1

SUMARIO ......................................................................................................................................................... 4
......................................................................................................................................................................... 5
1. SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO E INVERSIN PBLICA ..................................................................... 5
1.1. PLANEAMIENTO ESTRATGICO Y GESTIN POR RESULTADOS....................................................................................... 5
1.1.1. Planeamiento estratgico en el sector pblico .................................................................................... 5
1.1.1.1. El anlisis FODA ............................................................................................................................................. 6
1.1.1.2. Fases de la planeacin estratgica ................................................................................................................ 7

1.1.2. Gerencia pblica y gestin por resultados ......................................................................................... 12

1.1.2.1. Gestin presupuestaria basada en resultados............................................................................................. 14

1.2. SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO PBLICO.................................................................................................... 16

1.2.1. Aspectos generales ............................................................................................................................ 16
1.2.2. Etapas en la evolucin del manejo presupuestal ............................................................................... 18
1.2.2.1. Antes de los 1990 ........................................................................................................................................ 18
1.2.2.2. Perodo 1990-1993 ...................................................................................................................................... 18
1.2.2.3. Perodo 1994-1999 ...................................................................................................................................... 20
1.2.2.4. Perodo 2000 en adelante ........................................................................................................................... 21

1.2.3. Principales caractersticas de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto ......................... 22
1.2.4. Retos del Sistema Nacional de Presupuesto ...................................................................................... 23
1.3. SISTEMA NACIONAL DE INVERSIN PBLICA......................................................................................................... 28
1.3.1. Aspectos generales ............................................................................................................................ 28
1.3.1.1. Visin ........................................................................................................................................................... 28
1.3.1.2. Misin .......................................................................................................................................................... 28

1.3.2. Organizacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica .................................................................. 29

....................................................................................................................................................................... 34
2. SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIONES DEL ESTADO ............................................................................ 34
2.1. ASPECTOS GENERALES ..................................................................................................................................... 34
2.1.1. Antecedentes ..................................................................................................................................... 34
2.1.2. Contrato administrativo .................................................................................................................... 37
2.1.3. Distincin con el derecho privado ...................................................................................................... 39
2.1.4. La contratacin del Estado ................................................................................................................ 41
2.2. PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIN DEL ESTADO ..................................................................................................... 44
2.2.1. Principio de promocin del desarrollo humano ................................................................................. 44
2.2.2. Principio de moralidad ....................................................................................................................... 45
2.2.3. Principio de libre concurrencia y competencia .................................................................................. 45
2.2.3.1. Libre concurrencia ....................................................................................................................................... 46
2.2.3.2. Libre competencia ....................................................................................................................................... 46
2.2.3.3. Principio de imparcialidad ........................................................................................................................... 48
2.2.3.4. Principio de razonabilidad ........................................................................................................................... 48
2.2.3.5. Principio de eficiencia .................................................................................................................................. 51
2.2.3.6. Principio de publicidad ................................................................................................................................ 52
2.2.3.7. Principio de transparencia ........................................................................................................................... 53
2.2.3.8. Principio de economa ................................................................................................................................. 54
2.2.3.9. Principio de vigencia tecnolgica................................................................................................................. 55
2.2.3.10. Principio de trato justo e igualitario .......................................................................................................... 56
2.2.3.11. Principio de equidad .................................................................................................................................. 57
2.2.3.12. Principio de sostenibilidad ambiental........................................................................................................ 58

....................................................................................................................................................................... 61
2

3. SISTEMA DE RECURSOS HUMANOS ............................................................................................................ 61

3.1. DEFINICIN Y ETAPAS DE LA GESTIN DE RECURSOS HUMANOS (GRH) ...................................................................... 61
3.1.1. Macroproceso de planificacin y soporte de la GRH ......................................................................... 64
3.1.1.1. Ciclo de GRH de corto plazo ........................................................................................................................ 64
3.1.1.2. Ciclo de GRH mediano plazo ........................................................................................................................ 65
3.1.1.3. Ciclo de GRH largo plazo .............................................................................................................................. 65

3.2. GESTIN DE RECURSOS HUMANOS EN EL ESTADO PERUANO .................................................................................... 66

3.2.1. Aspectos generales y preliminares .................................................................................................... 66
3.2.1.1. La Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica ........................................................................................... 66

3.2.2. Problemtica del servicio civil peruano ............................................................................................. 72

3.3. REFORMA DEL SERVICIO CIVIL PERUANO .............................................................................................................. 73

3.3.1. Decreto Legislativo N. 1023 ............................................................................................................. 73

3.3.2. Decreto Legislativo N. 1024 .............................................................................................................. 74

o
3.3.3. El Decreto Legislativo n. 1025 .......................................................................................................... 75

3.3.4. El Decreto Legislativo N. 1026.......................................................................................................... 76

3.3.5 Ley N. 30057 ....................................................................................................................................... 77
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS....................................................................................................................... 78

Sumario
En esta unidad revisaremos en qu consiste el planeamiento estratgico y
la gestin por resultados, los mismos que han sido catalogados como los
instrumentos necesarios para la consolidacin de una gestin pblica eficiente y
eficaz.
Adems, expondremos las principales caractersticas de los ms importantes
sistemas de gestin gubernamental, tales como los de presupuesto, inversin,
contrataciones y control.
Para ello, estudiaremos tanto las principales caractersticas de los sistemas de
presupuesto e inversin pblica, como su regulacin, proceso de elaboracin y
ejecucin, por parte del gobierno.
Posteriormente abordaremos los aspectos y principios generales del Sistema
Nacional de Contrataciones del Estado, debido a la importancia de este para la
ejecucin del gasto pblico y la consolidacin de las polticas pblicas.
Finalmente, explicaremos el Sistema Nacional de Recursos Humanos y detalles
respecto al proceso de reforma del servicio civil que ha emprendido el Estado
peruano en los ltimos aos, a partir de la emisin de diversas normas y de la
creacin de la Autoridad Nacional de Servicio Civil.

1. Sistema Nacional de Presupuesto e

Inversin Pblica
1.1. Planeamiento estratgico y gestin por resultados
1.1.1. Planeamiento estratgico en el sector pblico
La planificacin estratgica o planeacin a largo plazo empez a popularizarse en la
dcada de 1960 y alcanz su cima en las dcadas de 1970 y 1980, sobre todo a raz
de las publicaciones de Alfred SLOAN, Alfred CHANDLER y Michel PORTER; este ltimo es
considerado por muchos como el pensador ms importante en direccin estratgica
en toda la historia de la ciencia administrativa (MEDIANERO, 2001, p. 42).
El planeamiento estratgico consiste en determinar la direccin que debe tener una
organizacin para conseguir sus objetivos de mediano y largo plazo. Pensar
estratgicamente es el arte de superar a un adversario; hay que tener en cuenta que
el adversario est tratando de hacer lo mismo con uno.
5

El Estado peruano, visto en su conjunto, lidera un proceso de planeacin estratgica

cuyos objetivos nacionales de desarrollo, sin duda, entran en colisin en muchos
aspectos con los objetivos correspondientes a otros pases. Por lo tanto, si bien los
planes estratgicos sectoriales e institucionales no son competitivos, el plan
estratgico nacional s debe serlo.
La Directiva General de Planeamiento Estratgico (Directiva 001-2014-CEPLAN) se
enmarca en una visin moderna del planeamiento y la gestin pblica, constituyendo
una pieza fundamental para el desarrollo econmico y social del pas. En ese sentido,
los beneficios de la Directiva son los siguientes:
a) Constituye un cuerpo normativo integrado y flexible que orientar a los
funcionarios pblicos en la forma de realizar el planeamiento estratgico.
b) Moderniza el planeamiento estratgico, incorporando la prospectiva y la
anticipacin estratgica como elementos claves en el proceso de
planeamiento.
c) Presenta una metodologa estandarizada de planeamiento estratgico para
todo el Sector Pblico.
d) Fomenta el fortalecimiento de las capacidades de los gestores pblicos en
planeamiento estratgico.
1.1.1.1. El anlisis FODA
El mtodo general de planeamiento estratgico adoptado amplia y
universalmente es el denominado
anlisis FODA, que no es ms que una
forma estructurada de elaborar un
diagnstico concreto de la
realidad interna de una
organizacin y la relacin de esta
con el medio externo en el cual se
desenvuelve.
De conformidad con este enfoque, el
proceso de elaboracin de un plan
estratgico, que bsicamente consiste
en la determinacin de la visin,
misin y los objetivos de mediano y largo plazo, as como de las estrategias y cursos
de accin necesarios para alcanzarlos, implica la identificacin de las oportunidades y
amenazas, as como de las fortalezas y debilidades.

El anlisis FODA es una tcnica que permite identificar, evaluar los factores positivos
y negativos del ambiente externo e interno, y adoptar decisiones sobre objetivos,
cursos de accin y asignacin de recursos sustentados en este anlisis.
A continuacin describimos los componentes del mtodo FODA:
a. Oportunidades: Las oportunidades son situaciones o factores
socioeconmicos, polticos o culturales que estn fuera de nuestro control,
cuya particularidad es que son factibles de ser aprovechados si se cumple
determinadas condiciones en el mbito de la organizacin.
b. Amenazas: Las amenazas son aquellos factores externos que estn fuera de
nuestro control, los que podran perjudicar y/o limitar el desarrollo de la
organizacin. Las amenazas son hechos ocurridos en el entorno que
representan riesgos para la organizacin.
c. Fortalezas: Las fortalezas son las capacidades humanas y materiales con las
que cuenta la organizacin para adaptarse y aprovechar al mximo las
ventajas que ofrece el entorno social, y as enfrentar con mayores
posibilidades de xito las posibles amenazas.
d. Debilidades: Las debilidades son las limitaciones o carencias de habilidades,
conocimientos, informacin, tecnologa y recursos financieros que padece la
organizacin; tales limitaciones impiden el aprovechamiento de las
oportunidades que ofrece el entorno social; impiden, adems, defenderse de
las amenazas.
1.1.1.2. Fases de la planeacin estratgica

El proceso de planeacin estratgica comprende el desarrollo secuencial de las

siguientes fases (MEDIANERO, 2001, pp. 44-45):

La elaboracin de la filosofa de la institucin, expresada en su declaracin de

visin y misin.

El anlisis del entorno o ambiente externo en el cual se desenvuelve la

institucin, con el fin de identificar las oportunidades y amenazas. El entorno
puede ser subdivido en entorno general, referido a las tendencias globales
de la sociedad, y entorno especfico, referido a las circunstancias
particulares del sector, mbito o segmento relevante para la organizacin.
7

Anlisis de la realidad interna de la institucin, cuya finalidad es determinar las

fortalezas y debilidades. En trminos generales, el anlisis del ambiente
operativo interno comprende el diagnstico de los recursos, capacidades y
aptitudes centrales de la organizacin.

Determinacin de los objetivos estratgicos generales, especficos; seleccin

de estrategias y cursos de accin fundamentados en las fortalezas de la
organizacin, los que, al mismo tiempo, neutralicen sus debilidades, con la
finalidad de aprovechar las oportunidades y contrarrestar las amenazas.

Preparacin para la implementacin del plan, especialmente en lo

concerniente al sistema de seguimiento y evaluacin del mismo, lo que incluye
la seleccin de indicadores de resultado e impacto para la medicin del
desempeo de la organizacin, la especificacin de los valores a lograr para
cada indicador, y la estimacin de los recursos financieros indispensables.

Estos cinco elementos interactan esttica y dinmicamente. As, el anlisis de

fortalezas y debilidades se realiza
respecto a las oportunidades y
amenazas externas, y ambos
componentes del diagnstico
adquieren sentido nicamente en
relacin con la misin y visin de la
organizacin. Los objetivos estn
ligados a las estrategias, polticas y
estructuras organizacionales
necesarias para su logro, y deben
ser evaluados permanentemente
para extender o acortar su vigencia o
simplemente ser reemplazados por
otros objetivos, los cuales a la larga
podran llevar a una nueva formulacin de la filosofa de la organizacin.
En las lneas sucesivas abordaremos los detalles de las fases enumeradas de la
planeacin estratgica:
a. Visin de la organizacin

En las instituciones pblicas, los valores y la ideologa tienen una significacin

esencial. La declaracin de la visin y la misin es el paso ms importante del
proceso de programacin estratgica. Una declaracin efectiva de la filosofa de la
organizacin sirve de marco de referencia para la adopcin de decisiones
estratgicas.
La visin es una representacin de lo que debe ser, en el futuro el pas, en el mbito
de la temtica que le compete a la organizacin.

La visin es la imagen futura que una organizacin desarrolla sobre s misma y sobre la realidad
sobre la cual trabaja.

Por lo general, la visin incluye tanto los cambios que deseamos lograr en el seno de
nuestra poblacin objetivo, como la imagen objetivo de la propia institucin.
b. Misin de la organizacin
La misin debe reflejar lo que la organizacin es; debe hacer alusin directa a la
funcin general y especfica que cumple como instancia de gestin pblica. En la
mayora de entidades, el contenido de
la misin se asocia al contenido de su
respectiva ley orgnica o norma de
creacin, la cual define su marco
general de actuacin.
La declaracin de misin suele abarcar
los siguientes elementos:

El concepto de la organizacin.
La naturaleza de sus
actividades.
La razn de su existencia.
La poblacin objetivo a la que
sirve.
Sus principios y valores
fundamentales.

c. Anlisis externo

Las organizaciones enfrentan ambientes externos cada vez ms turbulentos,

complejos y globalizados. El entorno externo est compuesto por dos elementos:

El entorno general: Est compuesto por diversos segmentos o reas, tales

como el demogrfico, econmico, poltico, institucional, ecolgico, legal,
sociocultural y tecnolgico.

El entorno sectorial especfico: Es el conjunto de factores que influyen de

manera directa en una organizacin, en sus acciones y reacciones
competitivas y de cooperacin.

d. Anlisis interno
Internamente, una organizacin puede concebirse como un conjunto de actividades
de creacin de valor. En efecto, una visin amplia de la sociedad sita a toda
organizacin en algn lugar en la cadena de valor que va desde el origen de las
materias primas hasta los consumidores finales.
Sin embargo, la posicin ocupada por la organizacin no es un punto homogneo,
sino que est constituida por toda una serie de operaciones que realiza, aadiendo
valor a los miles de bienes y servicios, los que finalmente llegarn a satisfacer las
necesidades de la poblacin.
e. Determinacin de objetivos y seleccin de estrategias
El cuarto componente del proceso de programacin estratgica consiste en la
determinacin de objetivos y la
seleccin de estrategias y cursos de
accin. Los objetivos estratgicos son
aquellos objetivos de mediano y largo
plazo que contribuirn al logro de la
visin de la organizacin y por lo tanto
de la visin del pas y misin del
Estado peruano.
Los objetivos son expresados en
trminos cualitativos, pero deben ser
susceptibles de medicin a travs de
indicadores objetivamente verificables.
Deben ser claros, realistas,
desafiantes, mensurables y
10

congruentes entre s. La fijacin de objetivos es un proceso mental que est

indisolublemente ligado al seguimiento de ciertas estrategias.
Las estrategias son las acciones temporales y permanentes que se emprendern
para alcanzar los objetivos de mediano y largo plazo.
f. Diseo del sistema de seguimiento y evaluacin
Lograr un adecuado diseo del sistema de seguimiento y evaluacin durante la
preparacin del plan constituye una labor mucho ms amplia que la sola seleccin de
indicadores.
Un adecuado sistema tiene los componentes que examinamos a continuacin:

Un conjunto estructurado de indicadores que relacionan a los cursos de accin

con el logro de los objetivos estratgicos contemplados en el plan.

Medidas referentes a la recopilacin de datos y al manejo de los registros del

plan, con el fin de que los datos requeridos por los indicadores sean
compatibles con las estadsticas existentes y puedan obtenerse a un costo
razonable.

Medidas referentes a los mecanismos que permitan la retroalimentacin de las

conclusiones resultantes del seguimiento y evaluacin en el proceso de toma
de decisiones estratgicas.

g. El rol clave de los indicadores

Dada la variable complejidad que presentan los planes estratgicos, resultara
demasiado controversial evaluarlos
tomando como base las
proposiciones literales de los
objetivos estratgicos generales y
especficos. Debido a ello, es
necesario recurrir a expresiones
cuantitativas de los objetivos, las
cuales, bajo el enfoque del marco
lgico, son conocidas como
indicadores de desempeo.

11

Los tres principios que deben guiar la seleccin de indicadores son los siguientes:

Los indicadores deben ser significativos y relevantes.

Los datos requeridos para hacer clculos deben ser factibles de una
recopilacin oportuna y econmica.
Los indicadores y su clculo deben estar en consonancia con la capacidad
institucional de la entidad ejecutora.

Utilizando como pauta metodolgica el enfoque del marco lgico, los indicadores se
clasifican en cuatro grupos bsicos (MEDIANERO, 2001, pp. 42-53):

Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores

de
de
de
de

insumo.
producto.
resultado.
impacto.

1.1.2. Gerencia pblica y gestin por resultados

Varios pases de Amrica Latina (Ecuador, Bolivia, Chile, Venezuela, Brasil, Colombia,
Mxico y Uruguay) han venido implementando, durante los ltimos aos, cambios
sustanciales en los modelos de gestin, orientando el desempeo de la
Administracin Pblica en funcin de resultados, y fortaleciendo sistemas de
seguimiento y evaluacin, con el fin de aumentar la calidad del gasto pblico, el
desempeo de las instituciones y el
impacto de las polticas pblicas.
La gestin por resultados constituye
una respuesta a la preocupacin por
encontrar la clave para liberar los
procesos de desarrollo econmico y
social. Se busca de alguna manera el
diseo y/o perfeccionamiento de
mecanismos para optimizar el
proceso de asignacin de recursos y
crear mayor valor pblico (CRDOVA
2007, pp. 2 y ss.).
La instrumentacin de la gestin por
resultados plantea la utilizacin en
los gobiernos de un nuevo modelo
12

administrativo que modifica sustancialmente los criterios tradicionales de

funcionamiento de las instituciones pblicas y de la administracin de los recursos.
Implica pasar de una administracin en la que se privilegia exclusivamente el control
en la aplicacin de normas y procedimientos a una administracin que se
comprometa ante los ciudadanos a la obtencin de resultados y a rendir cuentas de
la ejecucin de los mismos.
La dispersin de los esfuerzos, el crecimiento de la burocracia y la corrupcin,
aunados a los escasos impactos sociales, han dado lugar a la preocupacin de que
las instituciones gubernamentales (centrales, sectoriales o subnacionales) tienen que
buscar una mayor concentracin, claridad y precisin en la consecucin de los
objetivos del desarrollo.
Actualmente se considera que la gestin pblica efectiva es aquella que obtiene
logros tangibles para la sociedad, que van ms all de simples insumos o productos,
o que producen efectos transitorios en la gente, y ms bien tienen impactos
duraderos en la calidad de vida de la poblacin, produciendo gradualmente una
transformacin de la sociedad.
Por lo tanto, la gestin del desarrollo no puede limitarse al mbito tcnico y
administrativo; necesariamente debe tener un importante contenido social.
Depender, entonces, de las capacidades para aprovechar los espacios polticos de
dilogo, deliberacin y determinar lo que es de valor para la sociedad.
Un interesante estudio de Marianela ARMIJO (2005) informa:

Las iniciativas de gestin por resultados en el Per son, en general, de carcter incipiente,
dispersas y con escasa coordinacin entre las instituciones que tienen competencias
transversales a la Administracin Pblica, con el riesgo de superponer iniciativas y/o desarrollar
acciones carentes de la consistencia y coherencia necesaria.

El estudio identifica cuatro iniciativas aisladas de instrumentos de gestin como son

los convenios de gestin de la PCM, los convenios de administracin por resultados
del MEF, los convenios de gestin del FONAFE y, por ltimo, los acuerdos de gestin
en el sector salud; todos ellos con escasa articulacin y coordinacin para la
planificacin y evaluacin de la gestin pblica.
El diagnstico de ARMIJO concluye que el contexto organizacional de la Administracin
Pblica peruana no favorece la orientacin de la gestin hacia resultados; por tal
razn, entre otras, hay mucha precariedad en las reas de planificacin, evaluacin
13

de la gestin y rendicin de cuentas con informacin del desempeo del gasto

pblico.
La institucionalidad peruana con competencias en las temticas de evaluacin,
planificacin, etc., no cuenta con instancias de coordinacin sistemtica, lo que
dificulta la articulacin entre los diferentes instrumentos, tales como los planes
estratgicos sectoriales y territoriales, la programacin multianual y los planes
estratgicos institucionales, facilitando adems la existencia de un conjunto de
instrumentos dirigidos hacia los mismos fines y competencias que se duplican o no
estn claramente definidos (CRDOVA, 2007, p. 4).
1.1.2.1. Gestin presupuestaria basada en resultados
El presupuesto pblico, en el marco de sus funciones polticas, institucionales,
econmicas y de gestin, constituye un proceso concertado de decisin entre los
niveles ejecutivo y legislativo, orientado al cumplimiento de la funcin suprema del
Estado, que consiste en promover el bienestar general fundado en la justicia y en el
desarrollo integral y equilibrado de la nacin.
David ARELLANO (2001), exdirector de la Divisin de Administracin Pblica del CIDE
(Mxico), sostiene:

Los gestores pblicos latinoamericanos ven limitado su trabajo debido a que existe demasiada
interferencia poltica, extensa y abundante normatividad, escaso apoyo a la innovacin y muy poca
capacidad de responder con inteligencia a situaciones cambiantes.

Prosigue ARELLANO:

La perspectiva que busca que las burocracias obtengan mayor flexibilidad e inteligencia para
actuar, pero que al mismo tiempo asegura que su comportamiento sea legal y que la rendicin de
cuentas a la sociedad no se vea afectada por tal flexibilidad, es la de los presupuestos dirigidos a
resultados. Cambiando el criterio tradicional de control de los recursos de los procesos al nuevo
criterio de control a travs de la evaluacin de resultados, es posible de manera ms slida no solo
planear el uso de los recursos, sino entender y dirigir el gasto de los mismos para obtener
determinados resultados orientados al desarrollo de los pueblos.
.

14

La concepcin de la gestin presupuestaria basada en resultados no es nueva. Sin

embargo, es justo decir que la propuesta actual trae importantes innovaciones. Los
resultados buscan dar sentido y congruencia a la integracin de las diversas
instituciones y organismos pblicos, ligndolos con los impactos que el Estado, en
conjunto, pretende alcanzar. El presupuesto, en este sentido, adquiere una nueva
dimensin: el gasto debe generar resultados e impacto, y estos deben
definir el gasto.
La implementacin del presupuesto por resultados en diversos pases ha generado
resultados diversos. Reconocidos investigadores, como David ARELLANO han
observado algunos beneficios potenciales en experiencias como las del Reino Unido,
Nueva Zelanda y Australia.
En Amrica Latina, la experiencia de Chile puede dar luces sobre la implementacin
exitosa de un sistema de control de gestin y presupuesto por resultados. Segn da
cuenta Marcela GUZMN (2004), jefa de la Divisin de Control de Gestin de la
Direccin de Presupuesto del Ministerio de Hacienda de Chile:

Este sistema, iniciado desde 1994, comprende algunos instrumentos sustanciales como
indicadores de desempeo, evaluaciones de programas y evaluaciones institucionales, fondo
concursable, programas de mejoramiento de la gestin y balances de gestin integral, entre otros.
Cabe destacar que estos instrumentos, adems de estar todos ellos integrados al proceso
presupuestario, generan una sinergia derivada de los elementos conceptuales de sus diseos y de
los procedimientos que ordenan su implementacin ().

El avance en el desarrollo y consolidacin de cada uno de los instrumentos

mencionados en la cita previa ha logrado fomentar e impulsar el mejoramiento de la
gestin en los programas e instituciones
pblicas chilenas. A su vez, ha permitido, de
un modo creciente, que el ciclo del
presupuesto y el trabajo en el nivel legislativo
dispongan de ms informacin y mejor
para su anlisis, contribuyendo a la
transparencia de la gestin presupuestaria.
La implementacin del modelo de presupuesto
por resultados en Chile ha permitido, adems,
que los objetivos y elementos que lo
componen sean cada vez ms comprendidos y
15

apoyados por los diferentes actores de los que depende y se relaciona, generando
vnculos ms fuertes entre planeacin, presupuestacin y evaluacin, obligando a
una discusin de poltica pblica ms integral y coordinada.

1.2. Sistema Nacional de Presupuesto Pblico

1.2.1. Aspectos generales
Tanto la Constitucin de 1979 como la de 1993 le otorgaron un rol preponderante al
Poder Ejecutivo en la preparacin, formulacin y ejecucin del Presupuesto de la
Repblica, y a la vez restringieron el grado de discrecionalidad al Congreso en la
etapa de su aprobacin. As, ambas constituciones establecen que el Legislativo no
tiene iniciativa de gasto, con lo que
no puede aumentar el monto total
del proyecto de presupuesto
presentado por el ejecutivo, pero s
puede modificar su asignacin1.
De igual manera, en ambos textos
se especifica que si el legislativo no
aprueba el presupuesto dentro del
plazo previsto (15 de diciembre
segn la Constitucin de 1979, y 30
de noviembre segn la Constitucin
de 1993), automticamente entra
en vigencia el proyecto de
presupuesto presentado por el
Ejecutivo. Asimismo, la legislacin
permite modificaciones al presupuesto por decreto del Ejecutivo, para lo cual tanto el
Ministerio de Economa (MEF) como los pliegos presupuestarios2 deben de tener
bastante discrecionalidad en efectuar reasignaciones entre proyectos o actividades.

Como excepcin, el Legislativo tiene facultad para determinar el tamao del presupuesto de su institucin, el
cual no llega al 1% del total del presupuesto desde el ao 1992.
2

Los pliegos son las entidades pblicas que reciben crditos o partidas presupuestarias segn la Ley de
Presupuesto, incluyendo a los ministerios, a los otros poderes y a las principales entidades y agencias. Siguiendo
la clasificacin institucional, en el Per existen 26 sectores (adems de los gobiernos regionales), 142 pliegos y
593 unidades ejecutoras.
16

Sin embargo, la Constitucin de 1993 introdujo un cambio drstico y efectivo en

trminos del manejo fiscal: la prohibicin de que el Banco Central de Reserva del
Per (BCRP) otorgue crditos al sector pblico3. Anteriormente, era prctica usual
que cualquier faltante en el presupuesto fuera financiado de manera casi automtica
por el BCRP. Incluso, en la prctica, ello representaba una donacin, pues tambin
era usual que la ley anual del presupuesto ordenara la refinanciacin de estos
crditos a una tasa simblica de 0.1% anual y pagadera en cien aos, ocasionando
esto fuertes prdidas al BCRP.
Por otro lado, si bien hasta 1992 rigi
una ley marco del presupuesto dada en
la dcada de l1960 (Ley Orgnica del
Presupuesto Funcional de la Repblica
del Per), en la prctica las leyes anuales
especificaban todos los aspectos
relevantes a tomar en cuenta para el
proceso presupuestario de dicho ao,
generando incertidumbre y daando la
toma de decisiones de largo plazo.
Para remediar esta situacin, en 1992 se
introdujo una nueva ley marco, que en
buena medida recogi las prcticas
usuales contenidas en las ltimas leyes
anuales de presupuesto. Esta ley marco
fue modificada en los aos 1996, 1999 y 2004. A pesar de que intentaron incorporar
en la legislacin, supuestamente permanente, las prcticas presupuestarias, su
continuo cambio y la persistencia de incluir normas especficas en las leyes anuales
han trado inseguridad y menor transparencia presupuestal4.

Esta prohibicin se incluy en la Constitucin de 1993, cuyo artculo 84 seala: () El Banco [BCRP] est
prohibido de conceder financiamiento al erario, salvo la compra, en el mercado secundario, de valores emitidos
por el Tesoro Pblico, dentro del lmite que seale su Ley Orgnica. La ley orgnica del BCRP ratifica esta
prohibicin de todo tipo de financiamiento o incluso aval al sector pblico, excepto por compras de bonos y otros
ttulos del Gobierno en el mercado secundario para su manejo monetario de operaciones en mercado abierto, y
limitando las compras netas anuales de estos ttulos a no ms de 5% de la base monetaria de fin del ao anterior
(artculos 61 y 77).
4

La ley marco ms reciente (Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, Ley 28411) forma
parte de una ley paraguas que regula el presupuesto, el endeudamiento, la tesorera y contabilidad
(Ley SAFI). Sin embargo, esta ley paraguas es muy general y existen limitaciones al coexistir varias
leyes con diferentes definiciones operativas y coberturas poco claras.
17

1.2.2. Etapas en la evolucin del manejo presupuestal

1.2.2.1. Antes de los 1990
Si bien el MEF tena cierto poder en relacin con el monto total presupuestario como
con su asignacin, era usual que los distintos pliegos y unidades ejecutoras
efectuaran gastos menos prioritarios con los recursos asignados con la finalidad de
obtener incrementos posteriores, en un ambiente donde no prevaleca una fuerte
restriccin presupuestaria. El MEF trataba de conciliar las demandas mensuales de
los pliegos con el tope presupuestal (que era en buena medida muy flexible, con
constantes ampliaciones) y la presin del BCRP a limitar su nuevo crdito.
En las reuniones mensuales del Comit de Caja que antes de 1990 era una
institucin informal se trataba de conciliar estas diferencias, pero sin restricciones
fuertes ni mandatos claros, como se ilustra por los continuos cambios en los flujos de
caja que existan. Ello demandaba continuas ampliaciones presupuestales, que se
daban sin mayor problema al tener el Gobierno amplia mayora en el Congreso. Las
altsimas inflaciones y la reduccin sustancial de los ingresos de fines de la dcada de
1980 hicieron que con las pocas disponibilidades solo se atendiera a los gastos ms
apremiantes, a pesar de los continuos y fuertes crditos del BCRP.
1.2.2.2. Perodo 1990-1993
En 1990 se rompi con el entonces tradicional financiamiento ilimitado con recursos
del BCRP, reducindose as sustancialmente el dficit fiscal. Como ya se mencion,
estas limitaciones se instituyeron formalmente al incluirse esta prohibicin tanto en la
Constitucin de 1993 como en la ley orgnica
del ente emisor.
Asimismo, el denominado Comit de Caja
comenz a jugar un papel decisivo a partir de
1990 al limitar el gasto a las disponibilidades
financieras de caja, que en los primeros aos de
la dcada de 1990 se circunscriban a unos
magros ingresos tributarios y algunos
desembolsos oficiales. Este manejo era
consistente con las metas fiscales establecidas
en los programas negociados con el Fondo
Monetario Internacional (FMI), que en esos
aos consista en que el financiamiento
18

domstico no fuera positivo, y ayud enormemente a introducir una disciplina fiscal y

reducir la altsima inflacin reinante.
Sin embargo, esto conllevaba ciertas limitaciones severas, ya que al depender de la
capacidad financiera tenda a una poltica fiscal bastante procclica, lo cual permita
autorizar gastos en funcin de los ingresos disponibles en caja. Adicionalmente, lo
aprobado en el presupuesto anual era prcticamente irrelevante en esos aos lo
ms relevante fue el monto del calendario5 que era aprobado mensualmente en el
Comit de Caja, llevando consigo una fuerte inseguridad a las unidades ejecutoras
sobre los recursos con los que podan contar aun en un breve horizonte.
El Comit de Caja, cuya organizacin y composicin no ha cambiado desde inicios de
la dcada de 1990, est formado por funcionarios dentro del entorno del MEF6. Se
reuna por lo menos una vez
al mes y estableca el tope
mensual (en la actualidad
establece los topes mensuales
del trimestre que se inicia) del
monto total de compromisos
financiados con los recursos
ordinarios del presupuesto (el
grueso de los ingresos
fiscales), adems de otras
decisiones sobre el servicio de
la deuda y tesorera. En
funcin del tope establecido
mensualmente, la Direccin
Nacional de Presupuesto
Pblico (DNPP) distribuye el
monto entre los distintos pliegos (y a la vez la Direccin Nacional del Tesoro Pblico
instruye las autorizaciones de pago para que los entes puedan cumplir con las
siguientes etapas del gasto: devengar y pagar dentro de estos topes).

Por calendario se entiende el monto mximo que los pliegos pueden autorizar a gastar en el respectivo mes,
sobre el cual despus pueden devengar y efectuar el pago.
6

El Comit de Caja est integrado por el viceministro de Hacienda (quien lo preside), el director de Presupuesto,
el viceministro de Economa y los gerentes generales del Banco Central y del Banco de la Nacin. Formalmente, el
Comit de Caja se crea por un artculo de la ley anual de presupuesto para el ao 1991, que se reglament en el
ao 1992 (RM 325-92-EF/11).

19

As, en esos aos, la ejecucin presupuestaria era claramente dominada por los
funcionarios del MEF, con amplios mrgenes de discrecionalidad de jure, pero con
serias restricciones de facto por las limitaciones financieras, y con una visin de muy
corto plazo, que haca que lo aprobado en el presupuesto anual fuera en buena
medida irrelevante. En ese perodo los programas con el FMI jugaban un rol
preponderante en el manejo presupuestal, dada la limitacin financiera y baja
credibilidad existente. Su influencia fue disminuyendo paulatinamente luego del
mencionado perodo.
1.2.2.3. Perodo 1994-1999
La mecnica descrita anteriormente tuvo que ajustarse especialmente con la entrada
de fuertes ingresos de capital producto de las privatizaciones, adems de los
mayores ingresos tributarios ligados a la recuperacin de la economa y la reforma
tributaria adoptada. As, el nfasis se puso en la restriccin del gasto mximo que se
poda hacer con los fondos de privatizacin, limitando el porcentaje de estos fondos
que se poda usar dentro de gastos no financieros regulares del presupuesto y
decidiendo as el monto que se
deba atesorar (destinndose
un monto importante a
compromisos ligados a la
reforma pensionaria, cuyas
erogaciones se efectivizaban
en un futuro distante).
En este contexto, a fines de
1996 se aprob una nueva ley
de gestin presupuestaria con
la intencin de mejorar la
formulacin y ejecucin
presupuestaria, y darle un
mayor rol al presupuesto en s,
especialmente tratando de que
este sirviera mejor en la asignacin presupuestal y que permitiera un mejor manejo
de los recursos por las unidades ejecutoras, de modos que se les permita mayor
flexibilidad para adaptarse a imprevistos y un mayor horizonte para reforzar su
planificacin y eficacia en el gasto.
En este perodo se inicia un intento ms serio para que la formulacin del
presupuesto tenga una relacin ms consistente con el programa macroeconmico,
no solo en relacin con los supuestos generales, sino tambin con los objetivos
20

generales macroeconmicos. Sin embargo, en este perodo esta relacin era

totalmente informal.
1.2.2.4. Perodo 2000 en adelante
A fines de 1999 se aprob una ley de responsabilidad fiscal (Ley de Prudencia y
Transparencia Fiscal). Por un lado, esta ley introdujo reglas fiscales en relacin con el
dficit como con el incremento anual del gasto no financiero, adems de normas
para los aos de elecciones y un fondo de estabilizacin.
Por otro lado, se introdujo normas sobre la aprobacin del presupuesto (entre ellas
un marco presupuestal multianual
que debe ser aprobado con
anterioridad a la discusin y
aprobacin del presupuesto en s) y
algunas normas sobre el control y
su monitoreo luego de su
aprobacin.
Esta ley fue complementada con
una norma sobre transparencia y
acceso ciudadano a la informacin
fiscal (al estilo de las normas
sunshine estatales en EE. UU.),
dada en 2001, y modificada en
2003, para adecuarla al proceso de
descentralizacin que comenzaba:
introduccin de una mayor
gradualidad, en sus primeros aos,
y ajustes en pocas de crisis, en la
cual tambin se intentaba poner en marcha un sistema de monitoreo ms continuo
dentro del ao fiscal.
Si bien parece que la ley ha servido como un benchmark que ha limitado abusos en
la poltica fiscal, sus reglas fiscales no han sido respetadas estrictamente en todos los
aos de su aplicacin. As, luego de un fuerte incumplimiento en la meta del dficit
en el 2000, el Congreso acept el pedido del Ejecutivo de dispensar el lmite sobre el
dficit en los aos 2001 y 2002. A mismo tiempo que introduca su relanzamiento en
2003, el Ejecutivo solicitaba al Congreso y obtena la dispensa para la meta del
aumento del gasto, que se ha repetido en los tres aos siguientes. As, luego del ao
2000, la ley se ha cumplido, pero solo formalmente, pues siempre el Congreso ha
21

aprobado el pedido de dispensa que le ha presentado el Ejecutivo, haciendo un uso

abusivo de la clusula de excepcin7.
A pesar del incumplimiento estricto de las reglas, su introduccin probablemente
tuvo un efecto favorable en evitar desvos ms significativos en relacin con el dficit
y el gasto. La presencia de una regla formal puede servir para hacer visible un desvo
y, por lo menos, reducir el margen de incumplimiento, y, gracias a ello, creemos que
la introduccin de las reglas fiscales y las normas de transparencia en el Per han
jugado un papel positivo importante en el manejo fiscal.
Una amplia mayora de las entidades polticas y gremiales considera que esta ley
debe mantenerse en el futuro, e incluso solicita mecanismos para reforzar su
cumplimiento. Sin embargo, es plausible que se vaya a necesitar una nueva
modificacin. Ahora bien, antes de introducir nuevas modificaciones de forma
apresurada, sera recomendable incorporar en su discusin a los diferentes actores
para que internalicen y hagan propias las consecuencias de los desvos a estas
reglas.
En todo caso:

En los primeros aos del presente siglo se ha hecho ms comn la introduccin de reglas fiscales
y otros procedimientos de transparencia, con lo que se ha tratado de disminuir el grado de
oportunismo por parte del Ejecutivo en un sistema en el cual goza de amplios poderes (CARRANZA
et al, 2007, pp. 24-31).

1.2.3. Principales caractersticas de la Ley General del Sistema Nacional de

Presupuesto
Debemos destacar que, en el marco de su regulacin, la Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto busca solucionar los siguientes aspectos presupuestarios
detectados en la actual gestin presupuestaria:

La Ley de Responsabilidad Fiscal es, desafortunadamente, una ley ordinaria, que puede ser modificada por
mayora simple. Por ello, muchos hemos recomendado que la norma tenga una jerarqua mayor y que el uso de
la regla de excepcin requiera de una mayora calificada. Aun si por consideraciones legales no es posible que la
ley tenga una jerarqua mayor (como concuerdan los abogados consultados), el solicitar una amplia mayora (por
ejemplo, de dos tercios) podra reducir el abuso de esta clusula, por el mayor costo que acarrea en trminos de
reputacin. Un mayor compromiso del Ejecutivo con el cumplimiento de las metas fiscales, y su monitoreo por
entes independientes, puede ayudar en esta direccin.
22

En cuanto a la informacin financiera del presupuesto del sector

pblico: articular los presupuestos de las diferentes unidades gestoras de
gasto, preservando la unidad que constituye la administracin financiera del
Estado.

En cuanto a la programacin y formulacin del presupuesto: que

dichos procesos no solo sean llevados a cabo en el nivel de la entidad pblica,
sino que estn reflejados en el marco de las reglas macrofiscales, y, de ser el
caso, que se ajusten a los parmetros fijados.

En cuanto a la aprobacin de los presupuestos: que los procedimientos

de aprobacin normativamente dispuestos se reflejen sistemticamente
agrupados para que brinden informacin relevante y adecuada con el fin que
las entidades competentes puedan llevar a cabo un seguimiento y monitoreo
de los objetivos y metas trazados.

En cuanto a la ejecucin presupuestal: aclarar las etapas de la ejecucin

del gasto, particularmente la del compromiso, que no fue debidamente
desarrollada y cre confusin y distorsin en el momento de comprometer al
gasto pblico. En tal sentido, por ejemplo, la Ley General regula que la
entidad solo podr comprometer gasto dentro de los lmites estrictos del
calendario de compromisos y del presupuesto aprobado.

En cuanto a disposiciones de incidencia presupuestaria: estas

disposiciones se vienen recogiendo, ao a ao, en las leyes anuales de
presupuesto; es preciso sistematizarlas, ordenarlas, perfeccionarlas y
adecuarlas al nuevo contexto presupuestario.

En cuanto a la seguridad jurdica presupuestaria: prever que una vez

vigente, en todas las normas y disposiciones que hagan referencia a la Ley de
Gestin Presupuestaria del Estado, esta se entienda por Ley General del
Sistema Nacional de Presupuesto.

1.2.4. Retos del Sistema Nacional de Presupuesto

El rgimen poltico peruano en general es claramente presidencialista. La descripcin
del proceso presupuestario muestra en forma quizs ms notoria la preponderancia
del Ejecutivo en general, y del presidente en particular, en la determinacin de la
agenda y la toma de decisiones en sus diversas fases.
23

Posiblemente, los polticos (al elaborar las constituciones, pero tambin en el da a

da) han delegado al Ejecutivo esta alta discrecionalidad, conscientes de la necesidad
de la gobernabilidad en un pas con un
sistema poltico bastante fragmentado,
en el que predomina la debilidad de los
partidos, y en el que prevalecen reglas
electorales que pueden conducir a
gobiernos con minoras en el Congreso
(o dbiles en general, por la falta de
disciplina y de independencia de sus
miembros).
Pero, a la vez, esta alta discrecionalidad
incentiva el uso de polticas oportunistas
particularmente por parte del
Ejecutivo, que es el que ejerce el mayor poder, que se acenta por la alta rotacin
de las autoridades polticas, quienes, por lo tanto, se ven incentivadas a mostrar
resultados atractivos en el corto plazo (por la alta tasa de descuento de las polticas
de ms largo aliento).
Al respecto, el presidente tiene un claro inters en presentarse como competente,
ejecutando obras y ampliando servicios, a la vez intenta cumplir con sus promesas
electorales, todo ello para mantener el apoyo de la poblacin. Dadas las debilidades
de las instituciones polticas en el caso peruano, un cierto apoyo popular es necesario
no solo para intentar que su partido contine teniendo representacin en las
siguientes administraciones, sino, incluso,
para poder mantenerse en el poder hasta el
final de su mandato. Por lo general, todo lo
anterior trae una fuerte presin para
incrementar el gasto pblico y el monto del
presupuesto; presin que ejercen las
autoridades de los entes ejecutores, algunos
congresistas y grupos de inters con
intereses particulares.
Por supuesto, el presidente trata de
maximizar estos objetivos, pero est sujeto a
las restricciones tanto financieras y
econmicas como institucionales. Luego de la
crisis de la dcada de 1980, hay cierta conciencia bastante generalizada de la
importancia de mantener la disciplina fiscal; dentro de sus restricciones, el presidente
24

ha internalizado la necesidad de evitar altos dficits, puesto que estos incrementan la

probabilidad de una crisis en breve plazo. Sin embargo, como hemos visto, persiste
el deseo de aprovecharse de beneficios oportunistas de corto plazo, a pesar de ser
consciente del costo a ms largo plazo (y en general con la anuencia del Congreso).
Entre estos beneficios, se incluye aprovechar los mayores ingresos en perodos de
bonanza, retrasar la ejecucin del gasto
para las etapas preelectorales para
aprovechar su impacto poltico e
incrementar los compromisos que se
registran contablemente en los perodos
posteriores, dotando as de rditos
polticos a quienes los plantean e inician,
pero a la vez mayor rigidez presupuestal
en el futuro.
As, dado este fuerte poder discrecional
otorgado al presidente y al Ejecutivo en
general, se ha introducido contrapesos
institucionales que limitan la alta
flexibilidad que tienen estos actores en el quehacer presupuestario. En particular, se
ha acentuado mecanismos que hacen al sistema ms transparente (para evitar
excesos con el uso de la opinin pblica y de otros actores), una mayor jerarqua
para el MEF (pues es el ente que internaliza mejor la responsabilidad fiscal) y el uso
de limitaciones externas (como la prohibicin de crdito del BCRP, el monitoreo bajo
parmetros preestablecidos con programas con el FMI y las reglas fiscales).
Dado que ya se ha adoptado medidas en esta direccin, y que en los ltimos aos ha
imperado una cierta disciplina fiscal, algunos cuestionan la introduccin de
modificaciones significativas al actual esquema, que en cierto grado ha estado
funcionando, argumentando que, por perfeccionistas, es posible caer en situaciones
peores.
Sin embargo, hay ciertos retos que se deber afrontar y que van a requerir de
decisiones polticas:

Si bien el dficit fiscal y la deuda han disminuido en los ltimos aos, al

menos una parte de esta disminucin se atribuye a factores que parecen
cclicos. El Per todava es un pas altamente endeudado y sujeto a fuertes
vaivenes econmicos, por lo que todava es recomendable implementar una
mayor disciplina fiscal y as alejar el problema de solvencia fiscal. Esto en
concordancia con el principio de la actual ley de responsabilidad fiscal que
25

plantea un dficit fiscal de cero como promedio en el ciclo, mientras el dficit

estructural del ao pasado fue significativamente mayor (mayor a 1% del
PIB). Sin este margen de accin, difcilmente se podr evitar polticas fiscales
procclicas.

Se cuestiona la calidad de los servicios pblicos y la atencin a los ms

necesitados, lo que en buena medida se reflej en las recientes elecciones
presidenciales. Ello probablemente implicar mayores presiones para gastos,
especialmente sociales y de infraestructura, por lo que se deber tener
cuidado en que no se desmorone la sostenibilidad fiscal, y que se realice
gastos de forma eficiente para maximizar su impacto.

La prxima administracin no va a tener mayora parlamentaria, y de hecho

va a enfrentar un Congreso ms fragmentado que el actual; por ello se ver
forzada a formar alianzas para alcanzar cierta gobernabilidad. Con este fin, es
muy probable que se tenga que otorgar mayores compensaciones (rabbit
gardens) que las actuales y ser necesario y conveniente darle un mayor
rol al Congreso en la toma de decisiones, incluyendo las presupuestarias.

La descentralizacin, que recin ha comenzado, seguramente va a traer

nuevos actores con demandas de gasto (especialmente si se tiene en cuenta
que las regiones actuales no recaudan tributos), adems de una mayor
presin a una mayor equidad horizontal en el uso de los recursos actuales.

Estos retos definitivamente van a trastocar el proceso presupuestario, no solo en sus

resultados sino tambin en el proceso de toma de decisiones. As, finalmente, a
partir del anlisis de todo el proceso presupuestario desarrollado en el transcurso de
este estudio nos permitimos presentar unas cuantas recomendaciones de poltica en
las siguientes reas (CARRANZA et al, 2007, 81-84):

Refuerzo en las instituciones fiscales: Existen pedidos para reforzar la ley

de responsabilidad fiscal, especialmente en dos direcciones:
o Exigiendo mayor exigibilidad (enforcement) con la introduccin de
sanciones.
o Introduciendo una regla en funcin del dficit estructural y/o
reintroduciendo la operatividad del fondo de estabilizacin (cuya
capacidad de ahorro fue prcticamente eliminada con la revisin de la
ley en 2003).
26

Rendicin de cuentas del MEF: Si bien creemos en la necesidad de una

alta jerarqua para el MEF en las decisiones macrofiscales, esta debe venir
acompaada de una clara rendicin de cuentas, la cual hay que reforzar como
en cualquier buena relacin agente-principal. En particular, se debe respetar
lo establecido en la ley sobre transparencia en el sentido de que el ministro
sustente en el Congreso y ante el pas la denominada Declaracin de
Cumplimiento, comparndola en forma explcita con los compromisos que
asume en el Marco Macroeconmico Multianual, y explicando cualquier
desviacin respecto a l.

Calidad del gasto y contraprestaciones por su incremento: Es

conveniente restringir los aumentos presupuestales a la contraprestacin de
acciones concretas de las unidades ejecutoras. Asimismo, los mayores
recursos a los gobiernos subnacionales deben venir acompaados con
mayores responsabilidades y, por ende, con disminuciones de recursos al
gobierno central dentro de un proceso de descentralizacin fiscalmente
neutral.

Rol del Congreso: Se necesita dotar al Congreso de la Repblica de mayores

poderes, especialmente en el rea de supervisin (oversight) del presupuesto.
En esta lnea, se debe reforzar los incentivos de la Comisin de Presupuesto
para que tenga un rol ms activo en la supervisin y en una debida rendicin
de cuentas del Ejecutivo, incluyendo la tarea de supervisar el cumplimiento en
las normas fiscales de la Ley de Responsabilidad Fiscal (con asistencia de
instituciones del sector privado, adems del BCR y la Contralora).
Para que pueda realizar mejor sus nuevas funciones, sera til reforzar a la
Comisin de Presupuesto con personal tcnicamente competente y
relativamente estable. La experiencia en otros pases latinoamericanos a
diferencia del Congressional Budget Office de EE. UU. refleja la importancia
de que este equipo no solo sea tcnicamente competente, sino tambin no
partidario.

Rol de la burocracia: Es conveniente reforzar al elemento estable de la

burocracia tcnicamente competente a travs de una reforma de la carrera
pblica, consistente y con incentivos claros.

27

1.3. Sistema Nacional de Inversin Pblica

1.3.1. Aspectos generales
El Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) es el organismo administrativo y
coordinador interinstitucional que
norma y rige el proceso de
inversin pblica de la nacin.
Integra todos los principios,
metodologas, normas y
procedimientos que orientan la
formulacin, ejecucin y evaluacin
de los programas y proyectos de
inversin realizados con fondos
pblicos, con el objeto que
respondan a las estrategias y polticas de crecimiento y desarrollo econmico y social
de la nacin.
1.3.1.1. Visin
El Sistema Nacional de Inversin Pblica es reconocido como lder del proceso de
inversin pblica del pas, el cual asegura la calidad de las inversiones y su
coherencia con las prioridades del desarrollo nacional, contribuyendo as al bienestar
de todos.
1.3.1.2. Misin
En un proceso participativo, descentralizado y transparente, que tiene como
responsabilidad a las siguientes acciones:

Formular las polticas de inversin pblica.

Conducir el proceso de formulacin del programa anual y multianual de
inversiones pblicas del pas.
Brindar capacitacin, orientaciones y asistencia tcnica durante la planificacin
de las inversiones.
Otorgar la certificacin tcnica a los proyectos que demandan financiamiento
pblico.

28

Monitorear y dar seguimiento a la ejecucin e impacto del Programa de

Inversiones Pblicas.
Generar y difundir informacin integrada, confiable y oportuna de la inversin
pblica nacional.

Todo lo anterior sustentado por recursos humanos capacitados y tecnologa

adecuada.
1.3.2. Organizacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica
De acuerdo con la Ley n. 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica8,
este sistema est conformado por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), a
travs de la DGPM, as como por los rganos resolutivos, las oficinas de
programacin e inversiones de todos los sectores del Gobierno nacional (OPI-GN), de
los gobiernos regionales (OPI-GR) y de los gobiernos locales (OPI-GL), las unidades
formuladoras (UF) y las unidades ejecutoras (UE) de cada entidad.
El rgano resolutivo tiene las siguientes funciones:

Aprueba, con acuerdo del consejo regional o concejo municipal, cuando

corresponda, el Programa Multianual de Inversin Pblica (PMIP), que forma
parte de sus planes.

Designa al rgano encargado de realizar las funciones de OPI en su sector,

gobierno regional o local, el cual debe ser uno distinto a los rganos
encargados de la formulacin y/o ejecucin de los proyectos.

Designa al responsable de la OPI, informando a la DGPM de dicha

designacin, la misma que debe recaer en una persona que cumpla con el
perfil profesional aprobado con la presente directiva (anexo SNIP-14); no se
puede designar a una persona que ya se encuentra designada como
responsable de otra OPI.

Puede delegar, previa opinin favorable de su OPI, la facultad para evaluar y

declarar la viabilidad a favor de la mxima autoridad de las entidades y

Modificada por las leyes n.o 28522 y n.o 28802.

29

empresas adscritas o pertenecientes a su sector, gobierno regional o gobierno

local.

Dicha delegacin deber comunicarse a la DGPM en un plazo mximo de cinco

das luego de emitida la resolucin. Esta delegacin incluye la funcin de
registrar a las UF de la entidad o empresa.

Adicionalmente, solo en el caso de proyectos enmarcados en conglomerados

legalmente autorizados, puede
delegar, previa opinin
favorable de su OPI, la facultad
para evaluar y declarar la
viabilidad a favor de las
unidades ejecutoras de las
entidades y empresas bajo su
mbito y bajo responsabilidad
del titular o de la mxima
autoridad de la entidad o
empresa a la cual pertenece la
unidad ejecutora.

Autoriza la elaboracin de
expedientes tcnicos o estudios
definitivos, as como la
ejecucin de los PIP declarados
viables; puede realizar ambas
autorizaciones en un solo acto.
Los proyectos viables
aprobados en su Presupuesto
Institucional de Apertura son considerados ya autorizados; por lo tanto, no
requieren una autorizacin expresa, salvo para aquellos PIP que implican
modificacin presupuestaria. Esta funcin puede ser objeto de delegacin.

Vela por la aplicacin del ciclo del proyecto.

Promueve la generacin y el fortalecimiento de capacidades del personal de la

OPI de su sector, gobierno regional o local, as como de sus UF.

En cada sector, gobierno regional o gobierno local, la OPI constituye el mximo

rgano tcnico del SNIP y tiene las siguientes funciones:
30

Elabora el PMIP del sector, gobierno regional o gobierno local, segn

corresponda, y lo somete a consideracin de su rgano resolutivo.

En el caso de los gobiernos regionales y locales, vela por que el PMIP se

enmarque en las competencias de su nivel de gobierno, en los Lineamientos
de Poltica Sectoriales y en los Planes de Desarrollo Concertado que
correspondan.

Vigila que se mantenga actualizada la informacin registrada en el Banco de

Proyectos.

Solicita el registro de
nuevas UF de su sector,
gobierno regional o
gobierno local, segn
corresponda, ante la
DGPM.

Promueve la
capacitacin permanente
del personal tcnico de
las UF de su sector,
gobierno regional o
gobierno local, segn
corresponda.

Realiza el seguimiento de los PIP durante la fase de inversin.

Evala y emite informes tcnicos sobre los estudios de preinversin.

Declara la viabilidad de los PIP cuyas fuentes de financiamiento sean distintas

a operaciones de endeudamiento u otra que conlleve el aval o garanta del
Estado. En el caso de los gobiernos regionales y gobiernos locales, solo est
facultada para evaluar y declarar la viabilidad de los PIP que formulen las UF
pertenecientes o adscritas a su nivel de gobierno.

Declara la viabilidad de los PIP que se financien con recursos provenientes de

operaciones de endeudamiento, siempre que haya recibido la delegacin de
facultades.

31

En el caso de los PIP y programas de inversin que se financien con

endeudamiento, la OPI sectorial aprueba los estudios de preinversin
cuando corresponda, recomienda y solicita a la DGPM su declaracin de
viabilidad, y aprueba los trminos de referencia como requisito previo a la
aprobacin de la DGPM.

Aprueba expresamente los trminos de referencia para la elaboracin de un

estudio en el nivel de perfil,
cuando el precio referencial
supere las treinta unidades
impositivas tributarias (UIT), o
de un estudio de prefactibilidad,
cuando el precio referencial
supere las sesenta UIT, o de un
estudio de factibilidad, cuando
el precio referencial supere las
120 UIT. La aprobacin expresa
de la OPI a los trminos de
referencia es requisito previo a
la elaboracin o contratacin
del estudio respectivo.

Dichos trminos de referencia

deben ser presentados a la OPI por la UF. La presente disposicin solamente
es de aplicacin para los estudios de preinversin correspondientes a los PIP o
programas de inversin cuyas fuentes de financiamiento sean distintas a
operaciones de endeudamiento u otra que conlleve el aval o garanta del
Estado.

Informa a la DGPM sobre los PIP declarados viables.

Emite opinin tcnica sobre cualquier PIP en cualquier fase del ciclo del
proyecto. En el caso de las OPI-GR y OPI-GL, emite opinin sobre los PIP que
se enmarquen en sus competencias.

Emite opinin favorable sobre cualquier solicitud de modificacin de la

informacin de un estudio o registro de un PIP en el Banco de Proyectos, cuya
evaluacin le corresponda. Para la aplicacin de la presente disposicin, la OPI
podr solicitar la informacin que considere necesaria a los rganos
involucrados.
32

Por otro lado, la persona designada por el rgano resolutivo como responsable de la
OPI tiene las responsabilidades indelegables siguientes:

Suscribir los informes tcnicos de evaluacin, as como los formatos que

correspondan.

Visar los estudios de preinversin.

Velar por la aplicacin de las recomendaciones que, en su calidad de ente

tcnico normativo, formule la DGPM, as como cumplir con los lineamientos
que dicha direccin emita.

La persona designada como responsable de una OPI no puede formar parte

directa o indirectamente de ninguna UF o UE.

Por su parte, la unidad ejecutora tiene las siguientes funciones:

Ejecuta el PIP autorizado por el rgano resolutivo, o el que haga sus veces.

Elabora el expediente tcnico o supervisa su elaboracin, cuando no sea

realizado directamente por este rgano.

Tiene a su cargo la evaluacin ex post del PIP.

33

2. Sistema Nacional de Contrataciones

del Estado
2.1. Aspectos generales
2.1.1. Antecedentes
El rgimen jurdico de la contratacin estatal en el Per se inicia con una gran
dispersin de normas en la materia, pues no existi un ordenamiento que regulase
con carcter general para todos los organismos del sector pblico el tema de
contrataciones de bienes, servicios y obras pblicas por parte del Estado.
La regulacin de la contratacin administrativa en el Per a nivel constitucional se
consagr con la Constitucin de 1979, que establece la obligacin del Estado de
realizar la contratacin de obras, suministros, as como la enajenacin de bienes por

34

licitacin y concurso pblico, con el fin de garantizar el manejo transparente de los

recursos pblicos9.
En la dcada de 1980 se emiti el Reglamento nico de Licitaciones y Contratos de
Obras Pblicas (RULCOP), aprobado mediante el Decreto Supremo n. 034-80-VC,
que regulaba los procedimientos para la contratacin de obras pblicas; se emiti
tambin el Reglamento nico de Adquisiciones (RUA), que fue aprobado mediante
Decreto Supremo n. 065-85-VC para la adquisicin de bienes, servicios y
suministros. Aunque estas normas
se expidieron con calidad de
reglamentos autnomos,
posteriormente el Gobierno les dio
fuerza de ley.
Ms tarde, la Constitucin de 1993,
al igual que su antecesora de 1979,
consagr un marco de referencia
para las contrataciones de bienes,
servicios y obras por parte de las
entidades administrativas, las cuales
deben estar sujetas a los
procedimientos administrativos de
licitacin o concurso pblico que establezcan las leyes respectivas, con el propsito
de garantizar la correcta utilizacin de los fondos pblicos, as como permitir la libre
participacin de postores10.
Consecutivamente, en 1997 se aprob la Ley n. 26850, denominada Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Esta norma consolid la legislacin
dispersa sobre la materia (RULCOP, RUA), regulando los procesos de contratacin de
todas las entidades administrativas, incluidas las empresas del Estado, para la

Constitucin de 1979: Art. 143. La contratacin con fondos pblicos de obras y suministros, as como la
adquisicin o enajenacin de bienes se efectan obligatoriamente por licitacin pblica. Hay concurso pblico
para la concentracin de servicios y proyectos cuya importancia y monto seala la Ley de Presupuesto. La ley
establece el procedimiento, las excepciones y responsabilidades.
10

Constitucin de 1993: Art. 76. Las obras y la adquisicin de suministros con utilizacin de fondos o recursos
pblicos se ejecutan obligatoriamente por contrata y licitacin pblica, as como tambin la adquisicin o la
enajenacin de bienes. La contratacin de servicios y proyectos cuya importancia y cuyo monto seala la Ley de
Presupuesto se hace por concurso pblico. La ley establece el procedimiento, las excepciones y las respectivas
responsabilidades.
35

adquisicin de bienes y servicios y para la contratacin de obras (que a partir de

entonces dejaron de ser denominadas pblicas).
El 4 de junio del 2008 se public el Decreto Legislativo n. 1017, por el que se
aprob la nueva Ley de
Contrataciones del Estado, y a
su vez se derog la Ley de
Contrataciones y Adquisiciones
del Estado (Ley n. 26850), sus
modificatorias, as como las
dems normas que se oponan
a lo dispuesto en el decreto.
Mediante este decreto
legislativo se cre el Organismo
Supervisor de las
Contrataciones del Estado
(OSCE), adscrito al Ministerio de
Economa y Finanzas, que asumira las funciones y recursos que correspondan al
CONSUCODE.
Adems, mediante este decreto legislativo se establece las normas orientadas a
maximizar el valor del dinero del contribuyente en las contrataciones que realicen las
entidades del sector pblico, de manera que estas se efecten en forma oportuna y
bajo las mejores condiciones de precio y calidad, a travs del cumplimiento de
principios sealados en la misma norma.
Ya ms reciente, el 11 de julio de 2014 se ha aprobado la Ley 30225, Ley de
Contrataciones del Estado que a la fecha no se encuentra vigente hasta la emisin de
su reglamento. Establece algunos cambios como son:

Establece un mecanismo por el cual las sanciones que aplica el Organismo

Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) puedan ejecutar con
discrecionalidad, con el objetivo de no sacar del mercado a eventuales
empresas competidoras.
Ayudar a agilizar los procesos de compras estatales si se tiene un
cumplimiento efectivo de las disposiciones de la ley.
Permitir establecer un control sobre los rbitros que intervienen en las
controversias que hay entre el Estado y las empresas proveedoras, lo cual
ayudar a mejorar el desarrollo de estos procesos

36

A efectos de comprender los alcances de la Ley de Contrataciones que se encuentra

vigente a la fecha, desarrollaremos el concepto del contrato estatal, as como los
principios que rigen las contrataciones del Estado.
2.1.2. Contrato administrativo
El contrato es el acuerdo de voluntades que produce efectos jurdicos entre las
partes, por lo que se constituye un vnculo recproco de prestaciones entre las partes
contratantes, conjugndose dos elementos principales: por una parte, el
consentimiento; y por otra, el vnculo jurdico formado por el conjunto de
prestaciones recprocas.

En tal sentido:

El contrato es la principal fuente generadora de obligaciones en el campo del derecho privado, lo

que significa el reconocimiento del principio de la autonoma de la voluntad de los particulares en
obligarse recprocamente (GARRIDO, 2002, p. 48).

Sin embargo, nuestro ordenamiento jurdico no recoge la distincin entre contratos

administrativos y contratos de derecho privado a diferencia de otros pases, como
sucede en la legislacin espaola, pues no se consagra expresamente un concepto
de contrato administrativo como una categora especfica que potencie las
prerrogativas de la administracin en la ejecucin de los contratos que celebra.
Empero, a travs de la Ley de Contrataciones del Estado, le es reconocida a la
Administracin Pblica una capacidad jurdico-privada para poder ejercer como
sujeto activo o pasivo de relaciones jurdicas de derecho privado; es decir, la
administracin tiene la posibilidad de contratar.
Si bien estaremos frente a un contrato de la administracin cuando una de las partes
sea la Administracin Pblica, no siempre ser as, pues no todo contrato de la
Administracin Pblica es un contrato administrativo. Debemos tener en cuenta que
esta celebra contratos de derecho privados11 y contratos administrativos12,

11

Por ejemplo, la contratacin de servicios pblicos, siempre que no exista la posibilidad de contratar con ms de
un proveedor.
37

conformando ambos tipos de contratos la categora de contratos de la

Administracin Pblica.
Al respecto, la doctrina se ha encargado de desarrollar la nocin de contrato
administrativo, segn distintos criterios (RAMREZ, 1990, pp. 40-44):

Segn BERCAITZ, los contratos administrativos son los celebrados por la

Administracin Pblica, con un fin pblico, y por los cuales pueden conferir al
contratante derechos y obligaciones frente a terceros, o que, en su ejecucin,
pueden afectar la satisfaccin de una necesidad pblica colectiva, razn por la
cual estn sujetos a reglas de derecho pblico, que colocan al contratante de
la Administracin Pblica en una situacin de subordinacin jurdica.

Para el profesor argentino ESCOLA (1997), los contratos administrativos son

aquellos contratos celebrados por la Administracin Pblica con la finalidad de
inters pblico y en los cuales, por tanto, pueden existir clusulas exorbitantes
de derecho privado o que coloquen al contratante de la Administracin Pblica
en una situacin de subordinacin respecto a esta13.

Segn DROMI (1978, p. 368), el contrato administrativo viene a ser un acto

de declaracin de voluntad comn, productor de efectos jurdicos, entre un
rgano estatal en ejercicio de la funcin administrativa y un particular u otro
ente pblico, estatal o no14.

Asimismo, para FERNNDEZ DE VELAZCO, la nocin jurdica de contrato

administrativo se asocia con el fin para el cual fue celebrado, de tal manera
que el fin del contrato administrativo es el servicio pblico, el cual domina
toda la administracin15 (RECAREDO 1972: 46-47).

Por otra parte, para el espaol GARRIDO FALLA, la nocin del contrato
administrativo se deriva de la especificacin del objeto del contrato; es decir,
el del servicio pblico (GARRIDO, 2002, t. II, p. 41).

12

Por ejemplo, los llamados contratos administrativos nominados, tales como obra pblica, suministro y servicios.
Los contratos administrativos se someten al derecho administrativo sustantivo.
13

En RAMREZ (1990, p. 42).

14

dem.

15

dem.
38

Finalmente, GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ (1983, t. I, p. 628) refieren, sin

llegar a una definicin determinante de contrato administrativo, que es
aquella actuacin que la administracin realiza despojada de su imperium,
descendiendo al mismo nivel de los particulares y en igualdad con ellos16.

Bajo ese orden de ideas se desprende que la nocin de contrato administrativo es

producto de ciertas relaciones entre la Administracin Pblica y los particulares,
relaciones que nacen de un contrato, el cual se rige por una norma especial, pues
por su naturaleza no es posible aplicarle las normas de los contratos civiles.
En consecuencia, el contrato administrativo nace de la imperante necesidad que
tiene la administracin de acudir a los contratos con el fin de poder realizar
actividades, sobre todo aquellas que no puede realizar por gestin directa. Es as que
la figura del contrato administrativo surge principalmente para el cumplimiento de
obras y servicios pblicos. Como observamos, se trata de recurrir a los privados para
propsitos pblicos o estatales. De ah que, como producto de estas relaciones, el
contrato administrativo se establece como una figura dentro del derecho
administrativo distinta de los contratos civiles y que, por lo tanto, se rige por una
norma especial, pues por su naturaleza es caracterstico y no es posible aplicarle las
normas de los contratos civiles.
2.1.3. Distincin con el derecho privado
Segn LINARES (2002, pp. 10-13), con la finalidad de diferenciar entre un contrato
privado y un contrato administrativo, los estudiosos de este campo del derecho han
sealado como criterios pretendidamente sustantivadores del contrato administrativo
a lo siguiente:
a. Criterio subjetivo: Segn este criterio, un contrato ser administrativo
cuando una de las partes es una entidad del Estado. Criterio que no es
diferenciador, pues el Estado, mediante sus entidades, tambin realiza
contratos de derecho privado.
b. Criterio de la jurisdiccin: Un contrato ser administrativo si se encuentra
dentro del mbito de la jurisdiccin administrativa. Al igual que el criterio

16

dem.
39

anterior, resulta insuficiente debido a que es la misma jurisdiccin

administrativa la que tiene que revisar la naturaleza del contrato.
c. Criterio formal: La celebracin de un contrato administrativo est ligada a
una determinada formalidad; es decir, se toma en cuenta los sistemas o
procedimientos de seleccin. Sin embargo, al existir contratos administrativos
que no siguen tal formalidad por exoneracin de la ley o por otra razn, este
criterio tambin resulta insuficiente.
d. Criterio del servicio pblico: El contrato ser de naturaleza administrativa
si su objeto se relaciona con un servicio pblico. Sin embargo, no se precisa lo
que se entiende por servicio pblico. Adems, veremos que la contratacin no
solo se refiere a servicios sino tambin a bienes, para satisfacer las
necesidades de la sociedad en su integridad.
e. Criterio de la clusula exorbitante: Si en el contrato existen clusulas
exorbitantes, esto es, que privilegien a una de las partes, dando muestra de
prerrogativas, en este caso a la entidad, estaremos frente a un contrato
administrativo. Al respecto, se ha dicho que el contrato no puede ser
administrativo segn el acuerdo de las partes y que la administracin conserva
sus derechos de acuerdo a ley, y no en correspondencia a las clusulas que
las partes hayan convenido al suscribir el contrato.
f. Criterio del objeto o finalidad: Nos encontramos frente a un contrato
administrativo, si su objeto concuerda con las funciones de la entidad; sin
embargo, se presume que todas las actuaciones de la entidad estn de
acuerdo con sus funciones, por ello este criterio es insuficiente para
diferenciarlo de un contrato privado.
g. Criterio de la definicin legal: Un contrato ser administrativo, si as lo
seala la ley, lo cual tambin resulta insuficiente, pues todo va a depender de
la voluntad del legislador.
h. Multiplicidad de criterios: Para diferenciar entre un contrato privado y un
contrato administrativo se tendr que tomar en cuenta cada uno de los
criterios sealados; mientras ms criterios haya, ms certeza habr o no
de la existencia de un contrato administrativo.

40

Como se puede apreciar, estos criterios no resultan suficientes ni hacen posible la

diferenciacin plena entre ambas clases de contratos; por
ello, el legislador ha optado por la tesis unitaria de los
contratos estatales.
Para dicha tesis solo existe un tipo de contrato, que
algunas veces ser, segn su objeto, de preponderancia
pblica respecto al rgimen que se le va a aplicar; en
otros habr preponderancia del rgimen privado.
Al respecto, Roberto DROMI (1997, p. 324) sostiene lo
siguiente:

El rgimen jurdico de los contratos que celebra la administracin, es preponderantemente de

derecho pblico. Los contratos de la administracin en la prctica no van titulados como
administrativos o privados.

2.1.4. La contratacin del Estado

La contratacin del Estado es todo el procedimiento desarrollado por las entidades
estatales para suscribir un contrato con particulares. Incluye todos los mecanismos y
procedimientos necesarios para la
celebracin de un contrato. Las
contrataciones del Estado persiguen
garantizar que cada contrato que
celebre el Estado concuerde con los
fines de este.
En los procesos de contratacin se
busca satisfacer necesidades,
administrar fondos pblicos y
proteger los intereses de los actores
de estos procesos.
Estos intereses se encuentran implcitos en estos procedimientos, pero de ninguna
manera se les puede restar valor en el momento de iniciar los procedimientos de
contrataciones. Al descubrir cules son los intereses que entran en juego, podremos
ver que el Estado y el proveedor no son los nicos participantes.

41

Algunos autores (TAFUR y MIRANDA, 2007, pp. 143) proponen la existencia de seis
intereses relevantes en la contratacin pblica, que a continuacin explicaremos con
detalle:

El contratista: Cuyo inters primordial estar orientado a aprovechar una

oportunidad de negocio, ganar dinero y luego poder obtener ms contratos,
para as poder ganar ms dinero.
El papel que desempea esta persona (natural o jurdica) es de vital
importancia, pues si las condiciones del contrato no son favorables o son
realizadas sin tomar en consideracin las diversas calidades de los productos o
servicios, obtendramos una reducida convocatoria y, por lo tanto, menores
posibilidades de obtener servicios o bienes de calidad (segn sea el caso).

La entidad pblica contratante: Cuyo inters es cumplir las funciones que

se le han asignado, valindose del contrato que celebra.
El inters de la entidad pblica comprende bsicamente el cumplimiento de
las finalidades pblicas y la satisfaccin de los requerimientos de los
departamentos que la conforman. Tema que ya se abord con anterioridad.

La sociedad en general: Cuyo inters consiste en que las entidades pblicas

y el Estado cumplan con el rol que les corresponde y utilicen adecuadamente
los recursos que para tal fin se les ha asignado. De esta manera, a la sociedad
en general le interesa una adecuada relacin/precio. El precio s importa,
pues, como el dinero, es un bien escaso, mientras ms se gaste para
determinadas actividades o sectores de la poblacin, menos se tiene para
gastar en otros.
La forma de proteger el inters
de la poblacin es mediante la
realizacin y la ejecucin del
presupuesto designado a cada
institucin conforme con el
cronograma establecido. La
planificacin y el sustento de
los gastos generan inversiones
razonables, sobre todo si estn
dirigidas a satisfacer las
necesidades de quienes an no
42

han sido beneficiados.

Destinatarios directos del objeto del contrato: Quienes tienen el inters

en que los bienes, servicios, obras u otros a obtener a travs del contrato,
satisfagan adecuadamente sus necesidades.
En esta situacin podramos colocar a los clientes, a las personas que se
acercan a las entidades para realizar trmites, a los trabajadores, etc.

Las entidades estatales que tienen injerencia en los niveles de

control, supervisin y/o fiscalizacin: Cuyo inters est centrado en
fomentar y hacer respetar las buenas prcticas en materia de contratacin
pblica.
Este inters representa el que posee el Estado en forma global, pues busca el
ptimo desempeo de las entidades, aplicando polticas de austeridad en el
manejo de los recursos pblicos; busca, sobre todo, que el aparato
gubernamental se desarrolle en bloque para que exista lgica en el
desempeo de la labor administrativa.

La comunidad internacional: Cuyo inters gira en torno a la existencia de

reglas claras y transparentes de
contratacin, en un mundo cada
vez ms globalizado, y al cual
pueden acceder personas
naturales o jurdicas
independientemente de sus
nacionalidades, con el fin de
garantizar una adecuada
utilizacin de los recursos que
puedan ser entregados a
determinados Estados, sea de
manera gratuita o no.
En todo caso, es importante
subrayar que el desarrollo
econmico de nuestro pas y la
firma de los tratados
internacionales merecen una legislacin que brinde seguridad en el momento
de contratar con el Estado.
43

Nuestro pas atrae numerosas inversiones, tanto privadas como extranjeras, que
necesitan instrumentos que faciliten las actividades econmicas y, sobre todo, que
permitan obtener resultados beneficiosos no solo para el Estado, sino tambin para
sus empresas.
Por otro lado, la estandarizacin de estos procedimientos facilita la simplificacin
administrativa, lo que conlleva a la agilizacin de las transacciones comerciales,
brindndonos un Estado ms moderno y con capacidad para administrar sus
recursos.

2.2. Principios de la contratacin del Estado

Los principios que rigen la contratacin estatal estn regulados en el artculo 4.o de la
Ley de Contrataciones del Estado.
2.2.1. Principio de promocin del desarrollo humano

La contratacin pblica debe coadyuvar al desarrollo humano en el mbito nacional, de

conformidad con los estndares internacionalmente aceptados sobre la materia.

Este principio debe ser considerado como una caracterstica indispensable en los
procedimientos administrativos, porque las labores que realiza la administracin
deben estar orientadas a conseguir el exitoso desarrollo de la persona, retirando
cualquier obstculo que impida lograr esta meta.
Lograr este desarrollo es un esfuerzo que se inicia en la Constitucin, pues en el
artculo 2.o, inciso 1, se reconoce como derechos fundamentales el derecho al libre
desarrollo y al bienestar. Estos derechos conforman las bases esenciales sobre las
cuales los tres poderes del Estado deben realizar sus funciones a favor del desarrollo
del hombre.
Por lo tanto, en todos los mbitos en los que se encuentren relacionados, entre la
administracin y los administrados debe desarrollarse relaciones de cooperacin. La
primera debe encargarse de generar facilidades a los administrados para que puedan
acceder a las funciones pblicas, mientras que los segundos deben cumplir con los
requisitos que se les exige para poder competir en los procesos de contrataciones.

44

El Estado reconoce en las personas la facultad de desarrollar todas sus

potencialidades en los diferentes mbitos de su vida. Esto incluye otorgar facilidades
para que desarrollen actividades econmicas y laborales, ya que el trabajo dignifica
al hombre y lo convierte en una persona comprometida con su futuro y con el de la
colectividad.
2.2.2. Principio de moralidad

Todos los actos referidos a los procesos de contratacin de las entidades estarn sujetos a las
reglas de honradez, veracidad, intangibilidad, justicia y probidad.

Este principio est relacionado con el sistema de valores y principios que rigen la
conducta de las personas en los distintos mbitos de su desarrollo personal. Estos
valores responden a las exigencias de las sociedades en cada poca de su evolucin
y al desarrollo intelectual de los seres humanos en las disciplinas que guardan
relacin con estos trminos, tales como la filosofa, la ciencia, la religin, etc.
En el contexto de la ley, este principio debe ser entendido como aquel que dirige y
describe el comportamiento que deben tener las entidades y las personas
involucradas durante el proceso de contrataciones, as como las caractersticas de los
actos que se desarrollen durante el mencionado proceso.
Los comportamientos y actos deben desarrollarse bajo el cumplimiento de las reglas
de honradez, veracidad, intangibilidad, justicia y probidad. Estas reglas han sido
escogidas por el legislador al considerarse como las que resumen el objetivo que
aspira a alcanzar el Estado: transparencia e igualdad de oportunidades para todos los
participantes y respeto por la labor desempeada por las entidades.
2.2.3. Principio de libre concurrencia y competencia

En los procesos de contrataciones se incluirn regulaciones o tratamientos que fomenten la ms

amplia, objetiva e imparcial concurrencia, pluralidad y participacin de postores.

45

Originalmente fue concebido como el Principio de Libre Competencia en el artculo

3.o, inciso 2 del derogado Texto nico Ordenado de la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado. Ahora, con esta Ley, se le ha agregado el trmino de
concurrencia; sin embargo, el contenido de este principio no presenta notables
diferencias con respecto a su antecesor.
2.2.3.1. Libre concurrencia
La libre concurrencia puede ser entendida como el derecho que poseen las personas
naturales y jurdicas a participar en los procesos de contrataciones. De esta manera,
su regulacin encuentra sustento en la Constitucin, en el artculo 2.o, inciso 1717;
aqu se reconoce que el derecho a la participacin en la economa y en la vida
poltica tiene un carcter de fundamental en un Estado de derecho.
Asimismo, el principio de participacin18, que se consagra en la Ley del
Procedimiento Administrativo General, seala que los administrados tienen derecho a
conocer el desarrollo de las actividades estatales y deben asegurarse que las
entidades cumplan con satisfacer sus necesidades institucionales y colectivas.
2.2.3.2. Libre competencia19
El rgimen econmico del Estado est compuesto por una serie de lineamientos
dirigidos a respaldar la organizacin econmica que ha asumido: una economa social
de mercado. En este sentido, la vigilancia del cumplimiento de la libertad de
competencia no debe quedarse simplemente en la descripcin constitucional, sino
que debe ser adoptada en los distintos cuerpos legislativos relativos a la materia.

17

Artculo 2.o: Derechos de la Persona. Toda persona tiene derecho: () 17. A participar, en forma individual o
asociada, en la vida poltica, econmica, social y cultural de la Nacin. ().

18

Artculo 4.o, 1. 12: Principio de participacin. Las entidades deben brindar las condiciones necesarias a todos
los administrados para acceder a la informacin que administren, sin expresin de causa, salvo aquellas que
afectan la intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas por la
ley, y extender las posibilidades de participacin de los administrados y de sus representantes, en aquellas
decisiones pblicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusin, el servicio de
acceso a la informacin y la presentacin de opinin.
19

Artculo 61.o: El Estado facilita y vigila la libre competencia. Combate toda prctica que la limite y el abuso de
posiciones dominantes o monoplicas. Ninguna ley ni concertacin puede autorizar ni establecer monopolios.
46

La Administracin Pblica no puede ser ajena a estos temas, dado que desempea
sus labores en coordinacin con las finalidades estatales. Por ello, asume la
responsabilidad de colaborar en la generacin de oportunidades y mecanismos para
que las personas puedan participar activa y libremente de estos procesos de
contrataciones. Es ms, resulta lgica la presencia de este principio en la ley
comentada. No podemos asegurar la participacin de una gran cantidad de
propuestas o postores si es que no se garantiza los mecanismos mnimos de
participacin.
Respecto a lo tratado, es oportuna la definicin brindada por GARCA TOMA (1998, p.
123) sobre la libre competencia:

Se entiende como la potestad de la coexistencia de una pluralidad de ofertas en el campo de la

produccin, servicios o comercializacin de productos de la misma especie, por parte de un
nmero determinado de agentes econmicos.

Es preciso sealar las caractersticas ms relevantes de este concepto, como son el

acceso a las actividades econmicas, la posibilidad de elegir entre las diversas formas
de realizar actividades econmicas y la existencia de igualdad entre competidores
ante la ley.
De modo que, a mayor cantidad de postores, mayores probabilidades de satisfacer
de manera ptima las necesidades de las entidades. Por eso, los procesos de
contrataciones deben estar alejados de cualquier prctica monoplica que impida el
libre desarrollo de las actividades econmicas y que obstaculice la participacin de
las pequeas y medianas empresas.
Correspondiendo a esta decisin legislativa, es interesante observar las numerosas
disposiciones contenidas en esta ley (tambin en la ley derogada)20 que favorecen la
participacin de medianas y pequeas empresas en estos procesos de contratacin21.

20

En el derogado Texto nico Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, en su artculo
37.o: Ofertas en Consorcio. En los procesos de seleccin podrn participar distintos postores en consorcio, sin que
ello implique crear una persona jurdica diferente. Para ello, ser necesario acreditar la existencia de una promesa
formal de consorcio, la que se perfeccionar una vez consentido el otorgamiento de la Buena Pro y antes de la
suscripcin del contrato.
Las microempresas y pequeas empresas mantendrn los beneficios, bonificaciones o similares que las
normas establezcan cuando participen en consorcio ().
21

Artculo 20.o del Reglamento: Prohibicin de fraccionamiento:

() No se considerar fraccionamiento cuando:

47

Esto se realiza en estricto cumplimiento con el rol promotor que desempea el

Estado y con el fomento al desarrollo econmico nacional.
2.2.3.3. Principio de imparcialidad

Los acuerdos y resoluciones de los funcionarios y rganos responsables de las contrataciones de la

entidad sern adoptados en estricta aplicacin de la presente norma y su reglamento; as como en
atencin a criterios tcnicos que permitan objetividad en el tratamiento a los postores y contratistas.

Algunos autores consultados sostienen que este principio se orienta hacia una actitud
recta, desapasionada, sin prejuicios ni prevenciones al proceder o juzgar (CABANELLAS,
1998, p. 341). Es decir, los comportamientos desarrollados por todos los actores del
proceso deben ser objetivos y alejados de cualquier tipo de subjetividad.
En ese sentido, segn MORN (2001, p. 33):

La administracin no debe servir a intereses personales; debe servir con objetividad a los intereses
generales para no generar una desviacin del poder que se concentra en las entidades, ya que este
debe orientarse fundamentalmente a alguna finalidad pblica.

Por lo tanto, es un principio dirigido a los funcionarios u rganos responsables de

cada entidad que tienen a su cargo las labores de juzgamiento y toma de decisiones.
Ellos deben realizar sus acuerdos o elaborar las resoluciones, aplicando estrictamente
las disposiciones contenidas en la ley y el reglamento.
2.2.3.4. Principio de razonabilidad

En todos los procesos de seleccin el objeto de los contratos debe ser razonable, en trminos
cuantitativos y cualitativos, para satisfacer el inters pblico y el resultado esperado.
() 5. Se requiera propiciar la participacin de las microempresas y pequeas empresas en aquellos sectores
donde exista oferta competitiva, siempre que sus bienes, servicios y obras sean de la calidad necesaria para que
la entidad se asegure el cumplimiento oportuno y los costos sean razonables en funcin de las condiciones del
mercado.
48

En la derogada ley, este principio se presentaba de forma constante en numerosas

disposiciones, pero siempre a modo de criterio regulador. En la presente ley, lo que
se busca es darle relevancia, pues su aporte conceptual es fundamental en la
seleccin de bienes a contratar y en las sanciones que se impongan a los postores. A
continuacin analizaremos su alcance conceptual.
El principio de razonabilidad est relacionado con los trminos razonable, uso de la
razn y racional. Estos sinnimos definen a este principio como la manera en que se
debe aprovechar los recursos y la forma de seleccionar los objetos a contratar. Pero
en general, este principio est dirigido hacia todos los procedimientos de las
contrataciones, para que estos se realicen con la utilizacin razonable y proporcional
de los recursos de las entidades para satisfacer el inters pblico.
Es un principio fundamental en el Estado social y de derecho, pues las decisiones
deben realizarse con criterios de proporcionalidad entre las medidas adoptadas y la
afectacin de los intereses pblicos. Su contenido se encuentra expresamente
regulado en el ltimo prrafo del artculo 200.o de la Constitucin, pues su contenido
es utilizado en la aplicacin de medidas coercitivas que restringen derechos.
El Tribunal Constitucional en una de sus sentencias22 define este principio:
La razonabilidad es un criterio ntimamente vinculado al valor justicia y est en la esencia misma
del Estado constitucional de derecho. Se expresa como un mecanismo de control o interdiccin de
la arbitrariedad de los poderes pblicos en el uso de las facultades discrecionales, y exige que las
decisiones que se toman en ese contexto, respondan a criterios de racionalidad y que no sean
arbitrarias.

Por lo tanto, la razonabilidad acta como una medida de correccin y de orientacin

del comportamiento de los funcionarios y actores dentro del proceso de
contrataciones. Colabora en la toma de decisiones y pone nfasis en la bsqueda de
los mejores resultados para evitar los tratos injustos, sobre todo cuando los
funcionarios tienen amplias facultades.

22

Tribunal Constitucional Peruano, sentencia recada en el expediente n.o 0006-2006-PI/TC, 13 de junio del 2006.
49

Toms Ramn FERNNDEZ es citado por el Tribunal Constitucional en una de sus

sentencias23 para brindarnos una opinin ms precisa sobre el tema:

Cuando la administracin ejerce un poder discrecional, como en este caso, para que este no se
convierta en arbitrario, debe guiarse por criterios de razonabilidad y justificar en cada supuesto su
actuacin. En esta direccin, el nico poder que la Constitucin acepta como legtimo, en su
correcto ejercicio, es, pues, el que se presenta como resultado de una voluntad racional, es decir,
de una voluntad racionalmente justificada y, por lo tanto, susceptible de ser entendida y
compartida por los ciudadanos, y, en esa misma medida, de contribuir a renovar y reforzar el
consenso sobre el que descansa la convivencia pacfica del conjunto social.

El poder que posee la administracin no puede ser excusa para actuar

arbitrariamente en el uso de las amplias facultades que posee. Sin embargo, es
inevitable que este tipo de situaciones se presenten, para lo cual el sistema
normativo est preparado y coloca una serie de disposiciones en las que exhorta a
los funcionarios a emplear condiciones justas y sanciones proporcionales a las faltas
cometidas. En este contexto es importante subrayar que los procesos de
contrataciones son introducidos para generar un equilibrio estatal y no para
perjudicar a los administrados en sus relaciones con la administracin.
En palabras de Roberto DROMI (1999, p. 83), la razonabilidad est relacionada con el
uso de la lgica y la proporcionalidad:

Tiene que haber una relacin lgica y proporcionada entre el consecuente y los antecedentes,
entre el objeto y el fin. Por ello, los agentes pblicos deben valorar razonablemente las
circunstancias de hecho y el derecho aplicable y disponer medidas proporcionalmente adecuadas al
fin perseguido por el orden jurdico.

Estas son las razones que nos indican que en los procesos de contrataciones el uso
adecuado de los recursos tiene que guardar lgica con los fines hacia los cuales
estn destinados en el presupuesto de las entidades. Es decir, para que exista una
correcta aplicacin de este principio, el objeto de la convocatoria debe ser guardar

23

Tribunal Constitucional Peruano, sentencia recada en el expediente n.o 1803-2004-AA/TC, 25 de mayo del
2004.
50

relacin con los procesos de evaluacin, las condiciones tcnicas de los bienes a
adquirir y dems aspectos relacionados.
2.2.3.5. Principio de eficiencia

Las contrataciones que realicen las entidades debern efectuarse bajo las mejores condiciones de
calidad, precio y plazos de ejecucin y entrega, y con el mejor uso de los recursos materiales y
humanos disponibles. Las contrataciones deben observar criterios de celeridad, economa y
eficacia.

La nueva legislacin en materia de contrataciones busca administrar los recursos

asignados a cada entidad. Esta administracin debe buscar siempre las mejores
condiciones de calidad, precio y plazos convenientes para las entidades, y sobre todo
que se ajusten a sus necesidades y los fondos pblicos de los que disponen.
Para actuar conforme con este principio, los recursos humanos y logsticos deben ser
utilizados de la mejor manera posible. Es decir, no realizar gastos innecesarios y
evitar extender los procedimientos ms de lo necesario solo para favorecer a un
postor. De esta manera se protege los recursos de las entidades, que en el futuro
servirn para cubrir sus necesidades bsicas.
En ese sentido, no solo las adjudicaciones de mejor oferta deben ser eficientes en el
manejo de recursos, sino tambin el programa anual de adquisiciones que efecte
cada entidad sobre sus necesidades debe gozar de este atributo, como lo afirma una
sentencia del Tribunal Constitucional24.
Por otra parte, las contrataciones deben observar criterios de celeridad, economa y
eficiencia. Estos tres criterios estn ntimamente relacionados con la eficacia, y
colaboran con la correcta administracin de los recursos pblicos; por ello
explicaremos sus relaciones a continuacin.
La celeridad supone dotar de la mayor dinmica a los procedimientos, logrando
obtener mayores resultados en la menor cantidad de actos administrativos,
agilizando las labores de los administradores. Este criterio est presente como uno

24

Tribunal Constitucional Peruano, sentencia recada en el expediente n.o 020-2003-AI/TC, 14 de julio del 2004.
51

de los principios de los procedimientos administrativos25. De esta manera, los

diversos procedimientos que se desarrolla antes de la celebracin del contrato deben
ser los estrictamente necesarios; no se debe extender los plazos de presentacin de
documentos con la intencin de obstaculizar las labores de las entidades.
Eficacia significa obtener los resultados que se estim alcanzar con los actos o
hechos administrativos sobre las formalidades irrelevantes en cada caso. Adems,
significa economizar los recursos y flexibilizar los accesos a la administracin.
Por lo tanto, como dice Morn URBINA (2001, p. 40):

No se debe entender este principio como un objetivo programtico a futuro, sino como una
obligacin de la administracin que asume en beneficio de los administrados y con la finalidad de
satisfacer las necesidades pblicas de forma inmediata.

Economizar los recursos significa que se debe utilizar cuidadosamente los recursos
disponibles en las entidades, procurando realizar los gastos conforme lo dispongan
sus presupuestos. Este criterio es tambin un principio de la ley y lo analizaremos
con mayor precisin ms adelante.
2.2.3.6. Principio de publicidad

Las convocatorias de los procesos de seleccin y los actos que se dicten como consecuencia
debern ser objeto de publicidad y difusin adecuada y suficiente con el fin de garantizar la libre
concurrencia de los potenciales postores.

Para que exista transparencia en el desarrollo de los procesos de las contrataciones,

es necesario que la informacin de cada una de las etapas de estos procesos sea de
conocimiento y fcil acceso para los actores del proceso.

25

Artculo 4.o, inciso 1.9. de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley n.o 27444: Principio de
celeridad. Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuacin de tal modo que se dote de trmite
de la mxima dinmica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan
menores formalismos, con el fin de alcanzar una decisin en tiempo razonable, sin que ello releve a las
autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.
52

De esta manera se introduce el principio de publicidad en esta lista de directivas para

que colabore con las labores del principio de transparencia y trato justo e igualitario.
Esta decisin legislativa es acertada, sobre todo cuando se dispone de numerosos
mecanismos de comunicacin y de difusin de las convocatorias y de las bases de los
procesos de contrataciones.
La publicidad implica que las etapas a desarrollarse durante este proceso de
adquisiciones deben ser de pblico conocimiento, tanto para velar por el inters de
los postores como de los interesados directos e indirectos. Por eso es importante que
la mayor parte de las etapas se desarrolle en pblico, siempre observando las
excepciones que imponga la Ley.
Esta es una excelente forma de fiscalizar el desempeo de la Administracin Pblica
y de realizar un control procedimental de la actividad econmico-financiera de las
entidades (DROMI 1999, p. 104). Adems facilita la libre concurrencia y competencia
pues permite que un nmero mayor de interesados tome conocimiento de estos
procedimientos y participe en ellos.
2.2.3.7. Principio de transparencia

Toda contratacin deber realizarse sobre la base de criterios y calificaciones objetivas,

sustentadas y accesibles a los postores. Los postores tendrn acceso durante el proceso de
seleccin a la documentacin correspondiente, salvo las excepciones previstas en la presente
norma y su reglamento. La convocatoria, el otorgamiento de la buena pro y los resultados deben
ser de pblico conocimiento.

Lo que se busca obtener mediante este principio es que todos los actores del proceso
de contrataciones tengan el mayor acceso a cada etapa de su desarrollo. Adems,
cada una de estas debe desarrollarse con las mejores condiciones de acceso y
comunicacin para todos los actores del proceso. Esto significa que muchos de los
pasos (que no son reservados por la Ley) deben ser de pblico conocimiento para
que se pueda realizar una fiscalizacin de ellos.
Como lo destaca una resolucin del Tribunal26, es importante recordar que los
criterios sobre los cuales se evala

26

Tribunal Constitucional Peruano, resolucin recada en el expediente n.o 1491/2007.TC-S2, 26 de septiembre

del 2007.
53

las propuestas deben ser objetivos, con su respectiva fundamentacin para que no
exista duda de los razonamientos utilizados. Esto es lo que se recoga en el derogado
artculo 3.o del Texto nico Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado.
Las bases deben ser claras para evitar ambigedades, sobre todo en los temas de
convocatoria. Por eso es muy importante la labor tan cercana que desempea este
principio con los temas de publicidad. Gracias a la nueva ley, esta posicin se ha
reforzado pues el principio de publicidad se consagra en su literal 4, inciso g. Este
tema lo aborda el Tribunal Constitucional en una de sus sentencias, en la que
sostiene que solo se puede garantizar la transparencia de los procesos cuando se
cumpla con la correcta publicidad en las convocatorias y con el manejo adecuado de
los recursos destinados a la compra en general27.
2.2.3.8. Principio de economa

En toda contratacin se aplicar criterios de simplicidad, austeridad, concentracin y ahorro en el

uso de los recursos, en las etapas de los procesos de seleccin y en los acuerdos y resoluciones
recados sobre ellos; se debe evitar exigencias y formalidades costosas e innecesarias en las bases
y en los contratos.

La buena administracin de los recursos estatales se logra gracias a la aplicacin de

este principio. Sus caractersticas fundamentales colaboran en la realizacin de
eficientes procesos de contratacin que respondan a las necesidades inmediatas de
las entidades.
Por eso, el Tribunal resalta en una de sus resoluciones28 la importancia de los
criterios de simplicidad29, austeridad, concentracin y ahorro en el uso de los

27

Tribunal Constitucional Peruano, sentencia recada en el expediente n.o 020-2003-AI/TC, 14 de julio del 2004.

28

Tribunal Constitucional Peruano, resolucin recada en el expediente n.o 1415-2007.TC-S2, 19 septiembre del
2007.
29

Artculo IV, 1.13. de la Ley del Procedimiento Administrativo General n.o 27444: Principio de simplicidad. Los
trmites establecidos por la autoridad administrativa deben ser sencillos; se debe eliminar toda complejidad
innecesaria; es decir, los requisitos exigidos deben ser racionales y proporcionales con los fines que se persigue
cumplir.
54

recursos que menciona la ley. Estos se mantuvieron a pesar de la derogacin del

Texto nico Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
Esto se debe a que la razn fundamental de la regulacin de los procesos es evitar la
malversacin de fondos en necesidades superfluas y que los procesos de seleccin (y
en general cualquier aspecto del proceso) no deben ser dilatados innecesariamente;
por ejemplo, al resolver los recursos de apelacin30.
En ese sentido, la utilizacin de este principio puede
colaborar en las decisiones de otorgamiento de la buena
pro. Gana la propuesta que logre utilizar
adecuadamente los recursos de las entidades y sobre
todo que oferte bienes o servicios de calidad.
2.2.3.9. Principio de vigencia tecnolgica

Los bienes, servicios o la ejecucin de obras deben reunir las condiciones de calidad y
modernidad tecnolgicas necesarias para cumplir con efectividad los fines para los que son
requeridos, desde el mismo momento en que son contratados, y por un determinado y previsible
tiempo de duracin, con posibilidad de adecuarse, integrarse y potenciarse si fuera el caso, con
los avances cientficos y tecnolgicos.

Las entidades deben gozar de la tecnologa que mejor se ajuste a sus necesidades.
Por lo tanto, las adquisiciones que se realicen deben reunir condiciones de calidad y
modernidad tecnolgica, necesarias para dotar de avance tecnolgico todas las
actividades diarias.
El apoyo de la tecnologa en materia de contrataciones es trascendental, pues la
apertura de catlogos electrnicos para conocer los bienes que se desea contratar y
la creacin de Per-compras
hace indispensable que toda la
administracin cuente con las
herramientas tecnolgicas
indispensables.

30

Tribunal Constitucional Peruano, resolucin recada en el expediente n.o 255-2004.TC-SU, 31 de mayo del
2004.
55

Con la ayuda de esta ley, nuestro pas se est modernizando poco a poco en los
temas de contrataciones. Siguiendo los ejemplos de Chile, Brasil y Mxico (que ya
cuentan con sus respectivos portales de contrataciones pblicas va Internet), las
convocatorias, publicacin de bases o de cualquier documentacin necesaria para las
contrataciones con el Estado, son de fcil acceso en los portales del OSCE, del SEACE
o del Ministerio de Economa y Finanzas.
Por lo tanto, todos los bienes, servicios o ejecucin de obras deben cumplir con
eficiencia los fines para los cuales fueron contratados. Por eso es necesario que en
los procesos de seleccin se cuente con personal especialista en la materia o tcnicos
que colaboren con la contratacin de los bienes o servicios adecuados a las
necesidades de las entidades.
2.2.3.10. Principio de trato justo e igualitario

Todos los postores de bienes, servicios o de obras deben tener participacin y acceso para
contratar con las entidades en condiciones semejantes, estando prohibida la existencia de
privilegios, ventajas o prerrogativas.

Mediante este principio las contrataciones estatales no deben discriminar a las

empresas (ya sean pequeas, medianas o grandes) como postores o futuros
contratistas. De esta manera se asegura la participacin de los administrados en la
satisfaccin de las necesidades pblicas. Pues si bien el Estado se encarga de
administrar los recursos, necesita de estos para poder alcanzar sus objetivos.
Por lo tanto, es deber de la administracin otorgar mecanismos que permitan el
acceso y la participacin de las
personas naturales o jurdicas en
los procesos de contrataciones, no
solo brindando informacin, sino
tambin con la posibilidad de
opinar sobre el desenvolvimiento
de los procesos, mediante las
opiniones consultivas o
presentando sus quejas respecto a
las bases o a la labor de los
funcionarios, ejerciendo de esta
manera su derecho de peticin.

56

Por otro lado, las diferencias de trato que se realizan no deben de ser arbitrarias ni
injustificadas, sino que deben atender a la razonabilidad de los procedimientos. Por
ejemplo, la bonificacin del 20% que se realiza al expediente tcnico de las
empresas nacionales no es una decisin arbitraria, pues sus razones se fundan en el
objetivo que tiene el Estado por promover las actividades econmicas de las
industrias nacionales.
Adems, en una sentencia31 del Tribunal Constitucional se dice lo siguiente:

En tal sentido, se advierte que el titular de la entidad desnaturaliz el ejercicio de la facultad de

la nulidad de oficio, el cual estaba direccionado a favorecer indebidamente a un determinado
postor, en virtud que retrotrajo el proceso hasta la etapa de presentacin de propuestas, lo cual
permitira que dicho postor presente nuevamente sus propuestas con la subsanacin de los vicios
u errores incurridos, contraviniendo as los Principios de Transparencia y Trato Justo e
Igualitario.

Por lo tanto, no deben existir privilegios o prerrogativas en beneficio de ningn

postor, pues siempre se debe proteger la igualdad de criterios y condiciones durante
la evaluacin de propuestas.
2.2.3.11. Principio de equidad

Las prestaciones y derechos de las partes debern guardar una razonable relacin de
equivalencia y proporcionalidad, sin perjuicio de las facultades que corresponden al Estado en la
gestin del inters general.

Entendemos por equidad aquella cualidad que busca obtener la justicia y la

igualdad, mediante medios no necesariamente jurdicos, sino que respondan a la
naturaleza de las cosas. Es una manera de obtener la justicia natural que debe
responder en las situaciones en las que peligra el equilibrio de fuerzas (CABANELLAS,
1998, p. 491).

31

Tribunal Constitucional Peruano, resolucin recada en el expediente n.o 1334/2007.TC-S1, 10 de septiembre

del 2007.
57

En el caso particular de esta ley, este principio se aplica para que se establezca un
equilibrio entre las prestaciones y
contraprestaciones de los actores del
proceso y, por ende, las
responsabilidades asumidas por cada
parte deben ser justas, con la
excepcin de no transgredir las
facultades que posee el Estado por la
posicin privilegiada que posee.
Entonces, lo que busca hacer cumplir
este principio es que se respete las
condiciones (derechos y deberes) en
las que se pact el contrato e impedir
que estas sean modificadas, pues
pueden poner en una situacin de desmedro a los contratistas y a los anteriores
postores que perdieron la oportunidad de postular por el cambio de condiciones.
En este contexto, la proporcionalidad conlleva a que los derechos y deberes se
encuentren en una relacin de equivalencia para evitar cualquier situacin de
beneficio injustificado hacia cualquier postor o contratista. Las responsabilidades que
asuma cada proveedor o contratista deben ser acordes con las contraprestaciones a
recibir.
Recordamos que la proporcionalidad contribuye a realizar gastos adecuados a
nuestras necesidades, es decir, realizar gastos razonables; en este contexto, la
proporcionalidad colabora en la creacin de relaciones de equilibrio en las cuales las
responsabilidades asumidas se fundamenten en criterios objetivos y de cooperacin
para la satisfaccin de los intereses pblicos.
2.2.3.12. Principio de sostenibilidad ambiental

En toda contratacin se aplicar criterios para garantizar la sostenibilidad ambiental, procurando

evitar impactos ambientales negativos en concordancia con las normas de la materia.

58

Una de las grandes preocupaciones de los Estados en la actualidad es el tema del

medio ambiente. La preservacin y
proteccin de los recursos naturales
es una poltica de Estado que ha
gozado de poca popularidad a
pesar de estar contenida en la
Constitucin peruana32. La creacin
del Ministerio del Ambiente es una
muestra tangible de la enorme
preocupacin por los temas
ambientales; pero, sern estos
remedios suficientes para evitar la
destruccin de la naturaleza?
El favorable panorama econmico y
los numerosos acuerdos de
cooperacin econmica que el
Estado peruano desea suscribir lo
obligan a fortalecer el marco institucional de la gestin ambiental. Con este objetivo
se cre el Ministerio del Ambiente, y se introdujo muchas disposiciones de proteccin
ambiental para contribuir con estas iniciativas.
Es importante recordar que existe la Ley n.o 28611, Ley General del Ambiente
(modificada por los decretos legislativos n.os 1013, 1039 y 1055), que regula los
principios en materia ambiental, y que son de utilidad en el momento de definir
algunos trminos.
Por ejemplo, el principio de sostenibilidad se encuentra regulado en esta ley, como lo
cita el artculo 5.o del Ttulo Preliminar33:

La gestin del ambiente y de sus componentes, as como el ejercicio y la proteccin de los

derechos que establece la presente ley, se sustentan en la integracin equilibrada de los aspectos
sociales, ambientales y econmicos del desarrollo nacional, as como en la satisfaccin de las
necesidades de las actuales y futuras generaciones.

32

Artculo 68.o de la Constitucin Poltica: Diversidad biolgica y reas naturales. El Estado est obligado a
promover la conservacin de la diversidad biolgica y de las reas naturales protegidas.
33

Artculo 5.o del Ttulo Preliminar de la Ley n.o 28611, Ley General del Ambiente.
59

En este sentido, entendemos por sostenibilidad ambiental al principio que se encarga

de prevenir y proteger el ambiente de los posibles daos que pueda sufrir por la
mala gestin de recursos en las entidades. Adems, asegura la adopcin de medidas
preventivas en concordancia con las leyes de esta materia que colaboren en la
preservacin del ambiente por
muchas generaciones.
De acuerdo con esta visin de futuro,
las contrataciones estatales deben
realizarse en armona con la
proteccin del ambiente y la
preservacin de los recursos
naturales. Es un deber de la
colectividad que desarrolla
actividades susceptibles de afectar el
medio ambiente, tomar las medidas
preventivas correspondientes para
evitar daos irreparables a la
poblacin y a la naturaleza34.
Los derechos de propiedad y explotacin de recursos encuentran sus lmites en tan
importante tpico, pues solo una nacin comprometida con la preservacin de la
naturaleza podr desarrollar actividades econmicas que favorezcan a la colectividad
y que logren satisfacer los diversos intereses polticos, sociales, culturales y
ambientales.
En todo caso, lo importante es sealar que todos los principios contenidos en este
artculo sirven para definir los alcances interpretativos de la Ley de Contrataciones
del Estado y su reglamento. Adems, describen y orientan el comportamiento de los
funcionarios y de las partes integrantes de estos procesos, para evitar ambigedades
en el contenido de las disposiciones y obtener una regulacin compacta en el tema
de contrataciones.

34

Artculo 21.o de la Ley n.o 28611, Ley General del Ambiente.

60

3. Sistema de recursos humanos

3.1. Definicin y etapas de la gestin de recursos humanos
(GRH)
Se puede definir a la GRH como al conjunto de medidas (polticas, procedimientos,
etc.) y actividades que implican a los recursos humanos, que se orientan hacia una
ptima eficacia y desempeo por parte de los individuos y la organizacin. As, la
GRH poseera una perspectiva individual y considerara a las personas como un
recurso ms que como un costo; debe tener como prioridad el reparto de la funcin
de administracin de personas como forma de coordinar los recursos.
Los objetivos de la GRH son:

Atraer, conservar, desarrollar, motivar y satisfacer a las personas.

61

Garantizar la eficacia de la organizacin y los trabajadores.

La evolucin de la GRH tiende a situarla actualmente como un elemento estratgico

en las organizaciones, llamado a adecuar sus prcticas a los cambios y desafos
organizacionales, lo cual la sita como un tema en permanente evolucin y tensin.
Desafo actual
El desafo actual de la GRH consiste en posicionarse, por un lado, como un socio
estratgico del negocio; y, por otro
lado, ser gua de los empleados
con los que trabaja. Se ha
constatado la tendencia de orientar
y localizar la GRH en el lugar
donde se gestiona el negocio,
aumentando la importancia de la
funcin, y a la vez generando
incertidumbre por la dbil
capacidad de las reas para
enfrentar este tipo de desafos.
A su vez se ha generado un
modelo de proceso relativo a la
gestin de personas. Este modelo
refleja el equilibrio entre las
actividades relativas a ciclos de corto y de largo plazo, de los cuales debe
preocuparse la GRH. El ciclo de corto plazo o gestin del desempeo plantea que en
un plazo relativamente corto es necesario dotar a la organizacin de nuevas
capacidades, reordenar los objetivos, los sistemas de evaluacin y reformar los
mecanismos de evaluacin. As, se busca incrementar la base de capacidades y
competencias por medio del entrenamiento y la formacin basada en capacidades.
Ciclo de corto plazo
El ciclo de corto plazo ofrece la oportunidad de introducir ajustes graduales en la
medida en que se perfilan los objetivos de la organizacin.

62

Ciclo de largo plazo

Por su parte, el ciclo de largo plazo de la GRH refleja el desarrollo de la base de
conocimientos de la organizacin, generadas por medio de las capacidades y
competencias de gestin. En este ciclo estn presentes los impulsores o palancas del
cambio estructural, el desarrollo de liderazgo y transformaciones de la empresa, los
cuales por su complejidad y escala exigen la atencin de variados agentes
organizacionales por muchos aos.
Estado ideal del modelo de procesos de personas
En un estado ideal del modelo de procesos de personas, los ciclos de corto y largo
plazo se muestran como un ciclo de repeticin en el que todos los elementos ocurren
simultneamente. La articulacin de la visin, la investigacin de la capacidad actual
y futura, la conciencia de la brecha que
separa las necesidades futuras y las
necesidades actuales, as como la
creacin de una estrategia de personal,
son todos elementos que se reajustan
continuamente segn los cambios de
los objetivos empresariales a corto
plazo y la visin a largo plazo.
La reflexin terica y, principalmente, la
aplicacin prctica de este modelo hace
pertinente agregar un ciclo ms al
modelo antes descrito, el de mediano
plazo, correspondiente a la gestin del
desarrollo de los empleados. En ese
marco, el ciclo de GRH de corto plazo
la gestin del desempeo busca que
los puestos de trabajo y la organizacin
estn provistos de individuos idneos,
con metas de desempeo definidas y
pertinentes, y que sean recompensados de manera que sea posible asegurar el logro
de los objetivos fijados.
El ciclo de mediano plazo la gestin del desarrollo no se centra en las metas de
corto plazo, sino en los objetivos que permitirn que la organizacin sea eficaz en el
futuro para cumplir su misin, por lo que busca la preparacin de las personas de
todos los niveles de la organizacin para ser competentes en los escenarios
63

venideros contemplados en la estrategia. Finalmente, el ciclo de GRH de largo plazo

la gestin de la transformacin se centra en los procesos de cambio necesarios
para orientar a la organizacin en su conjunto hacia los horizontes de largo plazo
vinculados con la misin institucional en contextos cambiantes.
As tambin, para comprender las prcticas reales en la GRH, se hace pertinente
agregar un macroproceso transversal a todos los ciclos, referido a la planificacin de
recursos humanos y a los sistemas de soporte en materias de recursos humanos
(informacin y recursos).
A continuacin se describe los elementos que comprenden los tres ciclos temporales
y el macroproceso de planificacin y soporte (ABARZA, 2008).
3.1.1. Macroproceso de planificacin y soporte de la GRH
En este ciclo se considera a las polticas de recursos humanos presentes en los
servicios, los contenidos que esta abarca y cmo ha sido gestada. Respecto a la
planificacin, se considerar el horizonte temporal con el que se planifica en la GRH,
los contenidos de la planificacin en la GRH, la existencia de indicadores
(cumplimiento presupuestario, actividades programadas), adems de las lgicas de
medicin del cumplimiento de la GRH y presupuesto anual, en relacin con el
presupuesto de cada servicio.
El tema del posicionamiento de la unidad de recursos humanos (URH) es otro
elemento que hay que considerar en este macroproceso:

Nombre de la URH.
Su dependencia con otras jefaturas.
Su trayectoria (de dnde viene y cundo se crea).
Su rol; es decir, si a esta se le asocia un rol de administrador, socio
estratgico, gestor del cambio, administrador de la motivacin o administrador
de procesos, etc.

3.1.1.1. Ciclo de GRH de corto plazo

Ser relevante dar cuenta de los procesos y polticas de reclutamiento y seleccin de
personas, los criterios asociados, la existencia de perfiles para seleccionar y los
indicadores de evaluacin del xito de la seleccin. Tambin se considera la
evaluacin del desempeo, el proceso y los contenidos de esta evaluacin, la

64

relevancia institucional de esta, la relacin con otros sistemas de GRH y los

indicadores de xito o cumplimiento de la evaluacin.
Adems se considerar temas asociados a la capacitacin para los puestos de
trabajo:

La existencia de programas.
Las formas de deteccin de necesidades de la capacitacin.
La existencia de indicadores.

Por ltimo, ser significativo en este ciclo analizar temas relacionados con el
bienestar y la calidad de vida, la presencia de un rea dedicada a esto, temas
prioritarios en esta rea y usuarios de las intervenciones ejecutadas.
3.1.1.2. Ciclo de GRH mediano plazo
En este caso se debe considerar temas relacionados con el desarrollo profesional y/o
de carrera, mecanismos
utilizados, ajuste entre
las necesidades del
servicio y las personas, y
las tensiones principales
del proceso. Se debe
considerar, adems, la
formacin de directivos y
del personal clave para
los escenarios futuros, en
los que parece relevante
indagar respecto a los
temas prioritarios de la
formacin y acciones
ejecutadas. Tambin en este ciclo se gestiona y administra la transferencia del
conocimiento clave de cada institucin.
3.1.1.3. Ciclo de GRH largo plazo
Incluye los temas que se consideran relevantes con relacin al clima y la cultura
organizacional, la existencia de estudios, su naturaleza y las acciones generadas
respecto a ellos. Incluye, adems, las estrategias utilizadas para gestionar las
65

relaciones laborales y la presencia o no de la URH en este tema, adems de las

acciones ejecutadas en torno al desarrollo y reordenamiento organizacional asociado
con escenarios de cambio o tensin en la misin institucional.

3.2. Gestin de recursos humanos en el Estado peruano

3.2.1. Aspectos generales y preliminares
3.2.1.1. La Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica35
Esta carta establece los principios de la funcin pblica en los pases iberoamericanos
firmantes, cuyos gobiernos se
comprometen a implementar, con la
finalidad de fortalecer el Estado y la
democracia.
Un servicio civil de calidad contribuir a
elevar los niveles de confianza de los
ciudadanos en la Administracin Pblica,
as como al crecimiento econmico.
Adems, este se caracteriza por
garantizar la profesionalizacin de las
personas al servicio del Estado, basada
en el mrito, la capacidad, la vocacin de
servicio, la eficacia en el desempeo de
su funcin, la responsabilidad, la
honestidad y la adhesin a principios y
valores de la democracia. Presentamos
este resumen de la Carta, para dar a
conocer las bases sobre las que se
suscriben los sistemas de servicio civil en los pases de la regin.

35

Aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado, en
Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 26-27 de junio del 2003. Respaldada por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes
de Estado y de Gobierno (Resolucin n.o 11 de la Declaracin de Santa Cruz de la Sierra), Bolivia, 14-15 de
noviembre del 2003.
66

El servicio civil del Estado

Para la consecucin de un mejor Estado, la profesionalizacin de la funcin pblica
es condicin necesaria. Ser una garanta que los servidores pblicos tengan el
mrito, la capacidad, la vocacin de servicio, la eficacia en el desempeo de su
funcin, la responsabilidad, la honestidad y la adhesin a los principios y valores de
la democracia.
Existe una relacin positiva entre la existencia de un sistema de funcin pblica con
las caractersticas anteriores y la
elevacin de los niveles de
confianza de los ciudadanos. Una
administracin profesional que
incorpora tales sistemas
contribuye al fortalecimiento
institucional de los pases y a la
solidez del sistema democrtico.
Es necesario que la gestin del
empleo y los recursos humanos
al servicio de los gobiernos
incorpore los criterios jurdicos,
organizativos y tcnicos, as
como las polticas y prcticas que
caracterizan a un manejo transparente y eficaz de los recursos humanos.
Concepto de funcin pblica
La funcin pblica est constituida por el conjunto de arreglos institucionales
mediante los que se articulan y gestionan el empleo pblico y las personas que
integran este elemento en una realidad nacional. Comprende normas escritas o
informales, estructuras, pautas culturales, polticas explcitas o implcitas, procesos,
prcticas y actividades diversas, cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de
los recursos humanos en el marco de una Administracin Pblica profesional y eficaz.
Principios rectores
Debern inspirar las polticas de gestin del empleo y los recursos humanos, y deben
estar salvaguardados en las prcticas concretas del personal:

67

Igualdad de todos los ciudadanos, sin discriminacin de gnero, raza, religin,

tendencia poltica u otras.

Mrito, desempeo y capacidad como criterios orientadores de la poltica de

recursos humanos.
Eficacia, efectividad y eficiencia de la accin pblica y de las polticas y
procesos de gestin del empleo y las personas.

Transparencia, objetividad e imparcialidad.

Pleno sometimiento a la ley y al derecho.

Requerimientos funcionales de la funcin pblica

Planificacin de recursos humanos: La funcin pblica necesita de

instrumentos de planificacin,
mediante los cuales la organizacin
realiza el estudio de sus necesidades
cuantitativas y cualitativas de RR.
HH. a corto, mediano y largo plazo;
en dicho estudio contrasta las
necesidades detectadas con sus
capacidades internas, e identifica las
acciones que deben ser emprendidas
para cubrir las diferencias.
La planificacin constituye el nexo
obligado entre la estrategia
organizativa y el conjunto de polticas
y prcticas de gestin del empleo y
las personas.
Para lograr una planificacin de calidad ser necesario disponer de sistemas
de informacin sobre el personal capaces de permitir un conocimiento real
y actualizado de las disponibilidades cuantitativas y cualitativas de recursos
humanos. As ser posible:
o La optimizacin de los efectivos cuantitativos y cualitativos disponibles.
o La adaptacin flexible de las polticas y prcticas de personal a los cambios
producidos en la organizacin.
68

o La correcta distribucin de los recursos disponibles y la redistribucin

flexible de las personas en funcin de las necesidades organizativas.
o El seguimiento y la actualizacin de sus previsiones.
o La participacin activa de los directivos en los procesos de planificacin.

Evaluacin del rendimiento: La evaluacin del rendimiento de las personas

en el trabajo debe formar parte de las polticas de gestin de recursos
humanos incorporados por todo sistema de servicio civil. Disponer de sistemas
formales de evaluacin de rendimiento permite:
o Obtener informaciones necesarias para adoptar decisiones en diferentes
reas de la gestin de personas.
o Validar polticas y prcticas de gestin de recursos humanos, contrastando
y valorando su impacto sobre el comportamiento humano en el trabajo.
o Orientar el desarrollo de las personas y su crecimiento profesional.
o Mejorar la motivacin y el rendimiento de las personas en el puesto de
trabajo.

Los sistemas de evaluacin deben incorporar mecanismos por medio de los cuales las
personas pueden manifestar sus discrepancias sobre las evaluaciones a instancias
superiores.

Responsabilidad laboral: Los sistemas de funcin pblica deben contar con

mecanismos que aseguren el control de presencia, la realizacin completa de
la jornada de trabajo, los instrumentos para la reduccin del ausentismo y el
cumplimiento de sus obligaciones laborales por parte de los empleados
pblicos.
Los procedimientos disciplinarios
deben corregir con eficacia, agilidad
y ejemplaridad las conductas
inadecuadas de los empleados
pblicos.

Organizacin de la funcin de
los recursos humanos: Las
funciones y responsabilidades
centrales en materia de gestin del
empleo en funcin de sistemas multi
organizativos del sector pblico, de
69

ncleos especializados dotados de una consistente calificacin tcnica y

ubicada en posiciones de autoridad formal, coherentes con el alto valor
estratgico de su funcin. De estos ncleos son cometidos:
o La elaboracin de directrices estratgicas de gestin del empleo y las
personas coherentes con la estrategia organizativa.
o El impulso y direccin de los procesos de planificacin de personal de
alcance global.
o Estudio, diagnstico, evaluacin e innovacin de las polticas y prcticas de
gestin de los recursos humanos.
Los ncleos o departamentos centrales de recursos humanos deben asignar a
los directivos de lnea un papel predominante en la gestin de las personas a
su cargo. Esto implica:
o
o

Descentralizar.
Asumir desde las instancias centrales un papel principal de asesoramiento,
apoyo y provisin de
servicios tcnicos
especializados en
materia de personal.
Fortalecer las
competencias de los
directivos en materia
de gestin de las
personas, asumiendo
lneas de capacitacin
permanente en
conocimientos y
habilidades.

Cambio cultural: La eficacia de los arreglos institucionales se traduce en la

adaptacin de las reglas informales, modelos mentales y pautas establecidas
de conducta que caracterizan al funcionamiento pblico. Por lo tanto, se
propugna:
o

La interiorizacin de modelos de Administracin Pblica basados en

sistemas de mrito.

70

o
o

La superacin de las visiones burocrticas sobre las administraciones

pblicas con enfoques orientados a la produccin de resultados, a la
innovacin y el aprendizaje.
La adopcin de enfoques flexibles de gestin de las personas y las
reformas de la gestin pblica.
La incorporacin por los diferentes actores institucionales de los valores
propios del servicio pblico, la honestidad, la austeridad en el manejo de
los recursos, la transparencia de las decisiones, la evaluacin, la rendicin
de cuentas y el compromiso con el servicio a los ciudadanos.

Algunas recomendaciones de las Naciones Unidas para un mejor servicio

civil
La Organizacin de las Naciones Unidas considera como elementos centrales del
servicio civil:

Polticas claras para el reclutamiento.

Promocin y monitoreo del
sistema.
Creacin y mantenimiento
de los servicios civiles
orientados hacia
resultados.
Garantizar la respuesta del
servicio a los intereses,
expectativas y demandas
ciudadanas.
Estructurar sistemas con
un tamao apropiado.
Pagar a los servidores
buenos salarios.
Mantener mecanismos
adecuados para la coordinacin y cooperacin entre distintas entidades
pblicas.

El Comit de Expertos en Administracin Pblica de la Organizacin de las Naciones

Unidas agrega que un servicio civil competente es aquel que satisface las siguientes
caractersticas:

Se basa en el mrito y es polticamente neutral.

71

Tiene una estructura clara, con un tamao apropiado para la economa

nacional.
Rinde cuentas, es profesional y libre de prcticas de corrupcin.
Es relativamente autnomo, sensible a las demandas de los ciudadanos y
representativo de la poblacin.
Est bien entrenado, orientado hacia los resultados y es relativamente abierto.

Finalmente, un sistema de servicio civil que funciona emite seales positivas de:

Un gobierno de leyes.
Un gobierno pblico, respetuoso de la divisin de poderes.
Un gobierno abierto a los ciudadanos.
Un gobierno con capacidad para solucionar problemas y entregar servicios de
alto rendimiento.

3.2.2. Problemtica del servicio civil peruano

El sistema del servicio civil del Estado peruano enfrenta una serie de problemas
generados en los ltimos cincuenta aos, los que requieren una solucin mediante
una reforma de largo plazo. El paquete de normas recientemente publicado busca
responder a algunos de los problemas de este sistema y pretende ser parte de una
reforma mayor orientada a crear un efectivo y competente servicio civil.
Entre los problemas en el servicio civil sobre los que el paquete normativo espera
incidir, se encuentran los siguientes36:

Ausencia de una institucin responsable.

Ausencia de una poltica remunerativa.
Ausencia de profesionalizacin del servicio civil.
Ausencia de incentivos a la mejora.
Escasa informacin del servicio civil.
Restringidas facultades para que las autoridades regionales y locales puedan
mejorar el desempeo de las instituciones que gobiernan, las que estn
recibiendo cada vez ms responsabilidades y recursos por la descentralizacin
de funciones.

36

Informe tcnico: La reciente reforma del servicio civil. Programa de Fortalecimiento Institucional, Asociacin
Antamina, agosto del 2008.
72

3.3. Reforma del servicio civil peruano

3.3.1. Decreto Legislativo N. 102337
Esta norma busca dar solucin al problema relacionado con la ausencia de una
institucin responsable del servicio civil, al crear un organismo que tenga como
finalidad liderar el proceso de
reforma del servicio civil desde
el nivel nacional.
La Autoridad Nacional del
Servicio Civil (SERVIR) es un
rgano tcnico especializado
que tiene competencia a nivel
nacional rector del Sistema
Administrativo de Gestin de
Recursos Humanos del Estado
(SAGRHE), entidad que tiene
como funcin establecer,
desarrollar y ejecutar la poltica
del Estado respecto al servicio
civil; la norma adems establece
funciones bsicas relacionadas
con:

37

Planificar polticas nacionales; desarrollo y planificacin del SAGRHE.

Desarrollar, normar y mantener actualizados los sistemas de informacin.
Capacitar las oficinas de recursos humanos.
Nombrar y gestionar el cuerpo de gerentes pblicos.
Dictar normas tcnicas para los procesos de seleccin de recursos humanos
que realicen las entidades pblicas.
Organizar, convocar y supervisar concursos pblicos de seleccin de personal.

Publicado el 21 de junio del 2008 en el Diario Oficial El Peruano.

73

Administrar el Registro Nacional de Personal del Servicio Civil.

Etc.

Entre las tareas ms importantes encargadas a la ANSC estn:

Fortalecer las oficinas de recursos humanos de las entidades pblicas, ya que

estas administrarn el da a da del servicio civil.
Desarrollar un sistema de capacitacin para los trabajadores del Estado.
Conformar un tribunal para garantizar la correcta aplicacin de las normas y el
respeto de los derechos de los trabajadores.
Crear un sistema de evaluacin del personal que responda a las diferentes
realidades que existen en las casi 2000 instituciones pblicas del pas.

3.3.2. Decreto Legislativo N. 102438

Mediante este decreto legislativo se crea y regula el cuerpo de gerentes pblicos, el
cual apunta a convocar a
profesionales altamente capacitados
para altos puestos y gerencias de
mando medio, as como a desarrollar
en ellos capacidades de direccin y
gerencia en reemplazo del personal
de confianza que normalmente cubre
los puestos ms altos de decisin
ejecutiva del Estado.
El cuerpo de gerentes pblicos tiene por objeto:

38

Convocar a profesionales capaces para altos puestos de direccin y gerencias

de mando medio, a travs de procesos transparentes.
Desarrollar capacidades de direccin y gerencia en la Administracin Pblica.
Profesionalizar gradualmente los altos niveles de la Administracin Pblica.
Impulsar la reforma del servicio civil.

Publicado el 21 de junio del 2008 en el Diario Oficial El Peruano.

74

3.3.3. El Decreto Legislativo n.o 102539

Esta norma establece las normas aplicables para la capacitacin y la evaluacin del
personal al servicio del Estado (los trabajadores), y tambin orienta las actividades
de capacitacin y evaluacin en estas reas a ser llevadas a cabo por las entidades
pblicas.
Por un lado, las disposiciones vinculadas con la capacitacin apuntan a generar
incentivos para que el personal se capacite en las materias propias de la gestin
pblica, lo cual incidir positivamente tanto en su desarrollo profesional y tcnico
como en la calidad de los servicios que reciben los ciudadanos. La norma establece
tres tipos de capacitacin:

El postgrado.
La formacin laboral.
La actualizacin.

Por otro lado, la evaluacin del desempeo busca que el personal que integra el
servicio civil sea evaluado en
funcin de los resultados que
obtiene, lo cual generar
incentivos para una mejora
profesional y tcnica
permanente. La norma crea un
proceso de evaluacin de
desempeo obligatorio, integral,
sistemtico y continuo de
apreciacin objetiva y
demostrable del conjunto de
actividades, aptitudes y
rendimiento del servidor en
cumplimiento de sus objetivos y
metas.
La norma, adems, establece las reglas mnimas que deben ser contempladas en el
proceso:

39

dem.
75

Debe ser aplicado en funcin de factores mensurables, cuantificables y

verificables.
Abarca a todo el personal al servicio del Estado.
Se realiza con una periodicidad no mayor de dos aos.
Sus resultados deben ser pblicos y registrados ante la ANSC.
La calificacin deber ser notificada al personal evaluado.

3.3.4. El Decreto Legislativo N. 102640

Este decreto establece un rgimen especial optativo para los gobiernos regionales y
locales que deseen implementar
procesos de modernizacin
institucional; promueve la
transferencia efectiva de recursos
humanos del Gobierno nacional a
gobiernos regionales y locales, en el
marco del proceso de
descentralizacin; y flexibiliza el
marco legal para permitir a las
entidades adecuar sus planillas a las
necesidades de su nueva
organizacin.
Finalmente, a partir del ao 2008,
los gobiernos regionales y locales, cuyo presupuesto total de personal activo sea
menor al 10% de su presupuesto total, podrn considerar un incremento de personal
que les permita atender a todas sus responsabilidades. Dicha ampliacin de personal
debe contar con informes favorables de la PCM, la ANSC y tramitar la autorizacin
correspondiente para su nuevo Cuadro Analtico de Personal ante el Ministerio de
Economa y Finanzas41.

40

Publicado el 21 de junio del 2008 en el Diario Oficial El Peruano.

41

Informe tcnico: La reciente reforma del servicio civil. Programa de Fortalecimiento Institucional Asociacin
Antamina, agosto del 2008.
76

3.3.5 Ley N. 30057

La Ley del Servicio Civil aprobada por el Congreso de la Repblica el da 02 de julio
es una de las reformas ms ambiciosas y esperadas de los ltimos 20. Por ello, la
reforma del servicio civil es clave para lograr un mejor servicio pblico al:

Introducir la Meritocracia para elevar la calidad de los servicios que el Estado

brinda a los ciudadanos.
Mejorar los ingresos de la mayora de los servidores pblicos e incentivar su
crecimiento personal y profesional en la administracin pblica.

La Ley ya se encuentra vigente con la aprobacin de tres reglamentos.

a) Reglamento General de la Ley del Servicio Civil
b) Reglamento del Rgimen Especial para Gobiernos Locales
c) Reglamento de Compensaciones
Los dos primeros reglamentos son de la Presidencia del Consejo de Ministros
elaborados por la Autoridad Nacional del Servicio Civil - SERVIR.
El Reglamento general desarrolla reglas en materia de derechos, obligaciones,
capacitacin, evaluacin, derechos colectivos, entre otros temas para los servidores
civiles. Est dividido en 2 libros: El primer libro se aplica a todos los servidores civiles
(Rgimen 276 y 728); el segundo libro se aplica SOLO a aquellos que se pasen al
nuevo rgimen de servicio civil.
El Reglamento de Gobiernos Locales define reglas para las municipalidades con
menos de 20 personas.
El Reglamento de Compensaciones contiene las reglas de pagos y compensaciones.
Ha sido elaborado por el Ministerio de Economa y Finanzas MEF.

77

Referencias bibliogrficas
ARELLANO, David (2001). Dilemas y potencialidades de los presupuestos orientados
a resultados. Lmites del gerencialismo en la reforma presupuestal. Buenos
Aires (CIDE, DT. DAP, Mxico, 96).
ARMIJO, Marianela (2005). Diagnstico preliminar de la gestin por resultados en el
Per. Lima: BID.
CABANELLAS, Guillermo (1998). Diccionario enciclopdico de derecho usual. (26.a
ed., tomos III y IV.) Buenos Aires: Editorial Heliasta.
CARRANZA, Luis, et al (2007). La economa poltica del proceso presupuestario: El
caso peruano. Washington: Banco Interamericano de Desarrollo (documento
de trabajo).
CORDOVA, Francisco (2007). El presupuesto por resultados: Un instrumento
innovativo de gestin pblica. Piura
DROMI, Roberto (1997). Derecho administrativo. (6. ed.) Buenos Aires: Ediciones
Ciudad Argentina.
(1999). Licitacin pblica. (2.a ed.) Buenos Aires: Ediciones Ciudad
Argentina.
GARCA TOMA, Vctor (1998). Anlisis sistemtico de la Constitucin peruana de
1993. (Tomo II.) Lima: Fondo de Desarrollo Editorial de la Universidad de
Lima.
GARRIDO FALLA, Fernando (2002). Tratado de derecho administrativo. (Volumen II,
11.a. edicin.) Madrid: Editorial Tecnos.
GUZMN, Marcela (2004). Sistema de control de gestin y presupuesto por
resultados. La experiencia chilena. Santiago de Chile.
LINARES, Mario (2002). El contrato estatal. (1.a ed.) Lima: Editorial Grijley.

78

MEDIANERO BURGA, Daniel (2001). Metodologa del planeamiento estratgico en el

sector pblico: Conceptos esenciales. Revista Moneda, 129, 42-58 Lima:
BCRP.
MORA JORGE, Efran (2009). Contralora General de la Repblica (monografa).
Cusco. Disponible en lnea:
http://www.scribd.com/doc/11446029/ContralorIa-General-de-La-RepUblicaFinalizado
MORN URBINA, Juan Carlos (2011). Comentario a la Ley del Procedimiento
Administrativo General. Lima, Gaceta Jurdica.
RAMREZ GMEZ, Juan Carlos (1990). El contrato administrativo. Colombia: Editorial
Temis.
TAFUR SNCHEZ, Sergio; MIRANDA MIRANDA, Rodolfo (2007). Contratacin estatal:
algunas reflexiones generales. Revista Derecho y Sociedad, 29. Lima.

79