Gestin

Estratgica en la
gestin pblica
Gestin por procesos

CONTENIDO
1. BASES CONCEPTUALES DE LA GESTIN POR PROCESOS .......................................................................... 3
1.1. LA GESTIN PARA RESULTADOS Y EL PROCESO DE CREACIN DE VALOR PBLICO ........................................................5
1.1.1. La nueva gestin pblica como marco de la Gestin para Resultados ...........................................5
1.1.2. La gestin para resultados y la gestin del proceso de creacin de valor pblico ..........................6
1.1.3. Modelo conceptual de la GpRD.....................................................................................................12
1.1.3.1. Dimensiones, objetivo y definicin de la gestin para resultados (GpR)............................................... 12

1.2. LA GESTIN DEL CAMBIO Y LA INNOVACIN EN LAS ORGANIZACIONES PBLICAS: ENTRE LA MEJORA CONTINUA Y LA
REINGENIERA DE PROCESOS ................................................................................................................................ 18
1.2.1. Elementos relevantes para el cambio en las instituciones pblicas ..............................................19
1.2.1.1. Estructura organizacional ...................................................................................................................... 19
1.2.1.2. Cultura organizacional ........................................................................................................................... 20
1.2.1.3. Herramientas e instrumentos de gestin .............................................................................................. 21

1.2.2. Tipos de cambio o innovacin .......................................................................................................21

1.2.2.1. Innovacin incremental ......................................................................................................................... 21
1.2.2.2. Innovacin radical ................................................................................................................................. 22

1.2.3. La mejora continua en las organizaciones ....................................................................................24

1.2.3.1. La mejora continua como capacidad ..................................................................................................... 24
1.2.3.2. La mejora continua en las instituciones pblicas .................................................................................. 26

2. LA POLTICA NACIONAL DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA (PNMGP) Y LA IMPORTANCIA DE

LA GESTIN POR PROCESOS ..................................................................................................................... 32
2.1. LA POLTICA NACIONAL DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA (PNMGP)..................................................33
2.1.1. Principales deficiencias de la gestin pblica en el Per ..............................................................33
2.1.2. Objetivos .......................................................................................................................................34
2.1.2.1. Objetivo general .................................................................................................................................... 34
2.1.2.2. Objetivos especficos ............................................................................................................................. 34

2.1.3. Alcance de la poltica ....................................................................................................................36

2.1.4. Principios orientadores de la poltica de modernizacin ..............................................................36
2.1.5. Pilares centrales de la Poltica de Modernizacin de la Gestin Pblica ......................................37
2.1.5.1. Primer pilar: polticas pblicas, planes estratgicos y operativos ......................................................... 38
2.1.5.2. Segundo pilar: presupuesto por resultados........................................................................................... 38
2.1.5.3. Tercer pilar: gestin por procesos, simplificacin administrativa y organizacin institucional ............. 39
2.1.5.4. Cuarto pilar: servicio civil meritocrtico ................................................................................................ 39
2.1.5.5. Quinto pilar: sistema de informacin, seguimiento, evaluacin y gestin del conocimiento ............... 40

2.1.6. Ejes transversales de la Poltica Nacional de Modernizacin .......................................................40

2.1.7. Lineamientos para la modernizacin de la gestin pblica ..........................................................41
2.2. LA GESTIN POR PROCESOS COMO PILAR DE LA POLTICA NACIONAL DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA
(PNMGP) ......................................................................................................................................................42
2.2.1. Gestin por procesos, simplificacin administrativa y organizacin institucional........................42
2.2.2. La gestin por procesos ................................................................................................................42
2.2.3. Metodologa para la implementacin de la gestin por procesos en las entidades de la
administracin pblica............................................................................................................................44
2.2.3.1. Gestin por procesos orientada a resultados y los sistemas de gestin ............................................... 44
2.2.3.2. Principios orientadores de la gestin por procesos ............................................................................... 47
2.2.3.3. Cmo implementar la gestin por procesos en la entidad? ................................................................ 47

2.2.4. Institucionalizacin de la gestin por procesos ............................................................................55

2.2.4.1. Desafos para la implementacin de la gestin por procesos ............................................................... 55

1. Bases conceptuales de la gestin por

procesos
Antes de comenzar el estudio de la gestin por procesos y su aplicacin en la
gestin pblica, es necesario recordar un aspecto importante del mdulo 1 del
curso, que se refiere a las principales caractersticas de la gestin pblica. Al
respecto, se seal que para que pueda ponerse en prctica de forma efectiva es
necesario identificar tres elementos:

Qu servicios ofrece el Estado.

Qu procesos debe ejecutar para entregar dichos servicios.
Qu insumos requiere.

Los servicios que ofrece el Estado estn organizados en trminos agregados, y

corresponden al servicio que el Estado entrega como una organizacin nica
integrada, como por ejemplo el servicio de salud, el servicio de educacin o el
servicio de concesin del patrimonio forestal. Para materializar el servicio
agregado, son varias organizaciones del Estado las que deben entregar servicios
especficos, en nivel sectorial y por nivel de gobierno (nacional, regional y local).
3

En el caso de la educacin, por ejemplo, el resultado (logros de aprendizaje) es

solo posible si la escuela tiene todo lo necesario para desarrollar la actividad
educativa, lo que incluye electricidad (responsabilidad del Ministerio de Energa y
Minas) y agua potable (responsabilidad del Ministerio de Vivienda, Construccin y
Saneamiento), etc.
Cada servicio agregado requiere de la ejecucin de un proceso dentro de cada
organizacin pblica responsable, y que est asociado a la estructura
organizacional, a lo que se denomina Gestin por procesos, y cada servicio
agregado requiere de acciones de coordinacin entre los sectores y entre los
niveles de gobierno. Todo lo anterior debe constar en el marco legal relevante,
pues una organizacin estatal no puede realizar actividades si no est autorizado
para ello en su marco funcional y de competencias. Los procesos son posibles de
realizar, pues existen los insumos requeridos, como son personal (servidores
pblicos), presupuesto y logstica para contar con los materiales necesarios (ver el
grfico 01).
Grfico 01. Caractersticas de la gestin pblica

Del Estado (agregados).

De la organizacin
(especficos).

Estructura organizacional.
Marco legal.
Coordinacin (dentro y fuera).

Servidores pblicos.
Presupuesto.
Logstica.
Tecnologa.

En ese sentido, antes de proceder a explicar la forma de aplicacin de la gestin

por procesos en la gestin pblica, es necesario conocer la base conceptual que
sustenta su importancia estratgica y aplicacin en la entrega eficiente y eficaz de
los productos o servicios que las organizaciones pblicas brindan a la ciudadana.

1.1. La gestin para resultados y el proceso de creacin de

valor pblico1
1.1.1. La nueva gestin pblica como marco de la Gestin para
Resultados
Durante la dcada de 1970, los pases desarrollados emprendieron reformas para
dar respuesta a la crisis fiscal de ese momento y para enfrentar algunas
disfunciones que el Estado de bienestar haba generado. Esas reformas, conocidas
genricamente como la nueva gestin pblica, e inspiradas en la gerencia del
sector privado, apuntaron a modificar el modelo burocrtico de Estado. Este se
fundamentaba en una serie de principios, entre ellos, la impersonalidad de las
relaciones de trabajo, la estandarizacin de los procedimientos y rutinas laborales,
el mrito tcnico y profesional como factor de reclutamiento y promocin de los
funcionarios pblicos, la racionalidad de la divisin del trabajo y el establecimiento
de jerarquas de la autoridad. Con el tiempo, este modelo se deriv en estructuras
institucionales rgidas, centralizadas, piramidales y orientadas hacia los
procedimientos que no respondan a las demandas del nuevo contexto social y
econmico.
Como se mencion y describi en el mdulo 2 del presente curso, la nueva gestin
pblica (NGP) es una corriente gestada en la dcada de 1970 por los pases
desarrollados; promueve la incorporacin de una perspectiva gerencial en la
administracin del Estado. Propone reemplazar el modelo tradicional de
organizacin y entrega de servicios pblicos, basado en los principios de la
jerarqua burocrtica, la planificacin, la centralizacin y el control directo, por una
gerencia pblica basada en una racionalidad econmica que busca eficiencia y
eficacia. En otras palabras, promueve ir de la administracin pblica a la gerencia
pblica. Los pases pioneros en la introduccin de estos conceptos fueron
Australia, Nueva Zelanda y Reino Unido. No obstante, conviene aclarar que la NGP
no es una corriente homognea de pensamiento monoltico. Se observa, por lo
menos, dos corrientes no necesariamente contrarias, pero tampoco coincidentes
(LARBI, 1999):

Los contenidos presentados en este punto se basan en el anlisis de los estudios: BID y CLAD (2007)
Modelo abierto de gestin para resultados en el sector pblico; Roberto GARCA (2010). La gestin para
resultados en el desarrollo: avances y desafos en Amrica Latina y el Caribe; y Jorge KAUFMANN, Mario
SANGINS y Mauricio GARCA (2015). Construyendo gobiernos efectivos: logros y retos de la gestin pblica para
resultados en Amrica Latina y el Caribe.
5

La primera enfatiza los aspectos gerenciales de la reestructuracin del

Estado.
La segunda prioriza la introduccin de mecanismos propios del mercado
que estimulan la competencia.

Se resalta que, en los ltimos tiempos, la gestin pblica como disciplina se ha

planteado enfrentar estos nuevos retos mediante el refuerzo de la lgica gerencial
de la NGP; es decir, de la racionalidad econmica que busca conseguir eficacia y
eficiencia. Esta lgica comparte, ms o menos explcitamente, tres objetivos
principales:

Asegurar la constante optimizacin del uso de los recursos pblicos en

la produccin y distribucin de bienes pblicos como respuesta a las
exigencias de ms servicios, menos impuestos, ms eficacia, ms eficiencia,
ms equidad y ms calidad.
Asegurar que el proceso de produccin de bienes y servicios pblicos,
incluidas las fases de asignacin y distribucin, as como las medidas para
mejorar la productividad, sean transparentes, equitativas y
controlables.
Promover y desarrollar mecanismos internos para mejorar el desempeo
de los dirigentes y trabajadores pblicos, y con ello promover la efectividad
de los organismos pblicos, en miras a posibilitar los dos objetivos
anteriores.

Estos propsitos presentes en las actuales demandas ciudadanas, y a los que se

orienta la GpR, son, junto con la democracia, la base principal de legitimidad del
Estado actual. De esta forma, la NGP aporta los elementos necesarios para
mejorar la capacidad de gestin de la administracin pblica, as como para elevar
el grado de gobernabilidad del sistema poltico.
1.1.2. La gestin para resultados y la gestin del proceso de creacin de
valor pblico
En el estudio La gestin para resultados en el desarrollo: avances y desafos en
Amrica Latina y el Caribe realizado por Roberto Garca y Mauricio Garca en el
ao 2010 para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se seala que la
gestin para resultados naci en los pases desarrollados para enfrentar las
crisis fiscales y financieras y mantener el nivel de desarrollo ya alcanzado. En
cambio, en los pases en desarrollo, el objetivo es acelerar el paso para alcanzar
un nivel de desarrollo mayor, por lo que se habla de gestin para resultados
en el desarrollo (GpRD).
6

Segn el BID y CLAD (2007):

Entre los mltiples instrumentos y enfoques generados por la NGP en la perspectiva de

fortalecer la capacidad del Estado para promover el desarrollo, se encuentra la gestin para
resultados, que es un marco de referencia cuya funcin es la de facilitar a las organizaciones
pblicas la direccin efectiva e integrada de su proceso de creacin de valor pblico
(resultados) a fin de optimizarlo, asegurando la mxima eficacia y eficiencia de su desempeo,
la consecucin de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones.

Aunque inspirado en las transformaciones de las empresas, el enfoque de la GpRD

recoge caractersticas especficas del sector pblico, como los procedimientos del
rgimen democrtico para la toma de decisiones, la rendicin de cuentas, y el
inters pblico como centro de atencin de la gestin. Efectivamente, en el centro
del concepto de GpRD se encuentra la expresin valor pblico, que se refiere a
los cambios sociales observables y susceptibles de medicin que el Estado
realiza como respuesta a las necesidades o demandas sociales establecidas
mediante un proceso de legitimacin democrtica y, por tanto, con sentido para la
ciudadana. Esos cambios constituyen los resultados que el sector pblico busca
alcanzar.
Por tanto, el objetivo ltimo de la GpRD es habilitar a las organizaciones pblicas
para que logren, mediante la gestin del proceso de creacin de valor pblico, los
resultados consignados en los objetivos del programa de gobierno. La nocin de
resultado en la GpRD est asociada al cambio social producido por la accin del
Estado, y no solamente a las actividades o los productos que contribuyen a ese
cambio, con frecuencia tomados como parmetros para evaluar la accin
gubernamental. As, por ejemplo, el resultado de la gestin de un ministerio de
educacin no se medir solamente por la cantidad de escuelas construidas, el
nmero de docentes capacitados o, incluso, el nmero de nios promovidos de
ao, sino por los aprendizajes que efectivamente hayan logrado los alumnos y, a
largo plazo, por la calidad de empleos que logren conseguir gracias a la educacin
recibida.
Es necesario advertir que los cambios sociales no se refieren solamente a los que
son materia de la poltica social, como la salud y la educacin, sino tambin a los
relativos a otras polticas pblicas, como la seguridad ciudadana, la agricultura, el
empleo, la administracin de justicia o la regulacin de los mercados. Es
importante resaltar esta ltima, pues la provisin de bienes y servicios en un
contexto de competencia reduce sus precios y los pone al alcance de ms
ciudadanos, lo cual genera una mejor calidad de vida. Todos los aspectos
mencionados son creadores de valor pblico y generan cambios en la sociedad.
7

Por otro lado, la implementacin de la GpRD no descansa solamente en los

ministerios productores de bienes o servicios, como los sectoriales, sino tambin
en los ministerios centrales de Planificacin y Finanzas, pues estos son los entes
encargados de regir el funcionamiento de los Sistemas Nacionales de Gestin
Pblica (SNGP) que realizan importantes procesos para la creacin de valor
pblico.
Experiencias de la efectividad de la GpRD
Desde 2005, varias organizaciones y gobiernos de todo el mundo vienen documentando la
efectividad del enfoque de GpRD para lograr cambios significativos en el impacto que la
actividad del sector pblico tiene en la calidad de vida de la poblacin. Todos los aos se
produce documentos que sistematizan esas experiencias tanto en el mbito de los gobiernos
nacionales como subnacionales. Los libros de consulta sobre buenas prcticas en la gestin para
resultados en el desarrollo muestran la manera en que las distintas agencias de todo el mundo
estn alcanzando una mayor eficacia y eficiencia en los esfuerzos por desarrollar sus pases.
Adems, proporcionan a los profesionales y a los directivos pblicos casos de estudio y
ejemplos de prcticas de cmo implementar la GpRD. Este trabajo de sistematizacin y difusin
se enmarca en los compromisos que 88 gobiernos, 26 organizaciones multilaterales y 15
organizaciones de la sociedad civil asumieron en la Declaracin de Pars sobre la Eficacia de la
Ayuda para el Desarrollo, en marzo de 2005. Hasta la fecha se ha publicado tres ediciones
mundiales del libro y estn en imprenta nuevas ediciones regionales, incluso una con casos de
Amrica Latina y el Caribe.
Fuente: http://www.mfdr.org

En este contexto, y partiendo de los conceptos hasta aqu sealados, definimos la

GpRD como:

Una estrategia de gestin que orienta la accin de los actores pblicos del desarrollo para
generar el mayor valor pblico posible a travs del uso de instrumentos de gestin que, en
forma colectiva, coordinada y complementaria, debe implementar las instituciones pblicas para
generar los cambios sociales con equidad, y en forma sostenible, en beneficio de la poblacin
de un pas.

La GpRD conlleva tomar decisiones sobre la base de informacin confiable acerca

de los efectos que la accin gubernamental tiene en la sociedad; por tanto, un
elemento clave para su implementacin es la medicin de los cambios producidos
por esa accin. Esto supone contar con instrumentos que capten esas variaciones,
con sistemas que procesen la informacin, y con procedimientos que incluyan el
anlisis de los datos en la toma de decisiones, elementos no siempre presentes en
la administracin del Estado.
8

La implementacin de la GpRD requiere innovaciones sustantivas en la gestin del

sector pblico, por lo que supone un esfuerzo a mediano y largo plazo que
normalmente trasciende varios perodos gubernamentales. Estas innovaciones
pueden requerir, entre otras cuestiones:

Modificaciones del marco legal e institucional de los SNGP.

Bsqueda de consensos entre las funciones del Estado.
Capacitacin permanente de los funcionarios.
Alineacin de los distintos componentes del ciclo de gestin.
Nuevas estructuras organizacionales que fomenten la coordinacin y el
trabajo conjunto, en lugar de la competencia y el trabajo aislado.

Todo ello conlleva procesos complejos de ensayo y error, en los que intervienen
varios actores:

Las autoridades polticas

nacionales.
Los gerentes pblicos.
El Congreso.
La oposicin poltica.
Los organismos de
control.
Las organizaciones de la
sociedad civil.
Los gobiernos
subnacionales.
El sector privado.

Ante todo, la GpRD requiere

transformar la cultura
institucional imperante, basada en el cumplimiento de los procedimientos, y crear
una nueva, orientada hacia los resultados. No basta desarrollar nuevas normas
para generar una gestin basada en los resultados; es necesario establecer un
ambiente poltico e institucional en el que los resultados sean el centro del debate
pblico, en el que se juzgue a las autoridades por los cambios que han promovido
en la sociedad; en el que los servidores pblicos tengan incentivos para cumplir de
manera eficiente su trabajo. Por estas razones, la implementacin de la GpRD
debe verse no solo como el reto de un gobierno en particular, sino como un
compromiso del Estado.

Tomando en consideracin la cadena de resultados explicada en el cuadro 02, el

gran cambio que propone la GpRD es poner en primer lugar los resultados que se
desea alcanzar y, en funcin de estos, definir la mejor combinacin de insumos,
actividades y productos para lograrlo. Este enfoque difiere fundamentalmente del
tradicional burocrtico, en el que se parte de los insumos (fsicos y financieros)
con los que se cuenta, las actividades o los procesos actuales o conocidos y, en
funcin de estos, se define los resultados.

La GpRD y la cadena de resultados

La gestin basada en resultados se centra en una clara nocin de la causalidad. La teora es
que diversos insumos y actividades conducen lgicamente a rdenes mayores de resultados
(productos, efectos e impacto). Estos cambios generalmente se muestran en una cadena de
resultados o marco de resultados que ilustra claramente las relaciones de causa y efecto. Los
resultados de desarrollo por lo general se comprenden como secuenciales y restringidos por el
tiempo, y los cambios se vinculan a una serie de pasos de gestin dentro del ciclo de
programacin de cualquier iniciativa de desarrollo (proyecto o programa). La gestin basada en
resultados les pide a los gerentes que analicen de forma regular el grado en que sus actividades
de implementacin y resultados tienen una probabilidad razonable de lograr los resultados
deseados y hacer ajustes continuos segn sea necesario para asegurar el logro de los
resultados.
Fuente. Banco Mundial y OCDE (2005)

Cadena de resultados

Fuente. Banco Mundial y OCDE (2005)

Por otro lado, la GpRD promueve que los directivos de las instituciones asuman
responsabilidades por el logro de resultados, y no por el mero cumplimiento de
funciones, lo que promueve una rendicin de cuentas ms slida y sustantiva,
fundamentada en evidencias que pueden ser verificadas por parte de la opinin
pblica y la sociedad civil. Esto supone un giro importante en la manera tradicional
de administrar y, por lo tanto, requiere una voluntad poltica explcita al ms alto

10

nivel, as como entidades abanderadas del cambio con poder de influencia en el

conjunto del sector pblico.
Aunque la GpRD es principalmente una estrategia gerencial y, como tal, son las
autoridades pblicas y los directivos los responsables primarios de implantarla, los
resultados institucionales no son posibles sin el concurso de los encargados de la
provisin de los servicios pblicos, sean estos mdicos, maestros, recepcionistas u
obreros. Es por ello que en el mbito de la administracin de los servicios, la
GpRD promueve un enfoque de abajo hacia arriba, en el que prime la
consideracin de las demandas de los usuarios y clientes. Por tanto, la GpRD es
una estrategia de cambio institucional que vincula la gerencia con el usuario, el
responsable de tomar decisiones con el que ser afectado por esas decisiones.
Para finalizar con esta breve descripcin de las principales caractersticas de la
GpRD, es necesario destacar, adems, que permite analizar el sector pblico de
manera comprehensiva e integrada, pues toma en cuenta todo el ciclo de gestin
y la interaccin de los distintos elementos que contribuyen a generar valor pblico.
As, la GpRD centra su inters en la manera en que el conjunto de sistemas
nacionales de gestin pblica se alinea para obtener los resultados que el
Gobierno se ha planteado, evitando un abordaje aislacionista y sesgado que, como
ya qued expuesto en esta introduccin, ha estado presente en las experiencias
de reforma del Estado en ALC (ver el siguiente grfico 01).
Grfico 01. Elementos del ciclo de gestin

Fuente. Elaboracin propia en funcin del BID y CLAD (2007).

11

1.1.3. Modelo conceptual de la GpRD

La conceptualizacin de la GpRD que se presenta aqu reconoce como
antecedente un primer trabajo: Modelo abierto de gestin para resultados en el
sector pblico, elaborado conjuntamente por el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) y el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo
[CLAD] (2007). Se seala que a partir de dicho trabajo se procedi a desarrollar el
modelo conceptual y tiene gran importancia porque identifica como una de las 04
dimensiones transversales que conforman la gestin para resultados a los
procesos de mejora continua. A continuacin, sobre la base del trabajo
mencionado, se describe la propuesta:
1.1.3.1. Dimensiones, objetivo y definicin de la gestin para resultados
(GpR)2
a. Dimensiones de la GpR
Siguiendo su evolucin conceptual, desde los puntos de vista de su definicin y de
su prctica, se puede observar que la GpR tiene las siguientes dimensiones.

Es un marco conceptual de gestin organizativa, pblica o privada, en el

que el factor resultado, aplicado a todo el proceso de gestin, se convierte
en la referencia clave.
Es un marco de adquisicin de responsabilidad de la gestin a travs de la
vinculacin de los directivos al resultado obtenido.
Es un marco de referencia capaz de integrar los distintos componentes del
proceso de gestin, ya que se propone interconectarlos para optimizar su
funcionamiento.
Finalmente, y especialmente en el mbito del sector pblico, la GpR se
presenta como una propuesta de cultura organizativa, directiva y de
gestin, a travs de la cual se pone nfasis en los resultados.

Todas estas dimensiones sitan a la GpR como una herramienta cultural,

conceptual y operativa que se orienta a priorizar el resultado en todas las
acciones, y capacita para conseguir la optimizacin del desempeo
gubernamental. Se trata de un ejercicio de direccin de los organismos pblicos

BID y CLAD (2007).

12

que busca conocer y actuar sobre todos aquellos aspectos que afecten o modulen
los resultados de la organizacin.
La GpR tiene, por tanto, una dimensin de control organizativo que conviene
aclarar, pues el concepto de control en el sector pblico tiene connotaciones
particulares derivadas, fundamentalmente, del sistema de auditora externa que
domina en el Estado. La herramienta GpR no forma parte de esta concepcin de
control, sino de otro universo, el de la gestin y direccin estratgica y operativa,
ya que permite y facilita a los directivos de la administracin pblica el mejor
conocimiento y la mayor capacidad de anlisis, diseo de alternativas y toma de
decisiones para que logren los mejores resultados posibles, de acuerdo con los
objetivos que se hubiese fijado.
Es importante sealar esta diferencia porque, si bien la GpR es una buena base
para una mejor rendicin de cuentas y una mayor transparencia, su funcin
principal no es la de servir como instrumento de control de la actuacin de los
directivos pblicos, sino, ms bien, la de proporcionarles a ellos un medio de
monitoreo y regulacin para garantizar que ejerzan sus responsabilidades. Cabra
considerar aqu que solo si dispone del derecho a la GpR, la dirigencia estar en
capacidad de rendir cuentas apropiadamente.
Grfico 02. La GpR como instrumento de gestin

CONCEPTO DE GESTIN PARA

RESULTADOS

Por lo visto hasta aqu, la GpR tiene que ver con los instrumentos de gestin y el
ejercicio de la funcin directiva. Ello no es obstculo, sin embargo, para que tal y
como parecen mostrar algunas experiencias ya comentadas, contribuya a la
13

participacin social, a la transparencia y a la rendicin de cuentas en el sector

pblico.
b. Objeto de trabajo y objetivo de la GpR
Dada la diversidad de aspectos para los que se propone el uso de la GpR y las
mltiples prcticas existentes,
la denominacin de esta
herramienta parecera ser
suficiente para resolver la
interrogante sobre cul es su
objeto de trabajo. As, sera
lgico pensar que si el objetivo
de la GpR es el resultado, su
objeto de atencin debera ser
tambin el resultado. Sin
embargo, cabe no confundir el
propsito de esta herramienta
(mejorar el resultado) con el
objeto de su accin, es decir,
el fenmeno sobre el que
interviene.
Para aclarar esta cuestin,
cabe reflexionar previamente
sobre lo que significa un resultado en el mbito de la administracin pblica.
Desde un punto de vista semntico, el resultado es el efecto y consecuencia de
cualquier accin. As, el resultado de un ajuste presupuestario ser el grado de
aproximacin que se alcance entre ingresos y gastos. En un plan de reduccin de
personal, ser la disminucin que se consiga en el nmero de empleados. En la
gestin, tanto pblica como privada, toda accin realizada en cualquier nivel y
sobre cualquier situacin o factor, produce un resultado. La GpR toma en cuenta
esta premisa en la medida en que busca que las acciones pblicas logren un buen
resultado o el mejor.
Desde el punto de vista estratgico de la administracin de empresas, resultado es
la creacin de mayor valor para el accionista. Esta acepcin puede ser
trasladada a la administracin pblica; MOORE (1995) seala que el resultado que
busca un gobierno es la maximizacin de la creacin de valor pblico. Para
que esta afirmacin adquiera su pleno sentido, tal y como lo propone MOORE, es
imprescindible aclarar qu se entiende por valor pblico.

14

Segn este autor, el valor pblico se crea cuando se realiza actividades capaces de
aportar respuestas efectivas y tiles a necesidades o demandas que:

Sean polticamente deseables como consecuencia de un proceso de

legitimacin democrtica.
Su propiedad sea colectiva, caracterizando as su naturaleza pblica.
Requieran la generacin de cambios sociales (resultados) que modifiquen
ciertos aspectos del conjunto de la sociedad o de algunos grupos
especficos reconocidos como destinatarios legtimos de bienes pblicos.

Estas condiciones plantean considerables dificultades de gestin, sin duda muy

superiores a las que enfrenta la
gestin empresarial centrada
exclusivamente en la generacin
de excedente econmico, y
ayudan a precisar el objeto de
trabajo al que debe prestar
atencin la GpR en el mbito
pblico. Este puede resumirse
como el proceso que asegure la
creacin de valor pblico, siempre
en el contexto de un rgimen
democrtico, nica garanta de
que el valor identificado como
deseable sea realmente pblico.
As pues, el objeto de trabajo de la
GpR no se halla en alguno de los componentes, de las interacciones, de los
factores o de los agentes que forman parte del proceso de creacin de valor
pblico, sino, tal y como apuntaban CUNILL y OSPINA (2003), en todos ellos en su
conjunto. Son relevantes tanto el plan (definicin de los objetivos de gobierno)
como el presupuesto (asignacin de recursos al proceso de creacin de valor).
Son importantes los costos de produccin y los bienes que se logre; sin embargo,
no es posible obtener resultados sin el concurso de todos estos factores y otros
relacionados con la administracin pblica.
Una vez definido el objeto de trabajo de la GpR, es posible ahora establecer el
aporte que se espera de ella para la accin del Gobierno y de los organismos
pblicos. La literatura existente y la prctica de la administracin pblica coinciden
en sealar que los objetivos de este instrumento son los que se describe a
continuacin.

15

Ofrecer a los responsables de la administracin pblica los elementos de

informacin, conocimiento e intervencin que les permitan controlar y
optimizar el proceso de creacin de valor con el fin de alcanzar el mejor
resultado posible respecto a lo que se espera de la accin del Gobierno.
Contribuir a mejorar la capacidad de las autoridades y de los organismos
pblicos para que puedan rendir cuentas, y as permitir que la ciudadana,
los rganos de control y la comunidad internacional puedan evaluar su
gestin.
Contribuir a la asignacin descentralizada de objetivos y responsabilidades,
y a la evaluacin del desempeo de quienes ejerzan funciones directivas,
con su correspondiente manejo de incentivos y sanciones.
Grfico 03. Aporte de la gestin para resultados

Estos objetivos conllevan la integracin de diversos conceptos y herramientas

administrativas como:

El control de gestin.
La direccin por objetivos.
La gestin estratgica.
La gestin del desempeo.
La evaluacin y el monitoreo.
La medicin de los resultados.

Se trata, por tanto, de un instrumento de gestin poltica y gerencial cuyo eje son
los resultados que el Gobierno legtimamente desea lograr.

16

El objetivo ltimo de la GpR en el sector pblico es generar capacidad en sus organizaciones

para que logren, mediante la gestin del proceso de creacin de valor pblico, los resultados
consignados en los objetivos del programa de Gobierno.

Trminos asociados con la GpR

No es fcil construir una definicin de GpR ni establecer, como ya se ha
comentado, cierta universalidad del trmino. La literatura consultada y las
experiencias de gestin en los mbitos anglosajn, francs e iberoamericano
presentan una amplia diversidad de trminos asociados a lo que aqu se denomina
GpR. Se puede observar dos aspectos relevantes:

La mayor parte de los enunciados recogidos se orienta, fundamentalmente,

a resaltar la necesidad de mejorar la capacidad de la gestin pblica para
alcanzar sus objetivos y optimizar el logro de resultados.
La variedad de trminos y definiciones existentes han creado un lenguaje
confuso en desmedro de la claridad conceptual.

c. Definicin de gestin para resultados y mbito de aplicacin

Sin dar por cerrado el debate planteado en lneas anteriores sobre lo que se
entiende por GpR, se propone aqu una definicin que recoge los elementos
comunes presentes en el debate conceptual sobre este tema. De este modo, la
GpR est caracterizada por:

Una estrategia en la que se define los resultados esperados por un

organismo pblico en cuanto al cambio social y a la produccin de bienes y
servicios.
Una cultura y un instrumental de gestin orientados a mejorar la eficacia,
eficiencia, productividad y efectividad en el uso de los recursos del Estado
para mejorar los resultados del desempeo de las organizaciones y
funcionarios.
Sistemas de informacin que permitan monitorear la accin pblica,
informar a la ciudadana e identificar y evaluar el aporte realizado.
Promocin de la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos a travs
de un proceso de mejoramiento continuo.
Sistemas de contratacin de los funcionarios de direccin pblica con miras
a profundizar su responsabilidad, compromiso y capacidad de accin.
Sistemas de informacin que favorezcan la toma de decisiones de los
actores que participan en estos procesos.
17

Sobre la base en estos elementos, se sugiere la siguiente definicin para la GpR.

La gestin para resultados es un marco conceptual cuya funcin es facilitar a las organizaciones
pblicas la direccin efectiva e integrada de su proceso de creacin de valor pblico, con el fin
de optimizarlo, asegurando la mxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeo, la
consecucin de los objetivos de Gobierno y la mejora continua de sus instituciones.

El mbito de aplicacin de la GpR es tanto el sector pblico en general como las

organizaciones que lo componen.

1.2. La gestin del cambio y la innovacin en las

organizaciones pblicas: entre la mejora continua y la
reingeniera de procesos3
Los conceptos de mejora continua, de innovacin de procesos o reingeniera, nos
instala en la idea general de cambio, cambios necesarios cuando se piensa
continuamente en los modos de hacer y ser dentro de una institucin. Nos ha
parecido pertinente comenzar diciendo que las instituciones y sus cambios han
sido el objeto de estudio privilegiado de las ciencias sociales, y especialmente de
la sociologa. Son muchos y variados los autores que podramos citar para dar
cuenta del concepto de institucin, pero esto se aleja del objetivo de este
trabajo. Por tanto, diremos a modo de situar el concepto, que autores clsicos
como DURKHEIM, al igual que HEGEL, entre otros, dan una universalidad al concepto
de institucin, a la vez formal y emprica, bajo la forma de Estado; es decir, se
instala la idea de que el Estado es la institucin madre, es el Estado universal.
La idea central es que las instituciones son necesarias para preservar el orden
establecido. Mucho tiempo despus, no solo se pensara el concepto de institucin
en trminos solo de Estado, sino que en 1924, instalada ya la modernidad, los
trabajos de PARK y BURGESS se referieron a las instituciones no solo como un
concepto ligado a la sociedad o al individuo, sino como espacios donde se dan y
desarrollan actividades y dinmicas grupales en situacin de trabajo. Ren LOURAU
contribuy a pensar la institucin como un concepto que designa simultneamente

Los contenidos presentados en este punto se basan en el anlisis de los estudios: Armin ALONSO (2014).

Innovacin en instituciones pblicas: prctica de mejora continua y grupos de mejora. XXVII Concurso del
CLAD sobre Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica. La innovacin en la gestin
pblica (Caracas); y Jorge ATRIO y Mara Sol PICCONE (octubre, 2008). De la administracin pblica a la
gerencia pblica. El porqu de la necesidad de gestionar la transicin, publicado en la Revista del CLAD
Reforma y Democracia. N.o 42, Caracas.

18

la idea de lo instituido y lo instituyente, entendiendo por instituido como lo

establecido, como las normas vigentes, y lo instituyente como cambios
efervescentes o revolucionarios dentro de una institucin (CHAVES, 2012).
En el plano organizacional, esta idea nos lleva a reflexionar que las instituciones
tienen una dinmica circular y continua, en la cual los cambios que una vez fueron
innovadores ms tarde se normalizarn o se burocratizarn, y pasarn a formar
parte de la estructura de la institucin.
1.2.1. Elementos relevantes para el cambio en las instituciones pblicas
Consideremos:
1.2.1.1. Estructura organizacional
El primer elemento que sealaremos es la estructura burocrtica de las
instituciones pblicas, que se caracterizan por poseer procedimientos explcitos y
regularizados, divisin de responsabilidades, especializacin del trabajo y un claro
orden jerrquico. HARO, GARCA, GIL y RAMREZ (2004, p. 91) sealan que la nueva
mirada de la gestin pblica difiere de la idea tradicional de administracin
pblica, en la que se afirmaba que el burcrata trabajaba para el bienestar
general, dando poca importancia a sus propios intereses. Ahora ms bien se habla
de una burocracia compuesta por burcratas, guiados por intereses particulares,
maximizadores del beneficio individual, formando un conjunto de individuos con
intereses y capacidades muy diversas, los cuales se mueven en espacios
institucionales que promueven comportamientos particulares y, dependiendo de su
diseo, pueden promover la bsqueda de eficiencia y eficacia en las
organizaciones o la corrupcin, la ineficiencia y la ineficacia. En este proceso
racional del burcrata, de maximizacin del inters particular, surgirn fuerzas de
poder que van a incidir en cualquier proceso de cambio.
En este mismo contexto, FOLADORI (2008, p. 182), a travs de sus observaciones y
trabajos relacionados con el anlisis institucional, devela la contradiccin entre los
objetivos que la institucin se propone y aquello que hace en realidad. Al
respecto, el autor seala:
Donde hay especialistas, tcnicos, profesionales, generalmente personas lcidas y bien
intencionadas, que manifiestamente se comprometen a llevar adelante determinados proyectos
y objetivos que hacen la grandeza de la institucin en la cual trabajan, pero que en los hechos
se ven llevados a actuar en una lgica absolutamente contraria con la explicitada y arribar a
metas iatrognicas, en las que lejos de solucionar el problema terminan reproducindolo una y
otra vez.
19

1.2.1.2. Cultura organizacional

Una institucin burocrtica desarrollar un cultura organizacional particular, que
podr favorecer o rechazar un proceso de cambio; se entiende el trmino
cultura, segn ROBBINS y JUDGE (2009, p. 551), como:

Un sistema de significado compartido por los miembros, el cual distingue a una organizacin
de las dems (). Este sistema de significado compartido es un conjunto de caractersticas
claves que la organizacin valora.

La cultura organizacional puede tener caractersticas que sean un obstculo al

cambio o al revs, caractersticas que se constituyan como un vehculo que
permita giros innovadores.
Segn los autores anteriores, en estudios recientes se ha descrito que una cultura
organizacional puede manifestar las siguientes caractersticas que existen en un
continuo de menor a mayor:

Innovacin y aceptacin del riesgo. Grado en que se estimula a los

empleados para que sean innovadores y corran riesgos.
Atencin al detalle. Grado en que se espera que los empleados muestren
precisin, anlisis y atencin por los detalles.
Orientacin a los resultados. Grado en que la administracin se centra
en los resultados o eventos, en lugar de las tcnicas y procesos usados
para lograrlos.
Orientacin a la gente. Grado en que las decisiones de la direccin
toman en cuenta el efecto de los resultados sobre las personas de la
organizacin.
Orientacin a los equipos. Grado en que las actividades del trabajo
estn organizadas por equipos en lugar de individuos.
Agresividad. Grado en que las personas son agresivas y competitivas en
lugar de buscar lo fcil.
Estabilidad. Grado en que las actividades organizacionales hacen nfasis
en mantener el statu quo en contraste con el crecimiento.

20

1.2.1.3. Herramientas e instrumentos de gestin

Las prcticas de gestin o estructura de gerenciamiento que la institucin pblica
utiliza en su quehacer, su articulacin y su enfoque, sern relevantes en la
bsqueda y adaptacin al cambio que conlleva la innovacin. Un instrumento de
gestin bien articulado y con un enfoque claro en la administracin pblica puede
facilitar mucho la bsqueda e implementacin del cambio. Los modelos de
excelencia, por ejemplo, son herramientas de gestin que integran las prcticas de
direccin o gobierno, con el objetivo de alcanzar la calidad y la excelencia.
A modo de ejemplo, nos merece especial atencin el modelo de excelencia
Common Assessment Framework (2013), modelo de gestin especialmente
diseado para las instituciones pblicas, utilizado fundamentalmente por
instituciones europeas. Este modelo de gestin se orienta hacia la calidad total,
por lo tanto intenta desafiar el statu quo y hacer realidad el cambio, aprovechando
el aprendizaje para generar innovacin y oportunidades de mejora; define a la
mejora continua como el objetivo permanente de la organizacin.
1.2.2. Tipos de cambio o innovacin
Actualmente, cuando se escucha la palabra innovacin, se suele pensar en
trminos de cambio tecnolgico; tambin se piensa en sofisticadas estructuras
ingenieriles y descubrimientos cientficos abordados en un laboratorio. Pero se ha
constatado que las organizaciones de alto desempeo no solo utilizan los
progresos anteriormente sealados, sino que innovan adaptando su modelo de
negocios e incorporando nuevas tecnologas, buscando un equilibrio entre ambos.
No toda la innovacin que se crea dentro de una organizacin busca un mismo
nivel de cambio, principalmente porque difieren en nivel de riesgo para la
organizacin y los beneficios esperados. Algunos autores clasifican la innovacin
en incremental o radical.
1.2.2.1. Innovacin incremental
La innovacin incremental se caracteriza por crear pequeas mejoras a los
productos y procesos de negocio existentes. Esta innovacin puede resultar muy
til cuando se requiere resolver un problema en que est claramente definido el
objetivo, pero se necesita saber el camino para resolverlo. Tambin, este tipo de
innovacin resulta muy valiosa cuando la organizacin explora la existencia de
oportunidades en una direccin particular y conocida, pero que desconoce lo que
encontrar. Un buen ejemplo de innovacin incremental son las prcticas de
mejora continua de procesos: aquella capacidad de las personas para llevar a cabo
21

oportunidades de mejora de procesos a travs de la caracterstica que poseen

todas las personas de una organizacin para identificar y resolver los problemas
de trabajo, y todo ello realizado de manera continua y sistemtica (SANGEZA,
MATEO e ILZARBE, 2006).
En trmino de tiempo e impactos, la mejora de procesos o productos es posible
iniciarla tan pronto se identifique los cambios que contribuyan a tales mejoras, con
lo cual se obtiene resultados graduales en pocos meses.
1.2.2.2. Innovacin radical
La innovacin radical se refiere a un cambio significativo en la organizacin, que
afectar al modelo de negocios y la tecnologa de la misma. La innovacin radical
usualmente trae cambios fundamentales en el mercado en que est inmersa la
organizacin. Un ejemplo de innovacin radical es el que se busca obtener a
travs de la reingeniera de los procesos, entendiendo dicha reingeniera como la
revisin fundamental y el rediseo radical de procesos para alcanzar mejoras
espectaculares en medidas crticas y contemporneas de rendimiento, tales como
costes, calidad, servicio y rapidez (HAMMER y CHAMPY, 1994, p. 34).
La reingeniera de procesos, a diferencia de la mejora continua, busca un impacto
mayor en la organizacin. Para el autor Thomas DAVENPORT, la innovacin de
procesos es distinta a la mejora de los procesos, que busca un nivel de cambio
ms bajo. Si la reingeniera de procesos significa realizar una actividad de trabajo
de forma radicalmente nueva, la mejora de procesos supone realizar los mismos
procesos de trabajo con una efectividad y eficiencia ligeramente mejoradas
(DAVENPORT, 1996, p. 10).
Normalmente, las iniciativas de innovacin radical de procesos o reingenieras no
comienzan a partir del proceso existente, sino que ms bien se elabora un nuevo
proceso, partiendo casi de cero. En tanto que, por su alcance e impacto, esta
innovacin se realiza en forma aislada en el tiempo, y no de manera continua,
dado el impacto y estrs que provocan en la organizacin. Estas iniciativas tienen,
ms bien, un carcter discreto en el tiempo.
En lo que respecta al tiempo de ejecucin, la reingeniera de procesos toma
mucho ms tiempo, incluso aos, dada la magnitud del cambio organizacional que
propone. Para el autor Thomas DAVENPORT (1996, p. 12) seala:

No sabemos de alguna organizacin que haya identificado e implantado plenamente la

innovacin de un proceso principal en menos de dos aos.

22

Tanto la innovacin incremental como radical son necesarias para mantener la

vigencia y competitividad de las organizaciones en sus respectivos mercados.
Aunque la mejora continua de procesos y la reingeniera presenten notorias
diferencias, ambas representan retos anlogos, ya que requieren de una gestin
del proceso de innovacin, con herramientas, mediciones, reglas particulares y
mucha disciplina (ojal autodisciplina). Para DAVENPORT (1996, p. 14), tanto la
reingeniera de procesos como la mejora requieren un fuerte compromiso cultural
y un nivel alto de disciplina organizacional, orientacin hacia las medidas y
voluntad de cambiar. Probablemente la empresa que fracase en una de ellas no
tendr xito en la otra.
Para los autores DVILA, EPSTEIN Y SHELTON, en su libro Making innovation work
(2006), nos demuestran que contrariamente a la creencia popular:

La innovacin no requiere de revoluciones dentro de la organizacin. Lo

que requiere es una adecuada gestin de los procesos y una organizacin
que pueda llevarla a cabo.
La innovacin no es alquimia que implique un misticismo transformador.
La innovacin no se trata principalmente de instalar creatividad o de
construir culturas creativas. No es difcil que surjan ideas innovadoras en la
organizacin, lo difcil es seleccionar las ideas correctas e implementarlas.
La innovacin no trata solamente de procedimientos y herramientas
innovadoras. Las herramientas son necesarias, pero deben aplicarse en
conjunto con medidas e
incentivos que hagan que las
cosas pasen en la
organizacin.
La innovacin no significa
poner solamente el foco en
tecnologa de vanguardia.
Desarrollar nuevos modelos de
negocio o nuevas estrategias
son tambin importantes.
La innovacin no es algo que
todas las organizaciones
requieran en enorme cantidad.

En conclusin, la innovacin es
necesaria en las organizaciones modernas en justa medida, buscando equilibrio
entre innovacin incremental y radical, desplegando su innovacin a travs de un
modelo que la gestione, que integre las herramientas, incentivos, objetivos y la
estrategia de la organizacin, fortaleciendo la cultura organizacional en aspectos
23

como la innovacin y aceptacin del riesgo, medicin de resultados, con

orientacin a los procesos y al trabajo de equipos.
1.2.3. La mejora continua en las organizaciones
Las innovaciones incrementales son un camino para sacar el mayor valor posible
de los productos o servicios existentes sin hacer cambios significativos o
inversiones importantes. En estados Unidos, un 80 % de los recursos destinados a
innovacin corresponden a mejoras incrementales (DVILA, EPSTEIN y SHELTON,
2006, p. 42).
Un buen ejemplo de innovacin incremental es lo que hace la industria automotriz,
en la que se realiza pequeas modificaciones a los modelos de automviles
existentes, cada par de aos, buscando producir sensacin de frescura y
rejuvenecimiento, sin hacer mayores inversiones o cambios. Por qu hace esto la
industria automotriz? porque esta industria tiene una estructura muy robusta en
su produccin, donde cada parte del proceso es muy sofisticado. Pensemos que
todo est diseado para construir en una lnea continua un automvil cada 56
segundos, como ocurre en la planta de Volkswagen en Navarra. Lo anterior
implica que para realizar un cambio mayor en el diseo se requiere una
importante inversin en maquinaria nueva, modificaciones significativas en los
procesos de produccin, materiales, rutinas de trabajo, etc. Por esto, la industria
automotriz se ha especializado en la mejora continua.
1.2.3.1. La mejora continua como capacidad
Nos referiremos con la expresin mejora continua de procesos, tambin conocido
como KVP o Kaizen, a aquella capacidad que poseen todas las personas de una
organizacin para identificar y llevar a cabo oportunidades de mejora en los
procesos, y todo ello realizado de manera continua. La mejora continua es mucho
ms que un mtodo, es una forma de pensar orientada a los procesos. La mejora
continua se basa en mejorar y mantener, en hacer a las personas responsables de
su trabajo, con una orientacin a los clientes, eliminando los despilfarros y
midiendo la mejora para hacerla demostrable (Ibd., p. 184).
Las organizaciones que se encuentran adscritas a algn programa de calidad
suelen realizar la mejora continua a travs de lo que se denomina crculos de
calidad, que es un pequeo grupo de personas que realiza voluntariamente
actividades de mejora de calidad, dentro de su propia planta, en forma continuada
y como parte del control de calidad integral de la empresa (BERLINCHES, 2004).

24

Principalmente, las actividades que realizan estos crculos buscan

fundamentalmente contribuir a la mejora de competitividad y productividad en la
organizacin, a travs del aporte de creatividad y expresin de la capacidad del
empleado, respetando a la persona y su funcin de manera que se sienta
satisfecha e interesada en su trabajo.
A diferencia de los crculos de mejora, los grupos de mejora de calidad son
equipos en los que la direccin de la empresa define quines son sus miembros y
cul es el tema a resolver. La participacin en estos grupos est fijada por la
direccin; pueden abarcar amplios aspectos de la organizacin; se caracterizan
tambin porque los miembros pertenecen a diversas reas de trabajo, lo que
permite una mayor interaccin e intercambio de experiencias. Su composicin es
especfica para cada proyecto, en el que la direccin interviene guiando y
supervisando el proceso. En cuanto a la administracin del proceso, a diferencia
de los crculos de mejora, esta es relativamente simple (BERLINCHES, 2004).

La mejora continua en la industria automotriz

Actualmente Volkswagen, en su planta de Navarra tiene implementada una sistemtica mejora
continua, basada en los grupos de mejora, denominados grupos transversales de
innovacin (GTI). Consiste en la reunin de personas de diferentes reas afectadas por un
mismo problema o que quieren optimizar algn proceso, identificando las causas reales o
potenciales de problemas, y estableciendo un plan de accin detallado para su resolucin. El
workshop de GTI se inicia con la eleccin de una zona o tema a optimizar por parte de la
gerencia. El siguiente paso es la preparacin del workshop, para lo cual se delimita la zona o
tema a tratar, los objetivos particulares, las limitaciones y los condicionantes. Se comprende el
proceso o problema analizado y se recoge y analiza la informacin necesaria.
Para la realizacin del workshop se define y se cita al equipo. Se informa acerca de la zona o
tema a tratar, los objetivos particulares y generales que se desea conseguir, y se introduce al
grupo en la metodologa GTI. Se expone, tambin, algunos conocimientos sobre dinmica de
grupos, as como los horarios de las reuniones, y cmo va a ser el funcionamiento del equipo.
Llegados a este punto, se expone una descripcin detallada del problema o proceso real. A
continuacin se valora los parmetros relevantes en relacin con el objetivo que se quiere
conseguir (calidad, productividad, seguridad, superficie, medio ambiente, etc.). Seguidamente
se aplica la tcnica de la tormenta de ideas, en la cual todos los miembros del grupo participan
activamente, exponiendo sus ideas sobre mejoras, despilfarros, propuestas, pruebas o
consultas (SANGEZA, ILZARBE y MATEO, 2006, p. 219).
Por otra parte, el sistema de produccin de Toyota est diseado para suministrarles
herramientas a las personas para que mejoren continuamente su trabajo. Por ejemplo, se
depende de los trabajadores para reducir un inventario, para identificar y solucionar problemas
ocultos. Los trabajadores tienen un sentido de urgencia, de propsito, y trabajan en equipo
para no afectar el inventario. En una base diaria, los ingenieros, los especialistas de
produccin, los especialistas de calidad, los proveedores, los jefes de equipo y, lo ms
importante, con la participacin de los operarios, se implican en su totalidad en la resolucin
de problemas y en la mejora. Como consecuencia de estas acciones, el equipo se vuelve ms
efectivo resolviendo problemas (LIKER, 2010).

25

1.2.3.2. La mejora continua en las instituciones pblicas

En la actualidad, las instituciones pblicas que se encuentran trabajando en algn
programa de calidad total han utilizado herramientas de la mejora continua. Se ha
visto que la mejora continua es perfectamente aplicable en organizaciones
pblicas, la cuales se caracterizan por ser altamente burocrticas
Si bien, histricamente se ha pensado o se le ha atribuido a las instituciones
pblicas el problema de la burocracia como uno de los impedimentos mayores
para que se produzca cambios significativos en sus procesos, no es menos cierto
tambin que, si se analiza con mayor profundidad cualquier organizacin, nos
encontraremos que cada una de ellas tiene sus propias burocracias instaladas. Sin
ir ms lejos, algunos investigadores se han referido a la burocracia que sustentan
empresas privadas como Toyota y Volkswagen, las cuales tienen una burocracia
de tipo facilitadora, que se caracteriza por mantener la autonoma de sus
empleados, las reglas y procedimientos son usados como herramientas
facilitadoras del trabajo, y la jerarqua apoya el aprendizaje organizativo.
Las instituciones pblicas presentan una burocracia del tipo coercitivo, en la que
existen muchas reglas, un cumplimiento rgido de estas, procedimientos escritos y
controles jerrquicos. Pero, a pesar de que existe una clara diferencia en sus
formas de burocracia, en lo que respecta a las similitudes podemos enfatizar que,
para ambas, la innovacin radical les resulta compleja porque estas
organizaciones requieren para su buen funcionamiento contar con un entorno
estable, y con menores cambios tecnolgicos. La innovacin incremental tiene
atractivos beneficios para estas organizaciones.

Las iniciativas de mejoras incrementales en instituciones pblicas chilenas

En los servicios pblicos chilenos, hay ejemplos destacados de innovacin incremental con
resultados ms que satisfactorios:

En el ao 2012, el Ministerio de Justicia seleccion y premi al Servicio de Registro Civil,

como finalista del desafo Chilegestiona 2012, por su proyecto denominado Reimpresin
de cdulas de identidad. El proyecto fue una idea que surgi en una oficina del servicio,
ya que sus funcionarios deben enfrentar en su trabajo el problema de congestin en
oficinas por emisin de cdulas de identidad (y reclamos). Un equipo de trabajo
identific que el 80 % de las transacciones correspondan a renovaciones, de las cuales
el 60 % se deba a causa de robo, hurto, extravo, deterioro y voluntad propia. Los
funcionarios analizaron el problema y, dadas las restricciones de recursos y dotacin,
concluyeron que una solucin factible era reimprimir la cdula de identidad; es decir,
cambiar el procedimiento que estaba vigente, permitiendo reimprimir aquellos
documentos a los que les faltara un tiempo importante para su caducidad.

26

Resultado. Las personas que concurren a la oficina y reimprimen documentos, lo hacen

en un tiempo de espera en fila de 20 minutos, con una atencin mxima de una hora.
Antes de esta iniciativa, este trmite les significaba a las personas una espera en fila de
una hora, ms todo el trmite de firma y fotografas.

Otro buen ejemplo es el caso del Servicio Mdico Legal, institucin ganadora del premio
desafo Chilegestiona correspondiente al ao 2013, con su proyecto denominado
Mejoramiento de la identificacin de adultos mayores fallecidos (Ministerio de Hacienda
de Chile, 2013). La iniciativa del Servicio Mdico Legal fue desarrollada por el equipo del
laboratorio de identificacin frente al problema de trabajo que se les presentaba para
identificar a adultos mayores fallecidos, relacionados con la visibilidad de la huella digital
a causa de estar muy deteriorada, lo que no permita una rpida identificacin, e
implicaba realizar otros exmenes adicionales que aumentaban el costo y el tiempo del
procedimiento (y los reclamos). El equipo de trabajo comenz a experimentar con
diversos qumicos aplicados en la huella digital, hasta que encontraron un compuesto
que dejaba totalmente al descubierto los relieves de la huella, y con esto la fcil
identificacin.
Resultado. Un proceso de identificacin que pas de 90 das a 1 da.

Las iniciativas anteriores son ejemplos de innovacin incremental, en las cuales no vemos
inversin en grandes maquinarias o uso de tecnologa de vanguardia, sino todo lo contrario,
son soluciones simples, pensadas por personas, personas que abordan un problema en el
trabajo que les atae y les angustia. Estas iniciativas muestran la capacidad del grupo de
reflexionar sobre su propio trabajo y articular sus esfuerzos para encontrar una solucin
satisfactoria para ellos y sus usuarios/clientes.
Respecto a la bsqueda de soluciones en trabajos grupales, Horacio FOLADORI Foladori (2008,
p.118), a travs de un trabajo de anlisis institucional realizado a un ministerio seala: []
Podemos decir que, en muchos casos, el individualismo de los funcionarios les impide tomar
conciencia acerca de sus posibilidades como grupo, de sus potencialidades de creatividad para
sortear lo que sienten como cuellos de botella y disponer de sus recursos psquicos para dar
solucin a algunos problemas cotidianos. En muchos casos, se autoculpan de los problemas
burocrticos que les ataen, mostrando dificultad para tomar distancia de los mismos y
comprender las determinaciones estructurales.
Contina en su anlisis: [] Hay que comprender que, para el funcionario, solucionar los
problemas que se le presentan es la nica forma de satisfaccin que recibe de su trabajo; por
lo tanto, es cuando el trabajo adquiere sentido. Por ello, el funcionario no puede dejar de
sentirse satisfecho cuando hay un trabajo bien realizado que se completa, que se concluye.

Lo anterior, junto con las tcnicas de la mejora continua, nos presenta interesantes
posibilidades para la innovacin de las instituciones pblicas. El beneficio no solo se
circunscribe a la mejora de los productos y servicios a sus usuarios/clientes, sino que tambin
se presenta como una oportunidad para que los funcionarios constituyan un espacio de
relaciones interpersonales, en el que reflexionen sobre sus problemas del trabajo, busquen la
solucin a sus cuellos de botella, se les permita autonoma para suprimir el exceso de normas
y las repeticiones en su trabajo sin llegar a alguna parte, posibilidades para pensar las mejores
formas de hacer, aumentar su satisfaccin laboral y, finalmente, se valore sus capacidades y
conocimientos de las organizaciones pblicas, generando tambin los incentivos adecuados
que reconozcan su quehacer.

27

En conclusin:
Se resalta que las instituciones pblicas necesitan satisfacer de mejor forma las
necesidades de sus distintos grupos de inters. Para esto, requieren innovar,
cambiar sus formas de trabajo y sus maneras de pensar la organizacin pblica.
Lo anterior reviste especiales complejidades en funcin del carcter burocrtico de
las instituciones pblicas, su cultura organizacional y el nivel de despliegue e
integracin de las herramientas de
gerenciamiento en las instituciones.
Las instituciones pblicas, si quieren
aumentar la satisfaccin de sus
distintos grupos de inters, deben
realizar cambios radicales o
modificaciones incrementales en sus
procesos y/o productos, buscando el
equilibrio adecuado entre estos dos
tipos de innovacin.
La innovacin radical, como por
ejemplo la reingeniera de los
procesos, dado el impacto y riesgo que
conlleva, tiene ms bien un carcter
discreto en el tiempo. A diferencia de la innovacin radical, la innovacin
incremental, como la mejora continua, presenta beneficios no solo desde el punto
de vista de su rapidez y sencillez en la puesta en prctica, sino que tambin
constituye una oportunidad para que los funcionarios reflexionen en espacios
interpersonales sobre sus problemas del trabajo, busquen la solucin a los
problemas que les ataen, se les permita autonoma para proponer suprimir el
exceso de normas y las repeticiones en su trabajo sin llegar a alguna parte, se les
otorgue posibilidades para pensar las mejores formas de hacer, aumentar su
satisfaccin laboral y, finalmente, se valore sus capacidades y conocimientos de
las organizaciones pblicas.
La teora y la experiencia en innovacin incremental nos permiten concluir que las
instituciones pblicas pueden aplicar la mejora continua a travs de los grupos de
mejora. Para esto es necesario contar con una metodologa sistematizada, prctica
y sencilla de utilizar, que permita dirigir la innovacin de la institucin en base a
los dos focos de la organizacin: las personas y los procesos. De esta manera, se
considera que las instituciones pblicas lograrn satisfacer no solo a sus
usuarios/clientes, sino que tambin dar las bases para fortalecer la innovacin en
la organizacin, favoreciendo algunos aspectos de su cultura, y con ello dar mayor
sentido a la instalacin de herramientas de gerenciamiento, que permitan
28

construir una organizacin que innova y aprende, para finalmente lograr que la
organizacin cree valor pblico.

La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica: vinculando la calidad en la

gestin pblica y la importancia de la gestin por procesos 4
Teniendo en consideracin que el objetivo de toda poltica pblica es el
bienestar de las personas, se requiere fortalecer las capacidades
institucionales pblicas para dar satisfaccin a los requerimientos
ciudadanos de integracin y pertenencia. Para tal efecto, es necesario
impulsar criterios de universalizacin que atiendan la diversidad y
complejidad de dichos requerimientos, as como fortalecer la calidad de
la gestin pblica para que sea un real instrumento al servicio de la
cohesin social.
Por ello, la presente Carta Iberoamericana promueve el establecimiento
de un enfoque comn acerca de las nociones de calidad y de excelencia
en la gestin pblica, a partir del cual se adopte un conjunto de principios y orientaciones que
sirvan de referencia a las diferentes administraciones pblicas iberoamericanas en la formulacin
de sus polticas, planes, modelos y mecanismos que permitan la mejora continua de la calidad
de su gestin pblica. La implementacin de los principios y orientaciones deber adaptarse a la
diversidad de las condiciones de las naciones iberoamericanas, al igual que la adopcin de las
correspondientes acciones e instrumentos sugeridos para la mejora continua de la calidad en la
gestin pblica.
En definitiva, la presente Carta constituye un marco de referencia que posibilita el desarrollo de
procesos de reforma y racionalizacin en la administracin pblica iberoamericana mediante el
uso de tcnicas y herramientas de gestin de calidad en el sector pblico, las cuales debern
adecuarse a la idiosincrasia de los pases iberoamericanos, a las particularidades de sus
administraciones pblicas y a la naturaleza propia del mbito pblico.
Objetivos
La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica persigue los objetivos siguientes:
a. Promover un enfoque comn en Iberoamrica sobre la calidad y la excelencia en la
gestin pblica, que integre las distintas perspectivas polticas y tcnicas que se
encuentran presentes en los diversos niveles y sectores de las administraciones pblicas
de la regin.
b. Conformar un cuerpo de principios y orientaciones que sirvan de referencia a las
diferentes administraciones pblicas de los Estados iberoamericanos en la formulacin
de polticas, planes, modelos y mecanismos que permitan la mejora continua de la
calidad de su gestin pblica.
c. Proponer la adopcin de instrumentos que incentiven la mejora de la calidad en la
gestin pblica, que sean flexibles y adaptables a los diferentes entornos de las
administraciones pblicas iberoamericanas y a sus diversas formas organizativas.

Fue aprobada por la X Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del
Estado. San Salvador, El Salvador, 26 y 27 de junio de 2008, y adoptada por la XVIII Cumbre Iberoamericana
de Jefes de Estado y de Gobierno. San Salvador, El Salvador, del 29 al 31 de octubre de 2008.
4

29

Concepto de calidad en la gestin pblica

La calidad en la gestin pblica constituye una cultura transformadora que impulsa a la
administracin pblica a su mejora permanente para satisfacer cabalmente las necesidades y
expectativas de la ciudadana con justicia, equidad, objetividad y eficiencia en el uso de los
recursos pblicos.
La calidad en la gestin pblica debe medirse en funcin de la capacidad para satisfacer
oportuna y adecuadamente las necesidades y expectativas de los ciudadanos, de acuerdo con
metas preestablecidas, alineadas con los fines y propsitos superiores de la administracin
pblica, y de acuerdo con resultados cuantificables que tengan en cuenta el inters y las
necesidades de la sociedad.
El principio de evaluacin permanente y mejora continua
Una gestin pblica de calidad es aquella que contempla la evaluacin permanente, interna y
externa, orientada a la identificacin de oportunidades para la mejora continua de los procesos,
servicios y prestaciones pblicas centrados en el servicio al ciudadano y para resultados,
proporcionando insumos para la adecuada rendicin de cuentas.
Hacia una gestin pblica para resultados
Todo proceso de gestin pblica debe perseguir la creacin de valor pblico, lo que tiene que
reflejarse en resultados e impactos, cuantificables, que permitan evaluar el rendimiento en todas
sus dimensiones. Para la objetiva determinacin de resultados, se requiere analizar la evolucin
del desempeo y el nivel de alcance de las metas, trazadas con sistemas de informacin para el
seguimiento, evaluacin y control rigurosos y oportunos, que fundamenten la toma de
decisiones y medidas correctivas. La gestin pblica para resultados requiere la implementacin
de sistemas de monitoreo, medicin y control que permitan un adecuado control, y la toma de
decisiones.
La gestin por procesos
Los rganos y entes pblicos orientarn sus actividades al desarrollo de una estrategia en
trminos de procesos, basada en datos y evidencias, definiendo objetivos, metas y compromisos
a alcanzar. La adopcin de una gestin por procesos permite la mejora de las actividades de la
administracin pblica orientada al servicio pblico y para resultados. A los efectos de la calidad
en la gestin pblica, los procesos constituyen una secuencia ordenada de actividades,
interrelacionadas, para crear valor aadido.
La gestin por procesos en la administracin pblica debe tener en cuenta que el ciudadano es
el eje fundamental de la intervencin pblica, lo cual requiere adoptar enfoques y disear los
procesos de prestacin del servicio desde la perspectiva del ciudadano, usuario o beneficiario, y
no desde la perspectiva de la administracin pblica.
La gestin por procesos implica el desarrollo de las actuaciones siguientes:
a. La identificacin de los requerimientos, necesidades y expectativas, de los diferentes
destinatarios de las prestaciones y servicios pblicos, as como de otros posibles grupos
de inters.
b. La identificacin de todos los procesos necesarios para la prestacin del servicio pblico
y la adecuada gestin de la organizacin: procesos clave u operativos, de apoyo a la
gestin y estratgicos; lo que se denomina mapa de procesos.
c. La definicin del objetivo de cada uno de los procesos, as como de los beneficios que
aporta a los grupos de inters a los que va dirigido.
d. La definicin secuencial detallada y precisa de las diferentes actividades que componen
el proceso o procedimiento concreto, para el cumplimiento de los diferentes
requerimientos, y, en su caso, su diagrama.
30

e. La definicin de las obligaciones, as como de las autoridades y directivos encargados.

f. La definicin de indicadores que permitan la medicin y control del desarrollo de la
marcha adecuada del proceso.
g. La definicin y desarrollo de un sistema de gestin que permita el seguimiento,
evaluacin y mejora continua de la calidad de los procesos, y la prestacin del servicio.
h. La implantacin de sistemas de gestin normalizados o estandarizados.
Proceso continuo de aprendizaje, innovacin y mejora de la calidad
El aprendizaje y la innovacin son determinantes para la mejora de la calidad y la sostenibilidad
en el cumplimiento de los objetivos de la administracin pblica. Por otra parte, la mejora
continua y la innovacin facilitan el desarrollo de nuevos servicios, nuevos procesos para la
gestin, as como su racionalizacin, simplificacin y normalizacin. La mejora continua solo es
posible con una perspectiva correctiva y orientada al futuro, alentando a las personas a
identificar y reconocer errores propios y ajenos, y proponer mejoras para superarlos.
Consideraciones finales

Se considera importante que, en los procesos de mejora, la evaluacin de la calidad

abarque la evaluacin de la gestin, del servicio y de la calidad institucional o del buen
gobierno de las administraciones pblicas.
La implementacin de la presente Carta implica la adecuacin de la normativa interna, la
eficiencia de los procesos y estructuras y la madurez organizacional, contribuyendo a
fortalecer el desarrollo institucional.
La optimizacin de las recomendaciones y enfoques en el desarrollo de procesos de
mejora de la calidad en la gestin de las administraciones pblicas iberoamericanas
requiere la cooperacin entre los pases de la comunidad iberoamericana, que favorezca
el intercambio de experiencias y metodologas.
Los Estados iberoamericanos establecern los mecanismos que consideren convenientes
para evaluar el avance en la implementacin de la presente Carta Iberoamericana de
Calidad en la Gestin Pblica.

31

2. La Poltica Nacional de
Modernizacin de la Gestin Pblica
(PNMGP) y la importancia de la gestin
por procesos5
En los ltimos aos, se resalta los esfuerzos que se viene realizando por mejorar
la gestin pblica en el Per, que son numerosos y de todo tipo, pero no
necesariamente responden a una orientacin estratgica, y son desarrollados de
manera aislada y desarticulada; por tanto, no habran cambiado sustantivamente
el desempeo global del Estado. En ese sentido, la Secretara de Gestin Pblica
de la Presidencia del Consejo de Ministros (SGP), como ente rector del Sistema
Administrativo de Modernizacin de la Gestin Pblica, est impulsando un
proceso de modernizacin de la mencionada gestin con el fin de promover en el
Per una administracin pblica eficiente, enfocada en resultados y que rinda
cuentas a los ciudadanos.

La elaboracin de este apartado del mdulo toma como base a las propuestas planteadas en los
documentos de gestin y presentaciones institucionales de la Secretaria de Gestin Pblica (SGP) de la
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).
32

Con ese propsito, la SGP inici la formulacin concertada de la Poltica Nacional

de Modernizacin de la Gestin
Pblica (PNMGP), proceso que
involucr a una serie de actores y un
conjunto de esfuerzos.
Producto de ese proceso se aprob la
PNMGP, que es el principal
instrumento orientador de la
modernizacin de la gestin pblica
en el Per, que establece la visin, los
principios y lineamientos para una
actuacin coherente y eficaz del
sector pblico, al servicio de los
ciudadanos y el desarrollo del pas. La
PNMGP est dirigida a todas las
entidades pblicas del Poder Ejecutivo
nacional, organismos autnomos, as
como a los Gobiernos regionales y
locales, sin afectar las autonomas
que les confiere la ley, entidades
todas que estn llamadas a formular
planes y emprender acciones de modernizacin de su gestin con el fin de mejorar
su desempeo al servicio de los ciudadanos.

2.1. La Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin

Pblica (PNMGP)
2.1.1. Principales deficiencias de la gestin pblica en el Per
Se resalta que existen deficiencias en la prestacin de los servicios pblicos, las
cuales terminan incidiendo negativamente en la percepcin ciudadana sobre la
gestin pblica y el desempeo del Estado en el Per. Frente a ello, cules son
los principales problemas de gestin que deben ser resueltos?
En funcin del Documento de identificacin de la problemtica y mapeo de actores
se puede identificar:

33

2.1.2. Objetivos
2.1.2.1. Objetivo general
Orientar, articular e impulsar en todas las entidades pblicas, el proceso de
modernizacin hacia una gestin pblica para resultados que impacte
positivamente en el bienestar del ciudadano y el desarrollo del pas.
2.1.2.2. Objetivos especficos
Para lograrlo el objetivo general, se plantea los siguientes objetivos especficos:

Promover que las entidades pblicas en los tres niveles de gobierno

cuenten con objetivos claros, medibles, alcanzables y acordes con las
polticas nacionales y sectoriales.
Conseguir que el Estado disponga, asigne y ejecute los recursos
presupuestales para financiar resultados que los ciudadanos esperan y
valoran.
Redefinir a nivel nacional, regional y local, las competencias y funciones de
las entidades en concordancia con el proceso de descentralizacin.

34

Implementar la gestin por procesos y promover la simplificacin

administrativa en todas las entidades pblicas con el fin de generar
resultados en la mejora de los procedimientos y servicios orientados a los
ciudadanos y empresas.
Promover que el sistema de recursos humanos asegure la
profesionalizacin de loa funcin pblica con el fin de contar con
funcionarios y servidores idneos para el puesto y las funciones que
desempean.
Monitorear y evaluar la eficiencia y eficacia en la transformacin de los
insumos, en los productos y resultados que los ciudadanos demandan.
Desarrollar un sistema de gestin del conocimiento integrado al sistema de
seguimiento, monitoreo y evaluacin de la gestin pblica, que permita
obtener lecciones aprendidas de
los xitos y fracasos, y
establezcan mejores prcticas
para un nuevo ciclo de gestin.
Promover el gobierno electrnico
a travs del uso intensivo de las
tecnologas de informacin y
comunicacin (TIC) como soporte
a los procesos de planificacin,
produccin y gestin de las
entidades pblicas, permitiendo a
su vez consolidar propuestas de gobierno abierto.
Asegurar la transparencia, la participacin, la vigilancia y la colaboracin
ciudadana en el debate de las polticas pblicas y en la expresin de
opinin sobre la calidad de los servicios pblicos y el desempeo de las
entidades.
Promover, apoyar y participar en espacios de coordinacin interinstitucional
con entidades del mismo nivel como de otros niveles de gobierno para
multiplicar la capacidad de servicio del Estado en beneficio de los
ciudadanos mediante la articulacin de polticas, recursos y capacidades
institucionales.
Articular las polticas pblicas nacionales y sectoriales, las cuales se
analizan, disean, aprueban, implementan, evalan y mejoran,
promoviendo el debate y la participacin ciudadana.
Fomentar la creacin de mecanismos de articulacin necesarios para lograr
una coordinacin eficiente entre las entidades pblicas de los tres niveles
de gobierno.
Promover la descentralizacin de las funciones, responsabilidades,
capacidades y recursos de las entidades pblicas en los tres niveles de
35

gobierno con el fin de prestar de manera eficaz, eficiente y transparente los

bienes y servicios pblicos que los ciudadanos demandan.
Articular, simplificar y actualizar los sistemas y promover un funcionamiento
que considere la heterogeneidad de las entidades pblicas en lo referente a
sus funciones, tamao y capacidades.

2.1.3. Alcance de la poltica

Modernizar la gestin pblica es una responsabilidad de todas las autoridades,
funcionarios y servidores del Estado en cada uno de sus organismos y niveles de
gobierno. En ese sentido, cualquier esfuerzo que apunte a elevar los niveles de
desempeo de las entidades del Estado a favor de los ciudadanos, debe involucrar
a los diversos sectores y niveles de gobierno.
Por lo tanto, la modernizacin de la gestin pblica es una poltica de Estado que
alcanza a todas las entidades pblicas que lo conforman, sin afectar los niveles de
autonoma que les confiere la ley. Compromete al Poder Ejecutivo, organismos
autnomos, gobiernos descentralizados, instituciones polticas y la sociedad civil, a
travs de sus distintas organizaciones.
2.1.4. Principios orientadores de la poltica de modernizacin
Los principios orientadores de la gestin pblica son los siguientes:

a. Orientacin al ciudadano. Nunca

debemos olvidar que la razn de ser
de toda gestin pblica es servir a los
ciudadanos. Por ello, las instituciones
pblicas
deben
definir
sus
prioridades a partir de las
necesidades y los derechos de los
ciudadanos y ser flexibles para
adaptarse a estas demandas.

a. Articulacin intergubernamental.
Se debe fomentar la comunicacin, la
cooperacin y la coordinacin
continua entre las entidades pblicas
de los distintos sectores y niveles de
gobierno. Estas deben sumar sus
recursos y capacidades para atender
las demandas ciudadanas de manera
ms eficiente, adecuada y oportuna.

C. Balance entre flexibilidad y control

de la gestin. La flexibilidad que
permite a una institucin adaptarse a
las necesidades de los ciudadanos
debe estar acompaada de un control
que garantice que los recursos sean
usados de manera adecuada.

36

d. Transparencia, rendicin de
cuentas y tica pblica. Todo
servidor debe actuar con justicia,
veracidad y respeto a las leyes; debe
ser transparente y rendir cuentas de
sus actos. Solo as se puede crear un
clima de confianza con los
ciudadanos.

d. Innovacin y aprovechamiento de
las tecnologas. La innovacin debe
ser un motor para mejorar los
procesos de la gestin pblica. Se
debe
aprovechar
las
nuevas
tecnologas para optimizar el
desempeo del Estado.

e. Principio de sostenibilidad.
Cualquier buena gestin pblica
debe estar al tanto del impacto que
tiene en el medio ambiente, y debe
procurar que sus planes lo protejan y
aseguren su buen aprovechamiento.

2.1.5. Pilares centrales de la Poltica de Modernizacin de la Gestin

Pblica
Estos cinco pilares han sido elaborados sobre la base de los componentes del
modelo antes descrito, y complementados por tres ejes transversales que sern
explicados ms adelante. Estos son:

Las polticas pblicas nacionales y el planeamiento.

El presupuesto para resultados.
La gestin por procesos y la organizacin institucional.
El servicio civil meritocrtico.
Seguimiento, monitoreo, evaluacin, gestin del conocimiento.

Como se menciona, estos pilares deben ser apoyados por tres ejes transversales:

El gobierno abierto.
El gobierno electrnico.
La articulacin interinstitucional (gobierno colaborativo multinivel).

Y deben ser animados por un proceso explcito de gestin del cambio.

37

2.1.5.1. Primer pilar: polticas pblicas, planes estratgicos y operativos

POLTICAS
PBLICAS
NACIONALES
(PPN)

CEPLAN-PCM
Gobierno nacional
Gobiernos
regionales
Gobiernos locales

Integran y dan
coherencia a la
accin del
Estado.
Enfoque de
servicio al
ciudadano.
Deben reflejar
los objetivos
establecidos en
los planes
sectoriales, PEI
POI y PDC.

PLANEAMIENTO
ESTRATGICO
SECTORIAL
MULTIANUAL
(PESEM)
Determina los
objetivos
estratgicos de
mediano plazo
de los sectores.
Define cursos
de accin en un
esquema
multianual.

PLANES DE
DESARROLLO
CONCERTADO
(PDC)
Propuesta de
desarrollo
acordada por
actores claves
de la regin.
Orienta el
proceso de
desarrollo
regional y local.
Articula
verticalmente
los objetivos
territoriales.

PLANEAMIENTO
ESTRATGICO
INSTITUCIONAL
(PEI)

Debe estar
articulado con
el POI y con
los planes de
otras
entidades en
la lnea de las
PPN.

PLANEAMIENTO
OPERATIVO
INSTITUCIONAL
(POI)
Debe estar
articulado con
el PEI y con los
planes de otras
entidades en la
lnea de las
PPN.

2.1.5.2. Segundo pilar: presupuesto por resultados

Direccin General
de Presupuesto
Pblico (MEF)
Gobierno nacional
Gobiernos
regionales
Gobiernos locales

38

2.1.5.3. Tercer pilar: gestin por procesos, simplificacin administrativa

y organizacin institucional

SGP-PCM
Gobierno nacional
Gobiernos
regionales
Gobiernos locales

2.1.5.4. Cuarto pilar: servicio civil meritocrtico

SGP-PCM
Gobierno nacional
Gobiernos
regionales
Gobiernos locales
(Las oficinas de RR. HH.
de cada entidad son las
responsables de
implementar las
normas, principios,
mtodos,
procedimientos y
tcnicas del sistema).

39

2.1.5.5. Quinto pilar: sistema de informacin, seguimiento, evaluacin y

gestin del conocimiento

SGP-PCM
Gobierno nacional
Gobiernos
regionales
Gobiernos locales

2.1.6. Ejes transversales de la Poltica Nacional de Modernizacin

Tres ejes transversales atraviesan y apoyan el desarrollo de una gestin pblica
orientada a resultados: el gobierno abierto, el gobierno electrnico, la articulacin
interinstitucional (gobierno colaborativo multinivel).
Gobierno abierto

Gobierno electrnico

Articulacin
interinstitucional

40

2.1.7. Lineamientos para la modernizacin de la gestin pblica

PNMGP. Lineamientos para las entidades pblicas en general

PNMGP. Lineamientos para los ministerios y rectores de Sistemas Funcionales y

Administrativos

41

2.2. La gestin por procesos como pilar de la Poltica Nacional

de Modernizacin de la Gestin Pblica (PNMGP)
2.2.1. Gestin por procesos, simplificacin administrativa y organizacin
institucional
En el marco de la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica, que
plantea la implantacin de la gestin por resultados en la administracin pblica,
se debe tambin adoptar, de manera paulatina, la gestin por procesos en todas
las entidades, para que brinden a los ciudadanos servicios de manera ms
eficiente y eficaz y logren resultados que los beneficien. Para ello, debern ser
priorizados aquellos procesos que sean ms relevantes en funcin de la demanda
ciudadana, de su plan estratgico, de sus competencias y los componentes de los
programas presupuestales que tuvieran a su cargo, para luego poder ser
organizados de acuerdo con dichos procesos.

POLTICA NACIONAL DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA AL 2021

Componentes de la
gestin pblica

Pilares centrales

Ejes centrales

Desarrollo y
sostenibilidad

Lineamientos para la
modernizacin

Planeamiento
estratgico

2.2.2. La gestin por procesos

Una gestin al servicio del ciudadano necesariamente deber cambiar el
tradicional modelo de organizacin funcional y migrar hacia una organizacin por
42

procesos contenidos en las cadenas de valor de cada entidad, que asegure que
los bienes y servicios pblicos de su responsabilidad generen resultados e
impactos positivos para el ciudadano, dados los recursos disponibles. Los procesos
son definidos como una secuencia de actividades que trasforman una entrada o
insumo (una solicitud de un bien o un servicio) en una salida (la entrega del bien
o el servicio), aadindole un valor en cada etapa de la cadena (mejores
condiciones de calidad/precio, rapidez, facilidad, comodidad, etc.).

ACTIVIDAD

PRODUCTO

RESULTADO
ESPECFICO

RESULTADO
FINAL

CIUDADANOS
SATISFECHOS

DEMANDAS DE LOS
CIUDADANOS

INSUMO

Los procesos son de dos tipos:

Por un lado, los que resultan directamente de la produccin de un bien o

servicio, denominados procesos clave de la cadena de valor.
Por otro lado, los denominados de soporte, que sirven de manera
transversal a todas las actividades, tales como la administracin central, la
gestin financiera, del personal, la infraestructura, el equipamiento y la
logstica, que en el sector pblico estn regulados por los Sistemas
Administrativos nacionales aplicables a todas las entidades.

En un modelo de gestin por resultados, los dos tipos de procesos deben ser
optimizados. Las organizaciones modernas estudian rigurosamente cmo
optimizar, formalizar y automatizar cada uno de sus procesos internos, como parte
de la cadena de valor. Los recursos (insumos) esenciales para optimizar la
cadena de valor son:

El personal (conocimiento).
La infraestructura (instalaciones).
43

Los equipos.
Las tcnicas y mtodos.
Las finanzas.

2.2.3. Metodologa para la implementacin de la gestin por procesos en

las entidades de la administracin pblica6
2.2.3.1. Gestin por procesos orientada a resultados y los sistemas de
gestin
La presente metodologa ha sido elaborada sobre la base de los principales
referentes internacionales de la gestin por procesos (ISO 9000, Modelo de
Excelencia en la Gestin y Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica)
y la Poltica Nacional de Modernizacin aprobada mediante D. S. N. 004-2013PCM, que plantea la implantacin de la gestin para resultados en la
administracin pblica y establece como el tercer pilar central a la gestin por
procesos, simplificacin administrativa y organizacin institucional.
En tal sentido, uno de los elementos centrales del sistema de gestin ISO 90001,
es el enfoque basado en procesos. De manera similar, el Modelo de Excelencia en
la Gestin del Premio Nacional a la Calidad de Per (2014), en el criterio 6
(enfoque en las operaciones) plantea la siguiente pregunta:

Cmo su organizacin disea, gestiona y mejora sus productos y procesos de trabajo y

mejora la eficacia operativa para entregar valor a los clientes y alcanzar el xito organizacional
y sostenibilidad?.

La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica (2008), sobre la gestin

por procesos, indica lo siguiente:

Los rganos y entes pblicos orientarn sus actividades al desarrollo de una estrategia en
trminos de procesos, basada en datos y evidencias, definiendo objetivos, metas y
compromisos a alcanzar. La adopcin de una gestin por procesos permite la mejora de las
actividades de la administracin pblica orientada al servicio pblico y para resultados. A los
efectos de la calidad en la gestin pblica, los procesos constituyen una secuencia ordenada de
actividades, interrelacionadas, para crear valor aadido.

Aprobada en el marco del D. S. N. 004-2013-PCM, Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica

(PNMGP).
44

Finalmente, el D. S. N. 004-2013-PCM establece entre los objetivos especficos de

la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica (2013):

Implementar la gestin por procesos y promover la simplificacin administrativa en todas las

entidades pblicas con el fin de generar resultados positivos en la mejora de los procedimientos
y servicios orientados a los ciudadanos y empresas.

Adems, precisa entre los Componentes de la Gestin Pblica orientada a

Resultados (Ibd.):

Gestin por procesos. Una gestin al servicio del ciudadano necesariamente deber cambiar el
tradicional modelo de organizacin funcional y migrar hacia una organizacin por procesos
contenidos en las cadenas de valor de cada entidad, que aseguren que los bienes y servicios
pblicos de su responsabilidad generen resultados e impactos positivos para el ciudadano,
dados los recursos disponibles. Los procesos son definidos como una secuencia de actividades
que trasforman una entrada o insumo (una solicitud de un bien o servicio o ambos) en una
salida (la entrega del bien o servicio o ambos), aadindole un valor en cada etapa de la
cadena (mejores condiciones de calidad/precio, rapidez, facilidad, comodidad, entre otros).

En consecuencia, la implementacin
de la gestin por procesos, en el
marco de una gestin orientada a
resultados, constituye un elemento
central de un sistema de gestin
moderno, creando o agregando valor
para los ciudadanos, personas,
grupos, entidades, empresas o
destinatarios de los bienes y servicios,
y contribuyendo a alcanzar los
resultados esperados.

45

Del enfoque funcional al enfoque de la gestin por procesos orientada a resultados

ENFOQUE FUNCIONAL
Las funciones/reas
gestionan la entidad.

REAS/PROCESOS
Se reconoce los procesos,
pero predominan las
funciones.

ENFOQUE DE PROCESOS ORIENTADO

A RESULTADOS
Los procesos gestionan la entidad.

Fuente. OPTMISO, Centro de Desarrollo Industrial (2013). Elaboracin:

SGP/PCM (2014).

Principales diferencias entre el enfoque funcional y el enfoque de procesos

Enfoque funcional (vertical)
nfasis en el bien y servicio del rea
(producto/trabajo).
Quin cometi el error?
Cmo lo sancionamos?
Control a los servidores pblicos.
Solo importa cumplir con el trabajo (horario).
No se adapta a los cambios del entorno.
Departamentalizacin (feudos).
Funciones.
Falta de coordinacin.

Gestin por procesos orientada a resultados

(horizontal)
nfasis en la satisfaccin del ciudadano o
destinatario de los bienes y servicios.
Por qu ocurri el error?
Cmo lo resolvemos o mejoramos?
Desarrollo de competencias de los servidores.
Busca hacer un trabajo eficaz, eficiente y con
valor pblico.
Se adapta a los cambios del entorno.
Trabajo en equipo.
Colaboracin.
Coordinacin estrecha.

Elaborado por la Secretara de Gestin Pblica.

46

2.2.3.2. Principios orientadores de la gestin por procesos

Liderazgo visionario.
Orientacin al servicio del ciudadano.
Transparencia, participacin ciudadana y tica pblica.
Relacin mutuamente beneficiosa con el proveedor.
Evaluacin permanente, mejora continua, orientacin a resultados y
rendicin de cuentas.
Innovacin y aprovechamiento de las tecnologas.
Valoracin al servidor pblico.
Agilidad y flexibilidad.

2.2.3.3. Cmo implementar la gestin por procesos en la entidad?

Tomar la decisin de implementar una gestin por procesos, bajo el

enfoque de resultados en la entidad.

47

Identificar los procesos.

El proceso debe agregar valor. Cada tarea, actividad, proceso que

desarrollamos debe incrementar el valor del bien y servicio que estamos
elaborando o desarrollando. Todos los procesos tienen que agregar valor
para ser considerados como tales.

48

Triple rol del proceso.

Clasificar los tipos de procesos.

49

Ejemplo: Alcalda de Melgar (Colombia)

50

Niveles de procesos.

Ejemplo:

51

Documentar los procesos.

Mapa de procesos (nivel

0)

Ficha de procesos (nivel

0 al n-1)

MAPA DE PROCESOS

Ficha del indicador

Diagrama de flujo

MANUAL DE GESTIN DE PROCESOS Y

PROCEDIMIENTOS
Ficha de procedimiento

Medir, analizar, evaluar y mejorar procesos. Si no se mide los

resultados, no se podr distinguir el xito o el fracaso.

52

 Tipos de indicadores. Un indicador de gestin es una medida asociada a

una caracterstica del resultado, del bien y servicio, del proceso y del uso de
los recursos. Permite hacer mediciones en perodos sucesivos y por
comparacin con el estndar establecido, evaluar peridicamente dicha
caracterstica y verificar el cumplimiento de los objetivos planificados.

TIPOS DE INDICADORES

Fuente. Departamento Administrativo de la Funcin Pblica,

Colombia (octubre, 2012). Elaboracin: SGP/PCM (2014).

Meta. Valor que se desea obtener para un indicador en un periodo

determinado.

53

Etapas de la implementacin de la gestin por procesos

ETAPA III: Mejora

de procesos
ETAPA II:
Diagnstico e
identificacin de
procesos

Institucionalizar la gestin por

procesos.
Documentar los procesos
mejorados.
Mejorar los procesos.
Medir, analizar y evaluar.

ETAPA I:
Preparatoria

Describir los procesos actuales.

Elaborar el mapa de procesos
actuales.
Determinar los procesos de la
Sensibilizar a toda la entidad.
entidad.
Capacitar a los encargados de
Identificar al destinatario de
implementar.
bienes y servicios, y los bienes y
Elaborar el plan de trabajo
servicios que brinda la entidad.
institucional.
Analizar el propsito de la
Analizar la situacin de la
entidad.
entidad.
4. Fortalecer el rgano responsable de la implementacin de la gestin por procesos.
CONDICIN
3. Asegurar los recursos.
PREVIA
2. Contar con objetivos estratgicos claramente establecidos.
1. Asegurar el apoyo y compromiso de la alta direccin.

Grado de avance de la entidad

GRADO DE AVANCE

GRADO DE AVANCE 1
No han realizado acciones.
No han identificado ni documentado
procesos principales.

GRADO DE AVANCE 2
Tienen acciones en gestin de
procesos: han identificado y
documentado procesos.

ESTRATEGIAS SUGERIDAS

Fortalecimiento de capacidades.
Pueden apoyarse de personal eterno o asesora.
Aplicar experiencias piloto.

Analizar ntegramente la situacin.

Adoptar sistemas de gestin basados en la ISO 9000 para procesos
principales.
nfasis en la revisin, mejora y automatizacin de procesos.

GRADO DE AVANCE 3
Cuentan con un sistema de gestin
de calidad.

Profundizar sistemas de revisin, mejora y automatizacin, con el

fin de abarcar todos los procesos.
Realizar benchmarking con referentes nacionales o internacionales.
Usar el Modelo de Excelencia en la Gestin del Premio Nacional de
Calidad.
Usa

54

2.2.4. Institucionalizacin de la gestin por procesos

Consideremos:

Revisin de todos los pasos de la implementacin de la gestin por

procesos.
Identificacin de las fortalezas y debilidades.
Tener en cuenta la percepcin de los funcionarios y servidores.
Definir acciones clave para corregir las brechas.
Identificar evidencias de avances.
Formalizar a travs de normas internas los avances logrados.

2.2.4.1. Desafos para la implementacin de la gestin por procesos

Que la alta direccin de las entidades pblicas apoyen las iniciativas para
implementar la gestin por procesos en sus respectivas entidades.
Acelerar el proceso de fortalecimiento de capacidades de los servidores y
funcionarios pblicos de los tres niveles de gobierno para implementar la
gestin por procesos.
Mostrar resultados en el corto plazo, resaltando la satisfaccin de los
ciudadanos al recibir bienes y servicios de calidad, cuya base es la gestin
por procesos.

55