat une monte en
charge depuis plusieurs annes (assurancemaladie, famille).
Pour les prestations strictement contributives, les rformes entreprises visent prioritairement assurer lquilibre financier des
rgimes et garantir le fonctionnement de la
logique assurantielle.
Pour les autres prestations, une rflexion
plus large sur leur bien-fond implique de
mener une analyse en termes de cots/
bnfices.
Les dispositifs relevant de la solidarit
nationale poursuivent les objectifs suivants :
redistribution dite horizontale entre
personnes aux revenus comparables mais
avec des charges diffrentes (par exemple,
allocations familiales destines compenser les charges lies aux enfants) ;

redistribution dite verticale entre
personnes aux revenus diffrents (par
exemple, minima sociaux).
Leur efficacit peut tre mesure laune
de lobjectif recherch, en se demandant si
lobjectif poursuivi est atteint, si le dispositif
retenu nentrane pas deffets daubaine ou
deffets pervers, et si le mme objectif naurait
pas pu tre obtenu avec des moyens plus
faibles ou avec dautres modes dintervention
publique.
Il convient galement damliorer la cohrence des dispositifs entre eux, de mieux cibler
les bnficiaires selon les objectifs, dinciter
aux comportements responsables de la part
des agents bnficiaires (exemple : parcours de
soins pour les dpenses dassurance maladie)
et de lutter contre les fraudes et abus.
Compte tenu de leur part dans les
dpenses publiques, la matrise des dpenses
de transfert est essentielle pour rduire de
faon durable le poids des dpenses publiques
dans la richesse nationale.
volution des charges dintrt (% PIB) et du taux dintrt apparent

sur la dette publique (chelle de gauche), et de la dette publique (% PIB) (chelle de droite)
9%
90%
8%
80%
70%
7%
60%
6%
50%
5%
40%
4%
30%
3%
20%
10%
1%
0%
19
8
19 0
8
19 1
82
19
8
19 3
8
19 4
8
19 5
8
19 6
8
19 7
8
19 8
8
19 9
9
19 0
9
19 1
9
19 2
9
19 3
9
19 4
9
19 5
9
19 6
9
19 7
9
19 8
99
20
0
20 0
0
20 1
0
20 2
0
20 3
0
20 4
05
20
0
20 6
0
20 7
0
20 8
0
20 9
10
2%
Dette publique
Charges d'intrt
Taux d'intrt apparent sur la dette publique
Source : Insee, Calculs DGT
35
Les charges dintrt
dettement li des oprations patrimoniales

de grande ampleur (nationalisations) et de
maintien des taux dintrt un niveau lev.
Entre 1992 et 1996, du fait dune conjoncture
conomique dgrade et laccumulation des
dficits, la dette augmente fortement de prs
de 20 points de PIB en seulement 4ans. Mais
lenclenchement du mouvement de baisse des
taux dintrt permet de limiter la croissance
du poids des charges dintrt. Aprs 1996,
ces charges commencent baisser en part de
PIB sous leffet de la baisse des taux dintrt
et dune croissance de la dette publique un
rythme plus modr. Le niveau faible des
charges dintrt en 2010 (2,4 points de PIB)
sexplique, malgr laugmentation du volume
de dette accumul cause de la crise, par des
taux dintrt historiquement bas, notamment
court terme.
En 2010, les charges dintrt de la dette

de lensemble des administrations publiques
ont atteint 47,2Md, soit un montant proche
de celui du produit net de limpt sur le
revenu. Ces charges dintrt ont augment
sur longue priode, consquence directe de
laccroissement de la dette publique : elles
reprsentaient en effet 2,4points de PIB en
2010, contre 1,2point de PIB en 1980. Le
poids de la dette publique dans le PIB a en
effet plus que tripl depuis 30 ans sous leffet
des dficits accumuls.
Toutefois, alors que le ratio de la dette
publique dans le PIB a cr de manire quasi
continue depuis le dbut des annes 1980, le
poids des charges dintrt a atteint un point
haut en 1996, hauteur de 3,6% du PIB avant
de se replier et de descendre en 2009 et 2010
en-dessous des 2,5 points de PIB.
Elle reflte dabord la croissance de la

dette de ltat, qui a augment de plus de
50points de PIB sur la priode. La part des
prlvements obligatoires de ltat consacre
au paiement des charges dintrt a ainsi fortement cr jusquau milieu des annes 90 pour
se stabiliser environ 15%. Sur la priode,
lendettement des collectivits territoriales
stablit entre 7 et 9 points de PIB; le mou-
Cet cart de trajectoire entre le niveau de

dette et le poids des charges dintrt sexplique par lvolution du taux dintrt apparent
sur la dette publique, cest--dire le rapport
entre les charges dintrt et la dette. Jusquen
1992, les charges dintrt ont cr globalement
en ligne avec la dette dans un contexte den-
volution de la dette des diffrentes administrations publiques (% PIB)

90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
tat (S13111)
Administrations locales (S1313)
Source : Insee
36
2010
2009
2008
2007
2005
2006
2004
2003
2001
2002
2000
1999
1998
1997
1995
1996
1994
1993
1991
1992
1990
1989
1988
1987
1985
1986
1984
1983
1981
1982
1980
0%
Organismes divers d'administration centrale (S13112)

Administrations de scurit sociale (S1314)
vement de dsendettement amorc au milieu

des annes 90 sest toutefois interrompu en
2002. La part dendettement supporte par
les administrations de scurit sociale a nettement progress depuis la cration de la
CADES en 1996. Le transfert dune partie de
la dette sociale la CADES, classe en ODAC
jusquen 2010, avait permis de maintenir cet
endettement autour de 1,5 point de PIB. Le
reclassement par lInsee en 2010 de la CADES
dans le secteur des administrations de scurit
sociale a mcaniquement augment la part
dendettement de ce secteur au sein de la dette
totale des administrations publiques. Elle est
en effet passe de 5,8% en 1996 10,7%
en 2010. Lendettement de la scurit sociale
a, en particulier, fortement augment pendant
la crise, sous le jeu des stabilisateurs automatiques, puisquil est pass de 119,9Md en
2008 (6,2 points de PIB) 170,6Md en 2010
(8,8points de PIB).
La loi de financement de la scurit sociale
pour 2011 a, par consquent, autoris la reprise
par la CADES de 65,3Md de dette sociale,
correspondant aux dficits de crise du rgime
gnral et du FSV (2009 et 2010) et au dficit
prvisionnel des branches maladie et famille
pour 2011, ainsi que 62Md correspondant aux
dficits prvisionnels de la branche vieillesse
et du FSV pendant la priode de monte en
charge de la rforme des retraites (2011-2018).
De nouvelles ressources ont t affectes la

CADES pour permettre de financer lamortissement de cette dette dici 2025 (versements
annuels de 2,1Md du fonds de rserve des
retraites et affectation de 0,28 point de CSG
supplmentaires).
Leviers
niveau donn de dette, des leviers techniques permettent dattnuer la charge de
la dette et lagence France trsor (AFT), qui
est responsable de la gestion de la dette de
ltat29, sest employe ces dernires annes
en optimiser le cot et gnrer ainsi des
conomies.
Mais le levier le plus efficace pour rduire
les charges dintrt de la dette reste la matrise du dficit public. Grce la rduction
des dficits et la reprise de lactivit, la progression du ratio de dette devrait sinflchir
fortement ds 2011. Selon la trajectoire de
finances publiques associe PLF 2012 au pour
les annes 2012 2015, la dette publique au
sens de Maastricht atteindrait 87,4% du PIB
en 2012, puis commencerait diminuer ds
2013 grce au retour du solde public au dessus
du solde stabilisant30.
29 LAFT nest pas le gestionnaire de lensemble de la dette publique : la dette issue de la scurit sociale est gre par la
caisse damortissement de la dette sociale (CADES), dsormais classe au sein du secteur des administrations de scurit
sociale. Les collectivits territoriales grent par ailleurs leur propre dette.
30 Le niveau de dette publique la fin dune anne donne, exprim en Md, correspond au niveau de dette en dbut
danne, auquel sajoutent le dficit public de lanne et dventuels flux de crances . Sous lhypothse de flux de
crances nuls, il faudrait donc pour stabiliser le niveau de dette en Md que le solde public soit lquilibre. En revanche,
lorsque le niveau de dette est rapport la taille de lconomie et exprim en pourcentage du PIB, ce qui est usuellement le
cas, la condition pour le stabiliser est dautant moins exigeante que la croissance du PIB est rapide. En effet, pour stabiliser
le ratio dendettement (dette/PIB), il suffit que numrateur et dnominateur croissent au mme rythme. Ainsi, en labsence
de flux de crances, on peut montrer que le ratio de solde public stabilisant la dette publique est approximativement gal
au produit du niveau du ratio dendettement de lanne prcdente par le taux de croissance nominale de lconomie:
Solde stabilisant t Dette t1 x croissance nominale t
37
Les modalits de gestion de la dette sociale

Lagence centrale des organismes de scurit sociale (Acoss) a pour mission dassurer la couverture des besoins de financement de court terme du rgime gnral de scurit sociale. En
effet, conformment larticle LO.111-3 du code de la scurit sociale, la loi de financement
de la scurit sociale ne peut autoriser les rgimes et organismes qui concourent leur financement recourir qu des ressources non permanentes , donc des ressources de court
terme. En situation de dficit, lAcoss finance le dcouvert du rgime gnral par des emprunts
auprs de la Caisse des dpts et consignations et des marchs.
Cre en 1996, la caisse damortissement de la dette sociale (CADES) a pour mission damortir, horizon donn, laide de ressources ddies, la dette accumule par les rgimes de
scurit sociale.
Ainsi, lACOSS se finance des taux de court terme. La CADES, quant elle, met sur les marchs financiers des maturits plus variables, pouvant dpasser dix annes, et rembourse ces
emprunts sur une dure limite grce au produit des ressources fiscales qui lui sont affectes.
Une reprise de dette sociale par la CADES conduit donc refinancer long terme un dficit que
lAcoss finanait court terme. Un transfert de dette de lAcoss la CADES se traduit dans les
comptes de rsultat des entits par un allgement de la charge dintrt de lAcoss et donc des
diffrentes branches du rgime gnral et par une hausse de celle de la CADES. Cependant, la
hausse et la baisse ne se compensent pas exactement : compte tenu des carts de taux entre
court terme et long terme, cette opration induit un surcot pour les administrations publiques
particulirement lorsque les taux de court terme sont bas. Elle est cependant indispensable
lamortissement de la dette sociale et donc la rduction de lencours de dette publique.
Limpact des carts de taux est minor lanne de la reprise en raison des dlais ncessaires
la CADES pour convertir les titres de court terme en titres de long terme.
Linvestissement
La part de linvestissement public dans le
PIB est globalement stable 3 points de PIB
depuis 1978 (il est pass de 3,2 3,1% du
PIB sur la priode).
Dpenses dinvestissement des administrations publiques
(FBCF en % du PIB)
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
nota : 0,1 point de PIB

reprsente lquivalent de 1,93 Md 2010
1,5
0,5
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
1,0
Source : Insee
38
En revanche, la part des diffrentes administrations dans le financement de linvestissement a volu, consquence notamment de la
dcentralisation. Aujourdhui, le sous-secteur
des administrations publiques locales ralise
prs de 70% de linvestissement public, avec
des variations largement dpendantes du cycle
lectoral. En 2010 par exemple, dbut de cycle
lectoral, les dpenses dinvestissement des

collectivits locales ont diminu de prs de
8% par rapport 200931. Linvestissement
des administrations de scurit sociale correspond quasi-totalement linvestissement
hospitalier, et reprsente plus de 10% de la
formation brute de capital fixe des administrations publiques.
volution de la rpartition par sous-secteur de la dpense dinvestissement

100%
Part de l'tat
90%
80%
70%
Part des ODAC

Part des ASSO (hors hpitaux compter de 2000)
compter de 2000 : hpitaux
60%
50%
40%
Part des APUL
30%
20%
10%
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
0%
Source :
Insee
Leviers
Linvestissement public ne peut constituer
une variable dajustement budgtaire en tant
que telle, mme si cette solution a pu tre
retenue par le pass compte tenu de sa facilit
de mise en uvre, cette dpense tant moins
rigide32 que les autres catgories de dpenses.
En effet, un investissement constitue, pour

autant quil rponde des critres defficacit
socio-conomique, une dpense qui bnficiera aux gnrations prsentes et futures, et
recouvre ainsi un caractre prioritaire.
31 Traditionnellement, les investissements des collectivits locales sont plus importants en milieu et fin de mandat, cest-dire lorsque lon se rapproche dune chance lectorale. linverse, les investissements sont plus limits en dbut de
mandat, du fait notamment du temps ncessaire la dfinition et la mise en uvre de projets.
32 Une dpense est dite rigide si elle trs fortement contrainte par les choix passs. Cet effet dinertie ne laisse alors
quune faible marge de manuvre dans le cadre du pilotage. La contribution de ltat au financement des retraites des
fonctionnaires et la charge de la dette sont classiquement considres comme les dpenses rigides (cf. infra).
39
Les investissements davenir33

Suite au rapport remis par la commission Jupp-Rocard en novembre 2009, le Gouvernement
a dcid de lancer un programme dinvestissements davenir, en ouvrant, dans le cadre dune
loi de finances rectificative promulgue le 9 mars 2010, des crdits pour financer des investissements visant augmenter le potentiel de croissance de la France.
Ce programme prpare la France aux enjeux de demain en investissant 35 milliards deuros
dans lenseignement suprieur et la formation (11Md), la recherche (7,9Md), les filires
industrielles et les PME (6,5 Md), le dveloppement durable (5,1Md) et le numrique
(4,5Md). Dans un contexte budgtaire contraint, ce programme finance des investissements
haut rendement socio-conomique afin de continuer prparer le futur.
Pour financer certains projets haut potentiel, lintervention de ltat est en effet indispensable. Certains investissements lourds ne peuvent pas tre raliss par le secteur priv alors
quils gnrent des rendements trs importants pour lconomie, en raison de dfaillances de
march34. Il peut sagir de certaines activits de recherche et dveloppement, dinfrastructures
de tlcommunications, du dveloppement de lconomie de la connaissance.
Avec leffet de levier des autres financements, et en particulier des cofinancements privs, le
programme total dinvestissements attendus est de lordre de 60 Md. Il permettra de rattraper
le retard de la France notamment dans les technologies de linformation et de la communication
et de renforcer la qualification de la population qui constitue un avantage stratgique dans un
environnement de concurrence internationale (il existe un lien clair entre la productivit dune
conomie et leffort consacr lenseignement suprieur). Il doit conduire au renforcement
de lattractivit internationale de notre systme denseignement suprieur et de recherche
(cration de ples dexcellence notamment), la meilleure articulation entre recherche publique
et prive et entre recherche, innovation et entreprise (par le financement de projets associant
secteurs public et priv, mais aussi par les financements accords aux entreprises par Oso),
et au dveloppement conomique de technologie de rupture, afin dtre en permanence sur la
frontire technologique (et non en situation de rattrapage), ce qui est un facteur important
du niveau de croissance dun pays.
Les 35 milliards deuros sont rpartis de la manire suivante : subventions (29%), dotations
non consommables35 (43%), prises de participation (10%), avances remboursables (8%) et
prts (10%).
Le pilotage du programme dinvestissements davenir a t soigneusement dfini pour garantir
la rentabilit des investissements financs. Il sappuie sur :
le Commissariat gnral linvestissement, qui est charg de piloter le travail interministriel, de prparer les dcisions de ltat et de veiller la gouvernance exemplaire des
investissements davenir ;
les dix oprateurs ou organismes lis ltat, qui sont chargs de mettre en uvre les
appels projets et dassurer le suivi des projets (ANAH, ADEME, ANR, ANRU, CEA, Oso,
CNES, ONERA, fonds CDC, ANDRA) ; chacune des cinq priorits stratgiques est dcline
en 35 actions , faisant chacune lobjet dune convention avec un oprateur.
le comit de surveillance qui valuera la dmarche et suivra son excution.
33 Pour plus dinformations sur les investissements davenir, se reporter au Rapport relatif aux investissements
financs par les crdits ouverts sur les programmes crs par la loi de finances rectificative du 9 mars 2010 annex
la loi de finances pour 2011 et au Rapport conomique, social et financier annex la loi de finances pour 2012
concernant limpact budgtaire des investissements davenir en comptabilit nationale.
34 Ces dfaillances de march peuvent tre les externalits positives (linvestissement gnre des gains pour
la socit qui ne sont pris en compte dans le calcul de retour investissement opr par linvestisseur titre priv:
celui-ci peut alors ne pas prendre la dcision dinvestir alors que son investissement a un rendement largement
positif lchelle de la socit mais trop faible pour lui). Elles peuvent galement, dans le cas des infrastructures
de tlcommunication notamment, provenir de ce que lon appelle les rendements croissants : le cot moyen
diminue au fur et mesure de la production ( linverse de ce quil se passe habituellement), empchant larrive
de nouveaux entrants sur le march et crant ainsi une situation de monopole naturel.
35 Cest--dire que seuls les intrts des dotations dposes au Trsor sont verss et dcaisss par les oprateurs.
40
Une attention particulire est galement porte lvaluation ex-post. Pour chaque action, des
objectifs et des indicateurs ont t dfinis dans la convention signe entre ltat et loprateur.
Chaque action doit faire lobjet dune valuation scientifique, conomique, sociale et environnementale, afin de fournir une estimation de ses effets socio-conomiques et financiers. Plus
globalement, lensemble du programme fera lobjet dune valuation socio-conomique. Si
limpact des investissements davenir ne pourra rellement se mesurer que dans quelques
annes, un groupe de travail a dores et dj t crs pour prparer cette valuation, afin de
prciser et de hirarchiser les objectifs globaux. Il est dot dune cellule scientifique, charge
de fournir les mthodes et outils dvaluation.
En 2010, les 35 conventions ont t signes entre ltat et les oprateurs, ce qui a permis de
transfrer lintgralit de lenveloppe sur les comptes du Trsor ouverts pour les oprateurs.
En 2011, 72 appels projet ont t lancs, et 46 sont clos. Plus de 1600 dossiers ont t
dposs, pour un taux de slection denviron 22,5%, tmoignant de lexigence des jurys, dont
la composition est souvent internationale, et mle personnalits du monde acadmique et du
monde conomique. Pour laction quipements dexcellence par exemple, qui vise doter
le secteurs scientifiques des quipements les plus performants, les projets ont t slectionns
par un jury international de 69 personnes (dont 47 trangers), compos duniversitaires, de
chercheurs, et dacteurs de haut niveau de la recherche dveloppement dans les entreprises.
Au total, le montant cumul des projets retenus slevait 12Md fin aot 2011 (dont 7,4Md
pour lenseignement suprieur et la recherche, et 8,8 Md de cofinancements hors ANR).
Paralllement, plus de 2000 projets dentreprises ont t financs grce au guichet de financement dOso.
La plupart des projets sont actuellement dans la phase de contractualisation entre les oprateurs et les laurats. Cette phase peut parfois tre longue, car certains projets ncessitent
des ngociations complexes entre plusieurs partenaires dun consortium, et la qualit des
conventions est dterminante pour la russite des projets.
41
3 La dpense publique par type dadministration

et les leviers daction
La prsentation de la dpense publique
par type dadministration et la capacit matriser son volution appellent trois constats
pralables :
Le degr de matrise de la dpense
publique par ltat est variable et donc plus
ou moins pilotable selon les sous-secteurs
des administrations publiques.
Les politiques publiques mobilisent trs
frquemment plusieurs sous-secteurs des
administrations publiques. Une tude de la
dpense publique par sous-secteur ncessite donc dapprhender la complexit des
circuits de la dpense et de raisonner selon
une approche multi-sectorielle .
Une analyse fine de lensemble des
dpenses est ncessaire afin de dterminer des gisements dconomies durables.
La dmarche de rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) conduit cette
analyse pour la dpense de ltat et dune
partie de ses oprateurs.
Le primtre de la politique
budgtaire et son pilotage
Le primtre de la politique budgtaire peut
tre dfini comme le primtre des dpenses
sur lesquelles ltat a un pouvoir important de

contrle. Cest sur ce primtre que laction
du Gouvernement pour matriser la dpense
publique est la plus directe et la plus efficace.
La reprsentation laide de cercles
concentriques ci-dessous permet dillustrer
la gradation dans la capacit de ltat matriser la dpense des diffrentes administrations
publiques.
Les dpenses de ltat sont encadres
par des normes de dpense qui fixent chaque
anne, indpendamment de la conjoncture,
un taux dvolution des dpenses. Un tel outil
permet de ne pas augmenter les dpenses en
haut de cycle, quand les recettes sont plus
importantes grce la croissance conomique.
Lassainissement budgtaire peut ainsi tre
maximis par la dconnexion des dpenses
et des recettes. Cette norme est respecte,
en volume, depuis 200336. Depuis le projet de
loi de finances pour 2008, le Gouvernement
a renforc loutil de pilotage que constitue la
norme de dpense de ltat en largissant
son primtre aux prlvements sur recettes
au profit des collectivits territoriales et de
lUnion europenne et aux nouvelles affectations de recettes. Ce faisant, le primtre
Degr de pilotage des dpenses par l'tat
Domaine de responsabilit des

collectivits territoriales, relve
ventuellement dune
contractualisation avec ces
dernires
Collectivits
territoriales
Accidents du travail*
Assurance vieillesse*
Assurance chmage
Dpenses de nature assurantielle

pour lesquelles les rformes jouent
avant tout sur le financement, la part
du risque indemnise et la dure
de cotisation
Dpenses + ou pilotables, dont la

part non budgtaire relve dune
responsabilit partage avec
dautres acteurs
Emploi &
formation
professionnelle
Maladie *
Logement
Famille*
Solidarits *
tat
+
oprateurs
Dpenses de ltat ou trs largement

contrles par ltat
NB : les dpenses marques (*) relvent en tout ou partie de la LFSS

Source : Direction du Budget
36 la seule exception des dpenses lies la relance pour les annes 2009 et 2010.
42
Dpenses
fiscales
de la norme a t accru de plus de 20%, se

rapprochant ainsi du primtre retenu pour
le compte de ltat en comptabilit nationale
et dans le cadre europen. Pour assurer la
contribution de ltat au redressement des
finances publiques, le budget triennal 20112013 a t labor sur la base dune stabilisation en euros courants (zro valeur ) des
crdits budgtaires et des prlvements sur
recettes, hors charge de la dette et pensions
des fonctionnaires de ltat37. Cette nouvelle
norme sajoute la norme zro volume sur
primtre largi. Quelles que soient ces hypothses, les plafonds de dpenses rsultant
des normes 0volume et 0 valeur hors
dette et pensions seront respects, la rgle
la plus contraignante des deux tant retenue
pour chaque anne (cf. infra).
Les dpenses dassurance maladie sont,
elles, encadres par un objectif national de
dpenses dassurance maladie (Ondam), vot
chaque anne par le Parlement.
Les recommandations formules en 2010
par le groupe de travail prsid par Raoul Briet
visaient inflchir durablement la progression de lOndam rformant en profondeur les
modalits de pilotage et de suivi des dpenses
affrentes.
cet gard, les gels de crdits constituent
lun des principaux instruments de rgulation
disponible: ils slvent 625M pour 2010,
530M pour 2011 et 545M pour 2012. En
outre, la loi organique relative la gestion de
la dette sociale prvoit que la loi de financement de la scurit sociale devra prciser
les hypothses de construction de lOndam
pluriannuel et prciser les prvisions dexcution de lexercice clos et de lanne en cours.
Par ailleurs, le comit dalerte ne se
prononce plus seulement sur le respect de
lOndam de lanne en cours mais met galement un avis sur la ralisation de lOndam
de lexercice coul et sur les hypothses
sous-jacentes la construction de lOndam
de lanne suivante.
Le seuil dalerte correspondant au niveau
prvisionnel dexcution de lOndam au-del
duquel le comit doit notifier au Parlement,
au Gouvernement et aux caisses dassurance
maladie lexistence dun risque srieux de
dpassement a t abaiss et passera de

0,75% en 2011 0,70% pour 2012, 0,60%
pour 2012 et 0,50% partir de 2013.
Enfin, le suivi infra-annuel des dpenses
du champ de lOndam a par ailleurs t renforc par linstallation en avril 2010 dun groupe
de suivi statistique qui assure le suivi infraannuel technique de lobjectif et dun comit
de pilotage de lOndam qui dcide de la mise
en rserve de tout ou partie des mesures
nouvelles votes dans lOndam et du dgel
ventuel de ces crdits.
En 2010, la mise en uvre de ces mesures
de rgulation et de pilotage a permis, pour
la premire fois depuis 1997, le respect de
lOndam. Pour 2011, la commission des
comptes de la scurit sociale a estim que
lOndam devrait nouveau tre respect.
Les lois de programmation des finances
publiques, nouvelle catgorie de lois consacres par lavant-dernier alina de larticle34
de la Constitution, issu de la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, sont appeles
dfinir les orientations pluriannuelles des
finances publiques et doivent sinscrire dans
lobjectif dquilibre des comptes des administrations publiques .
La loi de programmation des finances
publiques (LPFP) pour la priode 2011 2014,
la suite de la premire loi de programmation des finances publiques du 9 fvrier 2009,
franchit une tape supplmentaire dans la
programmation prcise des dpenses des
administrations publiques en dfinissant :
des plafonds de dpenses pour ltat
(avec un budget dtaill en dpense au
niveau de la mission sur les annes 2011
2013), des concours de ltat aux collectivits territoriales, du rgime gnral de
scurit sociale et de lobjectif national
dassurance-maladie en niveau pour chaque
anne de la priode 2011-2014 ;
avec un niveau de dtail plus grand sur
les dpenses que ltat matrise le mieux
(tat, ODAC, rgime gnral de la scurit
sociale et concours de ltat aux collectivits locales) et une programmation indicative pour les autres secteurs (collectivits
locales notamment);
37 Cest--dire hors contributions au compte daffectation spciale Pensions imputes sur le titre 2.
43
un renforcement des rgles en matire

de finances publiques. La commission prside par M. Camdessus, mise en place
lors de la confrence nationale sur le dficit,
a prsent un ensemble de recommandations pour rformer en profondeur le pilotage densemble des finances publiques.
Parmi ces propositions figurait la cration
dune loi-cadre de programmation des
finances publiques, qui simposerait

juridiquement aux PLF et PLFSS, sous le
contrle du Conseil constitutionnel. Sans
attendre les rformes juridiques ncessaires pour une telle refonte de la gouvernance budgtaire, le projet de LPFP
2011-2014 prfigure une telle loi-cadre
en matire de trajectoire imprative de
dpenses ou deffort en recettes.
Le projet dune rgle dor inscrite dans la Constitution

Le Gouvernement a prsent en avril 2011 un projet de rforme constitutionnelle visant inscrire une rgle dor dans la Constitution. Ce projet a t adopt par lAssemble nationale
et le Snat le 13 juillet dernier. Il vise rpondre ce qui avait t identifi par le rapport du
groupe de travail prsid par M. Camdessus comme les chanons manquants de notre
ordre budgtaire, au premier rang desquels figurait le caractre non contraignant de nos
actuelles lois de programmation, et labsence dune date prcise pour le retour lquilibre
de nos finances publiques.
Le texte prvoit la cration dune nouvelle catgorie de loi, les lois-cadres dquilibre des
finances publiques , qui couvriront, pour au moins trois annes, un champ identique celui
des lois de programmation, avec une trajectoire de solde et des objectifs en dpenses pour
Mais la diffrence des actuelles lois de programmation, elles fixeront une date de retour
lquilibre des finances publiques et contiendront des dispositions qui simposeront aux
lois financires annuelles : des plafonds pluriannuels de dpenses pour ltat et la scurit
sociale (sur le champ du PLFSS) et une enveloppe de mesures nouvelles de prlvements
obligatoires. Ces lois-cadres dtermineront donc une trajectoire contraignante deffort structurel en dpenses et en recettes, sur lensemble du champ directement pilotable par ltat.
Le projet sinscrit ainsi en droite ligne des rformes menes depuis le dbut des annes
2000: il pousse son terme la logique de la pluriannualit, en lui donnant un caractre contraignant, en dcourageant une gestion court-termiste des finances publiques, et en offrant aux
gestionnaires une vision claire et ferme des orientations sur un horizon dau moins trois annes.
Il permet de clarifier dfinitivement notre hirarchie des normes budgtaire, avec laffirmation
de la supriorit juridique des lois-cadres sur les lois financires annuelles.
Enfin, dans le contexte du renforcement de la gouvernance conomique europenne et de la
mise en place du semestre europen, le projet prvoit que soient soumis au Parlement les
programmes de stabilit avant leur transmission la Commission europenne.
44
Les politiques publiques mobilisent

souvent plusieurs administrations
lautonomie (CNSA) et diffrents niveaux de

collectivits locales.
Ltat a une comptence gnrale de principe. Les dpenses des autres administrations rsultent des comptences qui leur sont
confies par la loi, mme si les collectivits
territoriales ont galement une comptence
gnrale pour les affaires de leur ressort gographique. Les dpenses des ODAC et des
ASSO sont rgies par le principe de spcialit
et ninterviennent donc que dans un champ
de comptence dfini.
La dmarche de rvision gnrale des

politiques publiques (RGPP) a permis
danalyser en profondeur lensemble des
dpenses de ltat et se poursuit sur la
priode du prochain budget triennal
Cette rpartition des comptences se traduit en pratique par le fait que de nombreuses
politiques publiques sont partages et finances par plusieurs administrations.
Le Conseil de modernisation des politiques

publiques (CMPP) a en effet dcid 150 nouvelles mesures de modernisation dans le cadre
de la deuxime vague de RGPP le 30 juin 2010,
puis 50 supplmentaires le 9mars 2011. Les
nouvelles rformes ainsi actes prolongent
llan de modernisation et leffort de matrise
de la dpense publique port depuis trois ans
par la RGPP, contribuant aux objectifs dconomies inscrites dans le budget triennal 2011-2013
(norme zro valeur hors dettes et pensions ).
titre dexemple, sagissant de la politique

de la famille, qui a pour objectifs de compenser
les charges de famille (redistribution horizontale), daider les familles vulnrables (redistribution verticale) et de favoriser la conciliation
de la vie familiale et de la vie professionnelle :
ltat est charg de dfinir les objectifs
et de cibler les bnficiaires. Par ailleurs,
ltat prend en charge pour ses personnels
en activit (supplment familial de traitement) ou en retraite les avantages lis aux
enfants ; enfin, pour mmoire, il mobilise
galement le levier fiscal (quotient familial
notamment) ;
les organismes de scurit sociale
prennent en charge les allocations familiales (12 Md environ) et des prestations
(notamment la prestation daccueil jeune
enfant PAJE) verses par les caisses
dallocations familiales (CAF) ; ils financent
galement les aides au logement destines
aux familles ;
les collectivits territoriales (communes,
dpartements) interviennent notamment
dans le financement de laide sociale
lenfance et des crches (avec le concours
des CAF), tout en finanant les avantages
familiaux de leurs personnels.
Lorganisation et le financement des tablissements mdico-sociaux illustrent aussi
cette complexit. Les 30000 tablissements
intervenant dans le domaine du handicap, de
la dpendance, de la petite enfance ou de
lhbergement durgence emploient prs de
600000 personnes. Ils relvent de statuts
juridiques trs divers et sont financs conjointement par ltat, les organismes de scurit
sociale, la caisse nationale de solidarit pour
Les conomies structurelles sur lesquelles

repose la construction du budget triennal
2011-2013 se fondent en grande partie sur les
rformes dcides dans le cadre de la rvision
gnrale des politiques publiques (RGPP).
Cet effort se traduit tout dabord sur les

dpenses brutes de personnel : prs de 3Md
dconomies lies au non remplacement dun
dpart la retraite sur deux sont prvues au
cours de la priode 2011-2013. Les rformes
annonces au cours de la deuxime phase de
RGPP et la poursuite des rformes dcides
au cours des trois premiers CMPP de 2007
et 2008 conduiront ne pas remplacer prs
de 100.000 dparts en retraite sur les annes
2011-2013, soit environ -31.500 ETP en 2011,
-30.400 ETP en 2012 et -33.100 ETP en 2013.
Trois axes principaux de modernisation ports par la RGPP conduisent de tels rsultats :
recentrer ltat sur son cur de mtier:
des gains sont rendus possibles grce
des mesures de simplification, de dmatrialisation, ou par labandon de certaines
missions qui peuvent tre assures par le
secteur priv ;
rorganiser et rationaliser les administrations centrales, ladministration dconcentre et les rseaux ltranger : les
nouvelles mesures poursuivent les efforts
de rorganisation des structures lancs il
y a quatre ans par la RGPP ;
mutualiser et professionnaliser les fonctions support sur une base interministrielle: la RGPP 2 met un accent particulier
sur les rductions demplois relatives aux
fonctions support, afin de prserver le
45
Exemple 1 : la politique familiale

Levier fiscal
(quotient familial notamment)
tat
RSA major
Avantages
familiaux
de retraite
Supplment
familial de traitement
Allocations
familiales
ASSO
Prestations
d'entretien
Accueil
jeune enfant
Aide sociale
l'enfance
Collectivits
locales
Financement
des crches
Exemple 2 : le financement des tablissements mdicaux-sociaux

CNAM
+
CNSA
Personnes
ges
10 000 structures
Autres
ASSO
Personnes
handicapes
8 000 structures
APUL
Accueil
des jeunes enfants
9 000 structures
Personnes
en difficult
1 300 CHU
et CHRS
TAT
potentiel oprationnel des ministres;

ainsi, sur les annuits 2012 et 2013, prs
de 30% des suppressions deffectifs
programmes (hors ducation nationale)
concernent les fonctions support, alors que
la part de celles-ci dans les effectifs des
ministres est environ deux fois moindre.
Sur le plan des dpenses de fonctionnement, les objectifs dconomies fixs par le
Gouvernement sont de 10% sur les trois ans
du triennal. Ils sont documents grce plusieurs types de mesures RGPP :
la poursuite des chantiers interministriels lancs ds 2008 qui sattachent
moderniser plusieurs fonctions support
de manire transversale (rforme de la
46
politique des achats de ltat, de la gestion

immobilire du patrimoine de ltat par
exemple), la deuxime vague de RGPP
proposant des pistes de rationalisation
supplmentaires de ces fonctions, dans les
champs plus spcifiques de la logistique,
des systmes dinformation, de lorganisation des concours et des formations;
galement par lintermdiaire de plusieurs reformes ministrielles, les rductions deffectifs devant en outre se traduire
mcaniquement par des conomies de
dpenses de fonctionnement (diminution
des cots environns aux postes de travail, portant sur les fonctions support telles
que la logistique, la gestion des ressources
humaines, les systmes dinformation, ou

les finances) ;
les oprateurs sont aussi concerns par
cette dmarche puisquils devront consentir un effort collectif, analogue celui de
ltat, de baisse de 10% de leurs dpenses
de fonctionnement, en commenant par
5% ds 2011 ; par ailleurs la rgle de non
remplacement dun dpart la retraite
sur deux leur est applique, sous la forme
dun objectif de rduction des effectifs de
1,5% par an, hors oprateurs rattachs
au ministre de lenseignement suprieur
et de la recherche, qui sont exonrs de
lapplication de cette rgle sur la priode
de programmation.
La RGPP contribue aussi aux objectifs gnraux de rduction des dpenses dintervention dfinis par le Gouvernement (conomie
brute de 10% des dpenses horizon 2013)
en fournissant des pistes de rformes: par
exemple dans le champ de la politique du
logement, (rnovation de la gouvernance daction logement et rorientation de ses crdits),
des aides aux entreprises (concentration des
aides linnovation) ou encore des transports
(rorientation des tarifs ferroviaires sur les
cots dinfrastructure de RFF).
Les dpenses de ltat

Les dpenses de ltat, hors transferts aux
autres administrations publiques, reprsentent
27,1% de la dpense publique totale en 2010
aprs consolidation.
Les dpenses de ltat sont autorises par
le Parlement chaque anne par le vote de la loi
de finances. Les crdits autoriss pour lanne
sont, sauf exception38, limitatifs: il nest pas
possible de dpenser plus que lautorisation
parlementaire. Le Gouvernement est charg
dassurer le respect de la loi de finances initiale
en excution, en particulier par la mise en
rserve de crdits laquelle il est procd ds
le dbut de lanne et, le cas chant, par des
mouvements de crdits, en principe gags.
Le budget de ltat offre un exemple particulirement clairant des diffrentes natures de
dpenses publiques. Ces dernires obissent
des dterminants variables et prsentent un
niveau de rigidit ingal, qui doit conduire
diffrencier les leviers daction envisageables
pour les matriser ou les rduire.
Prsentation du budget de ltat en projet de loi de finances pour 2012 (en Md39)
PSR* aux collectivits

territoriales (55,3 Md)
PSR* UE
(18,9 Md)
Charge de la dette
(48,8 Md)
Pensions
(37,7 Md)
Autres dpenses
du budget gnral
(124,7 Md)
Personnel (hors pensions)

(80,6 Md)
* Prlvements sur recettes

38 Il sagit des crdits valuatifs, avec notamment : charge de la dette (48,8 Md en PLF 2012), qui fait partie des dpense
prise en compte sur le primtre de la norme largie 0 volume (budget gnral et prlvements sur recettes) et des
remboursements et dgrvements dimpts (84,9 Md) qui sont en dehors du primtre pris en compte dans la norme
de dpense.
39 Dpenses primtre courant 2012, y compris cot de la rforme de la taxe professionnelle.
47
Les dpenses nettes du budget gnral

de ltat (hors remboursements et dgrvements, lis au volet recettes du budget
mme sils font juridiquement lobjet de crdits
budgtaires), prsentes par nature dans le
graphique ci-dessus, slvent, en projet de loi
de finances pour 2012, 291,8Md (budget
gnral seulement) et 366,0Md en incluant
les prlvements sur recettes oprs au profit
des collectivits territoriales (55,3Md), et de
lUnion europenne (18,9Md). La norme de
dpense largie slve au total 362,5Md en
2012: elle recouvre lensemble des dpenses
du budget gnral ainsi que les prlvements
sur recettes lexception des prlvements
sur recettes directement lis la rforme de
la taxe professionnelle (3,4Md).
Ces dpenses nettes du budget gnral
champ courant doivent tre retraites des
changements de primtre prvus au PLF, de
faon assurer la comparabilit entre exercices
conscutifs.
Les dpenses de ltat

ont un degr de rigidit variable
Si lon sen tient au budget gnral, trois
types de dpenses peuvent tre distingus :
Les charges de la dette

et les pensions (86,5 Md)
Les charges dintrt de la dette et la
contribution de ltat au financement des
pensions de retraites des fonctionnaires
sont des dpenses qui ne peuvent faire lobjet dajustements court terme et rsultent
principalement de dcisions prises il y a parfois
plusieurs dcennies. Seul un assainissement
de la situation des finances de ltat pour ce
qui concerne la dette ou des rformes structurelles de long terme, telle que la rforme des
retraites de 2010, pour ce qui concerne les
pensions, peuvent permettre de les inflchir.
La charge dintrt de la dette fait lobjet
dune analyse spcifique pour lensemble des
administrations publiques dans la deuxime
partie du rapport (cf. supra, section C).
Sagissant des pensions, les dterminants
de la dpense sont relativement simples et
font intervenir, principalement, un effet volume
(laugmentation du nombre de pensionns
soit lcart annuel entre les personnes partant
la retraite et les dcs) et un effet prix (la
revalorisation des pensions de retraites civiles
48
et militaires, couvrant la fois la revalorisation

sur linflation des pensions en service, mais
aussi le renchrissement dune anne sur
lautre des pensions nouvellement liquides).
Les dpenses lies aux pensions restent
dynamiques en PLF 2012 : les contributions
au compte daffectation spciale (CAS) Pensions progresseront, primtre constant,
de prs de 1,9 milliard deuros par rapport
la LFI 2011 (soit une progression de 5,2%).
Cette prvision est cependant soumise aux
alas comportementaux des agents, notamment du fait de limpact de la rforme des
retraites de 2010.
Les dpenses que ltat consacre au financement des pensions de retraites de ses fonctionnaires sont, depuis le 1er janvier 2006 et
conformment la LOLF, retraces en recettes
dans le compte daffectation spciale (CAS)
pensions. Ltat-employeur est le principal
financeur du rgime des pensions civiles et
militaires de retraite et assure lquilibre du
CAS pensions : il verse ainsi, chaque anne,
une contribution permettant dassurer lquilibre entre les dpenses (essentiellement les
dpenses de pensions, mais aussi des transferts vers les rgimes au titre de la compensation dmographique) et les recettes (outre
la participation de ltat, figurent en recettes
les cotisations salariales et les contributions
des autres employeurs publics, tels La Poste
ou France Tlcom).
Les dpenses de personnel

(80,6 Md, hors pensions)
Les dpenses de personnel comprennent
la fois les rmunrations dactivit (traitements, indemnits, primes ministrielles et
interministrielles), les cotisations et contributions sociales (hors cotisations de ltat
employeur) et diverses prestations sociales
et allocations. Lvolution de ces dpenses
est rgie, principalement, par le nombre de
fonctionnaires et la politique salariale.
La prsentation dtaille de la politique de ltat en matire de matrise des
dpenses de personnel fait lobjet dun
encadr spcifique dans la deuxime partie
du rapport (cf. supra).
Les autres dpenses de ltat

(124,7 Md)
Ces dpenses sont de nature plus htrogne et prsentent un degr de rigidit
variable. La rpartition suivante permet disoler
six catgories distinctes de dpenses.
Autres dpenses de ltat
(donnes PLF 2012, format courant)
Investissements : 4,2 Md
Investissements dfense
9,5 Md
Fonctionnement hors dfense
10,4 Md
Fonctionnement dfense
8,9 Md
Subventions aux oprateurs

25,8 Md
Interventions
57,0 Md
Autres dpenses : 9,1 Md

Les interventions de ltat (57,0Md)

Sous le vocable d interventions de ltat
coexistent une trs grande varit de dispositifs, de publics bnficiaires et de modalits
de gestion.
Rformer les interventions de ltat est une
ncessit compte tenu de leur importance en
termes de politiques publiques et des enjeux
budgtaires quelles reprsentent.
Il est utile, car les leviers de rforme ne sont
pas les mmes, de distinguer au sein de ces
dispositifs les interventions dites de guichet,
qui sont verses automatiquement ds lors
que le bnficiaire rpond des conditions
dfinies par des textes, et les interventions

hors guichet, pour lesquelles le niveau de la
dpense peut tre pilot de manire discrtionnaire par les ministres.
Les interventions de guichet (38,0Md)
En dpit de lhtrognit de leur caractre, ces dpenses ont pour point commun une
forte rigidit court terme et une dynamique
dicte par lvolution de paramtres exognes
laction de ltat, au moins brve chance
(croissance, taux de chmage, dmographie
des populations concernes, etc.).
Pour les dispositifs de guichet, la matrise
de la dpense doit ainsi passer par une modification des paramtres lgislatifs ou rglementaires qui rgissent le niveau et les conditions
douverture des droits aux prestations ou,
plus ponctuellement, par une optimisation des
processus de gestion de celles-ci, notamment
lorsquexistent des disparits fortes sur le
territoire.
Il convient de souligner que seules sont
ici retraces les dpenses budgtaires de
ltat. Les dpenses fiscales rpondent la
mme logique mais ne relvent pas du prsent rapport. Ces interventions de guichet
qui slevaient prs de 38,3Md en LFI
2011 sont, primtre constant, en baisse
de 0,2Md dans le PLF 2012. Compte tenu
de la forte dynamique spontane de certaines
dpenses (allocation pour adulte handicap,
rgimes spciaux de retraites, ), la matrise
globale des dpenses de guichet a ncessit
la mise en uvre de rformes structurelles
de grande ampleur dans le cadre du budget
pluriannuel 2011-2013.
Les principales interventions finances par
le budget de ltat sont les minima sociaux
qui sont financs, en tout ou partie, par ltat:
allocation adulte handicap (AAH 7,5Md),
revenu de solidarit active (RSA). On peut
citer galement les aides au logement (APL
et ALS 5,6Md), les prestations verses
aux anciens combattants (3,0Md), les subventions aux rgimes sociaux et de retraite
(6,4Md), les bourses scolaires (0,7Md) et
universitaires (1,6Md), les exonrations de
cotisations sociales spcifiques des secteurs gographiques, au profit dentreprises
ou dautres structures collectives, compenses par ltat la scurit sociale (2,2Md),
les primes dpargne logement verses par
ltat (0,8Md), les subventions de ltat au
49
Interventions de guichet
Minimas
sociaux et
allocations
Exonrations
de charges
sociales
Allocation adulte handicap (AAH)
7.515
Aides personnelles au logement
5 558
Prestations "anciens combattants"
2 959
Financement des ESAT* et des MDPH*
1 474
Aide au poste en ESAT
1 214
Allocations d'indemnisation des chmeurs

(fonds de solidarit)
1 052
Aide mdicale d'tat
580
Revenu de solidarit active (RSA)
530
Allocation supplmentaire d'invalidit
257
Allocation temporaire d'attente (ATA) et hbergement

d'ugence (HU)
181
Contrats en alternance
1 373,3
Exonrations outre-mer
1 116,7
Exonrations dans le secteur agricole (TODE*) (**)
325,5
Exonrations sectorielles dans le secteur de l'emploi

(ZRR*), etc.)
121,1
Exonrations ZFU-ZRU*
Jeunes entreprises innovantes (JEI)
Bourses
Guichets
divers
Total
3 599
80,0
Flotte de commerce
75,2
1 625
Bourses scolaires
21 320
506,8
Bourses tudiantes
Bourses du ministre de la culture
Rgimes
spciaux
PLF 2012
Format courant, M
699
2 350
26
Rgimes de retraite des mines, de la seita et divers
4.080
Rgimes sociaux et de retraite des transports terrestres
1 432
Rgimes de retraite et de scurit sociale des marins
843
Prestations "d'aprs-mines" (interventions de l'ANGDM*)
646
Epargne logement
771
Forfait d'externat
629
Aides agricoles (PNSVA*, PHAE*, ICHN*)
477
Subvention aux tablissements privs d'enseignement

agricole
341
Aide juridictionnelle
336
Dbitants de tabac
286
Tutelles / curatelles
216
FIVA(*) - dotation soins urgents et autres interventions
187
Majoration des rentes
185
Sant des dtenus
91
Incitations au retrait d'activit
79
Dpenses d'aide sociale, rapatris
51
Prise en charge de la scolarit l'tranger, aide sociale

des consulats
52
Passeport mobilit tudes
38
Autres interventions (permis 1 euro)
26
7 001
3 767
38 036
* Dtail des sigles utiliss dans le tableau : tablissements et services daide par le travail (ESAT), maisons dpartementales des personnes handicapes (MDPH), exonrations travailleurs occasionnels et demandeurs demplois (TO-DE),
zone de revitalisation rurale (ZRR), zone franche urbaine (ZFU), zone de redynamisation urbaine (ZRU), Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM), prime nationale supplmentaire la vache allaitante (PNSVA),
prime herbagre agro-environnementale (PHAE), indemnits compensatoires de handicaps naturels (ICHN), fonds
dindemnisation des victimes de lamiante (FIVA)
** Les crdits sont indiqus avant prises en compte dventuelles modifications par amendement des rgimes dexonration dans le secteur agricole (mesures complmentaires dallgement du cot du travail en matire agricole)
50
fonds de solidarit (1,1Md), qui finance des

dispositifs spcifiques en matire de politique
de lemploi, au bnfice de personnes ne pouvant prtendre lassurance chmage (ASS
notamment) et enfin certains dispositifs daide
lemploi, comme par exemple les contrats
en alternance (1,4Md).
Les interventions hors guichet
(19,0Md)
Ces dpenses prsentent un caractre
discrtionnaire plus affirm, permettant un pilotage annuel sappuyant sur la fixation apriori
dobjectifs de rduction de la dpense. Les
leviers activer par les gestionnaires sont trs
variables, limage des dispositifs eux-mmes
(meilleur ciblage / priorisation / recentrage des
interventions, mobilisation des ressources
existantes en dehors du budget de ltat, amlioration du fonctionnement et accroissement
de la productivit des structures finances
par ltat, etc.).
La rvision systmatique de ces interventions discrtionnaires, qui slvent 19,8Md
en LFI 2011, et la mise en uvre de rformes
ambitieuses conduisent une baisse, primtre constant, de 0,9Md dans le PLF 2012.
Ces dpenses dintervention de ltat sont
rparties dans de trs nombreux secteurs,
parmi lesquels lemploi (3,2Md), avec notamment le financement par ltat des contrats
aids, les transports et lcologie (3,0Md),
essentiellement via les subventions de ltat
au secteur ferroviaire (subvention RFF notamment). Peuvent tre cits galement le secteur
de la ville et du logement (1,9Md), via les
diffrentes aides la pierre (logement social,
aides aux bailleurs privs, rnovation urbaine,
interventions sociales de la politique de la ville,
qui comprennent en particulier le financement
des centres dhbergement et de rinsertion
sociale CHRS) ou encore la culture (0,7Md).
Il est noter que ces dispositifs dinterventions peuvent tre mis en uvre in fine par des
oprateurs de ltat et faire, le cas chant,
lobjet dune contractualisation.
Les dpenses de fonctionnement de
ltat y compris dfense (19,3Md)
Ces dpenses couvrent le fonctionnement
courant des services de ltat, hors rmunration des fonctionnaires (cf. supra).
Dans le cadre de leffort de redressement
des finances publiques, le Gouvernement sest
donn pour objectif de rduire ses dpenses

de fonctionnement en ralisant 10% dconomies brutes lhorizon 2013 en commenant
par une rduction de 5% ds 2011.
Un effort de 10% en trois ans sur les crdits de fonctionnement de ltat et de ses
oprateurs ne peut se faire sans rorganisation: un tel niveau de rduction excde en
effet, trs largement, les marges naturelles
que pourraient mobiliser les administrations
en labsence de rformes.
Les conomies programmes reposent,
ainsi, sur un champ trs vaste :
elles portent sur les fonctions support
comme les fonctions mtiers;
elles concernent les crdits destins
lensemble de ltat. Ainsi, par souci
dexemplarit, la rduction des dpenses
visera tout particulirement certains avantages individuels comme les voitures ou
les logements de fonction, dont les critres
dattribution sont sensiblement durcis;
elles tendent diminuer les prix des
achats de ltat (grce la nouvelle politique
des achats) et en matriser les volumes
(mtres carrs occups, mutualisation des
moyens, etc.) ; en matire immobilire
en particulier, la rduction des surfaces
utilises par les agents publics pour converger vers la norme de 12 mtres carrs
par poste a dj permis de rduire le parc
immobilier de 330 000 mtres carrs entre
2007 et 2010 ; lextension de cette politique
aux services dconcentrs doit permettre
une diminution supplmentaire denviron
500000 mtres carrs sur 2011-2013 grce
la mutualisation des implantations immobilires sous lautorit des prfets;
elles sappuient, comme pour les
rductions deffectifs, sur des chantiers
interministriels de rformes (cration
du service des achats de ltat, ou de
loprateur national de paye). Des initiatives interministrielles complmentaires
couvrent galement la fonction logistique
(constitution de marchs multiservices,
mutualisations) et la fonction systmes
dinformation (convergence vers des standards dorganisation plus levs) ;
une fraction des conomies, enfin,
dcoule mcaniquement de la diminution
des effectifs de ltat (sur le champ des
dpenses directement variables avec les
effectifs.
51
PLF 2012
Format courant, M
Interventions hors guichet

Travail et emploi
3 191
cologie, dveloppement et amnagement durables
3 037
Recherche et enseignement suprieur
2 170
Ville et logement
1 907
Aide publique au dveloppement
1 903
Enseignement scolaire
1 850
Mdias, livre et industries culturelles
939
Agriculture, pche, alimentation, fort et affaires rurales
917
Culture
688
Outre-mer
412
Dfense
333
Politique des territoires
313
Immigration, asile et intgration
293
Action extrieure de l'tat
267
conomie
249
Sport, jeunesse et vie associative
241
Sant
72
Scurit
56
Justice
46
Solidarit, insertion et galit des chances
45
Gestion des finances publiques et des ressources humaines
31
Direction de l'action du Gouvernement
30
Anciens combattants, mmoire et liens avec la nation
27
Scurit civile
18
Administration gnrale et territoriale de l'tat

TOTAL
Au-del, il appartiendra chaque ministre

de dfinir son propre plan daction pour rduire
ses dpenses de fonctionnement, parfois en
rvisant en profondeur son organisation et ses
procdures mtiers .
Les dpenses de fonctionnement reprsentent au total 19,3Md en PLF 2012, en
diminution nette de 0,1Md par rapport 2011
hors crdits de fonctionnement de la mission
Dfense (8,9Md en 2012) et dpenses
lies lorganisation des lections.
Cette baisse nette entre 2011 et 2012 correspond en ralit un effort de productivit
de plus de 2,5% compte tenu de la dynamique
des prix (inflation 2012 de 1,7%) ainsi que des
dpenses inluctables et moyens nouveaux
rservs pour les priorits politiques (moyens
consacrs la justice notamment).
1
19 038
Les subventions pour charges de

service public verses aux oprateurs
(25,8Md)
Cette dpense de prs de 26Md contribue financer les nombreux oprateurs destins mettre en uvre les politiques publiques
de ltat.
Les crdits prvus en loi de finances40
ce titre financent la fois les dpenses de
personnel, le fonctionnement courant et les
investissements des oprateurs. Les dpenses
dintervention quils grent entrent dans la
catgorie des dpenses dintervention quand
elles sont finances depuis le budget de ltat
et peuvent galement tre finances par des
taxes affectes, non retraces directement
dans le budget de ltat.
40 Pour les investissements davenir, lensemble des crdits a t vers aux oprateurs en une seule fois, par la premire
loi de finances rectificative pour 2010 (lutilisation de ces crdits par les oprateurs stale cependant sur plusieurs annes).
52
Si les subventions pour charges de service

public bnficient un trs grand nombre
doprateurs, rpartis dans lensemble des
secteurs dintervention de ltat, les masses
financires sont relativement concentres,
notamment sur le secteur de lenseignement
suprieur et de la recherche (les universits
et les tablissements de recherche sont en
effet des oprateurs de ltat), qui bnficie de
prs de 73% de ces subventions (18,9Md),
le secteur du travail et de lemploi (1,7Md
dont Ple emploi) ou encore le secteur de la
culture (0,8Md).
Par ailleurs, les oprateurs de ltat sont
directement concerns par la dmarche gnralise de matrise de la dpense puisque les
rgles transversales appliques ltat dans
le budget triennal 2011-2013 en matire de
fonctionnement et demplois leur sont transposes :
les oprateurs devront consentir un
effort collectif, analogue celui de ltat,
de baisse de 10% de leurs dpenses de
fonctionnement entre 2010 et 2013;
la rgle de non remplacement dun fonctionnaire sur deux partant la retraite applicable ltat leur est transpose sous la
forme dun effort de rduction des effectifs
de 1,5% par an compter de 2011, hors
oprateurs rattachs au ministre de lenseignement suprieur et de la recherche,
qui sont exonrs de lapplication de cette
rgle sur la priode de programmation.
Les investissements de ltat (13,7Md)
Les dpenses dinvestissement de ltat
sont particulirement concentres sur le secteur de la dfense (9,5Md, soit prs des trois
quarts des investissements raliss par ltat).
Les autres principaux secteurs dinvestissement direct sont lcologie et les transports
(1,3Md y compris la subvention budgtaire
verse lagence de financement des infrastructures de transport ferroviaire), ladministration pnitentiaire et la justice (0,5Md), la
gestion des finances publiques et des ressources humaines (0,4Md) et la scurit
(0,3Md).
Il faut noter que ltat finance directement ou indirectement des investissements

qui ne sont pas retracs comptablement en
tant que tels (au titre 5). Une part importante
des investissements est aujourdhui ralise
par des oprateurs de ltat: cest le cas
par exemple de la subvention budgtaire
lagence de financement des infrastructures
de transport ferroviaire (AFITF) qui slve
1,1Md, qui est comptablement retrace en
dpense dintervention (titre 6) mais qui est ici
retraite en dpense dinvestissement (unique
retraitement par rapport au primtre dfini
par les dpenses comptabilises en titre5).
Il convient aussi de souligner que, parmi
les prlvements sur recettes, le fonds de
compensation de la TVA (FCTVA, 5,5Md en
PLF 2012) finance une partie de linvestissement des collectivits territoriales.
Les autres dpenses (79,1 Md)
Cette catgorie regroupe des dotations
de nature comptable diverses sur lesquelles
ltat dispose de peu de leviers daction dans le
cadre de llaboration annuelle de son budget.
Il sagit notamment des dotations aux pouvoirs
publics (1,0Md), de la dotation aux provisions
pour dpenses accidentelles et imprvisibles
(0,1Md), des dpenses doprations financires et appels en garanties (0,2Md), des
transferts de ltat aux collectivits territoriales (4,3Md)41 ces derniers recouvrant
les concours aux collectivits non intgrs
dans les prlvements sur recettes mais inclus
dans le primtre des concours stabiliss en
valeur et de quelques dotations trs peu
modulables42.
Les dpenses des organismes

divers dadministration
centrale (ODAC)
Les ODAC ont pour point commun dexercer
une comptence fonctionnelle spcifique qui
leur est dvolue au niveau national, si bien que
ces organismes couvrent en pratique toutes
les fonctions des administrations publiques
dfinies dans la classification COFOG :
41 Dpenses de la mission Relations avec les collectivits territoriales et dotation gnrale de dcentralisation pour
la formation professionnelle.
42 Celles-ci recouvrent notamment les crdits de la mission Action extrieure de ltat destins au financement des
oprations de maintien de la paix, des contributions internationales, dune fraction des crdits de la mission Aide au
dveloppement .
53
Fonction
Exemples dODAC43
Services gnraux des administrations publiques
CDP, CNES, CNRS, collge de France, INED
Dfense
Institut des hautes tudes de la dfense nationale
Ordre et scurit publics
tablissement public du palais de justice de Paris
Affaires conomiques
AFITF, AFNOR, AMF, CEA, INPI, INRA
Protection de lenvironnement
INERIS, ONCFS, parcs nationaux
Logements et quipements collectifs
ANAH, ANRU
Sant
Agences rgionales de sant, INSERM
Loisirs, culture et culte
BNF, CNC, Comdie franaise, IMA, RMN, thtres nationaux
Enseignement
Universits, ENA, Afpa, coles normales suprieures
Protection sociale
Fonds CMU, FNAL, FSI, Fonds de solidarit chmage
43 Les ODAC mentionns ont t choisis de faon reflter la diversit des entits et non en raison de leur importance
en termes de politiques publiques. Les acronymes sont dtaills en annexe.
De plus, ces entits ont des formes juridiques et des statuts varis : certaines sont des
oprateurs de ltat, dots de la personnalit
morale et le plus souvent du statut dtablissement public, dautres encore ne sont pas
oprateurs de ltat et/ou ne disposent pas
systmatiquement de la personnalit morale.
Ces ODAC non oprateurs de ltat, souvent
de taille importante, obissent des logiques
conomiques varies : on trouve parmi eux
des fonds de garantie, des organismes de
dfaisance, ou encore des holdings.
La nature de la dpense des ODAC illustre
leur htrognit en termes de poids et dactivit (ci-dessous chiffres 2010, en Md). Les
charges dintrt des ODAC sont par exemple

presque exclusivement le fait de quatre oprateurs, que sont le CEA, la SPPE, le FGTI, et
lEPFR. Concernant les subventions, celles
ralises dans le cadre de la politique de lemploi et de la politique agricole travers lASP44
reprsentent les trois quarts des subventions
verses par les ODAC. Enfin, environ un tiers
des transferts en capital sont le fait de lAFITF,
qui concourt ainsi indirectement la dpense
de ltat en matire dinvestissement de transports, essentiellement ferroviaires, et environ
1/6e sont le fait de lANRU qui concourt la
dpense de lEtat en matire de rnovation
urbaine.
Dpense des ODAC par nature, en 2010

(donnes non consolides, en Md)
Investissement
5,1
Transferts en capital
6,0
Fonctionnement courant
11,9
Autres transferts courants

7,0
Transferts vers
d'autres APU
4,7
Rmunration
16,3
Subventions
9,4
Charges d'intrt
0,04
19,6
Source : Insee
De faon gnrale mme sils sont de

nature trs diverse les ODAC sont pour
lessentiel contrls par ltat :
travers leurs ressources, dont prs de
la moiti est constitue de subventions
budgtaires et prs de 17% de taxes affec-
tes leur profit par ltat (et seulement

7% par des ressources marchandes).
Parmi les principaux ODAC bnficiaires
de taxes affectes peuvent tre cits le
FNAL, la CSPE, le fonds CMU ou le fonds
de solidarit;
44 En 2009, le CNASEA (Centre national pour lamnagement des structures des exploitations agricoles) a fusionn avec
lAgence unique de paiement (AUP) au sein de lAgence de service et de paiement (ASP).
54
de la norme de dpense de ltat, viter

la dispersion de lendettement public,
limiter la charge dintrt supporte par
les administrations publiques dans leur
ensemble (les ODAC sendettant des
taux gnralement plus levs que ltat),
et rduire le risque que ltat soit appel
en soutien financier. La liste de ces organismes est fixe par arrt des ministres
chargs de lconomie et du budget.
travers les conseils dadministration,

o sigent le plus souvent des reprsentants de ltat (ministre assurant la tutelle
dite technique et ministre du budget, des
comptes publics et de la rforme de ltat).
Larticle 12 de la loi de programmation des
finances publiques pour 2011-2014 interdit aux ODAC de sendetter auprs dtablissements de crdits, pour une dure
suprieure 12 mois45. Cette rgle vise
mettre fin un moyen de contournement
Impts affects aux ODAC en 2009

(ventilation par organisme, en %)
Agence de l'environnement
et la matrise de l'nergie (ADEME) 3 %
Autres 9 %
Agence nationale de l'habitat

(ANAH) 4 %
Fonds de solidarit pour
le dveloppement (FSD) 4 %
Agence de financement des
infrastructures de transport
de France (AFITF) 4 %
Fonds national des
solidarits actives (FNSA) 6 %
Association pour la gestion du rgime
d'assurance des crances des salaris (AGS) 8 %
Fonds d'amortissement des charges

d'lectrification rurale (FACE) 3 %
Fonds national d'aide au logement (FNAL)
18 %
Compensation des charges de service
public de l'lectricit (CSPE) 13 %
Fonds de financement de la couverture

maladie universelle (CMU) 12 %
Centre national du cinma (CNC) 5 %
Fonds de solidarit (FS) 10 %
Source : DGFP
Les dpenses
des administrations
de scurit sociale (ASSO)
Les primtres institutionnels
des dpenses sociales
En matire de dpense sociale, plusieurs
primtres danalyse coexistent. Outre celui
des administrations de scurit sociale
(ASSO) au sens de la comptabilit nationale,
qui correspond celui de la dpense publique
sociale, existent :
un primtre plus large, mais qui, pour
autant, ne couvre pas lensemble des
ASSO : le champ de la protection sociale ;
un primtre plus restreint, celui des lois
de financement de la scurit sociale
(LFSS). Il inclut le rgime gnral de
scurit sociale, qui assure la gestion des
diffrents risques et le recouvrement des
recettes pour les salaris du secteur priv. Il
inclut aussi les autres rgimes obligatoires
de base (rgimes spciaux, rgime des non
salaris non agricoles, rgimes agricoles) et
les fonds concourant leur financement, en

particulier le Fonds de solidarit vieillesse,
qui assure le financement des avantages
non contributifs relatifs au risque vieillesse,
ainsi que la CADES et le FRR.
(ASSO) comprennent, au-del du champ de
la scurit sociale:
les rgimes de retraite complmentaires obligatoires (AGIRC, ARRCO) et
du rgime dassurance chmage (Unedic,
5% des dpenses des ASSO en 2009);
les organismes dpendant des assurances sociales (ODASS) constitus principalement des hpitaux financement
public et compter de 2009 dune partie
des dpenses de Ple Emploi.
En revanche, les rgimes dintervention
sociale des pouvoirs publics, financs principalement par limpt, ne font pas partie du
sous-secteur des administrations de scurit
sociale, bien quappartenant aux APU. Ils dveloppent des actions de solidarit nationale
en faveur de certaines populations (familles,
personnes ges, personnes handicapes,
45 La liste des ODAC concerns reprend la liste tablie par lInsee sur la base de critres comptables objectifs. La loi a
toutefois prvu trois exceptions : la Caisse damortissement de la dette sociale, la Caisse de la dette publique et la Socit
de prises de participation de lEtat.
55
ASSO
LFSS
victimes de la pauvret ou de lexclusion

sociale) au travers des prestations spcifiques telles que le revenu de solidarit active
(RSA), la CMU complmentaire, lallocation
aux adultes handicaps (AAH), des allocations
logement, lallocation personnalise dautonomie, les allocations chmage au titre du
rgime de solidarit.
Enfin, ne font pas partie des APU les
rgimes demployeurs qui versent des prestations extra-lgales lies au contrat de travail,
les rgimes de la mutualit, de la retraite
supplmentaire et de la prvoyance, qui
versent des prestations qui compltent celles
verses par les rgimes dassurance sociale
(par exemple, dans le domaine de la sant,
prise en charge du ticket modrateur, du forfait
journalier, dune partie des dpassements,
etc.) et les rgimes dintervention sociale
des institutions sans but lucratif au service
des mnages (ISBLSM), qui couvrent essentiellement les risques invalidit et pauvretexclusion sociale.
56
Les leviers de matrise

des dpenses sociales
La dtermination des leviers de matrise
des dpenses des administrations de scurit sociale suppose dtablir une premire
distinction entre ce qui relve des prestations
sociales verses aux individus et ce qui relve
des dpenses dun appareil de production (tablissements de sant, tablissements mdicosociaux, gestion administrative des caisses).
Les dpenses des administrations de scurit
sociale sont trs majoritairement composes
de prestations sociales ( plus de 80% en
incluant les subventions et autres transferts
courants) ; les dpenses de fonctionnement
reprsentent moins de 18% du total (dont
11% au titre des rmunrations des salaris
et 6% au titre du fonctionnement courant).
Les leviers de matrise sont diffrents selon
le type de dpense considr.
Rpartition de la dpense des administrations de scurit sociale

Investissement
1,3 %
Consommation intermdiaires
5,8 %
transferts courants
Masse
salariale
4,5 %
11,4 %
Intrts
0,7 %
76,3 %
Source : Insee, dpenses et recettes des administrations de scurit sociale 2010
Une seconde distinction tient la rpartition de la dpense parmi plusieurs rgimes,

avec une prdominance du rgime gnral
reprsentant plus de la moiti des dpenses

des administrations de scurit sociale.
Ventilation de la dpense des ASSO par rgime

Rgimes d'indemnisation
du chmage
5%
Autres rgimes
17 %
Rgime gnral
57 %
Rgimes complmentaires
de salaris
14 %
Rgimes des non-salaris
7%
Source : DREES, comptes de la protection sociale, 2009
Les leviers daction dont disposent les pouvoirs publics pour matriser lvolution des
dpenses des administrations sont ingaux
en fonction des rgimes, compte tenu des
modalits de gouvernance propres chacun
deux.
Une troisime approche consiste sintresser au primtre de la protection sociale,
plus large que celui des ASSO, qui regroupe
lensemble des mcanismes institutionnels,
publics ou privs, prenant la forme dun sys-
tme de prvoyance collective ou mettant

en uvre un principe de solidarit sociale et
qui couvrent les charges rsultant pour les
individus ou les mnages de lapparition ou
de lexistence de certains risques sociaux
identifis (sant, vieillesse, maternit-famille,
emploi, logement, pauvret, exclusion sociale).
Les comptes de la protection sociale retracent
le versement de prestations aux individus ou
aux mnages confronts la ralisation de
ces risques.
57
Rpartition des comptences entre ltat et les organismes de protection sociale
tat
Organismes
de
protection
sociale
Autres
acteurs
Maladie
Famille
Vieillesse
(CNAM, CCMSA,
CANAM ; CNSA
(CNAF)
(plusieurs dizaines
de rgimes)
(Undic)
Dfinition des politiques de

sant et dassurance maladie
Soins de ville : admission au
remboursement et fixation des prix
des mdicaments et dispositifs
mdicaux, encadrement des taux
de remboursement.
tablissements de sant
et mdicosociaux : organisation,
fixation des tarifs et rpartition des
dotations, gestion des agents de la
FPH.
Pilotage des ARS, notamment
dans le cadre du conseil national
de pilotage o sigent les
membres de l'UNCAM.
Dfinition de la
politique familiale
Dpenses fiscales
Prestations
familiales/logement :
les lois et rglements
fixent lensemble des
paramtres.
Action sociale :
crdits valuatifs
encadrs par la COG.
Rgimes de base :
les lois et rglements
fixent lensemble des
paramtres.
Retraites
complmentaires :
pour certains rgimes
spciaux, ltat fixe
(agriculteurs,
indpendants) ou
approuve les
paramtres.
Agrment des
conventions
dassurance
chmage
Soins de ville : le directeur gnral

de lUNCAM ngocie et signe les
conventions avec les professionnels
de sant (conditions dexercice des
professionnels, formation, tarifs et
rmunrations, objectifs de matrise
mdicalise, etc.).
tablissements mdico-sociaux :
la CNSA rpartit sur le territoire le
montant total des dpenses de
soins verses aux tablissements
accueillant des personnes ges ou
handicapes.
Prestations familiales
et logement :
les CAF accueillent les
allocataires, instruisent
les dossiers et versent
les prestations.
Action sociale :
contractualisation et
cofinancement avec les
communes.
Rgimes de base :
accueil, instruction des
dossiers et versement
des pensions.
Retraites
complmentaires
(AGIRC/ARRCO) :
les partenaires sociaux
fixent les cotisations et
les paramtres des
pensions.
Les partenaires
sociaux fixent dans
les conventions les
recettes (taux et
assiettes de
cotisations) ainsi
que les paramtres
de calcul des
allocations
chmage.
1,7 million de professionnels de sant

3 000 tablissements de sant.
Conseils gnraux (planification).
Communes
Rpartition des prestations des ASSO par risque

Emploi
6%
Logement
1%
Maternit - famille
9%
Sant
37 %
Vieillesse - survie
47 %
Source : DREES, Comptes de la protection sociale, 2009
58
Assurance
chmage
Les dpenses des ASSO qui

entrent dans le champ des lois de
financement de la scurit sociale
Les rgimes obligatoires
de base de scurit sociale
et les fonds concourant
leur financement
Sur ce champ, lessentiel des dpenses est
constitu de dpenses de prestations sociales
qui rpondent des droits objectifs dfinis
par les lois ou des rglements. Les pouvoirs
publics disposent ainsi de davantage de leviers
de matrise de la dpense que sur le champ
non couvert par les lois de financement. Les
paramtres des prestations familiales et des
pensions sont ainsi fixs par ltat, tandis
quen matire dassurance maladie une partie
des comptences est dvolue aux partenaires

conventionnels (conditions dexercice des professionnels, formation, tarifs et rmunrations,
objectifs de matrise mdicalise, etc.) dans le
respect toutefois de lobjectif national dassurance maladie (ONDAM) fix annuellement
par le Parlement.
Lvolution des dpenses est notamment
dtermine par les ajustements du champ
couvert par les prestations publiques: prise
en compte nouvelle par le lgislateur de certains besoins collectifs, rvision des taux de
prise en charge de certaines dpenses au
vu de critres sanitaires et defficience, volution des priorits dallocation des deniers
publics en fonction de critres defficacit, etc
(voir encadr).
Financement des dpenses de sant et reste charge des mnages

La France est lun des pays dvelopps o la prise en charge des dpenses de sant par les
fonds publics est la plus importante et le pays o le reste charge des mnages est le plus
limit, derrire les Pays-Bas.
Si le Danemark, la Rpublique tchque, le Luxembourg, lIslande, la Sude, le Japon et lAutriche
consacrent davantage de fonds publics au financement des dpenses de sant46, cest avec
un reste charge des mnages plus lev.
Financement des dpenses individuelles de sant en 2009
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
nis isse gal* que grie ada gne uie* gne nde ique gne ance che* on* de nde urg* que ark -Bas
a Fr
m
p Su sla
s-U Su rtu lova Hon Can olo urq spa inla elg
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Ja
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F
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B
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D
em p.
Al
x
R
R
Lu
tat
Scurit sociale
Assurances prives
Reste charge
Autres
(*) Valeurs 2008

Source : DREES, Comptes de la sant pour la France ; OCDE, Eco-Sant 2011 pour les autres pays.
46 Donnes OCDE, 2010
59
En France, les dpenses de sant47 sont finances en 2009 plus de trois quarts par la scurit
sociale ou dautres financeurs publics (tat notamment).
Le quart restant est en partie couvert par les organismes complmentaires de sant (13,5%).
Des dispositifs daide (CMU complmentaire, aide la complmentaire sant (ACS)) facilitent
laccs une couverture complmentaire, et donc aux soins, pour les personnes les plus
modestes.
Le reste charge des mnages reprsentait 9,4%48 en 2010, en diminution continue par
rapport 2009 (9,6%) et 2008 (9,7%), aprs une hausse sensible entre 2005 et 200749,
rsultant de diverses mesures dconomies visant limiter le dficit de lassurance maladie
et responsabiliser les acteurs.
Ces mesures dconomies ont concern principalement les soins de ville (participation forfaitaire (plafonne) de 1 pour chaque consultation ou acte ralis par un mdecin ou analyse
de biologie mdicale, modulation du taux de remboursement en fonction du respect ou non
du parcours de soins, instauration de franchises (galement plafonnes) sur les mdicaments,
les actes des auxiliaires mdicaux et les transports sanitaires).
47 CSBM : consommation de soins et de biens mdicaux, Comptes nationaux de la sant 2010.
48 DREES, Comptes nationaux de la sant 2010.
49 Reste charge des mnages 2005 : 8,4%, reste charge des mnages 2006 : 9,4%, reste charge des mnages
2007 : 9,3%.
Lvolution de ces dpenses, droit

constant, est galement conditionne par
des facteurs dordre dmographique (natalit,
vieillissement), particulirement sensibles
pour les risques vieillesse et famille-maternit.
Cette volution peut enfin tre lie des
changements de comportements luvre
dans la socit: pratiques des professionnels
de sant, comportements des patients en
matire de risque maladie, ou des salaris
et des employeurs en matire de dparts
la retraite, daccidents du travail ou de
maladies professionnelles. La matrise des
dpenses sociales passe ncessairement,
dans ces conditions, par une action sur les
comportements de lensemble des acteurs
(matrise mdicalise des dpenses de sant,
responsabilisation des assurs dans laccs aux
soins, responsabilisation des employeurs en
matire de prvention des accidents du travail
et des maladies professionnelles, lutte contre
la fraude, incitation au retour lemploi en

matire de politique de lemploi et dinsertion
sociale, etc.).
Les dpenses des

administrations publiques
locales (APUL)
Le champ des administrations publiques
locales (APUL) couvre les collectivits locales50
et les organismes divers dadministration locale
(ODAL)51. Les dpenses non consolides des
APUL sont plus de 90% composes de
dpenses des collectivits locales.
La Constitution garantit aux collectivits
territoriales leur libre administration. Celles-ci
sont par ailleurs soumises une rgle budgtaire de nature lgislative: leur section de
fonctionnement doit tre quilibre et lendettement ne leur est possible que pour financer
des investissements.
50 Les collectivits locales se composent des collectivits territoriales - communes, dpartements et rgions- ainsi que
des groupements de communes fiscalit propre - communauts urbaines, communauts dagglomration et communauts de communes et de certains syndicats de communes.
51 Les ODAL comprennent plusieurs catgories dunits institutionnelles comptence spcialise sur le territoire
dune commune ou dun dpartement, telles que les centres communaux daction sociale, caisses des coles, services
dpartementaux dincendie et de secours, les units charges de lamnagement du territoire, les crches communales, les
coles primaires, les collges et lyces ainsi que les chambres consulaires (commerce et industrie, agriculture et mtiers).
60
Bien que premier investisseur public, les

collectivits locales ralisent des dpenses
essentiellement concentres sur leur section de fonctionnement.
En 2010, la dpense des collectivits locales
slve 200,6Md52 et se concentre principalement sur trois domaines : les transferts
verss tels que les prestations sociales, les
dpenses de personnel (toutes deux figurant
dans la section de fonctionnement), et les
dpenses dinvestissement (quipement et
subventions dquipement). En 2010, plus
dun quart de leur budget, soit 52Md, a t
consacr la section dinvestissement. De

faon plus globale, les APUL constituent le
premier investisseur public en France, avec
une formation brute de capital fixe reprsentant prs de 71% de celle de lensemble des
administrations publiques53.
Au sein des collectivits locales en 2010,
le secteur communal -les communes et les
groupements de communes reprsente prs
de 55% de la dpense totale, soit 110,5Md,
les dpartements 33%, soit 65,3Md, et les
rgions environ 12%, soit 24,9Md54.
Structure et montants des dpenses des collectivits locales en 2010 (en Md)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Secteur Communal
Investissement
Dpartements
Autres dpenses
Intrts
quipement
Rgions
Subventions d'quipement
Transferts verss
Ensemble
Personnel
Achats et charges externes
Source : Observatoire des finances locales 2011, donnes en comptabilit publique hors remboursement de dette
Les diffrences importantes constates

dans la structure des dpenses entre les
catgories de collectivits locales refltent en
partie les comptences exerces de manire
privilgie par chacune dentre elles. Ainsi, le
secteur communal se distingue par limportance de sa masse salariale (34%) et de ses
dpenses dquipement (24%) tandis que les

dpenses des dpartements se concentrent
sur les transferts verss (53%), reflet de
leurs comptences en matire de politiques
sociales. Il sagit essentiellement dallocations,
les principales tant le revenu de solidarit
active (RSA), lallocation personnalise dauto-
52 Les donnes prsentes sont hors remboursement de dette et champ courant, cest--dire non retraites des dpenses
lies aux transferts de comptences oprs lors des deux actes de la dcentralisation. Source : Les collectivits locales en
chiffres 2011, comptabilit publique locale.
53 Donnes en comptabilit nationale, INSEE.
54 Donnes non consolides entre les diffrents niveaux de collectivits, sauf reversements fiscaux.
61
nomie (APA) destine aux personnes ges

et la prestation de compensation du handicap
(PCH), la somme des trois allocations prcites
slevant 14,3Md en 2010. Enfin, les rgions
se caractrisent par limportance des transferts
verss (45%) qui portent principalement sur
les transports, la formation professionnelle
et lentretien des lyces et de leurs subventions dquipement qui reprsentent 20% de
leur dpense. Elles participent galement au
dveloppement conomique de leur territoire
travers des aides directes et indirectes aux
entreprises.
Depuis 1983, la dpense des

collectivits locales apparat
dynamique et relativement
htrogne au sein dune mme
strate de collectivits.
Sur longue priode

(1983-2010), la dpense
des collectivits a cr
un rythme plus rapide
que la richesse nationale.
Depuis 1983, la dpense des collectivits
locales a cr, champ courant et en euros
constants 2010, un rythme annuel moyen
plus rapide que la richesse nationale (3,0%
contre 1,9% par an). Cette augmentation
champ courant reprsente une dpense
supplmentaire de 117 Md 2010 entre 1983
et 2010, dont 73%, soit 85 Md 2010 correspondent une augmentation des dpenses
hors transferts de comptences intervenus
depuis 1983. En effet, la dpense des collectivits locales champ de comptences
constant et en euros constants 2010 a cr
entre 1983 et 2010 un rythme annuel moyen
de 2,4%, et sest essentiellement concentre
sur la priode 1983-1994. Cette progression
des dpenses champ constant quivaut
un accroissement de leur part dans les PIB
de 1,16point55, passant en 1983 de 8,19
9,35points de PIB en 2010.
Dpenses des collectivits locales en % du PIB

12 %
11 %
RMI (allocations)
et Loi LRL
Prime
d'apprentissage
RMI (insertion)
Formation
professionnelle
APA et
gnralisation
SRV*
10 %
Collges
et lyces
Impact de la
dcentralisation
1,65 point de PIB
PCH
9%
Hausse dpense
hors dcentralisation
1,16 point de PIB
8%
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Dpenses des collectivits locales en point de PIB champ courant

Dpenses des collectivits locales en point de PIB champ constant
Source : Rapport de l'observatoire des finances locales 2011 et direction du Budget
* SRV : service rgional de voyageurs
55 Pour la mthodologie, se reporter aux annexes du Rapport sur la matrise de la dpense locale de la commission, prside
par MM. Carrez et Thnault, mai 2010.
62
Sur la priode rcente

(2000-2010), la hausse de la
dpense hors dcentralisation
est principalement due
au secteur communal.
La hausse observe sur le prcdent

graphique des dpenses locales en point de
PIB entre 2008 et 2009 sexplique pour 40%
par la baisse du PIB en valeur (-2,3%). En
revanche, la diminution entre 2009 et 2010
tient la baisse de la dpense des collectivits
locales de 0,7% en euros courants conjugue
une hausse du PIB en valeur de 2,3%. La
progression du PIB explique ainsi 75% de la
diminution des dpenses en points de PIB
entre 2009 et 2010.
Sur la priode 2000-2010, la part du secteur

communal dans la hausse des dpenses
champ constant atteint 65%, ce qui est cohrent avec son poids relatif dans lensemble des
dpenses des collectivits locales.
La hausse de 13Md de la dpense du bloc
communal entre 2002 et 2010 reste significativement leve en labsence de transferts de
comptences. La croissance de la dpense
du secteur communal a t lgrement suprieure celle du PIB sur 2002-2010 (taux de
croissance annuel moyen en euros constants
de 1,4% contre 1,1% pour le PIB) et sexplique par le dynamisme de ses dpenses
de fonctionnement et particulirement des
dpenses de personnel. En effet, les effectifs du secteur communal ont augment en
moyenne de 26 900 ETP par an entre 2002
et 2009 champ constant.
Hors impact des transferts de comptences

lis la dcentralisation, les dpenses totales
champ constant et en euros constants 2010
ont augment entre 1983 et 2010 de 83Md.
Deux tiers de cette hausse proviennent du
secteur communal, dont la dpense champ
constant est passe de 5,3 6,1 points de
PIB sur cette mme priode, soit 0,8 point
de PIB de hausse, concentre sur 1983-1994.
Les rgions reprsentent un quart de laugmentation de la dpense locale depuis 1983.
Enfin, la dpense des dpartements champ
constant, est reste stable en point de PIB
sur la priode.
Si la hausse de la dpense des dpartements et des rgions est moins importante

en masse financire, rapporte proportionnellement leur budget, elle savre aussi
importante que celle des communes.
volution des dpenses par catgorie de collectivits sur la priode 2000-2010

en Md constants 2010
+9
+13
+13
+3
8
+7
Secteur communal
Dpartements
Rgions
Hausse des dpenses lies la dcentralisation

Hausse des dpenses champ constant
Source : Observatoire des finances locales 2011, calculs direction du Budget
63
La dpense par habitant

prsente des disparits
importantes entre les
collectivits locales dune
mme strate.
Comme la montr le rapport sur la matrise
de la dpense locale de mai 2010 rdig par le
groupe de travail prsid par MM. Carrez-Thnault, cest au niveau de lchelon communal,
caractris par la plus grande diversit de taille
et de revenu, que les plus fortes disparits de
dpenses par habitant entre collectivits sont
constates. Plus la commune est petite, plus
les disparits dans les dpenses par habitant
sont fortes56. Ainsi, les dpenses relles totales
par habitant des communes de moins de 500
habitants varient dun facteur 3,4 entre le premier et le dernier dcile57. Pour les communes
de plus de 100000 habitants, les dpenses
relles totales par habitant varient entre le
premier et le dernier dcile dun facteur 1,4.
Des rsultats comparables et stables dans le
temps sont constats quels que soient les
types de communes (urbaines, priurbaines,
rurales) et la nature de la dpense (dpense
totale, fonctionnement, frais de personnel,
frais gnraux), seules les dpenses dinvestissement connaissant des fluctuations plus
complexes, notamment lies au phnomne
connu des cycles lectoraux pour les communes moyennes et grandes.
Des disparits de mme nature sont observes pour les dpartements et les rgions,
mais dans une moindre ampleur. En effet, le
rapport entre les dpenses par habitant du premier et du quatrime quartile est de 1,5 pour
les dpartements et de 2,5 pour les rgions.
Le rapport Carrez-Thnault a
mis en vidence une trs forte
corrlation entre le niveau de
dpenses par habitant et le
potentiel fiscal par habitant
des collectivits locales.
Travaillant sur les dterminants de la
dpense des collectivits locales, MM.Gilbert et Guengant ont montr, grce des
travaux conomtriques, lexistence dune
forte corrlation entre les ressources dune

collectivit et le niveau de ses dpenses par
habitant. Cet effet explicatif est plus marqu
pour les communes (62% dexplication de
la variation de dpense) que pour les dpartements (56%). Plus prcisment, parmi les
composantes de la ressource, qui par dfinition
influent toutes sur le niveau de la dpense,
on observe que ce sont les dotations qui ont
le plus fort effet explicatif sur ce niveau. Cet
effet est par ailleurs beaucoup plus marqu
pour les communes que pour les dpartements
(28% contre 14%).
Sur la base de ces constats, le rapport
Carrez-Thnault conclut notamment la ncessit :
de modrer la progression des concours
de ltat aux collectivits locales ;
et daccrotre fortement la prquation
entre collectivits locales.
En effet, au-del dun effet dquit, laccroissement de la prquation devrait aussi
contribuer la modration de la dpense des
collectivits locales les plus favorises.
Le Gouvernement a annonc
la mise en place dun cadre
visant favoriser la matrise
des dpenses locales.
Le Prsident de la Rpublique a annonc,
lors de la deuxime session de la confrence sur le dficit public du 20mai 2010,
des mesures visant favoriser la matrise des
dpenses locales :
Dans le cadre du budget

triennal 2011-2013, les
concours financiers de ltat
aux collectivits locales seront
stabiliss en valeur, hors
FCTVA.
Selon le principe constitutionnel de libre
administration des collectivits locales, ltat
ne peut appliquer de contrainte directe sur
les dpenses des collectivits territoriales. Il
dispose en revanche dune capacit daction
sur environ un tiers des ressources locales,
au travers des dotations quil verse aux col-
56 Les rsultats intgrent la dpense de lensemble du bloc communal, les dpenses par habitant des EPCI tant ajoutes
celles des dpenses des communes membres de faon uniforme pour tous les habitants de ces communes.
57 Cela signifie que lon a divis lensemble des communes de moins de 500 habitants en dix sous-ensembles de taille
gale pour obtenir des dciles, puis compar la moyenne de dpenses par habitant observe entre le 1er dcile (635/
habitant) et le dernier dcile (2 169/habitant), faisant ainsi apparatre un facteur 3,4 entre ces dciles. Lanalyse statistique
a t mene sur des donnes issues des comptes administratifs de 2007.
64
lectivits (notamment la dotation globale de

fonctionnement) et de la prise en charge de
rductions dimpts (compenses soit par
voie de prlvements sur les recettes de
ltat, soit par le biais de remboursements
et dgrvements dimpts locaux financs
directement par le budget gnral). Pour le
reste, les ressources des collectivits locales
sont constitues de la fiscalit locale, de la
fiscalit transfre par ltat loccasion de
la dcentralisation de comptences et de ressources propres, ensemble sur lequel ltat ne
dispose pas de capacit de pilotage.
Afin de contribuer leffort national de
redressement des finances publiques, le Gouvernement a pris lengagement de stabiliser en
valeur les crdits et prlvements sur recettes
de ltat, hors dette et pensions, sur la priode
2011-2013.
Cest pourquoi, les concours de ltat en
faveur des collectivits locales, qui reprsentaient en LFI 2011 50,6Md58 sont stabiliss
en 2012 en valeur et primtre constant
leur niveau de LFI 2011, conformment au
primtre fix larticle7 de la loi de programmation des finances publiques pour les
annes 2011 2014. Cette rgle ne concerne
pas les dotations mises en place compter de
2011 dans le cadre de la rforme de la fiscalit
directe locale (Dotation de compensation de
la rforme de la Taxe professionnelle -DCRTP:
2,5Md en LFI 2011- et Dotation de garantie
des reversements des fonds dpartementaux de taxe professionnelle : 0,4Md en LFI
2011). Sont galement exclus de lenveloppe
stabilise en valeur le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA, 6Md en LFI 2011)
et le reversement du produit des amendes
de police (0,6Md en LFI 2011), qui depuis
2011 ne seffectue plus via un prlvement sur
recettes mais via le nouveau compte daffectation spciale contrle de la circulation et
du stationnement routiers.
Afin de rduire les carts de

richesse et les ingalits entre
les diffrentes collectivits
territoriales, des dispositions
lgislatives ont t prises
pour renforcer la prquation
Le gel des concours de ltat combin au
constat dune forte disparit des dpenses
au sein dune mme catgorie majoritairement lie lcart de ressources, en particulier au niveau communal rend dautant plus
ncessaire le renforcement de la prquation,
tant verticale quhorizontale. Lanne 2011 a
permis de poursuivre le mouvement de renforcement de la prquation horizontale initi
ds la rforme de la fiscalit locale issue de
la loi de finances pour 2010.
En effet, des modifications au Fonds national de prquation sur les Droits de mutation titre onreux des dpartements ont
t apportes en loi de finances pour 2011
afin de le renforcer. Ainsi, il sest vu dot de
440M pour sa premire anne de mise en
uvre en 2011 et permet dallouer au mieux
une ressource rpartie de faon trs disparate
sur le territoire59.
En outre, les contours du Fonds de prquation intercommunal et communal (FPIC),
dont les principes ont t noncs en loi de
finances pour 2011, ont t affins. Un groupe
de travail spcifique cette thmatique a t
mis en place au sein du Comit des finances
locales. Ses travaux ont servi de base au dispositif propos dans le projet de loi de finances
(PLF) pour 2012 dont lobjectif prquateur
schelonne de 250 M en 2012 2% des ressources fiscales dici 2015, soit environ 1Md.
Il est propos dans le PLF 2012 dorganiser les
contributions au FPIC lchelle dune notion
d ensemble intercommunal , les EPCI tant
la clef de vote de ce mcanisme60, et de
considrer les reversements selon un indice
synthtique de ressources61 et de charges.
Par ailleurs, la volont de prennisation et
de renforcement du Fonds de solidarit des
communes de la rgion le-de-France (FSRIF)
58 Y compris dotation gnrale de dcentralisation pour la formation professionnelle.

59 En 2010, les DMTO par habitant touchs par Paris taient plus de 7 fois suprieurs ceux touchs par le dpartement
de la Lozre.
60 Ceci permettra notamment une simplification du fonctionnement du FPIC. Le fonds reposera sur 2 600 EPCI (primtre
2011) et non sur 36 000 communes. Seules les communes isoles , nappartenant aucun EPCI, y participeront directement.
61 Les ressources sont mesures par un potentiel financier agrg nouvellement dfini, plus large que la notion de
potentiel fiscal.
65
a ncessit de dfinir sa coordination avec le

FPIC au sein du PLF 2012.
Enfin, les dispositifs crs en loi de finances
2010 de prquation des produits de la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises
(CVAE) destination des rgions et des dpartements ont galement t amends en loi
de finances pour 2011 afin de renforcer leur
aspect prquateur. Ces fonds entreront en
application compter de 2012. Des amnagements supplmentaires pourraient alors tre
apports en fonction des rsultats obtenus et
ce dans un souci doptimiser la prquation
sur cette nouvelle ressource fiscale, dont la
rpartition des produits risque dtre bouleverse par rapport celle de la taxe professionnelle (TP). Contrairement la TP qui tait
calcule lchelon communal, la CVAE est
un impt national dont la rpartition au niveau
des collectivits territoriales rpond des
rgles nouvelles notamment la localisation
des effectifs salaris.
Les normes rglementaires

imposes aux collectivits
locales seront davantage
encadres.
Limpact des normes sur la dpense locale
est mieux connu et quantifi depuis la cration fin 2008 de la Commission consultative
dvaluation des normes (CCEN), manation
du Comit des finances locales. Le champ des
textes qui lui sont obligatoirement soumis a t
rcemment clarifi et largi62 afin de renforcer
le rle de cette commission.
Le Premier ministre a mis en uvre par les
circulaires du 6 juillet 2010 et 17juillet 2011
un moratoire sur les normes applicables aux

collectivits locales et leurs groupements afin
den limiter leffet inflationniste sur la dpense
locale, contribuant ainsi une meilleure matrise de cette dernire.
chappent toutefois ce moratoire les
normes commandes par la mise en uvre
dengagements internationaux, notamment
europens, ou encore les normes dapplication
de la loi. De mme, ladoption dune norme
entrant dans le champ du moratoire peut, par
drogation aux dispositions de la circulaire, tre
dcide par le Premier ministre. Un commissaire la simplification a t nomm afin de
veiller la bonne application de ce moratoire.
Par ailleurs, le Prsident de la Rpublique,
dsireux de procder un examen critique
et approfondi du stock de normes dj applicables aux collectivits territoriales, a investi
le Snateur Dolig dune mission cet effet.
Le rapport63 qui en est issu dresse une liste
de 268 propositions de simplification du droit
applicable aux collectivits territoriales, guides
par la volont de rduire les cots supports
par les collectivits et de faciliter la ralisation
de leurs projets. Ces propositions sappliquent
quinze domaines de laction locale: laccessibilit, larchologie prventive et la protection du patrimoine, lurbanisme, leau et
lassainissement, lenvironnement, le sport, le
fonctionnement des collectivits territoriales,
les services dpartementaux dincendie et de
secours, la restauration collective, les marchs
publics, la fonction publique territoriale, lducation et la formation, les politiques sociales
et mdico-sociales, lOutre-mer, les rgles
comptables des finances locales.
62 Cf. art. L. 1211-4-2 du CGCT modifi par larticle 74 de la loi n2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et damlioration de la qualit du droit
63 Rapport sur les normes applicables aux collectivits territoriales, M. Dolig, juin 2011.
66
Zooms
Zoom 1 -Lemploi dans les

collectivits locales
ments publics et les associations culturelles

finances par les collectivits locales (thtres
communaux, maison de la culture).
Dans ce zoom, le sens large de la notion

de fonction publique est retenu, intgrant les
agents titulaires ainsi que les non-titulaires.
La structure de lemploi
dans la FPT est caractrise
par une forte diversit de mtiers.
Lensemble des trois fonctions publiques

emploie plus de 5,3 millions de personnes
au 31dcembre 2009, soit 20% de lemploi
total en France64. Prs de la moiti des agents
publics est employe dans la fonction publique
dtat (FPE) soit 2,4millions de personnes, un
peu plus dun tiers dans la fonction publique
territoriale (FPT) soit 1,8million dagents et
20% dans la fonction publique hospitalire
soit 1,1 million dagents.
La fonction publique territoriale est caractrise par une grande diversit de statuts et
de mtiers, reflet des comptences exerces
par chaque niveau de collectivits et tablissements publics qui leur sont rattachs.
Les agents de la FPT regroupe lensemble

des agents titulaires et non-titulaires des collectivits territoriales et de leurs groupements, de
la prfecture de police de Paris, ainsi que des
tablissements publics caractre administratif (EPA) qui leur sont rattachs tels que les
centres communaux daction sociale (CCAS),
les services dpartementaux dincendie et de
secours (SDIS), les crches ou les caisses de
crdit municipal. Le champ de la FPT retenu
ici est plus restreint que celui des effectifs
des administrations publiques locales (APUL)
au sens de la comptabilit nationale puisquil
exclut une partie des organismes divers dadministration locale tels que certains tablisse-
Les agents publics territoriaux contribuent

aux politiques publiques damnagement et
de dveloppement telles que la formation
professionnelle, prennent en charge la collecte
et le traitement des dchets ainsi que lentretien de lespace public ou encore les activits
danimation destination de la jeunesse. Les
agents de la FPT assurent galement une
part des missions rgaliennes avec la police
municipale et les pompiers.
Ainsi, les filires techniques et administratives communes la fonction publique territoriale regroupent plus des deux tiers des
effectifs, ce qui explique galement la forte
proportion dagents de catgorie C.
La FPT est caractrise par une forte proportion dagents de catgorie C et de nontitulaires qui reprsentent respectivement
76% et 21% des agents publics territoriaux.
Rpartition des effectifs de la fonction publique territoriale

par filires d'emploi en 2009
Autre
5%
Administrative
25 %
Sportive
1%
Sociale
9 % Scurit
1%
Mdico-social
et mdico-technique
4%
Animation
4%
Incendie
et secours
2%
Technique 45 %
Culturelle
4%
Source : Rapport annuel sur l'tat de la fonction publique 2009-2010, DGAFP
64 Source INSEE et rapport annuel sur ltat de la fonction publique, DGAFP
67
Rpartition des agents publics

territoriaux par statuts en 2009
3%
Rpartition des agents publics

territoriaux par catgories en 2009
3%
8%
Titulaires
20%
13%
Non-titulaires
hors emplois aids
et hors assistantes
maternelles
C
Non dtermine
79%
Assistantes maternelles
77%
Source : Rapport annuel sur ltat de la fonction publique 2010-2011, DGAFP
Enfin, les collectivits locales participent

aux recrutements de personnes bnficiant
dun emploi aid. Leur nombre est en nette
diminution sur la priode 2000-2009, le nombre
de contrats aids tant pass de 135000
49700 en 2009 (une remonte est observe
en 2010, avec 62900 contrats).
rant. champ constant, cest--dire en ne

tenant pas compte des effectifs transfrs au
titre des transferts de comptences intervenus
dans le cadre de la loi relative aux liberts et
responsabilits locales (LRL) du 13aot 200465,
cette croissance slve 2,5% par an66. Ce
chiffre ne tient pas compte des effets indirects
sur lemploi des collectivits locales de lintgration des effectifs transfrs, notamment
le ncessaire accroissement des effectifs de
fonctions support (gestion des ressources
humaines, par exemple). Lemploi dans la FPT a
ainsi progress nettement plus rapidement que
lemploi priv qui, sur la priode 2002-2009, a
augment de 0,4%67 par an en moyenne. Il
a galement progress plus rapidement que
Sur 2002-2009, la hausse des

effectifs dans la FPT a connu
une progression plus rapide
que lemploi salari priv,
avec 262500 postes crs.
Les effectifs de la FPT ont cr un rythme
annuel moyen de 3,5% par an champ cou-
volution compare des effectifs physiques des trois fonctions publiques

retraits des transferts au titre de la loi LRL (base 100 en 2002)
120
115
110
105
100
95
2002
2003
2004
FPE retraite de l'acte II
2005
2006
2007
FPT retraite de l'acte II
65 Principalement les personnels techniciens, ouvriers et de services des collges et lyces.

66 Source : Rapport de lobservatoire des finances locales 2010.
67 Source : INSEE
68
2008
FPH
2009
lemploi dans la FPE (primtre plus large que

celui de lEtat, qui inclut galement les tablissements publics nationaux) champ constant,
cest--dire hors personnels transfrs aux
collectivits locales (diminution de 0,2% en
moyenne par an sur la mme priode), et
que lemploi dans la fonction publique hos-
pitalire (FPH, +1,8% par an en moyenne).

Cette hausse dans la FPH, plus marque sur la
priode 2002-2004, reflte notamment limpact
des diffrents plans visant amliorer lattractivit des professions hospitalires, ainsi que
la gnralisation du passage aux 35 heures
de travail hebdomadaire.
Rpartition des agents publics territoriaux en 2009
Rgions
4%
Autres tablissements
publics
11%
Dpartements
16%
Communes
56%
tablissements
publics
intercommunaux
13%
Hors dcentralisation, les effectifs

de la FPT ont connu une monte en
puissance lie pour plus de moiti
la hausse des effectifs du secteur
communal68.
La hausse des effectifs de la FPT se
concentre sur la strate communale qui
regroupe 69% des agents publics territoriaux.
Cette augmentation ne peut en revanche
tre vue comme rsultant de lacte II de
la dcentralisation puisque ce dernier na
concern que trs marginalement le secteur

communal. En effet, sur la priode 2002-2008,
hors transferts lis la loi LRL, 75% de la
hausse des effectifs de la FPT est lie au secteur communal, soit environ 188 000 agents.
Toutefois, si les hausses des effectifs des
dpartements et des rgions sont moins
importantes en volume champ constant,
rapportes proportionnellement leurs effectifs, elle savre plus importante que celle
du secteur communal, comme le montre le
tableau suivant.
Dcomposition de la hausse
entre 2002-2009
Effectifs
Secteur communal
2002
Effectifs
Hors
dcentraliss dcentralisation
1 053 522
2009
Hausse
totale
Variation des
effectifs champ
constant entre
2002-2009
188 129
1 241 651
188 129
17,9 %
Dpartements*
Rgions*
178 852
12 181
73 659
52 803
35 437
13 634
287 947
78 618
109 095
66 437
19,8 %
111,9%
tablissements
locaux hors EPCI
172 462
25 258
197 720
25 258
14,6 %
68 Communes et leurs groupements.
69
volution 2002-2009 des effectifs physiques des collectivits locales champ constant,
retraite des transferts de comptences intervenus au titre de la loi LRL daot 2004
1 400
+18%, soit
+188 100 agents
1 200
+10%, soit
+86 600 agents
1 000
800
600
400
+82%, soit
+101 500 agents
200
+20%, soit
+35 400 agents
+112%, soit
+13 600 agents
0
Secteur
communal
Dont
communes
Dont
intercommunalits
2002
Dpartements
Rgions
2009
Source : Rapport annuel sur ltat de la fonction publique 2010-2011, DGAFP ; rapport 2011 de l'observatoire des finances
locales et rapport d'activit 2005/2010 de la CCEC ; calculs direction du budget
*En l'absence de donnes prcises sur la rpartition de 670 agents transfrs dans le cadre de l' acte II
de la dcentralisation, ils ont t rpartis de manire conventionnelle pour moiti sur les rgions, et pour moiti
sur les dpartements.
Lintercommunalit sest fortement dveloppe sur la priode 2002-2009, do logiquement une hausse des effectifs des EPCI,
qui passent de 124 500 226 000 agents.
Au 1erjanvier 2011, 95,5% des communes
appartiennent dores et dj un tablissement public de coopration intercommunale
(EPCI) fiscalit propre. La loi de rforme des
collectivits locales du 16 dcembre 2010 a par
ailleurs pour objectif dachever et de rationaliser
la carte de lintercommunalit grce la mise
en uvre dici 2014 dans chaque dpartement
du schma dpartemental de coopration
intercommunale. Prpars sous lgide des
prfets, ces schmas visent parfaire la couverture intgrale du territoire par les EPCI
69 Rapport annuel sur ltat de la fonction publique, DGAFP.
70
fiscalit propre, supprimer les enclaves et les

discontinuits, et rationaliser leurs primtres.
En revanche, les synergies escomptes
par le dveloppement de lintercommunalit tardent se produire et notamment la
baisse des effectifs communaux qui devait
laccompagner ne sest pas encore produite.
Au contraire, sur la priode 2002-200969, les
effectifs des communes ont continu crotre,
passant de 929000 1015600 agents, soit
une progression moyenne de 1,3%.
Ainsi, au total, sur le secteur communal,
les effectifs ont augment de 2,4% par an en
moyenne, passant de 1053500 1241700
agents.
Zoom 2 - Les dpenses

dintervention
Compte tenu de leur poids dans la dpense
de ltat et, plus gnralement, dans la
dpense publique, comme de leur dynamique,
les dispositifs dintervention reprsentent
un enjeu fondamental pour la matrise des
finances publiques.
Lors de la deuxime confrence sur le
dficit le 20 mai 2010, le Prsident de la
Rpublique a annonc, sur le primtre du
budget de ltat, le rexamen de toutes
les dpenses dintervention. Lobjectif est de
raliser le mme effort que sur les dpenses
de fonctionnement, soit 10% dconomies
sur la priode 2011-2013. La loi de programmation des finances publiques pour 2011-2014
a repris cet objectif de 10% lhorizon 2013.
et recommande un rexamen systmatique
des dispositifs dintervention.

correspondent une ralit
conomique, sans que leur suivi
comptable soit possible de manire
prcise et uniforme sur lensemble
du champ des dpenses publiques.
Si la notion de dpense dintervention
est dsormais usuelle dans le budget de ltat,
elle napparat pas en tant que telle dans les
comptabilits des administrations de scurit
sociale des collectivits locales.
Dun point de vue conomique, les
dpenses dintervention se caractrisent par
labsence de contrepartie la dpense, contrairement aux dpenses dites dappareil productif
(fonctionnement, personnel, investissement).
Il sagit de laction de ltat au sens large sur
lconomie et la socit. Les dpenses dintervention recouvrent essentiellement la fonction
redistributive des pouvoirs publics (bourses,
minima sociaux, prestations sociales et allocations) et dintervention conomique (aides
sectorielles, lemploi ou aux entreprises), par
opposition aux dpenses des administrations
publiques en tant quappareil productif de
services (enseignement, scurit, services
hospitaliers). Les dpenses dintervention
ont des objectifs conomiques ou sociaux :
amliorer lefficacit de lconomie;
inciter des comportements vertueux;
stabiliser lconomie face aux chocs

exognes;
rduire les ingalits sociales.
En premire approche, dun point de vue
comptable, ces dpenses correspondent aux
transferts sans contrepartie directe comptabilise. On peut donc assimiler les dpenses
dintervention la notion de transferts
en comptabilit nationale, qui sapplique
Ces transferts se dcomposent en transferts
courants, transferts en capital, subventions et
transferts sociaux. Ces catgories recouvrent
pour lessentiel des prestations sociales, des
aides conomiques (aides au logement, aides
lemploi, aides aux entreprises, subventions
dans le domaine culturel, social) et divers
autres types de subventions (amnagement du
territoire, financement des organismes internationaux). Au total, les dpenses de transfert
consolides des administrations publiques ont
reprsent en 2010 607 Md, soit 55,5% de
la dpense publique.
Le recours la comptabilit budgtaire
des organismes est toutefois ncessaire pour
tablir une cartographie fine et une typologie prcises des dpenses dintervention ou
pour effectuer certains retraitements. Ainsi
pour lEtat, la comptabilit budgtaire par
nature de dpense identifie clairement les
dpenses dintervention, au travers du titre
6 des charges de ltat. Dans le recueil des
normes comptables de ltat, en comptabilit
gnrale, elles sont dfinies comme des versements motivs par la mission de rgulateur
conomique et social de ltat. Le compte65
(charges dintervention) du plan comptable
gnral de ltat enregistre les versements
effectus par ltat au profit dautres entits,
sans contrepartie directe pour lui, en vue de
financer des oprations qui ne relvent ni de
lachat, ni de subventions pour charges de
service public. La notion de charges dintervention napparat pas en revanche, dans
les comptabilits des administrations de
scurit sociale et des collectivits locales.

relvent prs de 70% du champ
des administrations de scurit
sociale
Ltat ne reprsente quune part minoritaire
des dpenses dintervention par rapport aux
autres administrations publiques. Lapproche
71
adopte ici est fonde sur la notion de bnficiaire final, cest--dire que les dpenses
dintervention sont retraites des transferts
entre administrations publiques. Ltat oprant
une place pivot dans le financement de nombreuses politiques publiques, les interventions
portes par le budget de lEtat comporte une
proportion importante de transferts vers les
autres administrations publiques.
Sur le primtre des transferts en comptabilit nationale, les administrations de scurit sociale reprsentent en 2010 68% des
dpenses (415Md), ltat 21% (130Md),
les collectivits locales 9% (53Md), et les
ODAC 7% (42Md)70.
Les comptabilits budgtaire et gnrale
permettent davoir une approche plus fine
des dpenses dintervention. Les dveloppements qui suivent sappuient sur des chiffres
de lexcut 200971.
Les dpenses dintervention de ltat en
comptabilit budgtaire (titre 6), hors mission Remboursements et dgrvements72,
reprsentent 88Md en 2009. Les transferts
aux mnages reprsentent 36%, les transferts aux entreprises 18% et les transferts aux
organisations internationales 18% galement
Les autres transferts (collectivits locales,
organismes sociaux, associations et autres)
reprsentent en moyenne 8 % chacun. Ces
transferts aux autres administrations publiques,
qui reprsentent 23Md si lon y adjoint le
compte spcial opration avec le FMI, ne
constituent pas des dpenses dintervention
stricto sensu, soit quils relvent dune problmatique trs particulire (relations avec
lUnion europenne ou le FMI), soit que les
administrations rcipiendaires ne sont pas les
bnficiaires finaux (organismes sociaux et
collectivits locales). Les dpenses dintervention de ltat stricto sensu reprsentent donc
en ralit un montant plus proche 65Md
en 2009.
Pour la scurit sociale et les collectivits
locales, la comptabilit ne permet pas de retracer directement les dpenses dintervention.
Pour la scurit sociale, on peut cependant
valuer les dpenses dintervention 490 Md

en 2009, en retenant comme primtre les
prestations sociales verses par les rgimes
de base de la scurit sociale et la caisse nationale de solidarit pour lautonomie (CNSA),
les rgimes complmentaires et lUNEDIC.
On trouve toutefois au sein de ce primtre
les transferts aux tablissements sanitaires,
mdico-sociaux et aux cliniques prives ( hauteur de 72Md), qui financent des dpenses
de personnel, de fonctionnement, dintrt de
la dette ou dinvestissement. Ltat finance galement au travers de dispositifs dintervention
des structures, et donc de lappareil productif.
Pour les collectivits locales, lobservatoire des finances locales pratique une
ventilation des dpenses de fonctionnement
incluant des dpenses dintervention, qui
atteignent 58Md en 2009. Au sein de ces
dpenses, les dpartements reprsentent
57% des dpenses, les communes 24%, et
les rgions 19%. Chaque niveau de collectivits intervient dans le domaine conomique
et laide aux entreprises, et les dpartements
sont spcialiss dans les transferts sociaux
(allocation personnalise pour lautonomie
APA , revenu de solidarit active RSA
socle, aide sociale lenfance ASE , aide
sociale lhbergement ASH , etc)
Au total, pour lensemble des administrations publiques, les neuf politiques dintervention reprsentant les masses budgtaires les
plus importantes sont les suivantes :
vieillesse : 45%
sant et assurance maladie : 22%
famille : 9%
emploi et formation professionnelle:
7%
ville et logement : 3%
solidarit : 3%
dveloppement des entreprises : 3%
aides aux lves et tudiants : 3%
cologie, dveloppement et amnagement durables : 1%
Enfin, il serait possible dadjoindre ce primtre certaines dpenses fiscales. Nombre
dentre elles (environ 73Md au total en
2010) poursuivent en effet les mmes objec-
70 Chiffres Insee retraits des transferts courants entre administrations publiques.

71 Source : IGF. Il faut par ailleurs noter que lanne 2009 est lanne du plan de relance, qui a conduit des dpenses
dintervention suprieures celles des dernires annes.
72 La mission Remboursements et dgrvements (110 Md), trs spcifique, comprend des dpenses qui sont
soustraites des recettes fiscales brutes pour constituer les recettes fiscales nettes. Cette mission ne peut sanalyser de la
mme manire que celles qui portent des dpenses nettes de ltat. Par ailleurs, cette mission recouvre en grande majorit
des dpenses qui ne peuvent tre rattaches des dpenses dintervention (dpenses lies la mcanique de limpt
notamment). Il est ainsi plus pertinent de lexclure pour sintresser aux dpenses dintervention.
72
tifs et sadressent aux mmes bnficiaires

que les dpenses dintervention proprement
dites, comme par exemple le crdit dimpt
recherche pour les entreprises, ou les rductions dimpts sur les revenus de lpargne
logement pour les mnages Leur cartographie
pouse celle des dpenses dintervention.
Les trois missions du budget de lEtat dont
les crdits dintervention sont les plus levs,
savoir les missions Solidarit et galit
des chances , Travail et emploi et Ville
et logement cumulent en effet 55% des
montants de dpenses fiscales rattaches aux
missions du budget gnral en 2011.
Des dpenses en forte progression

et des leviers daction diffrencis
Les dpenses de transfert au sens de
la comptabilit nationale ont progress de
10 points au sein des dpenses publiques
entre 1959 et 2010, passant de 45,5 55,5%
des dpenses totales. Entre 1980 et 2010,
elles ont progress de 6 points au sein des
dpenses totales, ces dernires progressant
elles-mmes de plus de 10 points dans le PIB
(de 46 56,6%). Les dpenses de transfert
reprsentent donc un enjeu majeur de matrise
de la dpense, et prsentent des degrs de
rigidit varis.
Pour ltat, le vocable interventions
regroupe en ralit une trs grande varit de
dispositifs, de publics bnficiaires et de modalits de gestion. On distingue usuellement
les interventions de guichet et les interventions hors guichet, aussi appeles
dpenses discrtionnaires (voir partieIII.A
sur les dpenses dintervention de ltat).
Les dpenses de guichet, plus rigides,
reprsentent 60% des dpenses dintervention de ltat et plus de 96% de celles des
administrations de scurit sociale.
Le budget triennal 2011-2013 a prvu une
quasi-stabilisation des dpenses de guichet
pour ltat sur la priode de programmation.
La forte progression tendancielle des dpenses
de guichet, due principalement la dynamique
spontane des exonrations de cotisations
sociales que ltat compense la scurit
sociale (dpenses donnant lieu consolidation),
et dans une moindre mesure, au dynamisme
des minima sociaux, impose des rformes
lourdes pour stabiliser les crdits en niveau.
la diffrence des dpenses dappareil

productif , les dpenses dintervention prsentent plusieurs spcificits quil est ncessaire de prendre en compte dans loptique
dune rforme :
elles sont gnralement le fait de plusieurs administrations publiques ;
les leviers daction sont moins rechercher dans un renforcement de lefficience
des processus de gestion que dans une
interrogation systmatique sur les objectifs
poursuivis et le ciblage et lefficacit socioconomique des dispositifs eux-mmes.
Dans un contexte budgtaire trs contraint,
il est noter que les plans de redressement
de nos partenaires europens mobilisent tous
les dpenses dintervention:
Royaume-Uni : 20,7Md dconomies sur
les dpenses de transfert lhorizon 2014/
2015;
Allemagne : 10 Md dconomies sur
les dpenses de transfert lhorizon 2014;
Irlande : 2,2Md dconomies sur les
dpenses de transfert en 2011;
Pays-Bas : 4,3 Md dconomies sur les
dpenses de transfert lhorizon 2015.
En France, la revue des dpenses dintervention de ltat fait ainsi partie des chantiers de la Rvision gnrale des politiques
publiques (RGPP) et les principales politiques
dinterventions ont fait lobjet daudits approfondis.
Sur la priode 2011-2012, les conomies
brutes cumules sur les dpenses dintervention de ltat reprsenteront plus de 4Md
(environ 6Md sur 2009-2012). Pour les administrations de scurit sociale, la matrise de la
progression de lONDAM comme la rforme
des retraites reprsentent des conomies
dinterventions. Sur la priode 2011-2012, la
rforme des retraites doit permettre des conomies de lordre de 5,5Md et les mesures
garantissant la matrise de lONDAM gnrent
des gains de lordre de 4,6Md.
73
4 Perspectives 2011-2015
La dpense publique progresse de

manire trs limite en 2011 et 2012 (respectivement +0,7% et +0,9% en volume,
aprs +0,6% en 2010), notamment au regard
de la dynamique historique (2,6% par an
en moyenne de 1978 2008) ce qui traduit
les effets de la politique de matrise de la
dpense mise en place depuis 2007.
Ce ralentissement de la dpense publique
reflte les efforts de rduction de la part de la
dpense publique dans le PIB: progression
infrieure la norme dite zro valeur soit
une stabilisation en euros courants pour les
dpenses de ltat, hors charges dintrt et
pensions; une progression infrieure linflation soit mieux que le zro pour la totalit des dpenses de ltat en 2012, dpenses
de sant matrises avec le ralentissement de
la progression de lONDAM, monte en charge
de la rforme des retraites et impact du gel
des dotations aux collectivits locales sur le
rythme de leur dpense. Le ralentissement des
dpenses dindemnisation chmage contribue
galement la matrise de la dpense totale.
Le rythme dvolution de la dpense
publique a galement t marqu sur la priode
2009-2010 par des lments exceptionnels.
Ainsi, les dpenses du plan de relance ont t
maximales en 2009 au plus fort de la crise, puis
ont t progressivement rduites en 2010 et
2011, conformment au calendrier initial. Par
ailleurs, les livraisons de matriels militaires
ont t particulirement importantes en 2010.
Pris globalement, ces lments exceptionnels
ont augment momentanment la dpense en
volume en 2009 hauteur de 0,8 point, lont
stabilise en 2010 puis ont eu tendance la
rduire en 2011. Hors lments exceptionnels,
la croissance de la dpense publique reste trs
contenue en moyenne sur 2011-2012.
Les dpenses des collectivits locales sur
2011-2012 par rapport 2010 redmarreraient.
Les organismes divers dadministrations centrales (ODAC) connaissent galement une
croissance de leurs dpenses du fait de la monte en charge des investissements davenir. En
2011, la remonte des charges dintrt lies
aux emprunts indexs sur linflation joue sur
la dpense de ltat dont la part des dpenses

se rduit cependant au sein du PIB grce au
respect de normes de dpenses trs strictes.
En 2011, la dpense publique

est trs contenue, sa part
dans le PIB se rduira
de 0,3 point.
En 2011, les dpenses de ltat73 reculeraient de 1,7% en volume, soit une contribution de 0,4 point lvolution de la dpense
publique totale. Ce repli en euros constants
reflte principalement le contrecoup des
dpenses engages dans le cadre du plan
de relance (contribution de 0,4 point) et la
stabilisation en valeur des dpenses hors pensions et charge de la dette.
Cet effort est dautant plus important
que linflation serait de 2,1% en 2011 (hors
tabac), suprieure celle de 1,5% anticipe au
moment du PLF 2011. Il a permis la dpense
budgtaire sous la norme zro volume,
donc y compris intrts et dpenses de pensions, de progresser moins vite que linflation,
malgr le surcrot de charges dintrt au titre
des obligations indexes sur linflation.
La contribution des organismes divers
dadministration centrale (ODAC) la
croissance de la dpense publique serait de
0,2point. Elle sexpliquerait essentiellement
par la monte en charge des dpenses davenir
dont la gestion est majoritairement confie
des ODAC.
locales (APUL) la croissance de la dpense
publique de 0,3 point reflterait principalement
le cycle dinvestissement local (redressement
des investissements aprs la forte baisse
observe en 2010) et les prestations sociales
(dpenses dinsertion encore dynamiques, du
fait de la dtrioration passe du march de
lemploi pendant la crise). En revanche, dans
un contexte de gel des transferts de ltat, il
est fait lhypothse que la progression des
dpenses de personnels et de fonctionnement
sera plus modre que par le pass.
73 - primtre 2010 et hors transferts aux autres sous-secteurs.
74

(ASSO) sont les premires contributrices la
croissance de la dpense publique, hauteur
de 0,6 point. La dclration en 2011 reflte
le ralentissement des dpenses chmage. La
contribution la plus importante la hausse des
dpenses sociales est apporte par les prestations vieillesse, du fait de larrive lge de
la retraite des gnrations du babyboom.
Leur progression serait toutefois moins forte
que sur la priode 2006-2010 du fait des premiers effets de la rforme des retraites. Par
ailleurs, la matrise des dpenses dassurance
maladie, conforme lONDAM, limiterait leur
contribution la croissance de la dpense
publique 0,1point. Enfin, linclusion de la
CADES dans le soussecteur des ASSO le rend
plus sensible aux volutions des taux dintrt: la remonte des taux dintrt court
terme en 2011 jouerait ainsi la hausse sur
les dpenses des ASSO.
En 2012, la part des dpenses

publiques dans le PIB
diminuera de 0,5 point
Les dpenses de ltat en volume reculeront nouveau en 2012 (contribution de
-0,2 point) malgr la disparition des effets favorables exceptionnels de 2011 (extinction totale
du plan de relance et recul des livraisons de
matriels militaires) et malgr la hausse en
2012 des charges dintrt et des pensions. Ce
recul en volume est la consquence de leffort
de consolidation sur les autres dpenses, soumises au plafond zro valeur , effort encore
amplifi dun milliard deuros dans le cadre
des mesures dconomies supplmentaires
annonces en aot 2011 (lconomie supplmentaire de 1Md sera intgre au budget
de ltat dans le cadre du dbat parlementaire. Elle est dj incluse dans ce calcul de
la dpense de ltat).
Les dpenses des ODAC contribueraient
pour 0,2 point la croissance de la dpense
totale, du fait de la monte en charge des
dpenses lies aux investissements davenir
ainsi que du dynamisme de la compensation
des charges de service public de llectricit
(CSPE).
La contribution des collectivits locales
la croissance de la dpense publique resterait
modre (0,3 point), malgr la monte en

charge du cycle dinvestissement en 2012.
Les prestations sociales ralentiraient avec
lamlioration du march de lemploi, dans un
contexte de dpenses de fonctionnement des
collectivits locales toujours plus contenues
que par le pass.
Les dpenses de scurit sociale crotraient quasiment au mme rythme quen 2011
(contribution de 0,7 point la croissance des
dpenses totales en volume, aprs 0,6point
en 2011): le ralentissement des allocations
chmage, consquence de lamlioration du
march du travail, et la monte en charge de
la rforme des retraites seraient temporairement compenss par les mcanismes de
revalorisation (rattrapage de la hausse non
anticipe dinflation de 2011) des pensions de
retraite et des prestations indexes sur la base
mensuelle des allocations familiales (BMAF).
La progression des dpenses de sant sous
lONDAM (2,8% en valeur en 2012) resterait
trs contenue.
Sur le moyen terme,

le gouvernement sest fix
un objectif de matrise
de la dpense ambitieux
Les efforts de matrise de la dpense mis
en uvre en 2011 et en 2012 seront poursuivis les annes suivantes, permettant la
croissance annuelle moyenne de la dpense
publique datteindre 0,5% en volume sur lensemble de la priode 2011-201574. En effet, le
niveau du PIB ayant dclin pendant la crise
par rapport son tendanciel de croissance,
une pression continue sur les dpenses est
ncessaire pour ramener leur niveau celui
davant la crise, relativement la richesse
nationale.
Parmi celles-ci, les charges dintrts sur la
dette devraient augmenter significativement
sur la priode, la fois en raison dun effet
volume, li laugmentation de lendettement
nominal75 et cause de la hausse anticipe
des taux dintrt, qui sont depuis 2009 un
niveau historiquement bas.
Les prestations de sant et de retraites
devraient galement connatre un important
dynamisme sur la priode, notamment sous
74 Il sagit de la moyenne des progressions 2011-2012, 2012-2013, 2013-2014 et 2014-2015.

75 partir de 2013, le ratio dette/PIB devrait commencer diminuer grce au retour du dficit public un niveau infrieur
celui du dficit stabilisant, mais lendettement nominal en Md devrait lui continuer progresser car le solde public
resterait dficitaire.
75
Contributions des sous-secteurs

lvolution de la dpense des APU en volume
primtre constant, hors transferts,
en comptabilit nationale
Md
en 2010
Contribution
des sous-secteurs*
2010
2011
-0,4
-0,2
Dont plan de relance
-0,4
0,0
Dont livraisons de matriels militaires
-0,3
0,0
Dont autres
0,2
-0,2
tat
296,3
ODAC
73,4
0,2
0,2
APUL
222,4
0,3
0,3
ASSO
502,4
0,6
0,7
Dont chmage
0,0
-0,1
Dont vieillesse survie
0,5
0,5
0,7 %
0,9 %
volution de la dpense des APU en volume
1094,5
* Les volutions en euros constants sont dflates par lindice des prix la consommation hors tabac.
Part de la dpense publique dans le PIB (en %)

primtre constant, hors transferts,
en comptabilit nationale
APU
dont : tat
2011
2012
56,6
56,3
55,8
15,3
14,9
14,5
dont : ODAC
3,8
3,8
3,9
dont : APUL
11,5
11,5
11,5
dont : ASSO
26,0
26,0
25,9
leffet du vieillissement de la population. Leur

progression serait nanmoins contenue grce
aux effets positifs de la rforme des retraites,
qui aura un impact significatif sur la dpense
lhorizon 2015, ainsi que grce des objectifs
ambitieux de matrise des dpenses de sant
(croissance de lONDAM 2,8% partir de
2012).
Les objectifs globaux de matrise de la
dpense publique impliqueront un effort particulirement important sur les autres postes
76
2010
de dpenses, notamment sur les dpenses

des administrations publiques centrales (hors
intrts et pensions). Cet effort sera permis
par le strict respect des normes budgtaires
pour ltat (dpenses sur le primtre de la
norme 0valeur, hors charges dintrt de
la dette et pensions, qui diminuent en valeur
champ constant sur la priode 2011-2015),
ainsi que par la transposition aux oprateurs
de ltat des rgles dconomies appliques
au budget de ltat.
volution des diffrents postes de dpenses entre 2011 et 2015

14
Variation de la dpense en Md enre 2011 et 2013
Croissance plus lente que

la croissance de la
12 dpense publique totale
Croissance plus rapide que

la croissance de la dpense
publique totale
Taille des bulles : Poids dans la dpense
publique totale fin 2010
10
Dpenses de pension
et de survie
Autres dpenses
des APUL
6
4
Charges
d'intrts
Autres dpenses
des ASSO
Prestations
de sant
-2%
-3
Autres dpenses
de l'Etat et des ODAC
0%
2%
4%
6%
8%
10%
Taux de croissance annuel moyen en valeur sur la priode 2011-2015
77
Liste des sigles

AAH
Allocation aux adultes handicaps
ACOSS
Agence centrale des organismes de scurit sociale
ADEME
Agence de lenvironnement et de la matrise de lnergie
AER
Allocation quivalent retraite
AFF
Allocation de fin de formation
AFITF
Agence de financement des infrastructures de transport de France
AFNOR
Association franaise de normalisation
AFPA
Agence pour la formation professionnelle des adultes
AFT
Agence France Trsor
AGIRC
Association gnrale des institutions de retraite des cadres
ALS
Allocation de logement social
AMF
Autorit des marchs financiers
ANAH
Agence nationale pour lhabitat
ANDRA
Agence nationale pour la gestion des dchets radioactifs
ANR
Agence nationale pour la recherche
ANRU
Agence nationale de rnovation urbaine
APA
Allocation personnalise pour lautonomie
APD
Aide publique au dveloppement
API
Allocation parent isol
APL
Aide personnalise au logement
APU
Administrations publiques
APUL
Administrations publiques locales
ARRCO
Association des rgimes de retraite complmentaires
ARS
Agences rgionales de sant
ASH
Aide sociale lhbergement
ASP
Agence de services et de paiements
ASS
Allocation spcifique de solidarit
ASSO
Administrations de scurit sociale
BNF Bibliothque nationale de France
78
CADES
Caisse damortissement de la dette sociale
CAF
Caisse dallocations familiales
CANAM
Caisse nationale dassurance maladie des professions indpendantes
CAS
Compte daffectation spciale
CCAS
Centres communaux daction sociale
CCEN
Commission consultative dvaluation des normes
CDP
Caisse de la dette publique
CEA
Commissariat lnergie atomique
CHRS
Centres dhbergement et de rinsertion sociale
CHU
Centres hospitaliers universitaires
CI
Consommation intermdiaire
CMU
Couverture maladie universelle
CNAM
Caisse nationale dassurance maladie
CNASEA
Centre national pour lamnagement des structures des exploitations agricoles
CNAV
Caisse nationale dassurance vieillesse
CNC
Centre national de la cinmatographie
CNES
Centre national dtudes spatiales
CNRACL
Caisse nationale de retraite des agents des collectivits locales
CNRS
Centre national de la recherche scientifique
CNSA
Caisse nationale de solidarit pour lautonomie
CSG
Contribution sociale gnralise
CVAE
Cotisation sur la valeur ajoute des entreprises
DGFiP
Direction gnrale des finances publiques
DMTO
Droits de mutation titre onreux
EHPAD
tablissements dhbergement pour personnes ges dpendantes
NA
cole nationale dadministration
EPCI
tablissement public de coopration intercommunale
EPS
tablissements publics de sant
ETP
quivalent temps plein
ETPT
quivalent temps plein travaill
FBCF
Formation brute de capital fixe
FCTVA
Fonds de compensation de la TVA
FFIPSA
Fonds de financement des prestations sociales des non-salaris agricoles
FMESPP
Fonds de modernisation pour les tablissements de sant publics et privs
FNAL
Fonds national daide au logement
FNSA
Fonds national des solidarits actives
FOREC Fonds de financement de la rforme des cotisations patronales

de scurit sociale
FRR
Fonds de rserve des retraites
FSI
Fonds spcial dinvalidit
FSPOEIE
Fonds spcial des pensions des ouvriers des tablissements industriels dtat
FSV
Fonds de solidarit vieillesse
GVT
Glissement vieillesse technicit
ICNE Intrts courus non chus

IMA Institut du monde arabe
INED Institut national dtudes dmographiques
INERIS Institut national de lenvironnement industriel et des risques
INPI Institut national de la proprit industrielle
INRA Institut national de la recherche agronomique
INSEE Institut national de la statistique et des tudes conomiques
INSERM Institut national de la sant et de la recherche mdicale
INTS Institut national de la transfusion sanguine
InVS Institut de veille sanitaire
79
IRCANTEC Institut de retraite complmentaire des agents non titulaires de ltat

et des collectivits publiques
ISBLSM Institution(s) sans but lucratif au service des mnages
80
LFSS
Loi de financement de la scurit sociale
LOLF
Loi organique relative aux lois de finances
LPFP
Loi de programmation des finances publiques
MSA
Mutualit sociale agricole
ODAC
Organismes divers dadministration centrale
ODAL
Organismes divers dadministration locale
OGD
Objectif global de dpense
ONERA
Office national dtudes et recherches arospatiales
ONCFS
Office national de la chasse et de la faune sauvage
ONDAM
Objectif national des dpenses dassurance maladie
ONP
Oprateur national de paye
PAJE
Prestation daccueil du jeune enfant
PCH
Prestation de compensation du handicap
PSR
Prlvement sur recettes
RSA
Revenu de solidarit active
RFF
Rseau ferr de France
RGPP
Rvision gnrale des politiques publiques
RMI
Revenu minimum dinsertion
RMN
Runion des muses nationaux
RSA
Revenu de solidarit active
SAE
Service des achats de ltat
SPE
Services des pensions de ltat
SSIAD
Services de soins infirmiers domicile
SNCF
Socit nationale des chemins de fer
TIPP
Taxe intrieure sur les produits ptroliers

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Rapport sur la dpense publique et son volution

Premire partie: Lvolution et les dterminants de la dpense

volution de la dpense publique

La dpense publique par sous-secteur

Les dterminants conomiques et sociaux de la dpense publique

Deuxime partie: La dpense publique par nature et les leviers daction

Les dpenses de fonctionnement

Les transferts dautres agents conomiques

Les charges dintrt

Troisime partie: La dpense publique par type dadministration 

Les dpenses de ltat

Les dpenses des organismes divers dadministration centrale (ODAC)

Les dpenses des administrations de scurit sociale (ASSO)

Les dpenses des administrations locales (APUL)

Lemploi dans les collectivits locales

Les dpenses dintervention 

Quatrime partie: Perspectives 2011-2015

En 2011, la dpense publique est trs contenue, sa part dans le pib

Sur le moyen terme, le gouvernement sest fix un objectif de matrise

Liste des sigles

Rapport sur la dpense publique et son volution

Le prsent rapport, dinitiative gouvernementale1, complte linformation

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1 Lvolution et les dterminants de la dpense

fonctionnement (masse salariale publique et

Rpartition des dpenses publiques par catgorie (2010)

Source : Insee, calculs DG Trsor

Rapport sur la dpense publique et son volution

et des administrations centrales (37%),

tations sociales (la partie du RSA dite

La dpense publique dans le PIB depuis 1960

Source : Insee, calculs DG Trsor

du PIB. Les dpenses de fonctionnement ont

Rapport sur la dpense publique et son volution

La dpense publique sur trs longue priode

Rapport sur la dpense publique et son volution

volution de la structure de la dpense publique entre 1960 et 2010

Premire partie: Lvolution et les dterminants de la dpense

volution de la dpense publique

La dpense publique par sous-secteur

Les dterminants conomiques et sociaux de la dpense publique

Deuxime partie: La dpense publique par nature et les leviers daction

Les dpenses de fonctionnement

Les transferts dautres agents conomiques

Les charges dintrt

Troisime partie: La dpense publique par type dadministration

Les dpenses de ltat

Les dpenses des organismes divers dadministration centrale (ODAC)

Les dpenses des administrations de scurit sociale (ASSO)

Les dpenses des administrations locales (APUL)

Lemploi dans les collectivits locales

Les dpenses dintervention

Quatrime partie: Perspectives 2011-2015

Liste des sigles