UNIVERSIDADE DE BRASLIA

Faculdade de Economia, Administrao, Contabilidade e Cincia da

Informao
Programa de Ps-Graduao em Administrao

INOVAO EM POLTICAS PBLICAS: UM

ESTUDO DO COMIT GESTOR DO PLANO
DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL
SUSTENTVEL DO XINGU

VERNICA SNCHEZ DA CRUZ RIOS

Orientador: Prof. Dr. Antnio Isidro-Filho

Braslia, 2013

UNIVERSIDADE DE BRASLIA
Faculdade de Economia, Administrao, Contabilidade e Cincia da
Informao
Programa de Ps-Graduao em Administrao

INOVAO EM POLTICAS PBLICAS: UM

ESTUDO DO COMIT GESTOR DO PLANO
DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL
SUSTENTVEL DO XINGU

VERNICA SNCHEZ DA CRUZ RIOS

Orientador: Prof. Dr. Antnio Isidro-Filho

Dissertao de Mestrado apresentada Faculdade de Economia,

Administrao, Contabilidade e Cincia da Informao da Universidade de
Braslia UnB, como requisito para obteno do grau de mestre em
Administrao. (Programa de Ps-Graduao em Administrao).

Braslia, 2013

UNIVERSIDADE DE BRASLIA
Faculdade de Economia, Administrao, Contabilidade e Cincia da
Informao
Programa de Ps-Graduao em Administrao

Dissertao de Mestrado apresentada Faculdade de Economia, Administrao, Contabilidade e

Cincia da Informao da Universidade de Braslia UnB, como requisito para obteno do grau
de mestre em Administrao. (Programa de Ps-Graduao em Administrao).

Inovao em Polticas Pblicas: Um estudo do Comit Gestor do Plano

De Desenvolvimento Regional Sustentvel Do Xingu
Vernica Snchez Da Cruz Rios

Aprovado pela seguinte banca examinadora:

Prof. Dr. Antnio Isidro-Filho, Universidade de Braslia

Orientador

Prof. Dr. Paulo Carlos du Pin Calmon, Universidade de Braslia

Examinador Interno

Prof. Dra. Denise del Pr Netto Machado

Examinadora Externa
Braslia, 21 de Fevereiro de 2013

DEDICATRIA

A todos aqueles que acreditam que nossas aes e pensamentos podem

transformar o mundo

AGRADECIMENTOS

Agradeo minha famlia pelo carinho, incentivo e apoio constantes e, em especial, durante
o mestrado. Agradeo minha me por acreditar em mim e por sempre me fazer querer mais e
ao meu pai pelo seu carinho e estmulo.
Agradeo ao meu marido pela companhia nas inmeras madrugadas e finais de semana de
trabalho que com sua companhia se tornaram divertidas apesar de extenuantes. Agradeo pelo
seu amor e presena constantes.
Agradeo especialmente ao Professor Antnio Isidro por me ajudar a transformar uma ideia
em uma dissertao de mestrado e ter me mostrado os caminhos que me levaram a um
aprendizado consistente e frutfero.
Agradeo aos professores que com seus valiosos ensinamentos me permitiram olhar o
mundo a partir de lentes novas e me ajudaram a amadurecer durante a jornada do mestrado
acadmico, em especial ao Professor Paulo du Pin Calmon e Professora Janann Joslin
Medeiros. Agradeo aos professores membros da banca examinadora pelas sugestes e
direcionamentos que orientaram o trabalho final e por aceitarem compor a banca de defesa de
dissertao.
Agradeo aos colegas do mestrado por compartilharem comigo suas ideias, seus
pensamentos, suas alegrias e angstias durante o processo do mestrado e aos funcionrios do
PPGA pela disposio para ajudar sempre.
Agradeo aos meus chefes e colegas de trabalho que me possibilitaram cursar o mestrado
acadmico. Agradeo s pessoas que participaram das entrevistas realizadas para este trabalho,
cujas percepes e experincias enriquecerem este trabalho.
Finalmente agradeo a todos aqueles que me enviaram seus pensamentos e energias
positivas que me ajudaram a ter energia para elaborar este trabalho.

EPGRAFE

"Watch your thoughts, for they become words. Watch your words, for they become actions.
Watch your actions, for they become...habits. Watch your habits, for they become your character.
And watch your character, for it becomes your destiny! What we think we become.
Margaret Thatcher

RESUMO

O presente trabalho teve por objetivo caracterizar o processo de inovao em polticas pblicas a
partir da anlise do caso do Comit Gestor do PDRSX. Para alcanar esse objetivo foram
identificados os servios prestados pelo Comit Gestor utilizando o esquema funcional do
produto dos servios, foram caracterizadas as inovaes identificadas a partir do funcionamento
do Comit Gestor do PDRSX e tambm foi feita a descrio das relaes entre os elementos
constituintes dos diversos servios prestados pelo Comit Gestor do PDRSX. O estudo do caso
do Comit Gestor do PDRSX foi importante para compreender o processo em que se d a
prestao de servios pblicos e tambm para entender os processos de inovao a partir da interrelao entre os elementos constitutivos dos servios. No referencial terico discutiu-se a
evoluo do pensamento sobre a Administrao Pblica e a prestao de servios pblicos a
partir de diversas correntes e abordagens tericas, dando destaque para a abordagem do Novo
Servio Pblico. Discutiu-se tambm a poltica pblica como uma prestao de servios pblicos,
analisando os processos de inovao a partir da Abordagem Integradora da Inovao em
Servios. Com relao aos aspectos metodolgicos a pesquisa foi caracterizada como
exploratria e descritiva na qual se adotou a abordagem qualitativa para estudar o problema,
utilizando os procedimentos de estudo de caso. Os dados foram coletados a partir da anlise
bibliogrfica e documental alm da realizao de entrevistas focadas no problema. A amostra est
composta por 15 membros do Comit Gestor do PDRSX representantes das trs esferas de
governo assim como tambm da sociedade civil. Os principais resultados encontrados apontam
para o aspecto processual da inovao em servios destacando as inter-relaes entre os
elementos constitutivos dos servios como determinantes para a prestao final dos servios.
Foram identificados os processos de mudana nos elementos constitutivos dos servios a partir da
sua decomposio funcional o que possibilitou identificar seus efeitos na prestao final dos
servios. Como recomendaes para estudos posteriores sugere-se compreender de que forma as
diferentes competncias influenciam a prestao de servios, estudos que identifiquem o real
impacto da inovao em polticas pblicas para a sociedade e tambm estudar mudanas
evidentes e concretas decorrentes da implementao de polticas pblicas.
Palavras-chave: Polticas Pblicas, Servios Pblicos, Inovao em Servios.

ABSTRACT

This work aimed to characterize the innovation process in public policy from the analysis of the
case of the Managing Committee of PDRSX. To achieve this objective the services provided by
the Managing Committee have been identified using the functional diagram of the services
output, the innovations identified from the operation of the Management Committee were
characterized and was also made the description of the relations among the constituent elements
of the various services provided by the Management Committee of PDRSX. The case study of
the Managing Committee of PDRSX was important to understand the process that occurs in the
provision of public services and also to understand the innovation process from the
interrelationship between the constituent elements of the services. In the theoretical framework
discussed the evolution of thinking on Public Administration and public services from several
current theoretical approaches, highlighting the approach of the New Public Service. Public
policy as a public service was also discussed by analyzing the innovation processes from the
Integrative Approach to Innovation in Services. Regarding methodological aspects the research
was characterized as exploratory and descriptive in which a qualitative approach was adopted to
study the problem using the procedures of case study. Data were collected from literature and
documentary review and also from interviews focused on the problem. The sample is composed
of 15 members of the Managing Committee of PDRSX representatives of the three spheres of
government as well as civil society. The main findings point to the procedural aspect of
innovation in services highlighting the interrelationships between the constituent elements of the
services as critical to the final output of services. The transformation processes in the constituent
elements of services were identified from its functional decomposition which allowed the
identification of their effects on the final output of services. As recommendations for further
studies is suggested the study of how different skills influence the provision of services, studies
that identify the real impact of innovation in public policy for society and also study concrete and
evident changes resulting from the implementation of public policies.
Key-words: Public Policy, Public Services, Innovation in Services

LISTA DE FIGURAS

Figura 1: Representao do produto com base nas suas caractersticas

56

Figura 2: Modelo Terico

81

LISTA DE QUADROS

Quadro 1: Efeitos imediatos e mediatos da proviso de servios pblicos

45
Quadro 2: Conceitos relaes provedor / usurio
49
Quadro 3: Anlise funcional do produto de servios em hospitais
61
Quadro 4: Diferenas entre a inovao no Setor Pblico e no Setor Privado
67
Quadro 5: Estudos sobre inovao no Setor Pblico
76
Quadro 6: Sujeitos da pesquisa - Perfil dos entrevistados.
88
Quadro 7: Construto da Pesquisa
93
Quadro 8: Elementos constitutivos dos servios prestados pelo Comit Gestor
102
Quadro 9: Anlise funcional dos Servios no Comit Gestor do PDRSX
103
Quadro 10: Elementos Constitutivos dos servios, categorias e elementos de anlise.
107
Quadro 11: Operaes Materiais
108
Quadro 12: Operaes Informacionais.
110
Quadro 13: Operaes Metodolgicas.
114
Quadro 14: Operaes Relacionais Interao do membro do Comit Gestor com seu rgo / entidade de
origem.
118
Quadro 15: Operaes Relacionais Articulao entre os membros do Comit Gestor.
123
Quadro 16: Competncias - Mudanas na forma de atuao dos membros do Comit Gestor.
125
Quadro 17: Competncias - Desenvolvimento de capacidades e competncias nos membros do Comit
Gestor.
128

10

SIGLAS E ABREVIAES

AAI - Avaliao Ambiental Integrada

ACP - Ao Civil Pblica
AGU - Advocacia Geral da Unio
ANEEL - Agncia Nacional de Energia Eltrica
CNPE - Conselho Nacional de Poltica Energtica
DNAEE - Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica
EIA - Estudo de Impacto Ambiental
Eletrobrs - Centrais Eltricas Brasileiras S.A
Eletronorte - Centrais Eltricas do Norte do Brasil S.A
EPE - Empresa de Pesquisa Energtica
FUNAI - Fundao Nacional do ndio
GTI - Grupo de Trabalho Intergovernamental
IBAMA - Instituto Brasileiro de Meio Ambiente
MPF - Ministrio Pblico Federal
PDRSX - Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel do Xingu
PTDRS - Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel: Territrio da Cidadania
Transamaznica Estado do Par
PTP - Planejamento Territorial Participativo
RIMA - Relatrio de Impacto Ambiental
STF - Supremo Tribunal Federal
UHE - Usina Hidreltrica

SUMRIO

1.

2.

INTRODUO ..................................................................................................................... 13
1.1.

Problema de pesquisa...................................................................................................... 14

1.2.

Objetivos ......................................................................................................................... 17

1.2.1.

Objetivo Geral ......................................................................................................... 17

1.2.2.

Objetivos Especficos .............................................................................................. 17

1.3.

Relevncia do estudo e limitaes .................................................................................. 17

1.4.

Estrutura do Trabalho ..................................................................................................... 19

CARACTERIZAO DO OBJETO DE ESTUDO.............................................................. 20

2.1. Contextualizao e histrico do empreendimento da Usina Hidreltrica de Belo Monte
(UHE Belo Monte)..................................................................................................................... 20
2.2.

3.

O Comit Gestor do Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel do Xingu ......... 27

2.2.1.

Composio do Comit Gestor do PDRSX ............................................................. 28

2.2.2.

Caracterizao e funcionamento do Comit Gestor do PDRSX ............................. 31

MARCO TERICO ............................................................................................................... 34

3.1.

Polticas Pblicas como Servios ................................................................................... 34

3.1.1.

Papel do Estado e a prestao de servios pblicos ................................................ 34

3.1.2.

O Novo Servio Pblico .......................................................................................... 37

3.1.3.

Polticas Pblicas e Servios ................................................................................... 43

3.2.

Inovao em Servios ..................................................................................................... 52

3.2.1.

Abordagens sobre Inovao em Servios ................................................................ 53

3.2.2.

Abordagem Integradora da Inovao em Servios .................................................. 55

3.2.3.

Decomposio Funcional do Produto dos Servios ................................................ 59

3.3.

Inovao em Polticas Pblicas....................................................................................... 66

3.3.1.
3.4.
4.

Estudos sobre inovao no Setor Pblico ................................................................ 70

Construto Terico da pesquisa ........................................................................................ 77

MTODO ............................................................................................................................... 82
4.1.

Classificao da pesquisa................................................................................................ 82

12

4.2.

5.

Procedimentos de Coleta de dados ................................................................................. 83

4.2.1.

Pesquisa Documental ............................................................................................... 83

4.2.2.

Entrevistas ............................................................................................................... 84

4.3.

Sujeitos da pesquisa ........................................................................................................ 87

4.4.

Procedimentos de Anlise de dados ................................................................................ 89

4.5.

Limitaes do mtodo ..................................................................................................... 91

4.6.

Construto da Pesquisa ..................................................................................................... 93

RESULTADOS E DISCUSSO ........................................................................................... 94

5.1.

Antecedentes histricos e contexto ................................................................................. 95

5.2.

Descrio Funcional dos Servios do Comit Gestor ..................................................... 96

5.3.

Descrio dos componentes dos servios prestados pelo Comit Gestor M, I, K, R e C

101

5.4. Caracterizao das inovaes identificadas no funcionamento do Comit Gestor do

PDRSX..................................................................................................................................... 107
5.4.1.

Operaes Materiais (M) ....................................................................................... 108

5.4.2.

Operaes Informacionais (I) ................................................................................ 109

5.4.3.

Operaes Metodolgicas (K) ............................................................................... 114

5.4.4.

Operaes Relacionais (R) .................................................................................... 117

5.4.5.

Competncias (C) .................................................................................................. 125

5.5. Relaes entre os Elementos Constituintes dos Servios prestados pelo Comit Gestor
do PDRSX................................................................................................................................ 131
5.6. Inovaes nos Elementos Constituintes e seus efeitos nos Servios prestados pelo
Comit Gestor .......................................................................................................................... 135
6.

CONCLUSES.................................................................................................................... 144

7.

REFERNCIAS ................................................................................................................... 150

8.

ANEXOS.............................................................................................................................. 158

13

1. INTRODUO

A percepo sobre o papel do Estado em diversos pases tem sofrido transformaes ao

longo do tempo e tem provocado o desenvolvimento de vasta literatura sobre Administrao
Pblica e diversas abordagens tericas que apresentam as caractersticas que predominaram na
administrao dos Estados nacionais ao longo dos diversos momentos histricos.
Atualmente verifica-se uma complexificao da sociedade em que a pluralidade, a
diversidade de interesses e a autonomia de indivduos e grupos demanda o cumprimento das
funes estatais por meio de polticas especficas que atendam a interesses diferenciados. Em
alguns casos, caractersticas e circunstncias especficas exigem a formulao e implementao
de polticas pblicas de maneira diferenciada e inovadora. O atual momento da Administrao
Pblica, segundo Aguilar Villanueva (2007), pode se caracterizar como uma fase de busca por
novos equilbrios entre a atuao do Estado e a participao da sociedade em que a deciso sobre
as polticas pblicas passa a ter um papel central na Teoria Poltica e na Administrao Pblica.
A prestao de servios pblicos de forma eficiente pelo Estado depende do
desenvolvimento de novas e melhores formas de responder s necessidades sociais de forma a
que se considerem as particularidades e especificidades de grupos e problemas a serem
resolvidos. O desenvolvimento de novas formas de agir por parte do Estado significa o
desenvolvimento de inovaes que podem ajudar a melhorar a capacidade de resposta s
demandas sociais e individuais de forma a atender s expectativas e necessidades dos cidados
(IDEA, 2005; MUGLAN; ALBURY, 2003).
A escolha do estudo de caso deste trabalho se deu em funo do seu carter inovador
dentro da poltica energtica nacional. A Usina Hidreltrica de Belo Monte um
empreendimento estratgico para a garantia da segurana energtica brasileira dentro do
planejamento do setor eltrico, aliada importncia do ponto de vista energtico, este trabalho
aborda a forma como se construiu o processo que hoje culmina com o funcionamento do Comit
Gestor do Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel do Xingu (PDRSX) que constitui um
fato inovador para o setor eltrico.

14

Tradicionalmente a implantao de grandes empreendimentos acompanhada pela

realizao de algumas aes pontuais de mitigao e compensao de impactos ambientais e
sociais de acordo com a legislao ambiental vigente. O longo processo de desenvolvimento dos
estudos e do projeto da Usina Hidreltrica de Belo Monte, descritos na caracterizao do objeto
de estudo deste trabalho, provocou mudanas significativas na conduo da poltica do setor
eltrico das quais podem ser destacadas: a tomada de deciso de implantar um nico
empreendimento na bacia do rio Xingu, abrindo mo de parte do potencial energtico; o
aprimoramento do projeto da Usina de Belo Monte, reduzindo os impactos ambientais e sociais; a
incluso de recursos para a implantao de um Plano de Desenvolvimento Regional do Xingu no
Edital do Leilo de concesso da usina hidreltrica pela ANEEL; a elaborao do Plano de
Desenvolvimento Regional do Xingu em contraposio s tradicionais aes pontuais decorrentes
da implantao de grandes empreendimentos e; a instalao do Comit Gestor do PDRSX
responsvel pela operacionalizao e execuo do PDRSX na forma de prestao de servios.
Como resultado do processo de amadurecimento da deciso sobre a implantao da Usina
Hidreltrica de Belo Monte, este trabalho analisa com detalhe as caractersticas dos servios
pblicos prestados pelo Comit Gestor do PDRSX atravs dos elementos constitutivos que
compem os servios de acordo com a Abordagem Integradora da Inovao em Servios.
Analisa-se a prestao de servios pelo Comit Gestor como prestao de servios pblicos que
buscam transformar a realidade local.
Na anlise dos servios prestados pelo Comit Gestor do PDRSX, destacam-se os
processos de inovao em cada elemento constitutivo dos servios assim como as relaes
estabelecidas entre os elementos que resultam em mudanas nos servios finais prestados pelo
Comit Gestor do PDRSX. A anlise das transformaes na prestao de servios pblicos pelo
Comit Gestor se d sob a perspectiva de mudana na forma de atuao da Administrao
Pblica, levando em considerao a abordagem do modelo de governana pblica, em especial a
abordagem do Novo Servio Pblico.

1.1.

Problema de pesquisa

15

A percepo da necessidade de um plano de desenvolvimento regional a ser

implementado em concomitncia com o empreendimento da Usina Hidreltrica de Belo Monte
constitui um fato inovador para o modelo do Setor Eltrico Brasileiro.
O processo de elaborao dos estudos e projetos da Usina Hidreltrica de Belo Monte e a
tentativa por parte do Estado de promover as condies que permitissem a implantao do
empreendimento levando em considerao os aspectos legais, sociais, ambientais e a necessidade
de gerao de energia para o pas foi durou mais de 30 anos. Ao longo desse perodo foram
desenvolvidos inmeros estudos sobre a regio do Xingu e sobre alternativas e solues
tecnolgicas que possibilitassem a reduo dos impactos ambientais e sociais provocados pela
instalao de um grande empreendimento. Tambm houve inmeros debates promovidos pela
sociedade civil, pelo Estado, nos mbito dos trs poderes, pelos responsveis pelos estudos no
mbito do processo de licenciamento ambiental e houve tambm diversas aes judiciais ao
longo do processo, algumas das quais perduram at o presente momento.
Esse conjunto de fatores promoveu a construo de um apanhado de informaes e
decises que, de forma resumida, levou percepo da necessidade de adequao da forma de
implantar grandes empreendimentos no Brasil no sentido de garantir no s a viabilidade
econmica do empreendimento, mas tambm garantir condies adequadas do ponto de vista
ambiental e social regio onde se instala o empreendimento. A deciso de elaborar o Plano de
Desenvolvimento Regional Sustentvel do Xingu e em seguida, de criar um Comit Gestor para
sua implementao constituem inovaes trazidas por esse apanhado construdo ao longo de mais
de 30 anos.
A concretizao dessa percepo se deu a partir da previso de aplicao de recursos para
o PDRSX no Edital do Leilo de concesso da Usina Hidreltrica de Belo Monte como parte do
Preo-Teto do Leilo (ANEEL, 2009), previsto pela Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) e
aprovado pelo Ministrio de Minas e Energia. A insero da clusula que prev recursos para o
PDRSX no edital do leilo de gerao de energia indica uma mudana na forma de atuao do
Setor Eltrico Brasileiro e indica uma preocupao do pas com a implementao de polticas
pblicas que promovam no s o desenvolvimento econmico, mas tambm a garantia dos

16

direitos sociais, a partir da construo de uma perspectiva de desenvolvimento regional

sustentvel com o PDRSX.
O Comit Gestor do PDRSX foi institudo em decorrncia da implantao da Usina
Hidreltrica de Belo Monte e da previso de recursos na ordem de R$ 500 milhes a serem
aplicados no PDRSX, conforme definido no Edital de Concesso n 06/2009 da Agncia
Nacional de Energia Eltrica (ANEEL, 2009; CASA CIVIL DA PRESIDNCIA DA
REPBLICA [CASA CIVIL], 2010).
O objetivo do Comit Gestor promover um espao de dilogo, discusso e participao,
em que se busca estabelecer um processo de pactuao entre Estado e sociedade atravs dos
membros do Comit. Em uma situao marcada por conflitos como a implantao da Usina
Hidreltrica de Belo Monte na regio do Xingu, a criao de uma instncia de debate e deciso
sobre desenvolvimento regional sustentvel que conta com a participao de diversos segmentos
sociais constitui uma forma de democratizar as decises que tradicionalmente so tomadas de
forma unilateral pelo Estado. Os ganhos de informao decorrentes de uma melhor percepo da
realidade, uma presena mais forte do Estado na regio, o desenvolvimento de um senso de
responsabilidade e de co-participao nas decises que so tomadas e a possibilidade de
transformao da realidade ajudam a aumentar a legitimidade das decises complexas e a
diminuir a resistncia da sociedade (IRVIN; STANSBURY, 2004).
A possibilidade de participar e decidir sobre a melhor forma de aplicar recursos visando a
resoluo de problemas sociais e a eliminao de gargalos de infraestrutura, alm de promover e
fomentar o desenvolvimento de atividades econmicas e produtivas uma forma de promover a
cidadania e empoderar as pessoas para a tomada de deciso quanto s polticas pblicas,
proporcionando um sentido de co-responsabilidade aos participantes do Comit Gestor. A
Abordagem Integradora da Inovao em Servios escolhida para a elaborao deste trabalho
permite analisar as mudanas ocorridas nos elementos que compe os servios, em especial os
servios prestados pelo Comit Gestor e, dessa forma, identificar inovaes na forma de prestar
servios pblicos e na implementao de polticas pblicas.

17

Considerando o exposto at o momento, formula-se a seguinte questo de pesquisa: Como

ocorre a inovao em polticas pblicas no setor de energia considerando o caso do Comit
Gestor do PDRSX?

1.2.

Objetivos

1.2.1. Objetivo Geral

Caracterizar o processo de inovao em polticas pblicas no setor de energia luz do

caso do Comit Gestor do PDRSX.

1.2.2. Objetivos Especficos

1. Identificar os servios prestados pelo Comit Gestor a partir do esquema funcional

do produto dos servios.
2. Caracterizar as inovaes identificadas a partir do funcionamento do Comit
Gestor do PDRSX.
3. Descrever as relaes entre os elementos constituintes dos diversos servios
prestados pelo Comit Gestor do PDRSX.

1.3.

Relevncia do estudo e limitaes

No Brasil o estudo de inovaes no Setor Pblico tem tido como foco inovaes
organizacionais e administrativas nas organizaes pblicas assim como o estudo de processos
inovadores decorrentes de iniciativas governamentais voltadas para a promoo de prticas
inovadoras em outros setores da economia. Porm, a pesquisa bibliogrfica e documental

18

realizada para este trabalho evidencia que pouca ateno se tem dado ao estudo de processos
inovadores em polticas pblicas e na prestao de servios pblicos.
Para a realizao deste trabalho foi feita pesquisa bibliogrfica durante o ano de 2012 em
peridicos internacionais indexados nas bases PROQUEST, SCOPUS e WEB OF
KNOWLODGE, no perodo de 2006 a 2012, com as palavras-chave innovation e public
policy no ttulo dos artigos. Na busca foram encontrados cinco artigos empricos e onze artigos
tericos. Foram analisados tambm artigos recuperados das mesmas bases de dados cuja temtica
afim ao tema da inovao em polticas pblicas, totalizando nove artigos empricos. Alm da
pesquisa nas bases de peridicos internacionais, tambm foram analisados outros dois artigos
publicados no Brasil relacionados temtica da inovao no Setor Pblico encontrados durante a
pesquisa documental e bibliogrfica realizada para este trabalho. Os onze artigos recuperados
foram separados conforme as prticas de inovao no Setor Pblico encontradas na literatura e
so descritos brevemente no Marco Terico deste trabalho.
Este trabalho analisa as polticas pblicas luz da inovao em servios visando
compreender como inovaes no Setor Pblico geram mudanas na implementao de polticas
pblicas e afetam a sociedade.

Nesse aspecto, importante ressaltar que na pesquisa

bibliogrfica e documental no foram encontrados trabalhos que abordem a prestao de servios

pblicos pela tica da abordagem integradora da inovao em servios. Tendo em vista que h
uma lacuna no estudo sobre inovaes na implementao de polticas pblicas e na forma como
inovaes no setor pblico impactam a forma de prestar servios pblicos e o impacto das
inovaes em termos de mudanas para a sociedade, este trabalho visa contribuir para a
construo de conhecimento nesse campo de estudos.
Este trabalho visa contribuir para a produo acadmica na rea de administrao
pblica, polticas pblicas e inovao em servios a partir do estudo do caso do Comit Gestor do
PDRSX no tendo, porm, a pretenso de fazer juzo de valor com relao construo da Usina
Hidreltrica de Belo Monte e nem com relao s diversas posies ideolgicas relacionadas ao
tema. O estudo do caso do Comit Gestor do PDRSX permitir entender as mudanas provocadas
por processos inovadores na forma de implementar polticas pblicas e seus efeitos na prestao
de servios pbicos assim como nos atores e organizaes envolvidas. Cabe salientar que o

19

acesso a vrios documentos utilizados para a elaborao deste trabalho foi possvel em razo da
atuao profissional da pesquisadora, o que facilitou o contato com membros do Comit Gestor e
tambm o acesso a documentos e informaes relevantes para a pesquisa.

1.4.

Estrutura do Trabalho

Este trabalho inicia-se pela apresentao dos objetivos propostos e de uma breve
introduo ao tema e ao problema de pesquisa no primeiro captulo. O segundo captulo apresenta
a Caracterizao do objeto de estudo que, para este trabalho, constitui um elemento fundamental
para a compreenso do caso, da escolha dos fundamentos tericos utilizados assim como tambm
para a compreenso dos resultados. O terceiro captulo apresenta o Marco Terico do trabalho
que fruto da reviso de literatura sobre polticas pblicas e teorias da Administrao Pblica,
servios e inovao em servios. O quarto captulo apresenta o mtodo utilizado para a realizao
da pesquisa com a descrio de cada etapa do processo e tambm das limitaes do mtodo
escolhido. O quinto captulo apresenta os resultados encontrados pelo trabalho assim como
tambm a discusso dos resultados com base na fundamentao terica escolhida. Os resultados
esto apresentados de maneira a permitir uma melhor compreenso do alcance dos objetivos
propostos. No ltimo captulo so apresentadas as concluses do trabalho, as principais
contribuies, as limitaes do trabalho e recomendaes para estudos futuros.

20

2. CARACTERIZAO DO OBJETO DE ESTUDO

2.1.

Usina Hidreltrica de Belo Monte e o Setor Eltrico brasileiro

O empreendimento da Usina Hidreltrica de Belo Monte esta inserido em um contexto

nacional de necessidade de gerao de energia para atender ao crescimento socioeconmico do
Brasil nos prximos anos, considerando uma previso de crescimento do PIB e o crescimento
demogrfico aliado a metas de erradicao da pobreza e de distribuio de renda no pas. A
necessidade identificada por estudos e projees realizados pelo Ministrio de Minas e Energia e
pela Empresa de Pesquisa Energtica apontam para uma necessidade de instalao de cerca de
5.000 MW (megawats) por ano de capacidade adicional nos prximos dez anos. (BRASIL,
2011a; BRASIL, 2011b)
Para atender essa necessidade por energia, o Setor Eltrico elabora estudos com cenrios
que levam em considerao a demanda por energia e a capacidade de oferta dessa energia a partir
de fontes prioritariamente renovveis como a energia hidreltrica. A energia que ser produzida
pela Usina Hidreltrica de Belo Monte que so 11.233 MW de capacidade instalada ser
adicionada matriz energtica nacional e atender a aproximadamente 18 milhes de residncias
brasileiras, o que equivale a 60 milhes de pessoas, considerando o consumo mdio anual por
domiclio no Brasil. Esse consumo equivale a todo o consumo residencial da Argentina.
(BRASIL, 2011a; BRASIL, 2011b)
A deciso de utilizar energia hidreltrica no Brasil fruto da diretriz de ampliar a matriz
energtica nacional utilizando fontes renovveis para gerao de energia fortalecendo os
compromissos internacionais assumidos pelo Brasil de tentar reduzir a emisso de CO2 at 2020.
A construo da Usina Hidreltrica de Belo Monte refora essa tentativa de manter a matriz
energtica como uma das mais limpas do mundo com 46% da energia proveniente de fontes
renovveis (BRASIL, 2011a; BRASIL, 2011b).

21

Visando no s atender necessidade de gerao de energia, mas tambm atender aos

compromissos de conservao e proteo do meio ambiente e das populaes impactadas por
grandes empreendimentos, o projeto reformulado da Usina Hidreltrica de Belo Monte inclui
uma serie de medidas que garantem a sustentabilidade ambiental e social citados abaixo
(BRASIL, 2011a; BRASIL, 2011b):
Reduo da rea alagada do reservatrio de 1.225 km2 para 516 km2 o que
significa uma relao rea-capacidade do projeto de Belo Monte de 0,05 km2 /
MW instalado.
Regularizao das vazes e afluentes barragem de Belo Monte
Adoo de um hidrograma mnimo que permitir manter vazes mnimas ao longo
do ano no trecho de vazo da Volta Grande do Xingu, assegurando s populaes
que ali habitam condies de pesca e navegabilidade.
Adoo de um sistema de canal inovador, que reduz o tamanho da rea necessria
para gerao de energia.
Solues tecnolgicas inovadoras como a separao em duas casas de fora
ligadas por um canal que desviar parte da gua do rio para a casa de fora
principal formando um reservatrio dos canais.

2.2.

Contextualizao

histrico

do

empreendimento

da

Usina

Hidreltrica de Belo Monte (UHE Belo Monte)

Dentro do processo de identificao de potenciais hidreltricos para gerao de energia no

Brasil, foram realizados, na dcada de 1970, os Estudos de Inventrio da Bacia Hidrogrfica do
Rio Xingu que apresentavam como alternativa a explorao de um grande bloco de energia
constitudo por vrios aproveitamentos hidreltricos denominado: Complexo Hidreltrico de
Altamira. Os primeiros Estudos de Viabilidade tiveram incio em 1980 e levaram a Centrais
Eltricas do Norte do Brasil S.A. (Eletronorte) a instalar um escritrio na cidade de Altamira, no
Par, como ponto de apoio para a realizao dos estudos de campo e laboratrio e demais
trabalhos necessrios para a caracterizao do empreendimento.

22

J nas etapas iniciais, os estudos de alternativas para a construo de barragens no rio

Xingu consideravam a insero regional dos empreendimentos como aspecto fundamental na
busca de condies que propiciassem um processo de desenvolvimento regional a partir das
oportunidades trazidas pela sua implantao. (SEMINRIO NACIONAL DE GRANDES
BARRAGENS, 2007, p.5) Nessa etapa tambm foram desenvolvidos os estudos ambientais,
socioeconmicos e os estudos referentes aos usos mltiplos da gua a partir da coleta de dados no
campo, visando estabelecer parmetros que subsidiassem a escolha da alternativa mais adequada
no s sob o aspecto construtivo e de gerao de energia, mas tambm do ponto de vista
ambiental e social levando em considerao possveis impactos e interferncias no meio ambiente
e nos modos de vida das populaes da regio advindos da implantao de empreendimentos.
A primeira fase dos Estudos de Viabilidade foi concluda em 1989 e nessa poca o
planejamento do setor eltrico considerava de extrema importncia para a garantia do
abastecimento energtico do pas que as novas usinas no rio Xingu entrassem em operao no
Sistema Brasileiro Interligado no ano de 2000. (SEMINRIO NACIONAL DE GRANDES
BARRAGENS, 2007, p.6). A atual previso para incio da operao da usina de Belo Monte no
ano de 2015.
A partir de 1993 inicia-se a segunda etapa dos Estudos de Viabilidade que visavam dar
continuidade ao projeto do aproveitamento hidreltrico de Belo Monte por meio da reviso dos
estudos realizados at a poca visando criar condies de viabilidade sociopoltica a partir da
elaborao de estudos e informaes que servissem de subsidio tomada de deciso
governamental. Os estudos de viabilidade do complexo hidreltrico so refeitos, complementados
e aprimorados durante anos na busca por alternativas que no s sejam atrativas do ponto de vista
econmico e de gerao de energia, mas tambm que atendam s demandas sociais e ambientais
reivindicadas por setores da sociedade e tambm por inmeras aes judiciais.
Em novembro de 1994 formado um grupo de trabalho entre Eletronorte, Centrais
Eltricas Brasileiras S.A. (Eletrobras) e o Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica
(DNAEE) com o objetivo de rever e avaliar os estudos elaborados e avaliar a atratividade
econmica do empreendimento assim como tambm avaliar alternativas para sua viabilidade

23

sociopoltica. Como resultado do trabalho do grupo enviada uma proposta de alternativa de

novo stio de barramento para anlise do Ministrio de Minas e Energia e da Eletrobras.
No ano de 2000 o relatrio final do grupo de trabalho encaminhado ao Ministrio de
Minas e Energia apontando a alta atratividade do empreendimento e a necessidade de
continuidade dos estudos visando a sua implantao e inicio de operao no ano de 2008 de
acordo com um novo planejamento do setor eltrico (BRASIL, 2006).
Em dezembro de 2000, Eletrobrs e Eletronorte firmaram um Acordo de Cooperao
Tcnica para dar continuidade aos Estudos de Viabilidade Tcnica, Econmica e Socioambiental
da UHE Belo Monte e, em setembro do ano de 2001 o Conselho Nacional de Poltica Energtica
reconhece a Usina Hidreltrica de Belo Monte como de interesse estratgico no planejamento de
expanso de hidroeletricidade at 20101. Em 2002, enviado Agncia Nacional de Energia
Eltrica (ANEEL) relatrio final dos Estudos de Viabilidade do Complexo Hidreltrico de Belo
Monte, porm sem o captulo referente aos Estudos de Impacto Ambiental cuja execuo estava
suspensa em razo de ao civil pblica impetrada pelo Ministrio Pbico Federal do Par em
2001 na qual solicita a paralisao dos estudos.
Em julho de 2005 o Congresso Nacional aprova o Decreto Legislativo (788/2005) que:
Autoriza o Poder Executivo a implantar o Aproveitamento Hidroeltrico Belo Monte,
localizado em trecho do Rio Xingu, no Estado do Par, a ser desenvolvido aps estudos
de viabilidade pela Centrais Eltricas Brasileiras S.A. - Eletrobrs.
Art. 1 autorizado o Poder Executivo a implantar o Aproveitamento Hidroeltrico
Belo Monte no trecho do Rio Xingu, denominado Volta Grande do Xingu, localizado
no Estado do Par, a ser desenvolvido aps estudos de viabilidade tcnica, econmica,
ambiental e outros que julgar necessrios.
Art. 2 Os estudos referidos no art. 1 deste Decreto Legislativo devero abranger,
dentre outros, os seguintes:
I - Estudo de Impacto Ambiental - EIA;
II - Relatrio de Impacto Ambiental - RIMA;
III - Avaliao Ambiental Integrada - AAI da bacia do Rio Xingu; e

Resoluo CNPE N 2 de 17 de setembro de 2001.

24

IV - estudo de natureza antropolgica, atinente s comunidades indgenas localizadas

na rea sob influncia do empreendimento, devendo, nos termos, do 3 do art. 231 da
Constituio Federal, ser ouvidas as comunidades afetadas.
Pargrafo nico. Os estudos referidos no caput deste artigo, com a participao do
Estado do Par, em que se localiza a hidroeltrica, devero ser elaborados na forma da
legislao aplicvel matria.
Art. 3 Os estudos citados no art. 1 deste Decreto Legislativo sero determinantes para
viabilizar o empreendimento e, sendo aprovados pelos rgos competentes, permitem
que o Poder Executivo adote as medidas previstas na legislao objetivando a
implantao do Aproveitamento Hidroeltrico Belo Monte.

Aps anos de estudos, discusses, avaliao de alternativas e judicializao do processo,

em julho de 2008 o Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE) define o Aproveitamento
Hidreltrico de Belo Monte como o nico a ser explorado no Rio Xingu, optando assim pela no
construo dos demais aproveitamentos identificados na Bacia do Rio Xingu atendendo a
demandas da sociedade civil, comunidades indgenas e de entidades ambientalistas (CASA
CIVIL, 2010). Esta deciso fruto da tentativa de conciliar o interesse pela explorao dos
recursos energticos com o atendimento s demandas por reduo do impacto ambiental e social
que o empreendimento causaria na regio do Xingu.
O breve histrico da elaborao dos estudos e projetos da Usina Hidreltrica de Belo
Monte visa apresentar um panorama temporal e resgatar alguns marcos importantes do longo
processo de elaborao dos inmeros estudos relacionados ao empreendimento visando a
concretizao do projeto de um empreendimento marcado por reivindicaes da sociedade civil
nacional e internacional, por reivindicaes de comunidades afetadas direta ou indiretamente pelo
empreendimento, por inmeras aes judiciais e por questes ideolgicas que confrontam grupos
com interesses diversos.
Esse longo perodo de embates e discusses trouxe vrios resultados concretos, dos quais
cabe ressaltar: um vasto conhecimento da regio do Xingu como resultado dos inmeros estudos
realizados; o aprimoramento da concepo da gerao de energia a partir do rio Xingu que
resultou em um projeto que apresenta inovaes tecnolgicas que propiciam um impacto
socioambiental muito inferior ao concebido nos projetos iniciais (BRASIL, 2011b); o
amadurecimento da deciso governamental sobre o empreendimento; o debate pblico em torno

25

ao empreendimento e, como fruto de todo esse processo, a deciso governamental de elaborar o

Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel do Xingu e o seu Comit Gestor.
Como fruto da deciso governamental de implantar a Usina Hidreltrica de Belo Monte
de forma a promover o desenvolvimento da regio a partir da insero regional do
empreendimento, em novembro de 2009 institudo um Grupo de Trabalho Intergovernamental
(GTI) no mbito da Casa Civil da Presidncia da Repblica, composto por representantes do
Governo Federal e do Governo de Estado do Par, com o objetivo de elaborar o Plano de
Desenvolvimento Regional Sustentvel do Xingu (CASA CIVIL, 2010).
O Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel do Xingu (PDRSX) 2, institudo pelo
Decreto 7.340 de 21 de outubro de 2010, surge da parceria entre o Governo Federal e o Governo
do Estado do Par como um instrumento para o planejamento e execuo de polticas pblicas de
forma descentralizada.
A regio do Xingu uma das doze regies de integrao do Estado do Par (ANEXO B
Mapa da Regio de integrao do Xingu). Essa diviso em regies de integrao busca identificar
e desenvolver as potencialidades locais de cada regio por meio da implementao de planos de
desenvolvimento elaborados com base na metodologia do Planejamento Territorial Participativo
(PTP). A previso de implantao de grandes projetos de infraestrutura na regio do Xingu como
a rodovia Transamaznica (BR-230) e a Usina Hidreltrica de Belo Monte apontaram para a
necessidade de uma atuao coordenada e articulada do governo federal, estadual e governos
municipais na elaborao de um planejamento para a regio que promova a maximizao dos
benefcios gerados pelos empreendimentos por meio da implementao de polticas pblicas e da
mitigao de impactos negativos, especialmente os de natureza social e ambiental (CASA CIVIL,
2010). (ANEXO A Linha do Tempo da Usina Hidreltrica de Belo Monte).

A elaborao do Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel do Xingu esteve a cargo de um Grupo de

Trabalho Intergovernamental (GTI) que, com base na metodologia do Planejamento Territorial Participativo (PTP),
promoveu uma ampla discusso com a sociedade local, realizando trs consultas pblicas na regio (Altamira,
Uruar e Senador Jos Porfrio) para recolher as contribuies da populao, alm de um seminrio sobre cadeias
produtivas em Altamira, que na sua totalidade reuniu quase duas mil pessoas.

26

O PDRSX que abrange 11 Municpios do estado do Par (Altamira, Anapu, Brasil Novo,
Gurup, Medicilndia, Pacaj, Placas, Porto de Moz, Senador Jos Porfrio, Uruar e Vitria do
Xingu Anexo I) representa, ao mesmo tempo, duas condies:

o resultado de um processo de discusso e amadurecimento sobre o

desenvolvimento que se deseja para a regio levando em conta os grandes
empreendimentos e;

uma proposta de ao coordenada e integrada entre as trs esferas de governo e

a sociedade visando o desenvolvimento sustentvel da regio do Xingu.

A deciso governamental de instalar o empreendimento da Usina hidreltrica de Belo

Monte na regio do Xingu se concretiza aps todo o perodo de realizao de estudos e de
aprimoramento do projeto e discusso sobre a viabilidade tcnico-econmica, ambiental e social.
A deciso tambm trouxe a percepo da necessidade de se criar um contexto mais favorvel para
a implantao do empreendimento atravs do forte investimento em polticas pblicas na regio e
da promoo do dilogo e participao da sociedade. Os estudos que resultaram no PDRSX
constituem um diagnstico da regio que aponta as principais caractersticas e necessidades da
regio sob a tica do desenvolvimento sustentvel considerando na sua elaborao propostas e
sugestes da sociedade.
Um dos aspectos inovadores do processo de implantao da Usina Hidreltrica de Belo
Monte se refere garantia de recursos financeiros para a operacionalizao e execuo do
PDRSX. Seguindo o processo de licenciamento ambiental conduzido pelo Instituto Brasileiro de
Meio Ambiente (IBAMA), aps a emisso da Licena Prvia em fevereiro de 2010, que atestou a
viabilidade socioambiental do empreendimento, foi possvel realizar o Leilo de Gerao de
Energia e a concesso do Aproveitamento Hidroeltrico de Belo Monte pela ANEEL, realizado
em 20 de abril de 2010.
O edital do leilo da Usina hidreltrica de Belo Monte, diferentemente dos outros
empreendimentos hidreltricos j concedidos no Brasil, institui uma clusula mpar que destina
recursos para serem aplicados no PDRSX (ANEEL, 2009). O estabelecimento dessa
obrigatoriedade pelo Estado brasileiro ao vencedor do leilo demonstrou a importncia que se

27

deu implantao do Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel do Xingu em

concomitncia com a Usina hidreltrica de Belo Monte. O montante de recursos destinados ao
PDRSX institudos pelo leilo da ANEEL de R$ 500 milhes (ANEEL, 2009) a serem
disponibilizados pelo consrcio vencedor do leilo, o Consrcio Norte Energia S.A., desde ento
responsvel pela disponibilizao dos recursos a serem aplicados pelo PDRSX.

2.3.

O Comit Gestor do Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel

do Xingu

A elaborao do PDRSX coordenado pela Casa Civil da Presidncia da Repblica e a

garantia de recursos atravs da clusula do leilo de concesso da Usina Hidreltrica de Belo
Monte propiciaram as condies para a instalao do Comit Gestor do PDRSX em junho de
2011 sob a coordenao da Casa Civil da Presidncia da Repblica. O Comit Gestor do PDRSX
foi institudo com o objetivo de tornar concretas as aes previstas no PDRSX que, por sua vez,
so resultado do diagnstico das necessidades e problemas da regio, da identificao de
possibilidades de desenvolvimento de acordo com a vocao da regio e das contribuies da
sociedade apresentadas durante o processo de elaborao do PDRSX. (BRASIL, 2010)
Para dar incio aos trabalhos do Comit Gestor foi feito um trabalho de articulao entre
as trs esferas governamentais e a sociedade civil buscando divulgar os objetivos e atribuies do
Comit Gestor assim como tambm promover a indicao inicial e a participao dos
representantes de cada esfera governamental e tambm divulgar os processos seletivos para os
membros para compor a representao da Sociedade Civil. Esse trabalho foi coordenado pela
Casa Civil da Presidncia da Repblica e culminou com a cerimnia de instalao do Comit
Gestor do PDRSX em Altamira no Par, em 03 de junho de 2011.
A cerimnia de instalao do Comit Gestor do PDRSX apesar de contar com a
participao e apoio dos membros governamentais e dos membros da sociedade civil que
passaram a compor o Comit foi marcada por manifestaes e protestos de entidades da

28

sociedade civil contrrias ao empreendimento de Belo Monte e reticentes proposta do Comit

Gestor do PDRSX.
Visando um melhor entendimento das atribuies e competncias do Comit Gestor do
PDRSX a seguir ser feita uma caracterizao do Comit a partir da descrio das suas
atribuies, da sua composio assim como tambm uma breve descrio do seu funcionamento
tendo em vista que tanto a composio do Comit como o seu funcionamento so fatores
fundamentais para a compreenso do objeto desta pesquisa.
Na reunio de instalao do Comit Gestor foi apresentada proposta de Regimento Interno
visando estabelecer as regras pelas quais so conduzidos os trabalhos do Comit, suas atribuies
e procedimentos, a qual foi aprovada na segunda reunio ordinria do Comit Gestor. Entre as
atribuies formais colocadas ao Comit Gestor pelo seu Regimento Interno (COMIT GESTOR
DO PLANO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL SUSTENTVEL DO XINGU
[CGDEX], 2011) encontram-se: monitorar a execuo e efetividade do PDRSX; promover a
articulao entre os instrumentos de planejamento governamentais e entre os rgos pblicos e,
quando necessrio, desses com as entidades da sociedade, com a finalidade de implantar as aes
do PDRSX de forma eficiente, eficaz e gil e; promover revises e avaliaes peridicas sobre a
execuo e efetividade do PDRSX.

2.3.1. Composio do Comit Gestor do PDRSX

A composio do Comit Gestor do PDRSX constitui uma inovao desde a sua

concepo, tendo em vista que a composio foi pensada visando garantir a representao das
trs esferas do governo e de representantes de vrios segmentos da sociedade civil. Alm da
concepo inicial sobre a composio do Comit Gestor, tambm cabe destacar a forma como os
membros da sociedade civil foram selecionados.
O Comit Gestor do PDRSX est composto de forma paritria por quinze representantes
das trs esferas do governo e por quinze representantes de organizaes da sociedade civil

29

selecionadas a partir de processo seletivo pblico realizado pela Secretaria Geral da Presidncia
da Repblica (BRASIL, 2011c). O objetivo dessa composio proporcionar um espao de
discusso, participao e deliberao que permita ampliar o espectro de perspectivas sobre a
regio do Xingu e, dessa forma, orientar a implementao de polticas pblicas na regio
(BRASIL, 2010).
A representao governamental no Comit Gestor do PDRSX a seguinte:

Cinco representantes do Governo Federal (cinco titulares e cinco suplentes);

Cinco representantes do Governo do Estado do Par (cinco titulares e cinco

suplentes); e

Cinco representantes das Prefeituras Municipais, pertencentes rea de

abrangncia do PDRSX3 (cinco titulares e cinco suplentes).

A escolha dos representantes do governo federal se deu a partir do diagnstico das

necessidades da regio apontadas pelo PDRSX sendo inicialmente indicados membros dos
ministrios com atividades afins por meio de processo coordenado pela Casa Civil da Presidncia
da Repblica atravs da indicao dos Ministros de Estado. A indicao dos representantes do
governo estadual se deu atravs do Governo do Estado do Par e a representao no mbito da
esfera municipal se deu atravs da indicao por parte do Consrcio Belo Monte4 (Consrcio de
municpios) dos titulares das prefeituras municipais para comporem a representao na condio
de titulares e suplentes. O ANEXO C Quadro com a Composio do Comit Gestor do PDRSX
apresenta a composio inicial do Comit Gestor do PDRSX.
A representao da sociedade civil no Comit Gestor do PDRSX a seguinte:
I.

Quatro representantes do setor empresarial e de entidades sindicais patronais dos

setores urbano, rural e pesqueiro da rea de abrangncia do PDRSX sendo:

Um representante de entidades patronais do setor urbano;

Um representante de entidades patronais do setor rural;

rea de abrangncia do PDRSX - 11 Municpios do estado do Par (Altamira, Anapu, Brasil Novo, Gurup,
Medicilndia, Pacaj, Placas, Porto de Moz, Senador Jos Porfrio, Uruar e Vitria do Xingu).
4
Consrcio Belo Monte foi fundado em dezembro de 2001 como uma associao dos municpios afetados direta e
indiretamente pela implantao da Usina Hidreltrica de Belo Monte.

30

II.

Um representante do setor pesqueiro; e

Um representante da empresa Norte Energia S.A.

Quatro representantes das entidades sindicais dos trabalhadores urbanos, rurais e

dos pescadores atuantes na rea de abrangncia do PDRSX;

III.

Quatro representantes das entidades representativas dos demais segmentos da

sociedade civil local, compreendendo os movimentos sociais e as organizaes
ambientais atuantes na rea de abrangncia do PDRSX;

IV.

Dois representantes das comunidades indgenas provenientes de terras indgenas

inseridas na rea de influncia direta do empreendimento de Belo Monte e na rea
de abrangncia do PDRSX (ANEXO D Mapa com as Terras Indgenas da regio
do Xingu);

V.

Um representante de instituio de ensino e pesquisa atuante na rea de

abrangncia do PDRSX.

Entre os representantes das entidades a que se refere o item I encontra-se a empresa Norte
Energia S.A., detentora da concesso para construo e operao da Usina Hidreltrica de Belo
Monte, que indicou representante para atuar junto ao Comit Gestor e, alm disso, entidades
patronais representativas da regio que se inscreveram como interessadas em participar do
Comit Gestor. A seleo dos representantes da sociedade civil dos itens II e III se deu a partir de
seleo pblica realizada pela Secretaria Geral da Presidncia da Repblica a partir de
convocatria publicada no dia 18 de abril de 2011 (BRASIL, 2011c; BRASIL, 2011d). A seleo
dos membros de entidades interessadas em integrar o Comit Gestor do PDRSX seguiu os
seguintes critrios:

Diversidade de segmentos sociais no Comit Gestor;

Representatividade das entidades candidatas;

Garantia do contraditrio e da efetividade dos debates;

Conhecimento de causa acerca das peculiaridades da regio pelas entidades

candidatas;

Relao de interesse das entidades com o desenvolvimento social das

populaes menos favorecidas.

31

A seleo dos representantes de comunidades indgenas referenciadas no item IV se deu a

partir de processo coordenado pela Fundao Nacional do ndio (FUNAI) por meio do dilogo
com as diferentes comunidades indgenas da rea de influncia do empreendimento; a instituio
de ensino e pesquisa referenciada no item V foi escolhida em funo de indicao do Governo do
Estado do Par que escolheu a Universidade Federal do Par para atuar no Comit Gestor, tendo
em vista a sua participao na elaborao do Plano de Desenvolvimento Regional do Xingu.
A composio do Comit Gestor do PDRSX permite verificar que j na sua concepo se
buscou juntar em um nico espao de dilogo uma grande gama de atores que pudessem
proporcionar experincias e perspectivas diferentes para a concretizao do PDRSX. A
composio do Comit Gestor por si s j constitui uma mudana na forma de interagir,
participar e influenciar a deciso sobre a alocao dos recursos do PDRSX. Essa mudana pode
ser caracterizada como uma inovao na forma de implementar polticas pblicas considerando a
mudana na relao entre Estado e sociedade atravs da participao na deciso sobre alocao
de recursos para prestao de servios pblicos.

2.3.2. Caracterizao e funcionamento do Comit Gestor do PDRSX

A instalao do Comit Gestor do PDRSX foi planejada no mbito da Casa Civil da

Presidncia da Repblica, para ser um espao de discusso, definio de prioridades, deciso
sobre a alocao dos recursos do PDRSX e acompanhamento da execuo das aes previstas no
licenciamento socioambiental da Usina Hidreltrica de Belo Monte (Casa Civil, 2010). Segundo
o seu Regimento Interno, a finalidade do Comit promover polticas pblicas que resultem na
melhoria da qualidade de vida da populao da regio do Xingu, com justia e igualdade, por
meio de um novo modelo de desenvolvimento sustentvel a partir da participao conjunta entre
Estado e sociedade (CGDEX, 2011).

32

As atribuies do Comit Gestor definidas pelo seu Regimento Interno (CGDEX, 2011)
so, entre outras:
I.
II.

III.
IV.

Acompanhar, monitorar e avaliar a execuo e a efetividade dos projetos e aes do

PDRSX;
Promover a articulao entre os instrumentos de planejamento governamentais e entre
os rgos pblicos e, quando necessrio, desses com as entidades da sociedade, com a
finalidade de implantar as aes do PDRSX de forma eficiente, eficaz, transparente e
gil;
Deliberar sobre a aplicao dos recursos de que trata o Edital de Leilo n 06/2009
ANEEL Folha 2 do Anexo IV, item 1.4, no que tange parcela do PDRSX;
Acompanhar e monitorar a implementao das condicionantes previstas no
Licenciamento Ambiental da Usina Hidreltrica de Belo Monte.

O incio dos trabalhos do Comit Gestor do PDRSX ocorreu em 3 de junho de 2011 com
a instalao formal do Comit e com a proposio e votao do seu Regimento Interno que, entre
outros aspectos, coloca ao Comit Gestor a misso de detalhar as aes previstas no PDRSX para
ento discutir e aprovar, no mbito das Cmaras Tcnicas a contratao e execuo de projetos.
Visando a organizao dos trabalhos, o Comit Gestor foi dividido em sete Cmaras Tcnicas
temticas relacionadas aos eixos temticos do PDRSX5.
Cada Cmara Tcnica tem como atribuio discutir de forma aprofundada os temas
especficos de sua rea e propor solues para os problemas a partir do resultado do processo de
dilogo e discusso entre os representantes membros de cada Cmara Tcnica. As Cmaras
Tcnicas discutem e prope aes que visam no s extinguir gargalos de infraestrutura e
promover o desenvolvimento da regio atravs do incentivo s vocaes socioeconmicas dentro
da perspectiva de desenvolvimento sustentvel, mas tambm propor aes de melhoria das
condies sociais para a populao da regio do Xingu.
A atuao das Cmaras Tcnicas foi definida pelo Regimento Interno tendo como base
dois focos: o detalhamento das aes previstas no PDRSX e a proposio e deliberao sobre
projetos relacionados s necessidades identificadas em cada rea temtica para serem executados
com os recursos do PDRSX. Cabe salientar que cada Cmara Tcnica composta por um
5

As sete Cmaras Tcnicas so: Cmara Tcnica de Ordenamento territorial, regularizao fundiria e gesto
ambiental; Cmara Tcnica de Infraestrutura para o desenvolvimento; Cmara Tcnica de fomento s atividades
produtivas sustentveis; Cmara Tcnica de incluso social e cidadania; Cmara Tcnica de monitoramento e
acompanhamento da implementao das condicionantes previstas no licenciamento ambiental do empreendimento
Belo Monte; Cmara Tcnica de Povos Indgenas e Comunidades Tradicionais e; Cmara Tcnica da Sade.

33

representante de cada esfera de representao do Comit Gestor, ou seja, membros das trs
esferas governamentais e da sociedade civil, o que possibilita a participao, discusso e
proposio de projetos por todos os grupos em todas as reas temticas. Essa composio busca
ampliar a representatividade dos membros visando dar legitimidade s decises tomadas quanto
aplicao de recursos do PDRSX.
A atribuio das Cmaras Tcnicas, como j foi mencionado, detalhar os eixos de
desenvolvimento propostos no PDRSX e propor aes e projetos relacionados a cada tema que
visem transformar a realidade a partir da remoo de gargalos e da melhoria das condies de
vida na regio. Todos os membros do Comit Gestor, assim como tambm entidades vinculadas
aos membros representantes, podem propor projetos a serem apreciados pelas Cmaras Tcnicas.
So feitos processos seletivos dos projetos em que cada Cmara Tcnica analisa as propostas com
base nos critrios estabelecidos no Edital de Projetos e ento so selecionados os projetos que
atendem os objetivos e que esto dentro das prioridades elencadas por cada Cmara Tcnica.
Aps a seleo realizada por cada Cmara Tcnica, os projetos pr-selecionados so apreciados
pela Plenria do Comit Gestor que toma a deciso final sobre a destinao de recursos do
PDRSX para cada projeto.
Como resultado dos trabalhos das Cmaras Tcnicas e da Plenria do Comit Gestor, no
ano de 2011, ano em que foi instalado o Comit Gestor, foram selecionados e aprovados pelas
Cmaras Tcnicas 32 projetos somando um valor aproximado de R$ 16 milhes. Aps a seleo
dos projetos pelas Cmaras Tcnicas, a plenria do Comit Gestor aprovou os projetos e
encaminhou para contratao e execuo. As reas contempladas pelos projetos so: fomento
produo agrcola, piscicultura familiar, segurana alimentar e construo de equipamentos de
proteo social. No ano de 2012, aps um processo de aprendizado com a primeira seleo de
projetos no ano de 2011 e de aprimoramento dos requisitos para submisso de projetos e dos
critrios de seleo e aprovao resultantes do Edital de Projetos, foram aprovados 34 projetos
propostos e selecionados pelas Cmaras Tcnicas e referendados pela plenria do Comit Gestor
somando o valor de R$17,4 milhes (BRASIL, 2012).

34

3. MARCO TERICO

3.1.

Polticas Pblicas como Servios

3.1.1. Papel do Estado e a prestao de servios pblicos

Ao longo da histria as perspectivas sobre o papel do Estado e a atividade estatal

variaram. Do final do sculo XIX at a segunda guerra mundial a perspectiva jurdica ou legalista
prevaleceu nos pases de tradio jurdica romano-germnica, privilegiando estruturas e normas
como definidoras da atividade estatal alm de organizar e regular as relaes entre os cidados,
orientando a vida social a partir de normas jurdicas. Nos pases latinos, cuja grande maioria teve
colonizao ibrica, desde sua origem, a estrutura do Estado e o seu funcionamento tiveram como
base a norma jurdica, sendo o legalismo uma caracterstica essencial (DAVID, 2002; SARAIVA,
2007).
O surgimento das teorias da organizao e da administrao no incio do sculo XX foi
resultado do processo de modernizao dos meios de produo e da busca por processos mais
eficientes que garantissem melhores resultados. Essa mudana na forma de administrar o privado
deflagrou um processo de busca da profissionalizao da Administrao Pblica visando torn-la
tambm mais eficiente na prestao dos servios pblicos e na implementao de polticas
pblicas. (SARAIVA, 2007). O perodo iniciado pela Grande Depresso americana at o incio
dos anos 1960 marcado nos Estados Unidos por uma nova era caracterizada pela doutrina do
New Deal que provocou uma atuao e envolvimento mais intensos do governo federal na
elaborao de polticas nacionais (BIRKLAND, 2005).
No perodo do ps-guerra, anos 1950 e 1960, o Estado era visto como o principal agente
transformador e promotor do desenvolvimento do qual se esperavam aes que promovessem
mudanas estruturais atravs da industrializao, modernizao da agricultura e urbanizao das
cidades (EVANS, 1993). Foi um perodo de grandes esforos governamentais no s pelos vastos
investimentos em infraestrutura, mas tambm pela formulao de polticas que visavam
responder a problemas sociais. nesse momento que surge nos Estados Unidos o estudo de

35

polticas e problemas pblicos nos quais os pesquisadores tinham como desafio identificar os
problemas existentes na sociedade, as suas causas e verificar se as polticas em curso eram
capazes de resolver esses problemas (BIRKLAND, 2005).
O perodo subsequente, entretanto, mostrou o fracasso do Estado no alcance desses
objetivos que, associado s restries impostas pela conjuntura internacional nas dcadas de 1970
e 1980, derivaram em uma nova viso sobre o Estado, que passa a ser visto como o principal
entrave ao desenvolvimento em razo da sua pesada estrutura burocrtica e da sua incapacidade
de prestar servios pblicos de qualidade e de forma eficiente. O contexto internacional desse
perodo marcado pela elevao das taxas de juros, reduo do comrcio internacional e reduo
do credito para emprstimos aos pases em desenvolvimento provocou a necessidade de
mudanas de ajuste estrutural6. nesse momento que se passa a questionar o papel do Estado,
antes visto como indutor do desenvolvimento e agente econmico ativo, para uma nova
concepo adequada ao novo contexto socioeconmico.
As restries impostas pela economia mundial e a percepo generalizada do Estado
como um peso ou entrave ao desenvolvimento desencadearam o desenvolvimento de novas
correntes de pensamento sobre o papel do Estado e da Administrao Pblica. As teorias
minimalistas do Estado propunham a limitao da sua ao ao estabelecimento e manuteno das
relaes de propriedade privada, limitando o Estado ao papel de agente regulador. O Estado
mnimo seria o responsvel por promover a liberalizao da economia, a privatizao de
empresas pblicas e a prestao de servios pblicos e a implementao de polticas de ajuste
fiscal. Em suma, o Estado passaria a ser o executor de polticas ortodoxas visando o ajuste
estrutural (EVANS, 1993).
importante salientar que independentemente dos vrios contextos macroeconmicos e
das diferentes conjunturas sociais e econmicas vividas pelos pases, o papel do Estado, seja
como indutor do desenvolvimento ou como promotor do ajuste estrutural, sempre foi visto como
um papel central com uma demanda permanente de institucionalizao do conjunto complexo de
mecanismos e processos pelo qual funciona o Estado (EVANS, 1993).
6

EVANS, Peter. O autor ressalta a transformao do conceito de mudana estrutural a partir das restries impostas
pela conjuntura internacional que passa a ser definida basicamente como ajuste estrutural.

36

No Brasil, do perodo ps-segunda guerra mundial at a dcada de 1980 prevaleceu o

paradigma do Estado de bem-estar social, implantado nos pases desenvolvidos no perodo psguerra. Esse paradigma define o papel e a responsabilidade do Estado como provedor de bens e
servios pblicos sociedade e indutor do desenvolvimento em face percepo de incapacidade
e de desinteresse do mercado e da sociedade de enfrentar o desafio da promoo do crescimento
econmico aliado incluso social. A dcada de 1980 e o incio dos anos 1990 foram marcados
pelos efeitos da crise mundial decorrente da crise do petrleo em que a escassez de recursos
limitou significativamente a capacidade do Estado de promover o desenvolvimento e prestar
servios pblicos de maneira adequada. Nesse perodo se consolida no Brasil uma percepo do
Estado como ineficiente na sua capacidade de gerar desenvolvimento social e econmico e de
prover de servios de forma adequada (FARAH, 2007 SOUZA, 2007).
No s no Brasil, mas no mundo, a crise econmica vista como uma decorrncia da
atuao excessiva do Estado e, portanto, as solues encontradas apresentam a necessidade de
ajustes visando a reduo do aparelho estatal e reduo da sua participao na economia
(FARAH, 2007). A reduo do papel do Estado na economia e a necessidade de adotar polticas
mais restritivas de gastos tiveram como consequncia a atribuio de maior importncia e
visibilidade ao conhecimento sobre o desenho, a implementao de polticas pblicas e tambm
ao processo decisrio envolvido, na busca por maior eficincia da mquina estatal e da prestao
de servios pblicos (SOUZA, 2007).
A descrena e desconfiana na capacidade do Estado manifestam-se no Brasil aps a
redemocratizao como resultado no s da onda neoliberal que prope o ajuste estrutural e a
reduo do Estado, mas tambm do descrdito quanto capacidade do Estado e da Administrao
Pblica de promover o desenvolvimento e implementar polticas pblicas voltadas para a soluo
de problemas sociais. Souza (2007) coloca como um dos fatores que deram visibilidade ao estudo
de polticas pblicas no Brasil e nos demais pases em desenvolvimento o fato de que nos pases
de redemocratizao recente no houve a formao de coalizes polticas capazes de formular
uma soluo para a implementao efetiva de polticas pblicas que promovam a incluso social
de grande parte da populao e ao mesmo tempo impulsionem o desenvolvimento econmico.
Segundo a autora, essa dificuldade se coloca principalmente pelo fato de que as decises sobre
polticas pblicas e seus resultados envolvem conflitos de interesses complexos.

37

A baixa qualidade dos servios pblicos prestados, a ineficincia da mquina pblica e as

grandes desigualdades regionais e econmicas so alguns dos fatores que provocam nos cidados
uma percepo do Estado como ineficiente, alheio aos anseios da sociedade e corrompido pela
atuao clientelista dos polticos (FARAH, 2007; SOUZA, 2007). Evans (1993) caracteriza esse
perodo como um momento de reflexo e dvida quanto ao papel do Estado tendo em vista que
mesmo o ajuste estrutural baseado em polticas ortodoxas no constitui uma garantia de
crescimento e desenvolvimento futuro.
Atualmente, a pluralidade, a diferenciao e a autonomia dos indivduos e dos grupos
sociais demanda o cumprimento das funes estatais por meio de polticas especficas para
atender a interesses diferenciados muitas vezes com base em caractersticas e circunstncias que
exigem a formulao e implementao de polticas pblicas com foco em pblicos alvo
especficos. Para responder a essas demandas muitas vezes preciso descentralizar a gesto e
desagregar os interesses pblicos nos diversos nveis de governo. Segundo Aguilar Villanueva
(2007), pode se observar uma fase de busca por novos equilbrios entre a atuao do Estado e a
participao da sociedade, na qual a deciso sobre as polticas pblicas passa a ter um papel
central na Teoria Poltica e na Administrao Pblica. Novas correntes de pensamento sobre a
Administrao Pblica desenvolvidas na ltima dcada apresentam alternativas para a atuao do
Estado.

3.1.2. O Novo Servio Pblico

Na ltima dcada desenvolveram-se novas correntes de pensamento sobre a

Administrao Pblica influenciadas pelas teorias democrticas e humanistas. Esse movimento
recebeu diferentes denominaes que foram agrupadas em modelos dos quais destaca-se o
chamado Modelo de Governao apresentado por Silvestre (2010) e o modelo de Governana
Pblica apresentado por Secchi (2009). Dar-se- destaque ao movimento do Novo Servio
Pblico proposto por Denhardt e Denhardt (2000) e Denhardt (2012) que sintetiza os princpios e
propsitos do modelo. Esse movimento tem como nfase uma abordagem relacional em que h

38

um resgate da relao entre Estado e sociedade na construo de polticas pblicas atravs do

envolvimento positivo dos atores no estatais.
Para Silvestre (2010) o chamado Modelo de Governao surge como um novo conceito
em relao Nova Gesto Pblica, aps um perodo de descrdito e de insatisfao da sociedade
com relao forma como os servios pblicos estavam sendo prestados pelo Estado. Esse novo
Modelo de Governao est relacionado adoo de uma nova postura por parte do Estado em
relao ao cidado diante das novas demandas e expectativas com relao prestao de servios
pblicos, visando um maior envolvimento e responsabilizao por parte dos cidados. Secchi
(2009) apresenta o que ele denomina de movimento da Governana Pblica como sendo um
modelo horizontal de relaes entre atores pblicos e privados que teriam o direito de influenciar
a construo de polticas pblicas na busca pela soluo de problemas. Nesse sentido a
Governana Pblica tambm significaria o resgate da poltica dentro da Administrao Pblica
pela promoo de mecanismos participativos de deliberao na esfera pblica.
A crescente complexidade da sociedade e da dinmica social impem desafios ao Estado
e demandam um novo modelo de governana que atenda s necessidades colocadas pelos
cidados. Nesse sentido o Estado visto como um parceiro para a consecuo dos objetivos da
sociedade e, os cidados passam a ter uma participao ativa na elaborao da agenda poltica
(SECCHI, 2009; SILVESTRE, 2010).
Segundo Silvestre (2010) a emergncia do Modelo de Governao acontece com a eleio
de Toni Blair para Primeiro Ministro Britnico em maio de 1997 atravs da bandeira do que foi
denominado como terceira via, que seria a alternativa ou soluo entre o mercado e o socialismo
(SILVESTRE, 2010, p. 71). Nos Estados Unidos, segundo Silvestre (2010), este modelo teria
surgido a partir do chamado fim da era liberal, marcado pela destruio das torres gmeas em
Nova Iorque, nos Estados Unidos, em Setembro de 2001.
Dentro da concepo do Estado como parceiro surge o Novo Servio Pblico como
modelo normativo que resulta da tradio democrtica humanista da Administrao Pblica e que
tem como foco as questes de cidadania e comunidade em contraposio aos pressupostos
tradicionais da Administrao Pblica como tambm aos pressupostos da Nova Gesto Pblica.

39

Este modelo desenvolvido principalmente por Denhardt e Denhardt (2000) e Denhardt (2012) e
ser apresentado de forma mais detalhada a seguir (DENHARDT e DENHARDT, 2000;
SECCHI, 2009; SILVESTRE, 2010).
J na dcada de 1960, segundo Denhardt (2012) o movimento da Nova Administrao
Pblica sugeria um movimento dos estudos sobre Administrao Pblica no sentido de analisar o
modo como as polticas pblicas tomam forma e so administradas em uma sociedade
democrtica. Segundo Denhardt (2012) a Administrao Pblica no apenas um instrumento
para a execuo de polticas pblicas, a sua forte presena e complexidade impactam o sistema
poltico e a forma como as decises so tomadas. Alm disso, as organizaes pblicas exercem
um papel significativo na montagem da agenda pblica e ajudam a estabelecer e influenciar os
valores da sociedade.
O movimento da Nova Administrao Pblica buscou complementar os estudos sobre a
Administrao Publica propondo como alternativa ao valor da eficincia, outros valores que
guiassem a atuao dos gestores pblicos, resumidos no conceito de equidade social. Segundo
Denhardt (2012, p. 154):
em contraste com o tratamento igual para todos, a equidade prope que
os benefcios sejam maiores para os mais desfavorecidos; em contraste
com a eficincia, a equidade enfatiza a responsividade e o envolvimento
Para alm da equidade social, os gestores pblicos, segundo o movimento da Nova
Administrao Pbica, deveriam dar uma maior nfase ao valor da participao, no s a
participao dos usurios influenciando a atuao dos rgos pblicos, mas tambm o
envolvimento dos burocratas de rua na tomada de deciso (DENHARDT, 2012).
Posteriormente ao movimento da Nova Administrao Pblica, os estudiosos da
Administrao Pblica comearam a dar maior importncia ao estudo das polticas pblicas e do
processo poltico, como elementos centrais da atividade governamental. Essa perspectiva focada
na anlise das polticas pblicas enfatiza o papel que os membros das organizaes pblicas
exercem na formulao e desenho de polticas pblicas e programas governamentais assim como
tambm no processo de implementao de polticas e programas governamentais (DENHARDT,
2012).

40

Denhardt (2012) descreve o estudo das polticas pblicas como a anlise das causas e
consequncias. As causas seriam as circunstncias polticas, sociais ou econmicas que criam
certos tipos de polticas e programas e, as consequncias das polticas como sendo os efeitos que
determinada poltica tm sobre problemas identificados. Em suma, seria a anlise, descrio e
explicao das causas e efeitos das polticas pblicas, levando em considerao as influncias e
efeitos do ambiente complexo em que operam.
A percepo de que os gestores pblicos tm um papel importante na definio sobre
polticas pblicas levanta a preocupao sobre a capacidade dos membros das organizaes
pblicas conduzirem os processos de mudana e transformao da sociedade por meio da
implementao de polticas pblicas de forma a refletir os valores da sociedade. Em relao a
essa questo Denhardt (2012) aponta o conceito de moralidade democrtica desenvolvido por
Redford (1969) que coloca o indivduo como medida bsica do valor humano. A partir desse
conceito, o papel do Estado seria a promoo das condies que possibilitem a realizao da
potencialidade mxima dos indivduos.
Nesse sentido, a melhor forma de promoo dos anseios individuais seria pelo
envolvimento das pessoas no processo de tomada de deciso e a participao como forma de
desenvolvimento da plena cidadania democrtica. A participao democrtica como valor social
implica no desenvolvimento da noo de responsividade que envolve no somente a busca pelos
fins socialmente desejveis, mas tambm que essa busca seja feita de maneira consistente com os
valores democrticos (DENHARDT, 2012).
Segundo Denhardt (2012), o interesse pela administrao democrtica tem ganhado fora
na ltima dcada como contraponto teoria da Administrao Pblica tradicional baseada no
modelo racional. A nfase desse movimento no sentido de aproximar e integrar a teoria e a
prtica procurando desenvolver teorias que sirvam como guias para a atuao das organizaes
pblicas (DENHARDT, 2012). A administrao democrtica concebe as organizaes pblicas
como a expresso dos valores societrios e seus membros como os responsveis por promover a
democratizao do processo poltico. A expresso dos valores societrios de democracia se d a
partir da possibilidade de participao da sociedade de forma ampla na tomada de deciso.

41

Questes como a deliberao, a comunicao e a participao, segundo Denhardt (2012)

so questes fundamentais a serem discutidas nas organizaes pblicas para alm da questo da
eficincia. A discusso dessas questes fundamentais promoveria um senso de responsabilidade
pessoal e mtua na busca pela promoo da governana democrtica. O papel das organizaes
pblicas e o compromisso dos seus membros seria a luta pela vida, pela liberdade e pela busca
de felicidade, de apoio de todos os cidados no autodesenvolvimento e de promoo da educao
para a prpria cidadania (DENHARDT, 2012, p. 220).
O Novo Servio Pblico surge como alternativa Nova Gesto Pblica tendo como
inspirao a teoria poltica democrtica. Sob esta perspectiva o papel do Estado seria garantir aos
cidados a existncia de procedimentos efetivos que assegurem o funcionamento da
Administrao Pblica de acordo com princpios democrticos, garantindo os direitos dos
indivduos. Nesta perspectiva os cidados tm o papel de olhar no apenas para os seus interesses
pessoais, mas para os interesses pblicos de uma forma mais ampla. Nesse sentido, a cidadania
requer a aquisio ou desenvolvimento de qualidades de carter e de virtudes cvicas que
possibilitem o conhecimento dos problemas pblicos e tambm um senso de pertencimento, de
interesse pelo todo e de laos morais com a comunidade cujo destino esta em jogo
(DENHARDT, 2012, p. 255).
Sob a perspectiva do Novo Servio Pblico, a Administrao Pblica deveria colocar o
foco no cidado e na cidadania. Dessa forma, os gestores pblicos deveriam ver os cidados no
como meros eleitores, clientes ou consumidores e sim como cidados. Alm disso, ao invs da
constante busca pela eficincia a nfase seria deslocada para a responsividade, como
consequncia, haveria um aumento da confiana dos cidados no governo que faria um
investimento forte no envolvimento dos cidados. Um maior envolvimento dos cidados levaria a
um trabalho conjunto de gestores e cidados na busca por solues para os problemas sociais.
A busca por novas ideias e formas novas de solucionar problemas sociais passa pela
melhor compreenso das necessidades dos cidados. Coloca-se aos membros do governo o
desafio e a responsabilidade de encontrar formas de ajudar a melhorar a vida das pessoas sendo
sensveis s demandas sociais. Ao administrador ou gestor pblico se coloca como obrigao

42

ltima a proviso de bens e servios pblicos que visem aumentar o bem-estar comum e o
desenvolvimento de valores cvicos (DENHARDT, 2012).
A seguir so apresentados sete princpios-chave do Novo Servio Pblico desenvolvidos
por Denhardt e Denhardt (2000) que tm como fundamentos 1- promover a dignidade e o valor
do Novo Servio Pblico e 2- reafirmar os valores da democracia, da cidadania e do interesse
pblico enquanto valores proeminentes da Administrao Pblica (DENHARDT, 2012):
1. Servir cidados, no consumidores Estimular a cidadania e a responsabilidade
dos cidados e procurar tornar o governo mais sensvel s vozes dos cidados
correspondendo s suas necessidades e interesses.
2. Perseguir o interesse pblico Os administradores pblicos devem contribuir para
a construo de uma noo coletiva, compartilhada do interesse pblico, atravs
do compartilhamento de interesses e responsabilidades.
3. Dar mais valor cidadania e ao Servio Pblico do que ao empreendedorismo
Envolver os cidados nos processos de desenvolvimento de polticas pblicas
mediante a participao ativa e a construo de capacidades de cidadania.
4. Pensar estrategicamente, agir democraticamente A participao dos cidados no
deve ficar restrita discusso e formulao de questes, mas tambm ao
envolvimento na implementao de polticas pblicas. Os cidados e
administradores tm a responsabilidade mtua de identificar problemas e
implementar solues atravs de mecanismos de coproduo.
5. Reconhecer que a accountability no simples A accountability no Novo
Servio Pblico complexa no sentido de que envolve a busca por um equilbrio
entre o cumprimento das normas e controles e o envolvimento dos cidados na
busca pelo interesse pblico.
6. Servir em vez de dirigir Os servidores pblicos devem ajudar os cidados a
articular e satisfazer seus interesses compartilhados de maneira a conceder poder
cidadania.
7. Dar valor s pessoas, no apenas produtividade Os processos de colaborao e
liderana compartilhada tm como base o respeito a todas as pessoas.

43

Em uma sociedade democrtica, segundo Denhardt e Denhardt (2000) a preocupao com

os valores democrticos deve constituir o cerne da forma de pensar os sistemas de governana no
Setor Pblico. Isso no quer dizer que h que se descartar ou desconsiderar valores como a
eficincia e a produtividade, propostos por outras abordagens da Administrao Pblica, porm,
estes valores devem ser parte de um contexto mais amplo de democracia, comunidade e interesse
pblico. A perspectiva do Novo Servio Pblico apresenta-se como uma alternativa Teoria
tradicional da Administrao Pblica tendo como base a teoria democrtica.
Nos ltimos dez anos observa-se no meio acadmico um aumento do interesse por
alternativas que proponham uma integrao maior entre a teoria e a prtica da Administrao
Pblica. O Novo Servio Pblico apresenta uma nova forma de abordar o papel da Administrao
Pblica, dos gestores pblicos e da forma de fazer polticas pblicas, levando em considerao os
princpios da democracia, isso representa uma nova forma de atuar do Estado.
A aplicao dos princpios do Novo Servio Pblico em um pas democrtico como o
Brasil pode ser uma alternativa para o atendimento das demandas e necessidades sociais por meio
da incluso participativa da sociedade na elaborao da agenda governamental e na formulao
de polticas pblicas (DENHARDT; DENHARDT, 2000). O Comit Gestor do PDRSX uma
iniciativa governamental que vai ao encontro dos princpios propostos pelo Novo Servio Pblico
na medida em que constitui uma prtica inovadora que une os princpios de participao,
valorizao da cidadania, busca do interesse pblico, prestao de servios aos cidados,
accountability e valorizao das pessoas.

3.1.3. Polticas Pblicas e Servios

Ter uma populao saudvel e bem educada conforme Besley e Ghatak (2007, p.130)
uma ideia que resume de forma bem simples o que seria o objetivo mais essencial da prestao de
servios pblicos. O Estado o responsvel pela garantia de um mnimo de certos bens e servios
pblicos essenciais para todos os cidados como assistncia mdica, educao bsica, moradia,

44

previdncia, seguro desemprego, entre outros, e esses bens e servios so providos atravs da
implementao de polticas pblicas.
A prestao de servios pblicos uma das formas de garantir os direitos sociais dos
cidados e tambm de promover o desenvolvimento do pas atravs da reduo das desigualdades
sociais e econmicas. A capacidade do Estado em prestar servios pblicos e a qualidade dos
servios ofertados so aspectos fundamentais que orientam a formulao e implementao de
polticas pblicas.
Tendo em considerao que um dos objetivos da Administrao Pblica promover o
bem comum dos cidados, a tentativa de promover melhoras na eficincia da ao pblica a partir
de melhorias no desempenho na prestao de servios, e na qualidade dos servios prestados
pode ser considerada como indutora da inovao. O papel singular que o Setor Pblico exerce na
sociedade torna as organizaes pblicas sujeitas s regras democrticas e polticas que implicam
no desenvolvimento de um contexto normativo cujo princpio a democracia. Apesar da
obrigao de atender s necessidades bsicas da populao, os servios pblicos tambm esto
sujeitos aos interesses polticos e s mudanas nas prioridades polticas dos lideres
(LANGERGAARD; SCHEUER, 2009).
O contexto em que o Setor Pblico opera est sujeito a vrios tipos de influncias e
presses que influenciam a formulao e execuo de polticas pblicas. Alm das metas e dos
objetivos organizacionais de produtividade, eficincia e qualidade na prestao dos servios,
tambm preciso levar em conta as diversas demandas da sociedade. A variedade de objetivos e
interesses envolvidos na prestao de servios pblicos vindos tanto do sistema poltico como das
presses sociais causam diferentes presses nas organizaes pblicas.
Alguns aspectos relevantes para o estudo da prestao de servios pblicos devem ser
destacados. O primeiro aspecto a ser considerado o resultado do servio e os seus efeitos ou
impactos. Gadrey (1998b) faz uma distino entre os efeitos imediatos do servio e os seus
efeitos mediatos. Essa diferena importante para entender que a prestao de alguns servios
pblicos alm dos efeitos imediatos tambm tem efeitos a serem considerados no longo prazo.
Os efeitos imediatos se caracterizam pelas aes, operaes ou procedimentos realizados no

45

momento da prestao do servio e que produzem um determinado resultado (DJELLAL;

GALLOUJ, 2009). Os efeitos mediatos so aqueles que vo alterar uma condio seja de uma
pessoa, um grupo ou uma organizao. Com relao ao Setor Pblico cabe destacar alguns
exemplos de efeitos imediatos e mediatos da prestao de servios pblicos:

Poltica Pblica

Efeitos imediatos

Efeitos mediatos

Atendimento a pessoas infectadas; Diminuio e/ou erradicao da incidencia

Campanhas de preveno
de malria em uma determinada regio
Melhoria das condies de higiene,
Programa de acesso a energia eltrica
Instalao de pontos de energia
conservao de alimentos, acesso a
na zona rural
eltrica em residncias na zona rural informao, produtividade agrcola
Reduo da insegurana jurdica, reduo
Registro
de
ttulos
e
escriturao
de
dos conflitos fundirios, acesso a crdito
Programa de regularizao fundiria
propriedades
rural
Programa de erradicao da malria

Quadro 1: Efeitos imediatos e mediatos da proviso de servios pblicos

Fonte: Elaborao prpria com base em Djellal e Gallouj, 2009.

Na implementao de polticas pblicas e na prestao de servios pblicos existe uma

dificuldade que est associada diferena temporal que existe entre a melhoria dos efeitos
imediatos a partir da prestao do servio e o momento da verificao dos efeitos mediatos, ou
efeitos de longo prazo. Ou seja, uma melhora na qualidade do servio ofertado sociedade, por
exemplo, pela qualificao dos professores das escolas pblicas s ter seus efeitos mediatos
demonstrados no longo prazo, quando forem analisados ndices de aprendizado e de insero no
mercado de trabalho das crianas que estudaram em um determinado perodo de tempo em que se
alterou a prestao do servio. Essa defasagem de tempo entre a melhora do servio e seus efeitos
mediatos gera uma maior propenso s decises polticas favorecerem solues que tenham
efeitos visveis no curto prazo, mesmo que estas solues no sejam capazes de resolver os
problemas de maneira mais definitiva (DJELLAL; GALLOUJ, 2009).
Outro ponto que deve ser levado em considerao ao se analisar polticas pblicas e a
prestao de servios pblicos a influncia do sistema de valores sobre a percepo dos
resultados dos servios. Na prestao de servios, a definio do resultado no algo
estritamente objetivo, pois depende do sistema de valores e dos critrios de julgamento adotados
para avaliar o servio prestado. Djellal e Gallouj (2009) apresentam os servios pblicos como

46

construes sociais que ocorrem em um determinado perodo de tempo e local que so orientados
por princpios como a continuidade, a equidade e a igualdade.
Essa preocupao com relao aos diferentes sistemas de valores que regem as sociedades
e as diferentes percepes sobre o resultado dos servios pblicos prestados de extrema
importncia para o objeto de estudo deste trabalho. Pode-se dizer que as diferentes esferas de
governo e as diferentes entidades que compe o Comit Gestor do PDRSX possuem sistemas de
valores que nem sempre convergem para uma percepo comum sobre como se deve
implementar uma poltica pblica ou como devem ser aplicados os recursos do PDRSX.
Alguns representantes apontam a necessidade de materializao de resultados no curto
prazo enquanto outras defendem a implementao de aes que tenham efeitos duradouros,
mesmo que estes s sejam percebidos no longo prazo (DJELLAL; GALLOUJ, 2009). Estas
divergncias nos sistemas de valores presentes entre os membros do Comit Gestor apesar de
constiturem uma dificuldade para a tomada de deciso tambm podem ser vistas como a riqueza
que a composio heterognea do Comit Gestor proporciona s discusses e decises.
Para alm dos fatores polticos que influenciam as organizaes prestadoras de servios
pblicos, as organizaes tambm possuem objetivos orientados para a produtividade, a
eficincia e a qualidade dos servios prestados aos cidados. Tem que se levar em considerao
que os cidados, beneficirios dos servios pblicos, tambm so uma fonte de presso sobre as
organizaes e so fatores cruciais para o planejamento e para a definio da prestao de
servios pblicos.
A participao dos cidados promove a incorporao de ideias que podem orientar o
atendimento mais adequado e eficaz das demandas sociais e promove uma relao de colaborao
entre o Estado e a sociedade. Cada vez mais, os formuladores de polticas pblicas tm procurado
melhorar os servios pblicos, mudando as formas de planejamento e deciso sobre a
implementao de polticas pblicas (LANGERGAARD; SCHEUER, 2009).
Dada a importncia da prestao de servios pblicos para transformao da sociedade, a
seguir analisam-se algumas das principais caractersticas dos servios.

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Ao pensar em implementao de polticas pbicas se pensa na transformao ou mudana

que a prestao de servios pblicos gera na sociedade e na realidade. Para este trabalho
fundamental entender as relaes que surgem da prestao de servios tendo como premissa a
noo de que um servio constitui uma forma de mudana na condio ou estado desejado por
aquele que beneficirio do servio. (GADREY, 2000).
O triangulo de servios elaborado por Gadrey (2000) composto de: produtor, objeto e
consumidor, e definido por ele da seguinte maneira:
Uma atividade de servio uma operao que visa promover uma mudana de estado
na realidade C que pertence ou utilizada pelo consumidor B. Essa mudana efetivada
pelo provedor de servio A a partir do pedido de B e, em vrios casos em colaborao
com B. Entretanto, essa operao no leva produo de um bem que possa circular na
economia independentemente do meio C. (GADREY, 2000, p.375).

Servios so muito diferentes de bens, porm, a fronteira entre servios e bens

manufaturados fluida e varia ao longo do tempo em grande parte devido s mudanas
tecnolgicas. A proposta da Abordagem Integradora da Inovao de Djellal e Gallouj (2005) tem
como objetivo entender os processos inovadores que ocorrem tanto na produo de bens como na
prestao de servios a partir da sua decomposio em funes. Compreender as caractersticas
singulares dos servios importante para analisar a decomposio por funes proposta por
Djellal e Gallouj (2005) utilizada para este trabalho.
Os servios possuem determinadas caractersticas prprias que os diferenciam dos bens
materiais. Para uma melhor compreenso do que so os servios a seguir so apresentadas
algumas das suas caractersticas principais. A intangibilidade, segundo Hauknes (1998) esta
composta por dois atributos: a efemeridade e a intensa interao entre o usurio e o provedor. Em
conjunto, esses dois atributos simbolizam a co-produo, que uma caracterstica intrnseca
prestao de muitos servios. A efemeridade, segundo Hauknes (1998), implica na
impossibilidade de estocar servios. Isso decorre do fato de os servios no terem a mesma
materialidade que os bens produzidos alm do fato de poder ser confundidos com aqueles que os
produzem e o consomem. Os servios so processos e por isso no podem ser estocados
(GALLOUJ; WEINSTEIN, 1997; HAUKNES, 1998). Os servios so heterogneos, pois h
servios cujo resultado final para o consumidor e servios cujo resultado serve de insumo para

48

outros setores produtivos. Mais um atributo se refere diferena entre o tipo de conhecimento
requerido para a prestao do servio e a intensidade da relao que estabelecida com o usurio.
A descrio das principais caractersticas dos servios permite ter uma melhor
compreenso da quantidade de atividades econmicas que compem o setor de servios. Este
setor abrange todas as atividades econmicas cujo produto no um bem fsico ou fabricado. Em
geral, o servio consumido no momento em que produzido, pois constitui um processo em
que se estabelece uma relao entre o provedor do servio e o usurio, sendo o produto ou
resultado uma experincia perecvel, intangvel, desenvolvida para um consumidor que tambm
pode desempenhar o papel de co-produtor. Os servios geralmente fornecem um valor agregado
em formas (tais como convenincia, diverso, oportunidade, conforto ou sade) que representam
essencialmente interesses intangveis do seu consumidor. A natureza intangvel dos servios
significa tambm que eles so perecveis e que no podem ser estocados ou guardados como os
bens materiais (BITRAN; LOJO, 1993; FITZSIMMONS; FITZSIMMONS, 2010).
Uma caracterstica dos servios que essencial para o desenvolvimento deste trabalho a
co-produo. A co-produo a relao que se estabelece entre o provedor e o usurio e constitui
o elemento chave para a anlise das transformaes que ocorrem na prestao de servios
pblicos principalmente sob o foco de anlise das novas correntes de pensamento sobre a
Administrao Pblica orientada para o cidado como o Modelo de Governana e o Novo
Servio Pblico.

49

A ligao que se estabelece entre o provedor e o beneficirio o elemento chave que

caracteriza a prestao de servios, principalmente dos servios baseados no conhecimento.
Gallouj e Weinstein (1997) apresentam uma sntese dos vrios termos cunhados para esclarecer
essa relao entre provedor e cliente, mostrada no Quadro 2:
Conceito
Interface

Interao
Coproduo

Servuction (Eiglier e Langeard, 1987)

Relao de servio socialmente regulado

(Gadrey, 1992)

Relao de servio (De Brandt, Gadrey,

1994)

Significado
Ponto de contato (fsico ou virtual) entre o
cliente e o provedor do servio (ou seu sistema
tcnico)
Trocas de informao, conhecimento e
civilidades, performances ou habilidades de
reparo ou conserto
Interao
extensiva
ou
balanceada
(essencialmente operacional)
O processo de criao de um servio ligando
vrios elementos: o cliente, o meio fsico,
contato pessoal, o servio, o sistema de
organizao interna e outros clientes
Manifestao de novas formas de regulao
social das relaes entre produtores e
consumidores
Forma de coordenao dos atores tanto na
demanda quanto na oferta de servios ou bens.
Relacionamentos operacionais (coproduo) e
relacionamentos sociais para o controle e
regulao do programa de ao

Quadro 2: Conceitos relaes provedor / usurio

Fonte: Gallouj e Weinstein (1997)

Servios que afetam pessoas consistem em mudanas nas condies fsicas ou mentais do
beneficirio como consequncia direta da atividade do provedor do servio (HILL, 1977). O fato
de o servio constituir uma relao cujo resultado intangvel torna difcil diferenciar o servio
em si dos benefcios esperados pelos consumidores como resultado do servio; porm,
importante deixar claro que os dois so coisas diferentes. O servio limitado e imediato, no se
estende para alm do momento da relao, e diferente dos efeitos mediatos que constituem o
resultado final (HILL, 1977).
Hill (1977) enfatiza a importncia do fator relacional dos servios que, diferentemente dos
bens, que so tangveis e podem ser transacionados ou estocados, os servios so incorpreos ou
imateriais. Isso significa que apesar de constiturem o resultado de um trabalho, servios so
associados mais a uma relao ou fato simblico ou social cujo principal atributo exatamente a
natureza especial da relao que se constitui na realizao do servio. a relao de servio que

50

promove a interao ou participao conjunta de indivduos ou grupos, sejam eles os provedores

ou os beneficirios dos servios, que recebem ou produzem os resultados dos servios (HILL,
1977).
Ao se considerar as caractersticas descritas acima, verifica-se que o resultado do servio
depende da qualidade de ambos participantes (provedor e beneficirio) e das estruturas sociais
que compe o contexto da ao, j que o servio essencialmente uma relao, um processo.
Aqui surge uma das dificuldades apontadas por Hill (1977) e Gadrey (1998b) no que se refere
identificao dos resultados dos servios. difcil identificar o resultado da ao ou da relao de
servio unicamente como o produto do trabalho do provedor tendo em vista que, no momento em
que se constitui a relao de servio, o receptor ou beneficirio participa simultaneamente da
atividade. Ou seja, o resultado final depende da interao e da qualidade da atuao ou
participao tanto do provedor como do beneficirio (GADREY, 1998b; HILL, 1977).
Hill (1977) prope a definio de regras ou normas como um mecanismo que ajuda a
definir as caractersticas da relao de servios de maneira que reflita a participao conjunta das
partes e as obrigaes e responsabilidades recprocas estabelecidas numa relao de servios.
Podem ser definidas para o usurio ou beneficirio dos servios certas obrigaes de colaborar e
de disponibilizar informao suficiente para o provedor do servio com o intuito de que o
resultado seja o melhor possvel. Quanto melhor definida a participao de cada parte na relao
e esclarecidas as expectativas com relao ao resultado do servio, menor a assimetria de
informaes e a possibilidade de frustrao (GADREY, 1998b).
A intangibilidade e a co-participao que so caractersticas das relaes de servio
dificultam o estabelecimento de uma noo precisa dos resultados principalmente nos servios
em que h uso intensivo do conhecimento. Isso ocorre porque a princpio, no h nenhuma
transformao material visvel como parte do resultado imediato e, por outro lado, sempre
difcil isolar o resultado preciso da atuao do provedor ao tambm se levar em considerao a
atuao do beneficirio como co-partcipe na relao de servio (GADREY, 1998b). Dois fatores
explicam a caracterstica de continuum ou fluxo dos resultados na prestao de servios: a
natureza especfica estabelecida nas relaes sociais dos servios e a falta de algum efeito
material imediatamente ligado ao processo da prestao do servio. Desse continuum de

51

resultados somente consegue-se medir a efetividade dos eventos que so socialmente

institucionalizados e determinados, por exemplo, por regras e normas. O restante que a
qualidade da interao social dos indivduos envolvidos algo mais difcil de mensurar e avaliar
(GADREY, 1998b).
Com o intuito de avaliar e identificar os resultados dos servios, Hill (1977) faz uma
decomposio dos efeitos dos servios visando torn-los mais concretos. So apontadas trs
etapas de resultados:
1. Momento em que o servio oferecido ou prestado;
2. Os servios so recebidos pelo beneficirio. Segundo Hill essa uma condio
quantitativa do consumo que pode levar a uma identificao de um pr-produto
relacionado de forma mais direta com a atividade e;
3. Servios so transformados e assimilados pelos usurios. Esta terceira etapa tem
como objetivo avaliar os efeitos finais dos servios, a transformao real que a
prestao do servio produz no usurio ou no objeto.
Hill (1977) avalia que a noo de resultado extrapola a relao imediata do servio porque
no h um resultado, no sentido restrito do termo, ou um efeito direto da atividade do provedor
do servio, mas sim uma srie de efeitos que surgem a partir da relao estabelecida na prestao
do servio. Esses efeitos so chamados de indiretos porque eles so modificados pela atuao dos
beneficirios dos servios. Assim, para a enorme quantidade de servios que no se relaciona a
bens materiais, no se pode fazer a extrapolao dos resultados a partir apenas do resultado
imediato ou direto no momento da prestao do servio. Tambm h que se considerar os
resultados indiretos, que so os efeitos produzidos para alm da prestao imediata dos servios
para os beneficirios. Esses dois tipos de resultados devem ser levados em conta na prestao de
servios (HILL, 1977).
O estudo de polticas pblicas atravs da prestao de servios pblicos permite analisar
os processos de inovao no Setor Pblico e, principalmente, na implementao de polticas
pblicas. A anlise de transformaes na prestao de servios pblicos uma forma de verificar
os aspectos que esto mudando na forma como o Estado age e presta servios aos cidados e

52

tambm na forma como ocorrem as interaes entre o Estado e a sociedade. A abordagem

Integradora de Inovao em Servios (DJELLAL; GALLOUJ 2005) permite compreender os
processos de inovao a partir da decomposio dos servios nos seus elementos constituintes.
Analisar os processos de inovao no Setor Pblico a partir das mudanas nos elementos que
compem os servios permite entender como se do os processos de transformao e as suas
implicaes para gesto e para a prestao de servios pblicos (DJELLAL; GALLOUJ 2005;
GALLOUJ; SAVONA, 2009).

3.2.

Inovao em Servios

Como ponto de partida para a anlise da inovao em servios foi utilizado um conceito
mais abrangente de inovao apresentado por Schumpeter (1934) como sendo uma nova forma
de fazer coisas que sintetiza a ideia de inovao. Para este trabalho ser apresentado brevemente
o histrico dos estudos sobre inovao que se deu a partir do desenvolvimento de duas
abordagens: a Abordagem Tecnicista e a Abordagem da Inovao Orientada para Servios. Em
seguida, apresenta-se a Abordagem Integradora da Inovao em Servios a qual foi utilizada para
a elaborao deste trabalho assim como tambm o modelo de decomposio funcional dos
servios elaborado por Djellal e Gallouj (2005). A Abordagem Integradora e o modelo de
decomposio funcional dos servios foram utilizados para compreender e analisar a prestao de
servios pblicos pelo Comit Gestor do PDRSX e os processos de inovao decorrentes das
mudanas nos Elementos Constitutivos dos servios.
Inovaes em servios podem ser caracterizadas de varias formas, podem ser a oferta de
um novo servio, uma nova forma de produzir ou prover um servio ou, ainda, a introduo de
novas tecnologias para a prestao de servios. Como apresentado anteriormente, as
caractersticas inerentes aos servios determinam algumas diferenas entre as inovaes na
produo de bens e as inovaes na produo de servios. Cabe ressaltar que os servios so
produzidos e consumidos ao mesmo tempo, em um processo. Alm disso, h uma dificuldade em
se separar o processo de prestao dos servios dos seus resultados imediatos e mediatos. Dessa
forma, mudanas no processo podem implicar em mudanas nos resultados. Sendo os servios

53

compostos por mltiplas funes, inovaes em servios em geral implicam em mudanas em

vrios elementos do processo que implicam em mudanas nos servios finais prestados
(SUNDBO; GALLOUJ, 1998).

3.2.1. Abordagens sobre Inovao em Servios

Gallouj (1998), a partir das discusses sobre o tema na literatura, apresenta trs
abordagens diferentes sobre inovao em servios, que tm como objetivo compreender como se
d a inovao em servios, tendo como ponto de partida o estudo da inovao no setor de bens
para ento compreender os processos de inovao em servios analisando as diferenas e
particularidades do processo de inovao.
A Abordagem Tecnicista da inovao tem como preocupao a introduo de
equipamentos e sistemas tecnolgicos nas empresas de servios e nas indstrias. Gallouj (1998)
insere o Modelo do Ciclo do Produto Reverso de Barras (1986) nesta categoria ressaltando que,
ao contrario da maioria da literatura sobre o tema, este modelo visa elaborar um estudo sobre a
produo de inovao pelos prprios servios e no como um subproduto da adoo de
tecnologias no setor de servios.
O modelo do Ciclo do Produto Reverso elaborado por Barras (1986) prope uma teoria de
inovao em servios a partir de uma srie de estudos empricos em que o ciclo de vida do
produto dos servios inverso ao da manufatura. No setor de manufatura a fase inicial do
processo de inovao dominantemente a inovao que ocorre no produto seguido ento, por
uma segunda fase dominada por inovao no processo. O modelo proposto por Barras (1986) tem
como objetivo apresentar um estudo sobre a produo de inovaes provocadas por servios.
A inovao em servios, segundo Barras (1986), ocorreria em trs diferentes etapas:
inicia-se com uma fase incremental de inovao do processo, seguida por fases de inovao
radical de processos para ento uma fase de inovao de produto.

54

1. A primeira fase caracteriza-se por progresso tecnolgico que economiza trabalho e

aumenta a quantidade de capital utilizado.
2. A segunda fase inicia-se a partir de novos aprendizados e de oportunidades de
inovao focadas em atividades gerenciais e de satisfao do cliente. O objetivo
destas inovaes radical, ou seja, visam melhorar a qualidade do servio
oferecido. A reduo do trabalho no to significativa, porm, h uma melhoria
na quantidade, na qualidade e na variedade do capital utilizado.
3. A terceira fase tem como objetivo abrir novos mercados a partir de mudanas
radicais na estrutura de servios e na estratgia da firma. Nessa etapa j no h
subordinao ou dependncia tecnolgica de fornecedores. A organizao torna-se
um negocio de servios com uso intensivo de conhecimento em que h
departamentos especializados que produzem inovaes de forma autnoma. Nesta
fase h uma melhoria de qualidade dos servios prestados e tambm ocorre a
produo de novos servios. importante lembrar que nos servios o produto ou
resultado um processo.
Gallouj (1998) entende que a proposta do modelo do Ciclo do Produto Reverso de Barras
(1986) que seria uma Teoria de inovao em servios, na realidade seria mais bem definida como
uma Teoria de difuso de inovaes tecnolgicas do setor de manufatura para os servios. Ou
seja, apesar de ser uma contribuio importante para o estudo da inovao em servios, a
abordagem de Barras (1986) se restringe introduo de tecnologias materiais na proviso de
servios no considerando a possibilidade de haver inovaes em outras funes que compem
os servios diferentes da tecnologia.
A Abordagem Orientada para os Servios segundo Gallouj e Weinstein (1997) segue a
definio de Schumpeter (1934) de inovao como sendo: a introduo de um novo bem,
introduo de novas formas de produo, a descoberta de uma nova fonte de matria prima ou de
um produto semi-pronto, a conquista de um novo mercado e o estabelecimento de uma nova
organizao (SCHUMPETER, 1934, p.66). Esta abordagem enfatiza as especificidades da
inovao em servios que no necessariamente seguem uma trajetria tecnolgica, mas trajetrias
de servios profissionais nas quais a tecnologia representa apenas um dos fatores da inovao
(GALLOUJ; WEINSTEIN, 1997). Hauknes (1996) ressalta o fato de que na prestao de servios

55

baseados no conhecimento, o aprendizado tem um papel fundamental no aumento da eficincia e

parte do processo de gerao de servios baseados no conhecimento, em especial aqueles
servios elaborados para atender necessidades especficas do cliente ou customizados
(DJELLAL; GALLOUJ, 2010; HAUKNES, 1996).

3.2.2. Abordagem Integradora da Inovao em Servios

A abordagem Integradora busca elaborar um modelo comum de anlise da inovao tanto

em bens como em servios, levando em considerao as diferenas existentes entre eles
(GALLOUJ, 2011). A sntese proposta por esta abordagem tem se tornado cada vez mais
necessria para a anlise dos processos de inovao tendo em vista que os componentes
imateriais dos bens tm, cada vez mais, ganhado uma maior importncia. Outro fator importante
a ser considerado o fato de ter se tornado mais fcil e barata a padronizao de certas atividades
de servios. Ou seja, as diferenas entre bens e servios que durante muitos anos pautaram as
discusses sobre a natureza dos servios e sua diferenciao em relao aos bens, tm se tornado
cada vez menos importante. Gallouj (2011) aponta ainda para um movimento das economias
desenvolvidas em direo a economias baseadas nas relaes de servios e em novas formas de
coordenao (DJELLAL; GALLOUJ, 2010; GALLOUJ, 2002; GALLOUJ; SAVONA, 2009;
GALLOUJ; WEINSTEIN, 1997).
A Abordagem Integradora est baseada em uma concepo funcional do produto e da
atividade econmica. Essa concepo entende que uma necessidade pode ser vista como uma
funo que pode ser satisfeita pelo consumo de um bem, de um servio ou ambos. Tendo como
base essa concepo funcional, a satisfao de uma necessidade a partir do consumo pode ser dar
tanto por um bem como por um servio.

56

A seguir apresenta-se
se uma ferramenta terica, chamada de Abordagem Lancasteriana por
Gallouj e Savona (2009) que operacionaliza as formas de inovao de forma sinttica a partir do
uso de caractersticas para a definio do produto. Esta abordagem nos permite
per
ter uma noo
inicial da decomposio de bens e servios em elementos. Segundo esta abordagem o produto de
um bem ou servio pode ser representado por um conjunto de vetores, de caractersticas e de
competncias que esto conectados conforme a Figura 1 (GALLOUJ; SAVONA, 2009, p.163).

Figura 1: Representao do produto com base nas suas caractersticas

Fonte: Adaptado de Gallouj e Savona (2009) p.164

[Y] Representa as caractersticas finais do servio para o usurio.

[T] Representa as caractersticas tcnicas materiais e imateriais do produto. Nesse vetor
est includo o processo (tecnolgico ou no) utilizado para produzir o vetor [Y].

57

[C] e [C] Indica o conjunto de competncias do provedor e do consumidor usurio

respectivamente. O vetor [C] [C] a interface entre o provedor e o usurio na relao ofertademanda do servio.
A Abordagem Lancasteriana utilizada por Gallouj e Savona (2009) para apresentar a
definio da proviso de servios como sendo: o emprego simultneo (relao) de caractersticas
tcnicas (materiais e imateriais) e competncias (internas e externas) utilizadas para produzir as
caractersticas do servio ou o servio final. Como exemplo, Gallouj e Savona (2009)
apresentam trs situaes:
Servio puro: emprego direto dos vetores de competncias e de caractersticas do

servio [C]-[Y];
Bem material: relao entre os vetores caractersticas tcnicas e caractersticas do

servio [T]-[Y];
Self-service: relao entre os vetores caractersticas dos servios, caractersticas

tcnicas e competncias [C]-[T]-[Y].

Uma inovao, de acordo com Gallouj e Savona (2009), ocorre quando h mudanas
afetando um ou mais elementos de um ou mais vetores de caractersticas (tcnicas e de servios)
ou de competncias. As mudanas podem ocorrer atravs de um conjunto de mecanismos como
evoluo ou variao, sada ou entrada, associao, dissociao ou formatao de um ou mais
elementos. Alm disso, as mudanas nos elementos podem ser intencionais e planejadas como o
fruto de atividades de pesquisa e desenvolvimento (P&D) ou tambm podem ser no intencionais
surgindo como resultado de processos de aprendizagem dos agentes envolvidos (GALLOUJ;
SAVONA, 2009).
Tradicionalmente os processos de inovao eram classificados em tipos ou tipologias de
inovao, porm, Gallouj e Savona, no seu trabalho de 2009, utilizam o conceito de modelos de
inovao como sendo a combinao entre os mecanismos de mudana de caractersticas dos
vetores. A partir das possveis combinaes, identificado um conjunto de seis diferentes
modelos de processos de inovao apresentados na sequncia (GALLOUJ, 1998; GALLOUJ;
SAVONA, 2009; SUNDBO; GALLOUJ, 1998):

58

Inovao Radical a criao de um novo conjunto de vetores de competncias e

caractersticas tcnicas e de servios [C*], [C*], [T*], [Y*].

Inovao para melhorias ocorre quando o conjunto de vetores de caractersticas

permanece igual, porm, a qualidade do valor dos seus elementos especficos

aumenta. Essa melhoria acontece quando h melhorias em alguns elementos dos
vetores de competncias [C] e [C] ou dos vetores das caractersticas tcnicas [T].
Inovaes incrementais So definidas tradicionalmente como a adio de um ou

mais elementos dos vetores no significando uma inovao radical. Gallouj e

Savona (2009) propem uma nova definio. Inovao incremental ocorreria
sempre que h a adio, eliminao ou substituio de caractersticas mantendo
inalterado o conjunto de vetores [C], [C], [T], [Y].
Inovao Ad-hoc - Geralmente o resultado de uma nova soluo para problemas

trazidos por um cliente, sejam eles de natureza jurdica, estratgica, organizacional

ou tcnica. um modelo de inovao que se aplica basicamente a atividades com
uso intensivo do conhecimento e sua produo contribui para todo o conjunto de
competncias e o conhecimento subjacente a elas proporcionando a produo de
novas competncias que podem ser codificadas e formalizadas e serem transferidas
ao usurio e possivelmente reproduzidas. Uma inovao ad-hoc implica em
mudanas significativas no vetor de competncias [C] e nos elementos imateriais
do vetor de caractersticas tcnicas. Um aspecto a ser salientado que o grau de
formalizao e de codificao requerido para possibilitar a reproduo da inovao
no futuro o que distingue a inovao ad-hoc de outras solues em servios
produzidas para atender uma demanda nica (GALLOUJ, 1998; SCHUMPETER,
1934; SUNDBO; GALLOUJ, 1998).
Inovao Recombinativa a associao ou dissociao de caractersticas

tcnicas ou de servio de forma diferente. Uma inovao incremental pode ser

considerada um tipo de inovao recombinativa que envolve a adio de
caractersticas pr-existentes.
Formalizao da Inovao Ocorre quando se formatam ou padronizam uma ou

mais caractersticas de forma a permitir certo grau de materializao para os

servios providos. Em geral ocorre pela utilizao de novos sistemas tecnolgicos

59

ou pela modificao da produo intangvel e do processo de entrega e

organizao da proviso.
Os modelos de processos de inovao permitem classificar as diferentes combinaes
possveis entre as caractersticas e competncias que compe os servios e, a partir da
decomposio funcional dos servios, localizar em que elementos ocorrem os processos de
inovao e a forma como esto ocorrendo (GALLOUJ; SAVONA, 2009).

3.2.3. Decomposio Funcional do Produto dos Servios

O modelo de Diviso Funcional do Produto dos Servios elaborado por Djellal e Gallouj
(2005) para analisar a prestao de servios nas organizaes e o desenvolvimento de processos
de inovao tem por objetivo reconciliar as perspectivas sobre os servios apresentadas por Hill
(1977) e Gadrey (2000) e a perspectiva da economia da inovao. O modelo constitui uma
ferramenta que permite uma anlise detalhada dos vrios aspectos da prestao de servios em
qualquer organizao e uma forma sistemtica e estruturada de compreenso dos processos de
evoluo e transformao dos servios. um modelo que possibilita uma compreenso dos
fenmenos de inovao na prestao de servios de forma mais concreta e operacional
(GADREY, 2000; DJELLAL; GALLOUJ, 2005; GALLOUJ, 2002; GALLOUJ; WEINSTEIN,
1997; HILL, 1977).
Djellal e Gallouj (2005) se utilizam de uma concepo de Gadrey (2000) sobre os servios
que ressalta que cada servio prestado a partir da interao entre vrias operaes de servio,
portanto, o resultado esperado pelo cliente ou usurio fruto de um processo de produo
multifuncional. Dessa forma, cada atividade de servio pode ser decomposta de acordo com
lgicas funcionais (GADREY, 2000; DJELLAL; GALLOUJ, 2005; VARGAS, 2005).
O modelo de decomposio funcional de Djellal e Gallouj (2005) permite que a anlise de
cada atividade de servio possa ser feita a partir de cada ao isolada ou a partir da combinao
entre operaes bsicas e o tipo de competncia mobilizada para a realizao do servio. Em uma

60

mesma atividade de servio podem ocorrer vrias operaes bsicas simultaneamente, e tambm
podem ser utilizados vrios tipos de competncias no momento da prestao do servio com base
nos conhecimentos bsicos ou explcitos do provedor e do usurio do servio (DJELLAL;
GALLOUJ, 2005; VARGAS, 2005).
Segundo Djellal e Gallouj (2005), a prestao de servios uma atividade complexa e
pode ser capturada na sua totalidade a partir da conexo entre quatro variveis:
1. Servio prestado (Si);
2. Meios para prover o servio;
3. Caractersticas ou utilidades alcanadas;
4. Competncias dos provedores de servios.
Os servios prestados so constitudos no s pelo servio principal ou servio fim, mas
tambm pelos servios auxiliares ou complementares que tambm so prestados. O quadro
elaborado por Djellal e Gallouj (2005) mostra o produto dos servios sendo representado pela
agregao de vrios tipos de servios essenciais (Si), porm cada um desses servios constituintes
fruto da combinao, em vrios nveis, de operaes bsicas que ocorrem em objetos (M),
informao (I), conhecimento (K), e indivduos (R). H diferenas de nvel de anlise nas colunas
do quadro apresentado por Djellal e Gallouj (2005): enquanto M, I, K e R so funes internas ou
componentes do servio prestado, as competncias (C) e as caractersticas do servio prestado
(Y) so funes externas ao produto. As competncias (C) tm um papel importante na
implementao das operaes e das tecnologias que, por sua vez, influenciam e so
transformadas nas caractersticas finais do produto.

61

O modelo de anlise proposto por Djellal e Gallouj (2005) uma representao da

decomposio funcional do servio que permite descrever a prestao do servio e tambm as
lgicas funcionais que so acionadas quando um processo de inovao est em curso. O modelo
alm de ser um instrumento de anlise dos sservios
ervios prestados tambm permite identificar
inovaes, as fontes de inovaes e os atores envolvidos nos processos.
Prestao de Servios
Elementares

Competncias
Mobilizadas

Si
Servios Elementares

C
Competncias
sobre tecnologias
(e seu uso) ou
competncias
mobilizadas
diretamente

Meios para a prestao de servios, operaes ou funes correspondentes e

tecnologias associadas

M
Operaes
Materiais

I
Operaes
Informacionais

K
Operaes
Metodolgicas

R
Operaes
Relacionais

Caractersticas de uso
finais ou de servio

Y
Funes e
Caractersticas dos
servios

S1: Assistncia Mdica

S2: Acomodaes
S3: Manuteno
S4: Recepo
S5: Transporte
S6: Administrao
S7: Alimentao
S8: Creche
S9: Lavanderia
S10: Lazer
S11: Vendas
S12: Servios
Funerrios
S13: Tratamento de
dejetos

Quadro 3: Anlise funcional do produto de servios em hospitais

Fonte: Adaptado de Djelall e Gallouj (2005) p.822

Djellal e Gallouj (2005) apresentam quatro grupos de operaes identificados, de acordo

com a noo do tringulo de servios elaborado por Gadrey (1998b)
(199 ) que so objetos materiais
(M), Informao (I), Conhecimento (K) e os Indivduos (R) como os meios principais para a
proviso de servios de acordo com o modelo funcional. Esses meios so associados com as
funes bsicas ou grupos de operaes assim como tambm com as te
tecnologias. A seguir so
apresentadas as operaes bsicas, as competncias e a caractersticas dos servios identificadas
por Djellal e Gallouj (2005):

62

Operaes Bsicas (M, I, K e R)

M Operaes de transformao material e logstica. Envolvem o

processamento de objetos tangveis. So o transporte, transformao,

manuteno e reparo de objetos.

I Operaes de processamento da informao que envolvem a

agregao e o processamento de informao codificada. Significa

produzir, capturar, transportar, arquivar e atualizar a informao.

K Operaes que envolvem o processamento intelectual do

conhecimento usando mtodos de codificao, rotinas e tecnologias.

R Operaes de servio relacionais e contratuais, cujo principal meio

o cliente ou beneficirio e que consistem em um servio diretamente

provido ou prestado em contato com o usurio envolvendo um maior ou
menor grau de interao.
Cada servio (Si) combina os vrios grupos de operaes em propores diferentes a
depender do tipo de servio em questo.
Competncias do prestador de servio (C)

As competncias do prestador de servios esto relacionadas aos indivduos ou grupos

que possuem certas caractersticas e que podem ser derivadas da educao, treinamento,
experincia e demais formas de aprendizado. Em geral, essas caractersticas so indissociveis
dos indivduos que as possuem e so codificadas e tcitas. Podem variar em razo dos
componentes tcnicos ou cientficos e so difceis de identificar e classificar. Em geral so
avaliadas por sistemas de qualificao e verificao, mas sua classificao tambm depende das
caractersticas do servio e do provedor que esto sendo considerados. As competncias podem
ser classificadas nos seguintes tipos:

Competncias cientficas e tcnicas (profissionais e cognitivas);

Competncias relacionais internas ou externas (dentro de uma equipe ou

relao entre provedor e usurio);

63

Competncias criativas ou combinatrias (habilidade de combinar

caractersticas tcnicas em grupos ou subgrupos coerentes);

Competncias

operacionais

manuais

(habilidades

para

realizar

determinada tarefa mais ou menos complexa)

As competncias podem ser empregadas por meio do desenvolvimento de tecnologias e as
operaes derivadas disso ou podem ser empregadas diretamente para prover vrios tipos de
servios e operaes sem nenhuma mediao tecnolgica, ou seja, seria a prestao de um
servio puro que Djellal e Gallouj (2005) representam por C(Y).
Caractersticas bsicas do servio (Y)

Descrevem as utilidades derivadas da utilizao dos componentes ou competncias

tcnicas internas durante os vrios tipos de operaes que compe a prestao de servio. As
competncias, tecnologias e atividades consideradas na sua totalidade contribuem para a
produo de utilidades para o cliente.
A prestao de um determinado servio pode ser considerada como um pacote de servios
formado por vrios servios ou funes auxiliares que esto dentro do pacote. Dessa forma, cada
servio pode ser representado por um vetor de caractersticas do servio. Cada servio (Si)
mobiliza diferentes competncias e tecnologias no sentido de que ocorra um determinado nmero
de operaes de processamento em diferentes meios.
O modelo proposto por Djellal e Gallouj (2005) permite compreender e destrinchar o os
servios prestados nas organizaes a partir da sua decomposio em Competncias (C), meios
para a prestao do servio (M, I, K, R) e suas caractersticas bsicas (Y) e a partir disso analisar
os processos de inovao que ocorrem na organizao.
Por fim Djellal e Gallouj (2005) propem alguns princpios organizadores que norteiam a
diversidade de inovaes que podem ocorrer nas organizaes. Os dois princpios iniciais,
descritos a seguir, ocorrem em funo de servios j existentes ou constitudos. J o princpio
intensivo apresentado logo abaixo dos dois primeiros, envolve a implementao de inovaes a
partir de vrias formas de aprendizado.

64

O Princpio extensivo a adio de novos servios aos servios j constitudos ou

existentes. Significa a adio de novas linhas (Si) ao quadro de servios que geralmente so
servios que complementam ou aprimoram os servios principais ou essenciais j prestados pela
organizao. O modelo extensivo de inovao decorre geralmente da tentativa de diferenciao
por parte da organizao, mas para o objeto de estudo deste trabalho pode se dizer que uma
estratgia para melhorar a qualidade do servio prestado pela adio de atributos valorizados
pelos usurios.
O Princpio regressivo envolve a eliminao de servios, pela eliminao de linhas do
quadro, visando refinar ou purificar a gama de servios prestados pela organizao. A
especializao pode ser considerada como uma forma de inovao regressiva, visto que se reduz
o escopo de servios prestados para se especializar em um grupo de servios sobre os quais se
quer um produto ou um processo de prestao de servios diferenciado.
O Princpio intensivo envolve mudanas em componentes internos ou externos da
organizao pela adio de novas competncias (tangveis ou intangveis), tecnologias (que
podem eliminar competncias ou tecnologias antigas) ou pelo aumento ou reduo do valor de
competncias ou tecnologias existentes. A inovao intensiva age nas colunas do quadro
promovendo inovaes tangveis e intangveis atravs de vrias formas de aprendizado (fazer,
usar, experimentar, interagir).
A decomposio funcional dos servios proposta pelo modelo de Djellal e Gallouj (2005)
permite relacionar cada funo a uma trajetria de inovao com base na concepo de que a
produo dos servios uma atividade multifuncional que pode seguir varias possveis trajetrias
de inovao. As trajetrias de inovao so apresentadas abaixo (DJELLAL; GALLOUJ, 2005;
VARGAS, 2005):
Trajetria da transformao material e logstica: representa o desenvolvimento

tecnolgico relacionado ao transporte e transformao da matria, seja fsica ou

humana. Decorre do aumento de mecanizao, automatizao e explorao em
escala da economia.

65

Trajetria do processamento logstico e da informao: a dinmica

proporcionada pela melhoria dos sistemas de informao e comunicao

relacionada principalmente reduo dos custos de comunicao e de produo e
novas formas de uso da informao. Tem um papel importante nos servios
voltados para a administrao e controle do fluxo de informaes.
Trajetria metodolgica: envolve a produo e evoluo de mtodos formais de

processamento do conhecimento. Tem um papel importante nos servios com uso

intensivo de informao. Envolve a produo e a melhoria de processos e
procedimentos e tambm a produo de indicadores que permitam medir o
resultado esperado, o nvel de aplicao e o grau de novidade do mtodo.
Trajetria do servio puro: a implementao e a evoluo de inovaes em

servios que no requerer nenhum meio tcnico. Tem como base a mobilizao
direta de competncias (C) visando o suprimento de funes ou caractersticas dos
servios (Y). Djellal e Gallouj (2005) apresentam esta trajetria como sendo um
tipo ideal tendo em vista que nenhum tipo de inovao ocorre sem o uso de algum
mtodo tcnico, mesmo que rudimentar. Esta trajetria do servio puro pode se
manifestar em qualquer nvel da organizao, porm pode se dizer que mais
importante nas atividades que envolvem o relacionamento direto com o usurio do
servio.
Trajetria relacional: esta trajetria envolve a introduo de novas funes ou

caractersticas contratuais dos servios ou de novas formas de aproximar o

provedor e o usurio do servio e a evoluo dessa relao ao longo do tempo. O
elemento contratual do servio tem uma dinmica prpria. Este tipo de trajetria,
na medida em que representa a relao provedor/usurio, pode mobilizar
individualmente as competncias, a informao e o processamento de
conhecimento tecnolgico.
Princpio combinatrio: este princpio congrega todos os mecanismos de inovao

associados aos demais princpios e a forma mais comum de inovao e ocorre

em todos os nveis de anlise. Envolve a associao e dissociao de servios
constitudos e suas tecnologias e competncias associadas. a combinao da
implementao de vrios princpios puros de forma simultnea.

66

A anlise da prestao de servios pblicos a partir da decomposio funcional dos

servios nos seus elementos constitutivos proporciona uma viso detalhada no s dos elementos
que compem os servios e a forma como esses elementos se transformam, mas tambm permite
verificar as inter-relaes que ocorrem entre os elementos constitutivos que provocam mudanas
na prestao final dos servios. A Abordagem Integradora da Inovao em Servios possibilita a
verificao de inovaes nos elementos que compem os servios e a implicao dessas
mudanas nos servios finais prestados. Para este trabalho, o modelo proposto por Djellal e
Gallouj (2005) representou ferramenta fundamental para a anlise das inovaes promovidas pela
prestao de servios pblicos pelo Comit Gestor do PDRSX.

3.3.

Inovao em Polticas Pblicas

Tradicionalmente, os estudos sobre a Administrao Pblica e o Setor Pblico tm tido

como foco o estudo das organizaes pblicas, suas caractersticas e funcionamento. A pesquisa
bibliogrfica e documental realizada para este trabalho permite verificar que a literatura e a
produo acadmica recente tm dado pouca ateno ao estudo da inovao em polticas pblicas
e, em especial, com foco no estudo de inovaes na prestao de servios pblicos.
A percepo que em geral se tm sobre o Setor Pblico de que um setor com baixa
capacidade inovadora, tradicionalmente conservador, burocrtico e avesso a mudanas,
principalmente, se comparado ao Setor Privado. Essa ideia, porm, contestada por Muglan e
Albury (2003) que a apresentam como um mito que estigmatiza o Setor Pblico que, na viso dos
autores, um setor com um forte histrico de inovao. A concepo do Setor Pblico como no
inovador em parte fruto da literatura sobre a reforma do Estado e sobre a Nova Gesto Pblica
(New Public Management) e das teorias tradicionais sobre inovao cujo foco o setor privado.

A literatura sobre inovao, tradicionalmente teve como foco o estudo do setor de

manufatura, visto como o nico capaz de gerar ganhos de produtividade. Essa concepo
influenciou todo o desenvolvimento das teorias sobre inovao, cujo foco sempre foi o setor

67

manufatureiro, essencialmente
essencialm
privado (LANGERGAARD; SCHEUER, 2009). A suposta
capacidade
pacidade inovadora superior do S
Setor Privado
rivado que, em alguma medida influenciou o processo
de privatizao de servios pblicos, foi utilizada como argumento para processos de privatizao
de servios pblicos, sob a justificativa de garantir ganhos de produtividade e reduo de custos.
A aplicao dos princpios da Nova Gesto Pblica em vrios pases levou assimilao e
adoo de prticas
rticas e princpios do Setor Privado no Setor Pblico e isso, em parte, comprometeu
o desenvolvimento de estudos sobre inovao focados no Setor Pblico que levassem em
considerao suas caractersticas e condies especficas (LANGERGAARD; SCHEUER, 2009).

Setor Privado
Principios organizacionais
Estruturas organizacionais
Aferimento da performance

Gesto

Relaes com usurios finais

Relaes com as cadeias de
suprimento
Relaes com funcionrios

Relaes com fontes de

conhecimento

Horizonte Temporal

Setor Pblico

Tem como objetivo o lucro ou o aumento de receitas

Visa a proviso de servios pblicos

Sistema complexo de organizaes que exercem diversas
Empresas de varios tamanhos em um ambiente dinmico
funes
Retorno do investimento
Multiplos indicadores e metas de desempenho
Alguns gerentes tem bastante autonomia de acordo
Gerentes ou gestores esto sujeitos a demandas e
com as normas de governana da empresa e as
interferncias polticas. O desempenho dos gestores
orientaes financeiras. O desempenho dos gerentes
nem sempre remunerado e os beneficios materiais so
remunerado com beneficios materiais e promoes na
inferiores aos do setor privado.
carreira
Os mercados podem ser a industria ou clientes variando
a ligao entre o cliente e o produto segundo as normas Os usurios so os cidados.
de mercado.
As empresas so parte de cadeias de suprimento.

O setor pblico depende de fornecedores privados e

constitui um mercado importante para muitas empresas.

Os funcionrios geralmente so parte de associaes ou

A natureza do trabalho varia em cada empresa porm as
sindicatos profissionais, geralmente com preocupaes
motivaes geralmente so de cunho econmico.
sobre o status e o salrio.
Existem algumas restries a utilizar fontes de
informao do setor privado, geralmente as fontes de
Empresas so flexveis quanto aos fluxos de informao.
informao so universidades e outros setores do
servio pblico.
A maioria dos setores tem metas de curto prazo visando As metas so definidas de acordo com os periodos
retornos financeiros. Setores como o de infraestrutura eleitorais, em geral so de curto prazo e as inovaes
podem ter horizonte de longo prazo.
devem mostrar resultados dentro do perodo.

Quadro 4: Diferenas entre a inovao no Setor Pblico e no Setor Privado

Fonte: Adaptado de: Improvement and Development Agency (IDeA), 2005. Koch, Per et al. (2006) Innovation in the public
sector Publin Report N D24

A compreenso da forma como se do os processos de inovao nas polticas pblicas e

na prestao de servios pblicos passa pela compreenso da dinmica desse ambiente complexo
que condiciona a implementao de polticas pblicas e a pre
prestao
stao de servios pblicos
pblicos. O
contexto, a dinmica prpria,
prpria os incentivos e condies especificas influenciam diretamente os

68

processos de inovao. O Quadro 4 apresenta de forma resumida algumas caractersticas dos

processos de inovao no Setor Pblico e no Setor Privado.
Considerando a natureza diversa dos vrios tipos de servios pblicos existentes,
inovaes podem ocorrer de diversas formas. Langergaard e Scheuer (2009) apresentam uma
definio de inovao partindo da noo mais geral apresentada por Schumpeter (1934) de que
inovao significa a produo de algo novo, novas ideias, novos processos e novas prticas
decorrentes da implementao de inovaes. J Fuglsang (2010) argumenta que no h consenso
na literatura sobre uma definio de inovao, porm, haveria acordo sobre a presena de duas
atividades que compem a inovao: 1- fazer algo novo e 2- fazer com que essa novidade
funcione em um determinado contexto. Inovao no seria s criar algo novo, mas desenvolv-lo
de forma a que possa ser implementado em uma organizao ou na sociedade. O autor argumenta
que essa novidade pode ser um produto, um servio, um processo, um conceito, uma inovao
organizacional, uma poltica pblica, um sistema, etc. (FUGLSANG, 2010; LANGERGAARD;
SCHEUER, 2009; SCHUMPETER, 1934).
Muglan e Albury (2003) definem inovao como novas ideias que funcionam e
argumentam que inovao de sucesso a criao e implementao de novos processos,
produtos, servios e mtodos de prestao de servios que resultam em ganhos significativos nos
resultados, na eficcia e na qualidade. (MUGLAN; ALBURY, 2003, p.3).
Uma srie de fatores influencia a inovao no Setor Pblico e, entre eles est a
necessidade de garantir a proviso de servios pblicos melhores e orientados para as
necessidades dos diversos pblicos alvo. As novas correntes de pensamento sobre a
Administrao Pblica indicam que o Estado tem reconhecido a necessidade de atender as
expectativas e necessidades da sociedade de forma mais eficiente e ouvindo as demandas dos
cidados, ao invs de impor a adequao dos cidados s estruturas organizacionais que prestam
servios pblicos.
O modelo one size fits all em que todos devem receber o mesmo servio de forma
padronizada, no atende mais variedade de demandas sociais, s necessidades e s aspiraes
de indivduos e comunidades que j se acostumaram com a proviso personalizada de servios

69

privados no modelo 24/7, ou seja, o dia todo, todos os dias (MUGLAN e ALBURY, 2003).
Servios pblicos e governos eficientes dependem, segundo Muglan e Albury (2003) do
desenvolvimento de novas e melhores formas de responder s necessidades sociais, de resolver
problemas e utilizar recursos e tecnologias que permitam melhorar a capacidade de inovar com
sucesso. por essa razo que os autores veem a inovao no como uma atividade extraordinria
ou opcional e sim como uma atividade bsica que pode ajudar a melhorar a capacidade de
responder s demandas sociais e individuais e com isso atender s expectativas e necessidades
dos cidados. (MUGLAN; ALBURY, 2003; IDEA, 2005).
As caractersticas especiais do contexto em que o Setor Pblico opera, segundo Muglan e
Albury (2003), podem ser consideradas propulsoras de inovaes. O Setor Pblico motivado a
gerar inovaes por fatores que so apresentados a seguir:
1. A necessidade de responder de forma efetiva e qualificada s demandas e
expectativas sociais;
2. A necessidade de reduo de custos e de ganhos de eficincia de acordo com as
limitaes oramentrias;
3. Melhora na entrega e nos efeitos dos servios pblicos incluindo as reas em que
h maiores dificuldades para implementar polticas pblicas eficientes;
4. Aproveitamento do potencial das Tecnologias da Informao e Comunicao
(TIC).
5. A produo de resultados quantificveis rapidamente (taxas de criminalidade,
mortalidade e violncia) e de resultados que representem a qualidade dos servios
prestados e a relao entre o provedor e o usurio.
O Comit Gestor do PDRSX, objeto de estudo deste trabalho, esta inserido no complexo
contexto em que opera a prestao de servios pblicos e, portanto, sujeito dinmica de um
ambiente influenciado pelo contexto poltico e de governo, influenciado por diversos atores com
interesses divergentes e tambm pelo contexto normativo que rege o Setor Pblico. neste
contexto complexo e dinmico que so analisados os processos de inovao decorrentes da
instituio do Comit Gestor como uma poltica pblica inovadora e os processos de inovao
decorrentes da prestao de servios pblicos pelo Comit Gestor.

70

3.3.1. Estudos sobre inovao no Setor Pblico

Os governos desempenham diferentes funes com relao inovao no Setor Pblico

promovendo mudanas em diferentes aspectos. Para estudar a inovao no Setor Pblico
importante diferenciar as varias formas de inovao que provocam mudanas nas prticas e
atividades do Setor Pblico. A seguir, so apresentados alguns tipos de inovao citados na
literatura que permitem distinguir diversas prticas no Setor Pblico e os diferentes objetivos a
que se propem as inovaes: (MUGLAN; ALBURY, 2003; IDEA, 2005).
Inovaes Administrativas e Organizacionais envolvem novas formas de

organizar atividades na organizao que podem envolver o uso de novas

tecnologias.
Inovaes em polticas pblicas e na proviso de servios pblicos envolvem

novas formas de resolver problemas e prover servios que podem ocorrer atravs
da interao com os usurios visando o atendimento de necessidades especficas.
Inovaes que promovem processos de inovao e a sua difuso so polticas

governamentais que visam dar incentivos e promover a inovao no Setor Privado

ou em determinados setores da economia.
A seguir so apresentados alguns estudos empricos sobre inovao de acordo com as
diversas prticas de inovao presentes no Setor Pblico. Os artigos foram recuperados ao longo
do ano de 2012 de peridicos internacionais indexados nas bases PROQUEST, SCOPUS e WEB
OF KNOWLODGE, no perodo de 2006 a 2012, com as palavras-chave innovation e public
policy no ttulo dos artigos. Foram encontrados cinco artigos empricos e onze artigos tericos.

Foram analisados tambm artigos recuperados das mesmas bases de dados cuja temtica afim
ao tema da inovao em polticas pblicas, totalizando nove artigos empricos que sero
brevemente descritos e analisados. Alm da pesquisa nas bases de peridicos internacionais,
tambm foram analisados outros dois artigos publicados no Brasil relacionados temtica da
inovao no Setor Pblico encontrados durante a pesquisa documental e bibliogrfica realizada
para este trabalho. Os onze artigos recuperados foram separados conforme as prticas de
inovao no Setor Pblico encontradas na literatura.

71

O artigo escrito por Queiroz e Ckagnazaroff (2010) fruto de uma pesquisa qualitativa
realizada no Governo do Estado de Minas Gerais cujo objetivo analisar a poltica do governo do
estado de Choque de Gesto sob a tica da opinio dos atores envolvidos na construo,
implementao e avaliao do Choque de Gesto. A pesquisa teve como objeto a entrevista de 70
servidores de duas secretarias de Estado: a Secretaria de Defesa Social e a Secretaria de
Transportes e Obras de trs nveis hierrquicos dentro da organizao: os subsecretrios (nvel
estratgico), os superintendentes (nvel ttico) e os diretores e tcnicos (nvel operacional).
Os resultados da pesquisa apontam, com base no conceito de inovao no Setor Pblico estudado,
que o modelo de gesto desenvolvido no estado de Minas Gerais foi inovador com relao s
dimenses estratgica, estrutural, tecnolgica e de controle, porm, o Choque de Gesto no teve
como finalidade prioritria mudanas nas dimenses humana, cultural e poltica. Alm disso, os
autores apontam que o choque representou uma mudana de cunho estritamente gerencial. O
artigo no explicita se foi utilizado algum modelo de inovao na implementao do Choque de
Gesto do Governo de Minas Gerais.
A pesquisa realizada por Considine e Lewis (2007) teve como objetivo entender como
ocorre a inovao dentro do governo a partir da anlise de trs dimenses: os marcos normativos
que podem potencializar a inovao no governo, o papel das posies formais dos atores dentro
da organizao e o nvel hierrquico ocupado, e as redes interpessoais como forma de interao
entre organizaes, no foi explicitado no artigo se foi utilizado algum modelo de anlise da
inovao. A pesquisa foi realizada em 2002 em onze governos municipais do estado de Victoria
na Austrlia, que foi escolhido por ter uma legislao que cria um ambiente em que h um padro
na cobrana de impostos, na prestao de servios e nas estruturas regulatrias. Na pesquisa
foram entrevistados todos os polticos e burocratas dos quatro nveis mais elevados
hierarquicamente das organizaes. Foram distribudos questionrios durante reunies e por
correio eletrnico, aos quais se obteve uma taxa de 80% de respostas no total (947 respondentes),
sendo 70% a taxa de resposta dos polticos e 81% a taxa de resposta dos burocratas. Os resultados
da pesquisa mostram que as redes so mais importantes do que a posio hierrquica na
organizao para explicar os processos de inovao, porm nem todas as redes so iguais. O
resultado mais importante encontrado que a inovao e as pessoas inovadoras habitam um

72

espao institucional especfico, definido em parte pela posio hierrquica na organizao, mas
principalmente pela posio informal em relao a redes interpessoais.
O objetivo do artigo escrito por Arnaboldi, Azzone e Palermo (2010) entender as
mudanas relacionadas implementao de inovaes gerenciais no setor pblico identificando
as razes em que seu uso pode levar ao fracasso. O problema investigado empiricamente
atravs do estudo de dois casos que ocorreram em uma mesma organizao Departamento
Central do Governo Italiano - em que a adoo de inovaes foi fracassada. Os casos analisados
so a introduo do Sistema de Avaliao de Performance e a implementao do Projeto de
disseminao de princpios da organizao mnima. Para entender o contexto de adoo das
inovaes, foram feitas entrevistas semi-estruturadas com atores do departamento que tinham
exercido algum papel na implementao dos projetos. A coleta de dados ocorreu em 2007 e
tambm foi feita anlise documental. Os resultados apontados pela pesquisa para explicar o
fracasso na adoo de inovaes no governo italiano so apresentados para cada um dos casos
porm no se faz referncia utilizao de algum modelo de anlise da inovao. Os resultados
da pesquisa mostraram que nos dois casos, deficincias tcnicas como sistemas de informao
inadequados, planejamento confuso, falta de comprometimento e de objetivos compartilhados
contriburam para um processo de mudana ambguo e confuso.
O artigo escrito por Hamelin (2010) visa examinar a reviso de polticas pblicas atravs
da adoo de inovaes instrumentais desde a implantao de uma sequncia de mecanismos de
deteco e sano contra a violao de limites de velocidade na Frana. A pesquisa estuda a
utilizao dos radares como um instrumento de poltica pblica que aponta mudanas e resultados
que tm ocorrido na poltica de segurana nas estradas da Frana e suas implicaes na
reorganizao do Estado Francs. Como resultado, o artigo apresenta que a aplicao da poltica,
segundo especialistas, no resolveu o problema de segurana nas estradas francesas, no
apresentado o modelo de anlise da inovao utilizado para esta pesquisa.
O artigo escrito por Marta Farah (2008) apresenta a existncia de uma lacuna em estudos
voltados para a disseminao de polticas pblicas e de inovao na gesto pblica local e que a
disseminao de conhecimento sobre praticas inovadoras na esfera local ocorre a partir de
iniciativas que visam dar visibilidade a inovaes em polticas pblicas e prticas governamentais

73

e no governamentais com foco na esfera local. Essas iniciativas constituem principalmente

prmios criados por instituies diversas com o objetivo de premiar aes inovadoras num
esforo de disseminao dessas prticas. O artigo terico apresenta os conceitos presentes na
literatura recente sobre disseminao em polticas publicas e best practices como subsdio para
entender o processo de disseminao de polticas pblicas no Brasil. As concluses do artigo
apontam que a disseminao de polticas ou programas depende no s de caractersticas
intrnsecas do programa ou poltica mas tambm da relao entre a inovao e o contexto em que
ser implementada, levando em considerao a influencia dos atores e instituies internos e
externos ao local que adota a inovao.
Peter Spink (2000) escreveu artigo que analisa os primeiros quatro anos do Programa
Gesto Pblica e Cidadania da Fundao Getlio Vargas de So Paulo, criado em 1996, cujo
objetivo identificar e disseminar iniciativas inovadoras na prestao de servios por governos
subnacionais brasileiros com impacto na construo da cidadania. A nfase do programa
colocada no s em uma gesto pblica eficiente, mas no impacto que isso tem na construo da
cidadania e como consequncia na reduo da excluso social e poltica. O foco do programa so
atividades de gesto, programas e projetos nos trs nveis governamentais, como tambm
iniciativas em comunidades indgenas e em parceria com organizaes da sociedade civil. Para
participar do programa, as atividades devem ter pelo menos um ano de durao efetiva
apresentando resultados inovadores a partir de estratgias organizacionais ou tcnicas que
resolvam problemas e necessidades sociais ou da comunidade. Os avaliadores das iniciativas que
participam do programa apontam que a maior parte das ideias sobre atividades, programas e
projetos foram fruto dos prprios gerentes, executores e tcnicos das agncias ou rgos
executivos que lidam com os problemas e em alguns casos tambm houve a presena de presso
popular. O artigo tambm aponta o surgimento de atividades auto-financiadas formadas a partir
de parcerias que no dependem do apoio governamental nas quais se destacam as habilidades de
liderana e atuao dos agentes executores das atividades. Os resultados apontam para o maior
envolvimento de agencias publicas e organizaes da sociedade civil na construo de
alternativas para a soluo de problemas sociais, porm no so apresentados modelos para a
anlise dos processos de inovao.

74

A pesquisa elaborada por Freitas e von Tunzelmann (2008) utiliza um modelo de polticas
pblicas de apoio inovao composto por trs dimenses (objetivos de conhecimento verticais
e horizontais; apoio especfico ou geral concedido e implementao central ou local) com o
objetivo de caracterizar e comparar as polticas nacionais de apoio e incentivo inovao,
modernizao e gesto nas empresas ao longo do tempo em vrios pases. Para a pesquisa foi
construda uma base de dados com informaes sobre polticas pblicas financiadas pelos
ministrios da indstria francs e ingls elaboradas para apoiar a melhoria da gesto e a inovao
em empresas no perodo entre o incio dos anos 80 e o ano de 2002. A coleta de dados
possibilitou a construo de uma base com informaes sobre polticas publicas de apoio e
incentivo a inovao e desenvolvimento da gesto com 81 programas ingleses e 68 programas
franceses, somando 149 programas observados. Os resultados da anlise mostraram que o
desenho de polticas de inovao podem ser analisados a partir das trs dimenses apresentadas e
que programas verticais tendem a ser implementados e monitorados de forma centralizada,
enquanto programas horizontais que fazem a difuso das melhores prticas produzem informao
e apoio financeiro s organizaes. Outro resultado se refere dimenso da localizao: a
implementao local de polticas tende a utilizar servios padronizados enquanto a
implementao centralizada esta mais associada a projetos especficos. O terceiro resultado
encontrado se refere ao tipo de apoio s empresas: apoio de forma generalizada se d por meio da
produo de informao e centros de apoio eletrnicos. O apoio a programas especficos est
relacionado proviso de subsdios financeiros.
O artigo escrito por Blasco, Quevedo e Carrizosa (2008) tem como objetivo analisar a
ligao entre a deciso das empresas de inovar e as barreiras que impedem os processos
inovativos separando-as em barreiras do custo de projetos de inovao, falta de conhecimento e
condies de mercado. Foi utilizada a base de dados da pesquisa oficial sobre inovao de 2004 e
a amostra da pesquisa abrange 2.954 empresas Catals na rea de indstria manufatureira e em
indstrias com uso intensivo do conhecimento. Os resultados da pesquisa mostram que h
diferenas na propenso das empresas para inovar e na sua percepo quanto a barreiras para a
inovao. Os resultados tambm mostram que as barreiras envolvendo custos e conhecimento so
as mais importantes.

75

O artigo escrito por Novero (2011) tem como objetivo analisar o impacto das polticas
pblicas de fomento inovao e ao desenvolvimento tecnolgico em empresas atravs da
identificao de fatores que influenciam o sucesso das intervenes. A pesquisa analisou 166
pequenas e mdias empresas da regio do noroeste da Itlia que uma regio caracterizada pelo
desenvolvimento de tecnologia de ponta que recebe incentivos do Setor Pblico. Os resultados da
pesquisa mostram os incentivos provenientes do Setor Pblico tm impactos diferentes no
desempenho das empresas e dependem de outros fatores como o tamanho, idade, setor industrial,
momento e durao dos projetos de inovao.
O artigo escrito por Chang e Robin (2008) tem como objetivo analisar o impacto da
inovao na produtividade em Taiwan. Para a pesquisa foram utilizados dados de 48.794
empresas observadas no perodo de 1997 a 2003 distribudas em 23 setores. Buscou-se avaliar o
impacto de ser uma empresa inovadora no fator de produtividade. Os resultados da pesquisa
mostram um efeito negativo na relao entre ser uma empresa inovadora e o fator de
produtividade na maioria dos setores industriais. Isso levou s concluses de que gastos com
inovao tm resultados menos significativos em comparao com outros tipos de gastos e que
isso pode ser atribudo a fatores no observados na medio do fator de produtividade. Os autores
concluem que a inovao em Taiwan pode ser mais bem associada a estratgias de competio
entre as empresas visando obter o mesmo nvel de progresso.
O artigo escrito por Horwitch e Mulloth (2010) apresenta os processos de inovao
relacionados a tecnologias limpas como sendo diferentes dos processos de inovao focados em
pesquisa e desenvolvimento realizados por grandes empresas. Segundo os autores inovao em
tecnologias limpas envolve vrios atores que se relacionam atravs de redes expandindo as
fronteiras atravs do empreendedorismo social e da atuao de ativistas de forma colaborativa.
So analisados trs movimentos locais em prol das tecnologias limpas com sede em Nova Iorque.
Os resultados do estudo so lies aprendidas sobre inovao em tecnologias limpas com foco no
estudo dos papis dos empreendedores sociais e dos ativistas.
Dos artigos recuperados pela pesquisa trs tratam dos processos de inovao no Setor
Pblico no que se refere a questes administrativas e organizacionais apresentando iniciativas
dentro de organizaes pblicas relacionadas a novas formas de organizao de atividades

76

envolvendo aspectos estruturais, tecnolgicos, relacionais e metodolgicos. No segundo grupo,

trs artigos tratam de inovaes na prestao de servios pblicos. Um artigo aborda a
implantao de sistemas de radares eletrnicos visando fortalecer a poltica de segurana nas
estradas na Frana e os outros dois tratam de programas e premiaes a iniciativas inovadoras no
Setor Pblico no Brasil. O terceiro grupo de artigos abordam polticas pblicas que incentivam
processos inovadores em outros setores da economia. A seguir apresentado o Quadro 5 com o
resumo dos artigos apresentados nesta sesso.

Tipos de inovao no Setor Pblico

Nome do Artigo

Inovaes Administrativas e
Organizacionais

Inovao no setor pblico: uma anlise do choque de gesto

(2003-10) sob a tica dos servidores e dos preceitos tericos
relacionados inovao no setor pblico
Innovation and Innovators Inside Government: From
Institutions to Networks
Managerial innovations in central government: not wrong,
but hard to explain

Inovaes em polticas pblicas e na

proviso de servios pblicos

Renewal of Public Policy via Instrumental Innovation:

Implementing Automated Speed Enforcement in France
Disseminao de inovaes e polticas pblicas e espao
local
The rights approach to local public management: Experiences
From Brazil
Mapping public support for innovation: A comparison of
policy alignment in the UK and France
Barriers to innovation and public policy in Catalonia

Inovaes que promovem processos de Impact analysis of public policies supporting SMEs
inovao e a sua difuso
technological innovation: an Italian case
Public policy, innovation and total factor productivity: An
application to Taiwans manufacturing industry
The interlinking of entrepreneurs, grassroots movements,
public policy and hubs of innovation: The rise of Cleantech in
New York City

Autores

Ano da
publicao

Roberta Graziella Mendes Queiroz

Ivan Beck Ckagnazaroff

2010

Mark Considine
Jenny M. Lewis
Michela Arnaboldi
Giovanni Azzone
Tommaso Palermo

2007
2010

Fabrice Hamelin

2010

Marta Farah

2008

Peter Kevin Spink

2000

Isabel Maria Bodas Freitas

Nick von Tunzelmann
Agust Segarra-Blasco
Jose Garcia-Quevedo
Mercedes Teruel-Carrizosa

2008
2008

Serena Novero

2011

Chia-Lin Chang
Stphane Robin

2008

Mel Horwitch
Bala Mulloth

2010

Quadro 5: Estudos sobre inovao no Setor Pblico

Fonte: Elaborao prpria.

A anlise dos artigos recuperados das bases de dados e da pesquisa bibliogrfica

possibilita uma melhor compreenso do que esta sendo estudado sobre inovao e polticas
pblicas. Tm se dado grande nfase a mudanas relacionadas a aspectos organizacionais nas
instituies e organizaes pblicas assim como tambm a processos inovadores decorrentes de
iniciativas governamentais voltadas para a promoo de prticas inovadoras em outros setores da
economia a partir de estmulos governamentais. Os artigos utilizam um conceito de inovao
mais geral e, na sua maioria, no estudam os processos de inovao. Com relao ao estudo de

77

prticas inovadoras relacionadas implementao de polticas pblicas o que se tem estudado so

iniciativas que premiam praticas inovadoras com o objetivo de dissemin-las, porm no foram
encontrados estudos que analisem de fato as inovaes, a forma como ocorrem, a utilizao de
modelos de anlise das inovaes, os processos em que se desenvolvem as inovaes e os
resultados da implementao de inovaes.
Os artigos analisados no apresentam os processos de implementao de inovaes e nem
evidenciam a interface entre os elementos dos servios e o que isso implica nos resultados finais
dos servios. Existe, portanto, uma lacuna no estudo de inovaes no Setor Pblico, focado na
implementao de polticas pblicas que analise o processo, a forma, as condies, a aplicao de
modelos de inovao, a inter-relao entre os elementos que compem os servios, e os
resultados que a introduo de inovaes traz para as polticas pblicas e para a prestao de
servios pblicos.

3.4.

Construto Terico da pesquisa

Com o objetivo de operacionalizar a pesquisa, ao longo do processo de elaborao do

trabalho foram feitas escolhas tericas que so explicitadas nesta seo visando uma melhor
compreenso dos conceitos utilizados para a operacionalizao da pesquisa.
Para esta pesquisa utiliza-se o conceito de Inovao proposto por Shumpeter (1934) como
sendo uma nova forma de fazer coisas (SHUMPETER, 1934, p.66) que sintetiza a ideia de
inovao.
Utiliza-se para a definio de servios apresentada por Gadrey (2000) que entende por
servio uma atividade ou operao que promove uma mudana de estado naquele que se
beneficia pelo servio. A mudana ocorre a partir da atuao de um individuo sobre outro
ocorrendo em vrios casos a colaborao do beneficirio para a consecuo do servio.

78

A Inovao em servios caracterizada de varias formas podendo ser a oferta de um novo

servio, uma nova forma de prover um servio ou, ainda, a introduo de novas tecnologias para
a prestao de servios.
Foi escolhida a Abordagem Integradora da Inovao em Servios proposta por Djellal e
Gallouj (2005) e o modelo de decomposio funcional dos servios que foi utilizado para
compreender e analisar a prestao de servios pblicos pelo Comit Gestor do PDRSX e os
processos de inovao decorrentes das mudanas nos Elementos Constitutivos dos servios.
De acordo com esta abordagem uma inovao ocorre quando h mudanas afetando um
ou mais elementos de um ou mais vetores de caractersticas (tcnicas e de servios) ou de
competncias (GALLOUJ; SAVONA, 2009). Portanto, entende-se que mudanas podem ocorrer
atravs de um conjunto de mecanismos como evoluo ou variao, sada ou entrada, associao,
dissociao ou formatao de um ou mais elementos.
O modelo proposto por Djellal e Gallouj (2005) permite compreender e destrinchar o os
servios prestados nas organizaes a partir da sua decomposio em Competncias (C), meios
para a prestao do servio (M, I, K, R) e suas caractersticas bsicas (Y) e a partir disso analisar
os processos de inovao.
Para atingir o primeiro objetivo especfico proposto foram utilizadas como variveis de
anlise os elementos constitutivos dos servios segundo a proposta de Djellal e Gallouj (2005)
que se dividem em operaes bsicas, competncias do prestador do servio e caractersticas do
servio, apresentadas abaixo:
Operaes Bsicas (M, I, K e R)
M Operaes de transformao material e logstica. Envolvem o processamento

de objetos tangveis. So o transporte, transformao, manuteno e reparo de

objetos.
I Operaes de processamento da informao que envolvem a agregao e o

processamento de informao codificada. Significa produzir, capturar, transportar,

arquivar e atualizar a informao.

79

K Operaes que envolvem o processamento intelectual do conhecimento

usando mtodos de codificao, rotinas e tecnologias.

R Operaes de servio relacionais e contratuais, cujo principal meio o cliente

ou beneficirio e que consistem em um servio diretamente provido ou prestado

em contato com o usurio envolvendo um maior ou menor grau de interao.

Competncias do prestador de servio (C)

As competncias do prestador de servios esto relacionadas aos indivduos ou grupos

que possuem certas caractersticas e que podem ser derivadas da educao, treinamento,
experincia e demais formas de aprendizado. Em geral, essas caractersticas so indissociveis
dos indivduos que as possuem e so codificadas e tcitas. Podem variar em razo dos
componentes tcnicos ou cientficos e so difceis de identificar e classificar. Em geral so
avaliadas por sistemas de qualificao e verificao, mas sua classificao tambm depende das
caractersticas do servio e do provedor que esto sendo considerados. As competncias podem
ser classificadas nos seguintes tipos:
Competncias cientficas e tcnicas (profissionais e cognitivas);
Competncias relacionais internas ou externas (dentro de uma equipe ou relao

entre provedor e usurio);

Competncias criativas ou combinatrias (habilidade de combinar caractersticas

tcnicas em grupos ou subgrupos coerentes);

Competncias operacionais manuais (habilidades para realizar determinada tarefa

mais ou menos complexa)

Caractersticas bsicas do servio (Y)

A prestao de um determinado servio pode ser considerada como um pacote de servios

formado por vrios servios ou funes auxiliares que esto dentro do pacote. Dessa forma, cada
servio pode ser representado por um vetor de caractersticas do servio. Cada servio (Si)
mobiliza diferentes competncias e tecnologias no sentido de que ocorra um determinado nmero

80

de operaes de processamento em diferentes meios. As competncias, tecnologias e atividades

consideradas na sua totalidade contribuem para a produo de utilidades para o cliente.
Para atingir o segundo objetivo especfico proposto utilizou-se o conceito de modelos de
inovao como sendo a combinao entre os mecanismos de mudana de caractersticas dos
vetores. Gallouj e Savona (2009) identificam um conjunto de seis diferentes modelos de
processos de inovao apresentados abaixo:
Inovao Radical a criao de um novo conjunto de vetores de competncias e

caractersticas tcnicas e de servios [C*], [C*], [T*], [Y*].

Inovao para melhorias ocorre quando o conjunto de vetores de caractersticas

permanece igual, porm, a qualidade do valor dos seus elementos especficos

aumenta. Essa melhoria acontece quando h melhorias em alguns elementos dos
vetores de competncias [C] e [C] ou dos vetores das caractersticas tcnicas [T].
Inovaes incrementais So definidas tradicionalmente como a adio de um ou

mais elementos dos vetores no significando uma inovao radical. Gallouj e

Savona (2009) propem uma nova definio. Inovao incremental ocorreria
sempre que h a adio, eliminao ou substituio de caractersticas mantendo
inalterado o conjunto de vetores [C], [C], [T], [Y].
Inovao Ad-hoc - Geralmente o resultado de uma nova soluo para problemas

trazidos por um cliente, sejam eles de natureza jurdica, estratgica, organizacional

ou tcnica. um modelo de inovao que se aplica basicamente a atividades com
uso intensivo do conhecimento e sua produo contribui para todo o conjunto de
competncias e o conhecimento subjacente a elas proporcionando a produo de
novas competncias que podem ser codificadas e formalizadas e serem transferidas
ao usurio e possivelmente reproduzidas. Uma inovao ad-hoc implica em
mudanas significativas no vetor de competncias [C] e nos elementos imateriais
do vetor de caractersticas tcnicas. Um aspecto a ser salientado que o grau de
formalizao e de codificao requerido para possibilitar a reproduo da inovao
no futuro o que distingue a inovao ad-hoc de outras solues em servios
produzidas para atender uma demanda nica (GALLOUJ, 1998; SCHUMPETER,
1934; SUNDBO; GALLOUJ, 1998).

81

Inovao Recombinativa a associao ou dissociao de caractersticas

tcnicas ou de servio de forma diferente. Uma inovao incremental pode ser
considerada um tipo de inovao recombinativa que envolve a adio de
caractersticas pr-existentes.
Formalizao da Inovao Ocorre quando se formatam ou padronizam uma ou
mais caractersticas de forma a permitir certo grau de materializao para os
servios providos. Em geral ocorre pela utilizao de novos sistemas tecnolgicos
ou pela modificao da produo intangvel e do processo de entrega e
organizao da proviso.
Para atingir o terceiro objetivo especifico e descrever as relaes entre os elementos constituintes
dos diversos servios prestados pelo Comit Gestor do PDRSX utilizou-se o modelo terico
proposto por Djellal e Gallouj (2005) conforme representao apresentada na Figura 2:

Figura 2: Modelo Terico

Fonte: Elaborao prpria com base em Djellal e Gallouj (2005).

82

4. MTODO

Este trabalho foi elaborado a partir da escolha de metodologias que servissem de

ferramentas para a busca, coleta e anlise de informaes e dados que pudessem proporcionar ao
pesquisador as respostas aos questionamentos iniciais visando o atingimento do objetivo do
trabalho. Quanto aos objetivos da pesquisa, este trabalho pode ser caracterizado como de carter
exploratrio e descritivo para o qual foi adotada a abordagem qualitativa do problema e para o
qual foram utilizados os procedimentos de estudo de caso, anlise bibliogrfica e documental
alm da elaborao de entrevistas semi-estruturadas focadas no problema a partir de um roteiro
de entrevistas.

4.1.

Classificao da pesquisa

Este trabalho pode ser caracterizado como uma pesquisa exploratria tendo em vista que
h pouco conhecimento escrito sobre o tema da inovao em polticas pblicas sob a tica da
prestao de servios. Este trabalho tambm foi desenvolvido visando proporcionar uma
descrio geral sobre o Comit Gestor do PDRSX, sua composio, funcionamento e principais
atribuies. O caso escolhido constitui um caso relevante para o estudo da temtica da inovao
em polticas pblicas sob a tica dos servios sobre o qual no foi encontrado conhecimento
acadmico produzido at o momento.
Este trabalho pode tambm ser caracterizado como uma pesquisa descritiva porque tem
como objetivo descrever as caractersticas do fenmeno estudado a partir do relacionamento que
se estabelece entre variveis que, neste caso, so as operaes que compem os servios, sob a
tica da abordagem integradora da inovao (BEUREN, 2003, p.81; DJELLAL; GALLOUJ,
2005; RICHARDSON, 1999).
Este trabalho adotou como forma de abordagem do problema a estratgia qualitativa tendo
em vista a natureza do objeto de estudo. A compreenso da natureza do fenmeno social se d
pela observao e compreenso dos fenmenos a partir dos significados que as pessoas lhes

83

conferem (DENZIN; LINCOLN, 2006). Segundo Richardson (1999), os estudos que utilizam a
metodologia qualitativa tm melhores possibilidades de descrever a complexidade de um
problema a partir da anlise da interao entre variveis e, com isso, compreender e classificar os
processos dinmicos que ocorrem nos grupos sociais. Richardson (1999) ressalta tambm que ao
compreender e classificar processos dinmicos vividos por grupos sociais, as pesquisas
qualitativas podem contribuir nos processos de mudana de determinado grupo e possibilitar o
entendimento com maior profundidade das particularidades dos comportamentos dos indivduos.
Este trabalho utilizou o estudo de caso como procedimento de pesquisa. Os estudos de
caso visam fazer uma descrio ou reconstruo de um caso a partir de um estudo profundo e
exaustivo de determinados objetos de maneira que seja possvel adquirir um conhecimento amplo
e detalhado do objeto a partir da anlise de informaes numerosas e detalhadas visando
apreender a totalidade de uma situao. Pare este trabalho, a utilizao do estudo de um caso
especfico teve como principal objetivo apresentar um caso significativo e relevante para a
pesquisa sobre inovao em polticas pblicas que o Comit Gestor do PDRSX (BEUREN,
2003; FLICK, 2009; GIL, 2008).

4.2.

Procedimentos de Coleta de dados

Para a elaborao deste trabalho foram utilizados como procedimentos de coleta de dados
a anlise bibliogrfica, anlise documental e a realizao de entrevistas semiestruturadas.

4.2.1. Pesquisa Documental

A pesquisa documental foi realizada pela consulta a materiais como publicaes

institucionais, apresentaes realizadas em reunies, documentos referentes ao empreendimento
da Usina Hidreltrica de Belo Monte disponibilizados tanto pelos responsveis pela elaborao
dos estudos de impacto ambiental como tambm disponibilizados pelo consrcio responsvel

84

pela construo do empreendimento. Foram analisados documentos como legislao,

convocaes pblicas, releases de imprensa, alm de materiais veiculados pelos meios de
comunicao publicados por rgos pblicos como IBAMA, FUNAI, Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, Ministrio de Minas e Energia, Secretaria Geral da
Presidncia da Repblica e Advocacia Geral da Unio. Foram analisados os documentos
produzidos pelas Reunies Ordinrias do Comit Gestor do PDRSX como o seu Regimento
Interno, atas e memrias de reunio e apresentaes.
Foi realizada pesquisa bibliogrfica atravs da consulta a livros, peridicos nacionais e
internacionais, papers, materiais disponveis em bibliotecas, dissertaes e teses, alm da
consulta a informaes e documentos disponveis na Internet. A pesquisa bibliogrfica abrangeu
o referencial terico sobre polticas pblicas e inovao em servios, em especial a abordagem
integradora da inovao em servios. Tambm foram utilizadas publicaes do setor eltrico
brasileiro produzidas principalmente pela Eletronorte e pela Empresa de Pesquisa Energtica
tendo como foco as publicaes referentes ao empreendimento da Usina Hidreltrica de Belo
Monte.
Devido s atribuies profissionais, a pesquisadora esteve presente em trs Reunies
Ordinrias do Comit Gestor do PDRSX realizadas na cidade de Altamira no estado do Par nos
anos de 2011 e 2012 o que possibilitou uma compreenso melhor da dinmica de funcionamento
do Comit Gestor e da participao dos seus membros.

4.2.2. Entrevistas

As entrevistas semi-estruturadas centradas no problema se caracterizam por trs critrios

centrais segundo Flick (2009): a centralizao no problema que se refere orientao do
pesquisador para um problema social relevante; a orientao ao objeto em que os mtodos so
desenvolvidos e modificados com relao ao objeto de pesquisa e; orientao ao processo no
processo de pesquisa e no entendimento do objeto de pesquisa. Este tipo de entrevista visa

85

focalizar a opinio do entrevistado com relao ao problema sobre o qual a entrevista esta
centrada (FLICK, 2009).
Para este trabalho as entrevistas foram elaboradas a partir de um protocolo de entrevista
estruturado conforme a concepo de Flick (2009) que contempla os seguintes elementos: um
questionrio precedente, um roteiro de perguntas, a gravao e o ps-escrito (FLICK, 2009,
P.154).
O roteiro de entrevista foi elaborado a partir da pesquisa bibliogrfica sobre servios,
inovao em servios e polticas pblicas com vistas a obter informaes relevantes para a
analise do processo de prestao de servios pelo Comit Gestor do PDRSX utilizando os
elementos constitutivos dos servios como variveis a serem analisadas.
As entrevistas semi-estruturadas realizadas para este trabalho foram realizadas conforme o
protocolo de entrevistas seguindo um roteiro de perguntas composto de trs partes (ANEXO E
Roteiro de Entrevista):
I.
II.

Questes relacionadas ao perfil do entrevistado;

Questes sobre a atuao do entrevistado no papel de membro do Comit Gestor
do PDRSX divididas em questes para membros do governo e questes para
membros da sociedade civil e uma parte comum aos dois grupos;

III.

Questes sobre o Comit Gestor do PDRSX como uma poltica pblica.

Para a realizao das entrevistas inicialmente foi feito contato telefnico e pessoal com os
membros do Comit Gestor representantes do Governo Federal em que a pesquisadora exps o
tema da pesquisa e pediu a colaborao do membro com sua participao em uma entrevista. As
entrevistas com os membros do Governo Federal foram previamente agendadas por meio de
mensagens eletrnicas e por telefone e foram realizadas nos locais de trabalho dos entrevistados,
tendo durao mdia de trinta e cinco minutos. A realizao das entrevistas foi facilitada pelo
contato da pesquisadora com os membros do Governo Federal em razo da sua atuao
profissional.

86

As entrevistas com os membros do Governo do Estado do Par, com o Prefeito e com os

membros da Sociedade Civil foram realizadas na cidade de Altamira PA, em 25 e 26 de
outubro de 2011, durante a realizao da XIV Reunio Ordinria do Comit Gestor do PDRSX
de acordo com a disponibilidade dos entrevistados. Para a realizao destas entrevistas, a
pesquisadora abordou os membros do Comit individualmente apresentando o tema da pesquisa e
pedindo a colaborao dos membros com sua participao em uma entrevista para a pesquisa do
projeto de mestrado acadmico.
As entrevistas foram realizadas em Altamira, na Associao Comercial, Industrial e
Agropastoril de Altamira - ACIAPA, local de realizao da XIV Reunio Ordinria do Comit
Gestor do PDRSX durante os intervalos das reunies das Cmaras Tcnicas, realizadas no dia 25
de outubro de 2011, e tambm no dia seguinte nos intervalos da reunio Plenria do Comit
Gestor realizada no dia 26 de outubro de 2011.
Os entrevistados se mostraram interessados em participar da pesquisa e foram receptivos
ao roteiro de entrevista. Entretanto, a ausncia de alguns representantes dos governos municipais
na Reunio do Comit em razo do resultado das eleies municipais realizadas em outubro de
2012 impossibilitou sua participao como sujeitos da pesquisa.
Todas as entrevistas foram gravadas em meio digital, aps autorizao verbal dos
entrevistados. As entrevistas foram transcritas aps a concluso visando realizar os objetivos da
pesquisa
As entrevistas seguiram o roteiro elaborado previamente iniciando-se com perguntas
sobre o perfil do entrevistado, cujo objetivo foi conhecer a formao educacional e acadmica
dos membros do Comit Gestor assim como tambm a sua atuao profissional visando, dessa
forma, compreender melhor a atuao do entrevistado como membro, a sua atuao relacionada
entidade ou rgo de origem e a sua atuao nas Cmaras Tcnicas, alm da relao da sua
atuao no Comit Gestor com sua atividade profissional e com a sua formao acadmica.
A segunda parte do roteiro de entrevista est composta de perguntas relacionadas
atuao do entrevistado no Comit Gestor, interao deste com os demais membros, dinmica
entre a sua atuao como representante no Comit Gestor e sua atuao profissional, s mudanas

87

provocadas pela participao no Comit Gestor relacionadas a aspectos especficos de interesse

da pesquisa como, por exemplo, o fluxo de informaes, desenvolvimento de capacidades,
articulao e interao entre os membros e percepo da realidade, entre outros aspectos.
A terceira parte do roteiro de entrevista est composta de perguntas relacionadas
percepo do entrevistado sobre o Comit Gestor do PDRSX como uma poltica pblica, a
opinio do entrevistado com relao participao da sociedade civil no Comit Gestor e
participao dos membros na tomada de deciso sobre alocao dos recursos do PDRSX.

4.3.

Sujeitos da pesquisa

Os sujeitos da pesquisa so compostos por 15 membros do Comit Gestor do PDRSX

representantes das trs esferas de governo assim como tambm da sociedade civil. A seguir
feita a descrio de cada grupo componente do Comit Gestor.
Foram entrevistados todos os membros titulares do Governo Federal no Comit Gestor.
Cabe ressaltar que apesar da dificuldade de agenda da maioria dos membros, devido s posies
que estes ocupam na Administrao Federal, as entrevistas foram realizadas com sucesso com
todos os membros do Governo Federal no ms de outubro de 2012 em Braslia.
Foram realizadas entrevistas com dois membros do Governo do Estado do Par em funo
do comparecimento destes XIV Reunio Ordinria do Comit Gestor, oportunidade em que
foram realizadas as entrevistas. A ausncia dos demais representantes do Governo do Estado
impossibilitou a realizao das demais entrevistas com este segmento de membros sem, no
entanto, prejudicar a representatividade dos membros do Governo do Estado do Par e os
objetivos da pesquisa.
Com relao aos membros representantes dos Governos municipais, que so os Prefeitos
dos onze municpios da rea de influncia do empreendimento de Belo Monte, deve salientar-se
que estes se revezam periodicamente na titularidade e suplncia como membros do Comit
Gestor, ou seja, durante um ano cinco Prefeito(a)s assumiam a titularidade da representao

88

enquanto outros cinco Prefeitos assumiam a suplncia, compondo a representao dos governos
municipais no Comit Gestor.
As entrevistas com os Prefeitos foram previstas para ocorrer em 25 e 26 de outubro de
2012 na XIV Reunio Ordinria do Comit Gestor do PDRSX, logo aps as eleies municipais
ocorridas no incio do ms de outubro de 2012. Nas eleies municipais houve uma alterao no
cenrio poltico da regio em que dos 11 Prefeitos, 10 no foram reeleitos para os prximos
mandatos ou no foram eleitos os candidatos que apoiavam. Esse novo cenrio poltico da regio
levou ausncia dos prefeitos, com exceo de um, na XIV Reunio Ordinria do Comit Gestor
do PDRSX, ocasio em que foram realizadas as entrevistas. Cabe ressaltar, no entanto, que foi
possvel entrevistar um Prefeito como representante dos Governos Municipais, no prejudicando
os objetivos da pesquisa.
Foram entrevistados seis representantes da Sociedade Civil sendo dois representantes do
Setor Empresarial e de Entidades Sindicais Patronais, dois representantes das Entidades Sindicais
de Trabalhadores Urbanos, Rurais e Pescadores e dois representantes dos Movimentos Sociais e
das Organizaes Ambientais. A escolha dos representantes a serem entrevistados buscou
garantir a representatividade de todos os setores dentro do grupo de representantes da Sociedade
Civil tendo em vista a heterogeneidade dentro deste grupo e as grandes diferenas existentes
entre os setores do grupo e entre as entidades que os compem.
Utilizando as informaes pessoais dos entrevistados foi elaborado o Quadro 6 que
apresenta alguns dados sobre o perfil dos entrevistados e sobre a sua esfera de atuao.

Sujeitos da
Pesquisa

Sexo

Faixa Etria

Femenino Masculino Entre 30 e 40 Entre 40 e 50 Acima de 50

4
11
1
8
6
Quantidade
Quadro 6: Sujeitos da pesquisa - Perfil dos entrevistados.
Fonte: Elaborao prpria.

Ensino
Fundamental
2

Escolaridade
Ensino
Ps
Graduao
Mdio
Graduao
2
3
8

Governo
Federal
6

Esfera de atuao
Governo Governo Sociedade
Civil
Estadual Municipal
2
1
6

89

4.4.

Procedimentos de Anlise de dados

Os dados coletados nas entrevistas foram analisados por meio da anlise de contedo de
acordo com a proposta de Bardin (2011), segundo a qual, a anlise de contedo constitui:
um conjunto de tcnicas de anlise das comunicaes visando obter por procedimentos
sistemticos e objetivos de descrio do contedo das mensagens indicadores
(quantitativos ou no) que permitam a inferncia de conhecimentos relativos s
condies de produo / recepo dessas mensagens. (BARDIN, 2011 p. 48).

Esta abordagem tem como finalidade realizar dedues lgicas e justificadas em relao
origem das mensagens utilizadas assim como seu emissor, seu contexto e eventualmente, os
efeitos dessas mensagens. uma anlise objetiva que procura fundamentar impresses e juzos
intuitivos por meio de operaes que levem a resultados de confiana. Segundo Bardin (2011), a
anlise de contedo visa o conhecimento de variveis de ordem psicolgica, sociolgica,
histrica, etc., por meio de um mecanismo de deduo com base em indicadores reconstrudos a
partir de uma amostra de mensagens particulares (BARDIN, 2011, p.50).
A anlise de contedo foi realizada em trs etapas segundo as fases da anlise de
contedo propostas por Bardin (2011, p.125): Pr-anlise, explorao do material e tratamento
dos resultados, inferncia e interpretao. Na primeira etapa os dados coletados na pesquisa
documental e nas entrevistas foram organizados e sistematizados com o objetivo de atender aos
objetivos da pesquisa e possibilitar a interpretao dos resultados.
Na segunda etapa os dados foram codificados em categorias analticas, segundo as
orientaes de Bardin (2011), em que se promoveu a transformao dos dados brutos dos textos,
seguindo regras claras e precisas, a partir de recortes, agregaes e enumeraes que
possibilitaram atingir uma representao do contedo suscetvel de esclarecer o analista sobre as
caractersticas do texto. As entrevistas foram transcritas e as informaes foram organizadas e
sistematizadas de acordo com o roteiro proposto para a entrevista e tambm de acordo com
agrupamentos que permitiram aprimorar as categorias analticas propostas inicialmente de acordo
com o modelo de diviso funcional dos servios e os seus elementos constitutivos.

90

Na etapa final, as informaes foram organizadas em um quadro composto pelas

categorias analticas definidas na etapa anterior, aps a sua adequao e pertinncia com a
pesquisa, o que possibilitou uma melhor compreenso e interpretao dos resultados pela
pesquisadora visando atingir os objetivos da pesquisa.
Para a elaborao das categorias de anlise deste trabalho foram utilizados como guia
inicial os elementos constitutivos dos servios propostos no modelo de decomposio funcional
dos servios de Djellal e Gallouj (2005). A partir das categorias dos elementos, foram observadas
evidncias empricas nos dados coletados que possibilitaram verificar a pertinncia ou no de sua
utilizao de acordo com o referencial terico para a constituio das categorias deste trabalho.
As categorias utilizadas, portanto, no se limitaram s categorias propostas no modelo de Djellal
e Gallouj (2005), elas foram operacionalizadas a partir dos dados empricos coletados verificando
sua pertinncia com relao ao caso em estudo.
Seguindo as orientaes propostas por Bardin (2011), foram seguidas as etapas referentes
aos procedimentos analticos:
I.
II.
III.

Transcrio das entrevistas de todos os participantes da pesquisa;

Leitura flutuante das entrevistas;
Estabelecimento dos critrios para categorizao a partir de temas. Segundo
Bardin (2011), um tema uma afirmao acerca de um assunto. Quer dizer, uma
frase, ou uma frase composta, habitualmente um resumo ou uma frase condensada,
por influncia da qual pode ser afetado um vasto conjunto de formulaes
singulares (BARDIN, 2011, p. 135);

IV.

Preparao do material por meio do agrupamento das falas das entrevistas pelos
temas definidos e destaque das falas que continham referncias aos temas;

V.

Categorizao temtica. Os temas que definiram as categorias elaboradas

constituem os ncleos de sentido que foram definidos para este trabalho de acordo
com as variveis que compem os servios e aspectos relacionados aos servios
prestados pelo Comit Gestor;

91

VI.
VII.

Eliminao de duplicidades entre as categorias;

Elaborao de um quadro categorial a partir da categorizao temtica final
realizada a partir da releitura e classificao dos elementos constituintes dos
servios a partir da categorizao inicial.

Para a anlise dos resultados e elaborao das categorias de anlise, considerou-se a

presena dos temas, sendo estes os ncleos de sentido, nos relatos de pelo menos um participante
como elemento suficiente para a descrio das variveis analisadas. Esta opo foi feita com base
na orientao de Bardin (2011) de que importante considerar as singularidades: o
acontecimento, o acidente e a raridade possuem, por vezes, um sentido muito forte que no deve
ser abafado (BARDIN, 2011, p.146).

4.5.

Limitaes do mtodo

O mtodo escolhido para a realizao deste trabalho apesar de ter sido o mais adequado
proposta da pesquisa contm algumas limitaes que devem ser salientadas. Segundo Bardin
(2011), a anlise qualitativa permite uma constante evoluo e reviso dos procedimentos ao
longo da pesquisa por ser um procedimento mais intuitivo e tambm mais malevel e adaptvel
evoluo das hipteses durante a realizao da pesquisa. Essa caracterstica, em comparao com
o mtodo quantitativo pode ser vista como uma falta de rigidez tendo em vista que as anlises
quantitativas obtm dados descritivos a partir de um mtodo estatstico, objetivo, exato e
controlado.
Uma caracterstica da analise qualitativa que tambm constitui uma limitao o fato de
que as dedues realizadas a partir dos resultados da pesquisa so vlidas para a elaborao de
dedues especificas sobre um acontecimento e no podem ser generalizadas (BARDIN, 2011, p.
145).
Outra limitao que deve ser salientada o fato dos textos serem codificados em
categorias de anlise elaboradas a partir das narrativas e enunciados desenvolvidos no material

92

coletado por meio da verificao de semelhanas e diferenas nas citaes e enunciados (FLICK,
2009).
Por fim, deve ser ressaltada a limitao do quantitativo da amostra aos membros do
Comit Gestor do PDRSX que no total so trinta pessoas o que, para este trabalho, no permite
ampliar as anlises para a verificao da percepo da sociedade sobre o Comit Gestor.

93

4.6.

Construto da Pesquisa

Objetivos Especficos

1.
Identificar os servios prestados
pelo Comit Gestor a partir do esquema
funcional do produto dos servios.

Construto Terico

Decomposio Funcional dos servios:

(C) - Competncias
(Operaes Bsicas - M, I, K, R) - Meios para a
prestao do servio
(Y) - Caractersticas bsicas do servio

Modelos de processos de inovao:

Inovao Radical
2.
Caracterizar as inovaes
Inovao para melhorias
identificadas a partir do funcionamento do Inovaes incrementais
Comit Gestor do PDRSX.
Inovao Ad-hoc
Inovao Recombinativa
Formalizao da Inovao

3.
Descrever as relaes entre os
elementos constituintes dos diversos
servios prestados pelo Comit Gestor do
PDRSX.

Quadro 7: Construto da Pesquisa

Fonte: Elaborao Prpria

Autores

Perguntas do roteiro de entrevista

1.
Como ocorre a sua interao com o seu rgo de origem, agora na
condio de representante do CG? De exemplos. (1 Questo - Segunda
parte)
5. Voc acha que o CG orienta ou condiciona a participao dos membros de
alguma forma? (5 Questo - Segunda parte)
6. Voc sabe se h normas e critrios para a participao? Quais? (6 Questo
- Segunda parte)
Djelall e Gallouj (2005)
7. No seu ponto de vista, a participao no CG tem gerado uma alocao de
recursos melhor ou pior do que aconteceria sem a existncia do CG? (7
Questo - Terceira parte)
8. Como a participao da sociedade tem influenciado o funcionamento do
CG? No seu ponto de vista, h mudanas na tomada de deciso sobre a
alocao de recursos? (8 Questo - Terceira parte)
7.
Que mudanas tm sido geradas pelo CG? De exemplos.

Mudanas na forma de atuao dos membros?

Mudanas no acesso a informaes?

Mudanas na percepo sobre as necessidades sociais?

Mudanas na definio sobre a alocao de recursos?

Mudanas na condio do representante como membro do CG?

Djelall e Gallouj (2005)
(mudana de papel social) (7 Questo - Segunda parte)
Gallouj e Savona
1. Pra voc o CG significa uma nova forma de fazer Polticas Pblicas? Que
(2009)
mudanas voc acha que o CG trouxe para as polticas pblicas? (1 Questo Terceira parte)
2. Voc acredita que a incluso da sociedade na tomada de deciso sobre a
alocao de recursos uma inovao na forma de fazer polticas pblicas? (2
Questo - Terceira parte)
4.
A sua condio de membro do CG provocou mudanas na sua forma
de atuao? De que tipo?

Acesso e divulgao de informaes

Articulao com os demais membros do CG

Sua percepo da sociedade e da realidade local

Empoderamento para tomada de deciso

Representao de um grupo
Djelall e Gallouj (2005)

Desenvolvimento de capacidades ou competncias para exercer seu

papel de membro do CG (4 Questo - Segunda parte)
8. Que mudanas voc percebe na relao / interao entre os membros do
CG? Como era no inicio e como e agora, houve mudanas? (8 Questo Segunda parte)
9. A participao no CG provoca mudanas no conhecimento ou percepo
que as pessoas tm da realidade? (9 Questo - Terceira parte)

94

5. RESULTADOS E DISCUSSO

Esta sesso apresenta os resultados encontrados por este trabalho. Os resultados esto
apresentados de acordo com uma sequncia lgica em que se demonstra o processo que levou
constituio do Comit Gestor em primeiro lugar para, em seguida, apresentar as inovaes
identificadas nos Elementos Constitutivos dos Servios prestados pelo Comit Gestor e suas
implicaes em termos de mudanas nos Servios prestados pelo Comit. Alguns dos principais
resultados deste trabalho so discutidos com base nas referncias tericas que fundamentam sua
relevncia.
Na sesso 5.2 feita a Descrio Funcional dos Servios do Comit Gestor do PDRSX
que responde ao primeiro objetivo especfico proposto para este trabalho. O segundo objetivo
especfico se refere caracterizao das inovaes identificadas no funcionamento do Comit
Gestor cujos resultados esto descritos no item 5.4. A descrio das relaes entre os Elementos
Constituintes dos Servios prestados pelo Comit Gestor o terceiro objetivo especfico deste
trabalho e apesentada no item 5.5.
A identificao dos resultados referentes aos objetivos especficos estabelecidos para este
trabalho permitiu encontrar respostas para o objetivo geral definido que Caracterizar o
processo de inovao em polticas pblicas luz do caso do Comit Gestor do PDRSX. Este
trabalho procurou entender a dinmica que envolve a implementao de polticas pblicas, que
uma dinmica complexa, a partir da concepo de polticas pblicas como servios e os processos
inovadores decorrentes de mudanas na implementao de polticas pblicas. Essa concepo
permitiu olhar as polticas pblicas como um instrumento de gesto por meio das quais se
materializam bens e servios que mudam as condies daqueles que so beneficiados, sejam
pessoas ou a sociedade como um todo. O Comit Gestor do PDRSX representa uma forma de
inovar na implementao de polticas pblicas e a Abordagem Integradora da Inovao em
Servios de Djellal e Gallouj (2005) possibilitou uma melhor compreenso desse processo.

95

5.1.

Antecedentes histricos e contexto

O contexto que envolve a Usina Hidreltrica de Belo Monte e tambm o Comit Gestor
do PDRSX, conforme descrito na Caracterizao do objeto de estudo, ajuda a compreender o
porqu da elaborao do PDRSX, da constituio do Comit Gestor e da sua composio. A
regio do Xingu, desde a dcada de 1970, passou por dois ciclos de desenvolvimento frustrados.
O primeiro se deu em funo da construo da Rodovia Transamaznica (BR-230) e da
implantao de assentamentos rurais ao longo do traado da rodovia por meio da abertura de
travesses que so estradas vicinais perpendiculares rodovia, nos quais foram feitos
loteamentos para a reforma agrria, de acordo com a poltica governamental de povoamento da
regio amaznica por meio do Programa de Integrao Nacional (PIN). Entretanto, aps a
abertura da rodovia e da implantao dos assentamentos, no houve apoio governamental que
viabilizasse o desenvolvimento da regio. O segundo ciclo de desenvolvimento ocorreu em
funo da extrao e explorao da madeira da regio que, a partir do ano de 2006, aps uma
mudana de poltica governamental em relao preservao do meio ambiente sofreu grande
represso,

estrangulando

DESENVOLVIMENTO

essa
RURAL

atividade

econmica.

SUSTENTVEL:

(PLANO

TERRITRIO

TERRITORIAL
DA

DE

CIDADANIA

TRANSAMAZNICA ESTADO DO PAR [PTDRS], 2010).

A regio do Xingu marcada por frustraes com relao a polticas do governo central e
por uma notada ausncia do Estado. Esse contexto de luta pela resoluo dos problemas da regio
teve inicio nas dcadas de 1970 e 1980 por meio da formao de organizaes dos movimentos
sociais que buscavam alternativas e perspectivas para o desenvolvimento do territrio. Esse
histrico de reivindicaes e lutas dos movimentos sociais tambm marcou o histrico da
elaborao dos estudos e da implantao da Usina Hidreltrica de Belo Monte tendo como
resultado a incorporao de diversas demandas sociais aos estudos e projetos do empreendimento
como tambm a elaborao do PDRSX de forma participativa e, finalmente, a constituio do
Comit Gestor do PDRSX com sua composio paritria entre governo e membros da sociedade
civil (PTDRS, 2010).

96

A descrio do contexto em que est inserido o Comit Gestor, detalhado na

Caracterizao do objeto de estudo, permite compreender os motivos que levaram instalao do
Comit Gestor como uma poltica inovadora no s para o setor eltrico brasileiro e para a
construo de grandes empreendimentos, mas tambm inovadora em relao s polticas de
desenvolvimento regional e para a participao social na deciso sobre polticas pblicas.
A formulao e implantao de polticas pblicas so influenciadas pelo contexto em que
se pretende executar a poltica. O contexto do caso do Comit Gestor do PDRSX constituiu fator
significativo na forma como se pensou a elaborao do plano de desenvolvimento regional e a
forma da sua implantao e funcionamento. Muglan e Albury (2003) apontam o surgimento de
inovaes como consequncias da necessidade de garantir a proviso de servios pblicos
melhores e orientados para as necessidades do pblico alvo. Para este trabalho a aplicao dos
princpios do Novo Servio Pblico, principalmente no que se refere insero da sociedade por
meio da participao efetiva e a forma como essa insero se deu, promovendo o
desenvolvimento da cidadania, constituram fatores relevantes para a gerao dos resultados
encontrados (DENHARDT, 2012; MUGLAN; ALBURY, 2003).

5.2.

Descrio Funcional dos Servios do Comit Gestor

Sendo o servio uma relao e um processo, os resultados da prestao de servios podem

ser caracterizados como um fluxo contnuo que depende da natureza das relaes sociais
estabelecidas. Do processo de prestao de servios se consegue medir apenas aquelas aes que
so institucionalizadas ou formalizadas a partir de regras e normas, sendo mais difcil mensurar
de forma precisa e objetiva a qualidade da interao social dos indivduos envolvidos. Outro
aspecto relacionado aos servios o fato dos seus resultados poderem extrapolar a relao
imediata do servio podendo haver resultados indiretos cujos efeitos ultrapassam o momento
imediato em que ocorre a relao de servio. Estes dois tipos de resultados devem ser
considerados como fruto das relaes de servios (GADREY, 1998b; HILL, 1977).

97

Os servios prestados pelo Comit Gestor do PDRSX esto em grande parte relacionados
s atribuies definidas pelo seu Regimento Interno. Como j apresentado anteriormente, o
principal servio realizado pelo Comit Gestor a deliberao sobre a aplicao dos recursos do
PDRSX a partir da proposio e anlise de projetos nas Cmaras Tcnicas temticas. Entretanto,
importante destacar que h outros servios associados tomada de deciso sobre a alocao de
recursos que fazem parte de todo o processo deliberativo e dos trabalhos do Comit e que so
determinantes no resultado do processo deliberativo.
A seguir so apresentados os principais servios prestados pelo Comit Gestor
identificados a partir da anlise de documentos como o Regimento Interno do Comit Gestor e
tambm a partir das entrevistas realizadas que, em seguida, sero detalhados conforme a
sequncia de realizao dos processos (CGDEX, 2011):
Promoo da articulao entre os instrumentos de planejamento governamentais e
entre os rgos pblicos e, quando necessrio, desses com as entidades da
sociedade, com a finalidade de implantar as aes do PDRS do Xingu de forma
eficiente, eficaz, transparente e gil;
Operacionalizao do PDRSX;
Deliberao sobre a aplicao dos recursos do PDRSX atravs da seleo e
execuo de projetos;
Elaborao e proposio de projetos pelos membros do Comit Gestor;
Seleo de projetos pelas Cmaras Tcnicas;
Aprovao de projetos pela Plenria do Comit Gestor;
Contratao dos projetos aprovados;
Execuo dos projetos;
Monitoramento da execuo dos projetos;
Avaliao da efetividade dos projetos e aes do PDRSX;
Reviso e atualizao do PDRSX de forma participativa;
Acompanhamento e monitoramento da implementao das condicionantes
previstas no Licenciamento Ambiental do empreendimento Belo Monte;
Publicao e divulgao das decises do Comit Gestor.

98

Para uma melhor compreenso do processo e da sequncia em que ocorrem as atividades

do Comit Gestor, ser feita uma breve explicao de como se do os trabalhos do Comit
Gestor, tendo como referncia os dois ciclos de deliberao sobre recursos nos anos de 2011 e
2012. A descrio do processo foi construda a partir das normas presentes em documentos
analisados, mas principalmente a partir das descries do processo presentes nas falas dos
entrevistados.
Em um momento inicial (primeiras reunies anuais do Comit Gestor), o Comit, por
meio das Cmaras Tcnicas temticas realiza um processo de discusso e aprofundamento do
conhecimento sobre os eixos temticos apontados no PDRSX partindo para a operacionalizao
das propostas contidas no PDRSX atravs da proposio de projetos pelos membros. Em seguida,
feita uma identificao de problemas prioritrios e dos focos de atuao de cada Cmara
Tcnica por seus membros. As deliberaes sobre a aplicao de recursos so feitas com base nos
recursos disponveis anualmente para serem aplicados pelo Comit Gestor que, em geral, so R$
25 milhes que correspondem aos R$ 500 milhes do PDRSX divididos pelo perodo de
concesso da usina hidreltrica que so 20 anos (ANEEL, 2009; CASA CIVIL, 2010; CGDEX,
2011).
Em um segundo momento, definidas as prioridades de cada Cmara Tcnica e de acordo
com a disponibilidade de recursos sob os quais se ir deliberar, os membros das Cmaras
Tcnicas, atravs de suas entidades, prope projetos que procurem solucionar algum dos
problemas indicados como prioritrios pela Cmara Tcnica de acordo com o PDRSX. Um
aspecto que deve ser destacado o fato do Comit Gestor ter elaborado um Edital de Projetos em
2012 a partir do aprendizado resultante da primeira seleo de projetos, realizada em 2011, com o
objetivo de tornar o processo seletivo de projetos mais transparente, incluindo a exigncia de
requisitos bsicos do proponente e da proposta, visando sua exequibilidade (CASA CIVIL, 2010;
CGDEX, 2011).
J na segunda seleo de projetos, realizada em outubro de 2012, foi utilizado o Edital de
Projetos como regramento bsico para a proposio e classificao de projetos. Os projetos foram
selecionados e classificados pelas Cmaras Tcnicas com base nos critrios de admissibilidade e
de classificao contidos no Edital de Projetos. Aps o crivo inicial, as Cmaras Tcnicas

99

realizam a votao dos projetos de acordo com as prioridades de cada Cmara e com os recursos
disponveis para cada Cmara Tcnica. Aps as deliberaes em cada uma das Cmaras Tcnicas
o resultado levado para votao da Plenria do Comit Gestor e, se aprovadas as propostas de
projetos de cada Cmara Tcnica, os projetos entram na lista de projetos a serem executados pelo
Comit Gestor que divulgada a todos os membros. Neste ponto, cabe ressaltar que os projetos
so o resultado material produzido pelo Comit Gestor do PDRSX e, portanto, constituem o
aspecto material da inovao que o Comit Gestor sem os quais no se materializam os
objetivos do PDRSX (DJELLAL; GALLOUJ, 2005).
Aps a aprovao das propostas projetos, que em geral so apenas conceituais, so
elaborados os projetos bsicos e executivos por uma empresa contratada e, em seguida, segue a
contratao da execuo de cada projeto. Os membros entrevistados relatam que a cada Reunio
Ordinria do Comit Gestor do PDRSX feito um relato do estgio da execuo de cada projeto,
seja a aquisio de equipamentos, elaborao de projetos ou construo de alguma instalao
fsica. Tendo em considerao que os proponentes dos projetos so membros do Comit Gestor,
o acompanhamento e monitoramento das aes so feitos pelos prprios membros do Comit e os
relatos so levados para a Plenria para conhecimento de todos. Existe a previso de avaliao da
eficcia dos projetos executados pelo Comit Gestor, porm esse servio ainda no esta sendo
executado (CGDEX, 2011).
Alm das atividades relacionadas deliberao sobre a aplicao dos recursos do PDRSX
tambm h outros servios que so executados pelo Comit Gestor. Est previsto no Regimento
Interno a reviso e atualizao do PDRSX toda vez que isso se faa necessrio alm da
publicao e divulgao de todas as decises tomadas pelo Comit Gestor. Outro servio que
tambm executado pelo Comit Gestor, o monitoramento e acompanhamento da
implementao das condicionantes previstas no licenciamento ambiental da Usina de Belo
Monte. Esse servio em particular realizado pela Cmara Tcnica de Monitoramento e
acompanhamento da implementao das condicionantes previstas no Licenciamento Ambiental
do empreendimento Belo Monte e visa garantir que o cumprimento adequado das obrigaes pelo
empreendedor (CGDEX, 2011).

100

A ltima atividade a ser descrita e que talvez constitua o aspecto mais relevante dos
servios prestados pelo Comit Gestor do PDRSX segundo os membros entrevistados a
promoo da articulao entre os instrumentos de planejamento governamentais e entre os rgos
pblicos e, desses com as entidades da sociedade. Apesar de ser um servio que no apresenta um
resultado tangvel ou de fcil mensurao, os resultados deste trabalho indicam, com base nas
evidncias presentes nas entrevistas, que a articulao e a interao entre os membros do Comit
Gestor e as entidades e rgos representados constitui a principal mudana realizada pelo Comit
Gestor na prestao de servios, pelo fato de permitir e possibilitar uma atuao conjunta e
sinrgica visando concretizar os objetivos do PDRSX (DJELLAL; GALLOUJ, 2005).
A caracterizao dos servios prestados pelo Comit Gestor permite identificar em cada
uma das atividades e tambm no conjunto dos servios prestados as transformaes que a
participao no Comit est gerando nos seus membros, atravs de vrios processos de
aprendizado e de mudana cultural, do aprimoramento de mtodos e rotinas assim como tambm
atravs do empoderamento para a tomada de deciso. Para alm das transformaes nos membros
do Comit Gestor, cabe destacar as mudanas nos processos de trabalho e nos servios prestados
pelas entidades e rgos envolvidos observados a partir da anlise de documentos e das
informaes presentes nas entrevistas.
Finalmente, devem ser salientados os resultados de todos os servios prestados pelo
Comit Gestor de forma direta ou indireta e as transformaes que provocadas nos membros do
Comit e na sociedade. Evidncias colhidas nas entrevistas apontam para fatores indicadores de
mudanas: a presena de todas as esferas do Estado na regio do Xingu, o maior acesso a
informaes sobre programas e projetos governamentais, a intensificao da implementao de
polticas pblicas, alm dos resultados concretos produzidos pelos projetos j executados pelo
PDRSX. Esses fatores, segundo os entrevistados, tm provocado uma grande transformao na
sociedade local e na forma como esta se relaciona com o Estado brasileiro.
Evidncias encontradas nas falas de entrevistados apontam para o fato de que cada uma
das atividades que compem os servios prestados pelo Comit Gestor est diretamente
relacionada ao aprimoramento do processo de implementao de polticas pblicas de forma mais
adequada s necessidades. A compreenso de cada processo de mudana nos elementos, seja nas

101

operaes bsicas ou nas competncias, possibilitou categorizar esses processos, como sendo a
combinao entre os mecanismos de mudana de caractersticas dos vetores, de acordo com os
modelos de inovao propostos por Gallouj e Savona (2009).
Segundo Djellal e Gallouj (2005) a decomposio funcional permite uma anlise
detalhada dos vrios aspectos relacionados prestao de servios. A decomposio funcional
dos servios prestados pelo Comit Gestor do PDRSX e a compreenso do processo operacional
do Comit a partir dos relatos e evidncias contidos nas entrevistas possibilitaram uma
visualizao e compreenso mais objetiva dos diversos servios prestados. Dessa forma, foi
possvel identificar a ocorrncia de inovaes em cada elemento constitutivo dos servios, o que
corrobora as afirmaes de Muglan e Albury (2003) quando afirmam que inovaes no Setor
Pblico so em parte motivadas pela tentativa e necessidade do Estado adequar sua atuao s
demandas da sociedade.

5.3.

Descrio dos componentes dos servios prestados pelo Comit Gestor

M, I, K, R e C

O carter inovador do Comit Gestor do PDRSX descrito a seguir a partir do modelo de

decomposio funcional dos servios proposto por Djellal e Gallouj (2005). Este modelo permite
analisar os servios prestados a partir da sua decomposio em operaes bsicas e competncias
mobilizadas para a prestao dos servios. Cada servio fruto das combinaes que ocorrem
entre as operaes bsicas que o compe: objetos, informao, conhecimento, e indivduos.
O modelo de Djellal e Gallouj (2005) de diviso funcional dos servios foi adaptado para
o caso do Comit Gestor e representado no Quadro 8 em que se apresentam os servios
prestados (Y) como resultado das operaes que ocorrem entre os componentes do servio (M, I,
K e R) e as competncias (C) utilizadas para realiz-los. As inovaes podem, portanto, ser fruto
de mudanas em cada um dos componentes do servio como tambm das mudanas resultantes
entre a combinao dos componentes e as competncias, provocando transformaes nas
caractersticas do servio prestado.

102

Elemento
M

Categorias

Caracterizao

Produtos diretos e indiretos dos Servios prestados pelo

Os projetos elaborados e apesentados ao Comit Gestor constituem o produto material dos servios prestados pelo Comit
Comit Gestor
tendo em vista que a execuo dos projetos propostos o que possibilita a concretizao dos objetivos do PDRSX

Mudanas no acesso e no fluxo de informaes

O Comit Gestor se constitui como um canal de acesso e de fluxo de informaes no s entre os membros mas tambm entre
as instituies. As informaes fluem em varias direes, destacando-se o fluxo de informaes do nvel local, representado
pelos governos municipais e alguns membros da sociedade civil, para o mbito governamental, em especial membros do
governo federal e do governo do estado, assim como tambm o fluxo de informaes no sentido contrrio.

Diretrizes e orientaes sobre o funcionamento do

Comit Gestor e a participao dos membros

A Coordenao Geral do Comit Gestor orienta a participao dos membros a partir da elaborao de normativas e regras de
funcionamento, da elaborao de informaes e da organizao e sistematizao dos trabalhos da Plenria do Comit Gestor e
das Cmaras Tcnicas. De forma complementar o Comit Gestor tambm acompanha a implementao de polticas pblicas na
regio e a implantao da Usina Hidreltrica de Belo Monte e seus condicionantes socioambientais.

Considerando que os membros do Comit Gestor so representantes de rgos pblicos e de entidades da sociedade civil,
Interao do membro do Comit Gestor com seu rgo / esta categoria de analise busca compreender como ocorre a interao de cada membro com seu rgo ou entidade de origem,
entidade de origem
entendendo como se d a representatividade e as atribuies dos membros como representantes. Cada esfera que compe o
Comit Gestor apresenta aspectos especficos que caracterizam a interao dos membros com suas entidades de origem.

Articulao entre os membros do Comit Gestor

O processo de articulao ocorre atravs da interlocuo pessoal e institucional entre os membros do Comit Gestor que
serve como um canal de aproximao entre os entes governamentais e a sociedade

Esta categoria contempla as mudanas causadas na atuao dos membros pela sua participao no Comit Gestor. Refere-se a
Mudanas na forma de atuao dos membros do Comit
mudanas relacionadas ao comportamento dos membros como parte do Comit, ao processo de aprendizado decorrente da
Gestor
atuao no Comit e mudana de papel social que os membros atribuem ao seu papel como representantes.
C
A participao no Comit Gestor tem proporcionado um processo coletivo de aprendizado onde se destacam alguns aspectos
Desenvolvimento de capacidades e competncias nos
relacionados ao aprendizado individual e desenvolvimento de habilidades como tambm os processos de aprendizado
membros do Comit Gestor
coletivo pelos membros do Comit Gestor.

Quadro 8: Elementos constitutivos dos servios prestados pelo Comit Gestor

Fonte: Elaborao Prpria com base nas entrevistas e em Djellal e Gallouj (2005)

A seguir so apresentadas as operaes (M, I, K e R) e as competncias (C) que compe

os servios do Comit Gestor de acordo com a classificao proposta por Djellal e Gallouj
(2005), identificando os aspectos em que houve transformaes e o seu impacto para a prestao
dos servios pelo Comit Gestor do PDRSX.
A partir do modelo terico elaborado por Djellal e Gallouj (2005) e com base nas
informaes e dados coletados nas entrevistas foi possvel descrever e caracterizar o que significa
cada elemento constitutivo para o caso em estudo conforme apresentado no Quadro 9. Ou seja,
foi feita uma traduo dos conceitos realidade em estudo que o Comit Gestor do PDRSX.

103

Prestao de Servios Elementares

Competncias
Mobilizadas

Meios para a prestao de servios, operaes ou funes

correspondentes e tecnologias associadas

Caractersticas de
uso finais ou de
servio

Si
Servios Elementares

C
Competncias
sobre tecnologias
(e seu uso) ou
competncias
mobilizadas
diretamente

M
I
K
R
Operaes
Operaes
Operaes
Operaes
Materiais Informacionais Metodolgicas Relacionais

Y
Funes e
Caractersticas
dos servios

S1: Promoo da articulao entre os instrumentos de

planejamento governamentais e entre os rgos pblicos e,
quando necessrio, desses com as entidades da sociedade,
com a finalidade de implantar as aes do PDRS do Xingu de
forma eficiente, eficaz, transparente e gil
S2: Operacionalizao do PDRSX
S3: Deliberao sobre a aplicao dos recursos do PDRSX
atravs da seleo e execuo de projetos
S4: Elaborao e proposio de projetos pelos membros do
Comit Gestor
S5: Seleo de projetos pelas Cmaras Tcnicas
S6: Aprovao de projetos pela Plenria do Comit Gestor
S7: Contratao dos projetos aprovados
S8: Execuo dos projetos
S9: Monitoramento da execuo dos projetos
S10: Avaliao da efetividade dos projetos e aes do
PDRSX
S11: Promover a reviso e atualizao do PDRSX de forma
participativa
S12: Acompanhar e monitorar a implementao das
condicionantes previstas no Licenciamento Ambiental do
empreendimento Belo Monte
S13: Publicar e divulgar as Decises do Comit Gestor

Quadro 9: Anlise funcional dos Servios no Comit Gestor do PDRSX

Fonte: Elaborao prpria com base em Djellal e Gallouj (2005)

A partir da pesquisa documental e das informaes coletadas nas entrevistas realizadas

com os membros do Comit Gestor, pode-se afirmar que a principal transformao material (M)
identificada neste trabalho como resultado dos servios prestados pelo Comit Gestor so os
projetos elaborados e apesentados ao Comit por meio das Cmaras Tcnicas temticas. Os
projetos, elaborados de acordo com o Edital de Projetos, constituem o produto material dos
servios prestados pelo Comit Gestor e, na sua essncia, so eles que possibilitam a
concretizao dos objetivos do PDRSX (DJELLAL; GALLOUJ, 2005).
Quanto s operaes informacionais (I) verifica-se que o Comit Gestor, por si prprio,
constitui um canal de acesso e de fluxo de informaes entre os membros e tambm entre as

104

instituies representadas o que o torna um lcus de mudanas nas operaes informacionais.

Essa afirmao tem como base as informaes coletadas nas entrevistas com os membros do
Comit em que se destaca o fluxo de informaes como uma das mudanas institudas a partir do
Comit Gestor.
A transformao nas operaes informacionais ocorre pelo fluxo de informaes em
varias direes, destacando-se o fluxo de informaes do nvel local, representado pelos governos
municipais e alguns membros da sociedade civil, para o mbito governamental, em especial
membros do governo federal e do governo do estado, assim como tambm o fluxo de
informaes no sentido contrrio do governo central para o nvel local. A partir das evidncias
coletadas nas entrevistas, foram identificados trs elementos como as principais inovaes
ocorridas no aspecto informacional no Comit Gestor: sistematizao, divulgao e
compartilhamento de informaes; fluxo de informaes institucionais e o papel informativo dos
agentes pblicos e; compreenso do territrio e percepo da realidade local pelos membros do
Comit Gestor.
A anlise documental e informaes coletadas nas entrevistas evidenciam que houve
transformaes nas operaes metodolgicas (K) nos servios prestados pelo Comit Gestor no
que tange elaborao normas e regras de funcionamento que constituem as diretrizes e
orientaes que guiam o funcionamento do Comit Gestor e a participao dos membros.
Segundo as evidncias apresentadas nas falas das entrevistas, as transformaes metodolgicas
ocorreram a partir de mudanas metodolgicas nos seguintes elementos identificados: elaborao
de processos e procedimentos de trabalho no Comit Gestor e diviso metodolgica do trabalho;
elaborao das Diretrizes e Princpios do Comit; mudanas nas atribuies dos membros do
Governo Federal na conduo dos trabalhos do Comit Gestor e; elaborao de Normas e
Regulamentos.
No que diz respeito s operaes relacionais (R) os dados coletados nas entrevistas
apresentam as transformaes relacionais como sendo as mais significativas na prestao dos
servios pelo Comit Gestor. A partir das falas dos entrevistados e buscando organizar as
categorias presentes em cada elemento constitutivo dos servios, foram identificadas duas

105

categorias do aspecto relacional: Interao do membro do Comit Gestor com seu rgo /
entidade de origem e a Articulao entre os membros do Comit Gestor.
A primeira categoria ligada aos aspectos relacionais abrange a forma de interao de cada
membro do Comit com seu rgo ou entidade de origem, entendendo como se d a
representatividade e as atribuies dos membros como representantes. A partir das evidncias das
entrevistas foram identificadas mudanas especficas nas operaes relacionais em cada esfera
que compe o Comit Gestor sendo divididas em: Membros do Governo Federal e sua interao
com os Ministrios e rgos federais; Membros do Governo Estadual e sua interao com o
Governador do Estado do Par e as Secretarias do estado; Governo Municipal e sua interao dos
Prefeitos com os municpios e; Membros da Sociedade Civil e sua interao com os membros das
entidades representadas.
A segunda categoria dos elementos relacionais refere-se ao processo de articulao que
ocorre atravs da interlocuo pessoal e institucional entre os membros do Comit Gestor que
serve como um canal de aproximao entre os entes governamentais e a sociedade. As
transformaes relacionais desta categoria esto divididas em: aspectos gerais do processo de
articulao entre os membros do Comit Gestor e articulao dos membros representantes dos
Governos Municipais.
As competncias relacionadas prestao de servios dizem respeito a certas
caractersticas dos indivduos ou grupos que podem ser derivadas da educao, treinamento,
experincia e demais formas de aprendizado. Quanto s Competncias (C) os dados coletados nas
entrevistas indicam mudanas na prestao de servios pelo Comit Gestor no que se refere s
competncias dos membros podendo destacar duas categorias: Mudanas na forma de atuao
dos membros do Comit Gestor e Desenvolvimento de capacidades e competncias nos membros
do Comit Gestor.
A primeira categoria relacionada s competncias contempla as mudanas causadas na
atuao dos membros pela sua participao no Comit Gestor. Refere-se a mudanas relacionadas
ao comportamento dos membros como parte do Comit, ao processo de aprendizado decorrente
da atuao no Comit e mudana de papel social que os membros atribuem ao seu papel como

106

representantes. Estes aspectos so ressaltados pelas falas nas entrevistas e foram agrupados
visando a melhor compreenso desta categoria. Dois elementos devem ser ressaltados nesta
categoria: Mudana cultural (responsabilizao e comprometimento) e Participao social e
tomada de deciso.
A segunda categoria relacionada s competncias refere-se ao processo coletivo de
aprendizado que a participao no Comit Gestor tem proporcionado aos membros, onde,
segundo evidencias apresentadas nas entrevistas, se destacam elementos relacionados ao
aprendizado individual e desenvolvimento de habilidades nos membros do Comit assim como
tambm aos processos de aprendizado coletivo que o ambiente do Comit Gestor proporciona aos
seus membros.
O Quadro 10 representa uma sntese das transformaes nos elementos constitutivos dos
servios, identificadas a partir da analise de documentos e principalmente das evidncias
encontradas nas falas dos entrevistados. O quadro apresenta as operaes bsicas de acordo com
as categorias e elementos identificados.

107

Operaes Bsicas

Categorias

Elementos das categorias

Operaes Materiais (M)

Produtos diretos e indiretos dos Servios prestados pelo

Comit Gestor

Projetos elaborados e apresentados ao Comit Gestor

Aes executadas pelo Comit Gestor
Sistematizao, divulgao e compartilhamento de informaes

Operaes Informacionais (I)

Mudanas no acesso e no fluxo de informaes

Operaes Metodolgicas (K)

Diretrizes e orientaes sobre o funcionamento do

Comit Gestor e a participao dos membros

Fluxo de informaes institucionais e papel informativo dos agentes pblicos

Compreenso do territrio e percepo da realidade local pelos membros do Comit
Gestor
Processos e procedimentos de trabalho no Comit Gestor - Diviso metodolgica
Diretrizes e Princpios
Normas e Regulamentos
Atribuies do Governo Federal na conduo dos trabalhos do Comit Gestor

Operaes Relacionais (R )

Membros do Governo Federal - Interao com os Ministrios e rgos federais

Membros do Governo Estadual - Interao com o Governador do Estado do Par e as
Interao do membro do Comit Gestor com seu rgo /
Secretarias do estado
entidade de origem
Governo Municipal - Interao dos Prefeitos com os municpios
Membros da Sociedade Civil - Interao com os membros das entidades representadas
Articulao entre os membros do Comit Gestor

Competncias (C )

Aspectos gerais do processo de articulao entre os membros do Comit Gestor

Articulao dos membros representantes dos Governos Municipais

Mudanas na forma de atuao dos membros do Comit Mudana cultural responsabilizao e comprometimento
Gestor
Participao social e tomada de deciso
Desenvolvimento de capacidades e competncias nos
membros do Comit Gestor

Aprendizado Individual
Aprendizado Coletivo

Quadro 10: Elementos

lementos Constitutivos dos servios, categorias e elementos de anlise.
Fonte: Elaborao prpria com base nas entrevistas e na anlise de documentos do Comit Gestor.

5.4.

Caracterizao das inovaes identificadas no funcionamento do

Comit Gestor do PDRSX

Se servios implicam em mudanas na condio daquele que usufrui do servio, inovao

em servios significa mudar a forma de realizar essas mudanas. A implementao de polticas
pblicas e a prestao de servios pblicos so formas de transformar a sociedade e a realidade.
Os servios prestados pelo Comit Gestor so uma nova forma de gerar essas transformaes
sociais (GADREY, 1998b)..
A seguir so apresentadas as iinovaes identificadas em cada Elemento
E
Constituinte dos
servios prestados pelo Comit Gestor, segundo as evidncias apresentadas pelas entrevistas e
pela anlise documental, fazendo uma caracterizao detalhada das mudanas ocorridas em cada
elemento constituinte
stituinte dos servios, alm de apresentar algumas evidncias encontradas nas falas
de membros do Comit Gestor durante a realizao das entrevistas deste trabalho.

108

Foi elaborada uma simples codificao das pessoas entrevistadas para este trabalho a fim
de caracterizar aspectos importantes das falas, evitando, porm a identificao de cada membro
entrevistado. Os membros do Governo Federal foram identificados com as letras GF e numerados
de acordo com a sequncia de realizao das entrevistas. O mesmo ocorreu com os membros do
Governo Estadual GE, Governo Municipal GM e Sociedade Civil SC.

5.4.1. Operaes Materiais (M)

Tipologia de Inovao
Inovao Incremental

Elementos
Tpicos de cada elemento
Projetos elaborados e apresentados ao Comit
1- Projetos apresentados ao Comit Gestor
Gestor
1- Aes executadas a partir dos projetos aprovados
Aes executadas pelo Comit Gestor
pelo Comit Gestor

Quadro 11: Operaes Materiais

Fonte: Elaborao prpria com base nas entrevistas e na anlise documental

A prestao de servios pelo Comit Gestor do PDRSX gera produtos diretos e

indiretos. Entre os servios prestados pelo Comit Gestor do PDRSX, apresentados no Quadro 9,
a elaborao e proposio de projetos pelos membros do Comit para serem executados com os
recursos do PDRSX a atividade que permite de fato concretizar as aes previstas no plano de
desenvolvimento. Apesar da prestao de servios, em geral, ser caracterizada por uma atividade
imaterial que, no Caso do Comit Gestor, a atividade de elaborao de projetos pelos membros
para serem propostos e votados no Comit constitui uma atividade cujo produto material
(CGDEX, 2011; GADREY, 2000). Os projetos, portanto, constituem o produto material dos
servios produzidos pelo Comit Gestor do PDRSX. Numa dimenso que ultrapassa o mbito dos
trabalhos dos membros do Comit Gestor, pode se dizer que a execuo dos projetos, atravs, por
exemplo, da construo de edificaes e aquisio de equipamentos, aps a aprovao pelo
Comit, constitui a materializao do PDRSX atravs das aes previstas nos projetos.
Na implementao de polticas pblicas tradicionalmente os projetos provm do rgo
responsvel pela formulao da poltica. No Comit Gestor, a incluso da sociedade e a
percepo da necessidade de adequar a poltica do PDRSX realidade e s necessidades locais,

109

criaram as condies para que sejam apresentados projetos pelos membros do Comit, sejam eles
representantes das esferas de governo ou de entidades da sociedade civil. Esta caracterstica
intrnseca ao Comit e sua forma de funcionamento corroboram os princpios de
democratizao e participao social na formulao de polticas pblicas e de co-participao na
prestao de servios pblicos propostos pelo Novo Servio Pblico (DENHADRT, 2012).
Segundo o Regimento Interno do Comit e as demais normas de funcionamento os
projetos apresentados ao Comit Gestor devem ser elaborados pelos membros do Comit ou
pelas entidades que os membros representam assim como tambm podem ser provenientes de
outras entidades ligadas s entidades membro do Comit. Por exemplo, algumas entidades do
Comit Gestor representam um conjunto de sindicatos ou de associaes da regio, dessa forma,
esses sindicatos ou associaes tambm podem propor projetos, caso cumpram os requisitos
exigidos e sejam aceitos pela entidade membro do Comit Gestor. Todos os projetos
apresentados, desde o ciclo de seleo de 2012, devem cumprir os requisitos estabelecidos no
Edital de Projetos (CGDEX, 2011).
Numa etapa posterior aprovao dos projetos pelo Comit Gestor, parte-se para a etapa
de execuo dos projetos aprovados. Tendo em vista a diversidade de temas e de necessidades
apontadas pelo PDRSX, as aes podem ser de diversas naturezas. Podem ser aes que visem a
construo de infraestrutura como, por exemplo, a construo de postos de sade, construo e
reforma de escolas, asfaltamento de estradas vicinais, aquisio de equipamentos para agricultura
ou a elaborao de projetos de sustentabilidade para comunidades extrativistas e comunidades
indgenas, entre outras. Todas as aes visam suprir lacunas e necessidades no atendidas por
polticas pblicas governamentais e esto relacionadas aos eixos identificados como prioridade
do PDRSX (CASA CIVIL, 2010).

5.4.2. Operaes Informacionais (I)

110

Tipologia de Inovao

Elementos

Tpicos de cada elemento

1- Informaes sobe a regio

2- Informao sistematizada sobre as aes
Sistematizao, divulgao e compartilhamento de
executadas na regio
informaes
3 - Disponibilizao, divulgao e compartilhamento
das informaes

Inovao Incremental

1- Acesso precrio a informaes institucionais

Fluxo de informaes institucionais e papel
2- Comit Gestor como canal de comunicao e papel
informativo dos agentes pblicos
informativo dos membros
1- Melhor compreenso do territrio e da realidade
local
Compreenso do territrio e percepo da
2- Transformao da realidade
realidade local pelos membros do Comit Gestor
3- Percepo das pessoas sobe o empreendimento de
Belo Monte

Quadro 12: Operaes Informacionais.

Fonte: Elaborao prpria com base nas entrevistas e na anlise documental

As evidncias coletadas nas entrevistas realizadas permitem afirmar que o Comit Gestor
se constitui como um canal de acesso e de fluxo de informaes entre pessoas e instituies. As
informaes fluem em varias direes, destacando-se o fluxo de informaes do nvel local,
representado pelos governos municipais e alguns membros da sociedade civil, para o mbito
governamental, em especial membros do governo federal e do governo do estado,
simultaneamente ocorre tambm o fluxo de informaes no sentido contrrio. A alterao e
criao de diversos fluxos de informao em razo da constituio e funcionamento do Comit
Gestor tm gerado mudanas no acesso e no fluxo de informaes.
Tradicionalmente existe um fluxo natural de informaes entre as esferas governamentais
e do governo para a sociedade como um todo por meio da divulgao de informaes
institucionais. Entretanto, no caso analisado, a distncia geogrfica, as diferenas no acesso a
tecnologias e as dificuldades no acesso a informaes institucionais sistematizadas e organizadas
uma realidade da regio. As mudanas nas operaes informacionais promovidas pelo Comit
Gestor podem ser classificadas, segundo Gallouj e Savona (2009), como uma inovao
incremental tendo em vista que foram adicionados novos elementos s operaes informacionais
que j existiam previamente. O Comit Gestor do PDRSX, segundo as evidncias coletadas nas
entrevistas, tem provocado mudanas no fluxo de informaes, essas mudanas esto detalhadas
nos elementos descritos a seguir.

111

O espao institudo pelo Comit Gestor serve como canal de dilogo e de troca de
informaes e tem possibilitado um constante fluxo de informaes entre os membros do Comit
e entre as instituies ali representadas. Essa constatao evidenciada nas falas dos
entrevistados ao afirmarem que o espao institudo pelo Comit tem propiciado a sistematizao,
divulgao e compartilhamento de informaes proporcionando aos membros um melhor
conhecimento sobre os temas abordados e discutidos no Comit por todos os participantes alm
de melhorar o acesso a informaes que antes no estavam disponveis publicamente ou no
chegavam aos receptores.
Segundo alguns entrevistados, o fluxo de informaes promovido pelo Comit, ainda
carece de uma melhor sistematizao das informaes de maneira institucional. Algumas
deficincias no aspecto informacional so apontadas como uma falha do atual funcionamento do
Comit Gestor destacando-se alguns pontos em particular:
a) Sistematizao e divulgao de informaes sobre a regio;
b) Sistematizao e organizao de todas as aes que esto sendo executadas na
regio pelo PDRSX, por cada ente governamental e pelo consrcio responsvel
pela obra da Usina Hidreltrica de Belo Monte;
c) Deficincias na estrutura institucional quanto disponibilizao, divulgao e
compartilhamento das informaes, por exemplo, pelo uso de uma pgina na
internet.
Com relao ao fluxo de informaes institucionais existe na regio do Xingu uma
grande fragilidade no acesso a informaes bsicas sobre como funciona o governo e as
instituies pblicas e de como acessar polticas e recursos pblicos que esto disponveis para a
sociedade e que no estavam sendo acessados pela populao pela falta de conhecimento sobre
como acess-los. A fragilidade das informaes disponveis apontada no PDRSX e tambm
corroborada pelas falas dos entrevistados (CASA CIVIL, 2010):
A falta de informao constitui um fator de insegurana para a populao da regio,
tendo em vista que normalmente no h um mecanismo eficiente dos entes governamentais de
divulgao sistemtica de informaes (GF5).

112

Existe na regio uma grande fragilidade no acesso a informaes bsicas de como

funciona o governo e de como acessar polticas e recursos que esto disponveis e que so
universais e que no estavam sendo acessadas pela populao pela falta de conhecimento sobre
como acess-las (SC6).
A anlise das informaes contidas nas entrevistas permite inferir que uma das
caractersticas do Comit Gestor servir como canal de comunicao entre os membros e
destes com a sociedade. Os entrevistados apontam que h uma demanda constante de
informaes do Comit para os entes governamentais, em especial do governo federal, criando
um canal mais direto de informaes. Alm do fortalecimento do canal de comunicao
institucional, os representantes dos entes governamentais, cumprem, para alm das suas
atribuies correntes, tambm um papel informativo e de esclarecimento no sentido de levar
para a regio informaes sobre polticas pblicas e programas governamentais.
Os fluxos de informaes tm provocado mudanas tanto no conhecimento dos atores
locais sobre o funcionamento do governo e os seus programas e polticas como tambm, no fluxo
contrrio, um melhor conhecimento por parte dos gestores no governo central das caractersticas
e necessidades da regio. Essa afirmao corroborada pela fala abaixo:
O fluxo de informaes do mbito local para o governo federal mudou a percepo dos
tomadores de deciso em Braslia sobre a regio (GM1).
Outra evidncia apontada no s pelas entrevistas mas pelos documentos produzidos pelo
Comit e entes governamentais apontam para o fato de o PDRSX e o Comit Gestor terem
propiciado uma melhor compreenso do territrio e uma percepo mais apurada da
realidade local pelos membros do Comit Gestor. A participao e interao mais intensa dos
membros do Comit Gestor com a regio do Xingu e com a sociedade local, em grande parte
devido sua presena mensal nas reunies do Comit, tm produzido um processo de
aprendizado e de assimilao das particularidades da realidade local, levando a mudanas na
percepo e concepo das pessoas sobre a regio. O melhor conhecimento sobre a realidade
local tambm destacou as dificuldades de interveno na regio devido s limitaes tcnicas,

113

financeiras, operacionais e logsticas que lhe so caractersticas. Esse aprimoramento do

conhecimento e da percepo sobre a regio do Xingu evidenciada nas entrevistas realizadas:
A maior interao e envolvimento com a sociedade local tem modificado a percepo
consciente e inconsciente das pessoas sobre a realidade local (GF1).
Uma coisa pisar no cho, outra coisa ler um papel ou um jornal (SC4).
As coisas no funcionam de acordo com o manual (GE1).
As informaes coletadas nas entrevistas com os membros indicam que h uma percepo
da transformao da realidade da regio em um curto espao de tempo, em razo
principalmente das transformaes provocadas pela implantao do empreendimento, mas
tambm pelas aes implementadas para a mitigao dos impactos da obra. Alguns entrevistados
apontam tambm para as mudanas em termos de implementao de polticas pblicas que foram
reforadas na regio conforme a fala apresentada a seguir:
Historicamente a regio se caracterizava pelo abandono e ausncia do Estado, o contexto
atual da regio, com o empreendimento da Usina Hidreltrica de Belo Monte, se caracteriza pela
concretizao do pleno emprego e o surgimento de novas demandas sociais (SC1).
O acesso a informaes provenientes tanto do empreendedor da Usina Hidreltrica de
Belo Monte como de informaes prestadas pelos rgos pblicos e pelos representantes do
governo no Comit Gestor contribuiu para um melhor conhecimento das pessoas da regio
sobre o empreendimento da Usina Hidreltrica de Belo Monte e sobre as aes
implementadas em razo deste, conforme evidenciado na fala abaixo:
Houve uma mudana na forma das pessoas perceberem o empreendimento de Belo
Monte (GF3).

114

5.4.3. Operaes Metodolgicas (K)

Tipologia de Inovao

Elementos

Tpicos de cada elemento

1- Seleo, aprovao e execuo de projetos

Processos e procedimentos de trabalho no Comit
2- Operacionalizao das diretrizes do PDRSX e
Gestor
busca da resoluo de macroproblemas

Diretrizes e Princpios

1- Atuao Suprapartidria
2- Princpios: democracia, participao social,
transparncia, garantia do contraditrio e o respeito
entre os agentes governamentais e a sociedade civil

Normas e Regulamentos

1- Decreto Presidencial 7.340/2010

2- Regimento Interno do Comit Gestor do PDRSX
3- Edital de Projetos do Comit Gestor

Inovao Incremental

1- Participao do Governo Federal para alm das

reunies do Comit Gestor
Atribuies do Governo Federal na conduo dos
2- Articulao dos trabalhos do Comit Gestor com a
trabalhos do Comit Gestor
implantao da Usina Hidreltrica de Belo Monte e
polticas pblicas

Quadro 13: Operaes Metodolgicas.

Fonte: Elaborao prpria com base nas entrevistas e na anlise documental

A instituio de qualquer grupo de trabalho que tenha como objetivo realizar alguma
tarefa requer o estabelecimento de normas e procedimentos de trabalho. A instituio do Comit
Gestor do PDRSX tambm se utilizou de normas para organizar seus trabalhos, porm, sendo o
Comit Gestor uma experincia nova em razo de sua composio e dos seus objetivos e
atribuies, durante os trabalhos do Comit houve a necessidade de adequao de normas e
procedimentos de trabalho que possibilitassem o melhor atingimento dos objetivos. As mudanas
nas operaes metodolgicas ocorridas durante o funcionamento do Comit Gestor podem ser
classificadas como uma inovao incremental ocorrida a partir da adio e aprimoramento de
elementos, segundo Gallouj e Savona (2009).
Com relao elaborao de diretrizes e orientaes sobre o funcionamento do
Comit Gestor e a participao dos membros, a Coordenao Geral do Comit Gestor orienta
a participao dos membros a partir da elaborao de normativas e regras de funcionamento, da
elaborao e divulgao de informaes e da organizao e sistematizao dos trabalhos da
Plenria do Comit Gestor e das Cmaras Tcnicas. De forma complementar o Comit Gestor
tambm acompanha a implementao de polticas pblicas na regio e a implantao da Usina
Hidreltrica de Belo Monte e seus condicionantes socioambientais. Estes trabalhos esto

115

previstos em parte no Regimento Interno do Comit Gestor e em parte so decorrentes dos

processos de trabalho estabelecidos para o funcionamento das Cmaras Tcnicas e da Plenria do
Comit (CGDEX, 2011).
Quanto ao estabelecimento de processos e procedimentos de trabalho no Comit
Gestor cabe ressaltar que, sendo o Comit Gestor uma instncia nova, todos os procedimentos
surgiram a partir do estabelecido no Regimento Interno, primeira normativa editada pelo Comit,
e tambm dos processos de trabalho estabelecidos em prol do funcionamento adequado das
reunies. Ao longo dos trabalhos da Plenria do Comit Gestor e das Cmaras Tcnicas os
procedimentos foram sendo adequados s necessidades de trabalho no s dentro do Comit
Gestor, mas tambm os procedimentos de trabalho nos rgos e entidades envolvidos com os
trabalhos do Comit Gestor. Essa mudana reconhecida pelos entrevistados inclusive ao
apontarem pontos de melhoria:
preciso melhorar as metodologias dos procedimentos para que o Comit Gestor no
vire um comit de votao de projetos (GF6).
Os princpios estabelecidos pelo Regimento Interno do Comit Gestor so: a democracia,
a participao social, a transparncia, a garantia do contraditrio e o respeito entre os agentes
governamentais e a sociedade civil. O estabelecimento de diretrizes e princpios para o
funcionamento e os trabalhos do Comit Gestor constitui uma forma de publicizar as orientaes
sob as quais se pretende que todos os membros trabalhem para a consecuo dos objetivos do
PDRSX (CGDEX, 2011). Essas afirmaes so corroboradas por falas das entrevistas:
O Comit Gestor tem buscado caracterizar sua atuao de forma suprapartidria,
buscando manter o dilogo entre as partes deixando de lado as questes polticas. (GF4)
Alm das diretrizes e princpios, o Comit Gestor regido por Normas e Regulamentos,
apresentados abaixo:
Decreto 7.340/10 - Institui o Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel PDRS do Xingu e o seu Comit Gestor.

116

Regimento interno do Comit Gestor do PDRSX Regula o funcionamento do

Comit Gestor do PDRSX com a finalidade de promover polticas pblicas que
resultem na melhoria da qualidade de vida da populao da Regio do Xingu, com
justia e igualdade, por meio de um novo modelo de desenvolvimento sustentvel.
Edital de Projetos do Comit Gestor - a norma que orienta a apresentao dos
projetos ao Comit Gestor. Estabelece os critrios de admissibilidade e de
classificao dos projetos a serem apresentados ao Comit Gestor, alm dos
critrios de classificao e julgamento. Prev requisitos para a habilitao da
entidade proponente ao acesso a recursos do PDRSX e verifica sua capacidade de
execuo dos projetos. uma mudana de procedimentos importante que confere
um melhor regramento ao funcionamento do Comit Gestor.

A mudana gerada pelo estabelecimento de normas e regulamentos evidenciada pela

seguinte fala:
Hoje h regras claras e definidas no edital de projetos que podem levar a uma
melhora do processo. O novo processo de 2012 permitiu uma avaliao melhor do mrito dos
projetos e a votao de forma mais qualificada pelos membros. (GF6)
Devido ao papel central que tem desempenhado ao longo do processo de elaborao
do PDRSX e instituio do Comit Gestor o governo federal exerce um papel preponderante
na coordenao dos trabalhos do Comit Gestor direcionando e orientando os trabalhos com a
participao de todos os membros. A seguir so apresentadas algumas das atribuies do
Governo Federal na conduo dos trabalhos do Comit Gestor.
a) Participao do Governo Federal para alm das reunies do Comit Gestor
Informaes coletadas a partir das entrevistas permitem afirmar que a participao do
Governo Federal se estende para alm das reunies ordinrias do Comit Gestor com o
acompanhamento e implementao de polticas e programas federais na regio. Segundo relatos
dos membros do governo federal entrevistados, os acontecimentos ocorridos nos perodos entre

117

as reunies ordinrias do Comit Gestor so acompanhados e discutidos em reunies de

coordenao do Governo Federal em que se faz um balano dos trabalhos do perodo e dada
uma orientao sobre a participao do governo na reunio ordinria do Comit Gestor
subsequente. Alguns membros entrevistados apontam para o fato de apesar de haver um esforo
de coordenao entre os membros e rgos do governo federal, ainda falta uma maior coeso e
homogeneidade na participao como governo federal, independentemente do rgo ou setor
representado.
b) Articulao dos trabalhos do Comit Gestor com a implantao da Usina
Hidreltrica de Belo Monte e polticas pblicas
O Governo Federal, responsvel pelo empreendimento de Belo Monte, tem a atribuio
dentro do Comit Gestor de compatibilizar as aes do Comit Gestor com as aes sob
responsabilidade do empreendimento da Usina Hidreltrica de Belo Monte (Projeto Bsico
Ambiental -PBA e condicionantes ambientais) alm da compatibilizao com as polticas
pblicas em implementao na regio. Essas atribuies conferem um papel diferenciado ao
Governo Federal dentro do Comit Gestor, para alm de sua atuao tradicional.

5.4.4. Operaes Relacionais (R)

As mudanas identificadas nas Operaes Relacionais foram divididas em duas categorias

de anlise que permitiram agrupar transformaes em aspectos relacionais ligados interao
entre os membros do Comit Gestor e seus rgos de origem e no segundo grupo aspectos
ligados articulao entre os membros do Comit Gestor.

118

Tipologia de Inovao

Inovao Incremental

Elementos

Tpicos de cada elemento

1- Presena do governo federal na regio e
interlocuo direta com a sociedade
2- Acompanhamento das atividades do Comit
Membros do Governo Federal - Interao com os Gestor por Autoridades superiores
3- Atendimento das demandas do Comit Gestor
Ministrios e rgos federais
pelos rgos pblicos federais
4- Adequao das polticas pblicas realidade da
regio
Membros do Governo Estadual - Interao com o 1- Acompanhamento das atividades do Comit
Governador do Estado do Par e as Secretarias do Gestor pelo Governador do Estado do Par
2- Articulao com as secretarias do estado
estado
Governo Municipal - Interao dos Prefeitos com 1- Replicao do dilogo com a sociedade nas
Prefeituras municipais
os municpios
1- Procedimentos para atuao das entidades no
Comit Gestor
Membros da Sociedade Civil - Interao com os
membros das entidades representadas
2- Interao das entidades membros do CG com
outras entidades afins

Quadro 14: Operaes Relacionais Interao do membro do Comit Gestor com seu rgo / entidade de origem.
Fonte: Elaborao prpria com base nas entrevistas e na anlise documental

Interao do membro do Comit Gestor com seu rgo de origem - Considerando que
os membros do Comit Gestor so representantes de rgos pblicos e de entidades da sociedade
civil, esta categoria de anlise busca explicar como ocorre a interao de cada membro com seu
rgo ou entidade de origem, entendendo como se d a representatividade e as atribuies dos
membros como representantes. Cada esfera que compe o Comit Gestor apresenta aspectos
especficos que caracterizam a interao dos membros com suas entidades de origem.
Todos os membros do Comit Gestor esto vinculados a algum rgo pblico ou a alguma
entidade da sociedade civil e interagem com o rgo que representam de acordo com suas
atribuies e necessidades (CGDEX, 2011). O que se observa no Comit Gestor do PDRSX so
mudanas nas formas de interao entre os membros e suas entidades, pela incluso de novos
procedimentos e pelo desenvolvimento de novos processos de trabalho com o objetivo de atender
s demandas do Comit. A adio de novos elementos e caractersticas s Operaes Relacionais
configuram uma inovao incremental segundo Gallouj e Savona (2009).

Interao dos membros do Governo Federal com os Ministrios e rgos federais

a) Presena do governo federal na regio e interlocuo direta com a sociedade

119

A presena dos membros do governo federal na regio possibilitou uma interlocuo

direta entre a sociedade e os rgos governamentais. Segundo apontado por alguns entrevistados,
os representantes dos rgos do governo federal no Comit Gestor so a cara (GF1) do rgo
pblico no Comit Gestor e cabe a cada um deles interagir com seu rgo de origem no sentido
de dar retorno ou resposta s demandas apresentadas pelo Comit Gestor e pela sociedade na
regio com relao a polticas pblicas.

b) Acompanhamento das atividades do Comit Gestor por Autoridades

superiores
Todos os membros do Governo Federal entrevistados por esta pesquisa informam que
periodicamente se reportam a uma autoridade superior [Ministro (a) ou Secretrio (a)] do seu
rgo de origem, atuando em dois sentidos:
Assessoramento e produo de informao para a autoridade superior sobre o
estado da arte do Comit Gestor do PDRSX e sobre demandas apresentadas ao
rgo pblico e;
A autoridade superior orienta a atuao do representante no Comit Gestor com
relao poltica do governo para o Comit Gestor e para a regio.
A interao e o acompanhamento frequente das atividades do Comit por parte de
autoridades superiores evidenciada na seguinte fala: H uma interao frequente com o
Secretario Executivo em que se expe o que esta ocorrendo dentro no Comit Gestor e quais
as demandas do Comit para o Ministrio (GF6).

c) Atendimento das demandas do Comit Gestor pelos rgos pblicos federais

A interao entre os rgos do governo federal tem aumentado no sentido de que a
Coordenao Geral do Comit Gestor promove a integrao de aes governamentais visando
resolver os problemas identificados na regio por meio do trabalho atravs em diversas frentes.
Os membros do governo federal entrevistados afirma que a atuao do governo federal no se

120

restringe participao no Comit Gestor, mas tambm se d atravs do fortalecimento de

polticas pblicas inerentes s atribuies de cada ministrio ou rgo do governo e da
articulao entre os rgos visando resolver problemas transversais.
Os membros do governo federal entrevistados informam que as demandas apresentadas
aos membros do governo no Comit Gestor so levadas aos rgos de origem nos quais foram
estabelecidos processos e rotinas relacionados s demandas do Comit Gestor e organizados de
duas formas diferentes:
Em alguns casos, as demandas so levadas ao Ministrio e so repassadas s
secretarias ou departamentos responsveis. O representante no Comit Gestor faz
um monitoramento do andamento das aes e centraliza as respostas e
informaes a serem levadas ao Comit Gestor.
Em outros casos, foram criadas novas estruturas dentro dos Ministrios, em geral
Grupos de Trabalho, visando organizar, acompanhar e monitorar as aes sob
responsabilidade do rgo decorrentes de demandas apresentadas no Comit
Gestor. Estas estruturas tm como objetivo garantir a participao de todas as
reas do ministrio de forma integrada e organizada garantindo que o
representante leve ao Comit Gestor uma viso de conjunto do rgo. Em geral as
estruturas

esto

vinculadas

Secretarias

Executivas

dos

ministrios,

possibilitando a coordenao das aes dentro do Ministrio.

d) Adequao das polticas pblicas realidade da regio

Uma percepo geral apontada pelos membros do Comit Gestor que no so da regio do
Xingu uma sensibilizao dos gestores responsveis pelas polticas pblicas a partir do convvio
com a sociedade local e uma percepo da realidade na regio com suas limitaes e
dificuldades. Essa nova forma de perceber a realidade, segundo os entrevistados, permite um
afinamento das polticas pblicas realidade da regio levando a uma tomada de deciso com
mais propriedade pelos membros do Comit Gestor e tambm pelos tomadores de deciso nas
esferas governamentais. O melhor conhecimento da realidade sobre a qual o governo pretende

121

atuar a partir de um processo de conhecimento e compreenso das particularidades da regio leva

a uma necessidade de adequao da atuao governamental em funo da realidade local. Essa
mudana de percepo evidenciada pela fala abaixo:
A sensibilizao dos responsveis pelas Polticas Pblicas permite um afinamento das
polticas realidade da regio e a tomada de deciso com mais propriedade. (SC3)

Interao dos membros do Governo Estadual com o Governador do Estado do Par

e as Secretarias do estado
a) Acompanhamento das atividades do Comit Gestor pelo Governador do
Estado do Par
Os membros do Comit Gestor representantes do governo do Estado do Par que foram
entrevistados informam que se reportam diretamente ao governador do estado e no tem vinculo
com as secretarias estaduais, sendo portanto, um tema acompanhado diretamente pelo
Governador : "A relao direta com o governador". (GE1)
b) Articulao com as secretarias do estado
O membro da Coordenao Geral do Comit Gestor que representante do estado do Par
informa que faz a articulao com as diversas secretarias de estado visando analisar e solucionar
as demandas apresentadas pelo Comit Gestor que esto no mbito das atribuies do governo
estadual.

Interao dos Governos Municipais e dos prefeitos com seus municpios

a) Replicao do dilogo com a sociedade nas Prefeituras municipais
Municpios da regio do Xingu, segundo o prefeito entrevistado, tm replicado aspectos
do trabalho do Comit Gestor para a atuao nas prefeituras. Um exemplo apresentado dos

122

municpios que compem o Comit que passaram chamar a sociedade local para discutir os
projetos a serem apresentados pelo Prefeito ao Comit Gestor no processo de pleito pelos
recursos do PDRSX. Em alguns municpios, os projetos apresentados pelas prefeituras no Comit
Gestor foram fruto das discusses feitas com a sociedade local, elencando necessidades histricas
e aes consideradas emergenciais para os municpios. Essa mudana evidenciada na fala
abaixo:
A participao no CG ajudou a replicar essa prtica na prefeitura de Brasil Novo e
chamar a sociedade para discutir projetos. (GM1)

Interao dos membros da Sociedade Civil com os membros das entidades

representadas
a) Procedimentos para atuao das entidades no Comit Gestor
Os membros da sociedade civil no Comit Gestor se reportam s entidades que
representam atravs da criao de rotinas dentro das entidades visando o repasse de informaes
e o acompanhamento das atividades do Comit Gestor a partir, por exemplo, da realizao de
reunies semanais entre os membros da entidade para homogeneizao das informaes e
atualizao sobre as atividades realizadas no perodo. Destacam-se algumas atividades realizadas
pelas entidades da sociedade civil que so apresentadas nas falas dos membros da sociedade civil
entrevistados:
Repasse de informaes sobre as reunies do Comit Gestor e os temas discutidos
nas Cmaras Tcnicas e na Plenria do Comit Gestor;
Discusso das propostas da entidade para a apresentao de projetos ao Comit
Gestor a partir da articulao e mobilizao dos membros da entidade.

b) Interao das entidades membros do Comit Gestor com outras entidades

afins

123

Algumas entidades da sociedade civil membros do Comit Gestor representam outras

entidades (grupos de sindicatos e associaes, etc.) e tambm trabalham apoiando e assessorando
essas entidades no sentido de auxiliar na elaborar projetos a serem apresentados ao Comit
Gestor atravs de um apadrinhamento dos projetos apresentados por essas entidades vinculadas
por parte da entidade que membro do Comit Gestor. Essa relao relatada por membros
entrevistados conforme apresentado na fala abaixo:
Embora se saiba que na regio h inmeras entidades, no Comit Gestor tem 30 e nem
todos se sentem representados, mas mesmo assim as pessoas vm e participam da Plenria do
Comit e das Cmaras Tcnicas (SC4).
No que se refere Articulao entre os membros do Comit Gestor, pode se dizer que
o processo de articulao ocorre atravs da interlocuo pessoal e institucional entre os membros
do Comit Gestor que serve como um canal de aproximao entre os entes governamentais e a
sociedade.
Tipologia de Inovao

Inovao Incremental

Elementos

Tpicos de cada elemento

1- Processo de ajustamento a partir do
reconhecimento mtuo
Aspectos gerais do processo de articulao entre
2- Mapeamento de atores e interesses
os membros do Comit Gestor
3- Formao de grupos para fortalecer a atuao no
Comit Gestor
Articulao dos membros representantes dos 1- Articulao atravs do Consrcio de Municpios
Governos Municipais
2- Articulao das Prefeituras com a sociedade civil

Quadro 15: Operaes Relacionais Articulao entre os membros do Comit Gestor.

Fonte: Elaborao prpria com base nas entrevistas e na anlise documental

A participao no Comit Gestor do PDRSX tem provocado um movimento intenso de

articulao entre os membros visando principalmente a formao de grupos e coalises para o
acesso a recursos atravs da aprovao de projetos pelo Comit. Esse trabalho de articulao
relatado por membros do governo estadual e municipal e tambm por membros da sociedade civil
que buscam alianas visando apoio para suas propostas.
Tradicionalmente a articulao entre os membros restrita a cada esfera governamental e
entre a sociedade civil, entre aquelas entidades que tm algum interesse ou ideologia comum.
Segundo relatos apresentados nas entrevistas, pode se afirmar que tem ocorrido no Comit a

124

articulao entre pessoas e entidades que nunca haviam interagido anteriormente, inclusive
rompendo barreiras histricas. Com relao s Operaes Relacionais pode se dizer que a adio
de novos elementos e novas caractersticas s Operaes Relacionais que j existiam seja entre as
pessoas ou entre os rgos e entidades configura uma inovao incremental de acordo com a
classificao elaborada por Gallouj e Savona (2009).

Aspectos gerais do processo de articulao entre os membros do Comit Gestor

a) Processo de ajustamento a partir do reconhecimento mtuo
A articulao no Comit Gestor um processo contnuo que decorre de um processo de
ajustamento das regras do jogo a partir de um processo de reconhecimento mtuo entre os
interlocutores ao longo do tempo. O processo de estabelecimento de novas relaes entre pessoas
e entidades destacado pelos entrevistados como uma evoluo que tem ocorrido desde a
instalao do Comit e que se aprofunda no decorre do tempo. A seguinte fala corrobora essa
afirmao:
H mudanas pelo fato dos membros j se conhecerem e por isso j se sabe quais so os
limites de cada um e fica clara qual a posio de cada um (GF6).
b) Mapeamento de atores e interesses
O processo de articulao tem possibilitado o mapeamento dos interesses de cada membro
e das posies defendidas por cada um dentro do Comit Gestor. As entrevistas destacam o fato
de estar em processo de evoluo continua o conhecimento de cada membro e entidade e com
isso a possibilidade de mapear os interesses de cada um visando estabelecer relaes de acordo
com a proximidade e com os interesses identificados por cada pessoa ou entidade.
c) Formao de grupos para fortalecer a atuao no Comit Gestor
A articulao e o dilogo entre os membros do Comit Gestor tm levado formao de
grupos para atuar e interferir no Comit Gestor de forma alinhada conforme os interesses de cada

125

membro. Todo o processo de conhecimento e reconhecimento mtuo assim como tambm o

mapeamento de interesses entre os membros tem possibilitado uma atuao em grupo visando a
defesa de ideias dentro do Comit Gestor e, consequentemente, o acesso a recursos atravs da
articulao e formao de alianas para a aprovao de projetos.
Articulao dos membros representantes dos Governos Municipais
a) Articulao atravs do Consrcio de Municpios
A articulao entre as prefeituras municipais feita atravs do Consorcio Belo Monte, que
o consrcio dos municpios da rea de abrangncia do PDRSX e tem como objetivo fortalecer a
representatividade dos municpios no Comit Gestor e a obteno de recursos do PDRSX atravs
do fortalecimento do grupo.
b) Articulao das Prefeituras com a sociedade civil
As prefeituras municipais tambm fazem articulao com a sociedade civil local atravs
do dilogo e discusso buscando o apoio a ideias e a projetos a serem apresentados no Comit
Gestor pelas prefeituras dos municpios buscando a formao de grupos de apoio que votem a
favor de determinados projetos. Esse processo evidenciado na fala abaixo:
A articulao feita entre os prefeitos atravs do Consorcio Belo Monte e tambm
atravs de discusso ampla com a sociedade civil. (GM1)

5.4.5. Competncias (C)

Tipologia de Inovao

Elementos

Mudana cultural
comprometimento

responsabilizao

Inovao Radical

Participao social e tomada de deciso

Tpicos de cada elemento

1- Transparncia
2- Participao social como um elemento definidor do
e desenvolvimento
3- Comprometimento
4- Confiana e aproximao entre os membros
5- Respeito s regras
1- Mudana nos padres de tomada de deciso
2- Participao e co-responsabilidade

Quadro 16: Competncias - Mudanas na forma de atuao dos membros do Comit Gestor.
Fonte: Elaborao prpria com base nas entrevistas e na anlise documental

126

As mudanas identificadas nas Competncias dos participantes do Comit Gestor foram

divididas em duas categorias de anlise que permitiram distinguir mudanas na forma de atuao
dos membros e o desenvolvimento de capacidades e competncias nos membros do Comit
Gestor.
Mudanas na forma de atuao dos membros do Comit Gestor - Esta categoria
contempla as mudanas causadas na atuao dos membros pela sua participao no Comit
Gestor. Refere-se a mudanas relacionadas ao comportamento dos membros como parte do
Comit, ao processo de aprendizado decorrente da participao no Comit e mudana de papel
social que os membros atribuem ao seu papel como representantes e tomadores de deciso.
Segundo Gallouj e Savona (2009), uma inovao radical quando se criam novas
Competncias ou caractersticas que no existiam previamente, as mudanas ocorridas nas
Competncias dos membros do Comit Gestor podem ser classificadas como uma Inovao
Radical.
No Brasil no h uma tradio de participao social na tomada de decises sobre
politicas pblicas. O Comit Gestor promove uma experincia nova de participao democrtica
e paritria para a tomada de deciso sobre a alocao de recursos do PDRSX. Essa experincia,
porm requer normas, procedimentos e processos de aprendizado que levam tempo e que
constituem uma mudana importante no s para a implementao de polticas pblicas, mas para
um exerccio mais completo da cidadania. Para Denhardt (2012) a cidadania requer a aquisio
ou desenvolvimento de qualidades de carter e de virtudes cvicas que possibilitem o
conhecimento dos problemas pblicos e tambm um senso de pertencimento, de interesse pelo
todo e de laos morais com a comunidade cujo destino esta em jogo (DENHARDT, 2012, p.
255).
a) Mudana cultural responsabilizao e comprometimento
A participao social um elemento definidor do desenvolvimento de um pas e de uma
regio, porm para que a participao seja efetiva so necessrios o comprometimento e a
responsabilizao dos atores. A incluso da sociedade para participar do Comit Gestor demanda

127

mais transparncia dos gestores pblicos e cria a necessidade dos participantes se

responsabilizarem e se comprometerem com suas decises (DENHARDT, 2012).
Evidncias apresentadas nas entrevistas indicam que tem havido uma evoluo no
compromisso e no comprometimento dos participantes do Comit Gestor e dos rgos que
participam com relao aos objetivos do Comit e do PDRSX. Alm disso, tem havido tambm
um fortalecimento das parcerias entre os entes da federao e a sociedade para a atuao na
regio do Xingu.
Um aspecto salientado nas entrevistas que o convvio no perodo desde a instalao do
Comit Gestor tem permitido a construo de relaes de confiana e a aproximao entre os
membros dos diversos segmentos e organizaes, mesmo em casos de embates ideolgicos
histricos.
Alm da evoluo da confiana entre os membros, os entrevistados apontam para o fato
de que h um avano no reconhecimento e respeito s regras estabelecidas e acordadas por todos
os membros do Comit, proporcionando um aprendizado do grupo no que se refere ao respeito s
regras e normas aceitas de forma conjunta. Essa mudana pode ser percebida nas falas abaixo:
Quanto melhor a participao e a integrao entre os atores maiores as chances de
desenvolvimento (GF2).
importante para sociedade se sentir ator relevante na tomada de deciso e na
implementao de polticas pblicas (GF4).
A participao requer uma mudana cultural e leva tempo para a sociedade deixar de ser
apenas demandante de polticas pblicas e passar a ser coparticipe (GF2).
um espao democrtico, mas que requer comprometimento e responsabilizao
(GF2).
b) Participao social e tomada de deciso

128

De acordo com os entrevistados, o Comit Gestor cria um espao em que possvel

desenvolver a cultura de participao social e de corresponsabilidade na tomada de deciso. A
configurao do Comit Gestor quebra os padres de tomada de deciso tadicionais e tambm o
processo de implementao de polticas pblicas de cima pra baixo (top-down): Dialogar com o
governo um aprendizado (SC4).

Tipologia de Inovao

Elementos

Aprendizado Individual

Tpicos de cada elemento

1- Compreenso do papel de membro do Comit
Gestor
2- Desenvolvimento de habilidades para participar em
discusses coletivas
3- Adequao de postura a partir da assimilao do
ambiente

Inovao Radical

Aprendizado Coletivo

1- Participao em um ambiente heterogneo

2- Melhor processamento dos problemas
3- Melhor compreenso da realidade
4- Aquisio de conhecimentos e desenvolvimento d
habilidades para a proposio de projetos

Quadro 17: Competncias - Desenvolvimento de capacidades e competncias nos membros do Comit Gestor.
Fonte: Elaborao prpria com base nas entrevistas e na anlise documental

Desenvolvimento de capacidades e competncias nos membros do Comit Gestor - A

participao no Comit Gestor tem proporcionado um processo coletivo de aprendizado onde se
destacam alguns aspectos relacionados ao aprendizado individual e desenvolvimento de
habilidades assim como tambm processos de aprendizado coletivo pelos membros do Comit
Gestor. A partir das entrevistas foram identificados aspectos relacionados tanto ao aprendizado
individual como coletivo apresentados abaixo:
a) Aprendizado Individual
Houve um avano na compreenso dos membros sobre o seu papel como membro
no Comit Gestor de forma individual, porm, ainda se identificam dificuldades na
compreenso clara do papel e dos objetivos do Comit Gestor como coletivo.

129

Desenvolvimento da habilidade de fazer discusses coletivas e participar em um

ambiente heterogneo em que as regras exigem a compreenso e o respeito s
diferenas;
Desenvolvimento da habilidade de discutir propostas de acordo com a metodologia
estabelecida e defender propostas e pontos de vista junto aos demais membros.
Adequao de postura e de atuao de cada membro conforme as condies do
cenrio e a necessidade de interferncia, dando espao de atuao para todos os
membros no Comit Gestor.

b) Aprendizado Coletivo
A participao no Comit Gestor um processo de aprendizado coletivo. A
composio heterognea tem promovido um aprendizado no sentido de saber lidar
e dialogar em um espao democrtico com representantes das trs esferas
governamentais alm de representantes de movimentos sociais e sindicatos como
tambm entidades patronais e entidades ambientalistas.
O Comit Gestor cria uma oportunidade de convivncia em um espao
multissetorial em que se exige o destensionamento e se pressupe a discusso, a
negociao e a interao entre os membros, ouvindo o outro e respeitando os
pontos de vista.
A participao no Comit Gestor tem promovido um melhor processamento dos
problemas atravs da apurao de maneira mais cientifica de fatos da realidade
melhorando o conhecimento dos membros sobre os problemas da regio e
desfazendo mitos.
A dinmica da participao no Comit Gestor tem possibilitado aos membros uma
melhor compreenso sobre a realidade local, sobre os atores envolvidos no
processo e sobre as condies do cenrio em que se participa.
Os critrios estabelecidos pelo Comit Gestor para a proposio de projetos
demandaram dos membros do Comit Gestor o desenvolvimento de habilidades e
conhecimentos novos visando a captao de recursos do PDRSX.

130

As falas abaixo evidenciam a percepo dos entrevistados no que se refere aos

processos de aprendizado:
O estabelecimento de requisitos para propor projetos para ter acesso aos recursos
levou a necessidade de se desenvolver para poder captar recursos (GF2).
As Prefeituras municipais promoveram cursos para os servidores pblicos com o
objetivo de desenvolver sua capacidade de elaborar e propor projetos e se habilitar para captar
recursos do PDRSX e tambm de polticas pblicas disponibilizadas pelo governo federal
(GF2).
No se busca construir o consenso sobre uma viso nica sobre um problema, o
objetivo achar pontos de convergncia e de conexo na busca pelo desenvolvimento da
regio (SC3).
A participao no Comit Gestor vista como a possibilidade de participar de uma
experincia nova, indita nesse formato no Brasil (GM1).
Alguns membros do CG no tem capacidade institucional para se equipar e
participar em p de igualdade com os demais membros. (SC5)
Um dos aspectos mais relevantes dos resultados encontrados por este trabalho esta
relacionado com a mudana cultural que a participao no Comit Gestor tem provocado em seus
membros. A perspectiva do Novo Servio Pblico aponta como aspecto significativo o papel dos
cidados na busca do interesse pblico e dos interesses coletivos. Segundo Denhardt (2012), a
cidadania requer a aquisio ou desenvolvimento de qualidades de carter e de virtudes cvicas
que possibilitem o conhecimento dos problemas pblicos e tambm um senso de pertencimento,
de interesse pelo todo e de laos morais com a comunidade cujo destino esta em jogo
(DENHARDT, 2012, p. 255).

131

5.5.

Relaes entre os Elementos Constituintes dos Servios prestados pelo

Comit Gestor do PDRSX

Um aspecto que deve ser ressaltado neste trabalho que todas as mudanas e
transformaes identificadas so fruto de interaes contnuas e constantes que se desenvolvem a
partir do processo de prestao de servios pelo Comit que por si, representa o processo de
implementao de uma poltica pblica. Grande parte das mudanas identificadas esta
diretamente relacionada a mudanas ou ao acontecimento de outras aes ao longo do processo
de prestao dos servios e os efeitos dessas inter-relaes entre os elementos que possibilitam
a prestao de servios como um resultado. A seguir a Figura 2 apresenta o modelo terico que
apresenta o servio prestado (Y) como resultado das operaes que ocorrem entre os
componentes do servio (M, I, K e R) e as competncias (C) utilizadas para realiz-lo e em
seguida so apesentadas algumas inter-relaes identificadas entre os elementos dos servios
presados pelo Comit e seus efeitos nos resultados da prestao dos servios finais.

Figura 3: Modelo Terico

Fonte: Elaborao prpria com base em Djellal e Gallouj (2005).

As mudanas no fluxo de informaes (I) entre os membros do Comit Gestor e entre as

entidades representadas no Comit tm provocado mudanas na forma de atuao dos membros
no Comit Gestor que, a partir de um melhor conhecimento da regio e dos problemas e da

132

realidade local, podem exercer sua funo de forma mais consciente e eficaz. Tambm se verifica
um fluxo de informaes institucionais sobre programas e polticas pblicas das esferas
governamentais para os membros do Comit que tambm tem provocado mudanas no nvel
informacional e na forma de atuao dos membros do Comit. As mudanas no acesso e no fluxo
de informaes a partir da formao de diversos fluxos em vrios sentidos e do papel informativo
que os membros do Comit tambm exercem, tm provocado mudanas nas competncias (C)
dos membros por meio de processos de aprendizado contnuos. Essas mudanas tm provocado
alteraes no servio final que prestado pelo Comit Gestor (Y) tendo em vista que informaes
mais aderentes realidade tm provocado a adequao de polticas e programas governamentais
com o objetivo de solucionar os problemas da forma mais adequada possvel.
Cabe destacar que a interao entre as operaes informacionais, o desenvolvimento de
competncias por parte dos membros e as alteraes nos servios finais prestados pelo Comit
ocorre de forma contnua em um ciclo de mudanas constantes.
A organizao de procedimentos de trabalho a partir de normas e diretrizes parte
importante de qualquer instncia coletiva, principalmente quando h que se deliberar sobre a
aplicao de recursos financeiros. Os trabalhos do Comit Gestor se iniciaram a partir da
orientao dada pelo Regimento Interno que estabelece as diretrizes e procedimentos de trabalho
e tambm os princpios que regem o Comit. Ao longo dos trabalhos dos membros nas Cmaras
Tcnicas e na Plenria do Comit Gestor foram feitas alteraes procedimentais (K) visando o
funcionamento adequado do Comit de acordo com as necessidades identificadas. A participao
dos membros provocou mudanas nas suas competncias (C) e nas operaes relacionais (R).
A participao em um ambiente coletivo, com composio heterognea que visa deliberar
sobre recursos que so objeto de diversos interesses, exige o desenvolvimento de habilidades e
competncias para saber lidar com os demais membros e com o conjunto de interesses
envolvidos. A articulao entre os membros do Comit (R) promove um processo de ajustamento
do comportamento dos membros a partir do reconhecimento mtuo e da identificao de
interesses e do mapeamento dos atores. Entre os exemplos de mudanas, cabe salientar a
formao de alianas entre grupos visando a aprovao de projetos e o acesso aos recursos do
PDRSX.

133

O Edital de Projetos, elaborado para normatizar a proposio, seleo e classificao dos

projetos pelo Comit Gestor (K) demandou um processo de aprendizado por parte dos membros e
das entidades visando a adequao dos projetos s diretrizes do Edital para sua submisso ao
Comit. O aprimoramento do processo seletivo tem como consequncia a submisso de projetos
melhor elaborados que cumprem requisitos bsicos e que tm maior exequibilidade. Essa
mudana metodolgica, portanto, tambm impacta as competncias dos membros (C) e a
prestao de servios pelo Comit Gestor (Y) no sentido de que os projetos aprovados tm
maiores chances de responder s demandas e resolver os problemas apontados.
Outra mudana nas operaes metodolgicas (K) identificada no Comit Gestor se refere
alterao dos processos de trabalho dos membros do Comit Gestor representantes do Governo
Federal nos seus rgos atravs da criao de grupos de trabalho ministeriais para acompanhar as
aes do Comit Gestor como tambm a implementao de polticas pblicas sob
responsabilidade de cada pasta. Essa transformao nos procedimentos de trabalho dos rgos
envolvidos com o Comit Gestor atravs dos seus representantes, tem provocado mudanas na
implementao de polticas pblicas (Y), em razo de um acompanhamento intenso das aes
como tambm da responsabilidade dos representantes do governo federal perante os demais
membros do Comit Gestor e da sociedade que cobram a implementao das aes de forma
adequada e clere.
Alm dessas mudanas, tambm se verificam mudanas nos procedimentos de trabalho
dos rgos governamentais (K) no sentido de coordenar as aes de cada rgo e destas com as
aes implementadas pelo empreendedor da Usina Hidreltrica de Belo Monte como
condicionantes socioambientais para evitar a replicao de aes e aplicao de recursos do
PDRSX em medidas que estejam sob a responsabilidade do Estado ou do empreendedor. Em
suma, esse trabalho de coordenao tem o objetivo de fazer com que o Comit Gestor aplique os
recursos do PDRSX da forma mais efetiva evitando a sobreposio de aes.
Um aspecto que deve ser mencionado pela importncia que tem para o resultado dos
servios prestados pelo Comit Gestor a mudana cultural que a participao no Comit tem
promovido nos seus membros. Como j foi mencionado anteriormente, o fluxo de informaes, a
interao entre os membros e sua articulao dentro do Comit tm um papel relevante para a

134

consecuo dos objetivos do PDRSX. Entretanto, o aspecto que talvez tenha os efeitos mais
duradouros a transformao nos membros do Comit pelo processo participativo atravs do
aprendizado individual e coletivo. A participao em uma instncia deliberativa que tem o poder
de definir a aplicao de recursos para um plano de desenvolvimento por meio da discusso e do
debate dentro de um grupo heterogneo gera transformaes tanto no nvel individual como
coletivo. Ou seja, quem j participou, nunca mais volta a aceitar a imposio de decises (GF5).
Junto com esse aprendizado esto presentes as noes de responsabilidade e de
comprometimento tendo em vista que um grupo heterogneo esta decidindo sobre projetos que
iro transformar uma realidade coletiva e pelos quais todos sero cobrados e responsabilizados.
Uma transformao em particular que cabe salientar o fato da sociedade civil membro do
Comit estar passando por um processo em que deixa de ser apenas demandante de polticas
pblicas para ser corresponsvel e copartcipe na tomada deciso.
Essas transformaes nas competncias dos membros do Comit Gestor (C) afetam os
servios prestados pelo Comit (Y) se considerarmos que uma participao efetiva produz
decises democrticas e legtimas. Alm disso, a participao na tomada de deciso empodera
aqueles que participam ao mesmo tempo em que estes tambm so demandados quanto
transparncia e a responsabilidade sobre as decises.
O carter processual da prestao de servios e da implementao de polticas pblicas
so aspectos que devem ser salientados nos processos de inovao identificados por este trabalho.
As mudanas e transformaes na prestao de servios ocorrem de forma contnua em um ciclo
de mudanas constantes. O aspecto processual da prestao de servios destacado por Gadrey
(2000) corroborado pelos resultados encontrados por este trabalho.
Alm de o aspecto processual ser um fator inerente prestao de servios e
implementao de polticas pblicas, os resultados dos servios prestados so fruto das interrelaes ocorridas entre os diversos elementos que compem os servios. Este trabalho corrobora
as afirmaes de Djellal e Gallouj (2005) e de Gallouj e Savona (2009) quando estes afirmam que
no s as diversas atividades de servio que compem o servio final interferem umas nas outras
para gerar os resultados esperados como tambm os elementos que compem cada servio
prestado se combinam e influenciam mutuamente para a gerao do resultado final esperado.

135

5.6.

Inovaes nos Elementos Constituintes e seus efeitos nos Servios

prestados pelo Comit Gestor

O carter inovador intrnseco ao Comit Gestor pode ser analisado em dois aspectos
distintos. O primeiro diz respeito ao Comit Gestor visto como um espao novo, um lcus para
discusso sobre a implementao de polticas pblicas cuja composio e atribuies lhe
conferem um carter inovador. Por outro lado o Comit Gestor tambm pode ser visto como uma
instncia prestadora de servios pblicos em que a diferena com relao forma tradicional de
fazer polticas pblicas se apresenta na configurao democrtica em que ocorre a discusso e
definio sobre a alocao dos recursos do PDRSX pelos membros a partir da seleo e execuo
de projetos. A partir da anlise desses dois aspectos pelos quais se pode caracterizar o Comit
Gestor como uma inovao pode ser dizer que os resultados dos servios prestados pelo Comit
Gestor so inovadores, sejam eles resultados diretos ou indiretos.
Nas sesses anteriores dos resultados foram apresentadas as inovaes identificadas nos
Elementos Constituintes dos Servios e tambm nas Competncias dos membros do Comit
Gestor. Cada mudana nesses elementos produziu inovaes que tm uma relao direta com o
resultado dos servios prestados pelo Comit. Na sesso 5.4 foram apresentadas as relaes entre
os elementos e as competncias e alguns dos efeitos que essas relaes provocam nos servios
prestados. A seguir, so apresentadas as mudanas identificadas na prestao dos servios pelo
Comit Gestor (Y). As inovaes foram divididas em dois grupos: O Comit Gestor e a definio
sobre a alocao de recursos e o Comit Gestor como uma nova forma de fazer Polticas
Pblicas.
O Comit Gestor e a definio sobre a alocao de recursos - O Comit Gestor do
PDRSX apresenta um carter inovador em relao a outros conselhos que definem e discutem
polticas pblicas pelo fato de que alm de incluir a sociedade na discusso de uma proposta de
desenvolvimento regional no entorno de um grande empreendimento, o Comit Gestor dispe de
recursos a serem geridos e destinados para aes de desenvolvimento sustentvel conforme um
Plano de Desenvolvimento. Alm da discusso referente aos recursos destinados ao PDRSX o
Comit Gestor tambm se prope a debater a alocao de recursos pblicos pela articulao entre

136

os instrumentos de planejamento governamental. A seguir so detalhados quatro elementos que

caracterizam a inovao neste grupo.

Participao social e legitimidade das decises

Pode-se dizer que a composio do Comit Gestor uma das caractersticas inovadoras
que conferem ao Comit uma ampla representatividade que consequentemente define o que
uma gesto democrtica. A composio do Comit somada s suas atribuies de definio sobre
a alocao de recursos vinculados a um plano de desenvolvimento regional configura uma nova
forma de fazer polticas pblicas e de gerir recursos.
a) Gesto democrtica e legtima de recursos
A instituio do Comit Gestor do PDRSX com sua composio heterognea percebida
pelos membros como uma forma democrtica e participativa de gerir recursos. A tomada de
deciso pelos membros do Comit Gestor legitima as decises e a alocao dos recursos do
PDRSX conferindo transparncia tomada de deciso e ampliando a responsabilidade dos
tomadores de deciso.
A composio do Comit Gestor a mudana mais significativa, a grande chave do
PDRSX. um grande passo colocar 15 pessoas da sociedade para discutir com 15 pessoas do
governo os assuntos do PDRSX e decidir sobre a alocao dos recursos (SC1).
Apesar da heterogeneidade da composio do Comit Gestor e da grande variedade de
setores que o compe, so identificadas falhas de representao. Entretanto, a percepo geral
dos membros de que a sociedade esta bem representada (GF5).
b) Transparncia e Responsabilizao
A configurao multisetorial do Comit Gestor confere transparncia s decises tendo
em vistas que estas so tomadas por um grupo de pessoas oriundas de esferas de atuao diversas
ao contrario de uma tomada de deciso monocrtica. Essa configurao tambm uma forma de

137

controle social e de prestao de contas sociedade ao envolv-la na tomada de deciso e ao

torna-la corresponsvel no processo de tomada de deciso. Existe um sentimento de
responsabilizao dos membros do Comit Gestor derivado da participao na elaborao de
propostas e na tomada de deciso sobre a alocao de recursos. Esse sentimento evidenciado
pela fala abaixo:
O fato de decidir sobre a alocao de recursos provoca uma diviso de responsabilidades
no sentido de que se deu certo ou errado a responsabilidade de todos. (SC4)
c) Definio sobre alocao de recursos e empoderamento da sociedade
H um empoderamento da sociedade, derivado da participao no Comit Gestor, que
promove a mobilizao social na demanda por recursos e aes do governo, instigando o
desenvolvimento de valores cvicos e de participao social. No caso do Comit Gestor, o fato de
haver recursos disponveis para alocao promove um maior empoderamento dos participantes na
transformao social que se deseja, isso corroborado pela fala abaixo:
O ineditismo do Comit Gestor em relao a outros conselhos que definem polticas
pblicas que o Comit Gestor dispe de recursos a serem destinados para aes de
desenvolvimento sustentvel conforme um Plano de Desenvolvimento. (GF6).

Inovao para o setor eltrico e para o desenvolvimento regional

a) Previso de recursos no leilo da Usina Hidreltrica para o PDRSX

Membros do Comit Gestor apontam a possibilidade da iniciativa do Comit Gestor do
PDRSX se transformar em um modelo a ser implementado em outras obras de infraestrutura do
pas, corroborada pela fala abaixo:
A elaborao do PDRSX com a previso de recursos no Edital do Leilo da Usina de
Belo Monte para serem aplicados em um Plano de Desenvolvimento Regional uma inovao

138

para a poltica do setor eltrico e para o desenvolvimento regional no entorno de grandes

empreendimentos. (GF1).

Alocao dos recursos do PDRSX

Um dos diferenciais do Comit Gestor em relao a outros conselhos exatamente a
disponibilidade de recursos a serem aplicados de acordo com um plano de desenvolvimento e o
fato da gesto desses recursos ser realizada de forma democrtica conforme a composio do
Comit Gestor. A definio sobre a alocao de recursos, porm, depende inicialmente da
proposio e seleo de projetos que materializem as diretrizes do PDRSX. Alm disso, os
projetos no devem substituir atribuies do governo ou as responsabilidades do empreendedor
da Usina Hidreltrica de Belo Monte, exatamente para evitar a replicao de aes. Uma das
atribuies previstas para o Comit Gestor a construo de mecanismos de avaliao sobre a
alocao de recursos, tendo em vista que de antemo no possvel ter certeza de que a
participao social garante uma alocao de recursos melhor. Essa necessidade de avaliao
evidenciada pela fala abaixo:
preciso ter mecanismos que avaliem e permitam corrigir rumos evitando cometer
erros. (SC3)

Alocao de recursos pblicos

a)

Priorizao e Territorializao de polticas pblicas

O Comit Gestor tem promovido uma territorializao na implementao de polticas

pblicas pelos rgos governamentais no sentido de que tem se feito recortes das aes setoriais
para um determinado territrio, neste caso a regio do Xingu e Transamaznica, apesar da
maioria dos programas e polticas pblicas ser implementados em nvel nacional. Alm dos

139

recursos do PDRSX o governo, por meio de suas aes setoriais, tem dado destaque regio
como uma regio prioritria para a implementao de polticas pblicas. Essa mudana
ressaltada na fala abaixo:
O Comit Gestor cria um espao em que as demandas sociais so ouvidas e levadas para
as instncias responsveis por apontar solues para problemas e garantir que servios, recursos e
polticas pblicas cheguem regio. (GF2)
Comit Gestor como uma nova forma de fazer Polticas Pblicas - Na implementao
de grandes obras de infraestrutura, tradicionalmente a viso do empreendedor predomina na
implementao de aes de mitigao e compensao de impactos decorrentes da implantao da
obra devido ao seu poder econmico e insuficincia na atuao do Estado. A segunda categoria
se refere mudana representada pelo Comit Gestor do PDRSX.
O Comit Gestor, institudo em funo da Usina Hidreltrica de Belo Monte, representa
uma mudana em relao forma tradicional de implantao de grandes obras de infraestrutura,
tendo em vista que obriga os rgos e poderes pblicos a cumprirem seus papeis e suas
responsabilidades se fazendo presentes na regio para acompanhar a implementao da obra e das
demais polticas pblicas relacionadas. O fato de o Comit Gestor ser composto por membros das
trs esferas governamentais que so chamados a discutir e promover aes que visem melhorar as
condies de vida no entorno da rea de implantao de um grande empreendimento provoca
uma maior envolvimento e uma atuao mais focada resoluo de problemas. Ao mesmo tempo
em que o Estado atua, a sociedade tambm chamada a exercitar seu direito e dever cidado de
participar e exercer o controle sobre o que esta sendo feito na regio.

Polticas pblicas e grandes empreendimentos de infraestrutura

a) Sinergia entre a atuao do Estado e a implantao de grandes

empreendimentos

140

O PDRSX foi idealizado com o objetivo de dotar a regio do Xingu de polticas pblicas e
projetos que preparassem a regio para receber um grande empreendimento como Belo Monte e
mitigar problemas j existentes. Quando h uma grande mobilizao em razo da implantao de
um grande empreendimento que ir beneficiar todo o pas, em regies remotas marcadas pela
ausncia do Estado, preciso aproveitar o momento e a oportunidade para implementar outras
aes de polticas pblicas que melhorem as condies socioeconmicas da regio.
O Comit Gestor um mecanismo que promove a sinergia entre a atuao do Estado
como responsvel pela implementao de polticas pblicas e a atuao do empreendedor
responsvel pelo empreendimento e pelas obrigaes decorrentes dos impactos causados pela
obra. Essa atuao coordenada e sinrgica evidenciada pelas falas abaixo:
O Comit Gestor e o PDRSX so uma evoluo do que se tem feito historicamente na
implantao de grandes empreendimentos. (GF5)
importante alertar que o PDRSX no pode substituir e no pode ser confundido com
uma substituio das obrigaes do governo e do Estado com relao s Polticas Pblicas.
(GM1).
Construo de polticas pblicas de forma democrtica

a) Formato do Comit Gestor como espao democrtico de construo de

polticas pblicas
A forma como o Comit Gestor est estruturado com representao das trs esferas
governamentais e da sociedade civil a forma de construir polticas pblicas de forma
democrtica com uma instncia de participao formal e legtima. As falas dos entrevistados
corroboram essa afirmao:
Ter um espao formal e institucionalizado de participao e de definio de polticas por
meio do dilogo com a sociedade civil e com as demais esferas em um um ganho para a
democracia (GF6).

141

Apesar de haver conflitos e embates de ideias, o Comit Gestor possibilita que os

conflitos sejam postos mesa s claras para serem discutidos e negociados (GF6).
uma nova forma de fazer parcerias para alm do poder pblico, entre pessoas,
organizaes e governo, com recursos de varias fontes (privadas e pblicas) visando o bem
comum (GF1).
b)

Formato inovador e incertezas quanto aos resultados

O Comit Gestor ainda um espao em construo, uma iniciativa nova que esta em
teste e que leva tempo at ser construda e assimilada pelos atores. A necessidade de verificao
da boa execuo do PDRSX est relacionada no s com a aprovao de projetos pelo Comit
Gestor, mas principalmente com a verificao da transformao social na prtica. Por ser um
espao novo e uma nova forma de fazer polticas pblicas, ainda no possvel avaliar a
efetividade da sua atuao. A incerteza quanto aos resultados tambm uma preocupao
apontada pelos entrevistados, conforme a fala abaixo:
Este modelo novo que est sendo implementado um processo novo e desconhecido,
no se tem literatura sobre isso e se esta descobrindo como fazer. O grande enigma a tentativa
de se mostrar que possvel fazer grandes projetos em concordncia com a sociedade civil, em
concordncia com os interesses do estado, atendendo aos desejos de governo e de uma forma
sustentvel e sem causar maiores impactos sociedade, ao meio ambiente e economia. (GE1).

Desenvolvimento Regional e perspectiva territorial

a) Ao integrada e articulada entre setor pblico e privado

O Comit Gestor induz a necessidade de uma viso focada no territrio, em que diversos
atores se debruam sobre problemas de uma mesma regio, buscando solues a partir de aes

142

articuladas e integradas entre os rgos e entidades membros a partir da gesto democrtica de

recursos. A fala abaixo evidencia essa integrao:
O Governo Federal responsvel pelo empreendimento de Belo Monte e tambm cabe
ele compatibilizar as aes do Comit Gestor com as polticas pblicas implementadas na regio
e com as aes dos condicionantes do empreendimento. (GF5)
b) Nova perspectiva para o desenvolvimento regional
Sob a tica do desenvolvimento regional, o Comit Gestor mais um processo que tenta
alterar o histrico do pas nas tentativas de desenvolvimento regional. um processo em
construo em que se est tentando evitar cometer os erros do passado trazendo um outro olhar
mais respeitoso do governo central em relao regio, Amaznia e ao Estado do Par.
A experincia do Comit Gestor do PDRSX deve continuar evoluindo, mas pode ser um
modelo de poltica pblica no s para a implantao de grandes empreendimentos, mas tambm
para levar desenvolvimento regional para regies deprimidas. (GF5)
A implantao do Comit Gestor como uma poltica pblica que apresenta caractersticas
inovadoras no s pelo seu formato, mas tambm pelos servios prestados confirma a afirmao
de Muglan e Albury (2003) de que o Setor Pblico possui capacidade inovadora e
constantemente est produzindo novas ideias, novos processos e novas prticas decorrentes dos
processos de inovao.
A experincia do Comit Gestor como poltica inovadora vai ao encontro dos princpios
democrticos propostos pela corrente terica do Novo Servio Pblico. Segundo Denhardt (2012)
a tradio democrtica dos pases depende em grande medida da existncia de cidados
civicamente engajados. Quando as comunidades esto engajadas em termos cvicos, aumentam
os prospectos de melhoria das reas de educao, pobreza urbana, crime e servios de sade. A
democracia ter muito mais chance de sucesso se houver uma sociedade civil atuante e
engajada. (DENHARDT, 2012 p.258).

143

Peters (2010) afirma que o desafio para qualquer administrador superar obstculos,
compreender e dominar problemas, usar a imaginao e a percepo para definir novas metas
para o servio pblico. A experincia do Comit Gestor do PDRSX e participao dos seus
membros como parte desse processo inovador confirmam a tentativa de superao de problemas e
desafios por meio de iniciativas novas que promovam um esforo organizado para atingir as
metas das aes administrativas dirigidas melhoria do Servio Pblico e permitam uma melhor
prestao de servios aos cidados.

144

6. CONCLUSES

Este captulo apresenta as principais concluses oriundas deste trabalho apresentando

tambm as contribuies, limitaes e recomendaes em termos de agenda de pesquisa.
Uma das inquietaes que motivou este trabalho foi a tentativa de verificar at que ponto
o Estado e a Administrao Pblica adequam sua forma de atuao na tentativa de melhorar a
prestao de servios pblicos atendendo s novas demandas sociais. Essa inquietao motivou a
pesquisa bibliogrfica sobre a evoluo dos estudos sobre a Administrao Pblica e as novas
abordagens e tendncias sobre a atuao da Administrao Pblica.
A anlise da implementao de polticas pblicas como prestao de servios uma
forma de trazer uma maior objetividade anlise sobre servios que esto sendo prestados pelo
Estado e tambm de esclarecer a maneira como ocorre o processo de prestao de servios
pblicos. A Abordagem Integradora da Inovao em Servios possibilitou a anlise das mudanas
na forma de atuar da Administrao Pblica com relao implementao de polticas pblicas
na forma da prestao de servios. Essa abordagem permitiu no s verificar as transformaes
nos elementos que compem os servios e as complexas inter-relaes que se estabelecem entre
os elementos mas tambm, como consequncia, as transformaes nos servios finais.
A anlise do caso do Comit Gestor do PDRSX permitiu a compreenso do processo de
implementao de uma poltica pblica com caractersticas inovadoras alm da compreenso dos
servios prestados pelo Comit Gestor por meio da sua decomposio em elementos
constitutivos. Essa anlise possibilitou a verificao da ocorrncia de inovaes em cada um dos
elementos e tambm nos servios finais prestados pelo Comit Gestor.
A anlise do Comit Gestor do PDRSX foi feita a partir de duas perspectivas:
1. Comit Gestor como um espao multisetorial criado a partir do princpio da
participao democrtica para ser um lcus de debate e discusso ampla sobre
problemas a serem resolvidos em um determinado territrio.

145

2. O Comit Gestor como uma entidade para tomada de deciso sobre os recursos
destinados ao PDRSX e execuo dos projetos.
Os estudos sobre Administrao Pblica e polticas pblicas permitiram lanar um olhar
sobre o Comit Gestor como uma nova forma de implementar polticas pblicas e prestar
servios aos cidados tendo como base a perspectiva do Novo Servio Pblico. A implantao do
Comit um exemplo da aplicao prtica dos princpios propostos pelo Novo Servio Publico
no que tange ao carter democrtico estabelecido pelo Comit demonstrado pela composio
paritria dos membros, pela participao da sociedade de maneira formal no processo de
discusso e na tomada de deciso, pela promoo de valores de cidadania e participao social, e
tambm na busca pelo interesse pblico e o desenvolvimento e valorizao das pessoas.
Ao olhar para o Comit Gestor como uma instncia prestadora de servios pblicos a
Abordagem Integradora da Inovao se constituiu em ferramenta fundamental para analisar os
servios prestados pelo Comit, em especial o processo de tomada de deciso sobre a alocao de
recursos. Para alm da anlise dos servios finais prestados, a Abordagem Integradora permitiu a
anlise de todos os elementos que compem os servios e as inmeras inter-relaes que ocorrem
entre esses elementos para que se chegue execuo dos servios finais e aos resultados
desejados.
Partindo da anlise dos resultados pode-se afirmar que o Comit Gestor do PDRSX
inovador no s na forma como foi concebido como uma nova forma de implementar polticas
pblicas, que vai ao encontro das tendncias democratizantes da Administrao Pblica
propagadas pela abordagem do Novo Servio Pblico mas tambm inovador na forma e no
processo como so prestados os servios aos cidados numa relao de co-participao e coresponsabilizao, assim como nos seus resultados finais alcanados pela prestao de servios
pblicos.
O objetivo geral deste trabalho foi caracterizar o processo de inovao em polticas
pblicas tendo como caso o Comit Gestor do PDRSX. Os resultados encontrados por este
trabalho permitiram no s mostrar um exemplo de inovao na Administrao Pblica, em

146

especial na prestao de servios pblicos, mas mostrar que a inovao um processo contnuo e,
portanto, o Comit Gestor do PDRSX como poltica pblica inova e continua inovando.
Sob o enfoque deste trabalho, a Administrao Pblica inova no s na adeso aos
princpios propostos pela abordagem do Novo Servio Pblico, mas tambm inova
constantemente ao aperfeioar a prestao de servios pblicos e adequar as polticas pblicas s
necessidades e demandas da sociedade.
Um dos principais propsitos deste trabalho foi aproximar a teoria da prtica. Os
resultados do trabalho demonstram no s a aplicao prtica de abordagens tericas
relativamente novas como o Novo Servio Pblico, mas tambm a adequao da forma de atuar
do Estado na tentativa de prestar servios aos cidados cada vez mais adequados s suas
necessidades e demandas especficas.
Ao olhar o Comit Gestor como resultado de um processo inovador no Setor Eltrico
Brasileiro, tambm possvel afirmar que a implantao da Usina Hidreltrica de Belo Monte
aliada elaborao do Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel do Xingu e ao Comit
Gestor do Plano uma inovao para o setor e para a gerao de energia no Brasil.
Essa inovao incorporada forma de operao do Setor Eltrico brasileiro e em especial
implantao de grandes empreendimentos de gerao de energia constitui uma mudana
significativa em relao forma tradicional de implantao de empreendimentos. Essa nova
forma de agir do Setor Eltrico tambm dialoga com a necessidade de considerar demandas
sociais e incorpor-las ao processo de tomada de deciso. O caso da Usina Hidreltrica de Belo
Monte constitui um exemplo da nova forma de operao do Setor Eltrico materializada pelo
Comit Gestor do PDRSX.
A seguir so elencadas as principais contribuies deste trabalho.
A anlise da implantao do Comit Gestor do PDRSX, considerando seu histrico e a
sua relao com a implantao da Usina Hidreltrica de Belo Monte possibilitou compreender a
mudana na forma de atuao do Estado Brasileiro na viabilizao de um empreendimento de
grande porte a partir da considerao das demandas e reivindicaes sociais.

147

Essa mudana de atuao tambm ntida na forma de operao do Setor Eltrico

brasileiro que passa a considerar como elemento chave a sociedade impactada pela construo de
grandes empreendimentos hidreltricos no seu planejamento, inclusive prevendo recursos para
aes que, como o PDRSX, criem condies para o desenvolvimento sustentvel e a melhoria das
condies de vida da sociedade.
Este trabalho contribui para a integrao entre reas do conhecimento como o estudo de
polticas pblicas, o estudo dos servios e o estudo da inovao em servios buscando elementos
de convergncia entre diferentes reas do conhecimento o que possibilitou uma analise mais
completa do caso do Comit Gestor e tambm das diversas dimenses que envolvem a inovao
em polticas pblicas.
Este trabalho contribui para a tentativa de integrao entre a poltica e a administrao a
partir de uma melhor compreenso dos processos de implementao de polticas pblicas,
conciliando os interesses empricos com interesses pela resoluo de problemas relevantes para a
sociedade.
A anlise das polticas pblicas como prestao de servios permitiu estabelecer uma
aproximao entre os estudos sobre polticas pblicas e a literatura sobre servios. O olhar sobre
as polticas pblicas como uma forma de prestar servios aos cidados permitiu uma
materializao da poltica pblica que passa a ser vista no s como um instrumento do Estado,
mas como uma forma de mudar as condies das pessoas e da sociedade.
Ao considerar a prestao de servios pblicos uma forma de mudar as condies das
pessoas e da sociedade, cria-se uma condio que possibilita uma melhor gesto sobre a poltica
pblica vista como uma prestao de servios. Ao analisar os servios possvel ter uma melhor
percepo sobre os objetivos estabelecidos, sobre os resultados desejados e sobre a forma de
alcan-los.
Este trabalho possibilitou a aplicao de um modelo de anlise concebido para o estudo
dos servios em uma realidade complexa como a Administrao Pblica e, em especial na
realidade da implementao de polticas pblicas no Brasil. A aplicao do modelo propiciou um
melhor entendimento sobre o prprio modelo de anlise com seus alcances e limites.

148

A decomposio funcional dos servios permitiu caracterizar as relaes entre os

elementos constituintes que compem os servios permitindo uma melhor compreenso sobre a
forma como as mltiplas variveis exercem influncia umas sobre as outras e de como essas
mltiplas influncias afetam a dinmica dos prprios servios prestados.
Este trabalho confirma um dos princpios apontados pela Abordagem Integradora da
Inovao em Servios de que para enxergar a inovao em servios, o servio precisa estar sendo
prestado. Esse princpio refora a noo de processo da prestao de servios e da dinmica
circular e contnua que estabelecida entre as mudanas nos elementos constitutivos durante a
prestao do servio e a ocorrncia de inovaes nos servios finais. Pode-se afirmar, portanto,
que o estudo da dinmica da inovao em servios um processo contnuo.
A seguir so apresentadas as limitaes do trabalho como um todo, inclusive com relao
aos aspectos metodolgicos:
1. Pouca produo acadmica na literatura de inovao em servios sobre inovao
na prestao de servios pblicos e a implementao de polticas pblicas;
2. Pouca produo acadmica dedicada ao estudo de processos de inovao no Setor
Pblico, principalmente no que tange implementao de polticas pblicas no
Brasil;
3. Limitao da produo acadmica sobre inovao no Setor Pblico anlise de
premiaes a iniciativas inovadoras;
4. Dissociao entre a produo acadmica sobre inovao e sobre novas abordagens
tericas sobre a Administrao Pblica e a prtica de implementao de programas
e polticas pblicas;
5. Apesar da amostra deste trabalho ser representativa da populao, no foi possvel
entrevistar toda a populao pretendida em funo do contexto poltico do
momento ps-eleitoral;
6. Os dados obtidos nas entrevistas apesar de constiturem documentao de valor
inestimvel, naturalmente apresentam o vis ou a percepo individual de cada
entrevistado, sujeitos, portanto, s percepes e limitaes individuais;

149

7. O Comit Gestor do PDRSX, caso estudado por este trabalho, uma iniciativa
relativamente recente, limitando os resultados do trabalho s percepes e
resultados obtidos at o momento da pesquisa, no sendo possvel realizar um
estudo sobre os resultados finais ou impactos da poltica pblica sobre a
sociedade.
Recomendaes para o aprofundamento terico e o estudo de prticas inovadoras no
Servio Pblico:
1. Estudos que identifiquem o impacto real da inovao em polticas pblicas para a
sociedade e os cidados;
2. Estudos que identifiquem que mudanas concretas decorrem da implementao de
polticas pblicas inovadoras;
3. Estudar de que forma as diferentes competncias influenciam a prestao de
servios pblicos;
4. Identificar quais os efeitos produzidos pela interao entre os elementos
constitutivos dos servios e o que essas inter-relaes geram de impacto final no
estudo das polticas pblicas;

150

7. REFERNCIAS

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158

8. ANEXOS
ANEXO A

Linha do Tempo - Usina Hidreltrica de Belo Monte

1975

1980

1988

1989

1994
1998

2000

2001

Incio dos estudos para o aproveitamento hidreltrico da Bacia do Rio Xingu.

Concluso dos Estudos de Inventrio Hidreltrico da Bacia Hidrogrfica do Rio Xingu que identificou sete barramentos que gerariam
19 mil MW em caso de aproveitamento integral da Bacia do Rio Xingu.
2

Nessa identificao inicial, as usinas poderiam alagar uma rea aproximada de 18 mil km , atingindo comunidades indgenas de 12
Terras Indgenas.
Jan/88 - Paulinho Paikan, lder Kaiap, Kube-I Kaiap e o etnobilogo Darrel Posey, do Museu Emlio Goeldi do Par, participam, na
Universidade da Flrida (EUA) de simpsio sobre manejo adequado de florestas tropicais. Ali, relatam a possibilidade de o Banco
Mundial (BIRD) financiar um projeto de hidreltricas no Rio Xingu que inundaria uma grande rea e desalojaria 13 grupos indgenas.
Eles relatam que as comunidades, apesar de serem diretamente atingidas no haviam sido consultadas. Esse relato repetido em
Washington em maro do mesmo ano.
02/08/88 - Portaria do DNAEE n 43 aprova os Estudos de Inventrio do Rio Xingu.
30/08/88 - Portaria do MME n 1.077 autoriza a Centrais Eltricas do Norte do Brasil S/A (Eletronorte) a realizar os Estudos de
Viabilidade para a AHE Belo Monte.
Nov/88 - lideranas Kaiap se renem na aldeia Gorotire para discutir as barragens projetadas para o Rio Xingu, ocasio em que
decidem convidar autoridades brasileiras para um grande encontro com os povos indgenas que seriam afetados pelas usinas.
Concluso dos primeios Estudos de Viabilidade do AHE Belo Monte enviados para aprovao do DNAEE.
Fev/89 - Realizado o 1 Encontro dos Povos Indgenas do Xingu em Altamira (PA) patrocinado pelos Kaiap. Seu objetivo protestar
contra as decises tomadas pelo governo para construo de obras de infraestrutura na Amaznia sem a participao dos ndios alm
de manifestao contra a construo do Complexo Hidreltrico do Xingu.
O encontro rene cerca de trs mil pessoas e ganha notoriedade na imprensa nacional e estrangeira. Entre as pessoas reunidas
estavam: 650 ndios de diversas partes do pas com diversas lideranas; o Diretor presidente da Eletronorte, Jos Antnio Muniz
Lopes; o ento presidente do Ibama, Fernando Csar Mesquita; o ento prefeito de Altamira, Armindo Denadin; deputados federais;
300 ambientalistas; em torno de 150 jornalistas e o cantor ingls Sting. Durante a exposio feita pelo Diretor da Eletronorte sobre a
construo da usina Karara, a ndia Tura, levanta-se da platia e encosta a lmina de seu faco no rosto do diretor da estatal num
gesto de advertncia e indignao. A cena reproduzida em jornais de diversos pases. Na ocasio, o diretor da Eletronorte anuncia
que, por significar uma agresso cultural aos ndios, a usina Karara - nome que significa grito de guerra em Kaiap - receberia um
outro nome e no seriam mais adotados nomes indgenas em usinas hidreltricas. O evento encerrado com o lanamento da
Campanha Nacional em Defesa dos Povos e da Floresta Amaznica, exigindo a reviso dos projetos de desenvolvimento da regio, a
Declarao Indgena de Altamira e uma mensagem de saudao do cantor Milton Nascimento.
Elaborada reviso dos Estudos de Viabilidade com diminuio da rea inundada pelo reservatrio e no inundao de reas
indgenas.
Solicitao da Eletrobrs ANEEL para realizao de novos Estudos de Viabilidade do AHE Belo Monte em conjunto com a
Eletronorte.
Firmado acordo entre Eletrobrs e Eletronorte para concluso conjunta dos Estudos de Viabilidade Tcnico-Econmica e Ambiental
do AHE Belo Monte.
O Plano Plurianual de 2000-2003 - Avana Brasil, contempla a Usina Hidreltrica de Belo Monte como uma obra estratgica para
elevar a oferta de energia do pas e tambm como um projeto estruturante do Eixo de Desenvolvimento - Madeira/Amazonas.
Contratada a Fundao de Amparo e Desenvolvimento de Pesquisas (Fadesp), vinculada Universidade Federal do Par (UFPA),
para elaborar os Estudos de Impacto Ambiental (EIA) do Complexo Hidreltrico de Belo Monte.
Mai/01 - O Ministrio das Minas e Energia anuncia plano de emergncia para aumentar a oferta de energia no pas. O plano inclui a
construo de 15 usinas hidreltricas, entre as quais o Complexo Hidreltrico de Belo Monte.
Mai/01 - o Ministrio Pblico move Ao Civil Pblica para suspender os Estudos de Impacto Ambiental (EIA) de Belo Monte,
alegando que a metodologia utilizada pela Fadesp para elaborao dos estudos da Hidrovia Araguaia-Tocantins e Teles-Tapajs
questionvel sob o ponto de vista cientfico e tcnico; A outra alegao a transferncia da competncia para o licenciamento da
Usina Hidreltrica para o rgo federal (Ibama) tendo em vista ser o rio Xingu um rio federal.
01/06/01 - Governo edita a Medida Provisria 2.152-2 , conhecida como MP do Apago, que estabelece diretrizes para programas de
enfrentamento da crise de energia eltrica e, entre outras medidas, determina que o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama)
estabelea licenciamento simplificado de empreendimentos do setor eltrico de baixo impacto ambiental, podendo o Estudo de
Impacto Ambiental (EIA/RIMA) ser substitudo por Relatrio Ambiental Simplifiado.
Ago/01 - O Movimento pelo Desenvolvimento da Transamaznica e Xingu (MDTX), que rene 113 organizaes sociais, elabora um
documento intitulado SOS Xingu: um chamamento ao bom senso sobre o represamento de rios na Amaznia.
Set/01 - A 4 Vara da Justia Federal de Belm concede liminar ao civil pblica impetrada pelo Ministrio Pblico suspendendo os
Estudos de Impacto Ambiental (EIA) da Usina Hidreltrica de Belo Monte.

159

Linha do Tempo - Usina Hidreltrica de Belo Monte - Continuao

28/02/02 - Apresentao dos estudos ANEEL porm deciso judicial detemina a no concluso dos estudos.
Mar/02 - Criado Grupo de Trabalho por meio de Resoluo do Conselho Nacional de Poltica Energtica com o objetivo de estudar e
apresentar um plano de viabilizao para a implantao da Usina Hidreltrica de Belo Monte. O grupo foi formado por representantes
da Casa Civil da Presidncia da Repblica, dos ministrios de Minas e Energia, Meio Ambiente, Fazenda, Planejamento, Oramento e
Gesto; Eletrobrs, Eletronorte, Companhia Hidreltrica do So Francisco (Chesf), Furnas Centrais Eltricas S.A, Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e Governo do Estado do Par, alm do presidente da Agncia de Desenvolvimento
Tiet Paran como representante da sociedade civil.
Mar/02 - A Federao dos Trabalhadores da Agricultura Transamaznica promove debate em Altamira (PA) com a participao de
representantes indgenas, igreja catlica, polticos locais, ONGs, confederaes e federaes de agricultores como a Confederao
dos Trabalhadores na Agricultura (Contag), Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB), Ministrio Pblico, entre outros.

2002

2005

2006

2007

Mar/02 - A Fundao Viver, Produzir e Preservar (FVPP), o Movimento pelo Desenvolvimento da Transamaznica e Xingu (MDTX),
o Grupo de Trabalho Amaznico (GTA), a Federao dos Trabalhadores na Agricultura (Fetagri/Regional) e o Conselho Indigenista
Missionrio - Cimi Norte II enviam carta ao Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, pedindo a suspenso de todas as
obras de grande impacto na Amaznia, solicitando discusso e a construo de consenso com a sociedade local.
Abr/02 - A Comisso de Minas e Energia da Cmara dos Deputados realiza audincia pblica sobre a construo da Usina
Hidreltrica de Belo Monte.
Mai/02 - Realizado o 1 Encontro dos Povos Indgenas da Regio da Volta Grande do Rio Xingu que rene cerca de 250
representantes da sociedade civil e dos povos indgenas, para reafirmar posio contrria construo da Usina Hidreltrica de Belo
Monte.
Ago/02 - Resoluo N 2 de 06 de agosto de 2002 prorroga o prazo para apresentao do plano de viabilizao do empreendimento
UHE Belo Monte.
Set/02 - Movimento pelo Desenvolvimento da Transamaznica e Xingu, Fundao Viver, Produzir e Preservar, Prelazia do Xingu,
Comisso Pastoral da Terra e Arikaf - Associao dos Povos Xipaya da Aldeia Tukam enviam carta aos membros do Conselho
Nacional de Poltica Energtica solicitando que o rgo comee a ouvir todas as partes envolvidas no projeto, em especial, os povos
indgenas.
Nov/02 - O presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), ministro Marco Aurlio Mello, nega pedido da Unio e mantm suspensos
os Estudos de Impacto Ambiental da UHE Belo Monte.
Nov/02 - Eletronorte e o Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia (UnB) promovem o
seminrio Dinamismo Econmico e Conservao Ambiental: um Desafio para Belo Monte e para todos .
13/07/05 - Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo n 788/2005 Autoriza o Poder Executivo a implantar o Aproveitamento
Hidroeltrico Belo Monte, localizado em trecho do Rio Xingu, no Estado do Par, a ser desenvolvido aps a concluso dos estudos
de viabilidade pela Eletrobrs.
21/07/05 - Grupo de entidades (Instituto Socioambiental, Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira (Coiab),
Greenpeace e Centro dos Direitos das Populaes da regio do Carajs) entram com representao na Procuradoria Geral da
Repblica contra a implantao da Usina Hidreltrica de Belo Monte. A representao apresenta o argumento de que o Congresso
Nacional autorizou a implantao do empreendimento e a retomada dos estudos sem ouvir as populaes afetadas.
Ago/05 - Assinatura de Acordo de Cooperao Tcnica entre Eletrobrs e as Construtoras Andrade Gutierres, Camargo Correa e
Norberto Odebrecht para concluso dos Estudos de Viabilidade Tcnico-Econmica e Socioambiental do AHE Belo Monte
26/08/05 - a Procuradoria Geral da Repblica ingressa com Ao Direta de Inconstitucionalidade no STF contra o Decreto n 788/2005
que autoriza a implantao da Usina Hidreltrica de Belo Monte aps a concluso dos estudos. O procurador-geral da Repblica,
Antnio Fernando de Souza, pede o deferimento de medida liminar para suspender os efeitos do decreto.
Dez/05 - O Supremo Tribunal Federal julga inapropriado o meio utilizado, isto , a Ao Direta de Inconstitucionalidade, para
questionar a constitucionalidade do Decreto Legislativo n 788/2005, que autorizou a implantao de Belo Monte, na regio de
Altamira, no Par, por sete votos a quatro.
31/01/06 - Eletrobrs solicita ao IBAMA a abertura do processo de licenciamento prvio do AHE Belo Monte e incio dos Estudos de
Impacto Ambiental (EIA)
Mar/06 - Primeira vistoria tcnica do IBAMA rea do empreendimento.
MPF ingressa com nova Ao Civil Pbica para anular o Decreto Legislativo 788/2005 visando assegurar a oitiva prvia dos povos
indgenas
28/03/06 - MPF entra com ao e concedida liminar pelo Juiz Substituto da Vara Federal de Altamira suspendendo os Estudos de
Viabilidade. Deciso impede que os estudos sobre os impactos ambientais da hidreltrica prossigam antes que os povos indgenas
afetados pelo empreendimento sejam ouvidos pelo Congresso Nacional.
16/05/06 - O Juiz Titular da Vara Federal de Altamira revoga a liminar concedida.
13/12/06 - Deciso do TRF da 1 Regio permitindo a realizao dos Estudos de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) e do laudo
antropolgico a ser submetidos para apreciao do Congresso Nacional.
28/02/07 - Vara Federal de Altamira julga improcedente o pedido do Ministrio Pblico Federal (MPF) de anular o licenciamento
ambiental feito pelo IBAMA e permite a retomada do processo de Licenciamento.
16/03/07 - Deciso do STF pela suspenso de liminar concedida pelo Tribunal Regional Federal da 1 Regio permitindo a
continuidade do processo de licenciamento e da realizao dos estudos.
Ago/07 - Realizada vistoria tcnica pelo IBAMA e reunies pblicas nos municpios de Altamira e Vitria do Xingu para discutir o
Termo de Referncia para a elaborao do EIA/RIMA.
05/12/07 - Emisso do Termo de Referncia pelo IBAMA para elaborao do EIA/RIMA.

160

2008

Linha do Tempo - Usina Hidreltrica de Belo Monte - Continuao

Mai/08 - Encontro Xingu Vivo para Sempre rene na cidade de Altamira/PA representantes de populaes indgenas e ribeirinhas,
movimentos sociais, organizaes da sociedade civil, pesquisadores e especialistas, para debater os impactos de projetos de
hidreltricas na Bacia do Rio Xingu. Durante o encontro, ndios entram em confronto com o responsvel pelos estudos ambientais da
hidreltrica de Belo Monte, ficando ferido com um corte no brao o coordenador do estudo de Inventrio da bacia do Xingu,
elaborado pela Eletrobrs. Aps o evento, divulgada a Carta Xingu Vivo para Sempre, documento que avalia as ameaas ao Rio
Xingu, apresenta sociedade brasileira um projeto de desenvolvimento para a regio e exige das autoridades pblicas sua
implementao.
03/07/08 - Resoluo n 6 de 2008 do Conselho Nacional de Poltica Energtica define que o nico potencial hidreltrico a ser
explorado no Rio Xingu ser o AHE Belo Monte.
28/07/08 - Aprovao pela ANEEL da Reviso dos Estudos de Inventrio Hidreltrico do rio Xingu apenas com o AHE Belo Monte
(Despacho ANEEL 2.756/2008)
Nov/08 - Realizao de vistoria tcnica pelo IBAMA rea do empreendimento.
16/03/09 - Eletrobrs solicita a Licena Prvia do empreendimento ao IBAMA.
Abr/09 - Realizao de vistoria tcnica pelo IBAMA rea do empreendimento.

2009

20/05/09 - Entrega do EIA e do RIMA pela Eletrobrs ao IBAMA.

Jul/07 - Realizada reunio do Presidente da Repblica com representantes de movimentos sociais do Xingu, procuradores da
Repblica, o bispo da Prelazia do Xingu e presidente do Conselho Indigenista Missionrio (Cimi), Dom Erwin Kratler, e cientistas.
Na ocasio o Presidente da Repblica garante que a Usina Hidreltrica de Belo Monte s seria construda aps ampla discusso e
viabilidade.
Set/09 - Realizadas quatro audincias pblicas sobre a UHE Belo Monte, em seis dias, nas cidades de Brasil Novo, Vitria do Xingu,
Altamira e Belm.
03/09/09 - Publicao da Resoluo n 5 de 2009 pelo CNPE que indica o projeto do AHE Belo Monte como prioritrio para licitao e
implantao.
06/10/09 - Publicada a Declarao de Reserva de Disponibilidade Hdrica da UHE Belo Monte pela Agncia Nacional de guas
(Resoluo ANA N740/2009).
Nov/09 - Caso de Belo Monte apresentado em audincia pblica da Comisso Interamericana de Direitos Humanos em encontro que
trata do impacto causado por grandes barragens na Amrica Latina no que se refere a direitos humanos e meio ambiente. As
concluses so apresentadas no relatrio "Grandes Barragens na Amrica. o remdio pior que a doena?, preparado pela
Associao Interamericana para a Defesa do Ambiente (AIDA), em coordenao com vrias entidades.
13/11/09 - Publicao pelo MME de Portaria n 434/2009 que aprova a sistemtica de compra e venda de energia da UHE Belo Monte.
19/11/09 - Realizada Audincia Pblica sobre a UHE Belo Monte no Senado Federal na Comisso de Direitos Humanos de Legislao
Participativa.
01/12/09 - A 6 Cmara de Coordenao e Reviso (ndios e Minorias) do Ministrio Pblico Federal promove Audincia Pblica
sobre a construo da usina de Belo Monte, em Braslia.
17/12/09 - Publicao pelo MME da Portaria n 479/2009 com as diretrizes para o leilo de energia da UHE Belo Monte.
06/01/10 - Publicao pelo MME da Portaria n 14/2010 definindo o prazo para Declaraes de Necessidade para os Leiles de
Compra de Energia Eltrica Proveniente de Novos Empreendimentos de Gerao e da Usina Hidreltrica denominada UHE Belo
Monte.
01/02/10 - IBAMA emite a Licena Prvia da UHE Belo Monte (LP 342/2010 - IBAMA).

2010

08/02/10 - Aprovao pela ANEEL dos Estudos de Viabilidade da UHE Belo Monte (Despacho ANEEL 285).
12/02/10 - Publicao da Portaria n 2 da Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Energtico do MME que torna pblicos os
montantes de garanta fsica da UHE Belo Monte.
17/03/10 - TCU aprova a previso de custos para a construo da UHE Belo Monte.
18/03/10 - Publicao pelo MME da Portaria n 98/2010 que aprova as diretrizes define a data do leilo da UHE Belo Monte para
20/04/10.
19/03/10 - ANEEL publica o Edital do Leilo 06/2009 da UHE Belo Monte.
07/04/2010 - Ministrio Pblico Federal (MPF) aciona a Justia por meio de uma Ao Civil Pblica, questionando a aprovao do
Inventrio Hidreltrico da Bacia Hidrogrfica do Rio Xingu feito pela Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), bem como o
procedimento de licenciamento ambiental que envolveu o aceite do Estudo e o Relatrio de Impacto Ambiental (EIA/Rima) pelo
Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (Ibama).
20/04/10 - ANEEL realiza o leilo da UHE Belo Monte tendo como vencedor o Consrcio Norte Energia S.A.
21/07/10 - constituda a empresa Norte Energia S.A.
16/08/10 - Assinado o contrato de concesso da UHE Belo Monte.
21/10/2010 - Publicado Decreto 7.340 que institui o Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel do Xingu

161

Linha do Tempo - Usina Hidreltrica de Belo Monte - Continuao

26/01/11 - IBAMA emite a Licena de Instalao para instalaes iniciais da UHE Belo Monte (LI 770/2011 - IBAMA)
03/03/11 - AGU derruba no TRF 1 Regio liminar que impedia a instalao do canteiro de obras da UHE Belo Monte
03/06/2011 - Instalao do Comit Gestor do PDRSX em Altamra.
01/06/11 - IBAMA concede a Licena de Instalao para a UHE Belo Monte (LI 795/2011 - IBAMA)

2011

2012

23/06/11 - Incio das obras civis.

Set/11 - O Juiz Federal da 9 Vara da Seo Judiciria do Estado do Par, especializada no julgamento de causas ambientais, defere
liminar requerida pela Associao dos Criadores e Exportadores de Peixes Ornamentais de Altamira - ACEPOAT em ao ordinria
determinando a imediata paralisao das obras de construo da UHE de Belo Monte no Rio Xingu, local onde so desenvolvidas
atividades de pesca de peixes ornamentais pelos associados da autora.
16/12/11 - Juiz Federal da 9 Vara da Seo Judiciria do Estado do Par revoga deciso anterior que determinava a imediata
paralisao das obras de construo da Hidreltrica de Belo Monte somente no Rio Xingu, local onde so desenvolvidas atividades
de pesca de peixes ornamentais pelos associados da Associao dos Criadores e Exportadores de Peixes Ornamentais de Altamira
(Acepoat) por entender que no existiriam motivos jurdicos que justificasse a manuteno da liminar
19/12/2011 - A Colnia de Pescadores Z-57 de Altamira ajuizou Ao Ordinria em face do IBAMA e da Norte Energia S.A.,
responsvel pela construo do AHE, alegando que as obras da usina, em especial a construo de ensecadeiras, impediriam a pesca
e trafegabilidade no Rio Xingu, que os igaraps ficariam secos e a gua imprpria para o consumo e para vida dos peixes, o que
prejudicaria a ictiofauna e os pescadores, sem que qualquer tipo de abordagem aos seus filiados tivesse sido realizada quanto ao
monitoramento, questionamento e pesquisa dos impactos negativos.
04/06/12 - A Advocacia-Geral da Unio (AGU) obtm deciso favorvel no Tribunal Regional Federal da 1 Regio, referente Ao
Ordinria impetrada pela A Colnia de Pescadores Z-57 de Altamira impedindo a paralisao das obras de construo do
Aproveitamento Hidreltrico (AHE) de Belo Monte no leito do Rio Xingu. A deciso foi baseada na confirmao de que no haver
impedimento de acesso ou trafegabilidade de embarcaes no Rio Xingu, quer seja na fase de instalao, quer na fase de operao do
empreendimento, pois sero instalados mecanismos de transposio de embarcaes, sejam provisrios, enquanto est em
construo a obra, sejam definitivos, para quando estiver em operao o AHE e, de igual modo, no haver risco de paralisao da
atividade pesqueira desenvolvida na regio, diante da constatao tcnica de que no haver impactos sobre a totalidade da
ictiofauna
12/06/2012 - A Advocacia-Geral da Unio (AGU) obteve mais uma deciso favorvel que garante a construo da Usina Hidreltrica
(UHE) de Belo Monte, no Rio Xingu. A Justia Federal do Par declarou, por sentena, a legalidade do procedimento de
licenciamento ambiental da Usina.
23/07/2012 - MPF ingressa com Ao Cautelar Inominada na 9 Vara da Seo Judiciria/PA contra a Norte Energia, concessionria da
obra, e contra o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) para suspender a obra e obrigar
o cumprimento das condicionantes ambientais.
O Ministrio Pblico Federal ajuizou a ao cautelar pleiteando a concesso de liminar para suspender a eficcia da Licena de
Instalao 795/2011 concedida pelo IBAMA para a Norte Energia S/A, responsvel pela construo do AHE, enquanto no
comprovado o efetivo atendimento das condicionantes 2.1 impostas ao empreendedor pela aludida licena. Ao final, o MPF requereu
que a liminar fosse mantida at o julgamento da ao principal.
14/08/12 - Deciso da 5 Turma do Tribunal Regional Federal da 1 Regio (TRF1), determina determinava a paralisao do
empreendimento e suspende a validade do Decreto 778/2005.
27/08/12 - O presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), ministro Carlos Ayres Britto, o analisar o pedido de Reclamao
interposto pela AGU concordou com o pedido de suspenso do acrdo proferido pela 5 Turma do Tribunal Regional Federal da 1
Regio, autorizando a retomada das obras na Usina Hidreltrica de Belo Monte. A deciso desrespeitava a autoridade do Supremo
Tribunal Federal no julgamento monocrtico da Suspenso Liminar 125, em que a ministra Ellen Grace reconheceu a validade da
norma (Decreto 778/2005) at que seja expedida uma deciso definitiva sobre o assunto.
16/10/12 - A Advocacia-Geral da Unio (AGU) obtm sentena favorvel na Ao Cautelar Inominada impedindo a suspenso do
licenciamento e das obras de instalao do Aproveitamento Hidreltrico (AHE) de Belo Monte no leito do Rio Xingu. A 9 Vara da
Seo Judiciria do Par extinguiu a ao cautelar sem julgamento do mrito, reconhecendo que a ao principal veiculava motivao
diversa daquela que a cautelar pretendia ver assegurada.

Fonte: Elaborao prpria com base em dados obtidos de:

http://norteenergiasa.com.br/site/
http://www.socioambiental.org
http://www.agu.gov.br
http://www.prpa.mpf.gov.br
http://www.stf.jus.br

162

ANEXO B
Mapa da Regio de Integrao do Xingu

Fonte: Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel do Xingu (2010).

163

ANEXO C
Quadro com a Composio do Comit Gestor do PDRSX
Membros do Governo

Membros do Comit Gestor do PDRS do Xingu

Representantes do Governo Federal
Casa Civil da Presidncia da Repblica
Secretaria Geral da Presidncia da Repblica
Titulares

Ministerio do Planejamento, Oramento e Gesto

Ministerio de Minas e Energia
Ministrio do Desenvolvimento Social
Ministrio do Meio Ambiente

Ministrio da Justia / Fundao Nacional do ndio - FUNAI

Suplentes Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
Ministrio da Integrao Nacional
Ministrio da Sade
Representantes do Governo do Estado do Par
Secretaria de Estado de Energia - PA
Universidade Federal do Par
Titulares

Diretoria do Hospital Divina Providncia - PA

Tribunal de Contas do Estado do Par
Secretaria de Estado de Energia - PA
Sec. Estado Desenv. Assistncia Social

Secretaria de Estado de Sade - PA

Suplentes Secretaria de Estado de Desenvolvimento e Assistncia Social - PA
Universidade Federal do Estado do Par
vago
Representantes de Governos Municipais
Prefeitura de Uruar
Prefeitura de Altamira
Titulares

Prefeitura de Pacaj
Prefeitura de Porto de Moz
Prefeitura de Placas
Prefeitura de Medicilndia

Prefeitura de Anapu
Suplentes Prefeitura de Vitria do Xingu
Prefeitura de Senador Jos Porfrio
Prefeitura de Brasil Novo

Fonte: Elaborao prpria baseada no Decreto 7.340/2010

164

Membros da Sociedade Civil

Membros do Comit Gestor do PDRS do Xingu

Representantes da Sociedade Civil
Representantes do Setor Empresarial e de Entidades Sindicais Patronais
Associao Comercial, Industrial e Agropastoril de Altamira - ACIAPA
Titulares

Sindicato Rural de Altamira - SIRALTA

Associao do Criadores de Peixe de Altamira - Ascriapeixe
Norte Energia S/A
Sindicato patronal das empresas do Comrcio de Altamira - SINDECOM

Suplentes

Sindicato Rural de Brasil Novo

Cooperativa dos Pescadores e Beneficiadores de Pescado de Altamira e Xingu - Coopebax
Norte Energia S/A
Representantes das Entidades Sindicais de Trabalhadores Urbanos, Rurais e Pescadores
Central Regional de Apoio Agricultura e Pesca - CAPESC

Titulares

Federao dos Trabalhadores e Trbalhadoras na Agricultura do Estado do Par - Fetagri/PA

Sindicato dos Trabalhadores nas Indstrias da Construo Pesada e Afins do Estado do Par - SINTRAPAV
Sindicato dos Empregados no Comrcio Hoteleiro e Similares de Altamira - SINHOAL
Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Pacaj

Suplentes

Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Altamira - STTR Altamira

Sindicato dos Trabalhadores na Indstria Madeireira da Construo Civil de Altamira e Regio - SINTICMA
Sindicato dos Empregados no Comrcio do Estado do Par - SEC/PA
Representantes dos Movimentos Sociais e das Organizaes Ambientais
Fundao Viver Produzir e Preservar - Movimento pelo desenvolvimento da Tranzamaznica e Xingu - FVPP

Titulares

Conselho de Bairros e Entidades do Municpio de Altamira - CONBEMAT

Instituto Socioambiental - ISA
Associao dos Moradores da Resex do Riozinho do Anfrsio - AMORA
Instituto Humaniza

Suplentes

Associao de Mulheres de Pacaj - ASMUP

Associao de Defesa do Meio Ambiente e Desenvolvimento da Transamaznica - AMATA
Instituto de Desenvolvimento Sustentvel da Amaznia - INDESAM
Representantes das Comunidades Indgenas

Titulares
Suplentes

Terra Indgena Arara

Associao dos ndios moradores de Altamira - AIMA
Terra Indgena Paquiamba
Terra Indgena Kuruaya
Representantes de Instituies de Ensino e Pesquisa

Titular

Universidade Federal do Estado do Par

Suplente

Universidade do Estado do Par - UEPA

Fonte: Elaborao prpria baseada no Decreto 7.340/2010

165

ANEXO D
Mapa com as Terras Indgenas da Regio do Xingu

Fonte: Norte Energia S.A.

166

ANEXO E
Roteiro de entrevista
Questionrio Membros do Comit Gestor do PDRSX
Primeira Parte
Nome:
rgo/Entidade que representa:
Participao em Cmara Tcnica no CG:
Incio da participao no Comit Gestor (tempo no CG):
Sexo:
Idade:
Escolaridade:
Tempo no trabalho:
Atuao Profissional:
Data da Entrevista:
Segunda Parte
Governo
1. Como ocorre a sua interao com o seu rgo de origem, agora na condio de representante
do CG? De exemplos.
Sociedade Civil
2. Como ocorre a sua interao com a sua entidade de origem, agora na condio de
representante do CG? De exemplos.
3. Qual a sua preparao para ir s reunies? Como voc defende sua posio no mbito das
reunies do CG? Como voc age?
Todos
4. A sua condio de membro do CG provocou mudanas na sua forma de atuao?
De que tipo?

Acesso e divulgao de informaes

167

Articulao com os demais membros do CG

Sua percepo da sociedade e da realidade local

Empoderamento para tomada de deciso

Representao de um grupo

Desenvolvimento de capacidades ou competncias para exercer seu papel de membro

do CG

5. Voc acha que o CG orienta ou condiciona a participao dos membros de alguma forma?
6. Voc sabe se h normas e critrios para a participao? Quais?
7. Que mudanas tm sido geradas pelo CG? De exemplos.

Mudanas na forma de atuao dos membros?

Mudanas no acesso a informaes?

Mudanas na percepo sobre as necessidades sociais?

Mudanas na definio sobre a alocao de recursos?

Mudanas na condio do representante como membro do CG? (mudana de papel

social)

8. Que mudanas voc percebe na relao / interao entre os membros do CG? Como era no
inicio e como e agora, houve mudanas?
Terceira Parte
Polticas Pblicas Prestao de servios sociedade
1. Pra voc o CG significa uma nova forma de fazer Polticas Pblicas? Que mudanas voc
acha que o CG trouxe para as polticas pblicas?
2. Voc acredita que a incluso da sociedade na tomada de deciso sobre a alocao de
recursos uma inovao na forma de fazer polticas pblicas?
3. Que mudanas voc aponta como as mais significativas?

Competncias das pessoas

Acesso ou fluxo de Informaes

Mtodo ou forma de agir / participar

Relaes interpessoais / interorganizacionais

168

7. No seu ponto de vista, a participao no CG tem gerado uma alocao de recursos melhor
ou pior do que aconteceria sem a existncia do CG?
8. Como a participao da sociedade tem influenciado o funcionamento do CG? No seu
ponto de vista, h mudanas na tomada de deciso sobre a alocao de recursos?
9. A participao no CG provoca mudanas no conhecimento ou percepo que as pessoas
tm da realidade?