Direito da Unio Europeia Prof.

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Doutor Fausto de Quadros
Beatriz Fonseca Duarte Santos,
Turma A Subturma 1
Direito da Unio Europeia, Prof. Doutor Fausto de Quadros

Introduo
Captulo II
A Histria da integrao europeia
Seco I
Da Antiguidade at ao fim da Segunda Grande Guerra
4. A ideia da Europa ao longo da Histria

A mitologia quer que a Europa tenha nascido na sia: filha do rei fencio Agenor,
vai ser a herona de romanesca aventura cantada por gregos e latinos seduzido
pela sua beleza, Zeus, incarnado sob a forma de um touro, rapta-a e condu-la para a
Ilha de Creta onde florescia, ento, a mais requintada civilizao mediterrnea. A
etimologia conduz-nos a Homero: Europ o que v ao longe - o epteto que ele
utiliza para designar o pai e senhor dos Deuses. Foram os Gregos que, na
Antiguidade, criaram uma noo geogrfica da Europa: um espao vasto, ainda
pouco definido nos seus contornos, mas que era apresentado como indo do Atlntico
aos Urais e englobando diversos povos e raas, com diferentes lnguas e culturas
[unidade geogrfica].
O Humanismo greco-latino comea a dar um contedo ideolgico ideia de Europa.
Carlos Magno o primeiro chefe poltico a interpretar, nesses termos, a unidade da
Europa. A Europa identifica-se, desse modo, na Idade Mdia, com a Cristandade.
logo ento que se afirmam as razes crists da Europa: a Europa Crist a
Respublica Christiana, que nos surge tambm como bero do Direito Internacional
[unidade ideolgica e espiritual].
Na viragem da Idade Mdia para o Renascimento, a Europa divide-se: no plano
poltico, atravs da afirmao enftica da soberania dos Estados; no plano religioso,
por intermdio da Reforma; no plano econmico, mediante o crescimento do
nacionalismo e, por isso, da concentrao das rivalidades econmicas. nos sculos
XVIII e XIX que nos surgem as primeiras manifestaes de uma solidariedade poltica
entre os Estados soberanos da Europa.
5. Os projectos de integrao europeia aps a 1Grande Guerra

No rescaldo da Guerra, os Estados europeus tomam conscincia da sua fragilidade e

dos perigos da sua desunio. Logo aps a guerra, Einaudi publicava uma primeira
mensagem em que expunha a necessidade de congregar os povos europeus que
acabavam de sair de uma luta prolongada na construo de uma Europa Unida.
Pouco tempo volvido, o Conde Coudenhove-Kalergi prope um novo apelo unio
dos povos europeus que culmina com ideias de criao de uma Unio Econmica e
Aduaneira Europeia. Por iniciativa do Conde realiza-se, em 1927, o Congresso Paneuropeu, de onde culmina um manifesto com um veemente apelo unidade
europeia. Assim, em 1929-30, o Memorando Briand prope para a Europa uma
espcie de unio federal, por influncia manifesta do sistema federal norteamericano. A Grande Depresso termina em 1932 mas fica em aberto o caminho
para os nacionalismos, no pior sentido da expresso, sobretudo na Alemanha e Itlia,
que conduziriam Segunda Grande Guerra.
Seco II
Do fim da Segunda Guerra at aos nossos dias

6. O incio da integrao europeia

A integrao europeia, tal como a vivemos hoje, s se iniciou depois da 2Grande

Guerra. Em face das destruies da guerra, que no haviam poupado nem
vencedores, nem vencidos, nem em meios materiais, nem em vidas humanas,
Winston Churchill, num discurso proferido em 19 de Setembro de 1946, na
Universidade de Zurique, lana um veemente apelo reconciliao franco-alem e
convida criao dos Estados Unidos da Europa. assim que, em 17 de Dezembro
desse mesmo ano, fundada em Paris a Unio Europeia dos Federalistas, que pouco
depois se transformou no Movimento Europeu. Alguns meses mais tarde, a 5 de
Junho de 1947, proposto o Plano Marshall (a recusa do bloco sovitico em particular
no plano Marshall marca a ciso entre os dois blocos, o ocidental e o de leste, e o
incio da guerra fria).
Em 16 de Abril de 1948, dezasseis Estados, entre os quais Portugal, instituem a
Organizao Europeia de Cooperao Econmica (OECE). J antes disso, porm, a 1
de Janeiro desse ano, entrara em vigor a Conveno Aduaneira entre a Blgica, os
Pases Baixos e o Luxemburgo (BENELUX), que criava uma pauta aduaneira externa
comum, embora se mantivessem obstculos s trocas entre os trs Estados, e, em
17 de Maro do mesmo ano, era assinado o Tratado de Bruxelas, que institua a Unio
da Europa Ocidental (UEO), entre a Blgica, a Frana, o Luxemburgo, os Pases Baixos
e o Reino Unido. Aquele Tratado previa assistncia mtua entre os Estados
signatrios em caso de agresso.
O Congresso de Haia de 1948 faz sua a proposta de criao dos Estados Unidos da
Europa, de Churchill, mas claramente no sentido do Memorando Briand ( dos anos
30), ou seja, sob forte influncia do sistema federal norte-americano.
A 28 de Janeiro de 1949, por iniciativa do Reino Unido, este, a Frana e os trs
Estados do BENELUX deliberam instituir um Conselho da Europa, cuja sede
estabelecida em Estrasburgo. Poucos dias antes, a 4 de Abril, fora assinado, em
Washington, o Tratado Atlntico Norte, que criava a NATO.
7. Do Plano Schuman criao das Comunidades

Em 9 de Maio de 1950, o Ministro dos Negcios Estrangeiros francs, Robert

Schuman, prope o Plano Schuman, com base no carvo e ao, de forma a aproximar
a Frana e a Alemanha, o que, o Plano Schuman concebia como um meio
fundamental de criar uma paz duradoura na Europa; por outro lado, por uma elevada
razo simblica, que residia no facto de que eram esses os dois sectores econmicos
que mais tinham alimentado o esforo de Guerra. O Plano definia, simultaneamente,
o modo de integrao proposto e os fins que se lhe apontavam. Adoptava o mtodo
funcional, comeando pela integrao ao nvel do carvo e do ao. A integrao
proposta era gradual ou evolutiva.
A 18 de Abril de 1951, assina-se, pelos Seis, o Tratado que institua a Comunidade
Europeia do Carvo e do Ao (CECA), cuja entrada em vigor ficou marcada para 25 de
Julho de 1952. Com base nesta comunidade, a 27 de Maio de 1952 assinam em Paris
o Tratado que criava a Comunidade Europeia de Defesa (CED), que no veio a
resultar.( questo da no ratificao por Frana devido ao chumbo no Parlamento).
Retorna-se ao modelo sectorial e progressivo.
Em Junho de 1955 aprovada a criao de um Mercado Comum Europeu e de uma
Comunidade para a energia nuclear (EURATOM). Em 1957 so assinados, em Roma,
dois tratados (Tratado de Roma).
8. Da criao das Comunidades ao primeiro alargamento

O Reino Unido toma a iniciativa de criar uma simples zona de comrcio livre.
Convence a aderir a esse projecto Estados que, por razes econmicas e polticas,

no aspiravam a aderir s Comunidades, pelo menos no imediato. Assinam, em

1960, a Conveno de Estocolmo que cria a Associao Europeia de Comrcio Livre
(EFTA). Nesse mesmo ano, a OECE cede lugar OCDE que estava aberta a todos os
Estados de Economia de Mercado, preocupando-se, de modo especial, com o
desenvolvimento (e no prosseguia finalidades meramente econmicas).
Ainda em 1960, o Plano Fouchet defende a criao de uma Unio poltica confederal,
melhor dito, uma unio indissolvel dos Estados membros, com personalidade
jurdica prpria, e baseada no respeito pela personalidade dos povos e dos Estados
membros [no teve sucesso].
9. Do primeiro alargamento criao da Unio Europeia

Em face da evoluo do progresso da integrao europeia, o Reino Unido decide

pedir a abertura de negociaes com as Comunidades com vista sua adeso [a
Frana ops-se a essa adeso], acabando por entrar, juntamente com a Dinamarca e
a Irlanda adere a 1 de Janeiro de 1973 [Europa dos Nove].
A Grcia torna-se, em 1981, no dcimo membro das Comunidades. A 12 de Junho de
1985, Portugal e Espanha, respectivamente, em Lisboa e Madrid, assinam, com as
Comunidades, o respectivo tratado de adeso que entra em vigor a 1 de Janeiro de
1986. Com a entrada dos dois Estados da Pennsula Ibrica aprofundou-se a distncia
entre os Estados ricos e pobres das Comunidades.
10. A Unio Europeia: de Maastricht a Nice
10.1. O Tratado de Maastricht

Da Cimeira de Maastricht, de 9 a 10 de Dezembro de 1991, de um nico Tratado, o

Tratado da Unio Europeia. Procura definir a necessidade de se mostrar que a Unio
Econmica e Monetria (UEM) e a Unio Poltica eram incindveis e, concretamente,
que a primeira s seria sustentvel com a segunda; e o desejo de se evitar vinte e
quatro ratificaes, o que tornaria penoso, e de resultado incerto, o processo de
concluso dos dois Tratados, pelos ento doze Estados membros. O Tratado levou a
cabo a mais profunda e ampla reviso dos Tratados Comunitrios desde os Tratados
de Paris e de Roma.

Prev a concluso da Unio Econmica e Monetria para 1999-2002;

As atribuies da integrao, elencadas, at ento, sobretudo no artigo 2 do Tratado

CEE, deixavam de ser essencialmente econmicas, para se estenderem aos domnios
social e cultural;

Cria-se a cidadania da Unio;

instituda a Poltica Externa e de Segurana Comum (PESC), ainda que,

fundamentalmente, numa base intergovernamental, mas incluindo j a previso da
criao, a prazo, de uma poltica comum de defesa;

Cria-se um mecanismo de cooperao, tambm de carcter intergovernamental, em

matria de justia e de assuntos internos, com a sigla CJAI;

Aprofunda-se a integrao em matria de processo de deciso ao nvel comunitrio:

o

Atribu-se ao Parlamento Europeu um poder de co-deciso em relao ao Conselho e

o poder de investir a Comisso;
o
Alarga-se a regra da maioria qualificada nas votaes do Conselho em detrimento da
regra da unanimidade.
Em Maio de 1992 cria-se o Espao Econmico Europeu (EEE) cuja originalidade
reside no facto de os seus Estados se regerem pelo Direito Comunitrio na matria
das quatro liberdades (de circulao de mercadorias, pessoas, servios e capitais).
Vem instituir um espao econmico homogneo, assente em regras comuns e
condies iguais de concorrncia, que facilitassem, no futuro, a adeso Unio
Europeia dos Estados da EFTA.
10.2. O Tratado de Amesterdo

O Tratado de Amesterdo, de 2 de Outubro de 1997, entra em vigor a 1 de Maio de

1999:

Procura evitar que se aprofundem as feridas abertas pelos avanos, considerados,

por alguns Estados, excessivos, que haviam sido trazidos pelo Tratado de Maastricht;

Cria um espao de liberdade, segurana e justia atravs do reforo do pilar

comunitrio em detrimento do terceiro pilar (CJAI);

Consagra avanos em matria de simplificao, aperfeioamento e eficcia do poder

de deciso na Unio, de maior aproximao da Unio quanto aos cidados, de reforo
do carcter democrtico da Unio e de aumento da sua capacidade de interveno
nas relaes externas.
10.3. O Tratado de Nice

O tratado de Nice foi aprovado a 26 de Fevereiro de 2001 e entra em vigor a 1 de

Fevereiro de 2003. margem daquela Cimeira, em 7 de Dezembro de 2000,
mediante uma proclamao conjunta, o Parlamento Europeu, o Conselho da Unio
Europeia e a Comisso Europeia aprovaram a Carta dos Direitos Fundamentais da
Unio Europeia. Essa Carta no foi incorporada nos Tratados.
11. No limiar da Constituio Europeia

Considerava-se que chegara a hora de aprofundar a unio politica, essencialmente

por duas razes:
(1)
A integrao econmica e monetria encontrava-se bastante mais desenvolvida do
que a poltica e,
(2)
O alargamento da unio aos Estados de leste requeria uma maior e mais coesa
integrao.
Inicia-se, ento, a integrao poltica:

A 14 e 15 de Julho de 2001 aprova-se a constituio de uma Conveno para debater

o futuro da Europa que apresentou, em 20 de Julho de 2003, ao Conselho Europeu
o seu Projecto de Tratado que estabelece uma Constituio para a Europa (Projecto

de Constituio).

Discusso do projecto por uma Conferncia Intergovernamental convocada para o

efeito

no houve consenso dos Estados.

Parte I
A Unio Europeia
Captulo I
Definio e caracterizao da Unio Europeia
13. A origem e o conceito da Unio Europeia

O Projecto de Tratado Spinelli propunha a extino das trs Comunidades e a sua

substituio por uma Unio Europeia, que, entre outras caractersticas, teria uma
poltica externa prpria e poderia ter uma poltica de defesa comum. No entanto, no
Direito Comunitrio, o nascimento da Unio Europeia como realidade diferente das
Comunidades s ocorreu com o Tratado da Unio Europeia.
Note-se, todavia, que o Tratado no transformou as Comunidades em Unio,
afastando-se aqui do projecto de Tratado Spinelli. A Unio e as Comunidades
coexistem, fundando-se aquela, desde logo, nestas, e tendo a Unio, como se ver,
personalidade jurdica prpria, ainda que para efeitos de se lhe atribuir uma
capacidade jurdica embrionria e de contedo muito restrito.
14. A estrutura da Unio Europeia. O domnio material do Tratado da Unio Europeia

A Unio tem por misso organizar de forma coerente e solidria as relaes entre os
Estados membros e entre os respectivos povos (art.1, par.3, TUE). A sua estrutura
tem sido apresentada em trs pilares, assimilada como um trptico, com um painel
central e dois painis laterais.
Primeiramente, deparamo-nos com um frontispcio (disposies comuns artigos
1 a 7, TUE) que disciplina a criao da Unio Europeia, fixa os seus objectivos,
define os seus princpios fundamentais e estabelece quais so os seus rgos.
Seguem-se os trs pilares em que se desdobra a Unio:

Primeiro pilar (pilar central, mais importante): pilar comunitrio que, em 1992, era
composto pelas trs Comunidades, na sequncia lgica do artigo 1, par.3, EU.
Absorve o Tratado CE, o Tratado CECA e o Tratado CEEA. Encontram-se, aqui, os
traos federais que a Unio Europeia progressivamente foi criando. A 24 de Julho de
2002 deixou de existir a CECA, passando o primeiro pilar a englobar apenas a CE e a
CEEA.

Segundo pilar: regulado pelos artigos 11 a 28, TUE, ocupa-se da poltica externa e
de segurana comum (PESC).
o
Tm natureza intergovernamental.

Tratado de Maastricht defende uma definio gradual de uma poltica de defesa

comum atribuindo UE uma capacidade de actuao autnoma baseada em foras
militares credveis. So criadas, igualmente, as bases de uma Poltica Europeia

Comum em matria de Segurana e de Defesa (PECSD).

o
Tratado de Amesterdo: a PESC consistia numa recuperao da Comunidade
Europeia de Defesa, no chegando a existir juridicamente. A UEO, por sua vez, devia
colaborar com a OTAN, por forma a que a defesa europeia se articulasse e se
complementasse com a defesa no quadro da OTAN.
o
Tratado de Nice: desaparece a integrao da UEO na UE.

Terceiro pilar: disciplinado no Ttulo VI, TUE,(revogado - agora constam no titulo V

parte III do TFUE) regulando a cooperao policial e judiciria em matria penal
(CPJMP), que continua a ser conhecida pela sigla CJAI (Cooperao no domnio da
justia e dos assuntos internos). Este pilar foi institudo pelo TUE como uma
consequncia da criao da liberdade de circulao e da eliminao de fronteiras
internas dentro da Unio.
o
O bom funcionamento da cooperao intergovernamental em algumas matrias
deste terceiro pilar levou o Tratado de Amesterdo a comunitarizar, ou seja, a passar
para o primeiro pilar o domnio dos vistos, do asilo, da imigrao, e de outras
polticas relativas livre circulao de pessoas. As matrias que sobraram do terceiro
pilar continuaram no Ttulo VI do TUE
penal.

cooperao policial e judiciria em matria

o
Tratado de Nice: reforou ainda mais este terceiro pilar, sobretudo atravs da criao
da Eurojust (Unidade Europeia de Cooperao Judiciria) e do aprofundamento dos
meios de cooperao judiciria em matria penal (29, par.2, 2travesso e 31, UE).
A Unio Europeia concilia o mtodo funcional, presente no pilar comunitrio, de
pura integrao, com o mtodo de mera cooperao intergovernamental (segundo e
terceiros pilares), tentando dar-lhes um carcter unitrio e coerente. margem dos
trs pilares, a Unio engloba, por efeito do Tratado de Amesterdo, a cooperao
reforada entre os Estados membros que desejem avanar mais rapidamente, entre
si, na integrao, acentuando-se dessa forma a integrao diferenciada entre os
Estados (Ttulo VII, TUE) (revogado 326 a 334 TFUE)
15. Os objectivos da Unio

Os fins primrios ou principais da integrao europeia foram sempre fins polticos:

Fins polticos imediatos:

o
Schuman: prossecuo da paz, pela abolio da oposio Frana/Alemanha, e criao
de uma solidariedade de facto entre os Estados europeus.

Fins polticos mediatos ou de longo prazo:

o
Paz;

o
Solidariedade europeia;
o
Progresso econmico e social.
Os seus fins secundrios, mas imediatos, eram fins fundamentalmente
econmicos a criao de um mercado comum , complementados, nos Tratados
institutivos das trs Comunidades, pela referncia, ainda que embrionria, a alguns
objectivos de ndole social: a melhoria das condies de vida e de emprego e a
garantia da estabilidade social.
Actualmente, a prpria Comunidade Europeia passou a prosseguir, ao lado de
fins econmicos, objectivos de natureza social, cultural e poltica. O artigo 1,
2pargrafo e o artigo 2, TUE, definem em pormenor os objectivos que cabe Unio
prosseguir.
16. A personalidade jurdica e a capacidade jurdica da Unio

Em nenhum preceito o TUE reconhece expressamente personalidade jurdica Unio.

Da que a doutrina dominante sustente que a Unio no goza de personalidade
jurdica prpria, distinta das Comunidades. No entanto, o prof. Fausto Quadros no
concorda com esta determinao:

Argumento histrico: o Relatrio do Grupo de Reflexo do Tratado de Amesterdo

entendia que a recusa de personalidade jurdica Unio seria uma fonte de confuso
no plano externo e enfraqueceria o seu papel no plano interno.

Argumento literal: o TUE atribui Unio capacidade jurdica prpria, pelo menos para
celebrar, ela prpria, acordos internacionais (artigo 24, UE). Ora, o reconhecimento
dessa capacidade jurdica implica, s por si, a atribuio de personalidade prpria
Unio. Por outro lado, a Unio tem rgos que lhe imputam a ela, autonomamente,
direitos e deveres prprios, isto , que actuam como rgos da Unio e no das
Comunidades, exercendo eles, nesse quadro, a sua competncia especfica, que o
Tratado lhes confere.
Pode-se, pois, concluir dizendo que a Unio tem personalidade jurdica prpria,
ainda que com capacidade jurdica limitada e embrionria.
17. Os rgos da Unio Europeia

O artigo 3 do TUE, dispe, no seu pargrafo 1, que a Unio dispe de um quadro

institucional nico, que assegura a coerncia e a continuidade das aces
empreendidas para atingir os seus objectivos.
o quadro institucional da Comunidade Europeia, que, assim, transformado em sistema institucional de
toda a Unio, portanto, de todos os seus pilares.

O nico rgo especfico da Unio , portanto, o Conselho Europeu, ao qual compete,

no mbito de todos os trs pilares, dar Unio os impulsos necessrios ao seu
desenvolvimento e definir as respectivas orientaes polticas gerais.

18. A cooperao reforada

A cooperao reforada nasce com o Tratado de Amesterdo e visa permitir que,

verificadas determinadas condies, certos Estados avancem mais rapidamente do
que outros, em domnios concretos da integrao, sem que para tanto possam ser
impedidos pelos outros. uma aceitao formal, pelo TUE, da integrao
diferenciada ou a vrias velocidades, ou, se se preferir, da existncia de vrios
crculos concntricos de integrao, numa Europa integrada de geometria varivel.
A cooperao reforada foi includa no TUE por iniciativa da Frana e da Alemanha,
para acudir ao estado j actual da integrao mas, sobretudo, para prevenir o
aprofundamento do desnvel entre Estados desenvolvidos e Estados pobres, que vai
ser provocado pelos alargamentos da Unio, sobretudo a Estados do Centro e do
Leste da Europa.
O regime geral da cooperao encontra-se definido no Ttulo VII do TUE. Para alm
desse regime geral, os Tratados UE e CE prevem regimes especiais de cooperao
reforada dentro dos trs pilares.
A integrao diferenciada apresenta como seu maior risco a quebra da coeso
econmica e social entre os Estados membros, que constitui um dos objectivos
fundamentais da integrao. O TUE probe hoje a cooperao reforada nos casos em
que ela puser em causa a coeso econmica e social.

Captulo II
Princpios Constitucionais e Valores da Unio Europeia
19. Introduo

Os princpios constitucionais da Unio so princpios estruturantes do conjunto da

Unio e do seu sistema jurdico e por isso deve-se entender que formam o ncleo da
Constituio material da Unio. A Constituio material da UE vai, todavia, muito
mais longe:

Cria a Unio;

Define os princpios de base e os valores que a regem, a ela e aos Estados membros;

Aponta-lhes os objectivos;

Fixa-lhes as atribuies;

Disciplina as suas relaes com os Estados membros;

D Unio um aparelho orgnico e institucional para actuar;

Cria os mecanismos necessrios para a interpretao e aplicao do Direito

Comunitrio, isto , para a efectividade do Direito Comunitrio;

NOTA: nulidade pelo 53 da CV

Regulamenta as fontes formais do Direito da Unio;


Salvaguarda os direitos fundamentais dos cidados europeus;

Estabelece os meios que vo garantir a legalidade comunitria.

Os princpios do corpo s opes fundamentais da Unio e aos valores que ela
escolheu para regerem a sua existncia e a sua actividade: ius cogens europeu.
20. Princpios constitucionais e valores

O Estatuto do Conselho da Europa, de 1949, afirma que os Estados membros se

encontram indissoluvelmente vinculados aos valores morais e espirituais que
constituem o patrimnio comum dos respectivos povos e que so, desde logo, os
princpios da liberdade individual, da liberdade poltica e do primado do Direito, sobre
os quais se funda toda a verdadeira democracia.
Viso comunitria de relaes entre Estados; pode-se falar de uma soberania partilhada (1, TUE e pontos
1 e 3, prembulo).

21. A) O princpio da integrao

A Unio Europeia e a sua Ordem Jurdica tm por objectivo primordial fomentar a

criao de interesses comuns entre os Estados e, depois, valoriz-los e ampli-los,
isto , visa criar entre eles uma margem to ampla quanto possvel de solidariedade,
que impe a criao de um poder integrado, de relaes verticais de subordinao
entre esse poder, por um lado, e os Estados e os seus sujeitos internos, por outro, e
de um Direito comum.
Schuman vem dizer que essencial criar, acima das soberanias nacionais, uma
autoridade supranacional, uma autoridade comum aos pases participantes, uma
autoridade que seja a expresso da solidariedade entre esses pases e em cujas
mos eles levam a cabo uma fuso parcial das suas soberanias nacionais. Surge-nos,
ento, o conceito de supranacionalidade, designando a superioridade hierrquica do
poder supranacional sobre o poder estadual.
Subjacentes ao princpio da integrao temos outros dois princpios:

Princpio da efectividade: postula que o direito da Unio seja aplicado de modo eficaz
pela Unio e pelos Estados membros, com respeito pelas suas caractersticas
prprias. Este, por sua vez, subdivide-se em dois princpios:
o
Princpio do primado (Ac. 15/Julho de 1964);
o
Princpio do efeito directo.

Princpio da uniformidade: impe que a Ordem Jurdica da Unio seja interpretada e

aplicada de modo uniforme no espao comunitrio e, concretamente, na ordem
interna de todos os Estados membros. Resoluo, por parte do TIJ, das questes com
um critrio uno.
O Tratado da Unio Europeia reforou a relevncia do princpio da coeso
econmica e social ao inscrev-lo no artigo 3 entre os objectivos da UE (174, TFUE).
Nesta conformidade, cumpre aos Estados conduzir e coordenar as suas polticas
tendo em vista alcanar os respectivos objectivos; e cumpre Unio, na formulao
e concretizao das suas polticas e aces e na realizao do mercado interno, ter

em conta esses mesmos objectivos e contribuir para que sejam alcanados; cumpre
mais Unio apoiar a prossecuo desses objectivos mediante a aco por ela
desenvolvida.
22. B) O princpio do respeito pela identidade nacional dos Estados membros

Jean Monnet afirmava que a Europa no se faria sem os Estados e muito menos
contra os Estados, reiterando que, no processo evolutivo de integrao, ser
preservada e respeitada a identidade prpria de cada Estado. A identidade nacional a
ser respeitada desdobra-se em trs vertentes:

Identidade poltica: os Estados membros conservam a sua individualidade no plano

poltico, ainda que com a sua soberania progressivamente limitada por efeito do
gradualismo da integrao. Fica ento determinado que:
o
A Unio respeita o direito de cada Estado-membro definir a sua organizao poltica e
administrativa interna, salvo quando o contrrio for imposto pelas necessidades da
prpria integrao;
o
A Unio respeite, e os Estados-membros respeitem entre si, as fronteiras polticas dos
Estados;
o
Sempre sem prejuzo das obrigaes assumidas pelos Estados-membros no quadro
da integrao, a Unio observe o direito (e o dever) dos Estados de garantirem a sua
segurana interna, a sua defesa externa e de adaptarem as suas relaes externas
aos seus interesses especficos.

Identidade jurdica: exige que a Unio preserve a especificidade dos Direitos

nacionais dos Estados membros (Solange I e II).

Identidade cultural: a Unio tem que respeitar a lngua, a Histria (inclusive, as

tradies) e a cultura de cada estado membro (considerando 5, prembulo, TUE).
23. Idem: relao entre os princpios da integrao e do respeito pela identidade nacional dos
Estados

Os princpios da integrao e do respeito pela identidade nacional dos Estados no se

excluem, complementam-se. Os soberanistas no podem ignorar que, mesmo no
Direito Internacional, a soberania dos Estados j no absoluta e indivisvel. Por
outro lado, os federalistas no podem esquecer-se de que uma das caractersticas
marcantes do federalismo alemo, que tem vindo a servir progressivamente de
principal modelo para a integrao europeia, , exactamente, a tenso dialctica
entre a integrao, por um lado, e a individualidade e especificidade, por outro.
24. C) O princpio do respeito pela diversidade cultural dos povos europeus

A Unio Europeia no se far sobre a unicidade cultural dos diversos povos europeus,
mas, ao contrrio sobre o seu pluralismo (parte final do 5 considerando do
prembulo, TUE), isto , a Unio respeitar a especificidade das culturas dos seus
povos e, portanto, a sua diversidade (art.6/2, TUE).
Fala-se de respeito pelos povos europeus (3, TUE), porque no h um povo europeu,
nem do ponto de vista histrico, nem social.

Demonstra-se em dois aspectos: valores comuns e na representatividade da Comisso.

25. D) O princpio da solidariedade

Este princpio consubstancia um corolrio do princpio da integrao (5

considerando, 1 parte, do prembulo do TUE e artigo 3/3 TUE). Existe, assim, um
interesse comum, um interesse geral, um interesse comunitrio, cuja prossecuo
constitui o primeiro objectivo da Unio, ou seja, esse interesse comum, visto como
interesse global da Unio, no se confunde com a soma dos interesses particulares
dos Estados membros e deve prevalecer sobre esses interesses particulares.
Manifestao do princpio: As receitas do oramento so geradas no quadro das actividades de produo e
consumo que se desenvolvem nos territrios dos Estados membros que assim contribuem em conjunto
para suportar o custo das aces da Unio, independentemente dos benefcios que delas possam retirar.

26. E) O princpio da lealdade comunitria

O artigo 10, CE consagra a obrigao de lealdade, ou fidelidade, ou boa f,

comunitria. Este princpio impe uma obrigao negativa e uma dupla obrigao
positiva:

Obrigao negativa: exprime-se pelo pargrafo 2 do artigo 10, quando este probe
que os Estados membros ponham em perigo a realizao dos objectivos do Tratado.

Dupla obrigao positiva:

o
Obrigao de resultado: obrigao para os Estados de tomar todas as medidas gerais
ou especiais capazes de assegurar o cumprimento das obrigaes decorrentes do
presente Tratado ou resultantes de actos das Instituies da Comunidade (par.1,
1parte, 10);
o
Obrigao de meios: os Estados devem facilitar Comunidade o cumprimento da sua
misso (par.1, 2parte, 10).
27. F) O princpio do gradualismo

Este princpio (TUE prembulo, considerando 1; considerando 2, parte final;

considerando 12, 1parte; e considerando 13; e no artigo 1, par.2, 1parte) tem duas
vertentes:

O processo de integrao europeia deve ser paulatino e progressivo, ou seja, no

deve saltar sobre fases, o que poderia pr em risco todo o processo da integrao;

A integrao no deve parar ou no se deve interromper: ela , por definio, um

processo dinmico e evolutivo.
O princpio do gradualismo tem, ento, que ver com o mtodo funcional de
Schuman a Europa construir-se- por pequenos passos.
28. G) O princpio do respeito pelo adquirido comunitrio

Este princpio (artigo 48) decorre do princpio da lealdade comunitria, mas

tambm, de certo modo, do princpio do gradualismo. Com o caso Costa/ENEL definese que a transferncia levada a cabo pelos Estados, da sua Ordem Jurdica interna
para a Ordem Jurdica comunitria, de direitos e obrigaes correspondentes s

disposies do Tratado, implica uma limitao definitiva dos seus poderes soberanos
contra a qual no se poder fazer prevalecer um acto unilateral posterior
incompatvel com a noo de Comunidade. Com base nesta orientao, tem-se
entendido que a prpria noo de Comunidade que impede qualquer acto,
unilateral ou colectivo, dos Estados membros, que atente contra o adquirido
comunitrio.
O TJ tem entendido que os Tratados s podem ser revistos pelos processos de reviso
nele previstos, nunca por um costume constitucional contra legem.
O respeito pelo adquirido comunitrio comporta duas excepes:

Perodos de transio concedidos aos Estados aderentes nos respectivos Tratados de

adeso: durante a vigncia desses perodos, nem os Estados aderentes se
encontraro subordinados ao Direito Comunitrio nas matrias em questo e nos
termos definidos nos respectivos Tratados de adeso, nem os Estados j membros
tero que respeitar, tambm nas matrias em causa e nas condies acordadas, o
Direito Comunitrio nas suas relaes com os respectivos Estados aderentes.

Clusulas de proteco ou de salvaguarda: artigo 134, par.2, CE.

29. H) O princpio da Democracia. A noo de Comunidade de Direito

O 3 considerando do prembulo e o artigo 6/1, TUE sugerem vrias ideias-motoras:

a Democracia propriamente dita; a liberdade; o respeito pelos direitos fundamentais;
e o Estado de Direito. Em sentido estrito, a ideia de Democracia quer dizer, na
integrao europeia, antes de mais, paz.
Espao de liberdade, de segurana e de justia (considerando 11 do prembulo; artigo 2, 4 travesso;
artigo 29, UE)
Democracia poltica, econmica e social

Primado do Direito e da legalidade comunitria

Considerandos 3, 4 e 9 do prembulo, artigo 2, 3 travesso, e artigo 6/1 e 2, UE, e artigos 17 a 22,

CE.

Alguma doutrina tem vindo a caracterizar as Comunidades e a Unio como uma

Comunidade de Direito. Por Comunidade de Direito poder-se- querer dizer que,
paralelamente integrao econmica, social e poltica, tem de correr a integrao
jurdica da Unio, isto , a elaborao de uma Ordem Jurdica para a Unio que
suporte e alimente o estdio de desenvolvimento da integrao econmica, social e
poltica j alcanado. Por outro lado, quere-se dizer tambm que a Unio possui uma
Ordem Jurdica que est assente numa Constituio material, moldada por uma
escala de valores que so, entre outros, a paz, a igualdade, a liberdade, a
solidariedade, o bem-estar, o progresso e a segurana.
Contedo do princpio democrtico:

Por um lado, o princpio identifica-se com uma determinada concepo sobre a

legitimidade, a organizao e o exerccio do poder poltico e encontra a sua
expresso no sistema de democracia representativa e pluralista (artigo 10/1, TUE).

Paralelamente, como expresso de uma exigncia irrecusvel nos planos tico, social
e poltico, o princpio implica o respeito dos direitos fundamentais tal como estes so
enunciados e salvaguardados no s em algumas disposies dos Tratados mas,
tambm, nas Constituies dos Estados membros e nos instrumentos internacionais
a que os mesmos Estados aderiram, que a ordem jurdica comunitria pde assimilar
em virtude do trabalho de elaborao jurisprudencial levado a cabo nos ltimos 30
anos pelo Tribunal das Comunidades (art.6, TUE).
30. I) O princpio da subsidiariedade

A subsidiariedade (artigo 2, UE e 5, CE) vem fundamentalmente disciplinar o

exerccio das atribuies correntes da Unio, isto , daquelas das suas atribuies
que tanto podem ser exercidas por ela como pelos Estados membros. A Unio s
pode exercer essas atribuies se demonstrar que os Estados no so capazes de as
exercer de modo suficiente e que ela, a Unio, capaz de o fazer melhor a fim de
alcanar os objectivos dos Tratados. Em relao quelas atribuies, este princpio
confere, portanto, prioridade, ou preferncia, interveno dos Estados.
Ao conferir prioridade aos Estados no exerccio das atribuies concorrentes da
Comunidade a ideia de subsidiariedade d aos Estados membros oportunidade de
manter e reforar a sua especificidade e, concretamente, a especificidade do seu
ordenamento jurdico e dos princpios e valores que o regem.
Nas matrias concorrenciais temos o fenmeno the ocupation of the field que
releva o dever da Administrao de revogar as normas, por parte da Unio Europeia,
voltando, s depois, para a esfera nacional.
Actualmente, um Protocolo relativo aplicao dos princpios da subsidiariedade e da
proporcionalidade, anexo ao Tratado de Lisboa, fixa as condies de aplicao desses
princpios e institui um sistema de controlo dessa aplicao, em que avulta o papel
dos Parlamentos, nacionais e a fiscalizao jurisdicional, a cargo do TJCE (artigo 8,
Protocolo e 263, TFUE).
31. J) O princpio da proporcionalidade

Os artigos 3 e 36, CE, dispem que a aco da Comunidade no deve exceder o

necessrio para atingir os objectivos do presente Tratado. Engloba matrias
exclusivas e concorrenciais. Em virtude do princpio da proporcionalidade, o contedo

e a forma da aco da Unio no devem exceder o necessrio para alcanar os

objectivos dos Tratados (5/4, TUE e 296, TFUE). A fim de determinar se uma
disposio de direito comunitrio est em conformidade com o princpio da
proporcionalidade, necessrio determinar, em primeiro lugar, se os meios que
emprega para alcanar o objectivo correspondem importncia desse objectivo e,
em segundo lugar, se so necessrias para a sua realizao.
Artigo 20, TUE

32. L) O princpio da integrao diferenciada

Permite que alguns Estados possam avanar na integrao mais depressa do que
outros. Por isso, beneficia tanto esses, que no tm de ficar espera dos outros,
como os que se encontram mais atrasados, porque no lhes impe, no quadro da
integrao, obrigaes e sacrifcios para cujo cumprimento eles ainda no se
encontram preparados.
Com os sucessivos alargamentos da Unio e das Comunidades aumentou o fosso que
separa os Estados membros no grau do seu desenvolvimento, pelo que nem todos
eles esto em condies de manter o mesmo ritmo de integrao.
33. M) O princpio do equilbrio institucional

O sistema consagrado um sistema de pesos e contrapesos, que pretende

respeitar nas relaes entre os vrios rgos, especialmente, entre o Conselho, o
Parlamento Europeu e a Comisso, um equilbrio entre os vrios interesses em
presena o da integrao, o dos Estados e o dos povos dos Estados. Os Tratados
devem manter essa relao de pesos e contrapesos e, por conseguinte, os rgos
devem respeitar reciprocamente a sua competncia e a relao que entre eles se
estabelece por via dos Tratados, inclusive no que toca ao peso relativo dos Estados,
no processo de deciso na Unio.
Para o prof. Fausto Quadros, este princpio tem um carcter relativo: o princpio
no ser infringido quando uma reviso dos Tratados, levada a cabo em
conformidade com o que estes dispem, alterar o sistema institucional da Unio ou
das Comunidades e, concretamente, a relao de poder que se estabelece entre os
vrios rgos, sempre que essa alterao for imposta pelo progresso da integrao,
isto , pelo respeito por outros dois princpios constitucionais da Unio: o da
integrao e o do gradualismo.
Ver declarao 17, anexa ao Tratado de Maastricht e artigos 11/2 e 13, 2parte, TUE.

34. N) O princpio da transparncia

Acesso informao e aos documentos da Unio;

Codificao e qualidade na feitura do Direito derivado: qualidade de redaco da

legislao comunitria;

Particular incremento atravs da crescente participao no poder poltico de

entidades nacionais;

Reforo dos meios de fiscalizao da utilizao pelos Estados de auxlios estatais ou

de dinheiros pblicos de fonte comunitria ou, num plano mais geral, da sua gesto
oramental e financeira no quadro da UEM.

35. O) O princpio da Economia Social de Mercado

O sistema econmico da Unio , antes de mais, o da Economia de Mercado. A

Economia Social de Mercado caracteriza-se, na Alemanha, pela dimenso social da
Economia e pelo papel interventor do Estado de modo a assegurar o funcionamento
leal das regras de mercado. Na UE, a Economia Social de Mercado marcada
tambm pela sua componente social, pelos limites colocados s quatro liberdades e
pelos mecanismos previstos para se evitar que se falseie a concorrncia. Este
princpio apresenta como corolrios a livre circulao e a concorrncia (artigo 49,
par.1, 1parte, UE).
Do expresso concreta a este princpio as cinco liberdades:

A livre circulao de mercadorias, favorecida pela instituio, no quadro de uma

unio aduaneira, da pauta exterior comum;

A livre circulao das pessoas;

A livre prestao de servios;

O direito de estabelecimento;

A livre circulao dos capitais no quadro de uma unio econmica e monetria.

Estas liberdades individualizam o mercado interno da Unio Europeia em
relao aos mercados de direco administrativa, tal como o distinguem de uma
zona de trocas livres ou de uma simples unio aduaneira. Note-se, porm, que a
liberdade econmica no absoluta, j que os Estados se reservaram o direito de
restringir o acesso dos operadores do mercado interno propriedade e ao uso de
certos meios de produo e a determinadas actividades profissionais (345, TUE).
Cada Estado pois livre no somente de manter, mas igualmente de alargar, em
detrimento da propriedade privada, o sector pblico da economia.
A ordem jurdica comunitria comporta um regime capaz de assegurar que a
concorrncia no falseada no mercado interno (artigos 37 e 101 a 109, TFUE).
Outras consagraes: artigos 34 e 35, 37/1 e 2, 45/2 e 3, 49, 54, 57, 92, etc.

36. P) O princpio da no-discriminao

Este princpio tem um alcance geral e quer dizer, desde logo, que, salvo razes
objectivamente demonstradas, situaes idnticas ou anlogas no podem ser
tratadas de modo diferente. Uma das maiores manifestaes deste princpio o da
proibio de discriminao em razo da nacionalidade (artigo 18, TFUE),
inicialmente pensada como proibio de discriminao de estrangeiros em benefcio
de nacionais e hoje entendida como proibio de discriminao de nacionais em
relao a estrangeiros (discriminao inversa ou rebours). O princpio probe todas
as formas de discriminao em razo da nacionalidade, opondo assim um limite
intransponvel ao exerccio, pelos Estados-membros, de qualquer competncia que
tenha por efeito estabelecer no s discriminaes ostensivas e evidentes com base
na nacionalidade como, igualmente, formas dissimuladas de discriminao que por
aplicao de outros critrios possam conduzir ao mesmo resultado.
36. O) O princpio da igualdade

O princpio da igualdade, na sua dupla vertente:

Igualdade dos Estados: a Unio respeita a igualdade dos Estados-membros perante

os Tratados, bem como a respectiva identidade nacional, reflectida nas estruturas
polticas e constitucionais fundamentais de cada um deles, incluindo no que se refere
autonomia local e regional (4/2, TUE). A igualdade dos Estados membros implica
que nenhum deles pode reivindicar uma situao de privilgio em face dos seus
parceiros.

A igualdade dos agentes econmicos privados: implica que o direito da Unio atribui
em condies de perfeita igualdade, aos nacionais de qualquer Estado membro,
enquanto agentes econmicos da Unio, os direitos e obrigaes decorrentes dos
Tratados ou dos actos adoptados na sua conformidade.
Captulo III
A Cidadania da Unio
37. Origem e Significado

O que esteve concretamente subjacente criao da cidadania da Unio foi a ideia

de que, ao lado da Europa, primeiro, do mercado nico, e, depois, da moeda nica,
era tambm preciso criar uma Europa dos cidados e aproximar a Europa dos
cidados.
38. Natureza e valor jurdico da cidadania da Unio

Segundo o artigo 17/1, CE, cidado da Unio qualquer pessoa que tenha a
nacionalidade de um Estado-membro. A cidadania da Unio complementar da
cidadania nacional e no a substitui. A cidadania da Unio era conferida pelo facto de
um dado indivduo ter a nacionalidade de qualquer dos Estados membros, no lhe
avinha separada e autonomamente.
No podemos reconduzir a Unio Europeia a um modelo de tipo estadual, dado que o
primeiro elemento constitutivo do Estado a existncia de um povo, com a cidadania
prpria do Estado [a Unio no um Estado]. No existe na Unio a dupla
nacionalidade, isto , a sobreposio de duas cidadanias ou nacionalidades
diferentes: a nacionalidade do Estado federado e a nacionalidade federal. Portanto, e
desde logo por aqui, para alm de a Unio Europeia no ser um Estado, ela tambm
no uma Federao.
39. Os direitos reconhecidos no mbito da cidadania da Unio
39.1. O direito de circular e permanecer (contedo substantivo)

O artigo 18 define o direito de circular e permanecer livremente no territrio dos

Estados membros, valendo para qualquer actividade [direito pessoal]. Este subdividese em dois: o direito de circular pelos Estados membros e o direito de permanecer,
inclusive o de residir, em algum, ou alguns deles.
Compete ao Conselho definir as condies de exerccio desse direito, podendo, para o
efeito, se for necessrio, criar poderes novos numa aplicao concreta da clusula
geral de alargamento de competncia contida no artigo 308, CE. O exerccio desse
direito encontra-se sujeito s limitaes constantes do Tratado (ordem pblica, sade
pblica e segurana pblica) ou impostas pelo Direito derivado.
39.2. O direito de eleger e ser eleito (contedo substantivo)

Segundo os artigos 19/1 e 2 so definidos, respectivamente, o direito de eleger e ser

eleito (portanto, capacidade eleitoral activa e passiva) nas eleies municipais do
Estado de residncia, e nas eleies para o Parlamento Europeu no Estado de

residncia, nas mesmas condies em que o podem fazer os nacionais desse Estado.
39.3. O direito proteco de autoridades diplomticas e consulares (contedo substantivo)

Outro dos direitos o poder requerer, no territrio de Estados terceiros em que o

Estado membro de que nacional no se encontre representado, proteco da parte
de autoridades diplomticas e consulares de qualquer outro Estado membro, nas
mesmas condies dos nacionais desse Estado (artigo 20).
Este direito beneficia especialmente os nacionais dos Estados membros que
tm poucas representaes diplomticas e consulares em Estados terceiros. Os
Estados membros devero chegar a acordo entre si no sentido de disciplinar o
exerccio deste direito (artigo 20, in fine).
39.4. O direito de petio ao Parlamento Europeu (natureza adjectiva, instrumental ou
procedimental)

Consta do artigo 21, par.1, CE, podendo incidir sobre qualquer questo que se
integre nos domnios de actividade da Comunidade e diga directamente respeito ao
peticionrio.
39.5. O direito de queixa ao Provedor de Justia (natureza adjectiva, instrumental ou procedimental)

Est previsto no artigo 21, par. 2 e 195, CE, podendo dizer respeito violao do
dever de boa administrao na actuao de instituies, rgos e organismos
comunitrios, com excepo do TPI e do TJ quando actuem no exerccio das suas
funes.
40. A extenso desses direitos

Extenso subjectiva:

Os direitos de circular e permanecer foram estendidos a alguns familiares dos

cidados da Unio;

O direito de petio e o direito de queixa foram reconhecidos em funo no s do

estatuto da cidadania da Unio como tambm da residncia ou da sede estatutria
no espao comunitrio, pelo que gozam daqueles direitos tanto os cidados da
Unio, mesmo que no residam no territrio da Comunidade, como tambm qualquer
pessoa jurdica que resida ou tenha a sua sede estatutria naquele territrio, mesmo
que no seja cidado da Unio.
Extenso material:

O artigo 22, CE, contm uma clusula de extenso material desses direitos. Vem
permitir que o Conselho, respeitado que seja o procedimento a previsto, aprove as
disposies destinadas a aprofundar os direitos previstos nos artigos antecedentes.
41. Os deveres includos na cidadania da Unio

Segundo o prof. Fausto Quadros, legtimo esperar que o aprofundamento da

cidadania da Unio venha a ocorrer atravs tambm da enunciao clara dos
deveres includos no estatuto de cidado da Unio.

Com o Tratado de Lisboa:

At ao Tratado de Lisboa, a democracia era, sobretudo, representativa. Com o
tratado, adicionaram-se elementos da democracia participativa:

Iniciativa popular (pedido Comisso por meio de inqurito poltico);

Artigo 20/2 d), 2parte e 24 c), TUE;

Direito de livre circulao: beneficia sobretudo Estados de emigrao;

Direito de votar em eleies pelo critrio de habitao

Fausto Quadros: a
Constituio tem que ser revista, diminuda e mais escorreita Em Portugal, este
direito no reconhecido pela CRP at ao Tratado de Lisboa;

Proteco diplomtica ou consular do cidado em qualquer parte do mundo (Portugal

tem cerca de 80/90 embaixadores espalhados pelo mundo). Esta proteco
garantida por qualquer embaixada de um pas comunitrio a um qualquer cidado de
um Estado-membro.

Captulo IV
A Proteco dos direitos Fundamentais na Unio Europeia
42- A Proteco dos direitos fundamentais na Ordem Jurdica Comunitria antes do Tratado da
Unio Europeia
42.1. Os Direitos fundamentais no incio da integrao europeia

A ideia de salvaguarda e da proteco dos direitos fundamentais encontra-se

presente no processo da integrao europeia desde o seu incio:

Plano Schuman: os objectivos da integrao europeia so a paz e a liberdade;

Tratados institutivos das trs Comunidades: determinam as quatro liberdades de

circulao de mercadorias, pessoas, servios e capitais, s quais se poderia
acrescentar a liberdade de concorrncia. Vrios preceitos dos Tratados reconheciam,
logo no incio, importantes direitos fundamentais aos cidados dos Estados membros.
42.2. A construo pela jurisprudncia comunitria da proteco dos direitos fundamentais

No foi preciso esperar muito tempo para que o TJ considerasse os direitos

fundamentais como patrimnio jurdico das Comunidades:

Caso Stauder (1969): o respeito pelos direitos fundamentais (da pessoa humana) faz
parte dos princpios gerais de direito cujo respeito (ele) assegura;

Caso Internationale (1970): a salvaguarda desses direitos, inspirando-se nas

tradies constitucionais comuns aos Estados membros, deve ser assegurada no
quadro da estrutura e dos objectivos da Comunidade;


Caso Nold (1974): o TJ refora a garantia dos direitos fundamentais na Ordem Jurdica
Comunitria porque, invocao das Constituies nacionais, acrescenta a
referncia Conveno Europeia dos Direitos do Homem (CEDH);

Caso Wachauf (1989): os direitos fundamentais fazem parte integrante dos princpios
gerais de Direito, cujo respeito cabe ao Tribunal assegurar. Ao garantir a salvaguarda
desses direitos, o Tribunal est obrigado a inspirar-se nas tradies constitucionais
comuns aos Estados membros de tal forma que no so admitidas nas Comunidades
medidas incompatveis com os direitos fundamentais reconhecidos pelas
Constituies desses Estados. Os instrumentos internacionais relativos proteco
dos Direitos do Homem aos quais os Estados membros aderiram ou com os quais tm
cooperado podem tambm fornecer indicaes que convm tomar em conta no
quadro do Direito Comunitrio.
43. A proteco dos direitos fundamentais aps o Tratado da Unio Europeia

S com o Tratado da Unio Europeia que o Direito Comunitrio originrio viria a ter
uma norma escrita e expressa sobre a salvaguarda dos direitos fundamentais.
Manteve-se a posio do TJ segundo a qual o TUE passaria a afirmar, de forma
expressa, que a CEDH vigorava na Ordem Jurdica da Unio como um conjunto de
princpios gerais de Direito Comunitrio, mas ficando excluda a adeso da Unio
quela Conveno.
O problema da adeso da Unio CEDH foi retomado pouco depois. O TJ, no seu
Parecer n2/94, entendeu que a adeso s poderia ter lugar mediante prvia
modificao dos Tratados.
44. A proteco dos direitos fundamentais no Tratado da Unio Europeia aps o Tratado de
Amesterdo
44.1. O novo artigo 6/1 do Tratado UE

O Tratado de Amesterdo afirma, de modo expresso, o princpio do respeito pelos

direitos fundamentais como princpio constitucional da Unio (6/1).
44.2. A garantia dos direitos reconhecidos no artigo 6/2 do Tratado UE

O artigo 6/2 define que os direitos fundamentais expressamente acolhidos pela

Unio nessa disposio concreta passavam agora a estar sujeitos ao controlo do TJ.
Assim, passava a ter fundamento no prprio Tratado a fiscalizao pelo TJ do respeito
pelos direitos fundamentais pela Unio e pelas Comunidades. Acolhe-se a ideia
segundo a qual o respeito pelos Direitos do Homem constitui uma condio de
legalidade dos actos comunitrios. Como afirmam Simon e Sudre, da resultava uma
integrao suave do Direito da CEDH no bloco de legalidade de harmonia com o qual
o TJ controlava os direitos fundamentais na Ordem Jurdica Comunitria.
Punha-se, ento, termo preocupao dos Estados membros, que, pelo Tratado de
Maastricht, tinham transferido para a Unio poderes soberanos seus em matria de
direitos fundamentais sem que o exerccio desses poderes, desta forma transferidos
para a Unio, tivesse ficado expressamente sujeito garantia judicial efectiva da
parte dos tribunais comunitrios.
Note-se, todavia, que todo esse progresso ficava limitado pelo facto de os
particulares no terem visto alargada a sua legitimidade activa para interpor o
recurso de anulao, previsto no artigo 230, CE, e, concretamente, no ter sido
criado um recurso directo para os tribunais comunitrios pela violao de um direito
fundamental.

44.3. O novo artigo 49, par.1, do Tratado UE

Passou a exigir-se que um Estado para aderir Unio respeite os princpios

enunciados no n1 do artigo 6. Trata-se, pois, de uma condio para que qualquer
Estado se torne membro da Unio. Esse respeito encontra-se sujeito fiscalizao
dos rgos da Unio antes da concluso das negociaes de adeso, nos termos
fixados no artigo 49, par.1.
44.4. O novo artigo 7 do Tratado UE

Esse preceito permite ao Conselho, se este concluir que um Estado membro incorreu
numa violao grave e persistente, de algum dos princpios enunciados no 6/1, TUE,
se lhe possa aplicar a sano da suspenso de alguns dos direitos decorrentes da
aplicao do Tratado ao Estado membro em causa, incluindo o direito de voto desse
Estado no Conselho. O no respeito por qualquer daqueles princpios pode, desse
modo, afectar a participao plena do respectivo Estado na Unio.
A sano aplicada no quadro da Unio Europeia ao abrigo artigo 7/1, TUE, acarreta
ipso iure a aplicao de igual sano no mbito da Comunidade Europeia, por fora
do artigo 309/1 do Tratado CE, e nos termos estabelecidos nesse artigo. Alm disso,
porm, nos termos do artigo 309/2, CE, pode o Conselho cumular essa sano com a
suspenso de alguns dos direitos decorrentes da aplicao do Tratado CE a esse
Estado-membro.
44.5. Os direitos sociais

O Tratado de Amesterdo acolhe, de forma expressa, pelo TUE, dos direitos sociais. O
novo 4 considerando ao prembulo do TUE releva a confirmao pelos Estados do
seu apego aos direitos sociais fundamentais, tal como definidos na Carta Social
Europeia e na Carta Comunitria dos Direitos Sociais Fundamentais dos
Trabalhadores.
Este acolhimento da Carta Social Europeia e da Carta Comunitria dos Direitos
Sociais pelo TUE, ainda que nas condies limitadas em que ocorreu, deve ser
entendido como englobando todos os direitos sociais nelas assegurados, alguns dos
quais se encontram elencados no artigo 136, par.1, CE, e, como tal, veio reforar
profundamente a dimenso social da integrao europeia.
44.6. Os direitos fundamentais e o espao de liberdade, segurana e justia

O Tratado de Amesterdo tambm veio reforar a proteco dos direitos

fundamentais atravs do alargamento da competncia do TJ no domnio da justia e
dos assuntos internos, por fora dos artigos 46 b) e 35, TUE.
45. A proteco dos direitos fundamentais no Tratado da Unio Europeia aps o Tratado de
Nice

Introduziu-se um novo n1 no artigo 7 do TUE que permite a verificao da

existncia de um risco manifesto de violao grave de qualquer dos princpios do
6/1, e no s a violao grave e persistente j consagrada. Dessa forma fica
alargada a proteco dos direitos fundamentais, imposta pelo artigo 6/1. Na
situao do referido risco manifesto de violao grave, ao Estado membro em causa
apenas podem ser dirigidas recomendaes apropriadas e respeitado que seja o
procedimento regulado no 7/1. Por fora da nova alnea e) do artigo 46, UE, as
disposies processuais previstas no artigo 7 passaram a estar sujeitas ao controlo
do TJ.
Em matria de cooperao econmica, financeira e tcnica com os pases terceiros, o

novo artigo 181-A, CE, estabelece, no seu n1, par.2, que a poltica da Comunidade
neste domnio contribuir para o objectivo geral de desenvolvimento e consolidao
da democracia e do Estado de Direito, bem como para o objectivo de respeito pelos
direitos humanos e das liberdades fundamentais.

Com o Tratado de Lisboa:

Artigo 2, TUE: os direitos fundamentais so sobrevalorizados porque so constitudos

como valores (dignidade humana, liberdade, democracia, igualdade). Esses valores
so comuns aos Estados-membros e estendem-se s relaes externas da Unio
(nunca pode abdicar dos direitos fundamentais). A Unio tem-no respeitado
geralmente, os Estados (alguns) que no (ex. Espanha/Venezuela). Pede-se Unio
que incremente a sensibilidade axiolgica nesses pases.

Integra a Carta dos Direitos Fundamentais primeiro catlogo de direitos

fundamentais europeu (artigo 6, TUE).

Alguns direitos so destacados: igualdade entre homem e mulher e direitos da

criana (3/3); direitos das minorias; artigos 11, 12 e 16, TFUE; direito das
organizaes religiosas terem identidade e estatuto prprio.

No espao de liberdade, que inovaes?

o
Artigo 3/1, TUE e 67, TFUE insistncia de se respeitarem os direitos fundamentais
no espao de liberdade, segurana e justia. Respeito pelas regras da democracia
que impedem o tratamento dos no democratas com regras no democratas.
o
Equilbrio das tradies libertrias e securitrias.
o
Artigo 269, TFUE.

Captulo V
A Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia
46. A elaborao da Carta

O Conselho Europeu de Colnia, de Junho de 1999, encarregou uma Conveno de

elaborar uma Carta dos Direitos Fundamentais na qual fiquem consignados, com toda
a evidncia, a importncia primordial de tais direitos e o seu alcance para os
cidados da Unio. A Conveno tinha uma composio quadripartida: composta por
representantes dos Chefes de Estado e de Governo (15), do Parlamento Europeu (16),
dos Parlamentos nacionais (30) e por um representante do Presidente da Comisso
Europeia (o comissrio Antnio Vitorino).
Modo de funcionamento: os cidados europeus e, de um modo geral, a sociedade
civil, incluindo diversas ONGs, puderam, de modo generalizado e indiscriminado,
tomar parte activa nos seus trabalhos, atravs da Internet, tendo a Conveno
acolhido muitos contributos obtidos por essa via.

As clusulas finais dispem que a Carta tem como destinatrios as instituies e os

rgos da Unio bem como os Estados membros quando apliquem o Direito da Unio,
e tm o cuidado de deixar claro que ela no cria novas atribuies para a Unio ou
para a Comunidade, nem altera as atribuies que estas j tm (51/1 e 2).
47. A caracterizao da Carta

Assume a forma de uma Proclamao solene do Parlamento Europeu, do Conselho e

da Comisso, aprovada na Cimeira de Nice, em 7 de Dezembro de 2000, o que lhe
confere, nas fontes de Direito Comunitrio, a natureza jurdica de um acordo
interinstitucional.
48. O contedo da Carta. Em especial, os direitos nela reconhecidos
48.1. A importncia do contedo da Carta

o primeiro texto que compila, simultaneamente, direitos civis, polticos, sociais,

culturais e econmicos. Assim, so ampliados os direitos reconhecidos e afirma-se a
incindibilidade desses mesmos direitos: no Mundo moderno os Direitos do Homem s
ficam devidamente protegidos se se afirmar o carcter inseparvel dos direitos civis,
polticos, sociais, culturais e econmicos da Pessoa Humana. Actualiza-se, ento, a
formulao, o contedo e o alcance dos direitos e completa-os com direitos novos.
So promulgados os valores da dignidade, das liberdades, da igualdade, da
solidariedade, da cidadania e da justia, que tm de passar a ser considerados como
valores constitucionais bsicos de todo o ordenamento jurdico da Unio,
reconduzveis, alis, aos princpios constitucionais enunciados no artigo 6/1, TUE, e
ideia de Comunidade de Direito.
A Carta no reconhece direitos apenas aos nacionais dos Estados membros mas, sim,
a todas as pessoas sujeitas sua jurisdio (7 considerando do prembulo, Carta).
48.2. Os direitos reconhecidos pela Carta

A Carta apresenta inmeras inovaes nos artigos 1, 2/2, 3, 5/3, 7, 8, 9, 10/2,

11/2, 12, 13, 14, 15/1, 16, 17/1, 18, 20, 21, 23, 24, 25, 26, 31/1, 32,
33, 34/1, 35, 37, 38, 41, 47, 49/1 e 50.
49. O valor jurdico da Carta
49.1. A natureza jurdica da Carta

A Carta consiste num acto jurdico ou limita-se a ser uma mera declarao poltica?
Segundo o prof. Fausto Quadros, um acto jurdico, com base em trs argumentos
fundamentais:

A Carta um acordo interinstitucional, logo, um acordo jurdico, que cria obrigaes

para os subscritores;

O Presidente da Comisso viria afirmar que Para a Comisso, a Proclamao

significa o compromisso dos rgos de respeitar a Carta em todos os actos e em
todas as polticas da Unio;

A Carta foi publicada, a 18 de Dezembro de 2000, o que no aconteceria caso ela se

limitasse a ser uma mera declarao poltica.
49.2. A Carta obriga?

O elemento histrico de interpretao da Carta no permite atribuir-lhe fora

vinculativa: a falta de acordo na Conveno, devido ao receio dos Estados de
alienao de soberania e, por conseguinte, a sua no integrao no Tratado. Para se
aprofundar a recusa de fora vinculativa Carta invoca-se o argumento de que a
matria dos direitos fundamentais no cabe nas atribuies da Unio, com
fundamentao no Parecer 2/94, TJ: nenhuma disposio do Tratado confere s
instituies comunitrias, de modo geral, o poder de adoptar regras em matria de
Direitos do Homem.
Segundo prof. Fausto Quadros, a incluso no artigo 6/1, TUE, do princpio do
respeito pelos direitos do Homem e pelas liberdades fundamentais como
fundamento da Ordem Jurdica da Unio Europeia s faz sentido se ele for
interpretado como englobando uma atribuio implcita Unio de competncia em
matria de direitos fundamentais, independentemente do que na matria j
resultava antes, do n2 do mesmo artigo. O artigo 7, TUE, veio conferir Unio o
poder de aplicar sanes aos Estados membros pela violao de qualquer dos
princpios elencados naquele artigo 6/1, inclusivamente, portanto, pela violao do
princpio do respeito pelos direitos fundamentais.
O facto de a Carta no ter formalmente fora vinculativa prpria no quer dizer que
ela no deva ser respeitada pela Unio e pelas Comunidades na prossecuo das
suas atribuies.
50. A Carta e a Conveno Europeia dos Direitos do Homem. O caminho para um Direito da
Unio Europeia sobre Direitos Fundamentais

A Carta largamente subsidiria da CEDH, no apenas porque a tomou como fonte

como tambm porque a adoptou como o nvel mnimo de interpretao da prpria
Carta e, por via disso, como nvel mnimo de proteco dos direitos por esta
reconhecidos (52/3 e 53).
Reaviva-se, novamente, o debate sobre se a Unio, ou a Comunidade, deve aderir
CEDH. Para o prof. Fausto Quadros, a questo da adeso, a colocar-se, deve s-lo
em relao Unio e no apenas Comunidade, porque, como tambm ficou
demonstrado, a proteco dos direitos fundamentais hoje assumida, no TUE, pela
Unio no seu todo e no apenas pela Comunidade.
Em 1979 foi entendido que essa adeso no era possvel, essencialmente porque a
Comunidade e, depois, a Unio, no tinha atribuies em matria de direitos
fundamentais e, portanto, no podia celebrar tratados internacionais em matria
situada fora das suas atribuies. Ops-se adeso tambm o argumento de que
no era possvel sujeitar-se a Comunidade dupla jurisdio, do TJ e do Tribunal
Europeu dos Direitos do Homem (TEDH). O primeiro argumento parece ter sido
removido aps a entrada em vigor do Tratado de Amesterdo, em 1997.
Vantagens da adeso:

Concesso de maior fora fonte de aplicao da CEDH na Ordem Jurdica da Unio

Europeia, na medida em que torna a Conveno em lei escrita para esta em lugar de
ela, pela letra dos Tratados, s se aplicar Unio pela via dos princpios gerais de
Direito Comunitrio, como dispe o artigo 6/2, UE.

D maior vigor ligao da Carta com as suas razes, no obstante a Carta

reconhecer que ela, e no a CEDH, que confere o maior grau de proteco aos
direitos nela reconhecidos.

Evitar que a Comunidade fique impossibilitada de se defender quando dirigida ao

TEDH uma queixa contra um Estado que seja parte na CEDH com o fundamento de

que um seu acto nacional de aplicao do Direito Comunitrio viola aquela

Conveno.
Inconvenientes da adeso:

Pe em causa os princpios tanto da autonomia como da uniformidade do Direito

Comunitrio, que consistem em princpios essenciais deste sistema jurdico.

Pe em causa a autonomia do Direito Comunitrio, enquanto sujeita os actos

comunitrios fiscalizao de um tribunal estranho ao sistema jurdico da Unio
Europeia, o TEDH, impedindo, dessa forma, o aprofundamento de um harmnico e
coerente sistema comunitarizado de proteco dos direitos fundamentais.

Pe em causa a uniformidade do Direito Comunitrio, na medida em que, ao conduzir

a que os actos comunitrios sejam apreciados por um tribunal de Direito
Internacional, como o caso do TEDH, portanto, segundo puros critrios de Direito
Internacional, pode levar a que aqueles actos no vejam respeitados quanto a eles o
princpio da sua interpretao e aplicao uniformes, a que tm direito como actos
de Direito Comunitrio que nunca deixam de ser.
Mesmo sem adeso, a CEDH j se aplica hoje na Ordem Jurdica da Unio
Europeia, e com base nos Tratados. E essa aplicao goza de garantia judicial pelos
Tribunais da Unio [6/2 e 46 d), UE]. E nenhum argumento parece poder aduzir-se
para se negar que a CEDH j faz parte do bloco de legalidade para os efeitos do
contencioso comunitrio, designadamente para o efeito do recurso de anulao,
previsto no artigo 230, CE.
O prof. Fausto Quadros apresenta o problema da relao futura entre a
Unio, as Comunidades, e a Carta, por um lado, e a CEDH, por outro, como um salto
qualitativo nessa orientao, que nos conduza, de forma assumida,
comunitarizao da CEDH. Esta comunitarizao resulta da incorporao directa ou
da integrao da CEDH na Ordem Jurdica da Unio, ou da apropriao ou absoro
daquela por esta e, portanto, ser levada a cabo sem a mediao da fonte dos
princpios gerais de Direito Comunitrio [ a soluo que est a ser seguida pelo TJ].
Embora, formalmente, o artigo 46 d), UE, s remeta para o artigo 6/2, e, por
conseguinte, no confira uma competncia geral ao TJ em matria de direitos
fundamentais, os Tribunais da Unio esto habilitados a entender que os ns 1 e 2 do
artigo 6, vistos em conjunto, lhes conferem um ttulo jurdico geral, que lhes permite
controlar o respeito dos direitos fundamentais pela Unio Europeia, pelos seus
rgos, e pelos Estados membros.
Esta construo torna possvel ao TJ pronunciar-se sobre questes prejudiciais
de interpretao directa da CEDH colocadas pelos tribunais nacionais quando
apliquem o Direito da Unio, porque a CEDH estar abrangida pela alnea a) do artigo
234, CE. Note-se que, dentro dessa orientao, os Tribunais da Unio seriam, eles,
os juzes da conformidade de actos comunitrios com a CEDH, porque esta faria
parte, por si, do bloco de legalidade do Direito Comunitrio. Isto, obviamente, quando
estivssemos no mbito da aplicao do Direito da Unio.
Esta construo parte do princpio de que, da configurao dos artigos 6/1 e 2,
e 46 d), UE, resulta para o TJ uma habilitao geral para fiscalizar o respeito dos
direitos fundamentais pela Unio Europeia, pelos seus rgos e pelos Estados
membros. E nesse sentido e com esse alcance que a doutrina defende a
comunitarizao da CEDH. Todavia, se se entender que a fiscalizao do TJ nessa
matria se encontra restrita actuao dos rgos da Unio, numa interpretao
literal e restritiva do artigo 46 d), UE, 1parte, nesse caso deveria ser retirada deste
artigo, numa prxima reviso, a expresso no que respeita aco das instituies.

A CEDH ter menos importncia do que por vezes se julga, dado que, por fora
dos artigos 52/3 e 53, da Carta, quando esta se tiver tornado obrigatria, a CEDH
traduzir o limite mnimo de proteco, ultrapassvel pela Carta sempre que esta for
mais favorvel aos direitos em causa:

A CEDH s codifica direitos civis e polticos, enquanto a Carta abarca tambm direitos
sociais, culturais e econmicos;

A CEDH, devido poca em que surgiu, quase s reconhece os direitos clssicos,

enquanto a Carta inclui direitos novos e novssimos;

A CEDH continua a sujeitar a queixa individual ao requisito da prvia exausto dos

meios internos, o que, em princpio, no compatvel com o sistema de garantias
judiciais da Unio Europeia e, por isso, no ficou consagrado na Carta;

A jurisprudncia do TEDH pratica critrios de reparao inferiores aos impostos hoje

tanto pelo Direito Internacional, como pelo Direito Comunitrio.
51. A Carta e as constituies nacionais

O artigo 51/1, da Carta dispe que ela s se aplica no mbito comunitrio.

Acrescenta o artigo 53 que nenhuma disposio da Carta deve ser interpretada no
sentido de restringir ou lesar os direitos reconhecidos, entre outros, pelas
Constituies dos Estados membros. Quer dizer que cada Estado conserva a
liberdade de proteger e garantir, como entender, os direitos fundamentais na sua
Ordem jurdica nacional, ou seja, fora do campo de aplicao do Direito da Unio.
Est, no entanto, sujeita a dois limites:

Atravs dos princpios gerais de Direito Comunitrio os Tribunais da Unio podem

integrar os direitos reconhecidos pela Carta na Ordem Jurdica Comunitria e verificar
se os Estados os cumprem.

O facto de os Estados deverem respeitar os direitos referidos na Carta em relao

aos cidados doutros Estados membros, como decorre do artigo 51/1 obriga cada
um deles a estender a aplicao desses direitos tambm aos seus respectivos
nacionais.
52. A garantia judicial da Carta

Enquanto a Carta no for obrigatria, ou seja, vinculativa, os Tribunais da Unio no

podero fazer mais do que j tm feito, isto , consider-la como ponto de referncia,
e, mesmo assim, s quando apliquem o Direito da Unio. Quando a Carta passar a ter
fora vinculativa, nessa altura os Tribunais da Unio aplic-la-o como uma fonte
formal de Direito, e nos termos nela definidos. No que toca aos tribunais nacionais,
no podero ento recusar a sua aplicao quando ela for invocada perante eles,
com a nica limitao de que s o podero fazer quando apliquem o Direito da Unio.
53. Concluso: a Carta como ncleo central de um sistema global e coerente de proteco dos
Direitos do Homem no continente europeu

A Carta est destinada a ser o catlogo dos direitos fundamentais da Unio; todavia,
por expressa vontade dela prpria, ela no vive s. Os direitos que ela reconhece

devem ser interpretados como fazendo parte do acervo global de direitos

consagrados nas fontes indicadas no 5pargrafo do prembulo da Carta. Nesse
sistema global ocupam lugar de destaque trs fontes: a Carta, a CEDH e as tradies
constitucionais comuns aos Estados membros. Ser com base nessas trs fontes que
se ir construindo o Direito da Unio Europeia sobre Direitos Fundamentais segundo
duas condies:

Constitucionalizao da Carta: ela deve ser integrada no TUE, ao menos, deve ser
recebida expressamente pelo artigo 6, TUE;

Necessidade de a Carta passar a prever tambm os deveres dos cidados, ao lado

dos seus direitos.

Parte II
A Comunidade Europeia
Captulo I
Caracterizao Geral da Comunidade Europeia
54. A Noo de Comunidade

O conceito de Comunidade impe um poder integrado, que seja, simultaneamente, a

expresso das ideias de solidariedade e de coeso e o modo de afirmao destas, e
que se traduza em relaes de subordinao entre a Comunidade e os seus
membros, melhor, subordinao dos Estados membros da Comunidade em relao
Comunidade.
Para os profs. Gonalves Pereira e Fausto Quadros, na Comunidade
internacional stricto sensu os factores de agregao so mais fortes do que os de
desagregao; h uma fora centrpeta de unidade e solidariedade entre os membros
da comunidade.
55. A criao das Comunidades pelo mtodo da integrao funcional

A primeira tentativa foi realizada com o Memorando Briand que no foi por diante
especialmente porque surgiu no incio da grande depresso de 1929-32. A segunda
tentativa traduziu-se na Mensagem aos Europeus, aprovada pelos representantes
dos movimentos federalistas dos dezanove Estados que participaram no Congresso
de Haia, de 8 a 10 de Maio de 1948. Esta tentativa fracassou porque o Reino Unido,
exactamente para travar a concretizao das ideias aprovadas naquele Congresso,
promoveu a criao, em 1949, do Conselho da Europa, numa base de simples
cooperao intergovernamental.
O mtodo da integrao global, pensado no Congresso de Haia, teve, pois, de ceder o
lugar ao mtodo de integrao funcional. Foi nesse quadro que o Plano Schuman
optou pelo mtodo funcional.
A criao da Unio pelo TUE, em 1992, veio trazer alteraes ao mtodo funcional na
integrao europeia, ao criar a Unio com um sentido amplo, que inclua nela as
Comunidades Europeias. As Comunidades continuam a ter autonomia e
individualidade no seio da Unio, formando um seu pilar prprio, o pilar comunitrio.
56. A personalidade jurdica da Comunidade

O Tratado CE contm um preceito que reconhece, de forma expressa, personalidade

jurdica Comunidade Europeia: o artigo 281. Sendo assim, a Comunidade tem de
ser tratada pelo Direito como uma pessoa jurdica, de natureza colectiva.

57. A capacidade jurdica da Comunidade

Esta capacidade encontra-se condicionada por trs factores:

Est limitada pelo princpio da especialidade (artigo 5, par.1, CE): sero invlidos os
actos praticados pela Comunidade, melhor, pelos seus rgos, fora das suas
atribuies e para prosseguir objectivos que no lhe esto confiados (ou que ainda
no lhe esto confiados) pelo Tratado.

Est condicionada pelo princpio da competncia de atribuio dos seus rgos

(artigo 7/1, par.2): cada instituio actua nos limites das atribuies e competncias
que lhe so conferidas pelo Tratado.
Mas se, pelas duas vias acabadas de referir, a Comunidade v a sua capacidade
demarcada e limitada, o Tratado admite a possibilidade de se fazer expandir a
competncia dos seus rgos, para se adapt-las s necessidades, em cada
momento, da integrao.
58. Os objectivos prosseguidos pela Comunidade

At ao Tratado da Unio Europeia, a Comunidade Europeia prosseguiu apenas fins

econmicos. O Tratado da Unio, em 1992, marcou, simultaneamente, a
consumao, a 1 de Janeiro de 1993, do mercado interno e a extenso dos objectivos
da ex-CEE no s a novos fins de ndole econmica como tambm a fins de mbito
social, cultural e poltico. Da a alterao da sua designao para Comunidade
Europeia (CE).

Captulo II
As Atribuies da Comunidade Europeia
59. A Definio das Atribuies da Comunidade. A Repartio de Atribuies entre a
Comunidade e os Estados Membros

Uma coisa so os fins da Comunidade e os meios de os alcanar, outra so as

matrias substantivas que ela pode tomar a seu cargo, embora aqueles possam
ajudar a descobrir estas. Quais so ento as atribuies da Comunidade? No
correcto extrarem-se as atribuies da Comunidade das disposies do Tratado sobre
a competncia dos rgos. Por isso, essas atribuies tm de ser retiradas de
diversas disposies materiais do Tratado sobre questes laterais, como os objectivos
a prosseguir, os meios de os alcanar, etc.
H trs patamares progressivos no sistema de repartio das atribuies:

Princpio da especialidade das atribuies da Comunidade;

Atribuies exclusivas da Comunidade;

Atribuies concorrentes entre a Comunidade e os Estados membros.

60. Questo terminolgica

Atribuies: matrias nas quais intervm a Unio e as Comunidades.


Competncias: acervo de poderes conferidos aos rgos e s instituies da Unio ou
das Comunidades.
61. O princpio da especialidade das atribuies da Comunidade

O princpio da especialidade delimita a capacidade jurdica de todas as pessoas

colectivas e estabelece que elas s tm capacidade jurdica, de gozo e de exerccio,
para a prossecuo das matrias que lhe sejam expressamente cometidas por lei ou
pelos respectivos Estatutos. Este princpio aplica-se, inclusive, s Organizaes
Internacionais.
O princpio da especialidade encontra-se consagrado no artigo 5, par.1, CE A
Comunidade actuar nos limites das atribuies que lhe so conferidas e dos
objectivos que lhe so cometidos pelo presente Tratado. Releva, tambm, o artigo
7/1.
A Unio no dispe de competncia geral. Goza, apenas das competncias que pelos
Tratados lhe foram atribudas, ou seja, titular de uma competncia de atribuio
(5/1 e 2 e 13/2, TUE). As competncias comunitrias tm, ao longo das ltimas
dcadas, beneficiando de constante expanso graas, por um lado, utilizao que
tem sido feita no artigo 352, TFUE; e, por outro, da aplicao, encorajada pelo
Tribunal de Justia, do princpio das competncias implcitas, vlido no quadro da
Unio como no de outras organizaes internacionais.
62. As atribuies exclusivas da Comunidade

Do artigo 5, par.2, CE retiramos que a regra a das atribuies concorrentes e a

excepo das atribuies exclusivas. As atribuies exclusivas da Comunidade
abrangem as matrias j comunitarizadas por efeito da absoro pela Comunidade,
nos respectivos domnios, dos poderes soberanos dos Estados membros, pela via que
o prof. Fausto Quadros entende ser ainda a da delegao. A perda dos poderes
soberanos dos Estados nas respectivas matrias irreversvel.
So atribuies exclusivas da Comunidade:

Medidas necessrias revogao de todos os obstculos ao funcionamento do

mercado interno;

Direitos da pauta aduaneira;

Organizao dos mercados agrcolas;

Transporte internacional no interior;

Liberdade de prestao de servios por empresas de transportes;

Poltica comercial comum;

Poltica monetria;

Regras gerais em matria de concorrncia;


Medidas sobre reservas em matria de pesca.
63. As atribuies concorrentes

Na repartio vertical de atribuies entre a Comunidade e os Estados membros a

regra as atribuies serem concorrentes. Em todas as atribuies que caibam no
princpio da especialidade da Comunidade e que no se tenham tornado exclusivas
da Comunidade, esta e os Estados membros concorrem entre si, at porque no
existem atribuies que sejam exclusivas dos Estados membros.

Com o Tratado de Lisboa:

O artigo 2, TFUE, elenca as novas categorias de atribuies da Unio:

o
Continuam a haver atribuies exclusivas da Unio, elencadas no artigo 3 (h
absoro da jurisprudncia do TJ) a competncia exclusiva deixa, por vezes, aos
Estados competncias regulamentares.

O artigo 4 elenca as competncias partilhadas (primazia estatal): s perante

incapacidade ou insuficincia que entrar no domnio da Unio princpio da
subsidiariedade.

Artigo 6: competncias de apoio, coordenao e complemento.

64. O princpio da subsidiariedade

64.1. Enunciado do problema

A interveno da Comunidade na matria das atribuies concorrentes rege-se pelo

princpio da subsidiariedade. Este princpio no reparte atribuies entre a
Comunidade e os Estados membros mas apenas disciplina o exerccio de atribuies
que o Tratado previamente reparte como sendo concorrentes.
64.2. Noo e origem

Existem duas verses cumulativas do princpio da subsidiariedade: uma, que apela

para o respeito, no processo de integrao, pela identidade nacional dos Estados
membros, particularmente da sua Histria, da sua cultura e das suas tradies
(considerandos 5 e 12 do prembulo, TUE, e artigos 1, par.2, 6/3 e 17/1, par.2,
1parte, TUE); outra, que d preferncia aos Estados na prossecuo das atribuies
que os Tratados considerem concorrentes entre a Comunidade e os Estados membros
(artigo 2, ltimo pargrafo UE e 5, par.2, CE).
O princpio da subsidiariedade no Direito da Unio Europeia, um princpio
descentralizador, ou seja, ele confere preferncia aos Estados no exerccio das
atribuies concorrentes. A interveno dos Estados nessas matrias , pois, a regra;
a da Comunidade, a excepo.
64.3. O contedo do princpio

Para que a Comunidade intervenha com respeito pelo princpio da subsidiariedade no

domnio das atribuies concorrentes , pois, necessrio, de harmonia com o artigo
5, par.2, CE, que se verifiquem cumulativamente duas condies: a insuficincia da

actuao estadual e a maior eficcia da interveno da Comunidade. S em cada

caso concreto e em cada momento concreto possvel afirmar-se se a sua aplicao
leva a alargar ou a estreitar o mbito de interveno da Comunidade.
Esta ideia encontra-se expressamente acolhida no Protocolo introduzido pelo Tratado
de Amesterdo, no seu n3, ltima frase. A insuficincia da parte dos Estados
alargar a margem de interveno da Comunidade e, correspondentemente, limitar
a soberania dos Estados; ao contrrio, a suficincia dos Estados restringir, ou at
dispensar, a interveno da Comunidade e, nessa exacta medida, conservar
nestes os respectivos poderes soberanos.
Elementos do contedo do princpio da subsidiariedade:

S se aplica s atribuies concorrentes entre a Comunidade e os Estados, no s

atribuies j tornadas exclusivas da Comunidade (Protocolo n3, frases 1 e 2);

necessrio provar-se a necessidade da interveno da Comunidade (princpio da

proporcionalidade), a insuficincia da interveno estadual para prosseguir os
objectivos da aco prevista e a maior eficcia da interveno comunitria (Protocolo
n1, 2,4 e 5);

A insuficincia dos Estados e a maior eficcia da Comunidade devem ser aferidas

luz dos trs critrios elencados no n5 do Protocolo;

Comunidade que, em cada caso, cabe o nus de provar que se encontram

preenchidas as condies acima indicadas, e que, portanto, est justificada a sua
interveno;

Para que a Comunidade possa intervir em detrimento dos Estados ela dever provar
que a aco prevista tem dimenso e produz efeitos a uma escala, no mnimo,
tendencialmente comunitria.
64.4. A aplicao do princpio

A subsidiariedade reversvel. Portanto, no obstante em dado momento ter sido

necessria a interveno da Comunidade em consequncia da provada insuficincia
dos Estados, caso se venha a demonstrar que os Estados entretanto ganharam
suficincia para a aco necessria, e se entretanto a atribuio em causa no tiver
passado para o rol das atribuies exclusivas da Comunidade, voltam os Estados a
ter preferncia na actuao na matria concreta.
preciso compreender que a subsidiariedade impe alguma flexibilidade em dois
princpios fundamentais do sistema jurdico comunitrio:

Uniformidade: porque nos Estados cuja actuao tenha sido substituda pela da
Comunidade por fora da subsidiariedade, as matrias em causa podero vir a estar
sujeitas a um regime jurdico diferente daquele que para elas vigora nos Estados que,
segundo os critrios do artigo 5, par.2, CE, no perderam para a Comunidade o
direito de intervir e, portanto, conservam para si esse direito, desde logo, por via
legislativa.

Primado sobre o Direito estadual: porque a subsidiariedade pode excluir o primado do

Direito Comunitrio, pelo simples facto de no se ter demonstrado que, no caso

concreto, a interveno da Comunidade, pelos critrios do artigo 5, par.2, CE, deve

substituir-se dos Estados, portanto, por no se colocar o problema de o Direito
Comunitrio vir a regular a matria.
A subsidiariedade comunitria impe a subsidiariedade intraestadual,
sobretudo no exerccio do poder administrativo.
64.5. O controlo da aplicao do princpio

O princpio da subsidiariedade tem de ser visto no TUE como uma regra jurdica e no
como um princpio meramente poltico. Por conseguinte, tambm a fiscalizao da
sua aplicao deve obedecer a critrios jurdicos. O controlo jurdico da
subsidiariedade pode ter lugar:

A priori:
o
H quem defenda um controlo a priori de contedo poltico. Nessa hiptese, esse
controlo caberia aos Parlamentos nacionais.
o
Outros (como o prof. Fausto Quadros) entendem que esse controlo prvio da
subsidiariedade deve ser meramente jurdico e no poltico. Esse controlo assumir,
sobretudo, duas modalidades:

Exigncia de uma maior pormenorizao da fundamentao, pela Comisso, de cada

uma das suas propostas legislativas, em termos de ela demonstrar, em cada caso
concreto, que respeitou o princpio da subsidiariedade.

Controlo judicial da subsidiariedade, consistindo num sistema anlogo ao da

fiscalizao preventiva da constitucionalidade das leis que vigora na generalidade
dos Estados membros, pela bitola do mais eficaz desses sistemas. Aos Estados
membros e aos rgos legiferantes da Unio dever ser reconhecido o direito de
requererem ao TJ ou ao TPI, em qualquer momento do processo legislativo, um
parecer prvio sobre o respeito do princpio da subsidiariedade pela proposta
legislativa da Comisso ou por um acto legislativo j aprovado em conformidade com
o processo legislativo previsto nos Tratados mas ainda no entrado em vigor. Em
caso de esse parecer ser negativo, a proposta da Comisso s poderia ter
seguimento, e o acto legislativo aprovado s poderia entrar em vigor, aps a reviso
do Tratado.

A posteriori: , normalmente, levado a cabo pelo TJ e pelo TPI, no exerccio da

respectiva competncia, e atravs dos seguintes meios contenciosos:
o
Recurso de anulao (230, CE);
o
Excepo de ilegalidade (241, CE);
o
Questes prejudiciais (234, CE);
o
Aco por omisso (232, CE).
Note-se que o controlo atravs desses meios contenciosos ser levado a cabo

pelos dois Tribunais no exerccio por estes dos poderes de cognio que os
Tratados lhes conferem. O controlo a posteriori da subsidiariedade tambm pode
ser levado a cabo pelos tribunais nacionais, caso, perante estes, algum
interessado invoque o efeito directo do artigo 5, par.2, CE. Mesmo nos Estados
que, nas suas Constituies, fazem reger as suas relaes com a Unio Europeia
pelo princpio da subsidiariedade, os tribunais nacionais tero competncia para
julgar a constitucionalidade dos actos nacionais que infrinjam a regra da
subsidiariedade mas no tero competncia para julgar da legalidade dos actos
comunitrios que a violem, pelo simples facto de os tribunais nacionais no
serem tribunais da legalidade dos actos comunitrios.
65. O princpio da proporcionalidade na actuao da Comunidade

Este princpio manifesta-se, de modo expresso, no sistema de repartio de

atribuies entre a Comunidade e os Estados membros. O artigo 5, CE, vem dispor,
no seu par.3, que a aco da Comunidade no deve exceder o necessrio para atingir
os objectivos do Tratado. Quer na prossecuo das suas atribuies exclusivas, quer
no desempenho das atribuies concorrentes, num caso e noutro a aco da
Comunidade deve restringir-se apenas ao que for necessrio.
O artigo 5, par.3, CE, releva o princpio da proporcionalidade na frmula de proibio
de excesso. Pretende-se evitar o excesso de regulamentao comunitria, o que
implica que se examine se no h outros meios, em alternativa legislao que a
Comisso prope, no caso concreto, para se prosseguirem os objectivos da
Comunidade com menores sacrifcios ou encargos para os destinatrios das medidas
propostas. O TJ tem entendido que, na apreciao do respeito pelo princpio da
proporcionalidade, no pode substituir-se aos rgos comunitrios na determinao
da oportunidade das medidas que estes tm em vista. Isso condiciona o poder de
fiscalizao do TJ quanto ao cumprimento do artigo 5, par.3, CE. Por via disso, a
aplicao daquele preceito pelo legislador comunitrio s pode ser considerada ilegal
pelo TJ se ela se revelar manifestamente errada em face dos elementos de que ele
disponha no momento da adopo da regulamentao.
66. A inexistncia de atribuies exclusivas dos Estados

No sistema actual de repartio de atribuies os Tratados no reservam atribuies

exclusivas para os Estados. Todavia, ainda que margem do sistema de repartio
de atribuies pensado pelos Tratados, acabam por ser exclusivas dos Estados as
atribuies que, logo pelo primeiro patamar de repartio de atribuies, nunca
podero ser exercidas pela Comunidade e enquanto o no puderem.
67. O paralelismo entre as atribuies internas e externas da Comunidade

Entende o TJ que, na medida em que a Comunidade tiver definido, num dado domnio
material, regras comuns no seu plano interno, ela fica investida de atribuies nesse
domnio tambm no plano externo, podendo, portanto, os seus rgos concluir
acordos internacionais nessa matria mesmo na ausncia de disposies expressas
que lhe atribuam competncia para o efeito. Ou seja, o simples facto de a
Comunidade, por fora das disposies contidas no artigo 5, CE, ter atribuies num
dado domnio, faz nascer para ela, implicitamente, as mesmas atribuies na ordem
externa ou internacional.

Captulo III

Os rgos e as Instituies da Unio e da Comunidade

Seco I
Preliminares
68. Introduo

O sistema jurdico comunitrio reside num sistema institucional, entendido como o

conjunto dos rgos e das instituies da Comunidade.

rgos: centros de imputao de vontade jurdica s pessoas colectivas Unio e

Comunidade;

Instituies: pessoas colectivas que fazem parte da estrutura institucional da Unio e

da Comunidade e que, portanto, no se limitam a exprimir uma vontade imputvel
apenas Unio e Comunidade, porque tambm, e antes de mais, imputvel a
elas prprias.
69. rgos das Comunidades e rgos da Unio

O TUE criou um quadro institucional nico, isto , um sistema orgnico nico, para
toda a Unio. Ou seja, os mesmos rgos so chamados a intervir como rgos da
Unio ou, estritamente, das Comunidades. Esta justaposio, resultante do facto de
se reflectir no sistema orgnico da Unio e das Comunidades a coexistncia do pilar
comunitrio e dos pilares intergovernamentais, cria dificuldades coerncia do
sistema e, portanto, tambm compreenso do modo como actuam os seus rgos.
70. O sistema de repartio de poderes

O sistema de repartio de poderes na Unio e, particularmente, nas Comunidades,

pode-se qualificar como um sistema quadripartido. Ou seja, possvel encontrarmos
quatro poderes dentro do poder poltico das Comunidades: o poder legislativo, o
poder executivo, o poder de fiscalizao ou de controlo e o poder judicial. Temos dois
tipos de rgos:

rgos principais: Conselho Europeu, Parlamento Europeu, Conselho, Comisso,

Tribunal de Justia e Tribunal de Contas.

rgos e instituies complementares.

71. A tripla legitimidade na titularidade do poder poltico comunitrio

A tripla legitimidade -nos dada:

Pela legitimidade da integrao: representada pela Comisso a Comisso foi criada

como rgo independente dos Estados e representante do interesse comunitrio,
como verdadeiro rgo supranacional.

Pela legitimidade estadual: representada pelo Conselho o Conselho foi pensado

como rgo que encarnava e representava os interesses dos Estados membros.

Pela legitimidade democrtica: com a eleio do Parlamento Europeu por sufrgio

directo e universal, em 1979, este rgo veio acrescer integrao europeia esta
legitimidade.
Simon fala at numa quarta legitimidade, que designa de legitimidade
judiciria, que v concretizada nos dois Tribunais Comunitrios, o TJ e o TPI. O prof.

Fausto Quadros afirma, todavia, que neste caso a expresso legitimidade est
utilizada num sentido diferente do que empregue para designar as outras trs
legitimidades.
Seco II
Os rgos Principais
O Conselho Europeu
72. Gnese

O Conselho Europeu no se encontrava previsto nos Tratados institutivos das

Comunidades. Nasce da institucionalizao das Cimeiras de Chefes de Estado e de
Governo que tiveram lugar em Paris e em Bona, em 1961, em Roma, em 1967, em
Haia, em 1969, em Paris, em 1972, em Copenhaga, em 1973, e, outra vez, em Paris,
em 1974. Seria s com o Acto nico Europeu que essas Cimeiras passariam a ter
fundamento jurdico nos Tratados, quando o seu artigo 2 passou a referir-se ao
Conselho Europeu e veio estabelecer que ele tivesse, pelo menos, duas reunies
ordinrias por ano. Mais tarde, o TUE acolheria em definitivo esse rgo no artigo 4
das Disposies comuns. O Conselho Europeu foi institudo pelo Tratado da Unio
Europeia como um rgo da Unio, nos termos do 13/1, TUE.
Inicialmente, os Estados-membros reuniam-se em sommets que mais no eram
que conferncias diplomticas de alto nvel, no peridicas, cuja convocao e
realizao ocorriam margem das engrenagens institucionais. Estaing prope, em
1974, uma nova frmula de concertao poltica, integrada no sistema comunitrio.
Nesta conformidade, exercendo uma espcie de poder constituinte no quadro da
Unio, os chefes de Estado ou de Governo dos nove Estados membros resolveram
instituir, com carcter de permanncia, um Conselho Europeu com reunies
peridicas.
73. Estatuto e competncia

O Conselho Europeu no pode ser confundido com o Conselho, visto que:

Um rgo do qual faz parte o Presidente da Comisso no pode de modo algum

integrar-se na previso do artigo 203, CE. Entram em choque duas legitimidades a
estadual e a integradora;

O regime jurdico que preside ao Conselho Europeu e ao Conselho da Unio, mesmo

quando este se rene com Chefes de Estado ou de Governo, um regime totalmente
diferente;

O Conselho Europeu , acima de tudo, um rgo da Unio Europeia, vista no seu

conjunto. Ao contrrio do Conselho da UE, o Conselho Europeu foi concebido como
um rgo supremo da Unio, o rgo que dirige esta, que fixa os grandes rumos
polticos da Unio, entendida no seu conjunto, definindo os princpios bsicos
orientadores da sua actuao.
74. Composio e funcionamento

O Conselho composto pelos chefes de Estado ou de Governo dos Estados-membros,

bem como pelo seu Presidente e pelo Presidente da Comisso (15/2, TUE). No
Conselho Europeu podem ter assento os ministros da Economia e das Finanas
sempre o Conselho Europeu se debruce sobre questes relativas UEM. Note-se que
os membros do Conselho Europeu no participam nele em p de perfeita igualdade:
235/1 e 2, TFUE.

O CE presidido, em cada semestre, pelo mesmo Estado que preside ao Conselho. A

preparao dos seus trabalhos coordenada pelo Conselho dos Assuntos Gerais, mas
nela desempenham um papel importante, antes de mais, a presidncia, mas tambm
o COREPER e o Secretariado Geral do Conselho. As reunies do CE tm lugar, em
regra, no territrio do Estado que exerce a presidncia embora nada obrigue a isso.
O Conselho elege o seu Presidente por maioria qualificada, para um mandato de dois
anos e meio, renovvel uma vez. Em caso de impedimento ou de falta grave, o CE
pode pr termo ao seu mandato, de acordo com o mesmo procedimento (15/5,
TUE). Normalmente, ser eleito algum que, no exerccio de funes no seu prprio
pas e a nvel europeu, se tenha distinguido pelo seu desempenho. O cargo
exercido em total exclusividade: o Presidente do CE no pode exercer qualquer
mandato a nvel nacional (15/6, in fine, TUE), cumprindo-lhe consagrar-se
inteiramente sua misso europeia.
O Conselho rene, pelo menos, duas vezes por semestre; mas, quando a situao o
exija, poder ser convocada uma reunio extraordinria (15/3, TUE). As reunies so
convocadas pelo Presidente do Conselho Europeu (por sua iniciativa ou a solicitao
dos membros da instituio). Note-se que o CE no exerce a funo legislativa (15/1,
TUE).
Atribuies do Conselho Europeu:

Plano institucional:
o
Adopta, por maioria qualificada, uma deciso que estabelea a lista das diversas
formaes do Conselho e bem assim uma deciso relativa presidncia dessas
formaes (16/6 e 9, TUE e 236, TFUE);
o
Deliberando por maioria qualificada, prope ao PE um candidato a cargo de
Presidente da Comisso e nomeia a Comisso cujo elenco tenha sido aprovado pelo
PE (17/7, TUE e 269, TFUE);
o
Por maioria qualificada, com o acordo do Presidente da Comisso, nomeia o Alto
Representante da Unio para os Negcios Estrangeiros e a Poltica de Segurana, a
cujo mandato pode pr termo acordo com o mesmo procedimento (18/1, TUE);
o
O Presidente, o Vice-Presidente e os vogais da Comisso Executiva do Banco Central
Europeu so nomeados pelo CE, nas condies previstas do artigo 238, TFUE;
o
Delibera, por unanimidade, a possibilidade de, nas condies previstas nos artigos
7/2 e 5, TUE e 354, TFUE, verificar a existncia de uma violao grave e
persistente, por parte de um Estado membro, dos valores da Unio contemplados no
2, TUE verificao que pode ter como efeito a suspenso de alguns dos direitos
decorrentes da aplicao dos Tratados ao Estado membro em causa (7/3, TUE).

Poltica externa e segurana comum (21 e ss, TUE):

o
Artigo 24/1, TUE;
o
Identifica os interesses estratgicos, estabelece os objectivos e define as orientaes
gerais da poltica externa e de segurana comum, adoptando por unanimidade,

mediante recomendao do Conselho, as decises necessrias (21/1, 26/1 e 31/1,

TUE).

Plano de reviso dos Tratados:

o
Artigo 48, TUE.
Mecanismos de votao:

Maioria simples: 48/3, TUE ou 235/4, TFUE;

Unanimidade: processo de tomada de decises que aparece como o mais conforme

natureza e importncia das matrias que lhe cumpre apreciar (7/2 e 5 e 48/7, TUE
e 312/2, TFUE);

Maioria qualificada:
o
Eleio do seu presidente (15/5, TUE);
o
Adopta a deciso que estabelece as listas das diversas formaes do Conselho e bem
assim a deciso relativa Presidncia dessas formaes (16/6 e 9, TUE e 236,
TFUE);
o
Prope ao PE o candidato ao cargo de Presidente da Comisso;
o
Nomeia a Comisso (17/7, TUE), nomeia o Alto Representante da Unio para os
Negcios estrangeiros (18/1).
A formao da maioria qualificada no seio do CE obedece s regras aplicveis
ao Conselho (16/4, TUE, 235 e 238/2, TFUE e artigo 3 do protocolo relativo s
disposies transitrias anexo ao Tratado de Lisboa.
O Parlamento Europeu
75. Origem e estatuto

O Tratado de Paris designou-o por Assembleia Comum e os de Roma por Assembleia,

at que em 1962, se autoproclamou de Parlamento Europeu. Desde os Tratados
institutivos coube ao Parlamento a funo de representar os povos dos Estados
membros. Por isso, ele composto por representantes dos povos dos Estados
reunidos na Comunidade. O Parlamento representa, assim, a legitimidade
democrtica no processo comunitrio de deciso ou, melhor, no exerccio do poder
poltico comunitrio.
[Artigo 341, TFUE] Em Estrasburgo tem lugar a sesso plenria mensal. Em Bruxelas
renem-se as Comisses Parlamentares e as sesses plenrias extraordinrias. Os
servios administrativos encontram-se sediados no Luxemburgo.
76. Composio e Funcionamento

Segundo o artigo 223, TFUE, na redaco que lhe deu Lisboa, o PE est encarregado
de elaborar um projecto destinado a permitir a sua eleio segundo um processo

uniforme em todos os Estados membros ou baseado em princpios comuns a todos os

Estados membros. Por isso, na Resoluo de 15 de Julho de 1998, ele props um
sistema de tipo proporcional, baseado em crculos eleitorais regionais, deixando,
contudo, aos Estados a liberdade de criarem um crculo nacional, a liberdade de
fixarem um limite mnimo para a repartio dos assentos e a liberdade de
autorizarem o escrutnio preferencial (apenas o Reino Unido no adopta variantes).
Aps a redaco dada pelo Tratado de Lisboa ao artigo 14/2, TFUE, o nmero de
deputados do Parlamento Europeu no poder ser superior a 650. Segundo o artigo
14/2, TFUE, o PE composto por representantes dos cidados da Unio eleitos por
sufrgio directo e universal no mbito de cada Estado (14/3, TFUE). Respeitado este
princpio, aplica-se o sistema eleitoral de cada Estado membro, sendo que as
eleies tm lugar na mesma data em todos eles.
Os assentos atribudos aos Estados so repartidos proporcionalmente em funo da
populao de cada Estado, conforme dispe o artigo 14/2, TFUE. Note-se, todavia,
que o critrio da populao aplicado de modo degressivo.
Alemanha 99
Frana, Itlia e Reino Unido 72
Espanha e Polnia 50
Romnia 33
Pases Baixos 25
Blgica, Grcia e Portugal 22
Repblica Checa e Hungria 20
Sucia 18
ustria e Bulgria 17
Dinamarca, Eslovquia e Finlndia 13
Irlanda e Litunia 12
Letnia 8
Eslovnia 7
Luxemburgo, Chipre e Estnia 6
Malta 5

O sistema de relaes de poder mantm-se, mas aumenta consideravelmente o peso

dos Estados mdios. O Tratado UE prev que os deputados tenham um mandato de
cinco anos (14/3, TUE).
A qualidade de parlamentar incompatvel com a de membro de um parlamento
nacional; membro de um governo nacional; membro da Comisso; juiz, advogadogeral ou escrivo dos Tribunais UE; membro do Tribunal de Contas; membro do
Comit Econmico e Social; membro de Comits ou Organismos institudos no mbito
da Unio com vista administrao de fundos da Unio, ou incumbidos de tarefa
permanente e directa de gesto administrativa; membro do Conselho de
Administrao, do Comit Executivo ou empregado do BEI; funcionrio ou agente em
actividade das instituies da Unio ou dos organismos especiais que lhe esto
ligados.
Regras de funcionamento:

Os membros da Comisso podem assistir a todas as sesses e podem intervir em

nome dela, a seu pedido (230, TFUE);

O CE e o Conselho podem igualmente fazer-se ouvir no PE (230);

A Comisso pode responder oralmente ou por escrito s questes que lhe sejam

postas pelo PE ou pelos seus membros (230);

O PE pode aprovar uma moo de censura Comisso (17/8, TUE e 234, TFUE);

Salvo disposies em contrrio dos Tratados, o PE delibera por maioria absoluta dos
votos expressos, sendo o qurum fixado pelo Regimento (231, TFUE);

As actas do PE so publicadas (232);

Procede, em sesso pblica, discusso do relatrio geral anual que lhe submetido
pela Comisso (233);

Aprova o seu regimento interno, por maioria dos membros que o compem (232).
Artigos 10/4, TUE e 224, TFUE

77. Os grupos polticos

Uma das maiores singularidades do Parlamento Europeu no contexto internacional

reside no facto de os deputados no se encontrarem organizados por delegaes
estaduais, mas sim por grupos polticos multinacionais, constitudos em funo das
suas afinidades polticas (29 a 31, Regimento):

PPE-DE: Grupo do Partido Popular Europeu (Democratas Cristos) e dos Democratas

Europeus 233 deputados [onde se insere o PSD];

PSE: Grupo do Partido dos Socialistas Europeus 179 deputados [onde se insere o
PS];

ELDR: Grupo do Partido Europeu dos Liberais, Democratas e Reformistas 53

deputados;

Verdes-ALE: Grupo dos Verdes/Aliana Livre Europeia 45 deputados;

GUE/NGL: Grupo Confederal da Esquerda Unitria Europeia/Esquerda Verde Nrdica

44 deputados [onde se insere o PCP];

UEN: Grupo Unio para a Europa das Naes 22 deputados [onde se insere o PP];

TDI: Grupo Tcnico dos deputados independentes 19 membros;

EDD: Grupo para a Europa das Democracias e das Diferenas 18 deputados;

Deputados no inscritos 13 deputados.

No obstante toda essa importncia, os grupos polticos no actuam em nome
do Parlamento e, portanto, os seus actos no lhe so juridicamente imputveis
(segundo deciso do TJ).

78. Competncia
78.1. Competncia legislativa

A competncia legislativa do Parlamento Europeu traduz-se na sua participao na

funo legislativa da Comunidade, assumindo manifestaes muito diferentes:

Poder de iniciativa legislativa indirecta: o poder de iniciativa no processo legislativo

cabe, em regra, Comisso, atravs da apresentao de uma proposta formal.
Contudo, o Tratado TFUE confere um poder de iniciativa indirecta, quer ao Conselho
(241, TFUE), quer ao Parlamento (225, TFUE), que podem provocar a apresentao
de uma proposta pela Comisso.

Competncia consultiva simples: a proposta da Comisso que, em regra, abre o

processo legislativo, dirigida ao Conselho, que a d a conhecer, por um lado ao
COREPER, para a preparao da deciso e, por outro lado, ao Parlamento Europeu,
para obter o seu parecer. O Parlamento foi obtendo progressivamente o direito de ser
ouvido em matrias em que a sua consulta no era obrigatria face do Tratado, ou
verbalmente, sobre as propostas da Comisso, ou por escrito, pelo Conselho
[costume constitucional].
o
Nos casos em que seja obrigatrio o Parlamento Europeu ser ouvido previamente
pelo Conselho ou ser informado previamente da proposta da Comisso, o desrespeito
por essa formalidade gera a ilegalidade do acto comunitrio, por violao de uma
formalidade essencial.
o
Se, aps o PE ter emitido o seu parecer a pedido do Conselho, o projecto de acto
comunitrio for substancialmente modificado em consequncia da alterao sobre as
quais o PE no fora ouvido, este tem direito a voltar a ser ouvido sobre o projecto
dessa forma modificado.
o
O PE, quando solicitado a pronunciar-se pelo Conselho, deve emitir o seu parecer em
prazo razovel, por forma a permitir ao Conselho deliberar em tempo til. O parecer
do PE no vincula o Conselho. Contudo, se este no seguir o parecer daquele, deve
fundamentar a sua deliberao.

Competncia para pareceres vinculativos: h casos em que o Conselho, para alm de

ter de ouvir previamente o PE, deve seguir o parecer deste, ou seja, nesses casos o
Tratado CE atribui ao parecer do PE fora vinculativa (parecer vinculativo ou
conforme). O Parlamento dispe, ento, de um verdadeiro direito de veto: se o seu
parecer for negativo, o Conselho no pode aprovar o projecto de acto comunitrio.
Aplica-se a decises e acordos de grande importncia.

Processo de cooperao [desaparece com o Tratado de Lisboa!]: em caso de

desacordo entre o PE e o Conselho, este conserva o seu poder de decidir, isto ,
continua, como no processo legislativo clssico, a deter a ltima palavra, mas, para o
efeito, tem de deliberar por unanimidade.
o
Na base de uma proposta da Comisso e obtido um primeiro parecer do PE, o
Conselho de Ministros apura uma posio comum por maioria qualificada. O PE tem

depois trs meses para, novamente, ou seja, em segunda leitura, se pronunciar sobre
essa posio comum do Conselho, que lhe transmitida com a fundamentao quer
da Comisso, quer do Conselho. E ele pode ento escolher uma de trs hipteses:

Aprova expressamente a posio comum do Conselho ou no se pronuncia sobre ela

dentro daquele prazo

acto adoptado em conformidade;

Rejeita, por maioria absoluta dos membros que o compem, a posio comum do

Conselho
o acto s se considera adoptado se o Conselho o vier a aprovar por
unanimidade;

Aprova, por maioria absoluta dos seus membros, alteraes posio comum do

Conselho
o projecto de acto enviado Comisso para que ela, dentro de um
ms, apresente uma nova proposta ao Conselho que inclua, se a Comisso assim o
entender, as alteraes aprovadas pelo Parlamento.

Processo de co-deciso: traduz-se num processo de deciso conjunta do PE e do

Conselho (ambos co-legislam). Com o poder de co-deciso passou a haver actos
comunitrios que tm de ser aprovados nos mesmos termos tanto pelo PE como pelo
Conselho. Se persistir um desacordo entre os dois, o PE pode rejeitar o texto
apresentado pelo Conselho. O processo de co-deciso encontra o seu regime jurdico
no 294, TFUE.
o
Sobre a proposta da Comisso, o PE emite um primeiro parecer, eventualmente com
alteraes quela proposta. O Conselho de Ministros, em primeira leitura, pode, por
maioria qualificada, tomar uma de duas atitudes:

Aprova o acto, em qualquer momento do processo legislativo posterior ao parecer do

PE, ou porque este favorvel proposta da Comisso e, por isso, no sugere
qualquer alterao quela proposta, ou porque o Conselho est de acordo com todas
as alteraes sugeridas no parecer do PE;

Noutros casos, especialmente no caso de rejeio de todas, ou de algumas, das

alteraes sugeridas no parecer do PE, aprova uma posio comum e transmite-a ao
PE, fundamentando a sua deciso. Por sua vez, a Comisso d conta ao PE da sua
posio.
o
O PE dispe de seguida de um prazo de trs meses para se pronunciar, podendo
escolher um dos seguintes trs caminhos:

Aprova a posio comum ou no se pronuncia dentro do prazo

aprovado em conformidade;

acto comunitrio

Rejeita, por maioria absoluta, a posio comum do Conselho

aprovado;

acto comunitrio no

Prope, por maioria absoluta, alteraes posio comum do Conselho. Nesse caso,
a Comisso ouvida sobre as alteraes propostas e o Conselho, em segunda leitura,
convidado a pronunciar-se sobre o acto, assim alterado, no prazo de trs meses
depois de ter recebido as alteraes do PE. Se o Conselho aprovar todas essas
alteraes, considera-se que o acto foi aprovado. Se, pelo contrrio, o Conselho no
aprovar essas alteraes, o Presidente do Conselho, de acordo com o Presidente do
PE, convoca o Comit de Conciliao.
o
O processo de co-deciso supe o acordo dos dois co-titulares do poder legislativo,
bastando a oposio de um deles para impedir a aprovao do acto. Todavia, em
bom rigor, no existe simetria total entre o PE e o Conselho, dado que o PE detm o
poder de impedir, enquanto o Conselho tem a faculdade de decidir.

Competncia legiferante: competncia para aprovar sozinho actos legislativos, ainda

que com participao prvia, no processo legislativo, de outros rgos. o que
especificamente acontece em matria oramental (313, TFUE). Acontece que quem
tem competncia para aprovar o oramento o PE (314, TFUE), que tambm tem
competncia para o rejeitar, desde que o rejeite em bloco (314, TFUE).
78.2. Competncia de fiscalizao

O PE exerce um controlo geral sobre a actividade executiva dos rgos comunitrios,

podendo colocar questes, escritas e orais, Comisso e ao Conselho.

Exerce um especfico controlo poltico directo sobre a actividade da Comisso:

o
Intervm no processo de designao da Comisso;
o
Aprova a personalidade proposta pelo Conselho, reunido a nvel de Chefes de Estado
e de Governo, para Presidente da Comisso;
o
Aprova o Presidente e os outros membros da Comisso;
o
Pode fazer cessar o mandato da Comisso, aprovando uma moo de censura contra
ela [234, TFUE]. Nos termos do artigo 34 do Regimento do Parlamento, um dcimo
dos membros que compem o PE pode apresentar ao Presidente do Parlamento uma
moo de censura Comisso. A votao da moo nominal e ocorrer passadas
pelos menos 48 horas sobre a abertura do debate. Para a aprovao da moo
necessria a maioria de dois teros dos votos expressos, a qual dever igualmente
corresponder maioria dos membros que compem o Parlamento.

Controlo sobre o Conselho:

o

Interveno na nomeao do presidente (que lhe compete eleger) e dos demais

membros da Comisso [artigo 17/7, TUE]: cabe ao PE eleger o Presidente da
Comisso, votando por maioria dos seus membros a proposta que o CE lhe submete.
o
O debate de investidura: o Presidente da Comisso proposto comparece perante o
PE para a expor, em declarao apropriada, os seus propsitos como responsvel do
executivo da Unio.
o
As perguntas escritas e orais: o Conselho aceitou a prtica de responder s
perguntas que os parlamentares entendam formular (42 a 44, Regimento e 230,
TFUE).
o
O controlo exercido pelas Comisses Permanentes: as Comisses do PE seguem a
prtica de convidar os membros da Comisso a comparecer perante elas para lhes
expor os seus projectos ou intenes sobre problemas pendentes, e responder s
suas perguntas.
o
As resolues e recomendaes (48 a 54, Regimento).

Todo o cidado europeu, no quadro da cidadania da Unio, bem como qualquer outra
pessoa, singular ou colectiva, com residncia ou sede num Estado membro, goza de
um direito de petio junto do PE, nos termos dos artigos 24 e 227, TFUE.

Um Provedor de Justia Europeu, eleito pelo PE (228/2, TFUE), tem a competncia

para receber queixas de qualquer cidado europeu, bem como de qualquer outra
pessoa, singular ou colectiva, com residncia ou sede num Estado membro, relativas
a actos de m administrao de qualquer instituio ou rgo comunitrio, com
excepo do TJ e do TPI no exerccio das respectivas funes (228/1, TFUE e 195/1).

O PE pode, a pedido de um quarto dos membros, que o compem, constituir uma

comisso de inqurito temporria para analisar alegaes de infraco ou de m
administrao na aplicao do direito da Unio, excepto se os factos alegados
estiverem em instncia numa jurisdio e enquanto o processo jurisdicional no
estiver concludo (226, TFUE).
78.3. Competncia em matria oramental

Procedimento: 1) A Comisso, at 1 de Setembro de cada ano, elabora e

apresenta ao PE e ao Conselho o projecto de oramento para o ano seguinte, com
base na previso das receitas esperadas e das despesas das diversas instituies.
2) At 1 de Outubro, o Conselho toma posio sobre o projecto de oramento, e
transmite-a ao PE, informando-o das razes que o levam a adopt-la. 3) Se no prazo
de 42 dias aps a transmisso da posio do Conselho, o PE tiver aprovado essa
posio ou nada deliberar sobre ela, o oramento da Unio considera-se estabelecido
nos termos da posio adoptada pelo Conselho. 4) Mas se, em vez disso, o PE tiver
adoptado alteraes, por maioria dos membros que o compem, o projecto assim
alterado transmitido ao Conselho e Comisso; e o Presidente do PE, de comum
acordo com o Presidente do Conselho, convoca sem demora o Comit de Conciliao.
5) No entanto, o Comit no se rene se, num prazo de dez dias a contar da
transmisso do projecto, o Conselho comunicar ao PE que aprova todas as alteraes

por ele propostas [caso em que o Oramento se considera adoptado nos termos
resultantes do projecto alterado pelo Parlamento]. 6) No caso de o Conselho no ter
aprovado inteiramente as alteraes introduzidas no projecto pelo PE, o Comit
tentar chegar a acordo sobre um projecto comum. 7) Se, expressa ou tacitamente
ambas as instituies derem a sua aprovao ao projecto comum, considera-se que o
Oramento foi adoptado na conformidade desse projecto comum. Se ocorrer a
rejeio por ambas as instituies do projecto comum acordado no Comit, a

Comisso dever elaborar nova proposta de oramento [314/7 b) e 8, TFUE

reinicia o processo]. 8) Mas, se apenas o Conselho rejeitar o projecto comum, o PE
poder, deliberando por maioria dos membros que o compem e trs quintos dos
votos expressos, confirmar as alteraes inicialmente introduzidas posio
adoptada pelo Conselho relativamente ao projecto elaborado pela Comisso
[adopo definitiva do Oramento o PE tem um poder de deciso final].
O PE pode propor alteraes quanto s despesas obrigatrias, mas, ao contrrio, tem
a ltima palavra em matrias de despesas no obrigatrias, sem embargo de ter de
respeitar a taxa mxima de aumento fixada pela Comisso, que, todavia, pode ser
ultrapassada por acordo entre os trs rgos (272/4 a 9).
Controlo oramental do Parlamento:

Verificar a legalidade e regularidade das despesas;

Inquirir sobre eventuais fraudes cometidas em detrimento do oramento;

Coordenar as actividades das outras comisses parlamentares no domnio do

controlo oramental;

Fazer propostas para melhorar a eficcia das despesas;

Cooperar com o Tribunal de Contas;

Assegurar a eficcia das tcnicas de contabilidade pblica na UE;

Quitao: deciso pela qual o PE, autoridade competente na matria, liberta o

executivo no que se refere sua gesto, fazendo cessar a vida do oramento [318 e
319, TFUE]. Este acto tem um duplo significado:
o
Exprime o juzo poltico da autoridade oramental sobre o comportamento da
Comisso, instituio responsvel pela execuo do Oramento;
o
Permite, num mbito puramente tcnico, encerrar definitivamente as contas.
78.4. Competncia em matria de relaes internacionais

A concluso de acordos internacionais pela Comunidade encontra-se regulada no

artigo 218, TFUE. a Comisso que negoceia o acordo, depois de para o efeito ter
sido expressamente autorizada pelo Conselho. A autorizao concedida pelo

Conselho inclui um mandato de negociao e a indicao dos comits especiais e

grupos de trabalho que ho-de assistir Comisso durante as negociaes. A
concluso do acordo cabe ao Conselho e traduz-se num acto pelo qual este autoriza
o presidente em exerccio a assinar o acordo.
Segundo o artigo 218, TFUE, alguns acordos ficaram sujeitos, antes da sua
concluso pelo Conselho, a um parecer favorvel do Parlamento, agora por maioria
absoluta dos votos expressos: os acordos de associao (217, TFUE), acordos que
criam um quadro institucional especfico ao organizarem processos de cooperao,
acordos com implicaes oramentais sensveis para a Comunidade e acordos que
impliquem uma modificao de um acto aprovado de harmonia com o processo de
co-deciso.
Quanto a todos os outros acordos vigora a regra geral, ou seja, eles carecem de um
parecer obrigatrio do PE. Isto , o Conselho no os pode ratificar sem obter um
prvio parecer do Parlamento.

O Conselho da Unio Europeia

79. Origem

O Conselho composto por representantes dos Estados membros, actuando como

seus delegados. Depois do TUE, no tem competncia apenas no quadro comunitrio
mas tambm no domnio da PESC e da cooperao policial e judiciria em matria
penal. O Conselho o principal rgo de deciso da Comunidade. Delibera sob
proposta da Comisso e com a interveno, nas circunstncias em que em cada caso
os Tratados o exigirem, do PE. O Conselho privilegia um compromisso entre os
interesses nacionais.
80. Composio

Cada Estado tem um representante no Conselho. Por isso, o Conselho composto

hoje por vinte e sete membros. O Conselho composto por um representante de
cada Estado membro a nvel ministerial, com poderes para vincular o governo desse
Estado membro. Passam a ter assento no Conselho de Ministros que no provm do
governo central dos Estados membros mas de um qualquer governo regional.
81. Os nveis de actuao do Conselho

O Conselho rene-se a vrios nveis, conforme as matrias de que se v ocupar

(Regime do Conselho). O nvel principal o dos assuntos gerais, dos quais se ocupa o
Conselho de Assuntos Gerais e Relaes Externas, conhecido como Conselho Geral.
Tm assento nele os Ministros dos Negcios Estrangeiros dos vinte e sete. Mais do
que se ocupar das relaes externas dos Estados no quadro da Unio, ele tem
competncia para tratar de todas as questes que no mostrem ser de carcter
tcnico e, por isso, no sejam da competncia de qualquer dos Conselhos tcnicos ou
especializados.
Os Conselhos de Ministros especializados so compostos pelos Ministros dos Estados
membros que tm, nos respectivos Estados, o pelouro respectivo.
O nvel mais elevado do Conselho o do Conselho de Chefes de Estado ou de
Governo.
82. Competncia

Incumbe ao Conselho:

Coordenar as polticas econmicas gerais dos Estados membros;

Exercer o poder de deciso que lhe for conferido por preceitos especficos do Tratado;

Delegar na Comisso a execuo das normas e dos actos que aprova, observando os
trmites previstos no 3travesso daquele artigo.
O Conselho o principal rgo de deciso na actual estrutura institucional da
Comunidade: em algumas matrias, ele tem o poder de decidir sozinho; nas que
esto sujeitas a um processo de co-deciso, ele co-legisla com o PE; nas que esto
sujeitas a um processo de cooperao, ele tem a ltima palavra.
83. Funcionamento. Em especial, a presidncia do Conselho

O funcionamento do Conselho encontra-se disciplinado no respectivo Regimento. A

partir do momento em que passou a existir o Conselho Europeu este passou a ser
presidido por quem preside ao Conselho da UE. Como se determina quem preside a
esse Conselho? Ele presidido semestralmente por um Estado membro. Na prtica, a
presidncia assegurada pelo rgo ou agente que, segundo o respectivo Direito
Constitucional dos Estados membros, tem a competncia do nvel do Conselho que
est em causa.
Ao Conselho funcionando aos outros nveis preside o Ministro respectivo do Estado
membro ao qual cabe assegurar, em cada semestre, a presidncia da Unio.
As reunies do Conselho tm lugar normalmente em Bruxelas. Algumas reunies
ocorrem no Luxemburgo.
O artigo 15, TFUE, dispe, especialmente, que sempre que o Conselho actue no
exerccio de poderes legislativos, os resultados das votaes e das declaraes de
voto, bem como as declaraes exaradas em acta, sero tornados pblicos (subjaz o
princpio da transparncia).
84. Idem: A) O Comit de representantes permanentes (COREPER)

Na preparao das decises do Conselho, ao lado de alguns outros comits de menor

importncia, ocupa um lugar de destaque o Comit de representantes permanentes
(COREPER). A sua designao advm do facto de ele ser composto pelos chefes das
misses permanentes que cada Estado membro mantm em Bruxelas, junto da
Unio. Cada uma dessas misses permanentes assegura a ligao entre o respectivo
Estado e a Unio. Em regra, o chefe da misso tem a categoria de Embaixador. O
artigo 240, TFUE atribui-lhe as seguintes competncias:

Preparao dos trabalhos do Conselho, a todos os nveis em que este se rena;

Exercer os poderes que o Conselho nele delegue;

Poder exercer os poderes de ndole processual previstos no Regimento do Conselho.

85. Idem: B) A votao no Conselho
85.1. Generalidades

Na escolha dos ministros dos Governos dos Estados membros deve ser levada em
conta a capacidade de cada um deles presidir respectiva formao do Conselho
quando ao respectivo Estado couber a presidncia do Conselho. Uma das
especificidades do funcionamento do Conselho reside no facto de a presidncia evitar

recorrer votao formal sempre que verifica a existncia de um consenso.

85.2. Sistemas de votao

Maioria simples: seria a regra geral (238, TFUE); no entanto, por fora, das
determinaes especiais , na prtica, excepcional.

Unanimidade:
o
A unanimidade espelha o individualismo internacional dos Estados, a integrao
reflecte a solidariedade entre os Estados e, por conseguinte, a limitao de soberania
entre eles; a unanimidade fomenta a intransigncia, a integrao funda-se na
negociao permanente e na procura de compromissos.
o
uma regra cada em desuso, devido ao aprofundamento da integrao (eroso da
soberania dos Estados) e aos progressivos alargamentos das Comunidades e, mais
tarde, da Unio.

Maioria qualificada: Para o efeito da votao por maioria qualificada adopta o mtodo
de ponderao de votos no Conselho, em funo, sobretudo, mas no s, de um
critrio demogrfico aplicado aos Estados membros.

A Comisso Europeia
86. Gnese

A Comisso tem a sua origem remota na Alta Autoridade da CECA. Depois, os

Tratados CEE e CECA criaram uma Comisso para cada uma destas duas
Comunidades. Por fim, o Tratado de fuso, ao fundir os trs rgos executivos das
trs Comunidades, criou uma s Comisso para todas elas.
Com o Tratado de Maastricht, a Comisso passou a ter competncia, no quadro
da Unio, tambm fora do mbito das Comunidades.
87. Composio

Nos termos do n4 do artigo 17, TUE, a Comisso constituda por um nacional de

cada Estado-Membro, incluindo o seu Presidente e o Alto Representante da Unio
para os Negcios Estrangeiros e a Poltica de Segurana, que um dos vicepresidentes. O mandato da Comisso de cinco anos (17/3, TUE).
88. Modo de constituio

Tendo em conta os resultados das eleies para o Parlamento Europeu e aps

proceder s consultas adequadas, o CE, deliberando por maioria qualificada, prope
ao Parlamento um candidato ao cargo de Presidente da Comisso. O candidato
proposto eleito pelo PE por maioria dos membros que o compem (com a actual
composio de 736 deputados, a maioria de 369). Se no for obtida essa maioria, o
CE, deliberando por maioria qualificada, propor no prazo de um ms outro
candidato, at que se forme no Parlamento a maioria necessria.
Seguidamente o Conselho (no o Conselho, mas a instituio composta por
representantes dos Estados-membros de nvel ministerial), de comum acordo com o

Presidente da Comisso, adopta a lista das demais personalidades que tenciona

nomear membros da Comisso e que so escolhidos com base nas sugestes
apresentadas por cada Estado-membro com excepo do Alto Representante da
Unio para os Negcios Estrangeiros que nomeado pelo CE com o acordo do
Presidente da Comisso (18/1, TUE).
A Comisso colegialmente sujeita a um voto de aprovao do PE. Com base nessa
aprovao, a Comisso nomeada pelo CE, deliberando por maioria qualificada. Se o
Parlamento no der a sua aprovao, o processo repetir-se-.
A Comisso dispe, ento, de uma dupla legitimidade: a que resulta da vontade
dos Estados-membros e a que decorre da aprovao parlamentar.
89. Estatuto dos comissrios
- O papel do Presidente da Comisso

O Presidente tem, no seio da Comisso, uma posio dominante (17/6 e 7, TUE):

Influencia a constituio da Comisso;

Define as linhas da actuao da instituio;

Decide da organizao interna da Comisso;

Nomeia vice-presidente de entre os membros da Comisso, com excepo do Alto

Representante da Unio para os Negcios Estrangeiros e a Poltica de Segurana que,
embora com o seu acordo, nomeado pelo CE deliberando por maioria qualificada
(18, TUE);

As funes dos membros da Comisso so por eles exercidas sob a responsabilidade

do Presidente;

Embora com sujeio aprovao do rgo colegial, qualquer membro da Comisso

deve apresentar a sua demisso se o presidente lho pedir;

As responsabilidades que incumbem Comisso so estruturadas e distribudas

entre os seus membros pelo Presidente, em conformidade com o 17/6, TUE. Este
pode alterar a distribuio dessas responsabilidades no decurso do mandato. Os
membros da Comisso exercem as funes que lhes foram atribudas pelo Presidente
sob a responsabilidade deste (248, TFUE).
- Cessao individual de funes dos membros da Comisso

uma sano que o Tribunal de Justia, a pedido do Conselho ou da prpria Comisso, pode aplicar a
qualquer comissrio europeu que deixe de preencher os requisitos necessrios ao exerccio das suas
funes ou que tenha cometido falta grave (245 e 247, TFUE). A demisso tambm compulsiva se o
Presidente da Comisso pedir a um comissrio que lha apresente (17/6, in fine, TUE).

As funes de membro da Comisso cessam individualmente por demisso voluntria

ou compulsiva (246, TFUE).

O comissrio que por qualquer razo tenha cessado o exerccio das suas funes ser
substitudo por um novo membro, nomeado pelo Conselho, deliberando por maioria
qualificada, pelo tempo que faltar para o termo do perodo em curso. Mas o
Conselho, deliberando por unanimidade sob proposta do Presidente da Comisso,
pode decidir no proceder substituio (246, TFUE).
Nos casos de demisso voluntria ou compulsiva, ou de morte, o Presidente
substitudo pela pessoa nomeada pelo CE nas condies previstas no 17/7, TUE
(246, TFUE).
- Cesso colectiva de funes dos membros da Comisso

Os membros da Comisso cessaro funes colectivamente por vontade prpria

(246, TFUE) ou no caso de o PE aprovar uma moo de censura s actividades da
Comisso (17/8, TUE e 234, TFUE).
- Independncia da Comisso e dos seus membros

- A Comisso, enquanto Colgio, responsvel perante o PE (17/8, TUE);

- O Conselho no pode demitir a Comisso, ainda que a acuse, ou a algum dos seus membros, de falta
grave. O CE apenas autorizado a requerer ao TJ que decrete a demisso do membro da Comisso que
haja violado os deveres do seu cargo (247, TFUE);
- A Comisso est habilitada a fiscalizar a actuao do Conselho e a demand-lo perante o TJ quer por via
do recurso de anulao dos actos do Conselho violadores da legalidade da Unio, quer mediante um
recurso por omisso sempre que o Conselho se abstenha de agir nos casos em que os Tratados lho
imponham (263 e 265; TFUE).
- A Comisso pode recorrer ao Tribunal sempre que o Conselho tente usurpar ou limitar as competncias
que os Tratados lhe conferem; e o TJ considerar desprovidos de valor jurdico, anulando-os (263).
- O Conselho e a Comisso devem proceder a consultas recprocas organizando de comum acordo as
formas da sua cooperao (295/1, TFUE subjaz a solidariedade institucional).
- Comisso que cabe, com inteira liberdade, decidir da sua organizao e funcionamento, mediante a
aprovao do seu prprio Regulamento Interno (249/1, TFUE).

- Os membros da Comisso tem que oferecer todas as garantias de independncia (17/3, TUE);
- Fixao de um perodo de exerccio de mandato de 5 anos;
- Os membros da Comisso desempenham as suas funes no interesse geral da Comunidade com total
independncia. Para que assim acontea, os membros da Comisso no solicitaro nem aceitaro
instrues de nenhum Governo ou de qualquer outra entidade e abster-se-o de praticar qualquer acto
incompatvel com os seus deveres ou com o exerccio das suas funes. Enquanto estas durarem, os
membros da Comisso no podem exercer qualquer outra actividade, remunerada ou no (17/3, TUE e
245, TFUE);
- Regime de remunerao fixado pelo Conselho (243) que garante a independncia econmica, a nvel
elevado, dos membros da Comisso.
- Os membros tm competncia de velar pela aplicao das suas disposies (17, TUE), agindo contra os
Estados que as violem e podendo mesmo proceder judicialmente contra eles (258, TFUE) no TJUE.

A Comisso como rgo colegial e cada um dos seus membros individualmente,

gozam de independncia efectiva em face quer dos Estados-membros quer do
Conselho, como claramente resulta dos artigos 17/3, TUE e 245, TFUE.

Politicamente, porm, a Comisso depende do Parlamento Europeu e os seus

actos esto sujeitos a controlo jurisdicional, a cargo do Tribunal de Justia (234,
TFUE).
90. Competncia

O artigo 17/1, TUE, sumaria as competncias da Comisso:

A Comisso assegura, em larga medida, a aplicao dos Tratados e a execuo dos

actos normativos adoptados no quadro da Unio;

Dispe de um poder de iniciativa legislativa:

o
Sempre que os Tratados prevem que o Conselho ou o Conselho e o PE decidam sob
proposta da Comisso, no lhes permitido deliberar seja o que for enquanto a
Comisso lhe no tiver submetido uma proposta nesse sentido.
o
A adopo de um acto no precedida de proposta da Comisso ficaria ferida de
nulidade, de ilegalidade ou de inaplicabilidade (conforme os casos) que o TJUE
competente para declarar a pedido de qualquer sujeito de direito com legitimidade
para lho solicitar atravs da via contenciosa adequada.
o
A iniciativa da Comisso poder tambm ser provocada quer pelo PE quer pelo
Conselho (225 e 241). Ser lcito Comisso recusar-se a acatar o pedido do PE ou
do Conselho? Certamente que sim, se qualquer dessas instituies pretender que a
Comisso lhe submeta propostas que pela sua natureza, contedo ou finalidade
possam traduzir-se na violao de uma qualquer regra do Tratado. Mas igualmente
seguro que a Comisso no pode rejeitar a solicitao do Conselho ou do PE com o
fundamento de que esta lhe parece inconveniente ou inoportuna. O juzo sobre a
oportunidade e convenincia foi, neste caso, confiado ao PE ou ao Conselho. Por isso,
a recusa explcita da Comisso em apresentar a proposta solicitada autorizaria o
Conselho ou o PE a requerer ao TJ que a declarasse nula ao abrigo do 263 (recurso
de anulao); tal como a recusa implcita, resultante do silncio, inrcia ou
passividade da Comisso, traduzindo uma absteno ilegal de pronncia, permitira
interpor contra ela o recurso por omisso previsto e regulado no 265, TFUE.

Dispe de poderes de controlo sobre a verificao do cumprimento dos Tratados

(17/1, TUE): para o seu cumprimento a Comisso dispe de trs categorias de

poderes cujo uso requerido pelo bom funcionamento da Unio pela realizao dos
seus objectivos:
o
Poderes de controlo:

Poderes de fiscalizao: a Comisso tem o direito de exigir quer dos Estadosmembros quer das empresas as informaes de que carea para o desempenho das
suas atribuies, bem como o de proceder s verificaes que julgar necessrias,
mesmo in loco (337, TFUE).

Direito de aco:

Aco por incumprimento: a violao, pelos Estados, das obrigaes que lhes
incumbem em virtude dos Tratados permite Comisso deduzir contra eles, no TJ, a
aco por incumprimento do 258, TFUE.

Recurso de anulao: a adopo pelo Conselho, pelo PE, pelo Conselho e pelo PE
agindo em conjunto ou pelo BCE, de actos feridos de incompetncia, violao de
formalidades essenciais, violao dos Tratados ou de quaisquer regras de direito
relativas sua aplicao, ou de desvio de poder, autoriza a Comisso a instaurar no
TJ um recurso de anulao de tais actos, na conformidade dos arts. 263-264, TF.

Recurso por omisso: a Comisso pode interpor um recurso por omisso quando, em
violao do Tratado, o Conselho, o PE ou o BCE se abstenham de agir (265, TFUE).
o
Poderes de apreciao e autorizao do recurso pelos Estados-membros a clusulas
de salvaguarda e outras medidas derrogatrias das disposies dos Tratados: cabe
Comisso apreciar e decidir da legalidade, necessidade e oportunidade do recurso,
por parte dos Estados-membros ou das empresas, a certas medidas que impliquem
derrogao das disposies dos Tratados.

Autorizao de medidas de salvaguarda: 44, 347, TFUE.

Fiscalizao da concesso, pelos Estados, de ajudas s empresas nacionais: tambm

Comisso cumpre fiscalizar a concesso, pelos Estados, de certas ajudas em
princpio proibidas pelo direito da Unio a empresas nacionais (107, TFUE),
decidindo se tais ajudas devero ser suprimidas ou modificadas (96 e 108/2, in fine,
TFUE).

Derrogaes a certas regras de concorrncia: 101/3, TFUE.

o
Poderes de sano: contra os operadores do Mercado Interno faculdade de impor
aos prevaricadores a adopo de comportamentos que permitam restaurar a
legalidade violada e atribuio de sanes pecunirias (multas e adstries) nos
casos e nas condies previstas nos Tratados.

Detm poderes de administrao e gesto: segundo o 17/1, TUE, a Comisso

executa o Oramento e gere os programas. Exerce funes de coordenao de

execuo e de gesto:
o
No tocante realizao do mercado interno;
o
Em matria de concorrncia (controlo dos acordos entre empresas, das posies
dominantes e das concentraes, das ajudas pblicas e das discriminaes fiscais);
o
No tocante implementao das polticas comuns institudas no quadro da UE.
o
Executa o Oramento da UE, assegurando a cobrana das receitas e a satisfao das
despesas na conformidade dos regulamentos financeiros da Unio (317, TFUE) sem
prejuzo do controlo financeiro a cargo do TC e do controlo poltico confiado ao PE.
o
Gere os recursos financeiros afectos aos fundos comunitrios (para tal, conta com o
apoio de Comits especializados, cujos estatutos so aprovados pelo Conselho
242, TFUE).

Participa activamente na elaborao e execuo da poltica externa das

Comunidades e bem assim na aplicao das disposies relativas cooperao no
domnio da Justia e dos Assuntos Internos (17/1 e 21 e ss, TUE; 207, TFUE).

A Comisso est com efeito habilitada, no mbito das matrias da sua competncia,
a adoptar actos de carcter normativo;

Nos termos dos artigos 290 e 291, TFUE, a Comisso exerce as competncias que o
Conselho ou o PE e o Conselho lhe atribuam para a execuo das regras por ele
estabelecidas.
A Comisso desempenha um papel fulcral no tocante criao no mbito da UE
de um espao de liberdade, segurana e justia (67 a 89, TFUE) mediante a
adopo de polticas relativas a controlos nas fronteiras, ao asilo e emigrao (77
e ss.), cooperao judiciria em matria civil e penal (65 e ss) e cooperao
policial (87 a 89) domnios em que o Eurojust e a Europol desenvolvem uma
relevante aco (12-c do TUE e 85 a 88, TFUE).
Nos termos do 293/2, TFUE, enquanto o Conselho no tiver deliberado, a
Comisso pode alterar a sua proposta em qualquer fase do processo conducente
adopo de um acto da Unio. Os Tratados no estabelecem limite algum ao
exerccio desse poder atribudo Comisso.
91. Funcionamento

A Comisso funciona e delibera em colgio, o que significa que as competncias que

lhe so atribudas pelos Tratados pertencem ao colectivo dos seus membros e devem
exprimir-se sob a forma de actos (288, TFUE) resultantes de uma deliberao
colegial adoptada em reunio da Comisso formalmente convocada e na qual as
deliberaes so tomadas por maioria dos membros que a compem (250, TFUE).
A Comisso s pode deliberar validamente se na reunio estiver presente o nmero
mnimo de membros (qurum) fixado no seu Regulamento Interno (250, TFUE e 7,
Regulamento), ou seja, maioria (14, actualmente) dos membros que a compem.
O texto da proposta transmitido a todos os membros da Comisso, com a indicao

do prazo em que qualquer deles poder exprimir as reservas que a proposta lhe
suscite, sugerir as modificaes que nela pretenda ver introduzidas, ou mesmo
solicitar, se assim o entender, que a proposta seja objecto de discusso em reunio
da Comisso. Uma proposta sobre a qual nenhum membro da Comisso haja
manifestado reservas ou objeces durante o prazo fixado para o processo de
deliberao por escrito considerada como aprovada pela Comisso. O
funcionamento do sistema de deliberao por escrito exige a unanimidade (expressa
ou tcita) dos membros da Comisso (12, Regulamento Interno).
O Regulamento Interno prev que as actividades da Comisso sejam repartidas por
sectores ou pelouros e que cada um destes, abarcando uma ou mais DirecesGerais, fique colocado sob chefia directa de um comissrio habilitado a tomar todas
ou parte das medidas exigidas pela preparao e execuo das deliberaes do
rgo colegial (13, Regulamento Interno e 248, TFUE). A delegao de poderes
assim operada a favor dos membros da Comisso poder tambm ser subdelegada
em funcionrios superiores ou rgos dependentes da Comisso. Tal delegao ou
subdelegao devero, porm, ser feitas em termos que no impliquem a
transferncia para o delegatrio de poderes de deciso autnomos em relao
Comisso.
A preparao de dossiers e a elaborao das propostas sobre que devero recair as
deliberaes da Comisso esto a cargo dos Comissrios incumbidos dos pelouros
em que se enquadram as matrias a apreciar.
A Comisso rene sempre que necessrio, mas, em regra, uma vez por semana,
mediante convocao do respectivo Presidente (artigos 5 e 11 do Regulamento
Interno). A Comisso delibera por maioria simples dos membros que a compe
(219, TFUE e 8, Regulamento); mas, na prtica, so feitos esforos para se chegar a
um consenso. Compete ao Secretrio-geral da Comisso assegurar a boa execuo
das deliberaes da Comisso (17, Regulamento).

O Tribunal de Justia
92. Gnese e Evoluo Histrica

At ao AUE o TJ foi o nico Tribunal das Comunidades. Com este Acto cria-se o
Tribunal de Primeira Instncia (Deciso do Conselho de 24 de Outubro de 1988) que
era associado ao TJ, perante integrao institucional. Com Nice, os dois Tribunais
passaram a ser vistos com autonomia e com igual dignidade, deixando, por isso, o
TPI de aparecer como um mero tribunal auxiliar (d-se uma abrogao da Deciso).
Para alm do reforo formal, foi alterada a jurisdio do TPI, agora visto enquanto um
verdadeiro Tribunal de Primeira Instncia, com possibilidade de ter adstritas a si as
cmaras jurisdicionais (o Tratado CEEA habilita o Conselho a criar cmaras
jurisdicionais encarregadas de conhecer em primeira instncia de certas categorias
de recursos, a fixar as regras relativas composio dessas cmaras e a especificar
o mbito das competncias que lhes forem conferidas).
Aos tribunais nacionais, em geral, foi atribuda competncia para interpretar e
aplicar o direito da Unio. Mas sentiu-se a necessidade de confiar a uma jurisdio
especializada a misso de garantir, em ltima instncia, a correcta interpretao de
normas comuns a uma colectividade de Estados, e bem assim de controlar e
sancionar os comportamentos tanto dos rgos da Unio como dos seus Estadosmembros e eventualmente dos prprios particulares atentatrios do respeito devido
ordem jurdica comunitria. Essa jurisdio especializada o Tribunal de Justia da

Unio Europeia competente, nos termos do 19, TUE, para assegurar o respeito do
direito na interpretao e aplicao dos Tratados.
93. Um verdadeiro poder judicial

O Tribunal de Luxemburgo um verdadeiro tribunal rgo inteiramente

independente das restantes instituies e dos governos dos Estados-membros, com
jurisdio prpria e competncia exclusiva em determinadas matrias que aprecia na
rigorosa conformidade do direito da Unio. Para poder exercer plenamente e com
necessria independncia o seu poder jurisdicional, o Tribunal intervm a
requerimento de qualquer das partes interessadas no litgio, julga sem recurso,
algumas das suas decises tm fora executria nos territrios dos Estadosmembros, funciona com carcter de permanncia e a nacionalidade dos juzes do TJ
em nada deve afectar o exerccio independente das suas funes.
94. O estatuto

O Tribunal de Justia rege-se pelos seguintes textos:

Os Tratados: Tratado da Unio Europeia e Tratado sobre o Funcionamento da Unio

Europeia;

O Protocolo sobre o Estatuto do Tribunal (constante do Protocolo anexo ao Tratado de

Lisboa, na conformidade do 218, TFUE): o Estatuto contm, alm das disposies
sobre o estatuto dos juzes, dos advogados e do secretrio e sobre a estrutura dos
servios, os princpios de base relativos organizao do Tribunal e s regras de
processo.
o
Regulamento de Processo (adoptado a 19 de Junho de 1991): contm todas as
disposies indispensveis para aplicar o Estatuto e, se necessrio, complet-lo.
o
Regulamento adicional (adoptado a 4 de Dezembro de 1974): matrias relativas s
cartas rogatrias, assistncia judiciria gratuita e punio das violaes do
juramento das testemunhas e dos peritos.
95. A composio

Na conformidade dos Tratados, o TJCE composto por um juiz por Estado-membro

que designam entre si, por um perodo de 3 anos, um Presidente e assistido por oito
advogados-gerais. O nmero de advogados-gerais poder ser aumentado, se o
Tribunal o solicitar, por deciso unnime do Conselho (19/2, TUE e 252, TFUE).
Os juzes e os advogados-gerais so como o 253, TFUE, determina nomeados de
comum acordo pelos Governos dos Estados-membros, por um perodo de seis anos,
renovvel, de entre personalidades que ofeream todas as garantias de
independncia e renam as condies exigidas, nos respectivos pases, para o
exerccio das mais altas funes jurisdicionais, ou que sejam jurisconsultos de
reconhecida competncia. Para garantir uma criteriosa escolha, o 255, TFUE, criou
um Comit composto por sete personalidades de alto perfil jurdico, incumbido de dar
parecer sobre a adequao dos candidatos s funes para que so propostos.
De trs em trs anos proceder-se- a uma substituio parcial dos juzes e dos
advogados-gerais (253 e 9, Estatuto do Tribunal).
Cabe ao advogado-geral apresentar publicamente, com toda a imparcialidade e

independncia, concluses fundamentadas sobre as causas que requeiram a sua

interveno (252). As suas concluses, que antecedem a deciso final do Tribunal,
so publicadas na Coleco de Jurisprudncia do Tribunal, em anexo s decises.
Os juzes e os advogados no podem exercer quaisquer funes polticas ou
administrativas, tal como, em princpio, no podem exercer qualquer actividade
profissional remunerada ou no e prestam juramento, no acto de posse, de
cumprir os deveres inerentes sua funo, designadamente os deveres de
imparcialidade, honestidade e discrio (2 e 4, Estatuto). Os Tratados adoptaram
medidas para o garantir:

Durao do mandato: de seis anos, com a garantia de que o termo normal s pode
ser antecipado por vontade prpria ou por deciso do prprio Tribunal (5, 6 e 8,
Estatuto);

Beneficiam de um regime de remuneraes, durante trs anos posteriores

cessao de funes (243, TF);

O presidente do Tribunal eleito pelos prprios juzes, por um perodo de trs anos,
podendo ser reeleito (253, TFUE);

Juzes e advogados gozam de imunidade de jurisdio e continuam a beneficiar dela,

relativamente aos actos praticados na sua qualidade oficial, aps a cessao de
funes (3, Estatuto);

O prprio Tribunal nomeia, por voto secreto dos juzes e advogados, por um perodo
de seis anos, o seu secretrio, fixando-lhe o respectivo estatuto. O Secretrio
assistido por secretrios-adjuntos e por um encarregado da administrao do Tribunal
(253, TFUE e 12, Regime de Processo do Tribunal);

Embora com sujeio aprovao do Conselho, o TJ que estabelece o seu

Regulamento de Processo (253).
96. Competncia e funcionamento

O TJ rene-se, normalmente, em seces de 3 ou 5 juzes; rene em grande seco

(13 juzes), sob a presidncia do Presidente do Tribunal, sempre que um Estadomembro ou uma instituio da Unio, que seja parte na causa, lho solicite; e rene
como Tribunal pleno em certos casos particularmente delicados ou em causas de
excepcional importncia (251, 228/2, 245, 247, 260, 286/6, TFUE; 16 e 17,
Estatuto do Tribunal; e, 11-A a 11-E, Regime de Processo do Tribunal).
96.1. Jurisdio voluntria

Em processo no contencioso, o TJ pode ser solicitado a fornecer a correcta

interpretao do direito da Unio ou a julgar da validade dos actos das instituies; e
ainda, a ttulo consultivo, a pronunciar-se sobre a compatibilidade de certos actos
com a Constituio da Unio Europeia.
Os tribunais de cujas decises no haja recurso podem e os tribunais supremos so
obrigados a solicitar ao TJUE que lhes fornea a correcta interpretao da norma
controvertida ou que se pronuncie sobre a validade do acto em causa o que o
Tribunal far atravs de um acrdo vinculativo do juiz nacional que tenha formulado

essa questo prejudicial de interpretao ou de apreciao de validade (267, TFUE).

O TJUE exerce a sua competncia consultiva em diversos casos previstos nos
Tratados. Assim, nos termos do 218/11, TFUE, o Tribunal pode ser solicitado a
pronunciar-se sobre a compatibilidade dos Tratados com qualquer projecto de acordo
que a Unio tenha em vista concluir com terceiros Estados ou com uma Organizao
Internacional. A solicitao do parecer no obrigatria, mas uma vez solicitado, o
parecer vinculativo.
96.2. Competncia contenciosa

No exerccio desta competncia jurisdicional, o Tribunal intervm:

Como jurisdio internacional: quando chamado a julgar, em aco por

incumprimento, a pedido da Comisso, de um Estado-membro, do Conselho da
Administrao do Banco Europeu de Investimento ou do Conselho do BCE, da
violao por um Estado-membro das obrigaes decorrentes do direito da Unio
[258 a 260, 271 a) e d), 273, 108/2 e 344].

Como Tribunal Constitucional: sempre que solicitado a resolver, em recurso de

anulao ou recurso por omisso, conflitos de competncia entre as instituies da
Unio ou a controlar a conformidade dos actos ou das abstenes destas em relao:
o
Quer aos Tratados, considerados como carta constitucional da UE (263 e 265,
TFUE);
o
Quer aos princpios gerais de direito e, em particular, aos princpios da UE.

Como jurisdio administrativa e laboral: quando lhe cabe julgar, em recurso, da

legalidade dos actos administrativos das instituies ou conhecer dos litgios que as
opem aos seus funcionrios e agentes (253, 265, 270 e 277, TFUE).

Como Tribunal de Justia, cvel e criminal: competncia de plena jurisdio para julgar
de certos comportamentos dos operadores do Mercado Interno (101, 102 e 108/2,
TFUE), para aplicar sanes pecunirias (260 e 261, TFUE) e para apurar e decidir
da responsabilidade extracontratual da Unio nos termos do 268 e 340.

Como Tribunal fiscal e aduaneiro: quando conhece das questes aduaneiras ou fiscais
decorrentes da aplicao das pertinentes disposies dos Tratados ou do direito
derivado.
Alm das competncias consultiva e contenciosa que lhe so atribudas pelos
Tratados, o TJUE pode ainda ao abrigo dos artigos 272 e 273, TFUE ser chamado
a julgar os litgios que lhe sejam submetidos quer em virtude de uma clusula
compromissria, quer por fora de um acto unilateral da UE ou de uma conveno
por ela concluda.
O Tribunal Geral e os Tribunais Especializados
97. O Tribunal Geral

As regras aplicveis ao Tribunal Geral esto contidas nos artigos 254 a 257, TFUE, e
no Estatuto do Tribunal de Justia, constante do Protocolo anexo ao Tratado de
Lisboa.

O TG tem a sua sede na cidade de Luxemburgo. composto de, pelo menos, um juiz
por Estado-membro (19/2, TUE e 48, Estatuto do TJUE), escolhidos de comum
acordo pelos governos dos Estados-membros segundo critrios equivalentes aos
observados na designao dos juzes do TJUE (254, TFUE). Os membros do Tribunal
elegem entre si, por um perodo de trs anos, o respectivo Presidente, que pode ser
reeleito.
O Regulamento de Processo a observar pelo Tribunal por ele estabelecido de
comum acordo com o TJ e submetido aprovao do Conselho (254). O Tribunal
funciona por seces de 3 ou 5 juzes. Em certos casos, a definir no referido
Regulamento, poder reunir em grande seco ou mesmo em sesso plenria (50,
Estatuto e 10 a 16, Regulamento de Processo).
Por fora do artigo 256, o Tribunal competente para conhecer, em primeira
instncia:

Dos recursos e aces referidos nos artigos 263 (recursos de anulao), 265
(recursos por omisso), 268 (aco de indemnizao), 236 (litgios de carcter
laboral entre a Unio e os seus agentes), 272 (litgios em que a competncia para
decidir lhe seja atribuda por uma clusula compromissria).

Cabe-lhe conhecer dos recursos interpostos contra as decises dos Tribunais

Especializados (256).

Pode conhecer das questes prejudiciais que lhe sejam submetidas por fora do
267, em matrias especficas determinadas pelo Estatuto do Tribunal (256/3).
98. Os Tribunais especializados

O artigo 257 do TFUE prev que o PE e o Conselho podem criar Tribunais

especializados encarregados de conhecer em primeira instncia de certas categorias
de recursos em matrias especficas. As disposies relativas composio desses
Tribunais e ao mbito das competncias que lhes forem atribudas sero
estabelecidas na deciso do Conselho que os criar.
Das decises que proferirem cabe recurso para o Tribunal Geral em princpio
limitado a questes de direito com possibilidade de recurso (excepcional), para o TJ
(256/2, TFUE e 62, Estatuto).
O Tribunal de Contas
99. Estatuto e Composio

O Tratado de Bruxelas de 22 de Julho de 1975, tendo em vista reforar o controlo da

cobrana das receitas e da satisfao das despesas comunitrias, institui um Tribunal
de Contas ao qual passou a competir, em geral, a responsabilidade pelo controlo da
legalidade e da regularidade das receitas comunitrias, bem como da correco da
gesto financeira no mbito das trs Comunidades ento existentes. O artigo 285 do
TFUE vem dispor que o Tribunal de Contas assegura a fiscalizao das Contas da
Unio.
O Tribunal de Contas composto por um nacional de cada Estado-membro
(actualmente, 27 membros), escolhidos entre personalidades que nos respectivos
pases tenham pertencido ou pertenam a instituies de controlo congneres, ou
que possuam especial qualificao para a funo e ofeream todas as garantias de
independncia (286/1, TFUE).
Os membros do TC so independentes, implicando que exercero as suas funes no
interesse geral da Comunidade, pelo que no cumprimento dos seus deveres no

solicitaro nem aceitaro instrues de nenhum governo ou de qualquer outra

entidade e se abstero de praticar qualquer acto incompatvel com a natureza dessas
funes (286/3 e 4, TFUE).
Os membros do TC so nomeados por um perodo de seis anos (renovvel) por
deliberao do Conselho tomada por unanimidade aps consulta (no vinculativa) do
PE (247/3). O Presidente do TC eleito pelos seus pares por um perodo de trs
anos, podendo ser reeleito (286/2).
100. Competncia

A misso do TC est definida em termos genricos no artigo 285, TFUE: fiscalizao

das contas da Unio. O artigo 287, precisando esta competncia, preceitua que o TC
examina as contas da totalidade das receitas e despesas da Comunidade e bem
assim as contas da totalidade das receitas e despesas de qualquer organismo criado
pela Comunidade, enviando ao Conselho e ao PE uma declarao sobre a fiabilidade
das contas e a regularidade e legalidade das operaes a que elas se referem. O TC
verificar a legalidade e a regularidade das receitas e despesas e garantir a boa
gesto financeira.
Cabe ao prprio TC, no exerccio dos seus poderes de organizao interna:

Elaborar o seu regulamento interno (que ao Conselho cabe aprovar 287/4, in fine);

Organizar os seus servios;

Estabelecer as regras de execuo de execuo do seu estatuto na parte relativa ao

pessoal, bem como quaisquer outras disposies relativas ao bom funcionamento
dos seus servios;

Elaborar as instrues para a execuo das verificaes a seu cargo;

Aprovar as regras internas sobre a execuo do seu prprio oramento;

Preparar as previses anuais das suas receitas e despesas.

Seco V
O processo comunitrio de deciso
101. O Processo Comum de Deciso

Se a Comisso considerar oportuno decidir ou propor ao Conselho que decida sobre

uma dada matria, incumbe o comissrio especialmente responsvel pelo sector a
que tal matria respeita de preparar um projecto de texto a apreciar pela Comisso.
Quando o comissrio considera que o seu projecto atingiu o desejvel grau de
elaborao pode ainda reunir-se com outros comissrios directamente interessados
na iniciativa, para com eles ultimar a elaborao do respectivo texto. Seguidamente,
o projecto enviado ao Presidente da Comisso e inscrito na ordem do dia de uma
reunio da Comisso que sobre ele deliberar, aprovando-o tal qual ou com
modificaes. No caso de se tratar de matria em que a Comisso no disponha do
poder autnomo de deciso final, a deliberao da Comisso ser no sentido de
converter o projecto elaborado em proposta de deciso a submeter ao Conselho.
Submetida ao Conselho, a proposta da Comisso enviada pelo seu Secretrio-Geral

ao Comit econmico e social (301 e 304, TFUE) e ao Comit das regies (305307), sendo assim os meios scio-profissionais da Unio e os representantes dos
interesses regionais associados preparao da deciso final:

Paralelamente, a proposta da Comisso submetida pelo Conselho a parecer do PE;

A proposta submetida apreciao do COREPER;

Se as objeces do COREPER parecem pertinentes ou se, por razes de ordem

tctica, entender-se oportuno acat-las, a Comisso pode modificar, uma e mais
vezes, a sua proposta inicial (293/2, TFUE);

Submete-se o relatrio final a deliberao do Conselho.

Inicia-se, ento, o dilogo Comisso-Conselho:

Cabe, em princpio, Comisso, mediante a apresentao de uma proposta ao

Conselho, desencadear o processo de deciso;

O Conselho pode reagir contra a eventual passividade da Comisso, solicitando-lhe a

apresentao de uma proposta adequada sobre matrias em que pretenda exercer o
seu poder de deciso;

A passividade ou resistncia da Comisso em face da solicitao pelo Conselho de

uma proposta de deliberao pode ser vencida quer atravs de um recurso de
anulao contra a recusa expressa de apresentao da proposta solicitada (263,
TFUE) quer mediante um recurso por omisso contra a recusa tcita (265);

A Comisso pode livremente modificar a sua proposta inicial uma ou mais vezes at
ao momento culminante da deliberao do Conselho (293/2);

O Conselho s por unanimidade pode modificar uma proposta da Comisso (293/1);

A Comisso participa nas reunies do Conselho.

Apreciada no Conselho a proposta definitiva da Comisso e uma vez que o
Conselho no tenha chegado a acordo unnime para a modificar, procede-se
votao nos termos previstos para cada caso unanimidade, maioria qualificada ou
maioria simples consoante esteja previsto nos Tratados.

102. O processo legislativo ordinrio

O artigo 289/1, TFUE, dispe que o processo legislativo ordinrio consiste na

adopo de um regulamento, de uma directiva ou de uma deciso conjuntamente
pelo PE e pelo Conselho, sob proposta da Comisso. A proposta inicia o processo
regido no 294, TFUE. Tendo presente a proposta da Comisso, o PE estabelece a sua
posio que transmite ao Conselho [primeira leitura]:

Se o Conselho aprovar a posio do PE, o acto proposto considera-se adoptado;


Se o Conselho no aprovar a posio do PE adopta a sua prpria posio e transmitea ao PE com uma informao plena das razes que o conduziram a adoptar essa sua
posio.
No prazo de trs meses aps a transmisso pelo Conselho da sua posio, o PE pode
[segunda leitura]:

Aprovar expressamente a posio do Conselho;

No se pronunciar o que entendido como uma aprovao tcita;

Rejeitar pura e simplesmente a posio do Conselho, o que implica que o acto

proposto pela Comisso no foi adoptado e que, por isso, o processo terminou;

Propor emendas posio do Conselho, transmitindo o texto assim alterado ao

Conselho e tambm Comisso que emite parecer sobre as emendas propostas pelo
PE. Se no prazo de trs meses o Conselho aprovar todas essas emendas, o acto em
questo considera-se adoptado com a formulao decorrente das emendas propostas
pelo PE. Se, no mesmo prazo, o Conselho no aprovar todas as emendas, o
Presidente do Conselho, de acordo com o Presidente do PE, convoca o Comit de
Conciliao.
O Comit rene os 27 membros do Conselho ou os seus representantes e outros
tantos membros representando o PE. Tem por misso chegar a acordo sobre um
projecto comum de acto com base nas posies adoptadas pelas duas instituies
em segunda leitura, em seis meses. Se nesse prazo no conseguir aprovar um
projecto comum considera-se que o acto no foi adoptado e termina o processo. Se,
diversamente, lograr aprovar um projecto comum, as duas instituies vo deliberar
sobre ele, em terceira leitura.
[Terceira Leitura] O PE e o Conselho disporo cada um de seis semanas, a
contar da aprovao do projecto comum pelo Comit para adoptar nessa
conformidade o acto em causa. Se nesse prazo uma das instituies o no aprovar,
considera-se que o acto proposto pela Comisso no foi adoptado e termina o
processo.
103. O processo legislativo especial

Por fora do 289/2, TFUE, nos casos especficos previstos pelos Tratados, a adopo
de um acto jurdico da Unio pelo PE com a participao do Conselho, ou por este
com a participao do PE, exige o recurso a um processo legislativo especial. Neste
processo so tambm aplicveis as disposies dos Tratados sobre o papel da
Comisso (292, TFUE).
Sempre que, por fora dos Tratados, delibere sob proposta da Comisso, o Conselho
s pode alterar essa proposta deliberando por unanimidade (293/1). Em
contrapartida, enquanto o Conselho no tiver deliberado a Comisso pode alterar a
sua proposta, uma ou mais vezes, em qualquer fase do processo de adopo do acto
(293/2). Em qualquer caso, o acto jurdico adoptado por processo legislativo especial
constitui acto legislativo (293/3).
104. O processo de contratao internacional da Unio Europeia
104.1. A fase de negociao

Acordos celebrados pela UE:

Acordos pautais e comerciais, previstos no 207, TFUE, concludos no quadro da

poltica comercial exterior comum (206 e 207);

Acordos de cooperao com terceiros Estados ou organizaes internacionais (208 a

214 e 216 a 220), nos domnios do ambiente (191/4) ou da cooperao para o
desenvolvimento (212), no domnio das pescas, dos transportes e comunicaes
internacionais, etc.;

Acordos de associao com os pases e territrios ultramarinos outrora ligados a

Estados-membros por laos de dependncia (182 a 188, em particular artigos
198 e ss);

Outros acordos de associao, de natureza diversa (acordos de associao com

pases europeus, concludos na perspectiva da futura adeso destes pases UE e
com pases no europeus);

Acordos monetrios (38);

Para alm disso, as instituies da UE intervm de forma determinante na concluso

de tratados de adeso (49, TUE).
Nos casos em que as disposies dos Tratados prevem a celebrao de
acordos entre a Unio e um ou mais Estados ou organizaes internacionais, a
Comisso apresenta uma recomendao ao Conselho no sentido de que este a
autorize a encetar as negociaes necessrias (207/3 e 218/2). A iniciativa da
Comisso manifestar-se- de novo quando, tendo concludo as negociaes, prope
ao Conselho a celebrao do acordo negociado (218/2).
Salvo no caso do 218/3, cabe Comisso conduzir as negociaes, mas age na
conformidade das directrizes que o Conselho pode fornecer-lhe e em consulta
permanente com comits especiais designados pelo Conselho para a assistir ao longo
das negociaes (207/3 e 218/4).
104.2. A participao dos Estados no processo comunitrio de deciso

No que toca aos acordos de associao de que trata o 217, a prtica seguida ,
tambm, a da participao dos Estados da Unio na sua negociao e concluso o
que se compreende: tais acordos ultrapassam normalmente o quadro da Unio,
vinculando directamente os Estados-membros concesso de vantagens particulares
e de ajudas ao desenvolvimento dos Estados associados. Essa participao dos
Estados ocorre igualmente em todos os casos em que a Unio no disponha de uma
competncia exclusiva para contratar internacionalmente (acordos mistos).
Tambm, na conformidade do chamado procedimento Luns, durante a negociao
h estreitos contactos entre a Comisso e as Comisses competentes do PE a quem
cabe, no fim, dar parecer ou conceder a sua aprovao ao acordo negociado. De
igual modo, aplicvel aos acordos comerciais o chamado procedimento
Westerterp que prev o envolvimento do PE na fase de negociao mediante a
informao que o Conselho se obrigou a prestar-lhe antes da concluso (218/10).
104.3. A fase da concluso

Uma vez encerradas as negociaes, cabe ao Conselho concluir o acordo alcanado

pela Comisso. Mas, salvo no caso de acordos pautais e comerciais previstos no
207, antes de decidir o Conselho far intervir o PE ou para dar parecer ou para
aprovar o acordo negociado [218/6 a) e b)].
Cabe ao Conselho, decidindo sob proposta da Comisso, concluir o acordo negociado,
aprovando-o e comunicando outra ou outras partes interessadas essa aprovao.
Em princpio, o Conselho deliberar por maioria qualificada mas exigida a
unanimidade nos casos do 218/8. Para evitar a concluso de acordos, atende a
previso do 218/11, TFUE.
Tal como o direito internacional impe os acordos concludos vinculam a Unio, que
fica obrigada a respeitar as suas disposies, aplicando-as. Vinculando a Unio, o
acordo vincula, como tambm princpio de direito internacional, todos os seus
rgos e agentes; e porque o acordo concludo deve normalmente manifestar os seus
efeitos no territrio dos Estados-membros, aos quais conferir os direitos e impor as
obrigaes dele decorrentes, tambm os Estados da Comunidade, isto , todos os
seus rgos, agentes e nacionais ficam vinculados pelo acordo celebrado (216/2).
106. A participao dos Parlamentos nacionais na Unio Europeia

Os Estados membros aprovaram um Protocolo relativo aos Parlamentos nacionais na

Unio Europeia, que ficou anexo ao Tratado de Amesterdo. Nesse protocolo, os
Estados afirmam o seu desejo de incentivar uma maior participao dos Parlamentos
nacionais nas actividades da UE e reforar a capacidade de exprimirem as suas
opinies sobre questes que para aqueles possam revestir-se de especial interesse.
H dois meios de alcance desse objectivo:

Prestao peridica de informaes aos Parlamentos nacionais;

Atribuio Conferncia dos rgos dos Parlamentos especializados em assuntos

europeus, para analisar as propostas ou iniciativas de actos legislativos e para dirigir
ao Parlamento Europeu, ao Conselho e Comisso contributos.
A Declarao de Laeken sobre o futuro da Unio Europeia, aprovada pelo
Conselho Europeu na Cimeira de Laeken, de 14 e 15 de Dezembro de 2001, limitouse a relacionar o problema do papel dos Parlamentos nacionais na UE com a
legitimidade democrtica na Unio. Pode-se, por isso, concluir que ainda reservado
e tmido o reconhecimento na UE de um papel aos Parlamentos nacionais.
Concluses:

A representao dos Estados e dos povos dos Estados no processo comunitrio de

deciso est j assegurada, respectivamente, no Conselho e no Parlamento Europeu.
Por isso, a participao dos Parlamentos nacionais pode vir a reforar a legitimidade
democrtica na Unio, mas no condio essencial para se obter a aproximao da
Unio em relao aos cidados dos Estados membros, ou em relao aos Estados.

O prof. Fausto Quadros contrrio criao de novos rgos para exercer o poder
de deciso a nvel comunitrio, alm dos trs j existentes.

A participao dos Parlamentos nacionais na Unio, seja qual for a forma que
assuma, no lhes pode conferir qualquer direito de veto no processo comunitrio de
deciso (respeito pela estabilidade institucional e legitimidade dos trs rgos
envolvidos no processo).

107. A participao do Parlamento portugus na Unio Europeia

A AR tem poderes especficos em matria de integrao europeia, que lhe so

atribudos pela CRP:

Poderes de acompanhamento e apreciao da participao de Portugal [163 f)];

Poderes de pronncia sobre as matrias pendentes de deciso de rgos da UE que

incidam na esfera da sua competncia legislativa reservada [161 n)];

Fazer leis sobre o regime de designao dos titulares dos rgos da UE que caiba a
Portugal indicar, com excepo da Comisso [164 p)].
A Lei n20/94 de 15 de Junho determina trs outros poderes atribudos AR:

Poder de informao: incide sobre projectos de convenes a concluir entre Estados

membros ou pelas Comunidades Europeias no mbito das suas relaes externas;
projectos de actos vinculativos e deliberaes com maior impacto em Portugal.

Poder de apreciao: tem por objecto assuntos e posies em debate nos rgos da
Unio sempre que esteja em causa matria que envolva a reserva de competncia
da AR. O Governo apresenta anualmente um relatrio AR sobre a participao de
Portugal no processo de construo da UE.

Cabe Comisso de Assuntos Europeus, entre outras tarefas, intensificar o

intercmbio entre a Assembleia e o PE, com encontros regulares deste com os
deputados eleitos em Portugal [4 d) da Lei].

Parte III
O Direito Comunitrio
Captulo I
Noo e Caracterizao do Direito Comunitrio
1. O Direito Comunitrio como ramo autnomo de Direito

O Direito Comunitrio o sistema jurdico das Comunidades Europeias, assim

como o Direito da Unio Europeia a ordem jurdica da Unio, vista a Unio no seu
todo; logo, so regimes autnomos.
2. A elaborao dogmtica do Direito Comunitrio

O Direito Comunitrio nasceu em 1952, com a entrada em vigor do Tratado institutivo

da primeira Comunidade, a CECA. Foi, ento, buscar as suas razes em ramos de
Direito pr-existentes, designadamente naqueles que mais directamente se prendiam
com a forma da sua revelao e com o seu objecto:

Direito Internacional Pblico: as Comunidades foram criadas por tratados

internacionais. Durante muito tempo, as Comunidades Europeias eram integradas
nas Organizaes Internacionais.

Direito Administrativo: a sua forte influncia notria nos Tratados institutivos em

matrias to vastas e importantes como a tipologia dos actos de Direito derivado, a
organizao e o funcionamento da Comisso como rgo executivo, a aplicao do
Direito Comunitrio pelas Comunidades e pelos Estados membros, a responsabilidade
extracontratual das Comunidades, o contencioso comunitrio, etc [Bachof caracteriza
o Direito Comunitrio como Direito Administrativo da Economia].

Direito Econmico: regime das quatro liberdades e traos importantes do direito da

concorrncia.
3. Natureza Jurdica do Direito Comunitrio: Enunciado da Questo
3.1. A tese internacionalista. Crtica

Para a corrente internacionalista, o Direito Comunitrio reconduz-se, em maior ou

menor grau, ao Direito Internacional Pblico. O grande argumento em que ela se
apoia o de que a Unio e as Comunidades foram criadas por clssicos tratados
internacionais e continuam a ter estes como sua primeira fonte. Por isso, as relaes
entre a Unio e as Comunidades, por um lado, e os Estados-membros, por outro, so
relaes que assentam na soberania dos Estados. Os seguidores desta corrente no
aceitam as relaes de subordinao que sujeitam os Estados e os seus cidados s
Comunidades e, particularmente, a prevalncia do Direito Comunitrio sobre os
Direitos nacionais, especialmente sobre as respectivas Constituies.
Crticas:

H traos do Direito Comunitrio que se distinguem do Direito Internacional Pblico:

o
Aplicabilidade directa de algumas das suas normas ou actos na ordem interna dos
Estados;
o
Primado do Direito Comunitrio sobre os Direitos nacionais;
o
Fenmeno da subordinao.

Falha na caracterizao do prprio Direito Internacional Pblico, que j no assenta

necessariamente na soberania dos Estados e no individualismo internacional.
3.2. A tese federalista. Crtica

Para os adeptos desta tese o Direito Comunitrio um Direito federal, embora a

intensidade de defesa desta corrente varie de autor para autor. Thetgen reconhece
que:

Os Tratados de Roma, semelhana de uma Carta Federal, foram concludos por

tempo ilimitado e no previram em nenhum caso o direito de secesso;

Tais tratados estabelecem, tal como as cartas federais, a transferncia de

competncia dos Estados-membros para as instituies comunitrias;

O sistema institucional das Comunidades comporta elaborados processos de deciso

por maioria;


A reviso dos Tratados levada a cabo por um processo que, se exige a interveno
dos Estados-membros, comporta tambm a participao das prprias instituies da
Unio Europeia;

semelhana do que sucede num sistema federal, as instituies dispem de um

verdadeiro poder legislativo que lhes permite adoptar regras gerais e abstractas,
directa e imediatamente aplicveis na ordem jurdica interna dos Estados-membros
independentemente de qualquer processo de recepo.
O professor Teitgen escreve que, com um tal conjunto de caracteres inerentes
ao regime federal legtimo concluir que os nossos tratados consagram um certo
federalismo funcional e pretender, por conseguinte, interpret-los com referncia aos
princpios fundamentais do federalismo.
Mas o Direito Comunitrio no um Direito federal:

No h federalismo sem Estado e a UE ainda no um Estado. Para que o fosse,

seria necessrio que tivesse uma Constituio em sentido formal e para que a tivesse
seria necessrio que ela tivesse poder constituinte prprio.
o
No tem poder constituinte prprio porque a Unio no possui, em sentido jurdico,
um povo europeu, que seria o titular desse poder constituinte.
o
No tem um povo prprio, povo europeu, o poder constituinte na UE no cabe a ela
prpria, mas aos Estados.

Para que a Comunidade tivesse natureza estadual seria necessrio que ela tivesse
capacidade jurdica plena ou ilimitada. A Unio tem capacidade jurdica limitada,
desde logo, pelo princpio da especialidade.

Se a Comunidade fosse uma Federao adoptaria o princpio sob o qual se

prescreveria a nulidade da norma estadual que contrariasse a federal. Ora, no
esse o regime que, por via da jurisprudncia do TJ, o Direito Comunitrio definiu a
sano para a norma estadual que viole a comunitria a da inaplicabilidade
daquela, no a da sua nulidade. A sano situa-se no domnio da eficcia, no no da
validade, ou da existncia jurdica.

A Comunidade no adoptou o sistema de integrao judicial, caracterstico dos

sistemas federais, ou seja, os tribunais da Unio nem so tribunais de revista de
sentenas de tribunais nacionais, mesmo das que apliquem Direito da Unio, nem
tm competncia para julgar da validade ou da existncia jurdica de normas ou
actos de Direito nacional. As relaes entre os Tribunais Comunitrios e os tribunais
estaduais so relaes de mera cooperao judiciria, no de integrao judicial.
Todavia, se o Direito Comunitrio ainda no Direito federal, inegvel que ele
j apresenta algumas importantes caractersticas federais, que se tm vindo a
reforar progressivamente:

Moeda nica;

Progressiva transformao da Comisso no Governo da Unio Europeia;


Aprovao e investidura da Comisso, inclusive do seu Presidente, pelo PE;

Poder legiferante e poder de co-deciso do Parlamento Europeu;

Artigo 14/2, pargrafo 2 do Protocolo relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de

Bancos Centrais e do Banco Central Europeu.
3.3. Posio adoptada

O Direito Comunitrio continua a ter a sua base num tratado internacional, mas
encontra-se, tal como a Unio, num processo de progressiva constitucionalizao e j
apresenta alguns traos federais. De facto, o TUE d corpo a uma Constituio
material que, pela sua vastido e contedo, se aproxima muito de uma Constituio
estadual. Essa Constituio material apresenta j fortes caractersticas federais.
A originalidade actual do Direito da Unio reside, portanto, no facto de ele, na forma,
assentar num tratado de Direito Internacional mas, no plano material, ele brotar de
uma Constituio, e, nessa medida mas s nessa medida -, ele poder ser visto
como Direito Constitucional. E nesse sentido que correcto falar-se na
constitucionalizao da Unio Europeia.
Captulo II
As Fontes do Direito Comunitrio
Seco I
O Direito Comunitrio originrio
4. Natureza e regime jurdico dos Tratados Comunitrios

Os tratados comunitrios so tratados internacionais e, como tais, encontram-se

sujeitos ao regime jurdico geral dos tratados internacionais, concretamente,
Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 1969. Isso no exclui a
especificidade dos tratados comunitrios:

Enquanto os tratados internacionais visam disciplinar e adaptar interesses

divergentes entre Estados ou Organizaes Internacionais, os tratados comunitrios
pretendem aprofundar progressivamente um regime jurdico de integrao, fundado
na solidariedade e no no individualismo internacional.

Os tratados comunitrios
Comunidades.

so

concebidos

como

Constituio

material

das

reconhecido aos tratados comunitrios a prevalncia sobre todas as demais fontes

do Direito Comunitrio (263, TFUE).
5. A reviso dos Tratados Comunitrios

O processo de reviso dos Tratados Comunitrios um processo essencialmente

intergovernamental (48, TUE). Por a se v que, no obstante o PE e a Comisso
intervirem no processo de reviso a ttulo meramente consultivo, a reviso do
Tratado est entregue aos Estados o Conselho que decide convocar a conferncia
intergovernamental para a reviso, esta convocada pelo Presidente do Conselho, e
a conferncia intergovernamental que fixa o texto do tratado revisto. Depois, o
tratado revisto s entrar em vigor se for ratificado por todos os Estados membros

em conformidade com as respectivas normas constitucionais.

O TJ refere que a reviso dos tratados, para ser legal, tem de respeitar rigorosamente
o processo neles previsto para o efeito. No pode ser confundida com a reviso dos
Tratados a criao de novos poderes pelo Conselho (352, TFUE). To-pouco pode ser
confundida com a reviso a interpretao praeter legem, ou ultra legam, ou, mesmo,
contra legem, dos Tratados, levada a cabo, em circunstncias especiais, pelo TJ.
6. H limites materiais para a reviso dos Tratados?

Tm de ser considerados limites materiais da reviso, no seu conjunto, todos os

princpios fundamentais e valores que constituem Direito imperativo da Unio, ius
cogens da Unio. Constitui limite, tambm, o ius cogens internacional que se situa,
no plano da hierarquia das fontes, acima do ius cogens da Unio, salvo se este for
mais favorvel aos direitos fundamentais e aos demais fundamentos da Democracia
e do Estado de Direito.
Seco II
Os Princpios Gerais de Direito
7. A sua importncia

So os valores que formam o ncleo essencial, jurdico e poltico, do sistema jurdico

em causa, neste caso, do Direito Comunitrio (6/2, in fine, TUE e 340, pargrafo 2,
TFUE). Na hierarquia das fontes do Direito Comunitrio, logo a seguir aos Tratados,
surgem-nos os princpios gerais de Direito. Isso quer dizer que estes se impem a
todas as demais fontes do Direito Comunitrio, inclusive, ao Direito Comunitrio
derivado, provindo dos rgos comunitrios.
8. A sua origem e o seu contedo
8.1. Os princpios gerais de Direito Internacional Pblico

O juiz comunitrio importou do Direito Internacional o princpio relativo

compatibilidade dos tratados sucessivos e das obrigaes deles resultantes, o
princpio segundo o qual o Estado no pode recusar aos seus nacionais o acesso ao
seu territrio, o princpio da boa f no cumprimento dos tratados, tal como ele est
consagrado no costume internacional e foi codificado na Conveno de Viena de
1969, e o princpio da proteco dos direitos fundamentais, recolhendo nesta matria
vrios contributos substanciais da CEDH, da Carta Social Europeia, dos Pactos das
Naes Unidas de 1966 e de Convenes da Organizao Internacional do Trabalho.
Recusa o princpio da reciprocidade e o da utilizao do estoppel (Ac. Boizard).
8.2. Os princpios gerais de Direito comuns aos Direitos nacionais dos Estados membros

Tem atendido sobretudo aos princpios gerais comuns aos Direitos comuns aos
Estados-membros que pertencem ao patrimnio jurdico comum dos Estados
membros ou a um Direito comum europeu. Os Tratados atendem a esta matria nos
artigos 6/2, TUE e 340, 2Pargrafo, TFUE. So admitidos, sobretudo, os princpios
da proporcionalidade, da segurana jurdica e da confiana legtima, do respeito pelo
direito de defesa, especialmente no procedimento administrativo.
8.3. Os princpios gerais ditados pela noo de Comunidade de Direito

So princpios que o TJ extrai da regra bsica do primado do Direito na ordem interna

comunitria. Destacam-se os princpios da segurana jurdica, do respeito pelos
direitos adquiridos, da previsibilidade e da clareza das regras aplicveis, da boa f,
da publicidade dos actos, da no retroactividade. Tambm pertencem a esta
categoria alguns princpios que concretizam o princpio da garantia judicial efectiva e

o direito a um processo equitativo, tais como eles se desenvolveram sombra dos

artigos 6 e 13, CEDH.
8.4. Os princpios estruturais do Direito Comunitrio

O TJ tem criado na ordem jurdica comunitria alguns princpios gerais de Direito que
designar-se-o de estruturais, porque reflectem os fundamentos jurdicos bsicos da
ordem jurdica comunitria, nos planos tanto poltico, como econmico. Fazem,
assim, parte desta categoria os princpios da liberdade, da igualdade e da nodiscriminao, da solidariedade, da lealdade, da uniformidade na interpretao e na
aplicao do Direito Comunitrio, da subsidiariedade, da proporcionalidade, do
equilbrio institucional e da preferncia comunitria.
9. O valor dos princpios gerais de Direito

O TJ sustenta que os prprios Estados-membros, nomeadamente a sua Administrao

Pblica e os seus tribunais, devem respeitar aqueles princpios na aplicao do
Direito Comunitrio na respectiva ordem interna, dentro do dever geral que lhes
incumbe de aplicarem o Direito da Unio. Esta construo repercute-se, de modo
especial, no sistema de proteco dos direitos fundamentais pelos Estados-membros.
Seco III
O Direito Derivado
10. Importncia e Contedo do Direito Derivado

Os actos jurdicos do Direito Comunitrio derivado concretizam, desenvolvem e

aplicam os Tratados Comunitrios. Temos a considerar os regulamentos, directivas,
decises, pareceres e recomendaes (288, TFUE).
11. Os regulamentos: A) A sua natureza jurdica

Caractersticas do regulamento (288, 2Pargrafo, TFUE):

Tem carcter geral: tem carcter abstracto e contedo normativo.

obrigatrio para os seus destinatrios em todos os seus elementos, isto , quanto

ao seu resultado, quanto aos meios de o alcanar e quanto forma de o fazer: no
so admitidas reservas quanto a qualquer das suas disposies e, caso elas sejam
formuladas, as reservas no produzem quaisquer efeitos. Isso no exclui que o
regulamento possa, excepcionalmente, deixar aos Estados alguma liberdade de
deciso ou de preenchimento de lacunas em aspectos nele concretamente previstos.

Goza de aplicabilidade directa na ordem interna dos Estados: a aplicao do

regulamento no est dependente de qualquer medida nacional de recepo e, por
outro lado, no pode, de algum modo, ser travada ou condicionada por qualquer
medida desse gnero. A publicao do regulamento na folha oficial dos Estados
membros reveste um carcter meramente informativo e no afecta a natureza
comunitria do regulamento e das suas disposies.
12. Idem: B) Aspectos fundamentais do seu regime jurdico

O regulamento distingue-se da directiva, porque esta s obriga os Estados

quanto ao resultado que ela prossegue e no quanto forma e aos meios de
alcanar. Distingue-se da deciso, porque esta um acto, no geral e abstracto, mas

individual e concreto, ainda que, porventura, sob a forma plural. Distingue-se, por
fim, da recomendao e do parecer, porque estes no obrigam, isto , no so
vinculativos.
Quem pode o mais pode o menos, portanto, se o regulamento directamente
aplicvel, por maioria de razo pode algum dos seus destinatrios invocar em
tribunal nacional um direito ou uma obrigao que ele, respectivamente, confira ou
imponha, devendo o tribunal atender a essa invocao, mesmo que, depois, fique
com a liberdade de decidir se o direito ou a obrigao existem ou no.
O regulamento , em princpio, um acto legislativo. Mas, alm desse tipo de
regulamento, tambm chamado regulamento de base, existe ainda o regulamento de
execuo ou de aplicao, hierarquicamente subordinado ao regulamento de base.
Segundo o 297, TFUE, o regulamento de publicao obrigatria no Jornal Oficial. A
falta de publicao no afecta a validade do regulamento mas apenas a sua eficcia.
O regulamento entra em vigor, em face do 297, TFUE, na data que ele
estabelecer ou, na sua falta com a vacatio legis de vinte dias, ou seja, no 20 dia a
seguir a sua publicao (presume-se a data do Jornal Oficial).
13. As directivas
13.1. A sua natureza jurdica

Caractersticas da directiva (288, 3Pargrafo, TFUE):

Tem como destinatrios s os Estados membros;

Obriga os Estados destinatrios (s) quanto ao resultado que visa alcanar;

Deixa aos Estados destinatrios liberdade de escolha quanto forma e quanto aos
meios de alcanar o resultado previsto.
As finalidades prosseguidas pelas directivas so, fundamentalmente, duas:

Concretizao do programa de liberalizao da circulao;

Harmonizao das ordens jurdicas nacionais com o Direito Comunitrio.

A determinabilidade dos destinatrios da directiva no lhe retira o carcter
geral e abstracto, como decidiu o TJ (Ac. Comisso vs. Itlia).
13.2. Aspectos fundamentais do seu regime jurdico

Para que as directivas possam vigorar na ordem interna dos Estados necessrio
que elas sejam transpostas para o Direito interno nos prazos nela fixados. Todavia, o
acto de transposio no pode ser assimilado a um acto de recepo, muito menos,
de transformao, da directiva. Constitui uma obrigao dos Estados destinatrios
eles transporem as directivas para a ordem interna, com fidelidade ao que nelas se
encontra disposto e no prazo nelas estabelecido, e comunicarem periodicamente
Comisso as medidas que vo sendo adoptadas para a execuo das directivas na
ordem interna.
A directiva um acto eminentemente de cooperao entre a ordem comunitria e a
ordem interna, sem prejuzo do princpio geral do primado do Direito Comunitrio
sobre o Direito estadual. O Estado est obrigado a, no acto de transposio, dar a
este um contedo conforme com a directiva, de modo a cumprir esta de boa f.
Enquanto corre o prazo para a transposio os Estados devem abster-se de adoptar
quaisquer medidas que possam comprometer o resultado prescrito pela respectiva

directiva. E cabe aos tribunais nacionais controlar, nesse sentido, a legalidade das
disposies nacionais.
Todavia, da exclusiva responsabilidade do Estado escolher a forma adequada para
o acto de transposio, desde que este no coloque em causa a natureza
comunitria das disposies da directiva.
A directiva deixa aos Estados a escolha da forma e dos meios de eles atingirem o
resultado por ela fixada. Todavia, cedo se generalizou, a tendncia para o Conselho e
a Comisso aprovarem directivas de pormenor, isto , directivas onde a escolha
pelos Estados da forma e dos meios aparecia, mais ou menos, limitada pelo prprio
contedo da directiva. Essa tendncia foi, porm, posta em causa, pelo Ac. Cassis de
Dijon, abandonando-se esta prtica.
Na hiptese de o Estado destinatrio no transpor a directiva dentro do prazo fixado
para o efeito, ou no caso de, de algum modo, os seus rgos no cumprirem a
directiva, ele incorre em situao de incumprimento, nos termos dos artigos 258 a
260, TFUE. Isso resulta do facto de o prazo para a transposio ter carcter
imperativo. mesma concluso se chega em caso de errada ou insuficiente
transposio da directiva. Todavia, num caso e noutro, o processo por
incumprimento, previsto nos artigos 258 a 260, pode ser substitudo por uma aco
de responsabilidade civil extracontratual a propor contra o Estado faltoso nos seus
tribunais nacionais, segundo as regras processuais prprias do respectivo Estado.
Decorrido o prazo para a transposio da directiva sem que esta haja sido transposta
pelo Estado destinatrio, a directiva goza de efeito directo, isto , ela pode ser
invocada por um particular perante o Estado faltoso para fazer valer perante este um
direito que a directiva lhe confira. Igual soluo deve ser adoptada no caso de a
directiva haver sido transposta, sim, mas de modo errado ou insuficiente. O efeito
directo vale, nesse caso, antes de mais, como uma sano contra o Estado, por no
haver transposto, ou por haver transposto mal, a directiva.
Note-se que o efeito directo de uma directiva no dispensa o Estado do dever de a
transpor para a ordem interna, nem do dever de reparar os prejuzos entretanto
causados com a no transposio, ou incorrecta ou insuficiente transposio, da
directiva, segundo os critrios do Ac. Francovich, nem do dever de adoptar as
medidas necessrias e adequadas conveniente aplicao da directiva na ordem
interna.
Publicao:

As directivas aprovadas segundo o processo de co-deciso so de publicao

obrigatria;

As directivas do Conselho e da Comisso dirigidas a todos os Estados membros so

de publicao obrigatria;

As outras directivas entram em vigor atravs da sua notificao aos Estados

destinatrios.
13.3. As decises-quadro

O TUE, aps a reviso de Amesterdo, passou a prever uma nova categoria de

directivas, que chama de decises-quadro. Tm por finalidade especfica a
harmonizao das ordens jurdicas nacionais e apresentam como caracterstica
distintiva do comum das directivas o facto de o TUE lhes recusar, expressamente,
efeito directo.

13.4. A transposio das directivas para a ordem jurdica portuguesa

A CRP afirma que a transposio das directivas comunitrias para a ordem jurdica
interna assume a forma de lei ou de decreto-lei, conforme os casos. A transposio
de directivas tem, portanto, de ser levada a cabo em Portugal necessariamente por
acto legislativo. O acto deve ser precedido de consulta das regies autnomas,
sempre que a transposio afecte o interesse especfico da respectiva regio
autnoma, sob pena de inconstitucionalidade orgnico-formal do acto legislativo da
transposio.
14. As decises

De acordo com o 288, TFUE, a deciso obrigatria em todos os seus elementos

para os destinatrios que designar. Isso significa que a deciso obriga os seus
destinatrios quanto ao resultado, aos meios e forma. A deciso pode ter como
destinatrios os Estados-membros ou outras pessoas da ordem jurdica interna dos
Estados. Ela consiste num acto individual e concreto, mesmo se na forma de acto
plural, isto , mesmo que se dirija a vrias pessoas determinadas ou determinveis.
Segundo o 299, TFUE, as decises do Conselho ou da Comisso que imponham uma
obrigao pecuniria a pessoas que no sejam Estados constituem ttulo executivo.
As decises so directamente aplicveis quando so dirigidas a sujeitos internos dos
Estados membros, e gozam de efeito directo quando tm como destinatrios directos
apenas os Estados. Em princpio, entram em vigor com a sua notificao aos
destinatrios, sendo que algumas so publicadas, em funo da sua importncia, no
Jornal Oficial. A Comisso pode, contudo, decidir no publicar uma deciso individual
que ela considere estar abrangida pelo segredo profissional, para efeitos do artigo
339, TFUE.
15. Regras comuns relativas aos regulamentos, s directivas e s decises

Publicidade e divulgao dos actos e entrada em vigor (297);

Todos estes actos tm de ser fundamentados. A fundamentao deve incluir

referncia s propostas e aos pareceres que tiverem sido emitidos no respectivo
procedimento de deciso, quando, segundo o Tratado, eles consistirem em
formalidades obrigatrias, ainda que no tenham efeito vinculativo (296).
16. As recomendaes e os pareceres

Os pareceres so, em regra, puros actos consultivos ou opinativos, salvo os

pareceres conformes. AS recomendaes encerram um convite aos seus
destinatrios para a adopo de um dado comportamento. Nesse sentido, elas
cumprem a funo da directiva, enquanto vm prever e disciplinar o comportamento
dos rgos aos quais se destinam. A recomendao produz um efeito jurdico
persuasivo, que no est muito afastado de um efeito vinculativo. No domnio
prtico, a recomendao acaba por obrigar.

Seco IV
O Direito Internacional
17. Os tratados internacionais celebrados pela Unio e pelas Comunidades com terceiros

No quadro das suas relaes externas e, concretamente, do seu ius tractuum prprio,
a Unio levada a concluir tratados com terceiros, sejam Estados ou Organizaes
Internacionais. A Unio tem capacidade, ela prpria, para concluir tratados
internacionais (37, TUE). A competncia para a concluso de tratados pela Unio
encontra-se definida no artigo 218, TFUE. Por a se v que o Conselho define as
linhas gerais das negociaes, a Comisso negoceia e o Conselho conclui-os, com a
participao do Parlamento.
Os tratados concludos pela Unio vigoram na ordem interna comunitria sem a
necessidade de qualquer recepo expressa. Obrigam, portanto, desde a data da sua
entrada em vigor, tanto a Unio como os Estados membros, sem a necessidade,
quanto a estes, de qualquer acto nacional de ratificao ou de aprovao.
O facto de o tratado ser concludo mediante um regulamento f-lo cair no domnio do
267/1 b), TFUE, ou seja, podem ser suscitadas questes prejudiciais, ao abrigo
daquele preceito, quanto a um tratado internacional concludo pela Unio.
Os regulamentos e as decises de concluso desses tratados so publicados no Jornal
Oficial, trazendo anexos a eles o texto dos respectivos tratados. A publicao
daqueles actos inclui a indicao da data da entrada em vigor dos acordos ou, pelo
menos, do sistema de definio daquela data.
17.1. Os acordos mistos

So tratados concludos, do lado comunitrio, conjuntamente pela Unio e pelos

Estados membros, porque o objecto do acordo s parcialmente cabe nas atribuies
da Unio. Ou seja, o tratado incide sobre matria que, no sistema de repartio de
atribuies entre a Unio e os Estados membros em vigor no momento do acordo,
de competncia cumulativa.
17.2. A posio dos tratados na hierarquia das fontes do Direito Comunitrio
17.2.1. A prevalncia dos tratados institutivos sobre os tratados concludos com terceiros

Os tratados concludos pela Unio com terceiros cedem perante os tratados

institutivos (218, TFUE). No parecer n1/75, o TJ admitiu a fiscalizao preventiva da
legalidade dos tratados internacionais, isto , da sua conformidade com o TFUE, ao
abrigo do citado artigo. O TJ entende, ainda, ter competncia para a fiscalizao
sucessiva daqueles acordos atravs do controlo do acto de concluso do tratado. O
acto comunitrio de concluso ter, portanto, para o TJ a natureza jurdica de acto
destacvel em relao ao respectivo tratado internacional [fiscalizao indirecta da
conformidade].
17.2.2. A prevalncia dos tratados internacionais sobre o Direito derivado

Os tratados internacionais concludos pela Unio prevalecem sobre o direito derivado

(218, TFUE). Por isso, os actos de direito derivado devem considerar-se abrogados
pelos acordos internacionais.
Esta prevalncia assegurada por alguns mecanismos:

Atravs de uma questo prejudicial que um tribunal nacional suscite perante o TJ

acerca da interpretao e da validade do acto de direito derivado que contrarie o
acordo internacional, de harmonia com o 267/1 b), TFUE;

Recurso de anulao do acto de direito derivado que dever fundar-se na violao

por esse acto do tratado internacional em questo;

Aco pela omisso da parte de um rgo da unio de um acto que d cumprimento

ao tratado;


Aco de responsabilidade extracontratual contra a Unio, onde se pea a reparao
dos prejuzos causados pela violao por esta, atravs de um seu acto de direito
derivado, de um tratado internacional.
Os acordos internacionais em causa prevalecem sobre o direito derivado, tanto
anterior, como posterior.
18. Os tratados internacionais concludos pelos Estados membros com terceiros
18.1. Os tratados pr-comunitrios

Esta designao pretende abranger os tratados que os Estados membros concluram

com terceiros antes da entrada em vigor dos tratados institutivos das Comunidades
ou, quanto aos Estados aderentes, antes da entrada em vigor do respectivo tratado
de adeso (351, TFUE).
Segundo o par.1 desse artigo, esses tratados continuam a obrigar o novo Estado
membro enquanto no cessarem a sua vigncia de harmonia com as regras do
Direito Internacional. Repare-se que, neste caso, iremos ter uma situao em que
Direito Internacional convencional anterior prevalece sobre direito comunitrio
posterior.
O acordo pr-comunitrio no obriga a Comunidade, s o Estado ou os Estados que o
concluram com um terceiro. Por isso, s se aplica nas relaes destes com o
respectivo terceiro.
18.2. Os tratados ps-comunitrios

Tratados concludos pelos Estados membros com terceiros aps a sua adeso
Unio. Contudo, a simples entrada de um Estado para membro da UE acarreta para
ele a obrigao de no concluir, com terceiros, tratados internacionais que bulam
com a ordem jurdica comunitria. O desrespeito por esta regra coloca os Estados
infractores sob a alada de um processo por incumprimento, regulado nos artigos
258 a 260, TFUE.
Mas em caso algum os Estados podem concluir, com terceiros, tratados
internacionais em matrias que j passaram para as atribuies externas da Unio,
inclusive com recurso ao princpio do paralelismo de atribuies.
19. Os tratados internacionais concludos pelos Estados membros entre si

Quanto aos tratados concludos pelos Estados membros antes de fazerem parte da
Unio, h que respeitar o que dispe o artigo 30/3, da Conveno de Viena de 1986,
onde se concilia o princpio pacta sunt servanda com a especificidade prpria da
ordem jurdica comunitria. O TJ tem afirmado a prevalncia dos tratados
comunitrios sobre os acordos concludos entre os Estados membros antes da sua
adeso Unio.
No que diz respeito aos tratados internacionais que os Estados membros concluam
entre si aps a sua adeso Unio, eles s so admitidos se no violarem o Direito
Comunitrio originrio. O respeito por esta regra encontra-se garantido por vrias
vias:

Questes prejudiciais, 267/1 a), TFUE;

Processo por incumprimento do direito comunitrio, 258 a 260, TFUE.

20. Os actos unilaterais de organizaes internacionais


Organizaes Internacionais em que so partes s os Estados membros da UE:
o
Os actos destas organizaes, enquanto incorporam regras obrigatrias do Direito
Internacional so actos obrigatrios para os seus destinatrios, vinculando os Estados
respectivos e a prpria Unio (ex. sanes econmicas da NATO).

Organizaes Internacionais em que parte a prpria UE:

o
O TJ da opinio de que os actos unilaterais da Organizao Internacional so
directamente aplicveis na ordem jurdica comunitria [caso Sevince].
21. O Direito internacional geral ou comum

Por Direito Internacional geral ou comum entendemos o costume internacional, ao

qual se refere o artigo 38/1 b), ETIJ. Na ordem interna comunitria o direito
comunitrio no pode ser contrariado pelo Direito Internacional geral ou comum
(344, TFUE), mas h dois desvios a considerar:

O direito comunitrio cede perante o Direito Internacional imperativo [ius cogens],

visto que o ius cogens internacional composto principalmente por regras sobre
direitos fundamentais da pessoa humana;

As lacunas em direito comunitrio sero integradas, na ausncia de princpios gerais

prprios do Direito Comunitrio, pelo recurso ao Direito Internacional geral [Caso van
Duyn].
Seco V
Outras fontes

22. A jurisprudncia

A jurisprudncia comunitria tem um verdadeiro valor normativo, da se falar muitas

vezes na Europa dos juzes.
23. A doutrina

Reflecte a diferena entre os sistemas jurdicos nacionais e, portanto, exprime a

forma diferente como cada sistema jurdico concebe o sistema jurdico da Unio e as
suas relaes com este.
24. Os acordos interinstitucionais

O artigo 4/3, TUE estende o dever de cooperao leal entre os Estados membros e a
Comunidade, s relaes entre os prprios rgos da Comunidade, e estimula a que,
na concretizao daquele dever, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comisso
celebrem acordos interinstitucionais. Todavia, estes acordos no podem alterar nem
completar as disposies do Tratado e s podem ser celebrados com o assentimento
das trs instituies.
Os acordos interinstitucionais devem ser definidos como acordos celebrados entre
rgos da Comunidade que disciplinam, numa dada matria, o seu comportamento
recproco.
No que concerne natureza jurdica e efeitos h a considerar divergncia doutrinria:

Guy Braibant: no coloca em causa que eles so fonte de direito comunitrio, mas

tem relutncia em lhes atribuir natureza jurdica, porque entende que eles no criam
direitos e se situam entre a poltica e o direito, obrigando os rgos, que os
subscrevem, quase exclusivamente nos planos poltico e moral.

Jen Paul Jacqu: so verdadeiros actos jurdicos, que criam direitos para os seus
subscritores, e que, inclusivamente, como tais, so relevantes perante os dois
tribunais da UE [corrente seguida pela jurisprudncia comunitria].
25. Os actos atpicos

margem do artigo 288, TFUE, os rgos da Comunidade h muito que comearam

a servir-se de actos jurdicos que no esto nele previstos atpicos. O TJ, com o
intuito de estabelecer garantias contra esses actos, no obstante reconhecer a sua
atipicidade e a sua no previso nos Tratados, entende que deve conhecer deles
atravs do recurso de anulao do 263, TFUE, porque este pode ser interposto
contra todas as medidas tomadas pelos rgos que visem produzir efeitos jurdicos.
25.1. Os despachos

Podem provir do Conselho, do Parlamento ou da Comisso. Podem consistir em actos

gerais, que no tm destinatrios concretos. Mas podem tambm consistir em
decises com efeitos meramente internos. A partir do momento em que produzem
efeitos jurdicos podem ser fiscalizados pelos tribunais comunitrios.
25.2. As comunicaes da Comisso

Podem consistir em Livros Brancos ou Verdes sobre matrias sobre as quais a

Comisso quer colher a opinio dos outros rgos ou particulares antes de
apresentar uma proposta legislativa; em relatrios de natureza diversificada; ou em
documentos nos quais a Comisso indica qual ser, no futuro, o seu comportamento
ou qual dever ser o comportamento dos Estados membros ou dos particulares. No
produzem efeitos jurdicos.
25.3. As concluses e as resolues do Conselho
So utilizadas para o Conselho anunciar um programa de actuao futura num determinado domnio, no
produzindo efeitos jurdicos, mesmo quando convidam a Comisso a agir num determinado sentido.

O Conselho aprova, entre outros actos, concluses e resolues.

Pem termo a uma sesso do Conselho. Em regra, contm declaraes meramente polticas ou
orientaes que podem produzir efeitos jurdicos.

Captulo III
As relaes entre o Direito da Unio Europeia e os Direitos estaduais
Seco I

O primado do Direito da Unio sobre o Direito estadual

1. O fundamento do primado

O primado sobre o Direito estadual constitui um atributo prprio do Direito da Unio,

visto que este se consubstancia como um direito uniforme (ao contrrio do
Internacional que fragmentrio). O Direito da UE tem uma natureza comunitria,
encontra-se integrado no sistema jurdico dos Estados membros e impe-se aos seus
tribunais, penetrando na ordem jurdica interna para a produzir a plenitude dos seus
efeitos.
O primado nunca constou dos Tratados, embora se pudesse extra-lo implicitamente
de dois preceitos: o artigo 4/3, 2pargrafo, TUE e 288, TFUE, ao atribuir
aplicabilidade directa a certos actos de direito derivado. O primado foi criado e
elaborado pela jurisprudncia do TJ:

Caso Costa/ENEL: define que a transferncia levada a cabo pelos Estados, da sua
ordem jurdica interna para a ordem jurdica comunitria, de direitos e obrigaes
correspondentes s disposies do Tratado, implica uma limitao definitiva dos seus
poderes soberanos contra a qual no se poder fazer prevalecer um acto unilateral
posterior incompatvel com a noo de Comunidade.

Caso Simmenthal: o TJ decidiu que dever do juiz nacional considerar inaplicvel

qualquer acto nacional eventualmente contrrio a um acto comunitrio, seja anterior
ou posterior (efeito abrogatrio do primado), e que a entrada em vigor de um acto
comunitrio impede a aprovao de novos actos legislativos nacionais que sejam
incompatveis com ele (efeito bloqueador do primado).

Caso Factortame: o TJ reconheceu ao juiz nacional o direito de, a ttulo cautelar,

suspender a aplicao de um acto estadual susceptvel de ser considerado contrrio
ao Direito Comunitrio mesmo contra Direito interno de sentido contrrio.
2. O mbito do primado

O primado do Direito da UE tem de ser absoluto/integral:

Todo o Direito Comunitrio prevalece sobre todo o Direito estadual;

O primado oponvel a todo o Direito estadual no seu conjunto, incluindo de grau

constitucional.
O Direito da UE s pode ver respeitada a sua caracterstica da uniformidade se
todo o Direito da Unio prevalecer sobre todo o Direito estadual, sem prejuzo dos
desvios que este princpio vai ter que respeitar:

O primado, ao vir resolver o problema de um conflito entre uma norma ou um acto

comunitrio e uma norma ou um acto nacional, parte do princpio de que a
Comunidade pode legalmente intervir naquele caso concreto, logo, o problema nem
se colocar quando a Comunidade, por fora dos Tratados, no estiver autorizada a
agir [princpio da subsidiariedade];

No so admitidas nas Comunidades medidas incompatveis com os direitos fundamentais reconhecidos

pelas Constituies dos Estados-membros.

Necessidade de se salvaguardar direitos fundamentais dos cidados: o primado do

Direito Comunitrio cede perante disposies internas que sejam mais favorveis aos
direitos fundamentais dos cidados do que a norma comunitria que com elas
conflitue [Casos Stauder, Internationale Handelsgesellschaft, Nold e Wachauf].

3. O valor jurdico do primado

No caso Simmenthal, o TJ postulou, para a hiptese de conflito entre os dois actos, a

sano da inaplicabilidade do acto estadual. A sano para o acto estadual situa-se,
assim, no domnio da eficcia e no no da validade ou da existncia jurdica.
A violao do primado, para alm de poder ser questionada perante os tribunais
nacionais do Estado que o infringiu, segundo os meios contenciosos nacionais, coloca
o respectivo Estado em situao de incumprimento, susceptvel de desencadear o
processo por incumprimento, regulado nos artigos 258 a 260, TFUE, e f-lo incorrer,
por esse mesmo fundamento, em responsabilidade de Direito Comunitrio.
4. O primado do Direito da Unio e as Constituies estaduais
4.1. A fase da confrontao

As Constituies estaduais, para aceitarem o primado e para lhe darem legitimidade

constitucional, sentiram-se na necessidade de acolher as limitaes de soberanias
resultantes da sua adeso UE por uma de duas vias:

Incluindo uma clusulas geral de limitao de soberania, que cobria tambm o

primado supraconstitucional do Direito da Unio [Grcia];

Incluindo nas Constituies uma clusula de autorizao ao Parlamento para a

delegao de poderes soberanos pelos Estados nas Comunidades [Alemanha].
4.2. A fase da adaptao

Nesta segunda fase, os Estados, mais do que procurarem uma legitimidade

constitucional para o primado, vo adequando as respectivas Constituies
evoluo do Direito Comunitrio. Este movimento inicia-se em 1992 (TUE) e tem
vindo a conhecer dois mtodos:

Reviso das Constituies nacionais por forma a p-las de harmonia com o TUE
Gomes Canotilho descreve-a como um procedimento constituinte evolutivo que se
desdobra, simultaneamente num processo constituinte evolutivo europeu [revises
dos Tratados] e num processo constituinte dos Estados membros [revises
constitucionais levadas a cabo para preparar as Constituies para a sua
compatibilidade com os novos Tratados].

Europeizao dos Direitos constitucionais dos Estados membros.

5. O primado do Direito da Unio e o Direito portugus

5.1. O estado da questo at reviso constitucional de 2004

O primado do Direito comunitrio merecia ser objecto de uma clusula europeia ou

clusula de integrao autnoma, isto , uma clusula geral, ou de limitao de
soberania, ou de autorizao de delegao (ou transferncia) de poderes soberanos
na UE ou, ao menos, em abstracto, em entidades supraestaduais. O legislador
constituinte portugus manteve a sua deciso de no incluir na Constituio
qualquer clusula geral desse tipo, que resolveria o problema global da legitimidade
constitucional da participao de Portugal na Eu. Ao contrrio, foi conservando nela
(teimosamente, no entender de Fausto Quadros), o artigo 8/3.

Crticas: I) no substitui uma clusula geral de qualquer dos dois tipos que tm sido adoptados pelas
Constituies de outros Estados membros; II) parece querer regular mais o aspecto concreto da
aplicabilidade directa do que o primado.

5.2. O estado da questo aps a reviso constitucional de 2004

Ao artigo 8 da Constituio foi acrescentado um novo n4 que pretende substituir,

quanto Unio, o antigo artigo 8/3. Assim, passam as disposies dos Tratados e o
Direito derivado a possuir um regime uniforme de legitimao constitucional na sua
aplicao na ordem interna portuguesa. A parte final do artigo contm uma ressalva
expressa dos princpios fundamentais do Estado de Direito democrtico, o que
relembra a ressalva colocada pelo caso Wachauf.
5.3. Concluso

A aceitao expressa pela nossa Constituio do primado supraconstitucional do

Direito da Unio reforar a coerncia interna do prprio texto constitucional. De
facto, a nossa Constituio, adoptou uma ampla abertura a fontes
supraconstitucionais, traduzida, sobretudo, na abertura internacional da ordem
constitucional, transposta em trs preceitos: artigos 8/1, 16/1 e 16/2.
O Estado portugus est obrigado, pelo simples facto da sua adeso UE, a dar
efectividade ao Direito da Unio na sua ordem interna, isto , a aplicar o Direito da
UE na ordem jurdica portuguesa, nos termos consolidados pela teoria do primado, de
onde derivam alguns deveres para o Estado portugus:

Reviso do sistema de fiscalizao de constitucionalidade definido na Constituio de tal modo

que ele no constitua empecilho aplicao do direito da Unio na ordem interna para alm
do permitido pela teoria do primado, nos termos em que o TJ a veio a construir, com a ajuda de
tribunais constitucionais de Estados membros;

Revogao de todos os actos nacionais contrrios a actos comunitrios posteriores, bem como
no produzir novos actos nacionais contrrios a actos comunitrios anteriores;

No aplicao de direito interno desconforme com o direito comunitrio;

O juiz nacional est obrigado a aplicar o direito comunitrio segundo os critrios prprios do
direito comunitrio os tribunais portugueses tero de julgar inaplicveis as normas internas
que conflituem com normas comunitrias.

6. O primado no Projecto de Constituio Europeia

O artigo 10/1 do Projecto previa que A Constituio e o direito adoptado pelas

instituies da Unio no exerccio das competncias que lhe so atribudas primam
sobre o direito dos Estados membros. O Projecto no distingue entre o Direito da
Unio, ou seja, todo o direito da Unio prevalece, portanto, sobre todo o direito dos
Estados membros.
Do Projecto resultava, ainda, que o primado do direito da Unio cederia o passo
norma nacional sempre que esta garantisse melhor os direitos fundamentais e os
demais fundamentos do regime democrtico e do Estado de Direito.
Seco II
A aplicabilidade directa do Direito Comunitrio na ordem jurdica dos Estados membros
7. Noo e fundamento

A aplicabilidade directa [ou imediatividade] do Direito Comunitrio quer dizer que o

acto que dela goza susceptvel de aplicao imediata (na data da sua entrada em
vigor) na ordem interna do Estado a cujos sujeitos se dirige. A aplicabilidade tem trs
corolrios:

Para que o acto em causa seja directamente aplicvel na ordem interna no necessrio
qualquer acto de recepo do acto na ordem jurdica do Estado em causa, dado que a
aplicabilidade um atributo conferido ao acto pelo direito comunitrio e no representa uma
concesso do direito interno, portanto, no fica dependente deste;

O acto comunitrio vigora na hierarquia interna das fontes de direito sem perder a sua
natureza de acto de direito comunitrio (beneficia da teoria do primado);

Os rgos nacionais de aplicao do Direito tm o dever de aplicar o acto a partir da data da

sua entrada em vigor na ordem jurdica comunitria.
8. mbito

Segundo o artigo 288, 2pargrafo, so directamente aplicveis os regulamentos e

as decises. Quanto a estas ltimas, note-se que o Tratado no se refere
expressamente sua aplicabilidade directa, mas ela decorre implicitamente do
carcter obrigatrio da deciso, em todos os seus elementos. Dentro das decises, o
problema da aplicabilidade s se coloca quanto s decises que se dirijam a sujeitos
internos das ordens jurdicas estaduais, e no apenas aos prprios Estados.
Seco III
O efeito directo do Direito Comunitrio na ordem jurdica dos Estados membros
9. Noo. A teoria do efeito directo

Quando um acto, no obstante no se dirigir a particulares, confira a estes

directamente direitos (efeito directo propriamente dito), ou, por impor obrigaes a
Estados em relao a particulares, confira a estes indirectamente direitos (efeito
directo reflexo), os respectivos particulares podem invocar esses direitos perante os
rgos nacionais de aplicao do Direito, mesmo sem que os respectivos actos
comunitrios tenham j sido transpostos para o Direito interno. E, por efeito
conjugado da teoria do efeito directo com a teoria do primado, o rgo nacional de
aplicao do Direito dever atender a essa invocao, mesmo contra Direito nacional
aplicvel ou, por maioria de razo, na ausncia deste. Consubstancia uma garantia
mnima dos direitos dos particulares.
O primeiro acrdo do TJ a defender o efeito directo foi o caso Van Gend en Loos.

A aplicabilidade directa encontra-se consagrada de modo expresso nos Tratados no

288, TFUE, enquanto o efeito directo no consta dos Tratados e nunca foi afirmado
pelo TJ com base naquele preceito do TFUE; a aplicabilidade directa quer dizer
aplicabilidade imediata na ordem interna dos Estados e, por isso, s beneficia actos
que exprimem o fenmeno da subordinao dos Estados e dos seus sujeitos internos
s Comunidades, enquanto o efeito directo s faz sentido colocar-se quanto aos actos
interestaduais (tm como destinatrios directos, os Estados).
10. Os requisitos do efeito directo

A norma deve ser suficientemente clara e precisa: a falta de clareza ou de preciso

de uma norma no constitui obstculo ao seu efeito directo desde que ela possa ser
clarificada ou tornada mais precisa atravs de uma interpretao por via
jurisdicional, levada a cabo por um tribunal nacional ou pelos Tribunais Comunitrios.

Deve apresentar um carcter incondicional.

Deve estar apta a produzir os seus efeitos sem necessidade de qualquer disposio
nacional ou comunitria que a complete: a norma no deve conferir um poder
discricionrio de dispor ex novo na relao entre a norma comunitria e o particular.
11. Em especial: o efeito directo das directivas

O TJ comeou a verificar que podia acontecer que a directiva no fosse transposta

pelo respectivo Estado dentro do prazo para isso estipulado, ou que fosse transposta
mal, ou de modo insuficiente. O respectivo Estado estaria a impedir os particulares
de invocarem um direito subjectivo que a directiva lhes queria conferir.
Fica ento decidido no caso Van Duyn, especialmente nos casos em que as
autoridades comunitrias tenham, atravs da directiva, obrigado os Estados
membros a adoptar um determinado comportamento, o efeito til desse acto ficaria
enfraquecido se os particulares estivessem impedidos de o invocar em tribunal e os
tribunais nacionais ficassem impedidos de o tomar em considerao como elemento
do Direito Comunitrio. O Estado no pode opor aos particulares o no cumprimento
das obrigaes que a directiva lhe impe (Caso Ratti).
Factores limitativos para o reconhecimento do efeito directo:

A directiva s ter efeito directo quando o Estado no transpe a directiva dentro do

prazo fixado ou a transpe de modo incorrecto.

Princpio do estoppel: impede os Estados de invocarem, nas relaes com os

particulares, uma directiva por si ainda no transposta (proibio do efeito directo
inverso). Os Estados s podem comear a contar os prazos de precluso dos direitos
processuais necessrios efectivao dos direitos substantivos conferidos pelas
directivas a partir da data da sua efectiva transposio.

Para que o juiz nacional reconhea efeito directo a uma directiva, que ele respeite, no
caso concreto, os requisitos abstractos do efeito directo.
O reconhecimento de efeito directo s directivas no extingue a obrigao da sua
transposio.
A invocao do efeito directo do Direito Comunitrio e, concretamente, das

directivas, perante a Administrao Pblica ficou claramente admitida pelo TJ no caso

Fratelli Costanzo.
12. Efeito directo vertical e efeito directo horizontal
12.1. Introduo

Efeito directo vertical: na medida em que a norma comunitria em questo, inclusive

da directiva, s pode impor obrigaes aos Estados que so seus destinatrios, o
particular apenas pode invocar a disposio em causa, e o direito que ela lhe confere,
de modo a obrigar o Estado a respeitar o direito subjectivo que a disposio lhe
atribui. O efeito directo s pode ser invocado, perante os rgos nacionais de
aplicao do Direito, em litgio que ope os particulares a autoridades do Estado.
Efeito directo horizontal: parte-se do princpio de que a disposio em causa, no
obstante ser dirigida aos Estados, pode impor obrigaes tambm a particulares. Os
respectivos direitos sero invocveis inclusivamente em litgios entre pessoas
privadas.
12.2. As disposies dos Tratados

No geral, as disposies dos Tratados tm efeito directo s vertical, enquanto

impem obrigaes apenas aos Estados. Escapam ao efeito directo as normas que
deixam aos Estados um poder discricionrio nas suas relaes com os particulares.
12.3. As directivas

Elas s podem ter como destinatrios os Estados e, portanto, s podem impor

obrigaes a estes. Por isso, o seu efeito directo s pode ser vertical (caso Marshall).
O TJ recusa que um particular possa invocar as disposies de uma directiva contra
um outro particular.
A posio do TJ faseada em trs partes:

1fase (caso Marleasing): s reconhece directiva efeito directo vertical. Alguma

doutrina tem interpretado este acrdo como parecendo ele admitir, e sempre por
via indirecta, o efeito directo horizontal de disposies da directiva nas condies
especfica deste caso concreto.

2fase (caso Marshall II): o TJ recusa efeito directo horizontal directiva, ainda que
atendendo s caractersticas especficas do caso concreto.

3fase (caso Faccini Dori): para o TJ, faz sentido que se reconhea efeito directo s
directivas contra o Estado membro (efeito directo vertical), como sano pelo facto
de este no haver cumprido a sua obrigao de transpor a directiva dentro do prazo
para isso previsto. J no o faz, porm, nas relaes entre particulares. O TJ entende
que o efeito horizontal das directivas levaria ao esbatimento da distino entre o
regulamento e a directiva e ficaria tambm profundamente alterado o sistema de
repartio de atribuies entre a Comunidade e os Estados membros.
Note-se que o TJ, pelo menos num caso (Smith and Nephew), j reconheceu a
uma directiva efeito directo vertical que, na prtica, se traduziu em efeito directo
horizontal.
12.4. As decises

Gozam de efeito directo as decises que se dirigem a Estados, quando criam direitos
para particulares. O efeito directo reconhecido s vertical. O TJ recusa efeito directo

horizontal pelos mesmos fundamentos da directiva.

13. O caso dos tratados internacionais que obrigam a Comunidade

Os requisitos do efeito directo do acto ou da norma de Direito Comunitrio no se

estendem automaticamente aos tratados concludos pela Comunidade ou aos que de
algum modo a vinculam. Tudo depende da natureza, da economia e dos termos das
disposies em causa dos tratados.
A posio do TJ altera-se quando as disposies dos tratados internacionais so
absorvidas por um acto comunitrio. O efeito directo das disposies em causa dos
tratados internacionais depende das condies em que o Direito Comunitrio atribui
efeito directo ao respectivo acto comunitrio.
14. O efeito directo do Direito da Unio em Portugal

A recusa da Administrao Pblica em conceder efeito directo s directivas ,

curiosamente, vista pelos tribunais como uma situao de mero erro imputvel aos
servios, quando a verdade que tal situao configura, para todos os efeitos, um
comportamento ilegal, com a adequada sano jurdica, e gera para o Estado
responsabilidade civil extracontratual de Direito Comunitrio.
Seco IV
A harmonizao dos Direitos nacionais com o Direito da Unio
15. O significado e o fundamento da harmonizao

A harmonizao um instrumento fundamental da integrao, ou seja, da

prossecuo da livre circulao. Esta s alcanvel se no houver entre os Estados
membros obstculos ou discriminaes de ndole jurdica. Estamos, hoje, a assistir a
uma harmonizao progressiva e global dos direitos nacionais, ainda
predominantemente em matrias de contedo econmico, ou com repercusso
nelas, com a ordem jurdica comunitria. A harmonizao tem fundamento no
Tratado de Funcionamento, nos artigos 115 a 117.
A harmonizao tambm vive numa interaco constante com os princpios, por um
lado, da uniformidade e, por outro lado, da igualdade na aplicao do direito
comunitrio.
16. mbito da harmonizao

O artigo 114, TFUE, estabelece que a harmonizao visar apenas as disposies

que tenham incidncia directa no estabelecimento ou no funcionamento do mercado
comum. Por sua vez, o artigo 115, TFUE, circunscreve a harmonizao s
disposies que tenham por objecto o estabelecimento e o funcionamento do
mercado interno.
Os dois preceitos (114 e 115) no coincidem, nem no procedimento, nem no
objecto da harmonizao: no coincidem no procedimento, porque a harmonizao a
levar a cabo sombra do artigo 115 tem de obedecer ao processo de co-deciso,
disciplinado no artigo 294, TFUE; no coincidem no objecto, porque da
harmonizao prevista no 115 esto excludas as disposies a que se refere o seu
n2 (que, todavia, no se podem considerar afastadas do mbito de aplicao do
114).
Desses dois preceitos resultam duas consequncias importantes:

A harmonizao progressiva e, portanto, dever limitar-se, em cada momento, s

disposies que se prenderem directamente com o estabelecimento e o funcionamento da
UEM;


A harmonizao dever respeitar a especificidade dos Direitos nacionais, sempre que esta no
impea o funcionamento da UEM, em face do estado que, em cada momento, esta tiver
alcanado luz do Tratado e do demais direito aplicvel.

O Protocolo relativo aplicao dos princpios da subsidiariedade e da

proporcionalidade, anexo ao Tratado, estabelece, no seu ponto 7 que, sem prejuzo
do direito comunitrio, deve ser assegurado o respeito pelos sistemas nacionais
consagrados e pela organizao e funcionamento dos sistemas jurdicos dos Estados
membros. A harmonizao abranger, portanto, de modo especial, as reas jurdicas
subjacentes s polticas j comunitarizadas, ou em vias de comunitarizao.
17. Instrumentos da harmonizao

O TFUE configurou a directiva como o principal instrumento da harmonizao, sendo

essa a sua principal funo. As directivas de harmonizao so aprovadas pelo
Conselho, em princpio, por unanimidade, segundo o procedimento do 114. As
directivas do 115 so aprovadas pelo procedimento de co-deciso. J as directivas
do 116 so aprovadas pelo Conselho por maioria qualificada.
18. Harmonizao e subsidiariedade

O princpio impe, em primeiro lugar, que a harmonizao apenas seja levada a cabo
e, portanto, que a especificidade dos direitos nacionais s seja substituda por um
direito comum, se isso for necessrio aos objectivos da integrao. Depois, ele exige
que a harmonizao se restrinja, na sua intensidade, ao que for necessrio para a
integrao.
Por
fim,
no
quadrinmio
mera
coordenao/aproximao/harmonizao/uniformizao ou unificao, o princpio da
subsidiariedade impe que s se opte pelo grau superior quando o grau inferior no
for suficiente para as necessidades, a cada momento, da integrao. H aqui, de
resto, uma conjugao do princpio da subsidiariedade com o da proporcionalidade.

Captulo IV
A interpretao e a aplicao do Direito Comunitrio
Seco I
A interpretao do Direito Comunitrio
1. Os traos especficos da interpretao do direito comunitrio

A interpretao de um acto de direito comunitrio constitui o primeiro estdio em

que se expressam os traos especficos do sistema jurdico comunitrio.
Subseco I
Juzo pr-judicial, isto , anterior deciso de fundo do litgio.

As questes prejudiciais
2. Importncia e mbito das questes prejudiciais

As questes prejudiciais (267, TFUE) do oportunidade ao juiz nacional, como juiz

comum da aplicao do direito comunitrio na ordem interna dos Estados, e mesmo
antes de este aplicar a norma comunitria a um litgio, a um caso concreto, de obter
do TJ um critrio uniforme para a interpretao e a apreciao da validade da norma
ou do acto em causa e, por outro lado, erguem o TJ no garante dessa uniformidade.
Estas questes podem ter por objecto tanto a interpretao como a apreciao da
validade do direito comunitrio.
As questes prejudiciais constituem uma manifestao da cooperao entre os

tribunais nacionais e o TJ (cooperao judiciria), visando chegar-se interpretao e

aplicao uniformes do Direito comunitrio pelos tribunais nacionais.
3. As questes prejudiciais de interpretao
3.1. Objecto

As questes prejudiciais, tanto de interpretao como de validade, s podem ter por

objecto actos (no sentido de normas ou actos) de direito comunitrio, logo, os actos
de direito nacional ficam fora da competncia interpretativa ou de apreciao da
validade do TJ.
Apesar de no ter competncia para, num processo de questo prejudicial de
interpretao ou de apreciao da validade, interpretar ou apreciar a validade de um
acto de Direito nacional, o TJ pode ter a necessidade de, para se pronunciar sobre a
interpretao ou a apreciao da validade de um acto comunitrio, tomar como
ponto de referncia o acto nacional que esteja em causa no respectivo processo. Isto
no invalida que o verdadeiro objecto das questes prejudiciais sejam apenas os
actos de direito comunitrio.
As normas e actos de direito comunitrio sobre os quais pode recair a interpretao
prejudicial do TJ so:

O direito originrio;

O direito derivado: deve-se considerar que podem ser objecto de questes

prejudiciais de interpretao, tambm por esta via, os princpios gerais de direito que
tiverem sido incorporados por normas escritas, bem como as prprias sentenas do
TJ;

Os acordos internacionais que obrigam as Comunidades;

Os estatutos dos organismos aos quais se refere o 267;

As disposies do direito nacional que levam a cabo uma remisso explcita para o
direito comunitrio.
3.2. O mbito e o alcance da interpretao

Para o TJ, o 267, no quadro das questes prejudiciais de interpretao, atribui-lhe

competncia para definir o campo de aplicao da norma ou do acto interpretados,
para fixar os efeitos da norma ou do acto e, inclusivamente, para se pronunciar sobre
o primado e o efeito directo das disposies interpretadas.
Tanto a interpretao demasiado abstracta como a que estivesse excessivamente
prxima do caso concreto retirariam efeito til ao artigo 267, que o de, ainda que
com base nas caractersticas do caso concreto, permitir ao TJ contribuir para a
interpretao e aplicao uniformes, pelos juzes nacionais, da norma ou do acto em
causa. Por isso, o TJ privilegia uma posio de equilbrio, assim: o TJ tem que fornecer
da norma ou do acto em causa uma interpretao em termos tais que respeite a
competncia do tribunal nacional para tirar dela as consequncias adequadas
aplicao, por si, da norma ou do acto ao caso concreto e deciso de fundo do
litgio.
4. As questes prejudiciais de apreciao da validade

4.1. Objecto

O artigo 267/1, na sua alnea b), limita a competncia do TJ para, a ttulo prejudicial,
conhecer da validade de normas e de actos de direito comunitrio, ao direito
derivado. Em princpio, o direito derivado aqui contemplado o mesmo que objecto
da competncia interpretativa do TJ, com as especificidades a considerar.
4.2. O mbito da apreciao da validade

Ao abrigo do 267 o TJ pronuncia-se s a ttulo prejudicial sobre a validade dos actos

e normas a referidos, em resposta ao juiz nacional, pelo que os efeitos do acrdo
prejudicial no podem ser confundidos com os do acrdo proferido pelo TJ sobre a
validade de uma norma ou de um acto num processo de recurso de anulao,
regulado no 263, TFUE.
O bloco de legalidade que serve de padro para a apreciao da validade pelo TJ a
ttulo prejudicial o mesmo que ele utiliza para decidir, a ttulo principal, sobre a
validade da norma ou do acto, no quadro do recurso de anulao. Os vcios que
podem fundamentar o juzo prejudicial sobre a apreciao da validade so os
mesmos vcios que o recorrente pode invocar no recurso de anulao, e que o artigo
263 especifica: incompetncia, vcio de forma, violao de lei e desvio de poder.
5. Questes prejudiciais obrigatrias e facultativas
5.1. O regime no Tratado de Funcionamento

Por fora dos artigos 2 e 3 do artigo 267, se da sentena do tribunal que tem
dvidas sobre a interpretao a dar a um acto de direito comunitrio, ou sobre a
apreciao da respectiva validade, couber recurso jurisdicional de direito interno, o
tribunal nacional pode suscitar a respectiva questo prejudicial junto ao TJ, se
entender que uma deciso sobre essa questo necessria do julgamento do litgio
principal, mas no obrigado a faz-lo. Se, ao contrrio, da respectiva sentena no
couber recurso jurisdicional de direito interno, o tribunal nacional obrigado a
suscitar a respectiva questo prejudicial.
Ser obrigado a suscitar a questo prejudicial o tribunal nacional que, tendo
levantado a dvida sobre a interpretao ou a apreciao da validade do acto
comunitrio, seja um tribunal supremo na respectiva hierarquia de tribunais, ou, no
o sendo, seja um tribunal de cujas sentenas no caiba recurso ordinrio naquele
caso concreto.
5.2. Os desenvolvimentos trazidos pela jurisprudncia comunitria

O TJ entende que, mesmo nos casos em que existe para o respectivo tribunal
nacional a obrigao de suscitar a questo prejudicial, h situaes em que essa
obrigao pode ser dispensada:

Quando a questo no for necessria nem pertinente para o julgamento do litgio

principal;

Quando se verificar uma identidade material da questo prejudicial com outra que j
foi antes decidida pelo TJ;

Quando o juiz nacional tiver verificado que a interpretao da norma em questo

clara [teoria do acto claro] o juiz de ltima instncia encontra-se dispensado de
suscitar a questo prejudicial junto do TJ, e pode decidi-la ele mesmo, se a
interpretao do acto de direito comunitrio em causa for evidente e no levantar
qualquer dvida.
o

O TJ pretende evitar que a invocao da teoria do acto claro pelo juiz nacional de
ltima instncia seja levada a cabo de forma abusiva, de modo a, com esse pretexto,
ele se furtar sua obrigao de suscitar a questo prejudicial de interpretao.
Assim, o caso CILFIT define critrios para a sua invocao.
o
O TJ entende que os tribunais que no so de ltima instncia so livres, como
resulta da letra do 267, de suscitar ou no a questo prejudicial de apreciao da
validade quando concluam pela validade do respectivo acto, mas j no o so
quando estejam convencidos da respectiva invalidade.
o
O TJ entende que o tribunal nacional no pode, atravs do artigo 267, pr em causa
a validade de uma deciso da qual no foi interposto, em prazo devido, o recurso de
anulao do 263.
o
O TJ defendeu a aceitao de uma questo prejudicial de apreciao da validade
desde que tenha sido deduzida perante um tribunal nacional uma excepo de
ilegalidade, no de uma deciso, mas de um regulamento ou de uma directiva.

6. O conceito de tribunal

A deciso de pedir ou no a interveno do TJ no quadro da competncia que a este

conferida pelo 267, TFUE exclusivamente do juiz do processo, excluindo-se,
desde logo, as partes no litgio principal. Nem mesmo o Ministrio Pblico pode
suscitar questes prejudiciais.
O TJ tem entendido que a uniformidade na interpretao e na aplicao do direito
comunitrio impe que o conceito de tribunal, para efeitos do 267, no fique
dependente da diversidade e disparidade dos tribunais nacionais mas que seja um
conceito comunitrio de tribunal. Para chegar a esta noo comunitria de tribunal, o
TJ apresenta duas categorias de requisitos:

Requisitos orgnicos:
o
Criao do rgo por lei e nomeao dos seus membros pelo poder pblico;
o
Carcter permanente do rgo;
o
Respeito pelo princpio do contraditrio;
o
Jurisdio obrigatria do rgo;
o
Aplicao pelo rgo de regras de direito.

Requisitos funcionais: exige-se que o rgo em causa exera a funo jurisdicional e

esteja a exerc-la s se conhecem duas excepes: o TJ reconheceu o direito a
suscitar questes prejudiciais a rgos com competncia meramente administrativa
ou procedimental, e o no reconhecimento desse direito aos tribunais arbitrais no
permanentes.

7. Os acrdos prejudiciais: o seu valor jurdico

7.1. Os efeitos materiais do acrdo prejudicial

Se o tribunal nacional que suscita a questo prejudicial ficar com a liberdade de

aplicar ou no, ao julgar o litgio principal, o juzo de interpretao ou de apreciao
da validade que o TJ lhe forneceu no acrdo prejudicial, no fica assegurada a
uniformidade do direito comunitrio, o que se pretende garantir com o mtodo das
questes prejudiciais.
A natureza prejudicial da questo e do respectivo acrdo, impe que o tribunal
nacional conserve tanto a sua competncia para decidir o litgio principal, que est
perante ele pendente, como a sua autonomia para suscitar a questo prejudicial e
para a voltar a colocar, sempre que entender, em seu alto critrio, que existem
elementos novos que podem levar o TJ a alterar um acrdo prejudicial j proferido
sobre uma questo de direito.
A exigncia da interpretao uniforme do direito comunitrio pede que o acrdo
prejudicial obrigue o juiz que suscitou a questo, bem como todos os outros tribunais
dos estados membros, quando se defrontarem com a mesma questo de direito. Ou
seja, a interpretao ou o juzo de apreciao da validade fornecido pelo TJ ao acto
em apreo, mesmo se a ttulo prejudicial, passa a fazer parte integrante dele, isto ,
incorpora-se nele.
O acrdo prejudicial obriga os tribunais nacionais mas o TJ, quando algum destes
voltar a colocar a mesma questo prejudicial, pode, se o entender adequado ou
necessrio, modificar a sua jurisprudncia, isto , o contedo e o sentido do acrdo
anterior.
A declarao da invalidade do acto, para alm de vincular os tribunais dos Estados
membros gera para os rgos, tanto da Unio como dos Estados membros, o dever
de extrair dessa declarao todas as consequncias jurdicas. O TJ entende que nessa
situao se deve aplicar, por analogia, o artigo 266.
7.2. Os efeitos do acrdo prejudicial no tempo

O acrdo interpretativo tem efeitos retroactivos, ou seja, a interpretao dada ao

acto, porque se incorpora neste, tida como tendo relevncia jurdica desde a
entrada em vigor do acto, pelo que se aplica s situaes ocorridas no passado.
No que diz respeito aos acrdos de apreciao da validade, a soluo , partida, a
mesma. Contudo, quando o acrdo declarar a invalidade ele produzir efeitos
retroactivos apenas no processo principal em que a questo foi suscitada, por
respeito pelo princpio da segurana jurdica. Note-se, contudo, que, invocando esse
princpio da segurana jurdica e da confiana legtima, o TJ, nalguns casos, recusa
efeitos retroactivos a um seu acrdo prejudicial e, portanto, estabelece que ele s
produzir efeitos para o futuro. Trata-se de um poder discricionrio do TJ, que, para o
efeito, atender necessidade de proteger situaes ou expectativas jurdicas
entretanto constitudas de boa f sombra do acto que objecto do juzo prejudicial.
Todavia, depressa o TJ viria a sustentar que a limitao ou a recusa de efeito
retroactivo ao acrdo prejudicial , em seu entender, excepcional.
Ao TJ cabe fornecer a interpretao ou o juzo de apreciao da validade, mas ao
juiz nacional que cabe aplicar a norma ou o acto comunitrio ao caso concreto. Ora,
sendo assim, em princpio ao juiz nacional que compete definir os efeitos temporais
do acrdo prejudicial. Mas, se cada tribunal nacional puder fixar, com liberdade, os
efeitos no tempo de um acrdo prejudicial, a uniformidade da interpretao e da
aplicao do direito comunitrio ficar posta em causa. por isso que o TJ entende
que a ele, e s a ele, que cabe limitar no tempo os efeitos de um acrdo
prejudicial e que, em regra, este produz efeitos retroactivos.

8. Os tribunais portugueses perante as questes prejudiciais

O STA parece entender normal que, quando se pede ao TJ uma deciso prejudicial
num dado processo e o TJ ainda no se pronunciou sobre ele, caso entretanto se
suscite num outro processo uma questo prejudicial que o tribunal nacional julgue
idntica, este no tem que pedir ao TJ que decida esta, bastando-lhe aguardar pelo
acrdo prejudicial solicitado no processo anterior, mesmo que entre os dois
processos tenha mediado um lapso de tempo considervel. O tribunal nacional
ignora, ento:

A diferente especificidade das questes concretas pode levar o TJ a no ter a mesma

opinio sobre duas questes prejudiciais;

O TJ poder, entretanto, mudar de opinio em face da questo de direito

controvertida.
Subseco II
Outros mtodos de interpretao
9. A interpretao teleolgica

O princpio do gradualismo e o carcter evolutivo e progressivo da integrao

europeia impem que o direito comunitrio seja interpretado, pela Unio e pelos
Estados membros, de harmonia com os fins consignados pelos Tratados para a Unio.
O recurso interpretao teleolgica pelos Estados membros encontra-se coberto
pelo dever de lealdade comunitria.
10. A interpretao conforme

Num sentido amplo, a interpretao conforme quer significar a interpretao do

direito estadual em conformidade com o direito comunitrio. Isso resulta das relaes
entre o direito comunitrio e os direitos estaduais, particularmente, da teoria do
primado. Num sentido mais restrito, o mtodo da interpretao conforme ganha
relevncia especial quanto interpretao das directivas pelos Estados membros:

Independentemente do efeito directo vertical atribudo directiva, esta deve ser

sempre interpretada e aplicada pelos rgos dos Estados membros em sentido
conforme com o contedo da directiva;

O acto de transposio da directiva, mesmo quando a transponha de modo errado ou

insuficiente, tem sempre de ser interpretado, pelos rgos nacionais de interpretao
e aplicao do direito, em sentido conforme com a directiva que se pretende
transpor.
Seco II
A aplicao do Direito Comunitrio
Subseco I
A aplicao do Direito comunitrio ao nvel comunitrio
11. A Comisso como rgo de execuo do Direito Comunitrio
11.1. Generalidades

Foi a Comisso [Administrao Pblica comunitria] que foi pensada como o rgo
responsvel, por excelncia, pela aplicao, ou execuo, do Direito Comunitrio ao
nvel comunitrio. Tem competncia executiva prpria e competncia executiva que

recebe do Conselho por delegao de poderes.

11.2. A competncia executiva prpria da Comisso

Em primeiro lugar, a Comisso possui competncia executiva prpria. Ela encontrase-lhe conferida, antes de mais, num plano geral, pela frmula genrica do artigo
17/1, TUE, quando dispe, no seu segundo pargrafo, que a Comisso vela pela
aplicao dos Tratados, bem como das medidas adoptadas pelas instituies por
fora destes.
11.3. A competncia executiva da Comisso por delegao do Conselho

Esta competncia vem, desde logo, transposta no artigo 290/1, TFUE. No que toca
possibilidade de o Conselho se reservar o direito de exercer, ele prprio, competncia
de execuo, o TJ entende que essa deciso do Conselho deve ser fundamentada de
modo circunstanciado. Diz o TJ que a noo de execuo compreende,
simultaneamente, quer a elaborao de regras de aplicao, quer a aplicao de
regras a casos concretos atravs de actos individuais.
12. A comitologia

O Conselho rodeou a Comisso de diversos Comits consultivos, que so chamados a

dar parecer sobre os projectos das medidas de execuo concebidas pela Comisso,
a fim de combater a sua insistncia em no delegar. Nalgumas matrias,
designadamente nas mais importantes, o Conselho reserva-se o direito de avocao
em caso de parecer negativo da parte do comit competente. O TJ depressa se
pronunciou pela sua legalidade, entendendo, nomeadamente, que ele no pinha em
causa o princpio do equilbrio institucional no seio da Comunidade. O Tribunal v
nesses comits a vantagem de eles ajudarem a Comisso a preparar as medidas de
execuo em estreito contacto com as autoridades nacionais e de, dessa forma,
alargarem a competncia executiva da Comisso, sem prejuzo do poder, que o
Conselho conserva, de avocar para si aquela competncia em cada caso.
Deciso Comitologia: deixasse Comisso, quando ela no possui delegao do
Conselho para agir, a escolha entre quatro procedimentos que, todos eles, obrigam
interveno de um comit composto por representantes de Estados membros e
presidido pelo representante da Comisso.
13. A execuo do Direito Comunitrio e o Direito Administrativo Comunitrio

Trs sentidos para a expresso Direito Administrativo Comunitrio:

Direito Administrativo Comparado/Europeu: visa descobrir as semelhanas e diferenas entre

os direitos administrativos dos Estados membros da Unio e, por vezes, para alm deles, do
conjunto global dos Estados membros do Conselho da Europa.

Direito Administrativo interno da Unio e dos seus rgos e instituies: inclui o direito do
procedimento administrativo da Unio, isto , a disciplina jurdica do procedimento de
aplicao do direito comunitrio por via administrativa, no qual podem ser chamados a intervir
os Estados membros ou pessoas colectivas internas dos Estados.

Direito Administrativo como comunitarizao dos direitos administrativos nacionais: corre

paralelamente harmonizao progressiva do conjunto global das ordens jurdicas nacionais
com o direito comunitrio e que, neste caso concreto, exigida pela necessidade de
harmonizar os institutos jurdicos ligados aplicao pelos Estados membros do direito
comunitrio.

14. As sanes comunitrias

No h uma clusula geral sancionatria, todavia temos, desde logo, o artigo 261,
TFUE, integrado na regulamentao do Contencioso Comunitrio, que prev que os
regulamentos a contemplados, independentemente da matria sobre que versem,
possam admitir sanes pelo seu incumprimento.
Mas temos outros tipos concretos de sanes:

Sanes polticas:
o
Artigo 7/3, TUE: permite que, no quadro da Unio, seja aplicada a um Estado membro que
viole, de forma grave e persistente, algum dos princpios enunciados no artigo 6;
o
No quadro do 7/3, TUE, a aplicao da sano da suspenso do direito de voto no Conselho
implica, ipso iure, a aplicao de igual sano no mbito da CE, conforme dispe o 354, TFUE.

Sanes de natureza financeira:

o
Artigo 260/2, pargrafo 3: permite ao TJ que aplique uma sano pecuniria, traduzida no
pagamento de uma quantia fixa ou progressiva, em caso de inexecuo pelo respectivo Estado
membro de um acrdo que tenha declarado o incumprimento, da sua parte, do direito
comunitrio, no termo de um processo por incumprimento.
o
Artigo 126/11, TFUE: probe dfices oramentais excessivos. Se o Estado desrespeitar essa
proibio, incorre no procedimento administrativo, regulado nos nmeros 3 e ss. desse artigo.

Sanes a operadores econmicos:

o
Artigo 103/2 a), TFUE: aplicao de sanes pela violao das regras de concorrncia
definidas nos artigos 101/1 e 102, TFUE.
o
Artigo 132/3, TFUE: confere ao BCE competncia para aplicar sanes financeiras s
empresas que no cumpram as obrigaes por si impostas.
Subseco II
A aplicao do Direito Comunitrio pelos Estados membros
1 A aplicao do Direito Comunitrios pelos Estados membros
15. Os Estados como Administrao indirecta das Comunidades. O fundamento da execuo
do Direito Comunitrio pelos Estados membros

O princpio da subsidiariedade impe a aplicao descentralizada do Direito

Comunitrio pelos Estados membros, pelo que o encargo de aplicar, ou executar, o
Direito Comunitrio cabe, em primeiro lugar, aos Estados membros, e decorre de um
mandato comunitrio.
um dever dos Estados membros cumprirem e aplicarem o direito comunitrio na
respectiva ordem interna. Esse dever advm do simples facto de o direito
comunitrio ser fonte de direito para os Estados membros, o que acontece em
consequncia da sua adeso Unio. E esse dever tem por objecto a aplicao do
direito comunitrio com respeito pelas suas caractersticas prprias e especficas, ou
seja, o Estado membro no recebe, no transforma, no nacionaliza a ordem jurdica
comunitria.
16. Os princpios que regem a aplicao do Direito Comunitrio pelos Estados membros

16.1. Os princpios da efectividade e do efeito til do Direito Comunitrio

Constitui um dever dos poderes pblicos do Estado assegurarem a plena eficcia da

norma comunitria, bem como o seu efeito til, na sua ordem interna. A obrigao
dos Estados de concederem plena efectividade ao Direito Comunitrio engloba o
dever que sobre eles recai de fazerem respeitar a ordem jurdica comunitria na sua
ordem interna, tanto pelos particulares, como pelas entidades pblicas, inclusive,
pelas colectividades descentralizadas.
16.2. Os princpios da lealdade comunitria, da boa f e da cooperao leal

O princpio da lealdade impe a execuo plena e rigorosa do Direito Comunitrio por

parte dos Estados membros, inclusivamente, a sua execuo com respeito pelas
caractersticas prprias do Direito Comunitrio. O princpio da boa f e da cooperao
leal reforam as exigncias colocadas pelo princpio da lealdade. O princpio da boa
f exige que os compromissos livremente assumidos no plano internacional pelos
Estados sejam por estes pontualmente cumpridos.
Por sua vez, o princpio da cooperao leal requer que os Estados colaborem com a
Unio com vista a se obter uma aplicao efectiva do Direito Comunitrio na ordem
interna. um dever recproco entre Estados e Unio. O TPI decidiu que este princpio
impe aos rgos comunitrios, e sobretudo Comisso, que dem um contributo
activo a toda e qualquer autoridade judiciria nacional que actue no sentido de punir
infraces ao Direito Comunitrio.
16.3. O princpio da autonomia dos Estados. O seu valor relativo

Este princpio postula que os Estados membros gozam de autonomia na execuo do

Direito Comunitrio.
A autonomia no pode pr em causa o dever dos Estados de executar o direito
comunitrio com respeito pelos princpios da efectividade e do efeito til na ordem
jurdica comunitria. Entende o TJ que a autonomia dos Estados na execuo do
Direito Comunitrio deve ser conciliada com as necessidades de uma aplicao
uniforme do Direito Comunitrio, para se evitar o tratamento desigual dos cidados
da comunidade.
Note-se que os prprios Estados tm compreendido que a sua autonomia na
execuo do direito comunitrio no pode pr em causa a sua subordinao quele
Direito, em todos os seus corolrios. A suavizao da autonomia dos Estados na
execuo do direito comunitrio por fora do dever de aplicar este com respeito pelos
princpios que tm de reger essa execuo tem vindo a ocorrer sobretudo por duas
vias:

Pela harmonizao, imposta ou sugerida pelo direito comunitrio, tanto dos vrios
domnios substantivos do direito interno, como das regras procedimentais;

Pela harmonizao levada a cabo, espontaneamente pelos Estados, dos instrumentos

de aplicao do Direito comunitrio na ordem interna, dentro do quadro da
europeizao dos direitos nacionais.
16.4. O princpio da coerncia global do sistema jurdico comunitrio

O princpio da coerncia impe que a aplicao do direito comunitrio pelos Estados

membros tenha a presidir-lhe a coerncia global do sistema jurdico de cada Estado
membro ou, se se preferir, da respectiva ordem jurdica. Dito de outra forma, o
sistema jurdico de cada Estado membro, sem prejuzo de possuir os seus
mecanismos prprios de soluo de conflitos entre fontes de Direito, deve ter a
preocupao de se apresentar como um conjunto harmnico, tanto no que toca
feitura das fontes de Direito, como no que respeita sua aplicao aos casos

concretos.
Este princpio quer dizer que o Direito Comunitrio deve ser integrado e aplicado na
respectiva ordem jurdica interna num clima de harmonia global entre todas as fontes
de direito do respectivo Estado e no, ao contrrio, de conflitualidade entre elas. Isto
exige, nos Estados, uma elevada qualidade de tcnica legislativa da parte do
legislador.
2 A aplicao do Direito Comunitrio pelo Legislador
17. A execuo pelo legislador dos regulamentos e das directivas

Os regulamentos de base, ainda que, por definio, sejam directamente aplicveis na

ordem interna dos Estados, carecem, muitas vezes, de desenvolvimento normativo.
Alis, muitas vezes o prprio regulamento que o prev. Esse desenvolvimento
normativo fica a cargo, no plano comunitrio, da Comisso, e, no plano nacional, em
regra, do poder legislativo, conforme as regras constitucionais nacionais atributivas
de competncia ao poder legislativo. O Estado pode introduzir aclaraes ou
precises na redaco do regulamento na verso lingustica nacional, desde que
estas no mudem o escopo nuclear e elementos essenciais do regulamento.
No que diz respeito s directivas, a importncia do poder legislativo na sua execuo
aumentar nos Estados em que a transposio das directivas for entregue ao poder
legislativo [situao portuguesa: 112/8, CRP]:

O Estado deve comear por fazer , ainda na fase da preparao da directiva,

quando chamado a intervir nessa preparao atravs da sua diplomacia e da sua
administrao pblica, tentar salvaguardar o melhor possvel os seus interesses
nacionais envolvidos na directiva.

A transposio de directivas encontra-se subordinada a determinadas regras:

o
Deve respeitar o resultado visado pela directiva;
o
Os Estados podem escolher, na justa medida da discricionariedade que a directiva
lhes deixar para o efeito, os meios e os termos de alcanar esse resultado;
o
Deve respeitar a coerncia interna da prpria directiva e tambm o princpio da
interpretao da directiva em conformidade com o Direito Comunitrio;
o
O acto de transposio deve ser integrado na ordem interna em conformidade com a
directiva, mesmo no caso de dissonncia entre aquele e esta, at porque, no caso
dessa dissonncia, a directiva pode ser invocada na ordem interna contra o acto de
transposio;
o
O demais direito que o poder legislativo venha a criar na ordem interna para dar
aplicao directiva, bem como as medidas emanadas do poder administrativo para
cumprir a directiva, devem respeitar a letra e o esprito desta, mesmo contra o acto
de transposio, se este for desconforme com a directiva;
o
Se a directiva definir conceitos ou institutos comuns, ou comunitrios, nos quais se
baseia, estes tm de ser respeitados na transposio da directiva.

18. A qualidade legislativa imposta aos Estados membros pelo Direito Comunitrio

O Conselho Europeu, na sua reunio de Lisboa, em Maro de 2000, mandatou a

Comisso, o Conselho e os Estados membros, para que, em conformidade com as
respectivas competncias, estabeleam, at 2001, uma estratgia de aco
coordenada mais aprofundada a fim de simplificar o ambiente regulamentar,
incluindo o desempenho da administrao pblica, tanto a nvel nacional como
comunitrio. Na sequncia desta deliberao, cria-se o Grupo Europeu de Alto Nvel
para a Qualidade Legislativa [Grupo Mandelkern]. A produo de actos normativos
passa a estar sujeita aos seguintes princpios: necessidade, proporcionalidade,
subsidiariedade, transparncia, responsabilidade, inteligibilidade e simplicidade.
19. A responsabilidade do legislador por incumprimento do Direito Comunitrio

A questo da responsabilidade contrada pelo legislador, por aco ou por omisso,

por desrespeito pelo Direito Comunitrio dever ser remetida responsabilidade do
Estado por incumprimento do Direito Comunitrio. sobretudo ao legislador que se
dirigem as obrigaes impostas, desde logo, pelo princpio da lealdade comunitria,
mas tambm pela teoria do primado, de, por um lado, no criar direito incompatvel
com o comunitrio que obriga o respectivo Estado e de, por outro lado, remover
todos os obstculos internos plena eficcia do direito comunitrio.
3 A aplicao do Direito Comunitrio pela Administrao Pblica
20. A influncia do Direito Comunitrio no sistema administrativo nacional

No domnio da funo administrativa, a comunitarizao dos direitos administrativos

nacionais alarga substancialmente o mbito subjectivo dessa funo, levando a fazer
participar nela entidades privadas que se sujeitam ao regime pblico enquanto
prosseguirem fins de interesse pblico.
No domnio da organizao administrativa, a maior consequncia que traz a
execuo administrativa do direito comunitrio o respeito, na organizao
administrativa nacional, pelo princpio da subsidiariedade. Portugal foi ainda mais
longe, ao conceder ao princpio da subsidiariedade o valor de princpio que rege toda
a sua organizao e o seu funcionamento como Estado, consagrando-o no artigo
7/6, CRP.
No domnio dos mtodos administrativos e do procedimento administrativo, procurase harmonizar a gesto administrativa e seus procedimentos para se assegurar o
respeito, simultaneamente, dos princpios da efectividade do Direito comunitrio, da
transparncia e da igualdade de tratamento dos cidados dos vrios Estados
membros perante o direito comunitrio.
No campo da actividade administrativa: I) regime de revogao do acto
administrativo;
II)
alargamento
da
categoria
do
acto
administrativo
contenciosamente sindicvel; III) criao do acto administrativo comunitrio; IV)
submisso do contrato pblico aos tribunais administrativos.
A execuo administrativa do direito comunitrio obriga tambm a alterar o sistema
de garantias vigente nos Estados membros em matria de direito administrativo:
consagra-se no direito interno garantia que assegurem a efectividade do direito
comunitrio e dos direitos que ele confere aos cidados.
21. Alguns problemas em torno da aplicao do Direito Comunitrio por via administrativa

A aplicao de regulamentos comunitrios pode obrigar ao seu desenvolvimento e

sua pormenorizao mediante regulamentos administrativos, desde logo, de tipo
organizativo que, ou sejam impostos pelo prprio regulamento, ou sejam necessrios

para se assegurar o efeito til do regulamento e, num plano mais geral, do direito
comunitrio. Esses regulamentos devem preencher os requisitos de qualidade do
Grupo Mandelkern.
A Administrao Pblica tem a obrigao de recusar a aplicao de normas ou actos
nacionais contrrios ao direito comunitrio e aplicar este mesmo contra direito
nacional de sentido contrrio [caso Factortame].
22. A obrigao de revogar actos administrativos nacionais contrrios ao Direito Comunitrio
22.1. A questo em abstracto

A obrigao que incumbe aos Estados de aplicar o Direito Comunitrio engloba o

dever de eliminar da respectiva ordem jurdica todos os actos contrrios ao direito
comunitrio. Como uma das concretizaes desse dever, os Estados tm de revogar,
se necessrio ex officio, os actos administrativos que sejam invlidos por violarem o
Direito Comunitrio, mesmo os actos constitutivos de direitos.
No respeito pelo princpio da lealdade o Estado obrigado a revogar um auxlio que a
Comisso considerou ilegal, e no prazo que ela fixar. Se o auxlio j tiver sido
efectivamente concedido, o Estado deve dirigir ao beneficirio do auxlio uma
injuno no sentido da restituio total do auxlio. A revogao da concesso do
auxlio deve processar-se de harmonia com as regras aplicveis do respectivo direito
nacional.
O TJ entende que o princpio da efectividade do direito comunitrio obriga os Estados
a revogar os actos de concesso de auxlios, que violem o direito comunitrio,
mesmo depois de decorrido o prazo fixado pelo direito nacional para a revogao de
actos constitutivos de direitos. Colocado perante a possibilidade de o beneficirio do
auxlio estar de boa f, o TJ entende que a boa f no carece aqui de proteco
quando evidente a ilegalidade do acto praticado pelo Estado, porque nesse caso o
terceiro tinha a obrigao, segundo o critrio do bom pai de famlia, de conhecer
dessa ilegalidade.
22.2. A questo na nossa jurisprudncia administrativa

Em face das exigncias, quer do direito administrativo, quer do direito comunitrio,

em matria de ponderao equilibrada entre os princpios da legalidade e da
prossecuo do interesse pblico, por um lado, e da certeza do Direito, da boa f e
da proteco da confiana, por outro lado, no se pode erguer o prazo para a
revogao de actos ilegais constitutivos de direitos num dogma, ou num valor
absoluto e abstracto, porque, nos casos em que se prove, ou se possa fundadamente
presumir, que o beneficirio do acto constitutivo no se encontrava de boa f no que
toca ilegalidade do acto, no h boa f ou confiana a proteger (deve ser essa a
interpretao do 141/1, CPA).

Qual dever ser o prazo mximo para a revogao de actos nacionais constitutivos de direitos
que sejam contrrios ao Direito Comunitrio? Pode o direito comunitrio fixar, no caso
concreto, um prazo. Se o no fizer h que ponderar, por um lado, a necessidade de no se
proteger a m f do beneficirio do acto e, por outro lado, o princpio da certeza jurdica. A
primeira impe que o prazo seja longo; o segundo exige um prazo, devendo ser os direitos
nacionais a ditar esse prazo. Segundo o prof. Fausto de Quadros, o prazo, em Portugal,
dever ser de vinte anos, por aplicao analogia do 1296, CC.
4 A aplicao do Direito Comunitrio pelos tribunais nacionais
23. Os tribunais nacionais como tribunais comunitrios

Por fora do princpio da aplicao descentralizada do direito comunitrio pelos

Estados membros, so os tribunais nacionais os tribunais comuns do contencioso
comunitrio ou os tribunais comunitrios de direito comum. E isso assim porque a
jurisdio do juiz nacional na aplicao do direito comunitrio geral, por oposio
jurisdio do TJ e do TPI, que tm uma competncia por atribuio.

A funo comunitria do juiz nacional quer dizer que ele assegura, na ordem interna,
a plena efectividade do direito comunitrio, integrando, portanto, o direito
comunitrio dentro do bloco de legalidade que enforma o conjunto global da ordem
jurdica nacional e que lhe cabe a ele, juiz nacional, respeitar e aplicar. Existe,
portanto, na ordem interna dos Estados, um direito fundamental, reconhecido pelo
direito comunitrios aos sujeitos de direito interno, garantia judicial efectiva,
segundo a qual eles tm direito aplicao plena e eficaz do direito comunitrio
pelos respectivos tribunais nacionais.
Dentro da competncia do juiz nacional como juiz comunitrio inclui-se o recurso por
ele s questes prejudiciais, previstas no artigo 267, TFUE. Daqui resulta que cada
Estado membro conserva a sua autonomia quanto organizao do seu sistema
judicirio e definio das respectivas regras de processo, mas os tribunais
nacionais no podem refugiar-se naquele ou nestas para recusarem plena eficcia ao
direito comunitrio na respectiva ordem interna.
24. A importncia acrescida dos tribunais constitucionais e dos tribunais administrativos como
tribunais comunitrios

Aos tribunais constitucionais cabe, de modo especial, interpretar e fazer triunfar as

tradies constitucionais comuns aos Estados membros, para as quais apela o
prprio TUE. A eles compete, ainda, contribuir para enriquecer a ordem jurdica
comunitria.
No que respeita aos tribunais administrativos, a sua importncia como tribunais
comunitrios assume vrias manifestaes:

Densificao da aplicao do direito comunitrio na ordem interna;

Entrelaar de princpios comunitrios e princpios gerais administrativos;

O direito da concorrncia regulado com grande intensidade pelos tribunais

administrativos a par dos comunitrios.
25. Em especial, a proteco cautelar pelos tribunais nacionais de direitos subjectivos
reconhecidos pelo Direito Comunitrio

O juiz nacional tem que assegurar proteco cautelar que deve conceder a direitos
subjectivos conferidos pelo direito comunitrio nas mesmas condies em que os
tribunais comunitrios devem deferir providncias cautelares sombra do artigo
279, TFUE.

Caso Factortame: um tribunal nacional est obrigado a decretar as providncias cautelares que
forem necessrias e adequadas proteco dos direitos subjectivos reconhecidos a
particulares pela ordem jurdica comunitria mesmo contra disposio do respectivo direito
nacional.

Caso Antonissen: no se pode excluir, de forma geral e abstracta que, numa aco de
responsabilidade civil extracontratual instaurada por um particular contra a comunidade, ao
autor devesse ser concedida, a ttulo cautelar, e com fundamento nos requisitos elaborados
pela jurisprudncia comunitria sombra do 279, uma cauo at data da sentena
definitiva na aco, mesmo aceitando-se o risco de a cauo se perder, por insolvncia do
requerente, se entretanto este no viesse a obter provimento no processo principal.

Subseco III

O controlo da aplicao do Direito Comunitrio

26. O controlo da aplicao levada a cabo ao nvel comunitrio

A aplicao do direito comunitrio pela Comunidade encontra-se subordinada a um

triplo controlo:

Controlo poltico: exercido pelo Parlamento Europeu, a dois ttulos:

o
O PE tem poderes gerais para a fiscalizao da competncia executiva do Conselho e
da Comisso;
o
O PE exerce um controlo poltico sobre a execuo do direito comunitrio pela
Comunidade tambm na sequncia do exerccio, por qualquer cidado da Unio, do
direito de petio, que o artigo 24, par.2, TFUE, lhe reconhece, e que se encontra
disciplinado no 227, TFUE.

Controlo misto: controlo de natureza simultaneamente jurdico e poltico, levado a

cabo pelo Provedor de Justia, na sequncia do direito de queixa que conferido pelo
24, TFUE.

Controlo jurdico: exerce-se atravs das garantias contenciosas que o TFUE prev no
mbito do Contencioso Comunitrio.
o
Recurso de anulao, previsto nos artigos 263 e 264, TFUE;
o
Aco por omisso, disciplinado nos artigos 265 e 266, TFUE;
o
Excepo de ilegalidade, artigo 277, TFUE;
o
Questes prejudiciais de apreciao da validade, artigo 267 b), TFUE.
27. O controlo da aplicao realizada pelos Estados membros

A aplicao do direito comunitrio pelos Estados membros est sujeita a um duplo

controlo:

Controlo comunitrio:
o
Fiscalizao exercida pela Comisso;
o
Processo por incumprimento, dos artigos 258 a 260, TFUE;
o
Questes prejudiciais de apreciao de validade, artigo 267 b), TFUE.

Controlo estadual:
o
Fiscalizao poltica pelos Parlamentos nacionais.

o
Fiscalizao da inconstitucionalidade atpica das normas e dos actos de direito
interno por serem desconformes com o direito comunitrio, enquanto este tem grau
supraconstitucional na ordem interna, por fora do primado. O vcio de que enferma
uma norma ou um acto que viola direito de grau constitucional, que no a CRP, ou de
grau
supraconstitucional,

o
da
inconstitucionalidade
atpica
ou
insupraconstitucionalidade. Por aplicao da teoria do primado do Direito
Comunitrio, o tribunal nacional [incluindo o TC, por aplicao analgica dos artigos
70/1 c) e 71/2, LTC], ter que declarar inaplicveis normas internas contrrias ao
direito comunitrio.
o
Contencioso
administrativo:
quando
no
se
colocar
o
problema
da
inconstitucionalidade atpica ou quando, ou enquanto, de harmonia com as regras
nacionais de fiscalizao da constitucionalidade, no se puder efectivar directamente
a fiscalizao da inconstitucionalidade atpica.
o
Efeito directo das normas e dos actos de direito comunitrio que dele gozam e que a
Administrao Pblica e os tribunais nacionais no podem recusar quando for
perante eles invocado.
o
Efectivao da responsabilidade civil extracontratual do Estado por incumprimento
do Direito comunitrio (acrdos Francovich e Brasserie du Pcheur).